Del 3
Tiltak for økt styring, profesjonalisering og effektivisering

13 Behovet for et kompetanseløft

13.1 Innledning

Økt kompetanse er en viktig del av arbeidet med profesjonalisering av offentlige anskaffelser. Det handler om å forbedre oppdragsgiverne slik at de er i stand til å utføre innkjøp best mulig. For å få til dette, kreves det at ledere og innkjøpere har den rette kompetansen.

Oppdragsgiverne må gjøre en rekke vurderinger og valg for å gjennomføre gode og effektive anskaffelser. Eksempler på slike valg er hvilken prosedyre som skal velges, når og på hvilken måte en skal ha dialog med markedet, om kontrakter skal deles opp eller ikke osv. Valgene handler ikke kun om det anskaffelsesrettslige. Vurderinger og valg som innkjøperne gjør har også betydning for om virksomhetens behov blir best mulig dekket, og kan ha konsekvenser for de markedene virksomheten kjøper av.

Et kompetanseløft blant ledere og offentlige innkjøpere kan gi betydelige besparelser i form av mer effektive innkjøp og dermed bidra til bedre bruk av offentlige midler. Et kompetanseløft vil også bidra til bedre etterlevelse av de ulike samfunnshensynene i regelverket, og gjøre virksomhetene bedre i stand til å bruke anskaffelser som en drivkraft for omstilling og nytenkning. Samtidig kan et kompetanseløft bidra til statusheving, slik at innkjøperne får en tydeligere rolle som viktige verdiskapere.

I andre deler av meldingen beskrives behovet for kompetanse innenfor spesifikke områder, som for eksempel innovasjon og klima og miljø. Tiltakene i disse kapitlene må ses i sammenheng med det generelle arbeidet med kompetanseheving som omtales i dette kapitlet. For å dekke de ulike spesifikke behovene, er det først og fremst viktig at oppdragsgiverne har en solid og helhetlig anskaffelsesfaglig kompetanse i bunn. I dette kapitlet gis en nærmere omtale av behovet for kompetanse generelt hos innkjøperne og deres ledere. Det gis en beskrivelse av ulike kompetansebehov knyttet til ulike roller. Regjeringen vil bidra til å heve det generelle kompetansenivået, gjennom blant annet veiledning, videreutvikle en sertifiseringsordning og utvikle et bedre kompetansetilbud til ledere.

13.2 Gode innkjøp forutsetter god kompetanse

Ifølge modenhetsundersøkelsen fra 2018, oppgir halvparten av oppdragsgiverne at de har god kompetanse på anskaffelsesområdet. Samtidig oppgir nesten halvparten av oppdragsgiverne at de ikke har tid eller kapasitet til å videreutvikle egen innkjøpskompetanse.1 Innkjøpsmiljøene rapporterer også om utfordringer med å rekruttere og beholde gode innkjøpere. Dette forklares gjerne med at for få innkjøpere har tilstrekkelig kompetanse, og at innkjøpsfunksjonen har lav status.

I Riksrevisjonens undersøkelse av konsulentbruk i staten pekes det på at statlige virksomheter har et potensial til å bedre prosessen med kjøp og bruk av konsulenttjenester.2 I tillegg viser en rapport, utarbeidet for KS i 2014, til at seks av ti innkjøpssjefer i det offentlige mener at mangel på kunnskap koster staten tapte skattekroner.3

Kompetanse er nødvendig for å utnytte potensialet som ligger i offentlige anskaffelser. Denne stortingsmeldingen peker på behovet for å effektivisere anskaffelser. Økt kompetanse og profesjonalisering er en viktig del av dette. Oppmerksomheten rundt profesjonalisering av offentlige anskaffelser har økt i de siste årene, og vi ser at flere land har gjennomført, eller startet på, enkelttiltak eller reformer for å få til et kompetanseløft hos innkjøperne. Begrepet innkjøper kan brukes både om en virksomhet/oppdragsgiver og om en person som gjennomfører anskaffelser. I det følgende er bruken av ordet knyttet til det sistnevnte.

I Sverige trekkes behovet for god innkjøpskompetanse frem som en forutsetning for å kunne gjøre gode offentlige innkjøp. «Upphandlingsstrategien» fra 2016 peker på spekteret av kompetanse som innkjøperne må ha for å tilfredsstille alle krav som stilles til gode og effektive innkjøp.4

Storbritannia og New Zealand har også gjennomført reformprogrammer. Et viktig element i programmene har vært å øke kompetansen hos innkjøperne. Dette er blant annet gjort ved at sentrale myndigheter i større grad har lagt opp til systematisk kompetansebygging i offentlige virksomheter. Sentrale myndigheter har tatt initiativ til kompetanseheving ved å kartlegge kompetansen i virksomhetene, og videre koble dette til kurs- og sertifiseringstilbud.

Anskaffelsesprosessens primære funksjon er å anskaffe varer og tjenester som er nødvendige for å dekke virksomhetens behov og mål, i tide, og på en økonomisk og effektivt måte. I tillegg skal innkjøperne ivareta klima- og miljøhensyn, lønns- og arbeidsvilkår og andre viktige samfunnshensyn. For å få til dette, kreves det at ledere og innkjøpere har god kompetanse på ulike felt. De skal kunne regelverket, og bruke handlingsrommet i regelverket på en god måte.

Oppdragsgiverne trenger også god kompetanse for å utforme og gjennomføre anskaffelsen på en måte som skaper best mulig konkurranse i det konkrete markedet for anskaffelsen, jf. kapittel 5. Eksempelvis nevnes utfordringer med oppdragsgivere som stiller strengere krav enn nødvendig, ikke har dialog med markedet eller lar være å dele opp kontrakter når det er hensiktsmessig. Økt kompetanse hos ledere og innkjøpere, bidrar til at flere oppdragsgivere gjør bedre valg og gjennomfører bedre anskaffelsesprosesser.

Økt satsing på profesjonalisering og effektivisering av anskaffelsesprosessene er høyt etterspurt fra leverandørsiden, også for å sette oppdragsgiverne i stand til å gjennomføre mer innovasjonsvennlige anskaffelser, jf. kapittel 7. Det kreves også bedre kompetanse hos oppdragsgiverne for å kunne effektivisere anskaffelsene gjennom blant annet økt digitalisering og mer bruk av statistikk og styringsinformasjon, se kapittel 16 og 17.

13.3 Ulike kompetansebehov hos ulike aktører i virksomheten

OECDs rapport om anskaffelsessystemet i Norge konkluderer med at offentlige anskaffelser ikke anerkjennes som en profesjon, og at det mangler en overgripende strategi for å bygge og utvikle kapasitet og kompetanse på tvers av offentlig forvaltning.5 Det pekes videre på at det ikke finnes omforente krav til kvalifikasjoner, evaluering av ferdigheter og opplæring av de ulike aktørene som er involvert i offentlige anskaffelser.

Det finnes i dag ingen oversikt over hvor mange som arbeider med innkjøp i offentlig sektor og hvilken utdanning disse har. Av erfaring kan vi si at utdanningsnivået spenner fra ingen formell utdannelse, til mastergrad i ulike fagkretser og at utdanningsnivået er høyest innen de juridiske stillingene.

I mange virksomheter har innkjøperne ansvaret for mange og varierte innkjøp, innenfor mange ulike fagområder. Sjeldent besittes kompetansen på de ulike områdene, av en og samme person. Det er stor bredde i de anskaffelsene som gjøres, fra innkjøp av enkle varer som penn og papir, til avansert teknisk utstyr, bygging av vei og annen infrastruktur, medisiner og medisinsk utstyr og IKT-systemer og programvare. Det er derfor også stor bredde i hva slags kompetanse som behøves, både av ledere og innkjøpere, i de ulike innkjøpene. Enkelte anskaffelser er lite kompliserte, og krever for eksempel kun grunnleggende kompetanse om regelverket. Mer komplekse anskaffelser kan innebære at det må gjøres flere vurderinger og valg, for eksempel knyttet til hvordan anskaffelsen skal innrettes for å stimulere markedet best mulig (eksempelvis gjennom å tilrettelegge for innovasjon) og vurdering av hvordan miljø og andre samfunnshensyn skal ivaretas.

For at offentlige anskaffelser skal bidra til at virksomhetene når sine ulike overordnede mål, må toppledere og innkjøpsledere ha nødvendig kompetanse om ledelse av anskaffelsesfunksjonen. I tillegg må det stilles særskilte kompetansekrav til de ulike aktørene som skal være involverte i tverrfaglige gjennomføringer av anskaffelsene. Tabell 13.1 viser eksempler på roller i anskaffelsesfunksjonen, deres hovedansvar og kompetansebehov.

På ledelsesnivå er det behov for kompetanse som gjør at de kan bruke innkjøp som et virkemiddel for å nå virksomhetens overordnede mål. Dette innebærer blant annet å forstå, og ta i bruk, relevant styringsinformasjon, forstå effekter og gevinster av valgene man gjør, kunne vurdere og beslutte hva virksomheten skal kjøpe eller gjøre selv, og beslutte hvordan innkjøpsfunksjonen skal organiseres. Ledere har også behov for kompetanse knyttet til digitalisering av anskaffelsesprosessen, og hvordan informasjon fra digitale verktøy kan brukes for å oppnå bedre styring.

For andre aktører i virksomheten blir kompetansebehovet mer detaljert og spesifikt knyttet til oppgavene som skal gjennomføres i anskaffelsesprosessens tre faser: planleggingsfasen, konkurransegjennomføringsfasen og kontraktsoppfølgingsfasen, jf. kapittel 4. For å sikre at nødvendig kompetanse er involvert og at anskaffelsene er forankret i virksomhetens behov, må flere grupper av aktører delta. Disse aktørene fyller ulike roller i anskaffelsesprosessen, slik som leder, innkjøper, fagansvarlig og kontraktsforvalter. Disse rollene har ett sett med gitte oppgaver i planleggingen, gjennomføringen og oppfølgingen av anskaffelsene, og kompetansebehovet for de enkelte rollene vil variere i henhold til disse.

Mange virksomheter har ikke ressurser til å opprette egne stillinger som knytter seg til alle disse rollene. I mange virksomheter er det derfor slik at den som gjennomfører en konkret anskaffelse, også skal fylle flere eller alle rollene. Det er også mange innkjøpere som ikke har innkjøp som sin hovedoppgave, men som gjennomfører anskaffelser som én av flere oppgaver. Ofte henger dette sammen med størrelsen på virksomheten.

Hvorvidt en person har anskaffelser som sin hovedoppgave eller som én oppgave blant mange, har betydning for hva slags kompetanse personen innehar. De som gjennomfører anskaffelser på heltid vil som oftest ha gjennomført kurs eller utdanning som gir økt anskaffelseskompetanse, i tillegg til at de har opparbeidet seg kunnskap gjennom erfaring og praksis. De som av og til gjennomfører innkjøp vil i mindre grad ha gjennomført kurs og utdanning og har ikke tilsvarende mulighet til å opparbeide seg erfaring. Behovene for kompetanseheving er derfor veldig forskjellig.

I kapittel 15 pekes det på hvordan mer effektive innkjøp kan oppnås ved at flere oppdragsgivere samarbeider og i større grad samordner sine anskaffelser. Økt grad av samordning mellom flere oppdragsgivere, kan gi færre, men større kompetansemiljøer. Det er også behov for at innkjøpskompetansen i større grad samles internt i de enkelte virksomhetene for å profesjonalisere innkjøpsfunksjonen, se kapittel 14.

13.4 Status og utfordringer for kompetanse om offentlige anskaffelser

13.4.1 Mangelfull kompetanse knyttet til ulike deler av anskaffelsesprosessen

Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser at over halvparten av oppdragsgiverne oppgir at de har god kompetanse på anskaffelsesområdet.6 Men kompetansen knytter seg først og fremst til konkurransegjennomføringen. Oppdragsgiverne oppgir lavere kompetanse på behovsplanlegging, kategoristyring, kommersiell forståelse og bransjekompetanse.7

Følgen av at for få oppdragsgivere har tilgang til tilstrekkelig innkjøpsfaglig kompetanse, kompetanse på analyse og behovsplanlegging, samt kontrakts- og leverandøroppfølging, er at det fortsatt er selve konkurransegjennomføringen som vies mest oppmerksomhet, selv om undersøkelser viser at god planlegging og oppfølging gir størst effekt på gevinstrealisering, jf. kapittel 2.

Manglende kompetanse om kontraktsoppfølgingen er en av de viktigste grunnene til at den forventede effekten av offentlige anskaffelser ikke blir realisert. Dette underbygges av Riksrevisjonens undersøkelse av konsulentbruk i staten.8 Denne viser at statlige virksomheter fortsatt i liten grad evaluerer kontrakter for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultat. Også modenhetsundersøkelsen fra 2017 viser at få oppdragsgivere følger opp leverandørene og legger til rette for og driver aktiv kontraktsoppfølging. Ifølge undersøkelsen vil fravær av systematisk leverandøroppfølging frata virksomhetene mulighetene til å realisere effekter og utvikle innovative løsninger.9

Det er behov for at Difi særlig prioriterer mer veiledning om planleggings- og kontraktsoppfølgingsfasen fremover, jf. punkt 13.5.3.

13.4.2 Behov for spesialisert kompetanse for å ivareta ulike samfunnshensyn

Det stilles stadig flere krav til offentlige innkjøpere. Blant annet skal de ta hensyn til miljø, universell utforming, sosiale og etiske krav, samt bekjempelse av arbeidslivskriminalitet.

Summen av arbeidsoppgavene er krevende og innkjøperne må være i stand til å omsette de overordnede samfunnsmålene til klare kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier og kontraktsvilkår i konkurransedokumentene. Det er ved å omsette disse kravene i praksis, at innkjøperne kan bidra til å gjennomføre gode kommersielle innkjøp og samtidig løse viktige samfunnsoppgaver.10

Kravene til ivaretakelsen av ulike samfunnshensyn, stiller krav til mer spesialisert faglig kompetanse, utover det rent anskaffelsesfaglige. Eksempelvis krever ivaretakelse av klima- og miljøhensyn spesialisert miljøkompetanse. Det kan være utfordrende for særlig mindre oppdragsgivere å skaffe denne kompetansen. Mulige løsninger kan være at myndighetene utarbeider generell veiledning og verktøy som alle oppdragsgivere kan nyttiggjøre seg, slik Difi har gjort med blant annet kriterieveivisere innen klima og miljø, omtalt nærmere i kapittel 9, eller at mindre virksomheter i større grad samarbeider om innkjøp, jf. kapittel 15.

13.4.3 Behov for spesialisert kompetanse for å ivareta digital sikkerhet

Den teknologiske utviklingen gjør at flere deler av samfunnet i stadig større grad kobles sammen, og sammenknytningen mellom systemer og løsninger i forskjellige virksomheter og sektorer blir stadig sterkere. En utvikling der «alt henger sammen med alt» utgjør en strukturell sårbarhet i samfunnet på flere måter. For det første kan sårbarheter og feil forplante seg og få uante konsekvenser. For det andre kan privat informasjon om enkeltpersoner eller informasjon om stats- og forretningshemmeligheter falle i feile hender. Disse forholdene understreker viktigheten av å ivareta digital sikkerhet i alle ledd. Dette gjelder også når det offentlige skal kjøpe løsninger i det private markedet.

Et regjeringsoppnevnt utvalg har hatt i oppdrag å vurdere om det eksisterende regelverket på IKT-sikkerhetsområdet er godt nok. Utvalget har også sett på digital sikkerhet i offentlige anskaffelser og kommet med anbefalinger til hvordan dette kan ivaretas på anskaffelsesområdet.11

Krav til digital sikkerhet kan være relevant i langt flere anskaffelser enn rene IKT-anskaffelser. Anskaffelsesregelverket åpner for å stille en rekke krav og kriterier i anskaffelser. Krav til digital sikkerhet kan også stilles i anskaffelser som ikke direkte er knyttet til kjøp av IKT-produkter eller -tjenester, såfremt kravene har tilknytning til kontrakten og er objektivt begrunnet. Det trengs likevel bedre kunnskap om når det er relevant å stille krav til digital sikkerhet, hva som er riktig nivå på kravene og på hvilken måte oppdragsgiverne kan sikre at kravene faktisk blir fulgt. Regjeringen vil derfor, som et ledd i oppfølgingen av NOU 2018: 14, vurdere nærmere behovet for kriterier for når og hvordan det bør stilles krav til digital sikkerhet i anskaffelser.

13.4.4 Behov for økt innkjøpskompetansen hos ledere

Ledere i offentlige virksomheter må kunne bruke innkjøp som virkemiddel for å nå virksomhetenes overordnede mål og politiske mål. Det er imidlertid ikke jobbet systematisk med å øke denne kompetansen hos ledere. Mange ledere har derfor ikke tilstrekkelig innkjøpskompetanse og det finnes få kompetansetilbud rettet mot dem.

For å styrke kompetansen hos ledere i offentlige virksomheter, vil Difi arbeide med å utvikle et bedre tilbud for ledere i staten. Tilbudet tilpasses ulike ledergrupper og særskilte utfordringer for disse, og ses i sammenheng med andre eksisterende tilbud for målgruppenene. Målet er å sette statlige ledere i stand til å styre anskaffelsene som en sentral del av virksomhetens tjenesteutvikling. De skal settes i stand til å planlegge anskaffelsene og realisere kostnadsbesparelser og andre gevinster som støtter opp under virksomhetenes overordnede mål, for eksempel økt kvalitet i tjenesteproduksjonen, innovasjon, miljø og digitalisering. Det planlegges også å videreutvikle kompetansetiltak for kommunesektoren. Kompetansetiltakene vil også her omhandle strategisk innkjøpskompetanse og rettes mot rådmenn, politisk ledelse og annen ledelse i kommunal sektor.

Difi skal også videreutvikle kompetansetilbudet for innkjøpsledere som skal sette dem i stand til å være en samarbeidspartner for topplederne i virksomheten, og kunne gi dem styringsinformasjonen de trenger. Kompetansetilbudet skal også ivareta innkjøpsledernes behov for kompetanse og erfaringsdeling innen styring og ledelse av en innkjøpsfunksjon, på tvers av virksomheten.

13.5 Eksisterende veilednings-, kurs- og utdanningstilbud og behovet for videreutvikling

Det er en utfordring at det ikke finnes en minimumsstandard for kvaliteten, innholdet og nivået på de ulike kurstilbudene som finnes innen offentlige anskaffelser i dag. OECD peker på at Norge mangler en overgripende strategi for bygging og utvikling av kapasitet og kompetanse på tvers av offentlig forvaltning.12

En undersøkelse, gjennomført av PwC, om kompetansetilbudet innen offentlige anskaffelser, viser at det eksisterende tilbudet i liten grad er innrettet for å gjøre innkjøperne i stand til å gjøre gode kommersielle innkjøp. Videre avdekker undersøkelsen at det ikke er en felles minimumsstandard for innholdet i de ulike kompetansetilbudene og at de færreste av tilbudene gir formelle kompetansebevis.13

I undersøkelsen til PwC ble det kartlagt vel 100 kompetansetilbud tilbudt av 38 ulike aktører. Majoriteten av kurstilbudene omhandler generelle innføringer i offentlige anskaffelser og innkjøp i praksis. Noen få tilbud gir dypdykk i lov og forskrift om offentlige anskaffelser og et fåtall av kursene tar også for seg innkjøpsledelse. Kursene tilbys i hovedsak av private kursleverandører i de store byene.

I det følgende gis en beskrivelse av de mest sentrale kompetansetilbudene og en omtale av behovet for å videreutvikle dem. I tillegg til det som omtales her, har Nærings- og fiskeridepartementet utarbeidet en juridisk veileder til anskaffelsesregelverket.14

13.5.1 Tilbud innen utdanning og forskning – Anskaffelsesakademiet

Økt bruk av spesialisert fagkompetanse er viktig for å oppnå økt profesjonalisering av offentlige anskaffelser. En viktig forutsetning for å få dette til er et helhetlig utdanningstilbud på bachelor-, master- og doktorgradsnivå, samt forskning. For offentlige innkjøpere er ikke et slikt system for strukturert kompetansebygging på plass, og behovet for en tverrfaglig og praktisk orientert utdanning er stort.

Kompetansen om offentlige anskaffelser blant utdanningsinstitusjonene er samlet sett relativt stor, men den er spredt på ulike institusjoner. Det mangler både norske lærekrefter og faglitteratur på området. Denne situasjonen er ikke unik for Norge. I en svensk utredning pekes det på at det i alle de tre skandinaviske landene finnes utdannings- og forskningstilbud, men at tilbudene er begrenset og at det er behov for en større bredde og omfang i tilbudene.15

I dag er det studietilbud både på bachelor- og masternivå som kan inngå i en grad for offentlige anskaffelser. Dette tilbys blant annet av NTNU, Norges Handelshøyskole (NHH), Høyskolen i Molde og Nord Universitet.

For å styrke forskning og utdanning på anskaffelsesområdet på høyskole- og universitetsnivå ble Anskaffelsesakademiet stiftet i november 2017. Anskaffelsesakademiet er en felles satsing på forskning og utdanning innen offentlige anskaffelser. Bak akademiet står utdanningsinstitusjonene NTNU, NHH, Universitetet i Bergen og Høgskolen i Molde. I tillegg er Difi, Virke, LO, KS, NHO og Sykehusinnkjøp tilknyttede samarbeidspartnere.

De akademiske partnerne i Anskaffelsesakademiet har etablert et samarbeid om et eksisterende årsstudium i offentlige anskaffelser ved Høgskolen i Molde. Studiet kan inngå i en bachelorgrad eller benyttes alene. I tillegg tilbyr de akademiske partnerne, hver for seg, relevante fag knyttet til offentlige anskaffelser på masternivå og det gis veiledning til masteroppgaver om temaet. Samarbeidet har bidratt til en økning av studenter som ønsker å skrive masteroppgaver om offentlige anskaffelser.

Anskaffelsesakademiet har etablert en gjensidig godkjenning av utdanningsprogrammer med sikte på å få etablert en felles mastergrad innen offentlige anskaffelser. Det arbeides også med å innarbeide fagområdet offentlige anskaffelser i andre relevante studieprogrammer, særlig innen økonomi, administrasjon og ledelse.

13.5.2 Sertifisering av kurstilbud – behov for tilrettelegging fra myndighetene

Det er flere ulike kurstilbud om offentlige anskaffelser. Flere kommersielle kursleverandører viser også til at deltakerne blir sertifiserte innkjøpere etter endt opplæring. «Sertifisering» er imidlertid ingen beskyttet tittel. Det er ingen formelle krav som stilles til innholdet, prosessen eller metoden for at et kurs skal lede til sertifisering. Når «sertifisering» brukes av mange kurstilbydere for å beskrive deres kurs, sier det derfor ikke noe om hvor godt kurset er. Det kan være forvirrende å orientere seg om de ulike kurstilbudene, og skille mellom innholdet og kvaliteten i de ulike kursene. Dermed blir det også vanskelig å få kunnskap om hvilke kurs og sertifiseringer som gir den kompetansehevingen som virksomheten har behov for.

Difi har, i samarbeid med Norsk Forbund for Innkjøp og Logistikk (NIMA), NHO og Norsk Test, arbeidet med å etablere en nasjonal sertifiseringsordning for innkjøpere. Denne sertifiseringsordningen er kalt «Innkjøpskortet» og ble etablert i 2010. Målet med sertifiseringsordningen er å sikre tillit til at innkjøperne i offentlig sektor som er «sertifiserte» skal ha en grunnleggende anskaffelseskompetanse på et gitt nivå.

Sentralt i sertifiseringsordningen er en fagplan som beskriver temaene og setter kompetansemål for en spesifikk målgruppe. Fagplanen utvikles og oppdateres av kompetente fagpersoner og er offentlig tilgjengelig slik at alle kan se hvilke krav som stilles for sertifiseringen. For oppdragsgiverne kan fagplanen benyttes som grunnlag for kompetansekartlegging, planmessig kompetansebygging og rekruttering. For den enkelte innkjøper kan fagplanen gi kjennskap til ulike kompetansekrav og gi mulighet for planmessig oppbygging av egen kompetanse. Videre har fagplanene en viktig funksjon overfor kursleverandørene, ved at den kan være basis for utvikling av kurs tilpasset spesifikke målgrupper og nivåer og gi grunnlag for å markedsføre kursene som sertifiseringskurs.

Sertifiseringsordningen består av to deler. Første del er en kartleggingstest til bruk for oppdragsgiverne og skal se på forholdet mellom ønsket og faktisk kompetanse. Resultatet kan virksomheter bruke til målrettet opplæring av ansatte. Virksomhetene velger selv kurstilbyderen som skal levere opplæringen. Andre del av ordningen er en sertifiseringseksamen der kandidatene testes, enten på et eksternt testsenter eller internt i egen bedrift.

«Innkjøpskortet» er den eneste norske offentlige sertifiseringsordningen som finnes på anskaffelsesområdet. Det er imidlertid en utfordring at «Innkjøpskortet» kun har tilbud rettet mot innkjøpere, og ikke for ledere eller andre roller. I tillegg finnes det i dag kun én offentlig fagplan, som gir grunnleggende anskaffelsesfaglig kunnskap. Det er også en utfordring at bruken av fagplanen og testen knyttet til «Innkjøpskortet» ikke brukes i så stort omfang som en kunne ønske.

Ved å videreutvikle fagplanen som «Innkjøpskortet» bygger på, og utvikle flere fagplaner, kan det dannes en sertifiseringsordning som kan bli en ønsket minimumsstandard. En slik minimumsstandard er etterspurt og finnes ikke per i dag. Med større bredde og flere nivåer i fagplanene, kan sertifiseringsordningen også få en større legitimitet både blant de som tilbyr kurs i det private markedet og blant de som etterspør slike kurs. Dette kan bidra til å heve status for innkjøpere og bidra til et mer oversiktlig kurs- og sertifiseringstilbud.

Difi skal, i samarbeid med relevante aktører, arbeide for å øke antallet fagplaner, slik at det på sikt kan tilbys sertifisert kompetanseheving og kurs i markedet på flere fagområder og nivåer enn i dag. Dette arbeidet vil blant annet omhandle:

• Utarbeidelse av fagplaner som definerer fagområder og angir krav til kompetanse og ferdigheter på ulike nivåer i virksomhetene.

• Aktiv markedsføring av fagplanene, slik at kurstilbyderne legger denne til grunn for opplæringen som blir tilbudt.

13.5.3 Difis rolle som fagorgan

Difi tilbyr kompetanseheving innenfor offentlige anskaffelser gjennom kurs, konferanser, nettverk, digitale veiledere, maler og verktøy. Difi gir generell veiledning på hele anskaffelsesområdet, i tillegg til mer spesialisert veiledning og kurstilbud der det er identifisert behov for det. Prioriterte områder hos Difi er eksempelvis digitalisering av anskaffelser, innovative anskaffelser, miljø, innkjøpsledelse og bekjempelse av arbeidslivskriminalitet. Difi har god kontakt med oppdragsgivere, leverandører og private aktører som tilbyr kurs og veiledning, og tilpasser sin veiledning til både behovet i markedet og tilbudet fra andre aktører.

Hovedkanalen for kommunikasjon og veiledning, er Difis fagsider anskaffelser.no. Sidene inneholder veiledningstekster, maler og verktøy til bruk i hele anskaffelsesprosessen. Det er en svært viktig oppgave for Difi å gi offentlige innkjøpere en overordnet og helhetlig veiledning i hvordan de gjennomfører anskaffelser. Difis veiledning er praktisk og benyttes av de som skal gjennomføre en anskaffelse eller delta i en konkurranse.

Difis fagsider inneholder også veiledning innenfor enkeltområder. På anskaffelser.no finnes en rekke ulike temasider, kriterieveiviser for krav og kriterier for miljø og sosialt ansvar, veiledning i anskaffelse og bruk av digitale verktøy, nettbasert veileder i kontrollplikten etter forskrift om lønns- og arbeidsvilkår og informasjon og tilgang til Statens standardavtaler (SSA), som er fritt tilgjengelige kontraktsmaler til bruk ved ulike typer IKT-anskaffelser og til kjøp av konsulenttjenester. På anskaffelser.no finnes også særskilt veiledning innenfor kategorier av anskaffelser der det er identifisert et særskilt behov for dette, blant annet konsulenttjenester, transport, helse- og sosialtjenester, IKT-anskaffelser, hotell- og konferansetjenester og anskaffelser innen bygg, anlegg og eiendom. Satsingen på særskilte områder endrer seg ettersom behovet hos oppdragsgiverne og leverandørerne endrer seg over tid.

I 2018 var det nesten 2 millioner sidebesøk på anskaffelser.no. Bruken øker hvert år og viser at nettsidene er en viktig kunnskapskilde for innkjøpere og leverandører i Norge. Gjennom veiledningsaktiviteten, bidrar Difi til et kompetanseløft hos et stort antall brukere på en ressurseffektiv måte. Difis veiledning, kurs og øvrige tilbud blir kontinuerlig forbedret og videreutviklet. Flere av kapitlene i denne meldingen peker på behovet for mer veiledning for å sette oppdragsgiverne i stand til å foreta mer effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser.

Tilbakemeldinger fra oppdragsgiverne tyder på at kompetansen knyttet til regelverket og til gjennomføringen av konkurransene er blitt bedre. Det er større utfordringer når det gjelder kompetansebehovet i planleggingsfasen og kontraktsoppfølgingsfasen. Dette pekes det også på i punkt 13.4.1. Det er derfor særlig behov for god veiledning om planleggingen av anskaffelser, herunder bedre behovsvurderinger, markedsanalyser og bruk av funksjonskrav. Det trengs også mer metodikk og veiledning for å realisere gevinster ved anskaffelsene, herunder bedre kontraktsoppfølging og økt vektlegging av livssykluskostnader.

Bruk av standardiserte maler og prosesser er viktig for å redusere transaksjonskostnadene for både oppdragsgiverne og leverandørene. Det er derfor viktig at Difi løpende oppdaterer eksisterende maler og eksempeldokumenter ved behov, samt kontinuerlig vurderer behovet for å utvikle nye. Dette er et arbeid som krever god dialog med berørte aktører.

Det er også et stort behov for mer veiledning om gjennomføringen av innovative anskaffelser og praktisk veiledning i hvordan krav til ulike samfunnshensyn, blant annet miljø, kan ivaretas. Dette er nærmere omtalt i kapitlene 7 til 12.

13.6 Regjeringens tiltak

Det er en utfordring at det ikke finnes en tilstrekkelig god minimumsstandard for innhold og nivå på de ulike kurstilbudene som finnes i dag. Regjeringen vil derfor utvikle flere fagplaner som skal gi grunnlag for en sertifiseringsordning. Ved å utvikle fagplaner for flere tematiske områder, samt tilbud på flere fagområder og nivå, vil en sertifiseringsordning få større legitimitet i markedet. Det er også et behov for å markedsføre fagplanene bedre slik at flere oppdragsgivere etterspør kurstilbud og tester som baserer seg på disse.

For å kunne gjennomføre mer effektive anskaffelser, har oppdragsgiverne behov for god veiledning knyttet til blant annet planleggingen av anskaffelser og kontraktsoppfølgingen, herunder gevinstrealisering gjennom oppfølgingen av kontraktene. Difis arbeid med utarbeidelse av veiledning, inkludert maler og eksempeldokumenter, er et kontinuerlig arbeid som regjeringen vil videreutvikle. Videreutviklingen handler ikke bare om å se på selve innholdet i veiledning, men også om hvordan veiledningen fremstilles og formidles. Det er viktig at veiledningen er så brukervennlig som mulig, slik at det er lett for brukerne å finne frem til den informasjonen som er relevant for dem.

Et bedre tilbud til ledere er også viktig for å øke kompetansen hos ledere og beslutningstakere i offentlige virksomheter. Regjeringen vil utvikle et bedre tilbud for kompetanseheving for ledere i staten.

Regjeringen vil:

• Videreutvikle kompetansetilbudet for innkjøpere, inkludert veiledning, maler og eksempeldokumenter, særlig rettet mot planleggingen og oppfølgingen av anskaffelsene.

• Utvikle flere fagplaner som et grunnlag for å videreutvikle og styrke en sertifiseringsordning innen offentlige anskaffelser.

• Utvikle et bedre kompetansetilbud om offentlige anskaffelser for ledere av offentlige virksomheter.

• Vurdere nærmere behovet for kriterier for når og hvordan det bør stilles krav til digital sikkerhet i offentlige anskaffelser.

14 Styring, ledelse og organisering

14.1 Innledning

Internasjonale erfaringer viser at styring og forankring av tiltak hos landets øverste myndigheter er et viktig suksesskriterium for å oppnå mer effektive offentlige innkjøp, jf. punkt 1.2.3.2. Klare føringer fra departementene til underliggende virksomheter er derfor viktig for å få gjennomført nødvendige endringer.

Regjeringen forventer at offentlige virksomheter styrer sine innkjøp på en måte som innebærer en mest mulig effektiv bruk av samfunnets ressurser. For statlige virksomheter har regjeringen innført avbyråkratisering- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) som forutsetter at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mer effektive. Bedre styring, ledelse og organisering av innkjøp kan være et viktig tiltak for virksomhetene til å oppfylle kravene om effektivisering. Det samme gjelder for å nå regjeringens mål om blant annet mer miljøvennlige og innovative anskaffelser, digitalisering, mindre arbeidslivskriminalitet og korrupsjon.

Bedre intern styring av virksomhetens innkjøpsportefølje krever at virksomhetens ledelse prioriterer innkjøpsfunksjonen, og at denne organiseres på en måte som legger til rette for fornuftig styring av virksomhetens samlede innkjøp. Videre må virksomheten ta i bruk gode styringsverktøy som anskaffelsesstrategier og systematiske innkjøpsanalyser.

Hvordan innkjøpsfunksjonen bør organiseres, avhenger i stor grad av virksomhetens størrelse og oppgaver. Større virksomheter vil for eksempel ha andre behov enn mindre virksomheter. Dette innebærer at de ulike anbefalingene i kapitlet ikke vil være like treffende for alle virksomheter, men viktigheten av å ha et mer bevisst forhold til styring, ledelse og organisering av offentlige innkjøp er lik for alle.

Overordnede virksomheter må stille klare krav til underliggende virksomheters anskaffelser, og de må følge opp at kravene blir etterlevd. Virksomhetens ledelse må videre organisere og styre innkjøpsfunksjonen på en måte som setter organisasjonen i stand til å nå målene. Ansvaret for å nå målene innen offentlige anskaffelser kan med andre ord ikke ligge på den enkelte innkjøperen alene, men krever ledelsesforankring. For statlig sektor vil sektorvise gjennomganger av styringen, ledelsen og organiseringen av statens innkjøp kunne bidra til å at virksomhetene kan nå regjeringens mål på anskaffelsesfeltet. Tilsvarende gjennomganger bør også gjennomføres i kommunal sektor.

14.2 Behovet for bedre styring, ledelse og organisering

14.2.1 Behovet for effektivisering

For statlige virksomheter slår «Reglementet for økonomistyring i staten» fast at alle virksomheter skal sikre at ressursbruken er effektiv.16 Det fremgår videre at departementene har det overordnede ansvaret for at underliggende virksomheter bruker ressurser effektivt.

For statlige virksomheter er behovet for effektivisering særlig sentralt på grunn av ABE-reformen. ABE-reformen forutsetter at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mer effektive.17 Innsparingen har vært satt til ca. 0,5 prosent av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet. Reformen har til hensikt å gi insentiver til mer effektiv statlig drift og skape handlingsrom for prioriteringer i statsbudsjettet.

ABE-reformen gir et viktig insentiv for statlige virksomheter og virksomhetsledere til å gjennomføre systematisk effektiviseringsarbeid. Klarer virksomhetene å hente effektiviseringsgevinster ved anskaffelser, vil det redusere behovet for andre og kanskje mer krevende innsparinger. Mer effektive offentlige anskaffelser kan dermed fungere som et virkemiddel for virksomhetene som omfattes av ABE-reformen. Det er derfor viktig at virksomhetene utnytter muligheten til å forbedre egen innkjøpspraksis og samarbeider eller samordner innkjøp der det ligger til rette for det.

Regjeringen har klare forventninger til at det også i kommunesektoren arbeides kontinuerlig for å effektivisere driften. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 prosent, tilsvarer det 1,2 milliarder kroner i 2019 som kan brukes til styrking av tjenestene i kommunal sektor.18

14.2.2 Behovet for bedre overordnet styring

14.2.2.1 Behov for bedre etatsstyring

Etatsstyring er en viktig oppgave for departementene. Den omfatter styring og oppfølging av underliggende statlige virksomheter som er en del av statsforvaltningen. Etatsstyringen er regulert i Reglement for økonomistyring i staten og utdypet i Finansdepartementets Bestemmelser om økonomistyring i staten.19 Departementet skal formulere mål for de underliggende virksomhetene. Virksomheten skal innenfor sine disponible ressursrammer og med hjelp av virkemidlene de har til disposisjon, realisere målene og nå de resultatkravene som departementet fastsetter.20

Tildelingsbrev er det sentrale instrumentet departementene bruker for å styre underliggende virksomheter. Tildelingsbrevet skisserer økonomiske rammer og prioriteringer, resultatmål og rapporteringskrav for virksomhetene. Tildelingsbrevene blir sendt til virksomhetene årlig etter at statsbudsjettet er behandlet i Stortinget. En gjennomgang av departementenes tildelingsbrev fra 2016–2019 viser at departementene i liten grad har brukt tildelingsbrevene til å stille krav til styring, ledelse og organisering av sine innkjøp.

14.2.2.2 Krav til virksomhetslederne i staten

Statens lederlønnssystem ble etablert i 1990 av partene i staten, ved at nærmere bestemte lederstillinger ble tatt ut av Hovedtariffavtalen i staten. Det ble avtalt at ledernes lønns- og arbeidsvilkår skal fastsettes administrativt (kontraktlønn). I dag er det i underkant av 300 ledere i systemet. Det er Kommunal- og moderniseringsdepartementet som har det overordnede ansvaret for Statens lederlønnssystem og utformingen av systemet. Den praktiske bruken av systemet er imidlertid i stor grad et ansvar for det enkelte departement.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets retningslinjer for lederlønnssystemet legger opp til at stillings- og resultatkravene til lederne formuleres i vedlegg til lederlønnskontrakten, og relateres til ulike typer mål i tildelingsbrev mv. 21 Dette verktøyet kan også brukes til å stille krav til lederne på innkjøpsområdet.

14.2.3 Behovet for bedre styring, ledelse og organisering på virksomhetsnivå

14.2.3.1 Bedre intern styring av innkjøpsfunksjonen

Det er et stort forbedringspotensial for bedre styring av innkjøpsfunksjonen hos offentlige oppdragsgivere. Kun 33 prosent av statlige virksomheter og 19 prosent av kommunene bruker innkjøp som et virkemiddel for effektivisering.22

Et av problemene er at offentlige virksomheter i for liten grad samler innkjøpsvolumet sitt. Dermed oppnår de ikke god nok forhandlingskraft overfor leverandørene. Lekkasjer på avtaler, det vil si at virksomhetene ikke bruker inngåtte avtaler, men kjøper utenfor avtalene, er også et gjennomgående problem. Mangelfull innkjøpsstyring gir i tillegg økte transaksjonskostnader for hvert nytt innkjøp, og gjennomgående dårligere betingelser enn hva som potensielt kan oppnås.

Kun 19 prosent av statlige og 16 prosent av kommunale virksomheter har etablert systematisk leverandøroppfølging, og kun 22 prosent av virksomhetene gjennomfører i stor eller svært stor grad leverandøroppfølging.23 Videre gjennomføres i for liten grad fakturakontroll for å hindre overfakturering fra leverandørene. Det er også generelt for lite dialog med leverandørene om kontraktsoppfølging for å sikre at de leverer i samsvar med de inngåtte avtalene.

Satsinger og investeringer, som for eksempel arbeidet med å digitalisere anskaffelsesprosessen, får heller ikke nok oppmerksomhet fra ledelsen, og går i mange virksomheter for langsomt. Digitalisering krever ressurser, og dersom potensialet ikke tas ut gjennom styring fra ledelsen, kan dette ende opp som et tapsprosjekt.

14.2.3.2 Uklar organisering av innkjøpsfunksjonen

Innkjøpsfunksjonen i offentlige virksomheter organiseres ofte uten at noen har et overordnet samordningsansvar for virksomhetens anskaffelser. Innkjøpslederen/innkjøpsenheten har gjerne ansvar for kun en liten del av anskaffelsesporteføljen.

Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser for eksempel at kun 30 prosent av offentlige virksomheter involverer innkjøpsenheten i anskaffelser av bygg, anlegg og eiendom.24 Dette gjør at mange av de store og viktige anskaffelsene gjennomføres med fragmentert innkjøpsfaglig kompetanse. En av hovedanbefalingene i modenhetsundersøkelsen fra 2017, er at virksomhetene bør klargjøre ansvaret for innkjøpsfunksjonen og etablere en innkjøpsstrategi som er relevant for hele virksomheten. 25

Uavhengig av hvordan innkjøpsfunksjonen i de ulike offentlige virksomhetene er organisert, har virksomhetene ofte for lite ressurser til å jobbe målrettet og helhetlig med innkjøpsporteføljen.26 Innkjøpskompetansen «slukes» av det operative arbeidet og det er lite tid igjen til å planlegge og være i forkant. Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser at en tredjedel av virksomhetene ikke gjør noen kartlegginger og analyser i forbindelse med planleggingen av den totale innkjøpsporteføljen.27

I planleggingen av nye avtaler er det primært nye driftsbehov eller manglende avtaler, og forlengelse av eksisterende avtaler, som utgjør grunnlaget for å igangsette en ny anskaffelse. Det er sjeldnere at et investeringsbehov eller muligheten for mer konkurransedyktige rammebetingelser er grunnen til at avtaler inngås eller reforhandles.

14.2.3.3 Forankring av innkjøp hos virksomhetsledelsen

Mange innkjøpere opplever at manglende forankring av innkjøp hos ledelsen gjør at de har få insentiver til å gjennomføre gode og kostnadseffektive innkjøp.28 Ledelsen i offentlige virksomheter utnytter i liten grad det store potensialet som ligger i bedre innkjøpsstyring.

14.3 Hvordan få til bedre styring, ledelse og organisering av innkjøpsfunksjonen?

14.3.1 Styring og ledelse av innkjøpsfunksjonen på ulike nivåer

Det er ledelsen i virksomheten som har det overordnede ansvaret for virksomhetens aktiviteter på innkjøpsområdet. Ledelse utføres på ulike nivåer i offentlige virksomheter, og ledernes ansvar på innkjøpsområdet er ulikt. Virksomheter er ulikt organisert og har ulik størrelse, men generelt kan lederansvaret for innkjøp deles på tre nivåer. Det er toppledelsen, innkjøpslederne og linjelederne.

Toppledelsen skal ta et helhetlig ansvar for virksomhetens anskaffelser. Ledelsen bør ha overordnede mål for innkjøpsområdet i form av en anskaffelsesstrategi. Beslutninger om hvorvidt virksomhetens aktiviteter skal utføres internt eller kjøpes, er viktige strategiske beslutninger for toppledelsen. Det er et topplederansvar å sørge for god styring av utviklingen på innkjøpsområdet.

Innkjøpslederne skal være ansvarlige for styringen av virksomhetens anskaffelser og skal legge til rette for rammebetingelsene for innkjøpene. Innkjøpslederne skal også bidra til at anskaffelsene i virksomheten koordineres på tvers av linjeledernes behov og budsjettrammer.

Linjelederne har budsjettansvar og råder over de økonomiske rammene for virksomhetens anskaffelser. Linjelederne er ansvarlige for at alle anskaffelsene som gjøres, støtter opp under virksomhetens mål. De må sørge for at anskaffelsene i virksomheten koordineres på tvers av virksomhetens ulike linjelederes behov og budsjettrammer.

Effektiv styring av innkjøpsfunksjonen fordrer at de tre ledernivåene er innforstått med sitt styringsansvar og at de jobber koordinert. Figur 14.1 viser sammenhengen mellom de ulike ledernes styringsansvar og de tre nivåene på styring av innkjøpsfunksjonen.

Kilde: Difi

Strategisk styring av anskaffelser innebærer å prioritere mål og sette ambisjonsnivået for virksomhetens anskaffelsesportefølje.29 Hvordan virksomheten velger å koble anskaffelser og virksomhetsutvikling, varierer med størrelse og oppgavetype. Men typisk vil en toppleders strategiske styring av anskaffelser innebære å

• følge tett opp de virksomhetskritiske anskaffelsene, og særlig de med høy pris og/eller høy risiko,

• følge opp anskaffelser systematisk, som et virkemiddel for å nå virksomhetens mål på en effektiv måte og

• bruke anskaffelser systematisk som et verktøy for å nå samfunnsmål (som for eksempel bærekraft og miljø) utover de spesifikke målene med anskaffelsen.

Den taktiske styringen handler om hvilke virkemidler som tas i bruk for å oppnå ledelsens mål for innkjøpsvirksomheten, for eksempel effektivisering. Det kan være tiltak som handler om å innføre kategoristyring, jf. punkt 14.4.4, og lage koordinerte årsplaner for innkjøp.

Den operative styringen handler om å legge til rette for de konkrete anskaffelsesprosessene, som utforming av for eksempel fullmakter, maler og rollebeskrivelser. Dette bør være innkjøpsledernes ansvar.

14.3.2 Organisering av innkjøpsfunksjonen

Virksomhetens evne til å gjennomføre profesjonelle innkjøp er avhengig av hvordan innkjøpsfunksjonen er organisert internt i virksomheten. Ved organiseringen av innkjøpsfunksjonen må det tas stilling til hvem som har myndighet til å beslutte de ulike styringsdokumentene/-verktøyene jf. figur 14.1, samt hvem som har myndighet til å samordne virksomhetens innkjøp og på hvilke områder. Det må i tillegg tas stilling til hvem som har budsjettfullmakter og hva fullmaktene gjelder.

Systematisk arbeid med den totale innkjøpsporteføljen må organiseres slik at ansvar for koordinering og samordning av anskaffelsesaktivitetene er tydelig plassert. Det må eksistere et sentralt eierskap til hele innkjøpsvolumet med ansvar for rapportering og oppfølging av gevinster.

For å legge til rette for mer effektive og profesjonelle oppdragsgivere kan det være aktuelt å samarbeide med andre, særlig for mellomstore og mindre virksomheter med begrensede ressurser og kapasitet. Offentlige innkjøp innebærer ofte omfattende og krevende prosesser som forutsetter god innkjøpsfaglig kompetanse og erfaring. I tillegg er det ofte nødvendig med juridisk bistand for å sikre at anskaffelsesreglene etterleves. Det er derfor mange oppdragsgivere ser det som hensiktsmessig å inngå samarbeid med andre oppdragsgivere. Samordning av offentlige innkjøp er nærmere omtalt i kapittel 15.

14.4 Anbefalte verktøy for styring av virksomhetens innkjøp

For å legge til rette for bedre styring, ledelse og organisering av virksomhetens innkjøp er det behov for å ta i bruk ulike verktøy. De ulike ledernivåene vil ha forskjellig behov for verktøy, jf. figur 14.1 Ulike virksomheter vil også ha ulike behov, avhengig av virksomhetens størrelse og oppgaver.

14.4.1 Anskaffelsesstrategi

Anskaffelsesstrategien er et av toppledelsens virkemiddel for å sikre at virksomhetens pengebruk støtter opp under virksomhetens mål. Anskaffelsesstrategien skal vise virksomhetens overordnede veivalg og satsinger for innkjøpsfunksjonen.

Anskaffelsesstrategien bør støtte opp om virksomhetens overordnede oppgaver og mål. Ved å sørge for dette, blir anskaffelsesstrategien en viktig kobling mellom overordnede (politiske) føringer, virksomhetens mål og virksomhetens løpende innkjøp av varer og tjenester. Slik kan strategien være et godt virkemiddel for å oppnå helhetlig ledelse, styring og forbedring av virksomhetens anskaffelser.

14.4.2 Systematiske innkjøpsanalyser

Hensikten med systematiske innkjøpsanalyser er å skaffe informasjon for virksomhetens prioriteringer, planlegging og styring. Virksomhetene trenger data for å kunne styre sine innkjøp på en god og effektiv måte.

For å få et helhetlig bilde av virksomhetens innkjøpskostnader, må det utarbeides systematiske innkjøpsanalyser som viser hvem som kjøper hva og fra hvilke leverandører (spendanalyser). Analysene må representere alle innkjøpene i virksomheten, inkludert investeringer.

I tillegg er det viktig å koble innkjøpsdataene mot eksisterende avtaler. Dette gjøres gjennom å utarbeide en avtaleoversikt, samt å måle hvor stor andel av innkjøpskostnadene som er dekket av avtaler (avtaledekning) og aller helst hvor stor andel av kjøpene som faktisk gjøres på de eksisterende avtalene (avtalelojalitet). Hensikten med oversikten er å kunne planlegge videre avtaleinngåelser, hindre overlapping av avtaler, være i forkant ved behov for nye avtaler og utløp av gamle avtaler, samt etablere grunnlag for å måle at avtalene faktisk blir brukt og forhindre lekkasjer.

14.4.3 Innkjøpsplan

Innkjøpsplanen er en plan over kommende innkjøp som må koordineres med budsjettprosessen for kommende år, og som bygger på oversikten over avtaler beskrevet i punkt 14.4.2.

Innkjøpsplanen utarbeides for å prioritere ressurser, planlegge og styre innkjøpsaktiviteter og koordinere anskaffelser på tvers av virksomheten, samt å unngå ad hoc hasteanskaffelser. Planen bør inneholde alle typer anskaffelser over et visst volum, også anskaffelser med egne fagmiljøer, for eksempel IKT og bygg og anlegg.

Innkjøpsplanen danner, sammen med innkjøpsanalysen, grunnlaget for å prioritere og planlegge gevinster.

14.4.4 Kategoristyring av innkjøp

Kategoristyring er først og fremst aktuelt for virksomheter med store innkjøp innenfor ulike produkt- og tjenestekategorier. Kategoristyring innebærer å samle virksomhetens beslektede innkjøp i grupper (kategorier) som speiler markedets inndeling. Hver kategori koordineres av en kategoriansvarlig som styrer arbeidet i et tverrfaglig kategoriteam. Gjennom å opparbeide spisskompetanse på kategorien, styring av behov og langsiktig planlegging og oppfølging, kan kategoriteamet ta ut potensialet i markedet og oppnå gevinster for virksomheten.

Innføring av kategoristyring innebærer samordning av innkjøp i hele virksomheten. Det stiller krav til nye roller og kan bety omfordeling av ansvar og endring i arbeidsprosesser. Dette stiller igjen krav til involvering og styring fra toppledelsen.

Kategoristyring kan ha spesielt stor effekt i virksomheter med store innkjøpsvolum. For mindre virksomheter kan det være riktig å innføre elementer av kategoristyring, men det er viktig at det ikke blir et for omfattende system som virksomheten ikke har tid eller kompetanse til å utnytte.

14.5 Pågående arbeid for bedre styring, organisering og ledelse

Difi har flere pågående arbeider for å bedre styring, organisering og ledelse på anskaffelsesområdet.

Veiledning om utarbeidelse av anskaffelsesstrategi

Difi veileder oppdragsgivere om anskaffelsesstrategier. På anskaffelser.no har Difi gjort tilgjengelig steg for steg-veiledning i prosessen med å utarbeide anskaffelsesstrategi, samt maler og verktøy for strategiutarbeidelsen. Veiledningen brukes i stor grad, men det er en utfordring å få ledelsen i offentlige virksomheter til å bruke strategiene. Ifølge Difis erfaringer blir anskaffelsesstrategien ofte godkjent i ledergruppen, men blir ikke fulgt opp av ledelsen.

Effektivisering gjennom styring av anskaffelser

Difi har utarbeidet en metode for å jobbe med bedre styring over tid. Arbeidet følger en firestegs-modell:

1. Skaffe oversikt over virksomhetens innkjøp.

2. Skaffe oversikt over hvilke avtaler som er inngått og som fortsatt gjelder.

3. Utarbeide en innkjøpsplan for kommende år for å sikre at planlagte anskaffelser forankres i virksomhetens behov.

4. Vurdere strategiske grep. Kategoristyring av innkjøpene og digitalisering av anskaffelsesprosessen er eksempler på slike grep.

Strategisk ledelse av offentlige innkjøp

I 2018 kartla Difi kompetansebehovet hos toppledere, for å utvikle en kompetanseplan som beskriver hvilke kompetanseområder ledere trenger for å bruke anskaffelser strategisk.30 Dette kunnskapsgrunnlaget har dannet grunnlag for et styrket kompetansetilbud for toppledere gjennom samlinger, møter og rådgivning. Det faglige påfyllet vil kunne bidra til bedre ledelse, som igjen vil sikre nødvendig omstilling og endring i den enkelte offentlige virksomhet. Tiltaket er nærmere omtalt i kapittel 13.

Difis innkjøpsledernettverk

Difi etablerte i 2017 et nettverk for å styrke innkjøpsledernes rolle. Innkjøpsledernettverket er en arena der innkjøpsledere kan dele erfaringer og styrke sin kunnskap om hvordan de kan styre, lede og organisere anskaffelser for å bidra til virksomhetens strategiske mål.

Målgruppen er innkjøpsledere fra kommunal og statlig sektor. Disse er som oftest mellomledere i administrative avdelinger/enheter i sine virksomheter. Aktuelle temaer for nettverket er kunnskap om det å lede mennesker i endring, ulike organisasjonsformer, roller og ansvar, gevinstrealisering, mål og resultatstyring.

Utvikling av selvevalueringsverktøy

Difi har utviklet et verktøy for selvevaluering som offentlige virksomheter kan benytte til å dokumentere virksomhetens nå-tilstand på anskaffelsesområdet. Evalueringen gir grunnlag for å identifisere forbedringspotensial og veien videre. Evalueringsverktøyet kan også brukes som en del av arbeidet med virksomhetsplan for å planlegge aktiviteter for neste år, og for å måle utvikling ved å sammenligne resultater fra tidligere år.

14.6 Regjeringens tiltak

Det er et klart behov for bedre styring, ledelse og organisering av statens innkjøp. Hvilke tiltak som bør gjennomføres, varierer fra sektor til sektor. Ofte vil det være sammenfallende behov for ulike offentlige virksomheter i samme sektor, og det kan vise seg å være behov for større grad av samarbeid og samordning mellom virksomhetene, jf. kapittel 15. Det kan også være et behov for å vurdere sektorovergripende løsninger, for eksempel basert på faktorer som virksomhetenes størrelse og arbeidsform. Virksomheter innenfor ulike sektorer kan, på bakgrunn av slike faktorer, ha like utfordringer på innkjøpsområdet som tilsier at det bør vurderes å etablere sektorovergripende løsninger.

Regjeringen vil derfor utrede behovet for sektorvise gjennomganger av styringen, ledelsen og organiseringen av statlige innkjøp. Utredningen skal identifisere hvilke sektorer som er aktuelle for en nærmere gjennomgang. Utredningen skal også vurdere om det kan være aktuelt med sektorovergripende løsninger på innkjøpsområdet.

De sektorvise gjennomgangene vil kunne være et virkemiddel for statlige virksomheter til å oppnå både kravene i avbyråkratisering- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen), og andre overordnede mål. Enkelte sektorer har allerede gjennomført tilsvarende gjennomganger, for eksempel miljøforvaltningen, jf. boks 14.3, mens i andre sektorer antas det å være et stort forbedringspotensial.

Potensialet for forbedringer er like stort i kommunal sektor, og det kan være behov for lignende gjennomganger i kommunesektoren også. De statlige gjennomgangene vil gi kommunene et godt kunnskapsgrunnlag dersom de igangsetter gjennomganger for å effektivisere og profesjonalisere sine innkjøp.

For å sikre at underordnede virksomheter prioriterer god styring, ledelse og organisering av sine innkjøp, bør departementene, i oppfølgningen av de sektorvise gjennomgangene, stille klare krav til virksomhetenes prioriteringer og resultater på innkjøpsområdet. Dette bør gjøres gjennom etatsstyringen der tildelingsbrev og lederlønnskontrakter er sentrale verktøy, jf. punkt 14.2.2.1 og 14.2.2.2. Kravene bør konkretiseres og tilpasses på bakgrunn av de sektorvise gjennomgangene.

Regjeringen vil:

• Utrede behovet for sektorvise tiltak for bedre styring, ledelse og organisering av statlige innkjøp.

15 Mer samordning av offentlige innkjøp

15.1 Innledning

Å gjennomføre offentlige anskaffelser innebærer ofte omfattende og krevende prosesser som fordrer at oppdragsgiverne har ansatte eller leier inn personer med god anskaffelsesfaglig kompetanse og erfaring. I tillegg er det gjerne nødvendig med juridisk bistand for å sikre korrekt etterlevelse av anskaffelsesregelverket. Mange offentlige oppdragsgivere ser det derfor som hensiktsmessig å samarbeide med andre offentlige oppdragsgivere for å spare penger og ressurser.

Det finnes mange typer innkjøpssamarbeid. Fra midlertidige samarbeid om enkeltanskaffelser mellom to oppdragsgivere, til permanente innkjøpssentraler31 som er etablert for å kjøpe inn varer og tjenester på vegne av en rekke oppdragsgivere. Og fra uforpliktende og uformelle samarbeid, til obligatoriske løsninger basert på formelle avtaler. Innkjøpssamarbeid kan videre være begrenset til samarbeid om spesifikke varer eller tjenester, som for eksempel medisiner, eller spesifikke sektorer som politisektoren og forsvarssektoren. Innkjøpssamarbeid kan også omfatte nettverk der ulike virksomheter møtes for å utveksle erfaringer eller råd i forbindelse med offentlige innkjøp.

Samordning av offentlige innkjøp innenfor begrensede områder har vært praktisert lenge i Norge. En kartlegging av innkjøpssamarbeid i kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter utført av KPMG, avdekket totalt 22 statlige innkjøpssamarbeid og 74 fylkeskommunale og kommunale innkjøpssamarbeid.32 Kartleggingen viser at det er stor variasjon på størrelsen av innkjøpssamarbeidene og hvordan de er organisert, men en stor majoritet av alle oppdragsgiverne er del av ett eller flere innkjøpssamarbeid.

Innkjøpssamarbeid kan ha en rekke positive gevinster. Ved å samordne sine innkjøp, kan oppdragsgiverne blant annet oppnå mer effektiv organisering og oppgavefordeling, skaffe seg høyere kapasitet og kompetanse, og få styrket sin innkjøpsmakt. Dette kan gi reduserte transaksjonskostnader, bedre priser, kvalitet og betingelser på varer og tjenester, og bedre muligheter til å fremme innovasjon, miljøhensyn og andre samfunnshensyn. Det bør derfor legges til rette for mer og bedre samordning av offentlige innkjøp.

I statlig sektor har Statens innkjøpssenter vært etablert som en fireårig prøveordning. Innkjøpssenterets fellesavtaler er obligatoriske for alle statlige forvaltningsorganer i sivil sektor. En nylig gjennomført evaluering av Statens innkjøpssenter viser at senteret har oppnådd svært gode måloppnåelser på sine første fellesavtaler.33 På denne bakgrunn ønsker regjeringen å vurdere om innkjøpssenteret bør videreføres som en permanent ordning, og om innkjøpssenterets kapasitet og kompetanse bør styrkes.

De statlige fellesavtalene dekker imidlertid ikke alle behov. Mange små og mellomstore statlige virksomheter sitter hver for seg og inngår avtaler. Det vil derfor være gevinster å hente – både kvalitativt og kvantitativt – ved at statlige innkjøp samordnes i større grad. Behovet for samordning av statlige innkjøp og etablering av løsninger på tvers av sektorer, vil derfor vurderes nærmere.

I kommunal sektor viser ulike rapporter at kommunene har manglende ressurser, kompetanse og tid til å planlegge og gjennomføre offentlige anskaffelser og følge opp inngåtte kontrakter. Det er derfor et særlig aktuelt spørsmål om fylkeskommunale og kommunale innkjøp bør samordnes i større grad for å oppnå bedre anskaffelser og mer effektive prosesser. Regjeringen ønsker derfor, i samarbeid med kommunesektoren, å gjennomføre en utredning av samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp.

Samordning av innkjøp kan ha negative virkninger, som favorisering av store leverandører og redusert konkurranse i enkeltmarkeder. Ved innkjøpssamordning må oppdragsgiverne derfor være særlig oppmerksomme på risikoen for slike virkninger, og legge til rette for god konkurranse om oppdragene, herunder legge til rette for deltakelse fra små og mellomstore bedrifter, lokale bedrifter og gründervirksomheter.

15.2 Fordeler med innkjøpssamarbeid

Internasjonale og nasjonale erfaringer viser at det er mange fordeler ved å etablere innkjøpssamarbeid, herunder nasjonale eller regionale innkjøpssentraler.34 Innkjøpssamordning kan for det første føre til en mer effektiv organisering og oppgavefordeling ved offentlige innkjøp. Istedenfor at hver virksomhet skaffer seg nødvendig kompetanse til å håndtere alle sine anskaffelser, kan virksomhetene spare ressurser ved å organisere seg på en mer hensiktsmessig måte.

Videre vil kompetansenivået vanligvis høynes gjennom at den tilgjengelige kompetansen økes. Dette kan gi mer profesjonelle innkjøpsorganisasjoner, som kan bidra til høyere kvalitet på innkjøpene og større muligheter for å ivareta viktige samfunnshensyn. Innkjøpssamarbeid kan dermed bidra til å gjennomføre politiske mål, slik som å fremme miljøvennlige anskaffelser og innovasjon, og legge til rette for deltakelse fra små og mellomstore bedrifter. Manglende kapasitet hos mindre virksomheter gjør det også vanskelig å forbedre og gjennomføre komplekse innkjøpsprosser på områder som krever spesifikk produkt- og markedskunnskap.

Høyere kompetansenivå vil også gi styrket regeletterlevelse, og gi oppdragsgiverne større rettslig, teknisk og økonomisk sikkerhet, i gjennomføringen av anskaffelsesprosessen. Dette vil redusere risikoen for dårlig kvalitet på varene eller tjenestene, leverandørsvikt, mangelfulle kontraktbetingelser og klager.

Ved inngåelse av samordnede rammeavtaler kan både oppdragsgivere og leverandører forvente en betydelig reduksjon i sine transaksjonskostnader. Fra oppdragsgivernes side vil gjennomføringen av en full anskaffelsesprosess, sammenlignet med et enkelt avrop på en rammeavtale, innebære store transaksjonskostnader, både i form av ressurser og tid. Tilsvarende har leverandørene til det offentlige mye større transaksjonskostnader ved deltakelse i en full anskaffelsesprosess, sammenlignet med enkle avrop.

Ved å gå sammen om innkjøp kan oppdragsgivere dessuten styrke sin innkjøpsmakt. Større konktrakter er gjerne mer attraktive for mange leverandører, og offentlige oppdragsgivere kan på den måten oppnå avtaler med bedre betingelser og lavere priser.

Samordning kan videre gi større grad av standardisering, ved at flere virksomheter bruker de samme konkurransegrunnlagsmalene, stiller de samme kontraktskravene, bruker de samme anskaffelsesprosessene osv. Dette vil gjøre anskaffelser mer effektive, gjennom at hver enkelt innkjøper ikke behøver å «tenke nytt» ved hver ny anskaffelse som gjennomføres, men kan gjenbruke allerede utarbeidede maler, krav, prosesser osv. Standardisering gjør det også lettere for leverandørene, som kan forholde seg til de samme malene, kravene og prosessene, istedenfor å måtte tilpasse seg hver enkelt oppdragsgiver.

15.3 Konkurransemessige utfordringer ved innkjøpssamarbeid

Innkjøpssamordning kan ha uheldige virkninger som favorisering av store leverandører og redusert konkurranse i enkeltmarkeder. Ved innkjøpssamordning er det derfor nødvendig å være oppmerksom på dette, og legge til rette for deltakelse fra små og mellomstore bedrifter, lokale bedrifter og gründervirksomheter. Inngåelse av store rammeavtaler krever høy bevissthet om hvordan avtalene kan påvirke leverandørmarkedet. Dette gjelder særlig ved inngåelse av landsdekkende eller regionale rammeavtaler.

Samordning kan føre til effektivisering og bedre betingelser for oppdragsgiverne gjennom lavere transaksjonskostnader og økt kjøpermakt. Dersom kontraktene er så store at kun et fåtall aktører har mulighet til å delta i konkurransen, kan samordning imidlertid bidra til å svekke konkurransen. I ytterste konsekvens kan dette føre til monopolisering av enkeltmarkeder. På lengre sikt kan det føre til høyere priser, dårligere utvalg og svekkede innkjøpsmuligheter for oppdragsgiverne.

En særlig aktuell problemstilling ved innkjøpssamordning i statlig sektor, har vært inngåelse av nasjonale eller regionale rammeavtaler som har utelukket deltakelse fra små og mellomstore bedrifter. Blant annet har det vært flere tilfeller der lokale hoteller har blitt hindret fra å delta i landsdekkende rammeavtaler på hotell- og konferansetjenester, på grunn av absolutte krav om hotellkapasitet og at leverandørene må være i stand til å tilby sine tjenester i landets største byer. Dette har ført til at NHO, NHO Reiseliv, Sykehusinnkjøp HF, Statens innkjøpssenter, Difi og hotellbransjen har gått sammen om å utarbeide konkurransemaler som legger til rette for at også hoteller utenfor de største kjedene i større grad skal kunne delta i konkurranser om statlige kontrakter, se også kapittel 5.

Innkjøpssamarbeid fører ikke nødvendigvis til redusert konkurranse, med mindre deltakelse fra små og mellomstore bedrifter. For eksempel viser tall fra Statens Inköpscentral i Sverige en høy andel små og mellomstore bedrifter på deres rammeavtaler. I 2018 hadde 65 prosent (500 stykker) av leverandørene inntil 49 ansatte og 87 prosent (669 stykker) av leverandørene inntil 199 ansatte.35 Tall fra Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S (SKI) i Danmark viser den samme tendensen. I 2017 var 72 prosent av deres 250 leverandører meget små, små eller mellomstore bedrifter, mens store og utenlandske leverandører utgjorde 28 prosent.36 I en utredning av stalig innkjøpssamordning foretatt av Statskontoret i Sverige forklares blant annet den høye andelen små og mellomstore bedrifter på statlige rammeavtaler med at rammeavtaleansvarlige ofte benytter særlige tiltak for å tilrettelegge og øke mulighetene for små og mellomstore bedrifter i konkurransen. Dette gjøres ved for eksempel regionale oppdelinger av rammeavtalene og etterspørsel etter spesialistkompetanse, og at det er en bevissthet om betydningen av å inkludere små og mellomstore bedrifter.37

Som eksempelet fra Sverige viser, vil de konkurransemessige utfordringene ved samordning i stor grad avhenge av hvordan oppdragsgiverne legger opp anskaffelsene. Det er derfor viktig at innkjøperne allerede i planleggingen av anskaffelsene foretar gode markedsanalyser, vurderer potensielle konkurransemessige effekter og legger opp avtalene på en måte som sikrer fortsatt god konkurranse i det aktuelle markedet. Aktuelle tiltak for å legge til rette for deltakelse fra små og mellomstore bedrifter kan for eksempel omfatte oppdeling av anskaffelser geografisk eller i mer spesifiserte kategorier, eller å unngå strengere krav enn nødvendig.

Det følger av anskaffelsesreglene at det er mulig å dele opp anskaffelser i delkontrakter, og oppdragsgiveren kan selv bestemme størrelsen på og innholdet i dem. Ved større anskaffelser skal oppdragsgiverne alltid gjøre en vurdering av om større kontrakter skal deles opp, og gi en begrunnelse for manglende kontraktsoppdeling.

Det er viktig med økt kunnskap og bevissthet hos oppdragsgiverne om de konkurransemessige utfordringene og hvordan de kan håndteres. Regjeringen vil derfor invitere næringslivet og offentlige oppdragsgivere til å gå sammen om å utarbeide «felles kjøreregler» for hvordan offentlige anskaffelser best kan gjennomføres. Se nærmere omtale av dette tiltaket i kapittel 5.

15.4 Samarbeid om innovative innkjøp

Innkjøpssamarbeid kan være særlig viktig ved utviklingen av nye og innovative varer og tjenester. For å kunne legge til rette for innovasjon på en god måte, er det nødvendig med profesjonelle og kompetente innkjøpere. Anskaffelser av innovasjon er ofte svært ressurskrevende. Det er fordi de fordrer god planlegging, inkludert mye dialog med leverandørmarkedet, omfattende anskaffelsesprosesser med bruk av forhandlinger, samt tett samarbeid med valgte leverandør i utviklingsfasen.

Ved innkjøpssamarbeid legges det også til rette for at den utviklede varen eller tjenesten kan få størst mulig utbredelse. Istedenfor at for eksempel én kommune utvikler en innovativ vare eller tjeneste som ingen andre kommuner gjøres kjent med, er det hensiktsmessig at flere kommuner går sammen om å utvikle en vare som kan kjøpes av flere. Dette er særlig aktuelt ved konkurranse om innovasjonspartnerskap, hvor den ferdige utviklede varen eller tjenesten kan kjøpes uten gjennomføring av en ny anskaffelse.

Samarbeid om utviklingsprosjekter gjør også prosjektene mer interessante for leverandørmarkedet. For leverandørene vil det være en fordel å få muligheten til å selge den utviklede varen eller tjenesten til flest mulig virksomheter, og de vil derfor kunne være villig til å tilby bedre priser og bedre betingelser for utviklingsarbeidet.

Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at innkjøpssamarbeid også kan ha negative konsekvenser for innovasjon, dersom de involverte virksomhetenes behov ikke blir ivaretatt i tilstrekkelig grad. 29 prosent av statlige virksomheter og 27 prosent av kommunale virksomheter som er med i et eller flere innkjøpssamarbeid oppgir manglende forståelse for virksomhetenes behov som en svakhet i forbindelse med innkjøpssamarbeid.38

Hvordan offentlige virksomheter kan lykkes med innovasjon, beskrives nærmere i kapittel 7.

15.5 Innkjøpssamarbeid i statlig sektor

15.5.1 Statlige innkjøpssamarbeid

Statlige innkjøpssamarbeid er ofte sektorbaserte, for eksempel innenfor helse, utdanning, politi, forsvar og kraft. Viktige innkjøpssamarbeid er blant annet Statens innkjøpssenter, Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS), Sykehusinnkjøp, Politiets fellestjeneste og Forsvarets logistikkorganisasjon.

De fleste innkjøpssamarbeidene bistår med planleggingen av anskaffelsesprosessen og gjennomføringen av konkurransen, og er også sentral i kontraktsoppfølgingen. De fleste er også formelt organisert og bemannet av egne ansatte.

Ytelsene som kjøpes inn gjennom innkjøpssamarbeidene omfatter et bredt spekter av varer og tjenester. Ytelsene kjennetegnes av at det er felles behov på tvers av mange virksomheter, at det utgjør store innkjøpsvolum, at det skjer innenfor bestemte sektorer og at det i stor grad er relativt standardiserte varer og tjenester. Dette omfatter ulike IT- og teletjenester, administrative tjenester, kontormøbler og kontorrekvisita, vikartjenester mv.

15.5.2 Statens innkjøpssenter

Statens innkjøpssenter ble etablert 1. januar 2016 for å inngå og forvalte fellesavtaler for statlige virksomheter. Statens innkjøpssenter er bevilgningsfinansiert, og disponerer en bevilgning på 12,5 millioner per år. Innkjøpssenteret har ti årsverk og er organisert som en egen seksjon i Avdeling for offentlige anskaffelser i Difi.

Innkjøpssenterets fellesavtaler er obligatoriske for alle statlige forvaltningsorganer i sivil sektor.39 Virksomhetene kan imidlertid melde fravalg, det vil si velge å ikke delta i enkeltkonkurranser. Fravalg kan gjøres uten begrunnelse, og kan være aktuelt der virksomheten har eksisterende avtaler som dekker avtaleområdet, når virksomheten har spesifikke behov som en planlagt fellesavtale ikke dekker eller virksomheten ikke har behov for varene eller tjenestene som avtalen dekker innenfor avtalens virketid. Det er kun mulig for virksomhetene å be om fravalg i enkeltavtaler. Det er ikke mulig å velge bort innkjøpsordningen som helhet.

Stortinget, Forsvarets militære enheter og særlovselskap som helseforetak og helseregioner, kan på frivillig grunnlag tilslutte seg innkjøpsordningen. Kommunal sektor er ikke omfattet av ordningen og kan heller ikke delta i ordningen frivillig.

Statens innkjøpssenter har så langt inngått sju fellesavtaler innen forbruksmateriell, reisebyråtjenester, internrevisjon, mobiltelefoni, mobiltelefoner og nettbrett, PC-skjermer og PC-klienter.

15.5.2.1 Mulig videreføring av Statens innkjøpssenter

Statens innkjøpssenter ble opprettet som en fireårig prøveordning. Ved opprettelsen ble det forutsatt en evaluering av innkjøpssenteret før en eventuell videreføring av senteret. Oslo Economics og Inventura har derfor på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet evaluert prøveordningen.40

Hovedfunnene i rapporten er at Statens innkjøpssenter gir mer effektive innkjøp (reduserte priser og transaksjonskostnader), sikrer god regelverksetterlevelse, profesjonelle anskaffelsesprosesser og ivaretakelse av relevante samfunnshensyn, samt bidrar til økt bruk av elektronisk handel i de statlige virksomhetene. Evalueringen viser at gevinstene i form av lavere priser og reduserte transaksjonskostnader mer enn oppveier ressursene som brukes på Statens innkjøpsenter.

Evalueringen viser reduksjon i ressursbruken, både for de statlige virksomhetene som bruker fellesavtalene, og leverandørene som deltar i konkurransene om fellesavtalene. De statlige virksomhetene har redusert ressursbruken i de fasene av anskaffelsesprosessen som foregår før implementeringen av en innkjøpsavtale, som følge av innkjøpssenterets fellesavtaler. Ressursbruken har imidlertid økt i oppfølgingsfasen etter at avtalen er inngått.

Når det gjelder leverandørene, bruker de om lag dobbelt så lang tid på å utforme et tilbud til Statens innkjøpssenter som til en gjennomsnittlig enkeltstående virksomhet. Antallet konkurranser leverandørene deltar i er imidlertid betydelig redusert. Dette gir store tidsbesparelser for leverandørene, som kan utforme ett tilbud til Statens innkjøpssenter istedenfor å utforme tilbud for hver enkelt statlig virksomhet. Utredningen estimerer at reduserte transaksjonskostnader for leverandørene gir en samfunnsøkonomisk besparelse over en fireårsperiode, på 204 millioner kroner totalt for de sju inngåtte fellesavtalene.

Evalueringen viser videre at de statlige virksomhetene har fått lavere innkjøpspriser som følge av innkjøpsavtalene.41 Evalueringen finner at de statlige virksomhetene kan realisere en samlet gevinst på 523 millioner kroner over fire år som følge av de sju første statlige fellesavtalene.

Statens innkjøpssenter ivaretar samtidig samfunnshensyn som miljø og sosialt ansvar på en god måte. Evalueringens funn tyder på at samfunnshensynene ivaretas i noe større grad enn tidligere, spesielt dersom en sammenligner med mindre statlige virksomheter.

Evalueringen har ikke identifisert negative virkninger på konkurransen i markedene hvor det er inngått statlige fellesavtaler. For de gjennomførte anskaffelsene, viser evalueringens analyser at Statens innkjøpssenters fellesavtaler vanligvis vil være de største i det aktuelle markedet. Likevel gir ikke analysene grunn til å tro at avtalenes volum vil kunne svekke konkurransen i markedet.

Evalueringen beregner den samlede samfunnsøkonomiske gevinsten av Statens innkjøpssenter til å være 861 millioner kroner over en fireårsperiode med dagens avtaleportefølje. Når det tas hensyn til kostnadene for drift av Statens innkjøpssenter, beregnes en netto gevinst på 801 millioner kroner. Evalueringen påpeker at det er stor usikkerhet omkring størrelsen på gevinstene, men at det er tilstrekkelig grunnlag for å konkludere med at besparelsene som senteret fører til, er vesentlig større enn kostnadene.

Evalueringen av Statens innkjøpssenter viser flere og store gevinster ved de statlige fellesavtalene, og et betydelig potensial for ytterligere gevinster ved et økt avtalevolum. Det er videre et utbredt ønske om flere statlige fellesavtaler fra de statlige virksomhetene som er omfattet av innkjøpsordningen.42 Regjeringen vil derfor vurdere å etablere innkjøpssenteret som en permanent ordning.

15.5.2.2 Mulig styrking av Statens innkjøpssenter

Hvis Statens innkjøpssenter skal inngå og følge opp ytterligere fellesavtaler, vil det være behov for økt ressursinnsats og bemanning i innkjøpssenteret. Statens innkjøpssenter har selv meddelt at de er i ferd med å nå full kapasitetsutnyttelse med dagens bemanning på ti ansatte.

Evalueringens vurdering er at en økt bemanning i Statens innkjøpssenter, med den rette kompetansen, vil kunne bidra til å realisere ytterligere besparelser og samfunnsøkonomiske gevinster. Evalueringen viser at innkjøpssenteret også trenger flere ressurser for å bli bedre på kommunikasjon og informasjon ut mot de statlige virksomhetene, og til å yte mer bistand og service i implementeringen og oppfølgingen av fellesavtalene. Dette er særlig viktig for å sikre at de inngåtte fellesavtalene blir brukt, og at de potensielle gevinstene ved avtalene blir realisert.

Manglende oppfølging av avtalene kan medføre at avtalene ikke brukes, fordi virksomhetenes brukere ikke blir gjort klar over innkjøpssenterets rammeavtaler, eller at brukerne blir misfornøyde på grunn av mangelfulle leveranser, feile priser eller lignende. Den manglende bruken kan igjen føre til misfornøyde leverandører, som ikke får det salgsvolumet de hadde blitt forespeilet, og som ikke vil være villige til å gi like gode betingelser i neste konkurranse som innkjøpssenteret gjennomfører.

Det er videre viktig at innkjøpssenteret har kapasitet til å ivareta brukerinvolvering. For å sikre at innkjøpssenteret inngår rammeavtaler som er tilpasset de ulike virksomhetenes behov, er det nødvendig at virksomhetene involveres i vurderingene av hvilke avtaler som skal prioriteres, og at de inkluderes i utformingen av anskaffelsesdokumentene.

I en OECD-undersøkelse av innkjøpssentraler i EU ble det konkludert med at de viktigste målene for innkjøpssentraler i fremtiden vil være å utvikle og forvalte effektive og attraktive rammeavtaler og avropssystemer for kunder og leverandører, begrense risikoen for kundene og skape en organisasjon med høy kompetanse, profesjonalisering og et sterkt service-konsept.43

Sammenlignet med de statlige innkjøpssentralene i de andre nordiske landene, har innkjøpssenteret i Norge svært begrensede ressurser. De statlige innkjøpssentralene i Sverige, Danmark og Finland har helt andre forutsetninger for å inngå fellesavtaler enn Statens innkjøpssenter, jf. boks 15.1.

Regjeringen vil vurdere å styrke Statens innkjøpssenter slik at sentret har tilstrekkelig bemanning og kompetanse til å inngå flere fellesavtaler, og til å sikre god implementering og oppfølging av inngåtte fellesavtaler.

Regjeringen mener det er viktig at innkjøpssenteret settes i stand til å ivareta deltakelse fra små og mellomstore bedrifter, inkludert lokale leverandører, i konkurransene om de statlige fellesavtalene. Dette fordrer god kompetanse på markedsanalyser og god kjennskap til de konkrete produkt- og tjenestemarkedene som er aktuelle for inngåelse av fellesavtaler. Regjeringen mener at innkjøpssenterets gode dialog med leverandørmarkedet i forbindelse med forberedelsen, gjennomføringen og oppfølgingen av konkurranser om nye fellesavtaler, bør videreføres og utvides.

Det er videre viktig at innkjøpssenterets erfaring og kunnskap på dette feltet spres til andre statlige virksomheter. Statens innkjøpssenter bør derfor legge til rette for utveksling av erfaringer og kunnskap med andre oppdragsgivere. Det kan for eksempel være aktuelt å etablere møteplasser mellom oppdragsgivere og leverandører, inkludert små og mellomstore bedrifter, lokale bedrifter og gründervirksomheter.

15.5.2.3 Innkjøpssenterets rolle og oppgaver

Evalueringen av Statens innkjøpssenter har også vurdert eventuelle endringer i innkjøpssenterets mandat, rolle og oppgaver.

I den grad Statens innkjøpssenter også skal utvide til avtaleområder hvor de statlige virksomhetene har mer sprikende behov, uttaler evalueringen at det kan være hensiktsmessig med frivillig tilslutning til avtaler på slike avtaleområder. En mulighet som skisseres er at innkjøpsordningen består av en obligatorisk del, som i dag, for avtaler som det store flertallet av statlige virksomheter bør være tilsluttet, og en frivillig del som omfatter avtaler som større eller mindre grupper av virksomheter har behov for. For eksempel sektorvise eller regionale rammeavtaler.

Et annet aktuelt spørsmål er hvilke typer virksomheter som skal kunne delta i innkjøpssamordningen. Flere kommuner har uttrykt ønske om å tilslutte seg innkjøpssenterets fellesavtaler, og en utvidelse av innkjøpssamordningen til å omfatte kommuner kan potensielt gi ytterligere gevinster. En mulig modell er å åpne for at oppdragsgivere i kommunal sektor frivillig kan delta på avtaler som Statens innkjøpssenter inngår. Et annet alternativ er at innkjøpssenteret får i oppdrag å inngå egne frivillige fellesavtaler for kommunale oppdragsgivere. I så fall må det vurderes nærmere om en slik utvidelse av innkjøpssentrets rolle vil medføre økt risiko for negativ påvirkning på konkurransen i de relevante markedene. Samordning av kommunale innkjøp vil vurderes nærmere i en egen utredning, jf. punkt 15.6.4.

Evalueringen peker også på at det kan være en mulighet for at Statens innkjøpssenter kan utføre andre oppgaver enn å inngå fellesavtaler for alle virksomhetene som er omfattet av innkjøpsordningen. For eksempel pekes det på at Statens innkjøpssenter kan få i oppgave å identifisere og gruppere statlige virksomheter som har sammenfallende behov, og som kan oppnå gevinster ved å opptre samlet utover innkjøpssenterets fellesavtaler. Et av tiltakene i denne meldingen er at det skal gjennomføres sektorvise gjennomganger av styringen, ledelsen og organiseringen av statlige innkjøp med sikte på effektivisering og profesjonalisering av anskaffelsene, jf. punkt 14.6. I gjennomgangene vil det blir vurdert om det bør etableres løsninger på tvers av sektorene.

Etter hvert som man får mer erfaring med ordningen, og i lys av kommende utredninger nevnt ovenfor, vil regjeringen vurdere om innkjøpssenterets rolle og oppgaver bør endres eller utvides.

15.5.2.4 Innkjøpssenterets organisering og finansiering

Dersom innkjøpssenteret videreføres er det viktig at innkjøpssenterets organisering og finansiering understøtter dets mandat, rolle og oppgaver fremover. Det er ikke gitt at den organiseringen og finansieringsmetoden som ble valgt i innkjøpsenterets oppstartsfase vil være den rette også på lenger sikt. Evalueringen av Statens innkjøpssenter peker på ulike fordeler og ulemper ved dagens organisering og finansieringsmetode.44

Når det gjelder organisering, uttaler evalueringen at det er naturlig at senteret har større grad av autonomi, jo større bemanning og jo flere oppgaver senteret skal ha. Evalueringen peker på at dette kan tale for en organisering av senteret som en egen avdeling i Difi eller som en egen forvaltningsenhet underlagt et departement. På noe lenger sikt anbefaler evalueringen at det også vurderes å organisere senteret som et foretak, etter finsk eller dansk modell, jf. boks 15.1.

Når det gjelder finansiering, viser evalueringen til at det finnes alternativer til dagens ordning med rammefinansiering over statsbudsjettet. I Danmark, Finland og Sverige har for eksempel de statlige innkjøpssentralene alle valgt en løsning med avgiftsfinansiering, jf. boks 15.1.

Evalueringen anbefaler å fortsette med dagens rammefinansiering i noe tid fremover, til den statlige innkjøpsordningen er skikkelig etablert og kjent blant alle virksomhetene, og avtalene har fått virke i noen år. Evalueringen anbefaler imidlertid å vurdere overgang til helt eller delvis avgiftsfinansiering, ettersom dette vil kunne øke insentivene til kostnadseffektivitet i Statens innkjøpssenter, og gi signaler om virksomhetenes etterspørsel og betalingsvilje for avtaler.

Regjeringen vil vurdere om dagens organisering og finansiering av Statens innkjøpssenter er hensiktsmessig over tid, tatt i betraktning innkjøpssenterets oppgaver. Vurderingen vil blant annet avhenge av en eventuell styrking av innkjøpssenteret, jf. punkt 15.5.2.2, og av om senteret blir tillagt nye roller og oppgaver, jf. punkt 15.5.2.3.

15.5.3 Behov for samordning for små og mellomstore virksomheter

Mange små og mellomstore statlige virksomheter har begrensede ressurser, men sitter likevel hver for seg og inngår avtaler. Disse virksomhetenes behov vil ikke bli dekket fullt ut av de obligatoriske fellesavtalene til Statens innkjøpssenter. Det vil derfor være gevinster å hente – både kvalitativt og kvantitativt – ved at statlige virksomheter samarbeider på områder som ikke dekkes gjennom Statens innkjøpssenters fellesavtaler. I en rapport om administrative fellesfunksjoner i staten var anskaffelser den tjenesten det ble etterspurt mest støtte til.45 Rapporten anbefalte at det utpekes en eller flere instanser som tar initiativ til rammeavtaler for små og mellomstore statlige virksomheter. I tillegg til inngåelse av fellesavtaler, har små og mellomstore virksomheter også behov for anskaffelsesfaglig og anskaffelsesrettslig bistand.

Regjeringen ser et klart behov for mer effektive og profesjonelle innkjøp i statlig sektor, og mener at bedre styring, ledelse og organisering av statens innkjøp er helt nødvendig for å kunne oppnå dette, jf. kapittel 14. I kapitlet beskrives behovet for sektorvise gjennomganger av styringen, ledelsen og organiseringen av statlige innkjøp, inkludert mulig sektorovergripende innkjøpssamarbeid.

15.6 Innkjøpssamarbeid i kommunal sektor

15.6.1 Kommunale innkjøpssamarbeid

Kommuneforvaltningen i Norge kjøpte i 2016 inn varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider for ca. 202 milliarder kroner.46 Hvordan kommunale innkjøp gjennomføres, er derfor av stor betydning for kommuneforvaltningens utgifter. Det er opp til hver enkelt fylkeskommune og kommune hvordan de gjennomfører anskaffelser. De kan overlate innkjøp til den enkelte etat, samordne internt i fylkeskommunen/kommunen eller inngå samarbeid med andre kommuner og fylkeskommuner. Det er derfor stor variasjon i hvordan de ulike fylkeskommunene og kommunene organiserer sine anskaffelser.

Fylkeskommunene og kommunene har etablert en rekke ulike typer innkjøpssamarbeid. Alle fylkeskommunene og ca. 85 prosent av kommunene deltar i et eller flere innkjøpssamarbeid.47 Det er stor variasjon på størrelsen på innkjøpssamarbeid og hvordan de er organisert. Det er registrert mindre innkjøpssamarbeid som består av kun to kommuner, og store samarbeid, som for eksempel Offentlig Fellesinnkjøp på Agder (OFA), som er et innkjøpssamarbeid med Aust- og Vest-Agder fylkeskommuner og 24 kommuner som deltagere, samt ni andre kommunale og statlige enheter.48

Regjeringens region- og kommunereformer innebærer at antallet fylker vil reduseres til elleve og antallet kommuner vil reduseres til 356 i 2020. Reformene kan føre til større og sterkere fagmiljøer i de nye fylkene og kommunene, som vil være bedre i stand til å ivareta anskaffelsesområdet. Mer kompetanse og kapasitet i fylkene og kommunene kan videre tilrettelegge for økt og bedre bruk av innkjøpssamarbeid.

15.6.2 Særlige utfordringer ved kommunale innkjøp og innkjøpssamarbeid

I 2014 gjennomførte Rambøll og Inventura en undersøkelse av kostnader, besparelser og effektivisering ved konkurranse på oppdrag fra KS.49 I rapporten pekes det på en rekke flaskehalser og utfordringer i anskaffelsesprosessene for kommunesektoren. Rapporten viser blant annet at kommunene har manglende ressurser, kompetanse og tid til å planlegge og gjennomføre offentlige anskaffelser og følge opp inngåtte kontrakter. Innkjøpsfaglig kompetanse finnes som regel kun hos én person i små kommuner med en liten administrasjon. Kommunene opplever videre at det er utfordrende å holde seg oppdatert på regelverk og endringer i regelverk, og at klageprosesser og innsynskrav er svært tids- og ressurskrevende.

KS har i sitt innspill til denne meldingen påpekt at halvparten av landets kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, og at dette gir kommunene særlige utfordringer med å skaffe tilstrekkelig kompetanse til å legge til rette for gode innkjøp. Manglende ressurser og kompetanse innebærer også at kommunale virksomheter ikke alltid er i stand til å følge opp politiske forventninger knyttet til innovative og miljøvennlige anskaffelser, samt oppfølging av brudd på lønns- og arbeidsvilkår og menneskerettigheter. Ivaretakelse av slike forhold kan være særlig krevende og vil ofte kreve spesialisert kompetanse.

Om fylkeskommunale og kommunale innkjøp bør samordnes i større grad for å oppnå bedre anskaffelser og mer effektive prosesser, er derfor et særlig aktuelt spørsmål. Det er et betydelig potensial for bedre samordning av innkjøp i kommunal sektor, og internasjonale erfaringer viser en rekke fordeler ved samordning av innkjøp, med besparelser både gjennom lavere priser, lavere transaksjonskostnader og bedre kvalitet.50 Et eksempel på en type innkjøp som kan være egnet for samordning er IKT-anskaffelser. Riksrevisjonen la i 2016 frem en rapport om digitaliseringsarbeidet i kommunene, som blant annet viser at kun 44 prosent av rådmennene mener de har god nok kompetanse til å anskaffe IKT-systemer.51 Samtidig er det utfordringer knyttet til kommunenes autonomi, og ulike regionale behov og leveranseforhold som må ivaretas i vurderingen av slike tiltak.

KPMGs kartlegging viser en rekke fordeler ved innkjøpssamarbeid, men også at det finnes noen utfordringer med innkjøpssamarbeidene som allerede er etablert.52 Responsen fra kommunale virksomheter viser at de største svakhetene ved kommunale innkjøpssamarbeid blant annet er ressursmangel og manglende forståelse for virksomhetenes behov. Litt under halvparten av respondentene opplyser videre at innkjøpssamarbeidene innrettes på en måte som skal gi kostnadsbesparelser, men at få har faktisk dokumenterbare kostnadsbesparelser. Det er vesentlig flere større kommuner som peker på at innkjøpssamarbeid i liten grad tilrettelegger for å realisere kostnadsbesparelser. Mangelen på store realiserbare gevinster for større kommuner kan skyldes at volumet på anskaffelsen ikke ble påvirket i stor grad, ettersom innkjøpssamarbeidene ikke er omfattende nok. Situasjonen vil stille seg motsatt for små og mellomstore kommuner som deltar i et innkjøpssamarbeid med en større kommune. Da vil volumet den store kommunen bringer inn, gi særlig de mindre kommunene styrket innkjøpsmakt.

15.6.3 Samordning av kommunale innkjøp i Norden

Andre nordiske land samordner kommunale innkjøp i langt større grad enn Norge. Danmark, Sverige og Finland har alle etablert landsdekkende innkjøpssentraler som inngår rammeavtaler for kommunale virksomheter på ca. 60 til 70 vare- og tjenesteområder. Hvordan disse innkjøpssentralene er organisert, varierer fra land til land.

15.6.4 Utredning av samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp

Opprettelse av en nasjonal samordningsenhet eller flere regionale samordningsenheter som foretar innkjøp på vegne av fylkeskommunene og kommunene, kan gi mer profesjonelle innkjøpsmiljøer, administrative besparelser og bedre og billigere anskaffelser. Det kan også bidra til færre regelbrudd, bedre tilrettelegging for innovasjon, økt ivaretakelse av miljøhensyn og samfunnsansvar, og økt digitalisering. Regjeringen vil derfor, i samarbeid med kommunenes fylkeskommunene, utrede samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp.

Utredningen bør først kartlegge hvordan fylkeskommunale og kommunale innkjøp organiseres, og vurdere fordeler og ulemper ved denne organiseringen. Utredningen bør vurdere ulike modeller for samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp, som opprettelse av regionale innkjøpssentraler eller en landsdekkende innkjøpssentral, samt tilslutning til Statens innkjøpssenter. Utredningen bør videre vurdere hvilke typer av varer og tjenester som kan være aktuelle for samordning.

Det vil videre være viktig å vurdere gevinstpotensialet ved samordning, inkludert potensialet for gevinster knyttet til digitalisering, innovasjon, miljø og samfunnsansvar. Hvilke markedsmessige konsekvenser samordning av kommunale innkjøp vil ha, særlig markedsforholdene for små og mellomstore bedrifter, må også utredes. Utredningen må ta høyde for region- og kommunereformen.

15.7 Innkjøpsordning for skytjenester

Offentlig sektor er under press for å redusere utgifter, blant annet til IKT. Samtidig er det økende oppmerksomhet rundt digital sikkerhet, og hvordan det offentlige kan sikre sine løsninger og innbyggernes data.

IKT-sikkerhetsutvalget la i desember 2018 fram sin utredning.53 Utvalget vurderer tjenesteutsetting som et tiltak som kan virke positivt på informasjonssikkerheten, forutsatt at det gjøres på en forsvarlig måte. Dette er også i tråd med Nasjonal sikkerhetsmyndighets (NSMs) vurderinger.54 IKT-sikkerhetsutvalget peker særlig på behovet for kompetanse og veiledning om digital sikkerhet ved anskaffelser. Både NSM og IKT-sikkerhetsutvalget viser til at det er en grunnleggende forutsetning at den som skal gjennomføre en tjenesteutsetting, gjør en grundig risikovurdering.

Regjeringen la i 2016 fram Nasjonal strategi for bruk av skytenester.55 Et av tiltakene i strategien var å vurdere etablering av en markedsplass/innkjøpsordning for skytjenester rettet mot hele offentlig sektor. En slik vurdering ble gjennomført i 2018 i form av et forprosjekt i regi av Difi og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.56 Den samfunnsøkonomiske analysen fra prosjektet viser at en markedsplass for skytjenester vil ha en netto nytte på mer enn 2,2 milliarder kroner over en 10-årsperiode. Dette fordeler seg på reduserte IKT-kostnader, reduserte transaksjonskostnader i anskaffelsen både for kunde og leverandør og reduserte skattefinansieringskostnader.

Basert på de vurderingene som er gjort, har regjeringen besluttet at Difi skal starte arbeidet med å etablere en innkjøpsordning for skytjenester. Gjennom et felles rammeverk skal oppdragsgiverne i hele offentlig sektor få veiledning som hjelper dem å finne fram til både riktig tjeneste og riktig anskaffelsesmetode. I tillegg skal det utarbeides standardkrav til digital sikkerhet for ulike tjenester. Tilfanget av slike standardkrav vil utvides løpende, ut fra virksomhetenes behov, også etter at innkjøpsordningen er satt i drift.

15.8 Regjeringens tiltak

I tillegg til ovennevnte tiltak mener regjeringen det bør jobbes for å legge til rette for mer og bedre samordning generelt, slik at offentlige oppdragsgivere på eget initiativ kan etablere innkjøpssamarbeid der det er behov for og ønske om det. Dette kan omfatte etablering av faste innkjøpssamarbeid eller samarbeid av kortere varighet, for eksempel for en bestemt krevende anskaffelse. Det kan også være snakk om mindre samarbeid mellom to til tre virksomheter, større regionale samarbeid eller samarbeid på tvers av forvaltningsnivå.

I rapporten fra KPMGs kartlegging av innkjøpssamarbeid er det foreslått en rekke tiltak for å legge til rette for innkjøpssamarbeid. Dette omfatter tiltak knyttet til blant annet strategi, organisering, prosess, roller og teknologi, herunder utvikling av veiledere, maler, rådgivning og bruk av teknologiverktøy.57

For å legge til rette for bedre samarbeid om offentlige innkjøp og for å få bedre bruk av de samarbeidene som allerede eksisterer, vil regjeringen sørge for utvikling av veiledning og beste praksis.

Regjeringen vil:

• Vurdere om Statens innkjøpssenter skal videreføres som en permanent ordning og om senterets kapasitet og kompetanse skal styrkes.

• Vurdere rollen og oppgavene til Statens innkjøpssenter, og organiseringen og finansieringen av senteret.

• I samarbeid med fylkeskommunene og kommunene utrede samordning av fylkeskommunale og kommunale innkjøp.

• Starte arbeidet med å etablere en innkjøpsordning for skytjenester rettet mot offentlig sektor.

• Tilrettelegge for økt innkjøpssamarbeid gjennom utvikling av veiledning og beste praksis.

16 Digitalisering som virkemiddel

16.1 Innledning

Digitalisering av offentlige anskaffelser innebærer å bruke informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i planleggingen, gjennomføringen og oppfølgingen av offentlige innkjøp. Bruk av digitale verktøy hos oppdragsgivere og leverandører kan lede til betydelig forbedring av anskaffelsesprosessene.

Målet med digitalisering er å oppnå mer effektive og profesjonelle anskaffelser og forenkling av arbeidsprosesser. Med økt bruk av digitale verktøy vil det også bli bedre tilgang til data og statistikk, som kan utvikles til nyttig styringsinformasjon.

Status for digitalisering på anskaffelsesområdet i dag er at enkelte deler av anskaffelsesprosessen kan utføres ved bruk av digitale løsninger, men det fulle potensialet ved digitalisering blir ikke utnyttet. Full utnyttelse oppnås ved digitalisering og gjenbruk av data i alle steg i anskaffelsesprosessen.

Regjeringen har allerede igangsatt et arbeid der målet er å oppnå heldigitalisering på anskaffelsesområdet, det vil si at alle delprosesser i en anskaffelsesprosess gjennomføres digitalt. Arbeidet utføres primært i Difi, gjennom «Program for digitale anskaffelser».

Dette kapitlet ser nærmere på hvordan digitalisering på anskaffelsesområdet er organisert og hva status for digitalisering i enkelte faser og delprosesser faktisk er. Videre pekes det på de utfordringene vi kjenner på området, og hvordan det arbeides for å løse disse.

For å øke takten i digitaliseringen vil regjeringen sette et mål om at hele anskaffelsesprosessen skal gjennomføres digitalt innen utgangen av 2024.

16.2 Gevinster ved økt digitalisering av anskaffelser

OECD peker i sin undersøkelse av offentlige anskaffelser i Norge, på digitalisering av hele anskaffelsesprosessen som ett av flere forbedringsområder som kan gi økt effektivitet.58 Videre pekte Produktivitetskommisjonen i sin første rapport på at anskaffelsesprosessene legger beslag på betydelige ressurser i virksomhetene, og at det derfor er potensial for en betydelig produktivitetsforbedring.59 I stortingsmeldingen «Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet» fremgår det også at offentlig sektor har mye å hente på ytterligere digitalisering av arbeidsprosesser, og å drive virksomhetsutvikling gjennom digitalisering.60

På europeisk nivå er digitalisering av offentlige anskaffelser et mål for å realisere ønsket om mobilitet og økonomisk vekst i det indre markedet. Dette er begrunnet i behovet for å skape økonomisk vekst, nye arbeidsplasser, øke små og mellomstore bedrifters muligheter til å vinne offentlige kontrakter, og å sikre at skattebetalernes penger brukes så godt og effektivt som mulig. EU-kommisjonen har også en klar ambisjon om å oppnå digitalisering av hele anskaffelsesprosessen.61 Dette samsvarer med norske mål.

16.2.1 Forenklede arbeidsprosesser og effektiv ressursbruk

Bruk av digitale verktøy bidrar til forenklede arbeidsprosesser og mer effektiv ressursbruk hos både offentlige oppdragsgivere og leverandører. Dette kan skje på flere måter. Fordeler ved overgangen fra manuell til digital prosess er vist ved et eksempel i boks 16.1.

Digitalisering av anskaffelsesprosessen er en forutsetning for å effektivisere den administrative driften. Tidsbruken kan reduseres ved en overgang fra manuell til digital gjennomføring.

Bruk av digitale verktøy gir også bedre tilgang til statistikk og styringsinformasjon. Dette kan hjelpe virksomhetene til å få bedre oversikt over innkjøpene. Oversikt over hva som er kjøpt, fra hvem, hvor mye, når, og til hvilken pris osv. er viktig for virksomhets- og økonomistyringen. Virksomheten kan sammenligne seg med andre virksomheter, og innkjøpsdata er et godt grunnlag for å vurdere behovene i neste konkurranse. Betydningen av statistikk og styringsinformasjon er nærmere omtalt i kapittel 17. Den økte sporbarheten og gjennomsiktigheten som bedre tilgang til statistikk gir, reduserer også muligheten for korrupsjon og misligheter, jf. kapittel 6.

Bruk av digitale verktøy kan bidra til bedre etterlevelse av regelverket fordi verktøyene inneholder funksjonalitet som minner oppdragsgiverne på viktige krav og frister. Ved overgang fra manuelle til digitale prosesser vil derfor oppdragsgivere få økt bevissthet rundt krav og frister i regelverket, slik at det blir lettere å unngå grunnleggende feil.

Digitale verktøy kan også bidra til økt avtalelojalitet og slik gi mulighet for besparelser. Når en avtale er inngått, må den følges opp for at oppdragsgiver skal få de ytelsene som er avtalt og til avtalt pris. Manglende oppfølging av kontrakter etter inngåelse er utfordrende for mange oppdragsgivere, se også kapittel 4 og 14. Digitale bestillingsløsninger gjør det enkelt å følge opp at inngåtte avtaler faktisk blir brukt, og at avtalte ytelser leveres til avtalt pris. Manuelle rutiner knyttet til kontraktsoppfølging er tidkrevende. Ved automatisering og gjenbruk av data fra andre deler av anskaffelsesprosessen kan ressursbruken reduseres.

16.2.2 Virkninger for leverandørene

Digitalisering kan også ha positive virkninger for leverandørene og bidra til økt konkurranse. Flere har pekt på at næringslivet har for høye kostnader i forbindelse med deltakelse i konkurranser om offentlige anskaffelser. Dette omtales også i kapittel 5. Det kan både være tidkrevende og legge beslag på leverandørenes ressurser, å utarbeide og sende inn tilbud i offentlige konkurranser, særlig for de minste bedriftene. Dersom kostnadene knyttet til deltakelse i slike konkurranser blir for store, kan det føre til at leverandører avstår fra å levere tilbud. Dette kan igjen føre til økte priser og dårligere tjenester til innbyggerne.

I dag sliter enkelte oppdragsgivere virksomheter med å få inn tilbud på enkeltområder. Dette gjør seg ofte gjeldende i perioder hvor leverandørene har nok oppdrag og da velger bort ressurskrevende offentlige oppdrag. At deltakelse i konkurranser om offentlige anskaffelser blir lettere for leverandørene gjennom økt digitalisering, kan derfor føre til at flere velger å delta i flere konkurranser. Effektivisering gjennom reduserte transaksjonskostnader er også omtalt i kapittel 2.

At digitalisering gir tilgang til bedre statistikk, leder til mindre korrupsjon, bedre regelverksetterlevelse, avtalelojalitet og bedre oppfølging av avtaler, som omtalt over, er også positivt for leverandørene.

16.3 Organisering av digitale anskaffelser

16.3.1 Bruk av digitale verktøy

Digital gjennomføring av anskaffelser skjer ved at oppdragsgiverne og leverandørene tar i bruk ulike digitale verktøy. Verktøyene tilbys i markedet av ulike leverandører.

De digitale verktøyene tar i bruk flere felleskomponenter og standardformater som myndighetene har utarbeidet. Dette er underliggende infrastruktur som muliggjør gjenbruk av informasjon og som er en viktig forutsetning for flyt av informasjon mellom ulike aktører og digitale systemer. På sentralt hold bidrar Difi med tilretteleggingen for bruk av digital kommunikasjon i offentlige anskaffelser. Tilretteleggingen består blant annet av å gjøre ulike digitale fellesløsninger og standardformater tilgjengelige.

Bakgrunnen for valget av denne løsningen, der markedet lager de digitale verktøyene, er at det gir valgfrihet for brukerne og bidrar til næringsutvikling og innovasjon. Helt konkret innebærer dette at den enkelte oppdragsgiver og leverandør selv er ansvarlige for å kjøpe digitale verktøy og tjenester. De velger fritt mellom verktøy og tjenester fra ulike systemleverandører som oppfyller de kravene som myndighetene har stilt og velger den løsningen som de mener er best for sin virksomhet. Ingen er forpliktet til å bruke et bestemt verktøy, eksempelvis er leverandørene ikke forpliktet til å bruke samme løsning som oppdragsgiverne. Dette er mulig så lenge ulike digitale verktøy er basert på standardformatene og fellesløsningene som myndighetene har utviklet. I tillegg kan systemleverandørene gi tilgang til ulik tilleggsfunksjonalitet, utover kravene som myndighetene stiller. Slik legges det til rette for innovasjon og næringsutvikling, og at løsninger som ivaretar ulike behov hos oppdragsgivere og leverandørene er tilgjengelige.

I boks 16.3 gis en nærmere oversikt over de viktigste digitale verktøyene som tilbys i markedet i dag.

16.3.2 Eksisterende krav til digitalisering på anskaffelsesområdet

I anskaffelsesregelverket stilles det krav til bruk av digital kommunikasjon i enkelte delprosesser.

Hovedregelen er at all informasjonsutveksling ved gjennomføringen av selve konkurransen skal skje ved bruk av digitale kommunikasjonsmidler. Kravene til digital kommunikasjon gjelder for alle anskaffelser over de nasjonale terskelverdiene og EØS-terskelverdiene i anskaffelsesforskriften, forsyningsforskriften og konsesjonskontraktforskriften.

Oppdragsgiverne skal kunngjøre konkurransen digitalt på Doffin. Oppdragsgiverne skal også gjøre konkurransegrunnlaget og det europeiske egenerklæringsskjemaet (ESPD) tilgjengelig digitalt. Regelverket stiller videre krav om at tilbudene skal leveres og mottas digitalt. For å kunne oppfylle dette kravet i praksis, må både oppdragsgiverne og leverandørene ta i bruk KGV.

Forskrift om elektronisk faktura i offentlige anskaffelser trådte i kraft 2. april 2019. Forskriften pålegger alle oppdragsgivere å kreve elektronisk faktura i standardformat fra sine leverandører, og å prosessere disse elektronisk i egen virksomhet.

Det er også krav om bruk av standardformater knyttet til digital kommunikasjon i visse deler av anskaffelsesprosessen. Dette gjelder bruk av standardformater i elektroniske kunngjøringer på Doffin, europeisk egenerklæringsskjema (ESPD) og elektronisk fakturering. Kravet gjør at systemleverandørene som utarbeider og tilbyr KGV, må tilrettelegge for bruk av disse standardformatene i løsningene de tilbyr.

16.3.3 Digitale fellesløsninger og standardformater

Anskaffelser skjer på tvers av sektorer og forvaltningsområder, mellom offentlig sektor og næringslivet, og på tvers av landegrensene. Det kreves digitale fellesløsningene for å få en god informasjonsflyt. De mest sentrale er fellesløsninger for elektronisk meldingsutveksling og standardformater. Elektronisk meldingsutveksling er et transportsystem som muliggjør oversendelse av de ulike standardformatene fra ett verktøy til et annet. Standardformatene gjør at informasjon får samme format og dermed blir sammenlignbart og lettere å gjenbruke. Fellesløsninger og standardformater er nærmere omtalt i boks 16.5.

Bruk av standarder sikrer at informasjon kan deles i utvekslingen av informasjon mellom ulike digitale systemer. Det er en forutsetning for at brukerne skal slippe å overføre informasjon manuelt fra ett system til et annet. Ved bruk av standarder unngår en også at leverandørene og oppdragsgiverne må velge samme digitale verktøy for å kunne samhandle. Som nevnt ovenfor, velges ulike digitale verktøy som markedet leverer, fordi standardformatene muliggjør kommunikasjon mellom verktøyene fra ulike systemleverandører.

Standardformatene på anskaffelsesområdet er i stor grad basert på europeiske og internasjonale standarder, og kan også benyttes i digital samhandling over landegrensene. Flere standardformater er under utarbeidelse og det er et mål å understøtte en gjennomgående informasjonsflyt i hele anskaffelsesprosessen. Myndighetene, ved Difi, bidrar i det internasjonale arbeidet med å videreutvikle og forvalte fellesløsninger for elektronisk meldingsutveksling og å utarbeide standardformater. Dette er viktig for å sørge for at det nasjonale standardiseringsarbeidet er harmonisert med ledende internasjonale standarder.

16.4 Status for digitalisering på anskaffelsesområdet

Modenhetsundersøkelsen fra 2018 viser at det er store forskjeller på i hvor stor grad oppdragsgiverne tar i bruk funksjonalitetene i digitale verktøy, der de er tilgjengelige.62 I enkelte delprosesser er bruken av digitale verktøy gjennomgående svært høy, mens for andre delprosesser er bruken liten.

Planleggingsfasen innebærer gjerne behovsanalyser av behov og undersøkelser av tidligere anskaffelser av samme ytelse. Difis undersøkelser viser at litt over 30 prosent av virksomhetene bruker digitale verktøy i planleggingsfasen.

I konkurransegjennomføringen kunngjør oppdragsgiverne konkurransen og leverandørene utarbeider og sender inn sine tilbud. Leverandørene kvalifiseres, tilbudene evalueres og kontrakt tildeles vinneren av konkurransen. I denne fasen er bruken av digitale verktøy høyere. Over 80 prosent av virksomhetene bruker digitale verktøy til kunngjøring. For de siste to månedene i 2018 var graden av kunngjøringer gjennomført via KGV, hele 86 prosent. Dette indikerer at denne funksjonaliteten i KGV tas i bruk. Leverandørene kan deretter laste ned konkurransegrunnlaget på oppdragsgivernes anvisning.

At graden av bruk av digitale verktøy er høy for denne fasen, skyldes at det er denne fasen anskaffelsesregelverket primært regulerer. I planleggings- og oppfølgingsfasen er det ikke tilsvarende formelle krav i regelverk. Dette har medført at det har vært størst behov og etterspørsel etter digitale verktøy for selve gjennomføringen av konkurransen.

Til oppfølgingsfasen hører blant annet fakturering, bestilling i henhold til inngåtte avtaler og generell kontraktsoppfølging. Her viser modenhetsundersøkelsen fra 2018 at andelen som bruker digitale verktøy ved fakturamottak er på nærmere 90 prosent, mens andelen som bruker digitale verktøy til bestilling og oppfølging av kontraktene er på under 50 prosent.63 Digital gjennomføring av denne fasen handler om å ta i bruk digitale verktøy i den løpende oppfølgingen av alle vilkår i kontrakten. Med gode verktøy og rutiner, og god samhandling mellom ulike verktøy, kan informasjon om bestillingen av en vare eller tjeneste automatisk kobles til fakturaen. Dette gjør at transaksjonen kan gå direkte til utbetaling ved varemottak eller levert tjenesten. Det gjør det også raskere og enklere å kontrollere at en har fått den varen eller tjenesten som er bestilt.

Kilde: Rambøll og Difi.

16.5 Behov for økt satsing på digitalisering av anskaffelser

16.5.1 Utfordringer knyttet til digital modenhet og mangelfull kompetanse

Det er en utfordring at det er begrenset digital modenhet hos oppdragsgiverne, og at mange derfor ikke tar i bruk digitale verktøy utover minimumskravene i regelverket. Med digital modenhet menes at oppdragsgiverne har kompetanse om innføring og riktig bruk av digitale verktøy, og at de ser gevinstene ved å ta slike verktøy i bruk.

Det kan, av flere grunner, være krevende å ta en beslutning om å bruke slike verktøy. Beslutningen krever god forankring og interesse fra ledelsen. Den berører hele virksomheten og kan påvirke interne arbeidsprosesser og organiseringen av virksomheten. I tillegg kan økt bruk av digitale verktøy innebære en viss investeringskostnad.

Digitalisering handler derfor ikke kun om teknologi, men også om styring og ledelse, organisatoriske endringer og kompetanse.

Fra myndighetens side, særlig gjennom Difis arbeid, legges det til rette for informasjon og kompetanseheving slik at den digitale modenheten økes og flere tar i bruk digitale verktøy i hele anskaffelsesprosessen.

16.5.2 Utfordringer med for få og manglende bruk av standardformater og fellesløsninger

For de delprosessene der det ikke stilles krav om bruk av standardformater, kan det være en utfordring at oppdragsgiverne og leverandørene ikke uten videre kan samhandle digitalt med hverandre. Dette skjer dersom de ulike digitale verktøyene ikke bruker felles infrastruktur slik at samhandlingen på tvers vanskeliggjøres. For å oppnå bedre digital samhandling trengs det flere standardformater som støtter informasjonsutvekslingen gjennom hele anskaffelsesprosessen og fellesløsninger for elektronisk meldingsutveksling, og at utviklede standardformater og fellesløsninger tas mer i bruk. Det er derfor også viktig at Norge tar aktivt del i det internasjonale standardiseringsarbeidet.

16.5.3 Utfordringer for leverandørsiden

På leverandørsiden er hovedutfordringen at oppdragsgiverne ikke i tilstrekkelig grad tar i bruk digitale verktøy. Leverandørene melder om høy ressursbruk ved utarbeidelse og innlevering av tilbud, noe som blant annet skyldes manglende standardisering av konkurransegrunnlagene og mange manuelle prosesser.

Når flere oppdragsgivere tar det fulle potensialet i digitale verktøy i bruk, og den digitale infrastrukturen muliggjør sømløs flyt av informasjon vil det bli enklere og mindre tidkrevende for leverandørene å delta i konkurranser om offentlige anskaffelser.

Leverandørene vil imidlertid også måtte gjøre tilpasninger i sine eksisterende digitale verktøy for å kunne ta i bruk nye standardformater og fellesløsninger etter hvert som de blir utviklet.

16.6 Regjeringens arbeid med digitalisering av offentlige anskaffelser

Difi har et pågående arbeid med digitalisering av offentlige anskaffelser. Difi forvalter blant annet etablerte løsninger, har en ledende rolle i europeisk samarbeid for utvikling av fellesløsninger, stimulerer til økt bruk av eksisterende fellesløsninger og standardformater, og arbeider med utvikling og utprøving av nye fellesløsninger. Dette er et kontinuerlig og langsiktig arbeid som har ført til og fortsatt vil føre til at flere tar disse løsningene i bruk.

Fra og med 2018 er dette arbeidet styrket gjennom etableringen av «Program for digitale anskaffelser». Målet med programmet er å effektivisere og forbedre offentlige anskaffelser ved å oppnå heldigitalisering av anskaffelsesprosessen innen utgangen av 2024. Programmet skal videre oppnå forbedring både for offentlig og privat sektor ved å redusere transaksjonskostnadene og muliggjøre bedre og mer lovmessige innkjøp.64

Gjennom programmet arbeider Difi for å sikre etableringen av nasjonale og europeiske standarder og fellesløsninger, legge til rette for helhetlig informasjonsflyt mellom systemløsninger og å øke den digitale modenheten hos oppdragsgiverne.

En stor del av arbeidet består av å utarbeide standardformater på flere delprosesser i anskaffelsesprosessen. Arbeidet trengs utvikling og modning over tid. Arbeidet består blant annet i å ha dialog med brukere og bransjeorganisasjoner for å avdekke behov og forankre utarbeidelsen av standardformater, ha dialog med systemleverandører slik at nye standardformater blir godt integrert i eksisterende og nye systemløsninger, og ikke minst pilotere og utvikle standardformater.

En viktig del av arbeidet er også å vurdere behovet for å stille krav til at både eksisterende og nye standardformater skal brukes av oppdragsgiverne og leverandørene. Dette kan gjøres gjennom ulike former for regulering, eksempelvis gjennom lov, forskrift, rundskriv og statens referansekatalog for IT-standarder.

Flere deler av Program for digitale anskaffelser blir ferdigstilt underveis i programperioden. Nye fellesløsninger og standardformater vil være ferdig utviklet innen utgangen av 2022. Etter dette gjenstår implementering hos KGV-leverandørene, og at de nye løsningene tas i bruk. Det er først når oppdragsgivere og leverandører faktisk tar i bruk heldigitale løsninger, både de og samfunnet kan høste alle gevinstene av arbeidet. Dette er bakgrunnen for at tidsrommet for Program for digitale anskaffelser strekker seg ut i tid.

16.7 Regjeringens tiltak

Regjeringen vil gjennom «Program for digitale anskaffelser» legge til rette for bruk av digitale verktøy som støtte i anskaffelsesprosessen.

For å forsterke arbeidet med programmet er det et klart mål at

• alle offentlige virksomheter tar i bruk digitale verktøy i hele anskaffelsesprosessen

• det finnes standardformater og fellesløsninger som muliggjør sømløs flyt av informasjon mellom ulike verktøy i hele anskaffelsesprosessen og på tvers av landegrenser

• alle delprosesser kan gjennomføres digitalt i alle anskaffelser

• digitalisering gir leverandørene og oppdragsgiverne lavere kostnader i gjennomføringen av offentlige anskaffelser

Digitalisering av offentlig sektor er viktig og skal bidra til å gjøre offentlig sektor mer effektiv. Utviklingen på IKT-området går raskt, og dette berører også digitaliseringen på anskaffelsesområdet. Regjeringen vil følge med på fremdriften i «Program for digitale anskaffelser» og løpende vurdere om deler av programmet kan gjennomføres raskere enn det som opprinnelig er planlagt.

Regjeringen vil:

• Ha som mål at alle offentlige virksomheter innen utgangen 2024 skal bruke digitale verktøy i hele anskaffelsesprosessen og at det skal være sømløs informasjonsflyt mellom ulike digitale løsninger.

• Vurdere om det skal stilles krav til bruk av digitale verktøy i flere delprosesser ved offentlige anskaffelser.

17 Bedre data, statistikk og styringsinformasjon

17.1 Innledning

Bruk av statistikk og styringsinformasjon om offentlige anskaffelser har to hovedmål. For det første trengs det oversikt over og kunnskap om styring av offentlig pengebruk. Kunnskapen trengs både som grunnlag for overordnet politikkutforming og måling av om overordnede politiske mål blir nådd, og som grunnlag for styring av innkjøpsfunksjonen i den enkelte virksomhet. For det andre er en åpen forvaltning viktig for demokratiet fordi det bidrar til å opprettholde en høy tillit i befolkningen til at offentlige midler blir brukt effektivt.

Informasjon om gjennomførte anskaffelser vil gi oppdragsgiverne, sentrale myndigheter og offentligheten bedre kunnskap om omfanget, type og karakteristika ved anskaffelsene og hvem som blir tildelt kontraktene. Dette er informasjon som kan bidra til mer effektive offentlige innkjøp i fremtiden, og bedre utnyttelse av knappe offentlige ressurser.

I dette kapitlet beskrives behovet for bedre statistikk og styringsgrunnlag. Det er blant annet behov for å forbedre, og sikre bedre tilgang til, flere av eksisterende kilder, innhente og bruke standardformater fra digitaliserte anskaffelsesprosesser, samt legge til rette for bedre uthenting og tilgjengeliggjøring av data fra Doffin. Regjeringen vil derfor utvide og forbedre innhenting, lagring, tilgang og bruk av data på anskaffelsesområdet.

17.2 Statistikk og styringsgrunnlag for offentlige anskaffelser i dag

OECD påpeker i sin gjennomgang av offentlige anskaffelser i Norge, at det mangler systemer og strategier for helhetlig innhenting, overvåkning og analyse av innkjøpsdata.65 Åpen tilgang til informasjon om offentlig pengebruk er viktig for allmennhetens tillit til forvaltningen. I tillegg viser The Global Open Data Index 2016/2017 at Norge scorer lavt på åpenhet om offentlig pengebruk.66 Undersøkelsen måler i hvor stor grad offentlige data er gjort tilgjengelige som åpne data. De siste resultatene er fra 2016. Da fikk Norge null poeng i kategorien tilgang til data om offentlige utgifter, til tross for at statsregnskapet er offentlig tilgjengelig. Grunnen til den dårlig uttellingen er blant annet at det stilles krav om tilgang til informasjon om enkelttransaksjoner.

Det finnes i dag flere kilder til statistikk og styringsinformasjon innen anskaffelser. En nærmere oversikt gis under punkt 17.4. Samtidig er det behov for mer og bedre statistikk på feltet. På anskaffelsesområdet har det til nå vært lite bruk av statistikk og styringsinformasjon. OECD peker i sin undersøkelse på behovet for å investere i datainnsamling og utvikle et rammeverk for analyse og måling av resultater.67

Lite bruk av statistikk og styringsinformasjon forklares med at dette ikke gis nok oppmerksomhet i virksomhetene, både på innkjøps- og ledernivå. På virksomhetsnivå viser Difis modenhetsundersøkelse at kun 18 prosent av offentlige virksomheter har utarbeidet måleindikatorer for oppfølging av innkjøpsvirksomheten.68 Mange oppdragsgivere har ikke tilstrekkelig kunnskap om hvordan de skal analysere regnskapsdata eller data fra konkurransene og kontraktene, ut fra et innkjøpsperspektiv. I kapittel 13 og kapittel 14 beskrives behovet for kompetanse som gjør ledere i stand til å bruke innkjøp som et virkemiddel for å nå virksomhetens overordnede mål. Dette innebærer blant annet å forstå og ta i bruk relevant styringsinformasjon for å beregne effekter og gevinster av valgene som gjøres.

Digitalisering er en viktig forutsetning for mer og bedre statistikk og styringsinformasjon. Regjeringens arbeid med å innføre heldigitalisering av anskaffelser, som omtalt i kapittel 16, er derfor et viktig bidrag for å legge til rette for bedre data om anskaffelser og økt gjenbruk av data.

17.3 Behov for statistikk og styringsinformasjon om offentlige anskaffelser

Sentrale myndigheter, eksempelvis departementer, etater og direktorater, har behov for statistikk og styringsinformasjon når de skal utarbeide tiltak for å oppnå overordnede politiske mål, og når de skal måle effektene av de tiltakene som er truffet.

I de enkelte virksomhetene er ledelsen, innkjøpsledere, linjeledere og budsjetteiere sentrale aktører som trenger tilgang til, og kunnskap om, bruk av statistikk og styringsinformasjon. Styring av anskaffelser på virksomhetsnivå er avhengig av at lederne på disse nivåene har gode data og god styringsinformasjon. Ledelsen skal sikre at organiseringen av innkjøpsfunksjonen er effektiv og understøtter virksomhetens mål. En sentral forutsetning for forbedring og effektivisering er tilgang til informasjon om egne innkjøp.

Allmennheten og media har også behov for å ha innsyn i hva det offentlige bruker midlene sine på, og akademia har behov for data og statistikk om innkjøp til forskningsformål.

17.3.1 Åpenhet om offentlig pengebruk

En åpen forvaltning er viktig for demokratiet. Det bidrar til å opprettholde en høy tillit i befolkningen til at offentlige midler blir brukt effektivt. For å sikre åpenhet og etterprøvbarhet bør informasjon om hvordan offentlig sektor bruker midlene sine være offentlig tilgjengelig på både virksomhets-, sektor- og samfunnsnivå. Åpenhet og tilgjengelig statistikk kan bidra til å avdekke korrupsjon og illojal opptreden. Norge har allerede en sterk åpenhetskultur og en stor mengde offentlige dokumenter er tilgjengelige i offentlige databaser. Den offentlig tilgjengelige informasjonen er imidlertid ofte fragmentert, lite oversiktlig og i noen tilfeller ufullstendig. Det ligger et potensial i å bruke data som allerede er tilgjengelig mer effektivt, blant annet ved å samordne dem bedre.

Innkjøpsdata som inneholder informasjon om de ulike leverandørene til det offentlige kan bidra til å kontrollere at anskaffelsesregelverket etterleves, i tillegg til å synliggjøre uheldige relasjoner mellom innkjøpere, administrasjon, politikere og leverandører. Informasjon om leverandørene ligger allerede i virksomhetenes regnskapssystemer i dag, men uten at det nødvendigvis foreligger tilstrekkelig kompetanse til å nyttiggjøre seg av informasjonen.

Gjennom analyser av data over tid og på tvers mellom oppdragsgiverne, kan man avdekke tilbudsmønstre som kan tyde på markedsdeling eller andre former for ulovlig samarbeid. Med utgangspunkt i flere andre lands erfaringer har Konkurransetilsynet satt i gang et prosjekt der slike data analyseres for å avdekke tilbudsmønstre som ikke er forenlig med at tilbyderne konkurrerer. En forutsetning for at slike analyser kan gjennomføres, er tilgang på nøkkelinformasjon om gjennomførte konkurranser.

17.3.2 Oversikt og styring av offentlig pengebruk

Et viktig bidrag for å lykkes med effektivisering er tilgang til statistikk over anskaffelser slik at man kan få oversikt over volum og leverandører for ulike kategorier. Det må fremgå hvem som kjøper hva i virksomheten, hvor mye det kjøpes for på avtaler og totalt, og hvilke leverandører det kjøpes fra. God statistikk og styringsinformasjon gir grunnlag for å foreta bedre beslutninger og gevinstrealisering.

Bedre statistikk vil gjøre det mulig å sammenligne kostnader innenfor en kategori i en virksomhet med andre tilsvarende virksomheter. Dersom kostnadene avviker mellom virksomheter, vil dette indikere områder med potensial for effektivisering. For å legge til rette for sammenligninger, er det fordelaktig om virksomheter kan hente ut statistikk basert på en standardisert kategoristruktur.

17.3.3 Oversikt over leverandører som tildeles kontrakt

I kapittel 3 gis en oversikt over av hva vi vet om de som leverer til det offentlige i dag. På dette området er det imidlertid mangel på gode kilder til informasjon, og vi har derfor ikke en nøyaktig oversikt over hvor mange som leverer til det offentlige og hvem de er.

Data om hvilke leverandører som blir tildelt offentlige kontrakter vil, sammen med data om kjennetegn ved leverandørene, gi statistikk over for eksempel andelen kontrakter som går til små bedrifter og nyetablerte bedrifter. Denne kunnskapen er viktig for både det offentlige og næringslivet og kan brukes til å målrette tiltak for næringsutviklingen.

17.4 Tilgang på statistikk og styringsinformasjon på innkjøpsfeltet

Både på nasjonalt nivå og på virksomhetsnivå produseres det statistikk om offentlige anskaffelser. Her gis en oversikt over eksisterende kunnskapskilder.

Innkjøpsstatistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB)

SSB publiserer i dag statistikk om offentlig innkjøp. Statistikken gir en oversikt over aggregerte data og gir ikke data på mikronivå. Dataene gir ikke mulighet for å gjennomføre detaljerte analyser og effektmålinger. De gir en grov og forholdsvis komplett oversikt over det totale innkjøpsvolumet fordelt på seks offentlige sektorer, men ikke detaljert nok for statistikk om fordeling på innkjøpskategorier (hva som kjøpes inn), på innkjøpende virksomheter eller på leverandører.

Regnskapsdata fra Direktoratet for økonomistyring (DFØ)

DFØ utfører regnskapstjenester for 143 statlige virksomheter. DFØ har per i dag ikke mulighet til å rapportere regnskapstallene sentralt ettersom de ikke har tilgang til øvrige virksomheters regnskaper, og de kan ikke gi fra seg data fra sine kunder uten samtykke.

Konkurranse- og kontraktsinformasjon fra DOFFIN

Nasjonal kunngjøringsbase for offentlige anskaffelser (DOFFIN) gir statistikk over utlyste konkurranser og kontraktstildelinger. Difi publiserer nøkkeltall fra DOFFIN. Dette omfatter tall og trender fra frivillige kunngjøringer og kunngjøringer over terskelverdiene. En utfordring er imidlertid at det er relativt få kunngjøringer som er tilført opplysninger om kontraktstildelingene, noe som gjør databasen lite egnet til å hente ut informasjon om hvilke leverandører som leverer til offentlig sektor.

Innkjøpsstatistikk på Difi.no

Difi.no publiserer innkjøpsstatistikk som baserer seg på statsregnskapet. Dette dekker bruttobudsjettert statsforvaltning. Helsesektoren, statens direkte økonomiske engasjement i oljesektoren, høyskoler og universiteter og andre statlige foretak er ikke tatt med. Difis innkjøpsstatistikk for statsforvaltningen omfatter derfor bare mellom 20 og 25 prosent av de over 500 milliarder kronene som fremgår i SSB sin statistikk, men til gjengjeld er den mer detaljert ved at informasjon om anskaffelsens art, oppdragsgiver og måned er inkludert og knyttet til kapittel og post. Statistikken gir derimot ingen informasjon om hvilke leverandører som leverer til det offentlige eller innkjøpstransaksjoner.

Innkjøpsstatistikken på Difi.no ble opprettet i mars 2016 og har vært i jevnlig bruk siden. Brukertallet varierer, men i snitt besøker 220 unike brukere denne nettsiden hver måned. Antallet dobles de gangene ny statistikk legges ut. Siden lansering har godt over 8 000 unike brukere besøkt siden.

Statistikk og data hos oppdragsgiverne

Offentlige virksomheter har tilgang til egne data for utarbeidelse av statistikk og styringsinformasjon gjennom bruk av elektroniske verktøy knyttet til økonomi- og anskaffelsesprosessen. Alle virksomhetene har tilgang til egne data fra sine regnskaps- og fakturabehandlingssystemer. Virksomheter som har digitalisert hele eller deler av anskaffelsesprosessen, og bruker standardiserte formater, har tilgang til mer detaljert data og statistikk.

Kommunal innkjøpsstatistikk

Kommune-stat-rapportering (KOSTRA) er en database med informasjon om kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet. Databasen administreres av Statistisk sentralbyrå, men kommunene har selv plikt til å rapportere korrekt. Rapportering til KOSTRA er obligatorisk for alle kommunene og fylkeskommunene.

Formålet med KOSTRA er å gi forskjellige målgrupper styringsinformasjon om ressursinnsats, prioriteringer og måloppnåelse for kommunal sektor. Data fra kommuneregnskapene rapporteres til KOSTRA og danner grunnlag for den aggregerte statistikken om innkjøpene i kommuneforvaltningen. I tillegg rapporterer kommunene og fylkeskommunene på samlede utgifter til IKT, inkludert alle utgifter på tjenestestedene. Grunnlagsdataene som blir rapportert til KOSTRA blir publisert som åpne data på ssb.no.

17.4.1 Statistikklovutvalgets utredning

Statistikklovutvalget ble oppnevnt høsten 2016 for å vurdere statistikkloven i lys av de endringene som har funnet sted siden gjeldende statistikklov ble vedtatt. Utvalget har vurdert hvordan man kan fremme utvikling, utarbeiding og formidling av offisiell statistikk, i tillegg til å vurdere rammene for SSBs virksomhet.69

Statistikklovutvalget foreslår at det skal etableres et flerårig nasjonalt program for offisiell statistikk. Programmet skal både beskrive hvilken statistikk som skal produseres, og fordele ansvar mellom myndighetene. Dette vil bidra til høy kvalitet og effektiv utvikling, utarbeidelse og formidling av offisiell statistikk. Statistikkbrukere skal høres og programmet skal vedtas av regjeringen. Innkjøps- og anskaffelsesstatistikk vurderes å inngå i programmet.

Statistikklovutvalget anerkjenner at datamaterialet SSB samler inn utgjør en betydelig ressurs som bør nyttiggjøres av andre i større grad enn i dag, som for eksempel forskere og offentlige myndigheter. Finansdepartementet arbeider med å følge opp statistikklovutvalget med sikte på å legge frem et lovforslag for Stortinget.

17.4.2 Tilgang på statistikk og styringsinformasjon i andre land

Ulike land har valgt ulike modeller for å gi tilgang til statistikk og styringsinformasjon. I Sverige pågår det et arbeid for å fastsette nærmere hvordan statistikken på innkjøpsområdet kan forbedres. Det er blant annet foreslått en ny lov for å etablere en samlet innkjøpsstatistikk. Den nasjonale kunngjøringsdatabasen foreslås å gjøres allment tilgjengelig. Denne vil i første omgang inneholde offentlige kunngjøringer og gjennomførte kontrakter slik vi i dag har i Doffin i Norge. Upphandlingsmyndigheten i Sverige har fått i oppdrag å gjennomføre en forberedende studie av hvilke typer data og statistikk det er relevant å samle inn, og hvordan innsamlingen skal foregå.

I Danmark inngår og forvalter Staten og kommunernes Indkøbsservice (SKI) frivillige og forpliktende rammeavtaler. SKI er også leder for Indkøbsdatasamarbejdet, et samarbeidsprosjekt for lagring og analyse av kommunale innkjøpsdata. Dette er opprettet på initiativ fra interesse- og medlemsorganisasjonen for de danske kommunene, Kommunernes Landsforening (KL). I Indkøbsdatasamarbejdet samler og bearbeider SKI innkjøpsdata fra danske kommuner. Dette er frivillig, men 91 kommuner, som til sammen utgjør om lag 97 prosent av befolkningen, deltar. Innsamlingen av data baserer seg på at kommunene sender kopi av sine elektroniske fakturaer til SKI. Disse blir så kategorisert i henhold til et entydig hierarki, og de kategoriserte dataene blir analysert. Det utarbeides også individuelle styringsrapporter som gir detaljert informasjon om innkjøpsmønsteret til kommunene. Rapportene gir også informasjon om forbruk og leverandører på ulike kategorier, lojalitet til SKIs rammeavtaler og mulighet til å sammenligne egen kommunes status med andre kommuner på en anonymisert måte. I tillegg publiseres aggregerte tall fra datasettene, eksempelvis andel kjøp fra lokale leverandører fordelt på ulike innkjøpskategorier, og andel kjøp til leverandører av ulike størrelser fordelt på ulike innkjøpskategorier.

I Finland forvalter Hansel om lag 70 rammeavtaler og er den finske statens sentrale innkjøpsorganisasjon.70 Hansel produserer, på oppdrag fra Finansministeriet, en publiseringsløsning for anskaffelser. Publiseringsløsningen presenterer også detaljerte data om den finske statens innkjøpsutgifter. Data om innkjøpsutgiftene hentes fra statens regnskapssystem. Publiseringsløsningen presenterer innkjøpsutgiftene på ulike nivå, både overordnet og mer detaljert. For å ivareta krav til hemmelighold og unntak fra offentliggjøring i henhold til finske offentlighetsregler, er enkelte statlige enheter unntatt publiseringsløsningen. For å ivareta de samme hensynene, kan også leverandører i enkelte tilfeller være anonymiserte.

17.5 Betydningen av digitalisering for tilgang til statistikk

Regjeringens arbeid med å innføre heldigitalisering av anskaffelsesprosessen er beskrevet i kapittel 16. Gjennom økt bruk av digitale verktøy legges det til rette for å gjøre data om gjennomførte offentlige anskaffelser tilgjengelig for fremtidige analyseformål.

For å kunne gjenbruke data fra den digitale gjennomføringen av konkurransene, må det innføres og brukes digitale fellesløsninger og standardformater i hele anskaffelsesprosessen. Data i standardformat med standardisert innhold kan brukes internt i virksomheten og på tvers av virksomheter og leverandørmarkedet. Standardformater vil forenkle en automatisert innsamling av data og sammenstilling til statistikk og styringsinformasjon både for enkeltvirksomheter og på aggregert nivå.

En heldigitalisering av anskaffelsesprosessen innen utgangen av 2024 vil være en viktig forutsetning for å få tilgang til mikrodata på flere steg i prosessen enn i dag. Dette vil gi tilgang til mikrodata om blant annet utlysning av konkurranser, tilbydere, tildeling av kontrakter, elektroniske ordre og elektronisk fakturaer. Man får da blant annet en oversikt over antallet tilbydere i de ulike konkurransene, andelen små og mellomstore bedrifter som tilbyr og får kontrakter, hvilke leverandører som leverer tilbud i hvilke regioner, handel på tvers av landegrensene, andel miljøvennlige produkter mv. Gjennom bruk av standardiserte formater og strukturert innhold, kan også data gjenbrukes på tvers av løsninger og mellom leverandørene og oppdragsgiverne. Dette er et viktig bidrag til krav om at informasjon kun skal registreres én gang. Gjennom digitalisering vil skillelinjene mellom anskaffelsesprosessen, økonomiprosessen og arkivprosessen bli visket ut og bli mer sømløs.

17.6 Utfordringene knyttet til videreutvikling av statistikk og styringsinformasjon

I det foregående er det beskrevet hvilke behov vi har for statistikk om offentlige innkjøp, og eksisterende kilder til statistikk. Én utfordring er at på enkelte områder mangler det relevante data og statistikk, det vil si at dagens kilder ikke er dekkende eller systematisert for å gi den informasjonen som trengs. På nasjonalt nivå omfatter tilgjengelig innkjøpsstatistikk bare om lag 25 prosent av offentlige innkjøpsutgifter.

Behovet for tall og statistikk om innkjøp kan dekkes gjennom informasjon fra flere kilder. Dette kan for eksempel være informasjon fra kunngjøringer av konkurranser, tilbud, avtaler, bestillinger, leveranser, produktvalg og priser. I tillegg er virksomhetenes egne regnskap også viktige kilder til informasjon.

For hver av disse kildene er det ulik kvalitet på, og tilgang til, data og statistikk om innkjøp. For eksempel er informasjon om konkurranser, tilbud og tildelinger av kontrakter tilgjengelig på Doffin og i virksomhetenes egne konkurransegjennomføringsverktøy. Fra disse kildene kan det hentes data som dekker enkelte behov, men kvaliteten på dataene er varierende. I tillegg ligger dataene spredt og er vanskelige å analysere. At data og statistikk er spredt mellom ulike kilder og forvaltere, og det er manglende samarbeid mellom disse, er en annen utfordring.

I kommunal sektor er det en utfordring at informasjonen som er tilgjengelig i KOSTRA, ikke er på tilstrekkelig detaljnivå. Fra et innkjøpsperspektiv er detaljeringsgraden for grunnlagsdataene i kommuneregnskapene som rapporteres til KOSTRA for lav på områder som anses som viktig informasjon om offentlige innkjøp.

En annen type utfordring er at relevante data på innkjøpsområdet faktisk finnes, men at tilgangen ikke er offentlig. Sentralisert datainnsamling og statistikk om offentlige anskaffelser forutsetter at oppdragsgiverne gir myndighetene tilgang til detaljert innkjøpsinformasjon som kan være sensitiv. Enkelte typer informasjon kan inneholde taushetsbelagte opplysninger, for eksempel enhetspriser. En eventuell innføring av krav til å avgi data for statistikkformål, forutsetter at det etableres en lovhjemmel som sikrer at utlevering av taushetsbelagt informasjon ikke innebærer en uakseptabel risiko for at opplysningene kommer på avveie, og regulerer hvordan opplysningene kan utnyttes.

17.7 Regjeringens tiltak

Som vi har vist i det foregående, er det flere utfordringer knyttet til statistikk og styringsinformasjon på innkjøpsområdet. En grunnleggende utfordring er at den tilgjengelige informasjonen ikke dekker behovet. Dette skyldes delvis at det per i dag ikke finnes relevante data og statistikk, noe som handler om at dagens kilder ikke er dekkende. I andre tilfeller finnes informasjonen i eksisterende kilder, men det er utfordringer med tilgangen til kildene.

Det er behov for blant annet å undersøke følgende nærmere:

• Vurdere hvilke kilder som skal danne grunnlaget for videreutviklingen av statistikken på innkjøpsområdet

• Hente erfaringer fra andre land

• Vurdere hvordan bruk av eksisterende og nye standardformater kan muliggjøre gjenbruk av data automatisk, på tvers av digitale løsninger og virksomheter

• Vurdere behov for tilpasninger og endringer av gjeldende regelverk for å sikre tilgang til, og bruk av, data på anskaffelsesområdet.

• Vurdere hvordan mer leverandørinformasjon kan gjøres offentlig tilgjengelig

• Vurdere om informasjon om kommunale og fylkeskommunale anskaffelser, inkludert leverandørinformasjon, kan utnyttes bedre

• Vurdere behovet for sentral innhenting og lagring av informasjon og hvilke aktører som kan være aktuelle for å drifte dette.

Regjeringen vil på denne bakgrunn utrede nærmere hvordan innhenting, lagring, tilgang og bruk av data på anskaffelsesområdet kan forbedres. Det er behov for å se både på hva som kan gjøres på kort sikt og hva som er mulig å få til i et lenger, helhetlig perspektiv.

I tillegg vil regjeringen sette i gang arbeider på to konkrete områder. Det første gjelder muligheten for å få bedre tilgang til regnskapsinformasjon om statlige innkjøp. Dette er informasjon som i utgangspunktet er offentlig tilgjengelig, men det er i dag utfordringer med tilgangen.

Det andre er å sørge for at flere og bedre data fra Doffin gjøres tilgjengelig. I dette arbeidet bør det blant annet undersøkes hvordan man kan få oppdragsgiverne til å i større grad etterleve forskriftens krav om å kunngjøre kontraktinngåelsene.

Regjeringen vil:

• Se på muligheten for å få bedre tilgang til offentlig tilgjengelig regnskapsinformasjon om statlige innkjøp.

• Sørge for bedre uthenting og tilgjengeliggjøring av data fra Doffin som grunnlag for utarbeidelse av statistikk om offentlige innkjøp.

• Utrede nærmere hvordan innhenting, lagring, tilgang og bruk av data på anskaffelsesområdet kan forbedres både på kort og lang sikt.

18 Håndheving og kontroll

18.1 Innledning

Anskaffelsesregelverket inneholder detaljerte prosedyreregler som skal bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser og at det offentlige opptrer med integritet. For å sikre at oppdragsgiverne opptrer i samsvar med regelverket, slik at disse målene nås, er det behov for et effektivt håndhevingssystem.

Regler om håndhevelse og kontroll er ett av flere virkemidler i kampen mot korrupsjon og kameraderi. Faren for korrupsjon og annen illojal opptreden reduseres hvis partene vet at oppdagelsesrisikoen er stor. Dette er også bakgrunnen for regjeringens arbeid for å sikre større grad av åpenhet om offentlige kontrakter, jf. kapittel 6.

Tilgang til effektiv håndhevelse er også en sentral rettssikkerhetsgaranti for leverandørene. En forutsetning for velfungerende konkurranse er at leverandørene har tillit til at prosessene gjennomføres i tråd med regelverket slik at kontrakten tildeles det beste tilbudet ut fra de kriteriene som er satt. Leverandørene skal derfor ha en reell og effektiv mulighet til å klage i tilfelle det skjer brudd underveis i anskaffelsesprosessen. En for omfattende og streng håndhevelse kan imidlertid føre til et uønsket høyt konfliktnivå. Langvarige og dyre klage- og rettsprosesser er ressurskrevende for både det offentlige og næringslivet og kan forsinke kontraktsinngåelsen med den konsekvensen at det offentlige ikke kan levere viktige tjenestetilbud eller infrastruktur til innbyggerne.

Brudd på anskaffelsesregelverket kan få alvorlige konsekvenser for offentlige oppdragsgivere. Frykten for å gjøre feil kan medføre en risiko for at oppdragsgiverne blir så forsiktige i sin søken etter å gjennomføre et juridisk korrekt kjøp at det går på bekostning av målet om å oppnå et kommersielt godt kjøp som dekker behovet. Offentlige oppdragsgivere skal opptre i tråd med regelverket. Samtidig vil regjeringen oppmuntre offentlige oppdragsgivere til å våge å ta i bruk handlingsrommet i regelverket for å oppnå gode, innovative anskaffelser.

Regjeringen mener det norske systemet for håndhevelse og kontroll i all hovedsak fungerer godt og ligger på et riktig nivå. Det er derfor ikke behov for større tiltak.

Mye tyder på at Klagenemda for offentlige anskaffelser (KOFA), hvis status og legitimitet er avgjørende for å kunne si at vi har et velfungerende håndhevelsessystem, nyter stor tillit og oppfattes som et effektivt og godt tvisteløsningsorgan. For å styrke etterlevelsen av anskaffelsesregelverket ytterligere, vil regjeringen likevel at KOFA i større grad følger opp oppdragsgivernes etterlevelse av nemndas avgjørelser.

18.2 Det norske systemet for håndhevelse og kontroll av offentlige anskaffelser

Anskaffelsesregelverket er i stor grad basert på EU-/EØS-retten. Håndhevelsesdirektivene slår fast at overholdelsen av reglene om offentlige anskaffelser må sikres gjennom prosessregler som gir klager en reell og effektiv mulighet til å få saken prøvd dersom man mener at det foreligger regelbrudd.71 Utover dette er prosessen overlatt til nasjonal lovgiver.

Det norske klage- og håndhevelsessystemet er basert på at de som mener det foreligger brudd på regelverket, velger å forfølge saken. Typisk vil dette være en leverandør som ikke har fått en kontrakt. Dersom leverandøren ønsker det, kan reglene håndheves i sivile søksmål i domstolene, som nærmere beskrevet i punkt 18.2.2. Leverandøren kan også sende en klage til tvisteløsningsorganet Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA). KOFA avgir i utgangspunktet rådgivende uttalelser, men kan også treffe bindende avgjørelser ved alvorlige brudd på regelverket. KOFA har den viktigste rollen i klage- og håndhevelsessystemet i Norge, som nærmere beskrevet i punkt 18.2.1. I tillegg fører EFTAs overvåkningsorgan tilsyn med at Norge overholder den EØS-rettslige delen av regelverket, jf. punkt 18.2.3. Nasjonalt føres det også kontroll gjennom revisjoner på statlig og kommunalt nivå, jf. punkt 18.2.4.

18.2.1 KOFA

Formålet med opprettelsen av KOFA i 2003 var å etablere en rask og rimelig klagemulighet for næringslivet. KOFA skulle også være et bidrag til informasjons- og kompetanseoppbygging. Klagenemnda har siden etableringen vist seg å være et effektivt lavterskeltilbud, med stor praktisk og preventiv betydning. KOFAs uttalelser bidrar ikke bare til tvisteløsning i den enkelte sak, men også til generell rettsavklaring på anskaffelsesområdet.

KOFA-sakene er delt opp i rådgivende saker og gebyrsaker. Gebyrsakene gjelder brudd på regelverket i form av ulovlig direkte anskaffelser, mens de rådgivende sakene gjelder andre typer brudd.72

De rådgivende sakene deles opp i såkalte prioriterte og uprioriterte saker. Med en prioritert sak menes en sak der oppdragsgiveren avventer kontraktsinngåelsen inntil KOFA har behandlet saken eller inntil en bestemt dato. Saksbehandlingstiden for slike saker er ca. to måneder.73 Rundt en fjerdedel av sakene KOFA behandler er prioriterte saker. Det indikerer at KOFA i stor grad har en forebyggende funksjon og at mange tvister løses i en tidlig fase.

Klager i de rådgivende sakene kan fremsettes av enhver som har saklig interesse i få vurdert om det foreligger brudd på anskaffelsesregelverket. Dette innebærer at klager må ha en viss tilknytning til konkurransen for å kunne klage, for eksempel at klager har deltatt eller ønsket å delta i en konkurranse, men ble avvist. I tillegg har organisasjoner selvstendig klagerett i de tilfeller de har sterk nok tilknytning til anskaffelsen. KOFA har eksempelvis kommet frem til at bransjeorganisasjoner som representerer potensielle leverandører i markedet, har saklig klageinteresse.74

KOFA har siden 1. januar 2017 hatt myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr i gebyrsaker, det vil si saker om ulovlige direkte anskaffelser. Et vedtak fra KOFA om ileggelse av overtredelsesgebyr er bindende. Ulovlige direkte anskaffelser utgjør ofte de mest alvorlige bruddene på anskaffelsesregelverket. Ved slike anskaffelser er også faren for korrupsjon eller korrupsjonslignende forhold størst. Klageadgangen er derfor videre i slike saker enn i de rådgivende sakene, og det kreves ikke saklig klageinteresse for å kunne klage. Det betyr at hvem som helst kan klage inn en ulovlig direkte anskaffelse til KOFA. Hensikten er at dette skal bidra til å avdekke flere slike alvorlige brudd. I 2018 kom det inn 13 klager til KOFA som gjaldt ulovlige direkte anskaffelser, og KOFA påla totalt tre gebyr til ulike offentlige oppdragsgivere.

Siden starten har KOFA fått inn i gjennomsnitt 227 saker i året. I 2010 var tallet over 400 med den konsekvensen at saksbehandlingstiden ble for lang. På den tiden var klagegebyret også lavt, sett i sammenheng med de faktiske kostnadene for samfunnet ved behandling av en sak. Klagegebyret ble hevet i 2012, og forholdet mellom antall avgjørelser og sakstilfang har gradvis bedret seg, jf. tabell 18.1.

Det er sannsynlig at økt nasjonal terskelverdi i det nye anskaffelsesregelverket har bidratt til nedgangen i sakstilfanget i 2018.

18.2.2 Domstolene

I tillegg til klager til KOFA, kan anskaffelsesreglene håndheves gjennom sivile søksmål i domstolene i form av krav om midlertidig forføyning, erstatning eller sanksjoner. Krav om midlertidig forføyning er mest aktuelt der det er tale om å stanse en kontraktsinngåelse, eller å sette til side beslutninger som leverandøren mener at oppdragsgiveren har truffet i strid med anskaffelsesregelverket. Et krav om erstatning fremsettes som regel etter at oppdragsgiveren har inngått kontrakt med den vinnende leverandøren. Det er også mulig å anlegge sak for domstolene med krav om ileggelse av anskaffelseslovens mest inngripende sanksjoner, som er at en kontrakt kan bli kjent uten virkning, at kontraktens løpetid kan bli avkortet eller at oppdragsgiver kan bli ilagt et gebyr av domstolen.

Det finnes ingen komplett oversikt over antall anskaffelsessaker for norske domstoler. Et søk i Lovdata for perioden 1. januar 2016 til 1. januar 2019 viser et årlig saksomfang på ca. 20 til 25 saker. Lovdata inneholder imidlertid ikke alle avgjørelser som er avsagt fra tingrettene og lagmannsrettene på anskaffelsesområdet, men et utvalg.

Stort sett er det begjæringer om midlertidig forføyning eller erstatningssøksmål som reises for domstolene. I disse sakene har den som reiser kravet direkte interesse i utfallet, eksempelvis et ønske om å stanse kontraktsinngåelsen eller å få erstatning. For de sakene som gjelder sanksjonene om at en kontrakt kan bli kjent uten virkning, at kontraktens løpetid kan bli avkortet eller ileggelse av overtredelsesgebyr, stiller dette seg annerledes siden formålet er at kontrakten lyses ut i markedet på nytt eller å forebygge overtredelser.

18.2.3 EFTAs overvåkningsorgan

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) fører tilsyn med at Norge overholder sine forpliktelser etter EØS-avtalen og EUs anskaffelsesdirektiver. ESA kan ta opp en sak på eget initiativ, men det vanlige er at de tar opp en sak på grunnlag av en klage. ESA har en plikt til å undersøke alle klager som hører inn under dets kompetanseområde, men kan selv prioritere hvilke saker det vil forfølge videre.

ESA treffer vedtak som retter seg mot Norge som stat, og ikke mot den enkelte oppdragsgiveren. I de tilfeller ESA kommer til at Norge har brutt reglene om offentlige anskaffelser, varsles Norge. Hvis saken ikke løses, kan ESA anlegge søksmål mot Norge i EFTA-domstolen med påstand om at staten har brutt sine EØS-rettslige forpliktelser.75

18.2.4 Revisjoner

I Norge er det også offentlig kontroll med etterlevelsen av anskaffelsesreglene gjennom revisjon på statlig og kommunalt nivå.

Riksrevisjonen skal bidra til at fellesskapets midler og verdier blir brukt og forvaltet slik Stortinget har bestemt. Dette gjøres gjennom revisjon, kontroll og veiledning av statlige virksomheter og andre myndigheter som er regnskapspliktige til staten. Riksrevisjonen har jevnlig rapportert om brudd på anskaffelsesregelverket i enkelte statlige virksomheter. I tillegg gjennomfører Riksrevisjonen fra tid til annen forvaltningsrevisjoner der offentlige anskaffelser direkte eller indirekte er tema for revisjonen.76

I kommunesektoren har kontrollutvalgene og revisjonen viktige kontrolloppgaver som følger av kommuneloven. Kommunens etterlevelse av lover og forskrifter er hovedtemaet i en stor del av forvaltningsrevisjonene som gjennomføres. Slike revisjoner er en av de viktigste tilsynsordningene med kommunenes virksomhet, og spiller en betydelig rolle i kontrollen med kommunenes anskaffelser. Det er de senere årene gjennomført en rekke forvaltningsrevisjoner på området for anskaffelser, hvor blant annet regeletterlevelse er et tema. Norges Kommunerevisorforbunds forvaltningsrevisjonsregister gir en oversikt over revisjonene som er gjennomført.77 Det er både foretatt gjennomgang av enkeltanskaffelser, mer systematisk gjennomgang av spesifikke etaters anskaffelser og revisjon av kommunens overordnede arbeid med anskaffelsesprosessene. Revisjonene dekker også kontraktsoppfølging og kommunens arbeid i forberedelsen av anskaffelsen. Revisjonene dekker på denne måten et bredere område enn anskaffelsesregelverkets anvendelsesområde.

Gjeldende kommunelov blir snart erstattet av en ny kommunelov. Den nye kommuneloven tydeliggjør at forvaltningsrevisjon også omfatter systematiske vurderinger av regeletterlevelse.78 Dette er en nyvinning i loven som legger bedre til rette for kommunens egen kontroll med sine anskaffelser.

18.3 Andre nordiske land

De nordiske landene har organisert sine systemer for håndheving og kontroll av anskaffelsesreglene på forskjellige måter. Det norske systemet har størst likhet med det danske fordi Danmark også har en klagenemnd. Sverige og Finland har en domstolmodell, der regelbrudd kun håndheves i domstolene. I tillegg har disse landene etablert en tilsynsmyndighet.

I Danmark har klagenemnda de samme sanksjonsmulighetene som domstolene, inkludert muligheten til å tilkjenne erstatning. Domstolene benyttes derfor sjelden. Hovedregelen i klagenemnda er at det skjer muntlige forhandlinger med mulighet til vitneavhør. Den tapende part risikerer å måtte dekke motpartens sakskostnader. Klagegebyret i Danmark er på ca. 26 000 norske kroner for kontrakter over EØS-terskelverdiene og ca. 13 000 norske kroner for kontrakter under EØS-terskelverdiene. I Danmark klages det i ca. 4,3 prosent av konkurransene som utlyses.79

I Sverige er det forvaltningsdomstolene som er klageinstans og alle sanksjoner er lagt til disse Det er kostnadsfritt å anlegge en sak for forvaltningsdomstolen og den tapende part kan ikke idømmes motpartens sakskostnader. Det svenske håndhevelsessystemet har en desentralisert struktur med tolv forvaltningsdomstoler, der ankeinstansen er fire kammerretter og Høyeste Forvaltningsdomstol. I Sverige klages det i ca. 7,4 prosent av konkurransene som lyses ut. Anskaffelser over terskelverdiene klages inn betydelig oftere enn de under (10,1 prosent, mot 5,6 prosent). Den svenske regjeringen har nedsatt et utvalg som har foreslått å innføre sakskostnader for å begrense antallet klagesaker.80

Konkurrensverket i Sverige har ført tilsyn med anskaffelsesregelverket siden 2007. De tar opp saker på eget initiativ og etter tips. De har både kompetanse til å bringe saker om ulovlige direkte anskaffelser til retten, og undersøke generell anskaffelsespraksis i det offentlige. Konkurrensverket foretar selv en prioritering av hvilke saker de mener skal granskes nærmere. Den delen av Konkurrensverket som har ansvaret for tilsyn etter anskaffelsesregelverket, har 22 ansatte og et årlig budsjett på ca. 22,6 millioner norske kroner. Tilsynets uttalelser er veiledende og de har ikke kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr.

I Finland består klagesystemet av én Markedsdomstol i første instans, og Høyeste Forvaltningsdomstol i andre instans. Rettsgebyret er fra ca. 20 000 til 60 000 norske kroner, avhengig av kontraktens størrelse. Finland opprettet et tilsyn med offentlige anskaffelser 1. januar 2017, som er basert på den svenske tilsynsmodellen. Tilsynet har ca. ti ansatte.

18.4 Vurdering av dagens system

18.4.1 KOFAs status og effektivitet

Effektiv håndheving og kontroll er viktig for at anskaffelsesregelverket følges. Slik det norske systemet er lagt opp, er KOFAs status og legitimitet avgjørende for å kunne si at vi har et velfungerende håndhevingssystem. Da er det viktig at saksbehandlingstiden ikke er for lang, at avgjørelsene holder høyt faglig nivå og at de etterleves. Leverandørene og andre må oppleve at det nytter å klage til KOFA.

Samtidig må ikke terskelen for å klage være så lav at det blir en «kultur» for å klage i enhver sak. I Sverige ble den kostnadsfrie adgangen til domstolsbehandlingen sett på som en av forklaringene på det høye konfliktnivået.81 Til sammenligning har Norge innført relativt moderate klagegebyr til KOFA på 1 000 kroner for gebyrsaker og 8 000 kroner for andre saker.

Høsten 2016 gjennomførte KOFA en brukerundersøkelse. Hele 96 prosent av de spurte opplyste at de hadde tillit til KOFAs avgjørelser, og 88 prosent mente at den er et godt og reelt tvisteløsningsalternativ til de ordinære domstolene. I undersøkelsen oppga 74 prosent at kvaliteten på KOFAs avgjørelser i svært stor grad eller i stor grad var god.

Enkelte organisasjoner har i sine innspill til meldingen tatt til orde for å utvide klageadgangen slik at privatpersoner og frivillige interesseorganisasjoner gis klagerett ikke bare ved mistanke om ulovlige direkte anskaffelser, men også i de rådgivende sakene. Særlig gjelder dette for brudd på etterlevelsen av kravene til samfunnshensyn som miljø og menneskerettigheter. Regjeringen viser til at formålet med opprettelsen av klagenemnda var å lage et tilbud til næringslivet om en raskere og rimeligere klagemulighet enn de har gjennom de ordinære domstolene. Derfor har KOFA også i sin praksis innført et krav til tilknytning til den aktuelle anskaffelsen ved vurderingen av saklig interesse og avvist klager fra aktører som ikke oppfyller det kravet.82 Regjeringen mener det er viktig at KOFAs rolle, i de rådgivende sakene, fortsatt bør rendyrkes som et lavterskeltilbud til bedrifter som konkurrerer om å levere tjenester til det offentlige og har direkte økonomisk interesse i utfallet av saken. På denne måten kan KOFA forbli et rimelig og raskt tvisteløsningsorgan.

Det er viktig at KOFAs avgjørelser som hovedregel blir respektert for at leverandørene skal ha tillit til at klagenemnda er et reelt alternativ til domstolsbehandling. Spørreundersøkelsen referert ovenfor kan tyde på at KOFAs avgjørelser blir respektert i de fleste saker selv om de ikke er formelt bindende, men dette trenger vi mer kunnskap om. KOFA kan rette en henvendelse til den som har brutt regelverket med forespørsel om hva som vil bli gjort for å rette feilen eller unngå tilsvarende feil i fremtiden. Denne hjemmelen ble brukt i begynnelsen av KOFAs drift, men blir i praksis ikke lenger benyttet.

Det er flere nemnder i Norge som avsier rådgivende avgjørelser, men som retter denne type henvendelser til dem som har brutt regelverket, som for eksempel Finansklagenemnda. Klagenemnda omtaler deretter disse sakene i årsberetningen. På anskaffelsesområdet vil en tilsvarende oppfølging av KOFAs saker være nyttig. For det første kan det bidra til bedre oppfølging og etterlevelse av KOFAs avgjørelser. Dette er viktig for at leverandørene skal oppleve KOFA som et nyttig tvisteløsningsorgan. Oppfølging av brudd vil også kunne skape bedre forståelse for avgjørelsene hos oppdragsgiverne og ha en ønsket opplæringseffekt internt hos oppdragsgiverne, slik at de kan forbedre sine rutiner til senere anskaffelser. På denne måten kan KOFA bidra til profesjonaliseringen av offentlige oppdragsgivere.

18.4.2 Tilsyn med offentlige anskaffelser

Det er flere representanter for leverandørsiden som har argumentert for at mangelfull kompetanse om regelverket i kombinasjon med mangel på tilsynsmyndighet gir for dårlig kontroll med etterlevelsen av regelverket. Disse aktørene mener at det er urimelig at overvåkningen av regelverket bare skal besørges av leverandørsiden når samfunnet for øvrig også har en interesse i at regelverket overholdes. De har derfor i sine innspill til stortingsmeldingen foreslått at det bør etableres et offentlig tilsyn med overholdelse av anskaffelsesregelverket, for eksempel at en slik tilsynsoppgave legges til Konkurransetilsynet.83

Regjeringen mener at dette ikke er veien å gå. Som omtalt i kapittel 2, beskriver Forenklingsutvalget hvordan et komplisert regelverk i kombinasjon med kostbare konsekvenser dersom man trår feil, kan skape en «fryktkultur» blant oppdragsgiverne.84 I ettertid er det gjennomført en forenkling av regelverket gjennom ny lov og forskrifter som trådte i kraft 1. januar 2017. Det er først og fremst foretatt betydelige forenklinger i den nasjonale delen av regelverket. EU-/EØS-retten legger klare begrensninger på forenklinger for anskaffelser med verdi over EØS-terskelverdiene. Denne delen av regelverket oppfattes derfor fremdeles av mange som svært komplisert. Etablering av offentlig tilsyn som foreslått, vil forsterke utfordringene knyttet til oppdragsgivernes manglende utnyttelse av handlingsrommet i regelverket.

Modenhetsundersøkelsen fra 2017 viser at 75 prosent av oppdragsgiverne oppgir at de i stor eller svært stor grad har kompetanse om relevante lover og regler for offentlige anskaffelser, og kompetansen om regelverket synes å ha økt de siste årene.85 Tilbakemeldinger fra KOFA viser at sakene for klagenemnda har blitt stadig mer faglig tunge og komplekse de siste årene. Dermed kan det se ut som KOFA først og fremst blir brukt til de tyngste sakene, og at de enkleste sakene i større grad blir løst utenfor KOFA. Sekretariatet avviste omkring 20 prosent av sakene i 2018, som er mindre enn tidligere år, da snittet stort sett har vært på mellom 25 og 30 prosent. Det kan tyde på at det ikke lenger gjøres like mange enkle feil etter regelverket. Det er isteden kompliserte og vanskelige avveininger som eventuelt fører til brudd.

Mens oppdragsgivernes juridiske kompetanse har bedret seg, rapporterer mange virksomheter at de mangler kompetanse om blant annet behovsplanlegging og leverandøroppfølgning. Undersøkelsen viser også at oppdragsgiverne bruker mest tid på konkurransegjennomføringsfasen, som er regulert gjennom detaljerte prosedyrekrav, mens det er få virksomheter som prioriterer god planlegging og oppfølgning av kontraktene selv om dette gir størst effekt på gevinstrealisering. Disse utfordringene er nærmere beskrevet i kapittel 2, 4 og 13. Resultatet er juridisk korrekte, men lite effektive anskaffelser.

For å få til effektivisering og omstilling ønsker regjeringen oppdragsgivere som tør å tenke nytt, innovere, satse på ny miljøvennlig teknologi osv. For å lykkes med dette, er det mer nyttig å satse på kompetanseoppbygging og profesjonalisering av oppdragsgiverne enn å etablere tilsyn.

Dette støttes også opp av en nyere undersøkelse av statens tilsyn med kommunene som er gjennomført av Difi.86 Den viser at selv om tilsyn oppleves som nyttig, er veiledning minst like nyttig for å sikre regeletterlevelse. I Norge har det vært lagt ned mye arbeid i å lage god veiledning om gjennomføring av offentlige anskaffelser og til det nye anskaffelsesregelverket. Difi jobber kontinuerlig med å bidra til kompetansebygging på anskaffelsesområdet. Målet er å sette offentlige innkjøpere i stand til å bruke ressursene effektivt i tråd med det offentliges behov og til det beste for innbyggere og næringsliv. Behovet for kompetanseheving er nærmere beskrevet i kapittel 13.

Difi har gjort en rekke undersøkelser av kontroll, rapportering og tilsyn. I en rapport fra 2012 understreker Difi, på et generelt grunnlag, at kontroll oppleves av statlige virksomheter som nyttig over tid.87 Nytten kommer blant annet i form av bedre regelverksetterlevelse. Riksrevisjonens oppmerksomhet på etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser har også bidratt til at virksomhetene har blitt mer bevisste på hvordan anskaffelser bør gjøres. Samtidig nevner Difi at det i offentlig sektor oftere stilles spørsmål ved om forvaltningen har blitt for opptatt av å gjøre ting riktig og mindre opptatt av å gjøre de riktige tingene. For mye kontroll kan føre til at forvaltningen blir så opptatt av å ikke gjøre feil at den ikke i tilstrekkelig grad greier å tenke nytt og utvikle seg.

18.5 Regjeringens tiltak

Mye tyder på at KOFA nyter stor tillit og oppfattes som et effektivt og godt tvisteløsningsorgan. For å styrke legitimiteten og gjennomslagskraften ytterligere, foreslår regjeringen at KOFA tar en mer aktiv rolle i å følge opp sine avgjørelser om brudd på regelverket. Dette vil gi oppdragsgiverne et ekstra insentiv til å gjennomføre tiltak som reduserer risikoen for tilsvarende brudd i fremtiden.

Regjeringen vil:

• Styrke rollen til KOFA ved at nemnda i større grad følger opp oppdragsgivernes etterlevelse av nemndas avgjørelser.