2 Utbyggingsselskap for veg

2.1 Innledning

Departementets arbeid med å etablere et utbyggingsselskap for veg er tidligere omtalt i Prop. 1 S Tillegg 1 (2013–2014), Prop. 93 S (2013–2014), Prop. 97 S (2013–2014) og Prop. 1 S (2014–2015).

Samferdselsdepartementet legger til grunn at det overordnede ansvaret for å bygge ut, drifte og vedlikeholde riksvegnettet i Norge fortsatt skal ligge hos staten. Departementet legger videre til grunn at den overordnede politikken innenfor vegsektoren fortsatt fastlegges som en del av samlet nasjonal transportpolitikk gjennom Stortingets behandling av Nasjonal transportplan (NTP).

Statens vegvesen har i dag ansvar for utbygging, vedlikehold og drift av hele riksvegnettet, basert på Nasjonal transportplan og konkretisert og fulgt opp gjennom de årlige statsbudsjettene og andre beslutninger og styringssignaler gitt av Stortinget, regjeringen og Samferdselsdepartement. Oppgavene gjennomføres innenfor rammer i veglov, vegtrafikklov, plan- og bygningslov, miljølovgivning m.m. Oppgaveløsningen krever et bredt og godt samarbeid med andre myndigheter på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, og med organisasjoner og enkeltmennesker.

Statens vegvesen har i dag en effektiv gjennomførerorganisasjon, og departementet legger opp til at Statens vegvesen fortsatt skal ha et omfattende ansvar for å gjennomføre utbygging, drift og vedlikehold av riksveg. Etter departementets vurdering er det imidlertid mulig, gitt en annen organisering og andre rammebetingelser enn i dagens situasjon, å gjennomføre utbygging, drift og vedlikehold av deler av riksvegnettet enda mer effektivt. Departementet vil derfor etablere et eget utbyggingsselskap som skal løfte flere riksvegstrekninger og gjennomføre utbyggingen mer effektivt.

Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapet også skal gis ansvar for drift og vedlikehold av veg det har bygd, men at slikt ansvar først blir aktuelt når selskapet har bygd ferdig den første vegstrekningen om lag 3 år etter etablering av selskapet. Departementet vil arbeide videre med et samlet opplegg for selskapets ansvar for drift og vedlikehold, herunder finansiering.

Regjeringens formål med utbyggingsselskapet er å oppnå en mer helhetlig utbygging og større kostnadseffektivitet for den porteføljen det blir gitt ansvar for, og dermed gi en merverdi utover utbygging i tradisjonell forstand. Selskapets virksomhet skal være effektiv og helhetlig utbygging og drift og vedlikehold av trafikksikre riksveger, hvor strekningene i selskapets samlede utbyggingsportefølje med høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet prioriteres gjennomført foran de med lav/negativ samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Gjennom mer helhetlig, sammenhengende og rasjonell utbygging og mer langsiktig og forutsigbar finansiering, legger regjeringen opp til at utbyggingsselskapet raskere bygger ut hovedvegnettet som binder landet sammen og knytter hovedvegnettet i Norge effektivt til hovedvegnettet i utlandet. En helhetlig, sammenhengende og effektiv utbygging av hovedvegnettet i Norge vil i tillegg styrke og utvide felles bo- og arbeidsmarkedsregioner og redusere antall drepte og hardt skadde. Utbyggingsselskapets mer helhetlige og kostnadseffektive utbygging vil raskere styrke næringslivets konkurranseevne, gi mange innbyggere mer effektiv, forutsigbar og tryggere vegtransport og mer veg for pengene, og dermed gi en merverdi utover utbygging i tradisjonell forstand.

Samferdselsdepartementet legger opp til at utbyggingsselskapet etableres som et statsaksjeselskap. Innenfor selskapets formål og virksomhet, den gitte oppstartsporteføljen og finansieringen, forutsetter departementet at selskapet selv prioriterer rekkefølgen på utbyggingen av prosjekter.

Ved Stortingets behandling av Prop. 93 S (2013–2014) ble det vedtatt å opprette et interimselskap med oppgave å forberede og tilrettelegge for at utbyggingsselskapet kan være operativt snarest mulig etter etablering av utbyggingsselskapet. Interimselskapet blir etablert våren 2015 og vil bl.a. være Samferdselsdepartementets forhandlingsmotpart i arbeidet med avtale (se kapittel 2.4) fram til utbyggingsselskapet er etablert. Departementet tar sikte på at utbyggingsselskapet vil være operativt 1. januar 2016.

Nedenfor beskrives utbyggingsselskapets oppgaver, finansiering og valg av selskapsform m.m., samt konsekvenser ved etablering av selskapet.

2.2 Utbyggingsselskapets oppgaver og portefølje

Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapet, med de unntak som er nevnt i omtalen nedenfor, gis et helhetlig ansvar for å prioritere og gjennomføre utbygging innenfor utbyggingsporteføljen som selskapet gis ansvar for.

Det helhetlige ansvaret omfatter bl.a. å framskaffe godkjente planer etter plan- og bygningsloven, prosjektere, erverve nødvendig eiendom, utarbeide konkurransegrunnlag, innhente anbud, inngå kontrakter og være byggherre, herunder føre kontroll og følge opp entreprenørenes arbeider. Det legges opp til at selskapet innenfor sitt ansvarsområde skal ha et helhetlig ansvar for kvalitet og kvalitetssikring i hele kjeden fra og med planlegging til og med ferdig bygd veg og drift og vedlikehold, både teknisk og funksjonell kvalitet og kvalitet knyttet til styring, økonomi, HMS (helse, miljø og sikkerhet), miljø m.m. Det forutsettes at selskapet gjennomfører kvalitetssikring av kostnader og sine styringsunderlag når reguleringsplan foreligger og når selskapet ellers mener det er nødvendig. Selskapet skal gjennomføre utbygging, drift og vedlikehold innenfor gjeldende lov og regelverk.

Nedenfor gis en omtale av hvordan utbyggingsselskapets virksomhet er knyttet til Nasjonal transportplan (NTP) og selskapets ansvar for å bidra til arbeidet med NTP. Videre omtales ytre ramme for utbyggingsselskapets oppgaver, selskapets oppstartsportefølje, drift og vedlikehold, planlegging etter plan- og bygningsloven, erverv av nødvendig eiendom og selskapets ansvar for helhetlig kvalitetssikring.

2.2.1 Nasjonal transportplan og selskapets virksomhet

Gjennom regjeringens stortingsmelding om Nasjonal transportplan og Stortingets behandling av denne fastlegges helhetlig nasjonal transportpolitikk, herunder helhetlig nasjonal politikk for vegsektoren, innenfor en nærmere angitt tidshorisont. Den nasjonale politikken blir konkretisert og fulgt opp gjennom de årlige statsbudsjettene, andre beslutninger og styringssignaler gitt av Stortinget, regjeringen og Samferdselsdepartement og etatenes handlingsprogrammer. For selskaper med statlig eierskap er det etablert finansieringsordninger og styringssystemer tilpasset det enkelte selskap.

Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapets utbygging skal være en del av helhetlig nasjonal politikk i vegsektoren, og at oppgaver, økonomiske ressurser og tidshorisonter for selskapets virksomhet avklares på et overordnet nivå gjennom arbeidet med og Stortingets behandling av Nasjonal transportplan.

Bortsett fra oppstartsporteføljen legges det derfor opp til at nye porteføljer og ressurser på et overordnet nivå avklares gjennom rulleringen av Nasjonal transportplan. Transportplanen må legge opp til at oppgaver og finansiering gir utbyggingsselskapet nødvendig forutsigbarhet, langsiktighet og stabilitet for varig virksomhet i selskapet. Regjeringen legger i utgangspunktet opp til eventuelle endringer i selskapets portefølje første gang i forbindelse med Nasjonal transportplan fra 2022. Samferdselsdepartementet vil understreke viktigheten av at selskapet gis nødvendig handlingsrom til å prioritere og å legge opp en effektiv langsiktig gjennomføringsstrategi for sin virksomhet. Nødvendige budsjettvedtak og fullmakter til Samferdselsdepartementet vil gi departementet grunnlag for å inngå avtaler med selskapet, jf. kapittel 2.3.3.

Utbyggingsselskapet for veg vil ha et klart samfunnsoppdrag innenfor samferdselssektoren, slik bl.a. Avinor har i dag. Selskapet er innenfor sitt ansvarsområde forutsatt å bidra inn i arbeidet med Nasjonal transportplan.

Samferdselsministeren har ansvar for at nasjonal politikk for vegsektoren blir konkretisert og gjennomført. Ved opprettelse av utbyggingsselskapet for veg vil Samferdselsministeren ha to organisasjoner (Statens vegvesen og utbyggingsselskapet for veg) til å gjennomføre bl.a. utbygging av riksveg, innenfor den politikk og de rammer som Stortinget og regjeringen anviser. Statens vegvesen er et forvaltningsorgan og utfører oppgavene innenfor det styringssystemet som gjelder i statsforvaltningen, mens utbyggingsselskapet vil være et statsaksjeselskap underlagt aksjelovgivningen og med statsråden som generalforsamling. For å nå samlet mål med transportpolitikken, blir det etter departementets vurdering viktig, både i arbeidet med Nasjonal transportplan framover og statsrådens iverksetting av vedtatt politikk, å tilrettelegge for å utnytte de fortrinn de to gjennomføringsorganisasjonene har, og kan utvikles til å ha, til effektiv gjennomføring av utbygging av riksvegnettet.

2.2.2 Ytre ramme for selskapets utbygging

Selskapets utbygging av riksveg vil være en viktig del av å gjennomføre nasjonal politikk innenfor vegsektoren, jf. omtalen i kapittel 2.2.1 om Nasjonal transportplan og selskapets virksomhet. Innenfor NTPs rammer mener regjeringen at selskapets mer effektive og helhetlige utbygging bør brukes til å gjennomføre utbygging av viktige hovedveger i Norge som binder landet sammen, styrker og utvider felles bo- og arbeidsmarkedsregioner, knytter hovedveger i Norge effektivt til hovedveger i utlandet og bedrer sikkerheten vesentlig for vegtransporten.

Med dette som utgangspunkt er det etter regjeringens vurdering naturlig at selskapets langsiktige virksomhet avgrenses til å bygge ut riksveg innenfor et nærmere definert hovedvegnett. Et slikt hovedvegnett er etablert i Norge som del av det Trans-European Transport Network (TEN-T). Det legges til grunn at selskapet ikke skal ha oppgaver utenfor den delen av riksvegnettet i Norge som er definert som del av det transeuropeiske transportnettet (TEN-T), jf. Prop. 97 S (2013–2014). Kart som viser TEN-T-vegnettet i Norge er vist i Figur 2.1.

Trans-European Transport Network er EUs program for utbygging av grensekryssende infrastruktur i Europa, som Norge er tilknyttet gjennom EØS-avtalen. Infrastruktur som veger, jernbane, indre vannveger, lufthavner og havner inngår som del av nettverket. Formålet er å fremme bærekraftig transport under best mulig miljø- og samfunnsmessige forhold for å bidra til EUs mål spesielt for miljø og konkurranseevne. TEN-T-vegnettet i Norge har en samlet lengde på om lag 4.800 km pluss ramper, eller om lag halvparten av det samlede riksvegnettet i landet.

Gjennom arbeidet med Nasjonal transportplan og innenfor TEN-T-vegnettet, vil det bli definert konkrete porteføljer som selskapet vil få ansvaret for å bygge ut, se kapittel 2.2.1. Den første porteføljen vil være selskapets oppstartsportefølje, utarbeidet med utgangspunkt i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023 (se kapittel 2.2.3). Oppstartsporteføljen forutsettes vedtatt ved opprettelsen av selskapet.

At det defineres en ytre ramme for utbyggingsselskapets virksomhet innebærer ikke at det bare er selskapet som vil forestå utbygging av TEN-T-vegnettet. Ved oppstart av selskapet og senere ved rullering av Nasjonal transportplan vil det bli definert hvilke riksvegstrekninger som utbyggingsselskapet innenfor TEN-T-vegnettet skal ha ansvaret for å bygge ut. Statens vegvesen vil fortsatt få ansvar for å bygge ut deler av TEN-T-vegnettet som selskapet ikke er gitt ansvar for. Utenfor TEN-T-vegnettet vil det være Statens vegvesen som har ansvar for utbygging, drift og vedlikehold av all riksveg.

2.2.3 Utbyggingsselskapets oppstartsportefølje

Med portefølje menes det her den samling av riksvegstrekninger og prosjekter som utbyggingsselskapet gis ansvar for å bygge ut. Porteføljer med tilhørende ressurser og fullmakter fastlegges normalt gjennom arbeidet med Nasjonal transportplan og innenfor TEN-T-vegnettet, se kapittel 2.2.2. Den første porteføljen som fastsettes for selskapet benevnes selskapets oppstartsportefølje.

Gjeldende Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023 ble ikke utarbeidet og tilrettelagt med sikte på at et eget utbyggingsselskap skal stå for utbygging av del av riksvegnettet. Regjeringen tar imidlertid utgangspunkt i gjeldende nasjonale transportplan når selskapets første portefølje skal utformes. Ut fra selskapets formål om mer helhetlig og effektiv utbygging og at regjeringen legger opp til økt satsing i vegsektoren i forhold til gjeldende transportplan, legges det opp til en noe raskere utbygging for flere av prosjektene enn det som er forutsatt i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023. For å tilrettelegge for ytterligere effektiv og helhetlig utbygging har regjeringen løftet inn flere prosjekter som ikke er prioritert i planen, men som står i naturlig forbindelse med prosjekter som er prioritert. Det har vært viktig å sette sammen en oppstartsportefølje med en størrelse og et innhold som setter selskapet i stand til å bygge mer effektivt og helhetlig helt fra oppstart av selskapet. Porteføljen bør dessuten bestå av lengre sammenhengende strekninger for å gi selskapet økte muligheter til å se flere prosjekter i sammenheng med sikte på mer effektiv og helhetlig utbygging.

Det legges til grunn at utbyggingsselskapet innenfor selskapets formål og virksomhet, oppstartsporteføljen og finansieringen selv prioriterer rekkefølgen på utbyggingen av prosjekter. Dette er en viktig forutsetning for at selskapet skal kunne se strekninger og prosjekter i sammenheng for å utnytte stordriftsfordeler, velge effektive samarbeids- og kontraktsformer opp mot konsulenter og entreprenører og for å utnytte kompetanse, masser, standardiserte løsninger m.m. mest mulig effektivt.

Regjeringen legger opp til å gi utbyggingsselskapet ansvar for en oppstartsportefølje som består av uutbygde prosjekter på strekningene (se også figur 2.2 og tabell 2.1):

• E39 Lyngdal – Ålgård i Vest-Agder og Rogaland

• E39 Søgne – Lyngdal i Vest-Agder

• E18/E39 Kristiansand – Søgne i Vest-Agder

• E18 Langangen – Grimstad i Telemark og Aust-Agder

• E6 Kolomoen – Moelv i Hedmark

• E6 Moelv – Lillehammer – Ensby i Hedmark og Oppland

• E6 Ulsberg – Melhus i Sør-Trøndelag

• E6 Ranheim – Åsen i Sør- og Nord-Trøndelag

Det foreløpige kostnadsoverslaget for oppstartsporteføljen er om lag 130 mrd. 2015-kr. I og med prosjektene i oppstartsporteføljen har kommet ulikt langt i planavklaring, vil det være usikkerhet knyttet til kostnadsoverslaget for oppstartsporteføljen. Regnet ut fra prosjektenes kostnadsoverslag, er i underkant av 40 pst. av prosjektene prioritert i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023. Planrammene for de prosjektene som er prioritert i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023 er henholdsvis om lag 15 mrd. 2015-kr. i statlige midler og om lag 11 mrd. 2015-kr i bompenger i tiårsperioden. Flere av prosjektene som er prioritert i tiårsperioden, er forutsatt ferdigstilt i neste planperiode. Som nærmere omtalt i kapittel 2.3 om finansiering, legges det til rette for at oppstartsporteføljen kan bygges ut innen 20 år. Gjennomføringen av utbyggingen vil være en del av avtalen mellom Samferdselsdepartementet og utbyggingsselskapet.

Strekningene som er lagt inn i selskapets oppstartsportefølje, har gjennomgående mye trafikk og ligger i stor grad i forlengelsen av foretatte utbygginger eller vegutbygging som er i gang. Dette vil bidra til at selskapets mer effektive utbygging kan skaffe merverdi til samfunnet, både i prosjektene som selskapet selv bygger, men også sammen med tilgrensende prosjekter som er bygd eller blir bygd av Statens vegvesen. Med den raskere og mer helhetlige utbyggingen som det legges opp til vil selskapets utbygging bidra til raskere reduksjon av næringslivets transportkostnader både innenlands og mot utlandet, utvide og styrke flere sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsregioner og bidra til færre drepte og hardt skadde i vegtrafikken.

Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapet skal være operativt med planlegging og utbygging av prosjekter snarest mulig etter etableringen, jf. Prop. 97 S (2013–2014). For at selskapet skal komme i gang med utbygging så raskt som mulig etter etablering 1. januar 2016 tilrettelegger departementet for at selskapet kan starte planlegging og bygging i 2016. Oppstartsporteføljen har generelt et omfang og en planstatus som setter selskapet i stand til å være operativt fra starten av, både med planlegging og utbygging, og der selskapet kan sette sammen utbyggingspakker og velge en helhetlig utbyggingsstrategi som sikrer mer effektiv gjennomføring av utbyggingen enn i dagens situasjon. Samferdselsdepartementet vil i statsbudsjettet for 2016 komme tilbake til Stortinget med forslag om bevilgning til selskapet.

2.2.4 Selskapets ansvar for drift og vedlikehold

Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapet skal gis ansvar for drift og vedlikehold for veg det har bygd. Selskapets ansvar for drift og vedlikehold vil derfor først bli aktuelt når selskapet har bygd ferdig den første vegstrekningen, det vil si om lag 3 år etter etablering av selskapet. Et helhetlig ansvar for gjennomføring både av utbygging, drift og vedlikehold, vil ha fordeler bl.a. ved at utbyggingsselskapet i enda større grad tar inn livsløpsbetraktninger i sine vurderinger.

Selskapet vil starte planlegging og bygging snarest mulig etter at det er etablert. Samferdselsdepartementet vil arbeide videre med et samlet opplegg for selskapets ansvar for drift og vedlikehold, herunder finansiering. Selskapets ansvar for drift og vedlikehold forutsettes gitt en hensiktsmessig avgrensing til tilgrensende vegnett, både til vegstrekninger innenfor selskapets utbyggingsportefølje som foreløpig ikke er bygd og til tilgrensende riks-, fylkes- og kommunalt vegnett. Departementet kommer tilbake med et samlet opplegg i god tid før selskapet har bygd ferdig første vegstrekning.

Utbyggingsselskapet er et selvstendig rettssubjekt. Det reiser spørsmål om det er selskapet eller staten som bør være eier av eiendom og veganlegg som selskapet har ansvar for å bygge ut. Etter departementets vurdering er ikke spørsmål knyttet til eierskap avgjørende for om utbyggingsselskapet skal ha ansvar for drift og vedlikehold, men vil bl.a. påvirke hvordan selskapets regnskap innrettes. Departementet vil i arbeidet ta utgangspunkt i at staten, og ikke selskapet, skal stå som eier av vegene.

Selskapets utbygging av riksveg vil kunne kreve omlegging eller annen regulering av trafikk på eksisterende veg. Departementet legger til grunn at trafikkregulering m.m. (trafikkmessig drift) tilknyttet eksisterende riksveg eller riksveg under bygging er et ansvar Statens vegvesen vil ha. Departementet forutsetter imidlertid at Statens vegvesen samarbeider tett med utbyggingsselskapet slik at selskapets utbygging kan gjennomføres mest mulig effektivt.

2.2.5 Selskapets ansvar for planlegging etter plan- og bygningsloven

Planlegging etter plan- og bygningsloven for større vegprosjekter skjer normalt i to trinn; først kommunedelplan og deretter reguleringsplan i tråd med vedtatt kommunedelplan. Kommunedelplanarbeidet handler i hovedsak om valg av én av flere mulige traséer, som oftest innenfor en bredere korridor avklart gjennom regjeringens beslutning knyttet til forutgående konsekvensutredning (KVU) med kvalitetssikring (KS1), mens reguleringsplanarbeidet innbærer utarbeidelse av mer detaljerte planer innenfor valgt trasé.

Det er i utgangspunktet bare kommuner som har rett til å utarbeide og fremme forslag til kommunedelplan, men gjennom plan- og bygningsloven § 3-7 kan myndigheter med ansvar for større samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur etter samråd med planmyndigheten utarbeide og fremme forslag til arealplan og legge forslaget ut på offentlig ettersyn. Det innebærer likevel ikke myndighet til å vedta plan. Det er det bare kommunen som har myndighet til, eventuelt Kommunal- og moderniseringsdepartementet dersom saken behandles som statlig plan.

Kommunedelplaner for vegtiltak omfattes som hovedregel av kravet om konsekvensutredning. Dette innebærer også at det tidlig i planprosessen skal utarbeides et planprogram som avklarer hvilke traséalternativer som skal utredes i kommunedelplanarbeidet. Til vanlig er det Statens vegvesen som utarbeider forslag til planprogram, men det er kommunen som fastsetter programmet.

Vegplanlegging på kommunedelplannivået dreier seg om demokratiske planleggingsprosesser, medvirkning, trasévalg og avveining av ulike samfunnsinteresser. I planavklaring på dette nivået vil det være behov for å avveie statlige sektorinteresser, samt avveie interesser og avklare ansvar mellom stat, fylkeskommune og kommune. I store vegutbyggingsprosjekter er dette ofte ressurs- og tidkrevende prosesser som krever politiske avveininger undervegs. Det kan tale for at Statens vegvesen bør ha ansvar for arbeidet med forslag til kommunedelplan også for riksveg som utbyggingsselskapet skal bygge ut.

På den annen side er det viktig ved etablering av utbyggingsselskapet at det legges til rette for å kunne tenke nytt og annerledes alt fra tidlig planfase. Med utgangspunkt i selskapets formål og kompetanse vil det måtte forventes at selskapet i arbeidet med forslag til kommunedelplan, vil utrede og foreslå løsninger med planmessig høy kvalitet, men som samtidig i enda større grad enn i dagens situasjon, kan tilrettelegge for en mer kostnadseffektiv og helhetlig utbygging. Samferdselsdepartementet vil derfor legge opp til et forsøk der utbyggingsselskapet gis ansvar for å utarbeide og legge fram forslag til planprogram og kommunedelplan, slik Statens vegvesen har adgang til, i to prosjekter som ikke har kommunedelplan ved etableringen av selskapet. De to prosjektene er E18 Dørdal – Tvedestrand og E18 Arendal – Grimstad. Hvorvidt selskapet skal ha dette ansvaret videre vurderes i lys av erfaringer med forsøket.

Når godkjent kommunedelplan foreligger og selskapet har nødvendig finansiering, betyr det mye for selskapets effektive utbygging at selskapet kan arbeide mest mulig i sammenheng og parallelt på lengre strekninger, fra oppstart av arbeidet med forslag til reguleringsplan fram til veganlegget er ferdig bygd. Et sammenhengende og mest mulig parallelt arbeid tilrettelegger for at selskapet kan utnytte ressurser, masser og standardiserte løsninger m.m. mest mulig effektivt, velge effektive kontraktsformer og utnytte stordriftsfordeler.

Samferdselsdepartementet legger derfor opp til at utbyggingsselskapet bør gis samme adgang som Statens vegvesen har i dag etter plan- og bygningsloven, til å utarbeide og fremme forslag til planprogram og reguleringsplan for riksveganlegg som selskapet gis ansvar for utbygging av.

Departementet vil vurdere behovet for og fremme forslag til nødvendige endringer i lovverket på vanlig måte, jf. kapittel 2.5.1.

2.2.6 Eiendomserverv

Eiendomserverv er en integrert del i samlet arbeid med å framskaffe godkjent reguleringsplan, prosjektere, bygge og avslutte et veganlegg. Samferdselsdepartementet legger opp til at utbyggingsselskapet har ansvaret for eiendomserverv til de anlegg det skal bygge. Det gjelder både om eiendomservervet skjer ved avtale – som forutsettes å være hovedregelen – eller ekspropriasjon.

Eiendomservervet vil omfatte både det som er nødvendig for å bygge anlegget, herunder midlertidig bruk av eiendom, samt eiendom og rettighet(er) som er nødvendig for senere drift og vedlikehold. Eiendomservervet kan gjelde del av eiendom (det mest vanlige), en hel eiendom eller permanent eller midlertidig rett til bestemt bruk, eller til å forby en bestemt bruk, av eiendom. Rett til å lede vann fra en stikkrenne på annens eiendom er ofte en permanent rett. Rett til støydempende tiltak på bolig (sette inn ventiler, bytte vinduer mm) og mellomlagring av masser kan være eksempler på midlertidig rett.

Ved ekspropriasjon reises spørsmålet om utbyggingsselskapet skal gis myndighet til å fatte vedtak om ekspropriasjon. Etter departementets vurdering er det viktig at vedtak om ekspropriasjon undergis lik behandling for all riksveg i Norge, uavhengig av hvem som er byggherre. Departementet legger derfor til grunn at hjemmel til å fatte selve ekspropriasjonsvedtaket beholdes hos offentlige myndigheter slik det er fastlagt i veglova § 50 og plan- og bygningsloven kapittel 16. I praktisk vil dette innebære at selskapet utarbeider grunnlag for at Statens vegvesen eller kommunen kan fatte vedtak om/gi selskapet tillatelse til å ekspropriere. Når tillatelse til å ekspropriere eiendom er gitt, legger departementet opp til at utbyggingsselskapet har ansvar for å begjære skjønn og står som part til rettskraftig skjønn foreligger. Departementet legger til grunn at utbyggingsselskapet også kan begjære skjønn når det er avtalt (avtaleskjønn). I noen situasjoner kan det være behov for tillatelse til å tiltre eiendom før rettskraftig skjønn foreligger (forhåndstiltrede) og til å tiltre rettskraftig skjønn når det foreligger. Departementet legger opp til at selskapet må søke om slik tillatelse fra myndighet som har hjemmel til å gi slike tillatelser. Departementet vil ut fra beskrivelsen over vurdere behov for endringer i lovverket og fremme eventuelle forslag til lovendringer for Stortinget på vanlig måte, se kapittel 2.5.1.

Om eierskap til eiendom og veganlegg vises til omtale i kapittel 2.2.4.

2.2.7 Selskapets ansvar for helhetlig kvalitetssikring

Alle statlige investeringsprosjekter med anslått samlet investeringskostnad på over 750 mill. kroner er i utgangspunktet omfattet av statens interne krav om ekstern kvalitetssikring. Investeringer i olje og gassvirksomheten offshore i regi av Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) er unntatt. Det samme gjelder statlige foretak eller statlig eide aksjeselskaper som er ansvarlige for sine egne investeringer, eksempelvis Avinor og helseforetak som har sine egne kvalitetssikringsordninger. Statens interne kvalitetssikring skjer på to nivåer i planleggingen av investeringsprosjekter, konseptnivået (KS1) og på reguleringsplannivået (KS2) dvs. før vedtak om bevilgning i Stortinget og oppstart av prosjektet. Kvalitetssikringen skal gjennomføres med bruk av ekstern kvalitetssikrer.

Kvalitetssikring på konseptnivå (KS1) skal gjennomføres ved avslutning av konseptvalgutredningen, før beslutning i regjeringen om eventuell igangsetting av videre utredning og planlegging etter plan- og bygningsloven av det valgte konseptet. Med konsept menes hvilken konseptuell løsning man velger for å dekke et samfunnsbehov. For eksempel kan et behov for å binde en øyregion sammen med fastlandet, dekkes ved bru, undersjøisk tunnel eller fortsatt fergeløsning som i dag (nullalternativet), det vil si tre konseptalternativer. Hensikten med KS1 er at kvalitetssikrer skal støtte oppdragsgivers kontrollbehov med den faglige kvaliteten på beslutningsunderlaget, før det oversendes til politisk behandling. Samferdselsdepartementet legger til grunn at staten skal ha ansvar for utredning og kvalitetssikring (KS1) av vegstrekninger og -prosjekter som inngår i det vegnettet som selskapet etter hvert kan få ansvar for.

Kvalitetssikring av styringsunderlag samt kostnadsoverslag (KS2) skal i dagens ordning gjennomføres tilknyttet reguleringsplan, før vedtak om bevilgning i Stortinget og oppstart av prosjektet. Kontrollhensynet er det dominerende aspektet som skal dekkes. Dels skal kvalitetssikringen være en etterkontroll av styringsunderlag og kostnadsramme og dels skal analysen peke fremover ved å kartlegge de styringsmessige utfordringer i gjennomføringen av prosjektet.

Statlige foretak og statlig eide aksjeselskaper er som nevnt unntatt fra den statlige kvalitetssikringsordningen og har sine egne kvalitetssikringsordninger for dette. Samferdselsdepartementet legger til grunn at det også skal gjelde utbyggingsselskapet innenfor sitt ansvarsområde. Ved at selskapet ikke forutsettes å overta ansvar for utbygging av vegstrekninger før KS1 er gjennomført og regjeringen har valgt konseptuell løsning, vil unntaket i praksis kun gjelde kvalitetssikring på nivå to (KS2).

Departementet legger opp til at utbyggingsselskapet skal ha et helhetlig ansvar for kvalitet og kvalitetssikring i hele kjeden fra og med det overtar ansvar for utbygging til og med ferdig bygd veg og drift og vedlikehold, både teknisk og funksjonell kvalitet og kvalitet knyttet til styring, økonomi, HMS (helse, miljø og sikkerhet), miljø m.m. Et slikt helhetlig ansvar samsvarer etter departementets vurdering godt med bestemmelsen i aksjeloven § 6-12, som går ut på at styret i selskapet skal sørge for en forsvarlig organisering og fastsette planer og budsjetter for selskapets virksomhet, holde seg orientert om selskapets økonomiske stilling og har plikt til å påse at selskapets virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll.

Samferdselsdepartementet legger opp til at selskapet, når reguleringsplan for et vegprosjekt foreligger, selv sørger for nødvendig kvalitetssikring av kostnader og styringsunderlag og følger opp resultatene fra denne.

Departementet legger opp til at utbyggingsselskapet skal ha ansvar for å gjennomføre utbygging av vegstrekninger som inngår i selskapets portefølje fra og med oppstart av reguleringsplan, jf. kapittel 2.2.5. Har arbeidet med planlegging og prosjektering av en vegstrekning eller et vegprosjekt kommet lenger enn oppstart av reguleringsplan, skal selskapet overta ansvar for å gjennomføre utbygging på det stadiet arbeidet befinner seg. Statens vegvesen og utbyggingsselskapet inngår avtale om overføring av ansvaret fra Statens vegvesen til selskapet, herunder hva som skal følge med ved overføringen slik som tiltransport av igangværende avtaler, dokumentasjon m.m.

Departementet legger opp til at Statens vegvesen sørger for kvalitetssikring av kostnadsoverslag, før ansvaret for vegprosjekter overføres til utbyggingsselskapet. Hensikten med denne kvalitetssikringen vil være å sikre et best mulig grunnlag for et omforent bilde av kostnader og risiko mellom selskapet og staten knyttet til de utbyggingsoppgaver som legges til utbyggingsselskapet. Kvalitetssikring av styringsunderlag vil være selskapets ansvar etter at det har overtatt ansvaret for et vegprosjekt, og vil således ikke inngå i den kvalitetssikringen som Statens vegvesen skal besørge utført. Samferdselsdepartementet vil gi retningslinjer for Statens vegvesens arbeid med kvalitetssikringen.

Det vil være knyttet usikkerhet til kostnadene også etter at kvalitetssikring er gjennomført. Jo tidligere i planfasen et prosjekt er, dess større er normalt usikkerheten. Før trasé er avklart, noe som normalt skjer i arbeidet med kommunedelplan, vil det være knyttet betydelig usikkerhet til kostnadsoverslagene. Usikkerhet og risikofordeling mellom utbyggingsselskapet og staten, vil være et sentralt tema i forhandlingene av avtalen mellom selskapet og Samferdselsdepartementet, herunder hvordan eventuelle kostnadsøkninger og kostnadsreduksjoner i forhold til kvalitetssikringen før selskapet overtar ansvar for prosjektet, skal håndteres.

2.3 Finansiering av utbyggingsselskapet

2.3.1 Utgangspunkt og modell for finansiering av selskapett

Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomisk politikk basert på handlingsregelen for bruk av oljepenger. Budsjettpolitikken må innrettes slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig virksomhet mer effektiv. Den offentlige pengebruken skal innenfor handlingsregelens rammer tilpasses situasjonen i økonomien.Et viktig mål med utbyggingsselskapet for veg, og transportreformen generelt, er å få økt effektivitet og større samfunnsøkonomisk lønnsomhet i transportsektoren. For å legge til rette for dette må utbyggingsselskapet gis en langsiktig og forutsigbar finansiering. Regjeringen legger opp til at de statlige midlene til selskapet bevilges over statsbudsjettet, og at bevilgningene fases gradvis opp til et ønsket nivå innenfor de rammene handlingsregelen setter. Dette nivået vil forankres gjennom avtaler med selskapet ut fra fullmakter gitt av Stortinget. Selskapet vil dermed kunne planlegge sin aktivitet ut fra innfasingsplanen og bevilgningsnivået. Regjeringen vil legge fram forslag til fullmakter i forbindelse med statsbudsjettet for 2016.I tillegg vil prosjekter selskapet bygger ut kunne ha bompengefinansiering. Når prosjekter under utbyggingsselskapet delvis skal finansieres med bompenger, vil bompengeselskap ta opp lån og stille midler til rådighet for selskapet, slik tilfellet også er for bompengefinansiering av prosjekter som bygges ut i regi av Statens vegvesen. Dette bidrar til fleksibilitet i finansiering av prosjektene. Bompengeselskapene nedbetaler lånene inkludert renter og andre finanskostnader med bompenger som bompengeselskapene normalt krever inn etter at utbyggingen er avsluttet. Fylkeskommuner stiller garanti for lånene som selskapene tar opp. Endelig fullmakt til å gjennomføre prosjekt på disse betingelsene gis av Stortinget. Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapet gis adgang til å ta opp lån fra staten innrettet mot å sikre selskapet fleksibilitet på kort sikt, jf. omtale under kapittel 2.3.4. Endringer i rammen for kortsiktige lån fastsettes av Stortinget i den ordinære budsjettprosessen for statsbudsjettet. Utgifter til driftskreditt vil da inngå i prioriteringen innenfor statsbudsjettets samlede rammer, samtidig som statsbudsjettet vil gi et oversiktlig bilde av statens ressursbruk og etterspørselsvirkningene av budsjettpolitikken.

2.3.2 Inntektsstrømmen over statsbudsjettet til utbygging

Med den gitte oppstartsporteføljen og utbyggingstid på 20 år legger departementet opp til et maksimalt årlig beløp på anslagsvis 5 mrd. kroner til selskapets utbygging, når aktiviteten i selskapet er innfaset. De samlede inntektene fra staten forutsettes bevilget over streken i statsbudsjettet, første gang i statsbudsjettet for 2016, og vil bestå av andel av årsavgiften som øremerkes utbygging i selskapet, samt avkastning fra infrastrukturfondet og andre statlige midler.

Oppstartsporteføljen har etter Samferdselsdepartementets vurdering et omfang og prosjektene i porteføljen en planstatus (jf. kapittel 2.2.3), som gir selskapet godt handlingsrom allerede fra starten til å klargjøre prosjekter for stabil og kontinuerlig utbygging i hele utbyggingsperioden.

Med dette som utgangspunkt vil departementet legge opp til en gradvis opptrapping (innfasing) av de statlige midlene fra oppstart av selskapet i 2016 til et fast bevilgningsnivå til selskapet fra og med 2018.

Bevilgninger til selskapet i 2016 avklares gjennom den ordinære budsjettprosessen.

2.3.3 Fullmakter for å sikre utbyggingsselskapet tilstrekkelig forutsigbarhet

En langsiktig og stabil økonomisk forutsigbarhet er etter departementets vurdering avgjørende for at utbyggingsselskapet skal kunne gjennomføre utbygging av oppstartsporteføljen i løpet av 20 år, og for å gi selskapet nødvendig handlingsrom til mer effektiv utbygging og økt merverdi.

Samferdselsdepartementet vil derfor i statsbudsjettet for 2016 be Stortinget om fullmakt til å opprette selskapet og inngå avtale med selskapet om utbygging av fastsatt oppstartsportefølje for selskapet. Det vil videre bli bedt om fullmakt til at Samferdselsdepartementet kan forplikte staten overfor selskapet med et fast beløp som sikrer selskapet tilstrekkelig forutsigbarhet til å inngå utbyggingskontrakter. Fullmakten vil bli foreslått innenfor de foreliggende statsrettslige rammer, og departementet legger opp til at fullmakten fornyes årlig.

2.3.4 Utbyggingsselskapets adgang til å ta opp lån

Departementet legger opp til at utbyggingsselskapet gis adgang til å ta opp lån fra staten innrettet mot å sikre selskapet fleksibilitet på kort sikt (driftskreditt), med en øvre ramme for lån tilsvarende ett års bevilgning til selskapet. Selskapets lån regnes fullt ut med i oljepengebruken og på en slik måte at aktiviteten i selskapet hensyntas i det budsjettmessige handlingsrommet. Helseforetakenes modell for driftskreditt legges til grunn for selskapets adgang til å ta opp lån. Dette innebærer at en låneramme bevilges over streken. Regjeringen vil komme tilbake til en konkret lånemodell og bevilgninger til selskapet i budsjettforslaget for 2016.

2.3.5 Bompengefinansiering

Regjeringen legger opp til at selskapets utbygging delfinansieres med bompenger. Den samlede bompengeandelen av faktisk utbyggingskostnad for oppstartsporteføljen forutsetter departementet lagt på samme nivå som anslått i planrammen for Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023.

Der det foreligger lokale vedtak om bompengefinansiering gjennomføres prosjektene med bompengefinansiering som planlagt. I nye prosjekter gis selskapet adgang til å initiere nye bompengeopplegg. Lokale vedtak vil fortsatt være påkrevet.

Departementet legger opp til at det skal fremmes proposisjon for Stortinget om betaling av bompenger på vanlig måte, det vil si som når bygging skjer i regi av Statens vegvesen. Utbyggingsselskapet vil få ansvar for å utarbeide grunnlagsmateriale og oversende dette til Samferdselsdepartementet, herunder sørge for å innhente lokale vedtak. Utbyggingsselskapets arbeid og forslag skal baseres på regelverk og etablerte prinsipper innenfor bompengesektoren, så langt departementet ikke fastsetter andre løsninger. Den praktiske gjennomføringen av forberedende arbeid forutsettes nærmere regulert i avtale mellom Samferdselsdepartementet og utbyggingsselskapet, jf. kapittel 2.4.4. I prosjekter som er delfinansiert med bompenger, forutsettes selskapet også å ha det samlede ansvaret for prosjektet, herunder styringen av og kostnadene med prosjektet. Samtidig vil Samferdselsdepartement fortsatt ha ansvar for å legge forslag om bompengefinansiering fram for Stortinget. Samferdselsdepartementet vil på grunnlag av materiale fra utbyggingsselskapet få gjennomført en kvalitetssikring av finansieringsopplegget før sak om bompenger fremmes for Stortinget på vanlig måte, jf. også kapittel 2.2.7.

Samferdselsdepartementet legger opp til at departementet som del av behandlingen i Stortinget gis fullmakt til å inngå avtale med utbyggingsselskapet om at selskapet kan finansiere utbyggingen av det aktuelle vegprosjektet eller vegstrekningen med bompenger innenfor de rammer som følger at Stortingets vedtak i saken. Utbyggingsselskapet skal ikke selv kreve inn bompenger eller ta opp lån med grunnlag i bompengeinntekter. Innkreving og opptak av lån er det forutsatt at et bompengeselskap står for, tilsvarende det bompengeselskap gjør når Statens vegvesen står som byggherre for utbygging av riksveg. Departementet legger til grunn at det i tillegg må inngås en avtale mellom det aktuelle bompengeselskapet og Statens vegvesen for å ivareta statens ordinære oppfølging av bompenger som offentlige midler vedtatt av Stortinget. Bompenger knyttes til finansiering av bestemt prosjekt, vegstrekning eller samling av prosjekter. Bompengene kan ikke brukes til å finansiere utbygging av andre prosjekter som utbyggingsselskapet har ansvar for å bygge ut.

Departementet legger opp til at bompengeselskaper kan ta opp lån med grunnlag i innkrevingsretten for bompenger og stille midler til disposisjon for utbyggingsselskapet. Muligheten som bompengeselskapet vil ha til å ta opp lån som betjenes med bompenger forutsetter departementet skal være tilsvarende som når Statens vegvesen bygger ut riksveg med bompenger. Innenfor rammen av utbyggingsselskapets avtale med Samferdselsdepartementet om adgang til å finansiere utbygging av konkrete vegstrekninger og prosjekter med bompenger, legger departementet til grunn at det er utbyggingsselskapets ansvar å inngå avtale om bompengeinnkreving m.m. med bompengeselskaper.

Som omtalt i kapittel 4 skal det etableres en ordning med rentekompensasjon for bompengelån forutsatt at prosjektet legges inn under ett av de nasjonale bompengeselskapene. Ordningen med rentekompensasjon for lån bompengeselskaper tar opp for å stille midler til disposisjon for utbygging av riksveg, vil også omfatte riksveg som utbyggingsselskapet bygger ut.

2.3.6 Selskapets utgifter til drift og vedlikehold og administrative kostnader

Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapet gis ansvar for drift og vedlikehold av veg det har bygd. Selskapets ansvar for drift og vedlikehold vil imidlertid først bli aktuelt når selskapet har bygd ferdig den første vegstrekningen om cirka 3 år. Departementet vil som omtalt i kapittel 2.2.4 arbeide videre med et samlet opplegg for selskapets ansvar m.m. for drift og vedlikehold, herunder finansiering, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte i god tid før selskapet har bygd ferdig første vegstrekning.

Selskapet dekker sine administrative kostnader på vanlig måte innenfor selskapets økonomiske rammer, i første omgang til utbygging av oppstartsporteføljen.

2.4 Nærmere om valg av selskapsform, styring av selskapet og avtaler mellom staten og selskapet

2.4.1 Valg av selskapsform

Regjeringen legger til grunn at det overordnede ansvaret for å bygge ut, drifte og vedlikeholde riksvegnettet i Norge ligger hos staten. Det er av betydning at det velges en organisering som ivaretar myndighetenes styrings- og kontrollbehov. Samtidig er det viktig at selskapsformen gir selskapsledelsen den ønskede selvstendigheten som har betydning for gjennomføringen av de konkrete riksvegprosjektene som legges til selskapet.

Regjeringen legger opp til at selskapet etableres som et aksjeselskap etter aksjelovens bestemmelser med 100 pst. statlig eierskap. Som forvalter av statens aksjeinnehav og statens avtaler med selskapet, vil samferdselsministeren ha det konstitusjonelle ansvaret for at også den delen av riksvegnettet som selskapet skal få ansvar for blir forvaltet forsvarlig og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Regjeringen legger vekt på at selskapet virksomhet skal utføres effektivt, og organiseringen av selskapet må dermed legge til rette for det.

Ved å opprette selskapet som et aksjeselskap vil selskapet være et eget rettssubjekt som er rettslig og økonomisk atskilt fra staten. Ansvaret for å gjennomføre selskapets oppgaver vil ligge hos styret. Aksjeselskapsformen er en velkjent og innarbeidet organisasjonsform i næringslivet, og selskapsformen anses å oppfylle forutsetningene for at selskapets ledelse kan opptre tilstrekkelig selvstendig overfor både eier på den ene siden og overfor selskapets kontraktsparter på den andre siden.

Aksjeselskapsformen er benyttet for øvrige virksomheter som forvaltes av Samferdselsdepartementet, slik som Avinor AS, Baneservice AS, NSB AS og Posten Norge AS.

2.4.2 Statens eierskap og forvaltningen av selskapet

Regjeringen legger opp til at målet med statens eierskap skal være at selskapet kan gjennomføre utbygging av en god og trafikksikker nasjonal veginfrastruktur. I lys av dette legges det opp til at selskapet vil plasseres i kategori 4 i statens system for kategorisering av det direkte statlige eierskapet, som et selskap med sektorpolitiske målsettinger. Selskapet vil få en enerett til å gjennomføre oppgavene som det blir tillagt og skal ikke drive i konkurranse med andre om oppgaven.

Selskapets virksomhet skal være effektiv og helhetlig utbygging av trafikksikre veger, hvor strekninger i selskapets samlede utbyggingsportefølje med høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet prioriteres gjennomført foran strekninger med lav/negativ samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Regjeringen legger opp til at statens eierskap av selskapet skal forvaltes av Samferdselsdepartementet. Statens eierskap utøves innenfor rammene av aksjelovens bestemmelser og statens prinsipper for god eierstyring. I henhold til aksjelovens bestemmelser skal eiermyndigheten utøves gjennom generalforsamling. Aksjeselskapslovgivningen bygger på at det er et tillitsforhold mellom eieren og selskapets styre og at styret er ansvarlig overfor eieren. Gjennom generalforsamlingen har eieren til enhver tid kontroll over styresammensetningen i selskapet og at selskapet har et styre som har eiers tillit. Det er en viktig forutsetning for at selskapet skal lykkes at samspillet mellom eier av selskapet og selskapsledelsen fungerer godt, og at det er valgt styremedlemmer som har riktig kompetanse og egenskaper ellers for god ledelse av selskapet. Dette innebærer bl.a. at styremedlemmene innehar forståelsen av hva det vil si å forvalte et selskap med samfunnsoppdrag og prinsippene som ligger til grunn for statens eierskapsutøvelse.

Samferdselsdepartementet vil i eierstyringen legge vekt på å velge et kompetent og uavhengig styre til forvaltningen av selskapet. I likhet med de øvrige selskapene tilknyttet departementet, legger departementet opp til å fastsette egne retningslinjer for departementets forvaltning av statens eierinteresser i selskapet. Aksjeloven § 5-1 åpner for at statsråden gjennom generalforsamling kan gi pålegg som styret har plikt til å følge. Staten er imidlertid tradisjonelt varsom med å instruere selskapene i enkeltsaker, da dette anses som mindre ønskelig av hensyn til rolle- og ansvarsdelingen mellom eier og selskapets ledelse. En aktiv bruk av instruksjonshjemmelen kan bl.a. berøre det konstitusjonelle ansvaret statsråden har overfor Stortinget og erstatningsansvar overfor tredjeparter. Dette er en praksis det er naturlig å legge til grunn at også skal gjelde for departementets utøvelse av eierskap for utbyggingsselskapet for veg.

Selskapet vil inngå i Statens eierberetning, en rapport om statens eierskap forvaltet direkte av departementene som utgis årlig av Nærings- og fiskeridepartementet. Statens eierskap til selskapet vil bli redegjort for i framtidige stortingsmeldinger som omhandler statens direkte eierskap.

Forvaltningen av selskapet hører etter aksjeloven § 6-12 inn under selskapets styre og daglig leder. Styret skal sørge for en forsvarlig organisering av virksomheten, ansette daglig leder og føre tilsyn med daglig ledelse og selskapets virksomhet for øvrig. Styret har også en sentral rolle i selskapets strategiutforming og risikohåndtering, noe som krever en grunnleggende forståelse av selskapets drift, markedene det opererer i og trendene som påvirker selskapets aktiviteter. Selskapets ledelse har ansvaret for å gjennomføre oppgavene som blir lagt til selskapet innenfor de fastsatte rammene. Selskapets ledelse plikter i henhold til dette bl.a. å oppfylle de krav til virksomheten som følger av lovgivning, selskapets vedtekter, eventuelle vedtak som er fattet av eier gjennom generalforsamling og avtaler som er inngått mellom selskapet og tredjeparter, herunder staten. Selskapets ledelse har innenfor aksjelovgivningen en alminnelig lojalitetsplikt overfor selskapet.

2.4.3 Riksrevisjonens kontroll

Riksrevisjonen vil ha en sentral rolle når det gjelder den konstitusjonelle kontrollen med statsrådens forvaltning av eierskapet til utbyggingsselskapet. Grunnlaget for Riksrevisjonens kontroll er aksjeloven § 20-7 og riksrevisjonsloven § 9 annet ledd, som legger det til Riksrevisjonen å kontrollere forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. (selskapskontroll). Den finansielle revisjonen av utbyggingsselskapet vil bli utført av selskapets valgte revisor etter reglene i aksjeloven kapittel 7 og revisorloven.

Det nærmere innholdet av Riksrevisjonens kontroll er fastsatt i Stortingets instruks om Riksrevisjonens virksomhet kapittel 3 Selskapskontroll. Riksrevisjonen vil gjennom sin kontroll kontrollere om samferdselsministeren har utøvet sin oppgave som forvalter av statens eierskap til utbyggingsselskapet forsvarlig og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Som et ledd i kontrollen med statsrådens forvaltning av eierskapet, kan Riksrevisjonen også foreta systematiske undersøkelser av selskapets økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Stortingets instruks om Riksrevisjonens virksomhet gir nærmere regler om statsrådens rapportering til Riksrevisjonen. Etter instruksen § 7 skal statsråden senest en måned etter generalforsamlingen oversende til Riksrevisjonen utbyggingsselskapets årsregnskap med revisjonsberetning, styrets årsberetning, protokoll fra styremøte der styret behandler og fastsetter årsregnskapet og samferdselsministerens beretning om forvaltningen av statens eierinteresse i selskapet.

I tillegg til den nevnte periodiske oversendelsen av dokumenter, vil Riksrevisjonen etter riksrevisjonsloven § 12 og Stortingets instruks ha en omfattende myndighet til å kreve informasjon fra og rett til innsyn overfor den politiske ledelsen, tjenestemenn i departementet og utbyggingsselskapets ledelse, tilsatte og revisor. Etter riksrevisjonsloven § 13 skal Riksrevisjonen varsles om og ha rett til å være til stede i møter i utbyggingsselskapets generalforsamling.

2.4.4 Avtaler m.m. mellom staten og selskapet

Selskapets samfunnsoppdrag tilsier at samferdselsministeren vil ha et mer vidtrekkende ansvar for utbyggingsselskapets virksomhet enn det som gjelder for alminnelige næringsdrivende selskaper. Samferdselsdepartementet legger opp til at selskapets oppgaver og rammene og finansieringen av disse, blir hjemlet i en egen langsiktig avtale mellom selskapet og staten, og eventuelt supplert med egne avtaler vedrørende konkrete saker.

I tråd med omtalen i Prop. 97 S (2013–2014) og bevilgningen i Prop. 93 S (2013–2014), vil det bli opprettet et interimselskap for utbyggingsselskapet. Interimselskapet skal forberede utbyggingsselskapets virksomhet. Interimselskapet vil i tillegg være departementets forhandlings- og avtalepart i arbeidet med avtaler mellom staten og selskapet fram til utbyggingsselskapet er etablert. Departementet legger opp til å forhandle den langsiktige avtalen og eventuelle nødvendige tilleggsavtaler med interimselskapet i 2015. Dette arbeidet vil pågå parallelt med arbeidet med statsbudsjettet for 2016, lovendringer m.m. Endelige avtaler kan ikke inngås før Stortinget har vedtatt statsbudsjettet m.m. Interimselskapet vil også ha behov for å inngå avtaler med andre enn Samferdselsdepartementet om systemer og verktøyer som må være på plass og i drift før utbyggingsselskapet etableres. Selskapet vil bl.a. ha behov for å avtalefeste sin adgang til å benytte Nasjonal vegdatabank (NVDB) og annen samhandling med Statens vegvesen.

Avtalen(e) med Samferdselsdepartementet må innrettes slik at selskapets ledelse gis insentiver til en effektiv forvaltning av selskapets virksomhet, slik den er angitt i vedtektene. Departementet legger også opp til å kunne vurdere selskapets virksomhet mer fortløpende som ledd i statsrådens ansvar overfor Stortinget. Avtalen(e) med selskapet vil inneholde kriterier for evaluering av hvordan selskapet følger opp målene som er satt for virksomheten.

2.4.5 Kontakt og informasjonsutveksling mellom departementet og selskapet

Departementet legger opp til at det innenfor rammen av aksjeloven og statens prinsipper for eierstyring vil være regelmessig kontakt med selskapets ledelse. Slik kontakt vil være på linje med det som er vanlig i andre private og offentlig eide selskaper der en aksjeeier har bestemmende innflytelse, og vil være en viktig forutsetning for samferdselsministerens styring og kontroll med selskapet. Formålet med en slik kontakt, som skjer utenom generalforsamlingen, vil først og fremst være å utveksle informasjon, men det kan også være å komme med innspill til selskapets ledelse som denne kan vurdere i tilknytning til ledelsen av selskapets virksomhet og utvikling. Avgjørelsen vil da være styrets ansvar. Departementet legger opp til at kontakten og utvekslingen av informasjon i størst mulig grad forankres i avtalene mellom staten og selskapet, og skjer innenfor rammen av dette systemet.

Som en del av Samferdselsdepartementets kontakt med selskapet utenfor generalforsamling, vil departementet legge opp til at utbyggingsselskapets ledelse skal orientere departementet hvert halvår om selskapets utbygging m.m. basert på selskapets egne planer for utbygging, framdrift, kvalitet, HMS og økonomi. Selskapet og departementet bør på møtene gjensidig orientere hverandre om forhold av vesentlig betydning for selskapets virksomhet. Departementet understreker at møtene ikke innebærer styring overfor selskapets ledelse eller at ledelsens ansvar for virksomheten på noen måte endres eller reduseres. Selskapets ledelse vil til en hver tid ha fullt ansvar for å ta opp med generalforsamlingen forhold som angår utbyggingsselskapets virksomhet, herunder styring, ledelse og drift, selv om forholdet er tatt opp i møter som selskapet har med departementet utenom generalforsamling. Det må holdes fast ved at dersom statsråden ønsker å gi styret bindende pålegg, må dette eventuelt skje ved generalforsamlingsvedtak, jf. kapittel 2.4.2.

2.5 Konsekvenser av å etablere et eget utbyggingsselskap for veg

2.5.1 Behovet for lov- og forskriftsendringer

Utbyggingsselskapets hovedoppgaver vil være planlegging, prosjektering, bygging, vedlikehold og drift. Oppgavene med å planlegge, bygge, vedlikeholde og drifte riksveger er i betydelig grad regulert i plan- og bygningsloven med forskrifter og veglova og vegtrafikkloven med forskrifter og tilhørende normaler. Arbeidet med å utrede i hvilken utstrekning utbyggingsselskapet skal gis myndighet og oppgaver i henhold til dette regelverket pågår i Samferdselsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og det videre arbeidet vil avklare hvilke endringer departementene anser som nødvendig i lover, forskrifter og normaler. Selskapet skal i utgangspunktet ikke ha myndighet som er tillagt Statens vegvesen etter vegtrafikkloven med forskrifter. Enkelte av forskriftene til vegtrafikkloven regulerer likevel forhold som vil grense til utbyggingsselskapets virksomhet på en slik måte at det kan være aktuelt å vurdere enkelte mindre endringer.

Basert på oppstartsporteføljen som er beskrevet i kapittel 2.2.3 vil opprettelsen av utbyggingsselskapet innebære at deler av oppgavene som i dag utføres av Statens vegvesen overføres til selskapet. Det videre arbeidet vil avklare i hvilken utstrekning det blir aktuelt å overføre både offentlige og private rettsforhold. Det må også avklares om ansatte i Statens vegvesen, i henhold til bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven, skal følge oppgavene de har i dag i det nye selskapet jf. kapittel 2.5.2. Det er praksis for å regulere omdanning av forvaltningsvirksomhet i en egen omdanningslov, som ivaretar de ulike kontraktsrettslige- og offentligrettslige disposisjonene.

Det videre arbeidet med lov- og forskriftsendringer vil være basert på omtalen av selskapet i denne meldingen, Stortingets behandling av denne og det øvrige forberedende arbeidet som skal avklare nærmere rammene for og reguleringen av utbyggingsselskapets virksomhet. Samferdselsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil sende forslag til endringer i lover og forskrifter på offentlig høring på vanlig måte våren 2015, fortrinnsvis etter at meldingen er behandlet av Stortinget. Så langt det er mulig, legges det opp til at de endelige forslagene til lovendringer vil bli lagt fram for Stortinget gjennom Prop. L i løpet av høsten 2015.

2.5.2 Ansvarsdeling, samarbeid m.m. mellom selskapet og Statens vegvesen

Samferdselsdepartementet legger til grunn at det overordnede ansvaret for å bygge ut, drifte og vedlikeholde riksvegnettet i Norge fortsatt skal ligge hos staten, se omtale i kapittel 2.1.

Utbyggingsselskapet er forutsatt å ha ansvar for utbygging fra oppstart av arbeidet med reguleringsplan for vegstrekninger og -prosjekter som inngår i selskapets portefølje, i første omgang oppstartsporteføljen. I dette ligger at Statens vegvesen har ansvar for planlegging fram til arbeidet med reguleringsplan kan starte. Samferdselsdepartementet vil gjennom avtaleverket og i instruks til Statens vegvesen legge opp til prosedyrer som bidrar til effektiv og korrekt overføring av ansvar m.m. fra Statens vegvesen til selskapet, se bl.a. kapittel 2.2.7.

Etablering av utbyggingsselskapet vil i noen tilfeller kunne innebære overføring av ressurser fra Statens vegvesen til utbyggingsselskapet. I andre tilfeller er det ønskelig å samarbeide om felles bruk av ressurser.

Ved opprettelse av selskapet forutsetter Samferdselsdepartementet at statlige midler og bompenger følger vegstrekningene/vegprosjektene. Både Statens vegvesen og selskapet finansieres gjennom bevilgninger over statsbudsjettet. Overføring av statlige midler skjer derfor gjennom de ordinære budsjettprosessene. Etter departementets vurdering vil det også gjelde oppfølging av Nasjonal transportplan der statlig planramme til vegstrekninger/vegprosjekter som selskapet skal bygge, tas hensyn til når inntektsstrømmen til selskapet over statsbudsjettet fastsettes det enkelte år, mot at aktuelle planrammer utgår i budsjettet til Statens vegvesen. Når Stortinget har vedtatt at en vegstrekning eller et vegprosjekt kan finansieres med bompenger, legger departementet til grunn at adgangen til bompengefinansiering overføres fra Statens vegvesen til utbyggingsselskapet, jf. kapittel 2.3.5.

Statens vegvesen har ansvar for å ha nødvendige verktøy og systemer for å ivareta sitt ansvar for planlegging, prosjektering, eiendomserverv, innkjøp, byggherreoppfølging, prosjektstyring, HMS, kvalitet m.m. av riksveg. Utbyggingsselskapet vil ha tilsvarende ansvar for systemer og verktøy for å utføre de oppgaver det får ansvar for. Departementet forutsetter at utbyggingsselskapet og Statens vegvesen avklarer hvilke systemer og verktøy som Statens vegvesen har, som det er aktuelt at selskapet også kan bruke og eventuelt være med å videreutvikle. Departementet forutsetter at selskapet betaler normalt vederlag for bruken av systemer og verktøy slik at det ikke oppstår problemer i forhold til regelverket om statsstøtte.

Statens vegvesen har ansvar for nasjonale registre som bl.a. Nasjonal vegdatabank med tilliggende fagregistre og for Vegtrafikksentralene med både historiske data og sanntidsdata til bruk i trafikkstyring, trafikantinformasjon, gjennomføring av arbeider ute på vegen m.m. Departementet legger opp til at utbyggingsselskapet benytter informasjon og tjenester fra nasjonale registre og Vegtrafikksentralene i arbeidet med utbygging av riksveg. Selskapet må samtidig forpliktes til å levere kvalitetssikrede data til nasjonale registre og Vegtrafikksentralene. Departementet vil i det videre arbeidet vurdere hvordan utbyggingsselskapet kan benytte data og informasjon i nasjonale registre m.m. og levere data og informasjon til disse.

Utbyggingsselskapet vil overta en del oppgaver som i dag blir utført av Statens vegvesen, jf. kapittel 2.2.3 om selskapets portefølje. Som nevnt i kapittel 2.5.1 vil det i det videre arbeidet bli avklart om ansatte i Statens vegvesen, som følge av dette vil være omfattet av arbeidsmiljølovens bestemmelser om virksomhetsoverdragelse og følger med sine oppgaver over i selskapet. For øvrig vil selskapet bli bemannet ved at selskapet kunngjør stillinger og tilsetter etter ordinær tilsettingsprosedyre.

Ved utbygging av riksveg er noen oppgaver myndighetsoppgaver der ulike myndighetsorganer fatter vedtak om godkjenning, avgjør om det kan gis tillatelse, dispensasjon m.m. eller gjøre vedtak som forbyr bestemte aktiviteter (eksempelvis anleggsarbeid om natta).

Statens vegvesen er et myndighetsorgan som bl.a. kan fatte vedtak om ekspropriasjon etter veglova § 50, se kapittel 2.2.6, vedtak om tiltredelse til forundersøkelser etter oreigningsloven § 4, vedtak om forhåndstiltredelse etter oreigningsloven § 25, vedtak om skilt, vegoppmerking m.m. etter vegtrafikkloven med skiltforskrifter og normaler, godkjenning av tunnel før bygging og før åpning etter tunnelsikkerhetsforskriften § 4, vedtak knyttet til søknad om fravik etter forskrift til veglova § 13 og skiltforskriften § 13 m.m.

Samferdselsdepartementet har som utgangspunkt at utbyggingsselskapet må ha godkjenning og tillatelse fra offentlig myndighet for sin virksomhet, på linje med det andre utbygger må ha. Det gjelder også godkjenning, tillatelser, dispensasjoner m.m. som Statens vegvesen er tillagt myndighet til å gjøre vedtak om. Dette er likevel ikke til hinder for at selskapet på konkrete områder bør kunne gis myndighet enten direkte i lov eller forskrift eller ved delegasjon fra Statens vegvesen når det anses forsvarlig og regelverket åpner for delegasjon av myndighet til et privat rettssubjekt. Departementet vil i arbeidet med lov- og forskriftsendringer vurdere om og i tilfelle på hvilke områder selskapet kan gis adgang til å opptre som myndighetsorgan. Ved eventuelle behov for lovendringer blir forslag fremmet for Stortinget på vanlig måte.

2.5.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utbyggingsselskapet er forventet å gi en mer effektiv og helhetlig utbygging av vegnettet enn i dag. Et hovedelement i en slik organisering er å gi selskapet en større grad av frihet til å prioritere innenfor sin utbyggingsportefølje, både når det gjelder avgrensinger av de enkelte prosjekter og når det gjelder rekkefølge i utbyggingen. Videre vil et sentralt element i arbeidet for å øke effektiviteten være at det legges opp til å gi utbyggingsselskapet andre rammebetingelser (styringsmessig og økonomisk) enn det som gis Statens vegvesen, med sikte på mer effektiv gjennomføring samlet sett.

Opprettelse av utbyggingsselskapet fører med seg administrative kostnader knyttet til etablering, lønn og drift, kostnader som over noe tid må føre til en forholdsmessig nedskalering i Statens vegvesen. Det totale bevilgningsnivået til vegformål vil avklares som del av arbeidet med kommende nasjonale transportplaner og de årlige statsbudsjetter. De fullmakter som regjeringen legger opp til å vedta knyttet til statlige forpliktelser overfor selskapet vil legge føringer for de statlige bidragene til utbygging av selskapets portefølje, men vil ikke nødvendigvis påvirke den samlede offentlige ressursbruken i transportsektoren. Av kapittel 2.5.1 framgår at det må arbeides videre med å avklare i hvilken utstrekning ansatte i Statens vegvesen vil kunne overføres til selskapet.

Etablering av utbyggingsselskapet er forutsatt å medføre en mer kostnadseffektiv og helhetlig utbygging, og med en oppstartsportefølje på 130 mrd. 2015-kr vil selv en beskjeden effektiviseringsgevinst medføre betydelige besparelser. Videre er det lagt til grunn at strekningene i selskapets samlede utbyggingsportefølje med høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet prioriteres foran de med lav/negativ samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Etter Samferdselsdepartementets vurdering vil samfunnets gevinster knyttet til prioritering av de samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjektene og en mer kostnadseffektiv og helhetlig utbygging, klart overstige de statlige merkostnadene som kan oppstå på noen områder gjennom å ha dublerende kompetanse i utbyggingsselskapet og Statens vegvesen.

2.5.4 Vegtilsynet

Samferdselsdepartementet legger opp til at Vegtilsynet gjennomfører systemtilsyn overfor utbyggingsselskapet på tilsvarende måte som Vegtilsynet gjennomfører systemtilsyn overfor Statens vegvesen når det gjelder sikkerhet knyttet til veginfrastrukturen. Det vil i praksis bety at utbyggingsselskapet blir pliktsubjekt på linje med Statens vegvesen. Fordi utbyggingsselskapet er et eget rettssubjekt må hjemmelsspørsmål bli vurdert i forbindelse med behovet for lov- og regelverksendringer ved opprettelsen av utbyggingsselskapet, jf. kapittel 2.5.1.