4 Bompengereform

4.1 Innledning

Som omtalt blant annet i Prop. 1 S (2014–2015) har regjeringen varslet en bompengereform. I reformen tas det sikte på at et fåtall bompengeselskap får ansvaret for innkrevingen av bompenger i Norge, at utstederrollen skilles ut rent organisatorisk og at det etableres en rentekompensasjonsordning for bompengelån. Statens vegvesens rolle og takst- og rabattsystemet må også vurderes i lys av omorganiseringen.

I de neste kapitlene følger en nærmere omtale av detaljer og problemstillinger knyttet til reformarbeidet.

4.2 Overgang til et fåtall bompengeselskap

4.2.1 Dagens organisering av bompengesektoren

Med hjemmel i veglova § 27 kan Stortinget bestemme at finansieringen av vegprosjekt helt eller delvis skal skje ved innkreving av bompenger. Innkrevingen er som hovedregel organisert gjennom aksjeselskaper (bompengeselskaper) med grunnlag i avtale mellom Statens vegvesen og selskapet. Avtalene er mer eller mindre standardiserte. Det er i dag om lag 60 bompengeselskaper.

For å hindre kryssubsidiering mellom ulike vegprosjekter, er hovedregelen at det skal etableres ett bompengeselskap for hvert bompengeprosjekt. Etter bompengeavtalen skal selskapene være majoritetseiet av fylkeskommuner eller kommuner, og styrerepresentanter som disse står bak, skal utgjøre flertallet i styret.

Det har etter hvert skjedd en utvikling i retning av at fylkeskommuner samarbeider om enkelte konstellasjoner. Ett eksempel er Vegfinans AS som eies av fylkeskommunene Akershus, Hedmark, Oppland, Buskerud, Vestfold og Telemark. Vegfinans AS eier en rekke bompengeselskaper. Andre eksempler er Trøndelag Bomveiselskap AS og samarbeidet i Agderfylkene om driften av bompengeinnkrevingen gjennom selskapet Agder Bomdrift AS.

I de tilfeller der flere prosjekter legges til samme selskap krever dette særskilt oppfølging for å unngå kryssubsidiering mellom prosjektene.

I perioden fram til ny organisering av bompengesektoren kommer på plass, kan bompengefinansieringen/-innkrevingen for nye prosjekt legges til eksisterende bompengeselskap, dersom fylkeskommuner er majoritetseier i det aktuelle selskapet, jf. omtale i Prop. 32 S (2014–2015). I slike tilfeller må lokale myndigheter også forplikte seg til å legge prosjektene inn under et av de nye selskapene.

Det kan ikke tas ut utbytte fra bompengeselskapene utover tilbakebetaling av innbetalt aksjekapital. Bompengeselskapene kan ikke drive annen virksomhet enn det som har direkte sammenheng med innkreving av bompenger eller betjeningen av selskapets gjeld.

Bompengeselskapenes oppgave er å stå for delfinansiering av vegprosjektene. Selskapene har til oppgave å sikre overføring av midler til vegprosjektet (som oftest ved låneopptak) og administrere bompengeinnkrevingen i tråd med avtalen med Statens vegvesen. Som hovedregel blir det stilt fylkeskommunale og/eller kommunale garantier for selskapets lån til det enkelte vegprosjekt.

De fleste av dagens bompengeselskap er både operatør (krever inn bompenger) og utsteder (betalingsformidler via brikke). Dette er roller som skal skilles gjennom bompengereformen, jf. omtale i avsnitt 4.3.

Statens vegvesen har i dag hovedansvaret for innkjøp og etablering av innkrevingssystemet og eier innkrevingsutstyret (blant annet sentralsystem, vegkantutstyr og brikker). Bompengeselskapene har imidlertid ansvaret for administrasjon, drift og vedlikehold av den delen av innkrevingssystemet som er nødvendig for selskapets gjennomføring av bompengeinnkrevingen. Bompengeselskapene kjøper ofte hele eller deler av tjenesten fra eksterne leverandører. Bompengeselskapene omfattes av anskaffelsesloven.

4.2.2 Målsetning for omorganiseringen og rammer for videre arbeid

Omorganisering av bompengesektoren er omtalt i Prop. 1 S (2014–2015) s. 76–77 og Prop. 97 S (2013–2014) s. 4–5. Der framgår det at regjeringen tar sikte på at et fåtall bompengeselskap får ansvar for bompengeinnkrevingen i Norge. Det overordnede målet for de nye selskapene er å sørge for effektiv bompengefinansiering av transportinfrastruktur gjennom effektiv bompengeinnkreving og gode finansieringsvilkår. Brukervennlighet skal også være sentralt. Det er en grunnleggende forutsetning for utformingen av de nye selskapene at det ikke skal forekomme kryssubsidiering mellom de ulike bompengeprosjektene. Selskapene skal ikke ha økonomiske mål overfor eierne i form av krav til avkastning og utbytte. Det økonomiske målet er at selskapene skal gå i balanse. Regjeringen legger opp til at de nye selskapene skal etableres så snart som mulig.

Riksrevisjonen har ved ulike anledninger hatt undersøkelser av bompengeforvaltningen. Den siste gjennomgangen, fra 2012, viste at det er uutnyttede stordriftsfordeler i bompengesektoren og det antas at det er rom for økt profesjonalisering innen deler av sektoren. Riksrevisjonen pekte også på mangler i Samferdselsdepartementets og Statens vegvesens styring med at bompengeinnkrevingen er mest mulig effektiv. Regjeringen vil med bompengereformen iverksette tiltak for forbedringer på alle disse områdene.

Omlegging til et mindre antall bompengeselskap vil kunne bidra til økt profesjonalitet i sektoren av både innkrevingen av bompenger og finansforvaltningen. Det innebærer også at det vil kunne legges bedre til rette for myndighetenes kontroll og styring med at bompengeinnkrevingen er mest mulig effektiv, samt et potensial for et mer brukervennlig bompengesystem.

4.2.3 Valg av modell; tre til fem bompengeselskap eid av fylkeskommunene

Regjeringen legger til grunn at det skal etableres tre til fem regionale bompengeselskap så snart som mulig.

Bakgrunnen for at det er besluttet at det skal være flere enn ett selskap er et ønske om å legge til rette for en dynamikk i sektoren der selskapene stimuleres gjennom det å være flere aktører. Samtidig vil tre til fem selskap innebære at det ikke bygges opp for mange miljøer med parallell kompetanse.

Videre legges det til grunn at selskapene skal eies av fylkeskommunene. Det er en forutsetning at overgang til ny organisering for eksisterende bompengeprosjekt (som allerede er tilknyttet et bompengeselskap) skal baseres på frivillighet. I den sammenheng blir rentekompensasjonsordningen for bompengelån, som skal omfatte prosjekt som legges til et av de nye bompengeselskapene, sentral, jf. kapittel 4.4. Det forutsettes imidlertid at alle nye bompengeprosjekt etter at de nye selskapene er etablert og operative, legges til et av de nye bompengeselskapene.

Det fylkeskommunale eierskapet må ses i sammenheng med fylkeskommunenes garanti for bompengeselskapenes lån og den lokalpolitiske prosessen som del av grunnlaget for hvert enkelt bompengeprosjekt. Det forutsettes videre at i tilfeller der kommuner bidrar med garantier, vil det fylkeskommunale eierskapet også ivareta kommunenes interesser som garantister.

Organiseringen av bompengesektoren skal evalueres etter en tid.

Det tas sikte på at ny organisering skal etableres slik at nye bompengeprosjekt kan legges inn og overføring av eksisterende prosjekt kan starte raskest mulig.

4.2.4 Involvering av aktører i bransjen og fylkeskommunene

Norge har en lang historie med bompengeinnkreving, og det er bygget opp mye god kompetanse på ulike områder innen bompengesektoren. Det er viktig å bygge videre på det beste av denne kompetansen i ny organisering. I den forbindelse er det nyttig å få innspill fra aktører i dagens bompengebransje, både bompengeselskap, driftsmiljøer og finansmiljøer m.v. Det ble avholdt et møte med representanter fra bompengebransjen og politisk ledelse i Samferdselsdepartementet i november 2014 hvor aktørene kom med innspill til omorganiseringsprosessen. Det framkom blant annet at bompengeselskapene i utgangspunktet ønsker en løsning med flere enn ett bompengeselskap. Videre framkom det ønske om at Statens vegvesens rolle må vurderes som et ledd i omorganiseringsarbeidet. Aktørene i bransjen vil også i det videre arbeid bli involvert på egnet måte.

Fylkeskommunene vil som eiere av dagens bompengeselskap, som garantister for lån til bompengeprosjekt og som vegeiere spille en vesentlig rolle i arbeidet med å få gjennomført en vellykket omorganisering av bompengesektoren. Ikke minst er fylkeskommunene også tiltenkt rollen som eiere av de nye bompengeselskapene. Det er derfor viktig å ha en tett og god dialog med fylkeskommunene i det videre arbeidet med å etablere selskapene.

Samferdselsministeren inviterte på den bakgrunn fylkeskommunene til møte i februar 2015 for å få deres synspunkter på framtidig organisering, gitt målsetningene om en mest mulig kostnadseffektiv og brukervennlig bompengeorganisering. I lys av at det legges opp til en frivillig tilnærming til fylkeskommunalt eierskap til de nye selskapene, ble fylkeskommunene i første rekke spurt om deres innstilling til å være eiere av de nye selskapene. Fylkeskommunene ga i møtet uttrykk for at de var åpne for å gå sammen med andre fylkeskommuner for å etablere de nye selskapene. De fylkeskommunene som allerede har etablert samarbeid med andre fylkeskommuner var fornøyde med de erfaringene de har gjort seg. De mente at det ville ligge godt til rette for god eierstyring og kontroll med bompengene, og viste til de fylkeskommunale garantiene som en viktig motivasjon for fylkeskommunalt eierskap av bompengeselskapene.

4.2.5 Nærmere om etablering av de nye selskapene

Som redegjort for ovenfor, eies dagens bompengeselskap i all hovedsak av fylkeskommuner og kommuner med noen innslag av privat eierskap. Omorganiseringen til færre bompengeselskap vil basere seg på frivillig etablering av regionale bompengeselskap som eies av fylkeskommunene.

Staten kan som et utgangspunkt ikke etablere fylkeskommunalt eide selskap eller pålegge fylkeskommunen å etablere slike selskap uten at det enten forankres i lov eller følger av avtale. Regjeringen ønsker ikke å påtvinge fylkeskommunene ansvar for etablering og eierskap gjennom lov, verken av hensyn til en videre god prosess eller av hensyn til gjeldende tidsplan.

Som redegjort for ovenfor har departementet derfor innledet en dialog med fylkeskommunene for å få deres synspunkter på hvordan de vil stille seg til både å eie de nye selskapene, og til å ta ansvar for å etablere selskapene innenfor gjeldende tidsfrister og forutsetninger. Formålet med det nevnte møtet i februar 2015 var å få en første tilbakemelding fra fylkeskommunenes om deres vurdering av disse spørsmålene. Tilbakemeldingene var at de stilte seg positive til både å eie og å stå for etableringen av de nye regionale selskapene. Det ble vist til at de fylkeskommunale garantiene for bompengeprosjektenes lån og hensynet til lokal forankring av prosjektene tilsier at fylkeskommunene eier selskapene. Det ble også vist til at det allerede finnes eksempler på at fylkeskommuner har gått sammen om å etablere regionale bompengeselskap.

Departementet har i lys av de foreløpige tilbakemeldingene fra fylkeskommunene gått i dialog med fylkeskommunene om en regionvis inndeling som et utgangspunkt for det videre arbeidet. I den videre dialogen med fylkeskommunene må det avklares hvilke føringer som skal legges til grunn for etablering av selskapene, jf. de grunnleggende prinsippene for bompengeinnkreving som er omtalt i pkt. 4.2.1 og 4.2.2. De juridiske og praktiske implikasjoner må vurderes nærmere i det videre arbeidet. Departementet vil komme tilbake til dette.

Det er på det rene at rentekompensasjonsordningen skal brukes som et insentiv for å sikre gjennomføring av bompengereformen, jf. kapittel 4.4. Det er derfor avgjørende for mulighetene for å ta ut effekten av bompengereformen, og komme i gang med utbetaling av rentekompensasjon, at de nye selskapene får tilstrekkelig kompetanse og ressurser til å være operative så snart som mulig. Samtidig legger Samferdselsdepartementet til grunn målsetningen om at selskapene skal etableres slik at de blir i stand til å møte de utfordringene som er avdekket ved det nåværende systemet. Dette er hensyn som må ivaretas i etableringsprosessen slik at ny struktur blir etablert i tråd med målsetningene for omorganiseringen.

4.3 Utsteder: rendyrking av rollen

4.3.1 Oppgaver for utsteder, mål og rammer for utskilling av utstederfunksjonen

Utstederfunksjonen slik vi kjenner den i dag oppsto i 2004 ved innføringen av AutoPASS samordnet betaling. Endringen innebar at alle bilister med AutoPASS-brikke kunne bruke denne til å betale i andre anlegg enn der man hadde avtale.

Utstederfunksjonen innebærer at bompengeanleggene krever inn penger på vegne av operatør. Konkret innebærer dette at utstederfunksjonen omfatter følgende oppgaver:

• inngå avtale med og formidle brikke til bilister

• fakturere trafikantene for bompasseringer med betalingsbrikker i alle AutoPASS-anlegg samt overføre bompengene til bompengeselskapene (tar kredittrisiko fordi midlene blir utbetalt til operatør uavhengig av om trafikantene betaler beløpet til utsteder)

• kontaktpunkt for brukerne

Samferdselsdepartementet legger til grunn at rollen som brikkeutsteder skal rendyrkes gjennom å skille utstederfunksjonen fra bompengeselskapet, jf. omtale i Prop. 1 S (2014–2015) s. 77. Hovedformålet med utskilling av utstederfunksjonen er å rendyrke rollen som brikkeutsteder med sikte på en brukervennlig, effektiv og sikker betalingsløsning med bompengebrikke. Med utskilling av utstederfunksjonen menes at denne aktiviteten skilles ut som et selvstendig selskap med egen økonomi og egne ansatte. Utstederen må finansiere sin virksomhet gjennom utstedergodtgjørelse fra bompengeselskapene. Utstederen vil ikke være underlagt en bompengeavtale med Statens vegvesen.

Et skille mellom operatør og utsteder vil gi økt brukervennlighet i form av at brikkeavtalen er uavhengig av innkrevingstiden for det enkelte bompengeprosjekt. Et skille er dessuten hensiktsmessig for å kunne legge til rette for utvidet bruksområde for bompengebrikken. Færre brikkeutstedere enn i dag vil også være kostnadsbesparende med tanke på behovet for tilpasninger i sentralsystemet.

En utskilling forventes å gi økt kundevennlighet, bl.a. gjennom å legge til rette for utvikling av løsninger tilpasset ulike brukeres behov. Videre vil en utskillelse av utstederrollen gi et bedre grunnlag for å kunne måle effektivitet ved bompengeinnkrevingen, bl.a. gjennom å synliggjøre på en bedre måte enn i dag hva brikkepasseringer koster å kreve inn.

Det skal i det videre arbeidet vurderes om og eventuelt hvordan det kan legges til rette for kommersialisering av utstederfunksjonen, jf. omtale i kapittel 4.3.5. Vurderingen av om kommersialisering er hensiktsmessig og eventuelt på hvilken måte en kommersialisering best kan gjennomføres, må ses i nær sammenheng med omorganiseringen av bompengesektoren for øvrig.

4.3.2 Nærmere om utstederfunksjonen

Det er i dag om lag 1,9 millioner brikkeavtaler fordelt på om lag 40 utstedere (den største utstederen har ca 800 000 kunder, mens det minste har under 1 000). Bompengeselskapet har i dag den formelle rollen som utsteder, men selve arbeidet kan enten utføres i egenregi, eller settes ut til eksterne leverandører som utfører arbeidet på deres vegne. Om lag halvparten av bompengeselskapene som er godkjent som utstedere, ivaretar denne rollen i egenregi. De øvrige utstedere har satt ut oppgaven til eksterne driftsoperatør. Myndighet til å utstede AutoPASS-brikker er delegert til et utvalg bompengeselskaper etter prinsippet om at dette ikke skal påføre selskapet uforholdsmessige ekstrakostnader.

Staten ved Statens vegvesen er systemeier av betalingssystemet AutoPASS. Et sett med standard spesifikasjoner ligger til grunn for AutoPASS for å sikre interoperabilitet. I tillegg til standardspesifikasjoner for brikker og vegkantutstyr har Statens vegvesen også ansvar for anskaffelse og forvaltning av et felles sentralsystem (IT-system) for bompengeanleggene i Norge. Felles betalingssystem for alle bompengeselskapene sikrer at bompengeinnkrevingen fremstår som enhetlig for bilistene.

EU-direktiv 2004/52/EF (EFC-direktivet), og tilhørende Kommisjonsavgjørelse 2009/750/EF (EETS-definisjonen) legger føringer for hvordan bompengeanlegg skal akseptere en bombrikke som er gyldig i hele Europa for å inngå i en helhetlig europeisk tjeneste. Regelverket legger til rette for at tekniske innkrevingssystemer skal kunne kommunisere med hverandre i Europa. Målet er at trafikanter skal kunne benytte én brikke på tvers av landegrensene. Denne såkalte EETS-brikken skal utstedes av kommersielle leverandører. De nasjonale innkrevingssystemene skal kunne fortsette uavhengig av EETS. Direktivet er implementert i norsk lovgivning gjennom EETS-forskriften av 20. mars 2015 nr. 230.

4.3.3 Eksempel på organisering av utstederfunksjonen internasjonalt

Det er valgt ulik organisering på utstederrollen i de europeiske landene.

Danmark

Infrastrukturselskapet Sund&Bælt Holding har skilt ut utstederfunksjonen i et eget datterselskap – BroBizz AS – som er et søsterselskapet til bompengeselskapet Storebælt AS. Bompengeselskapet Øresundsundsbroen har utstederfunksjonen som en integrert del av eget selskap. Sund&Bælt er del av et pilotprosjekt (REETS) der målet er å åpne opp for et større antall kommersielle utstedere.

Østerrike

Motorvegsselskapet ASFINAG (holdingsselskap) har den nasjonale brikkeutstedelsen som en integrert del av datterselskapet ASFINAG Maut Service, som er ansvarlig for nasjonal bompengeinnkreving. Brikkeutstedelsen for brikker som fungerer i utlandet er skilt ut i et eget datterselskap – ASFINAG-ETS (European Toll Service). ASFINAG er del av et pilotprosjekt (REETS) der målet er å åpne opp for et større antall kommersielle utstedere.

Tyskland

I Tyskland har selskapet Toll Collect ansvar for all bompengeinnkreving på vegne av den tyske staten. Innkreving skjer via et satellittbasert system som kommuniserer med en brikke i kjøretøyet. Det er kun Toll Collect som har anledning til å utstede brikker som er gyldige i Tyskland.

4.3.4 Ulike modeller for organisering av utstederfunksjonen

Utstederoppgavene består som nevnt i hovedsak i å inngå avtale med, formidle brikke og fakturere bilisten for brikkepasseringer i alle norske bompengeanlegg og overføre bompengene til operatør. Dette er oppgaver som i dag er en integrert del av bompengeselskapene. Statens vegvesen har i dag et hovedansvar for valg, innkjøp og etablering av innkrevingssystem og eier innkrevingsutstyret for bompenger. Det er også Statens vegvesen som står for drift av samordnet betaling (AutoPASS og EasyGo) og en rekke andre administrative oppgaver, herunder en del samordningsoppgaver overfor bilistene.

Utskilling av utstederfunksjonen fra bompengeselskapene kan tenkes på ulike måter:

• etablering av en nasjonal utsteder/et sett regionale utstedere

• etablering av en nasjonal utsteder/et sett regionale utstedere + kommersielle utstedere

• bare kommersiell(e) utsteder(e)

4.3.5 Nærmere om kommersialisering av utstederfunksjonen

Samferdselsdepartementet legger til grunn at en tilrettelegging for kommersiell(e) utsteder(e) skal vurderes i det videre arbeidet. Vurderingen av om en kommersialisering er hensiktsmessig og eventuelt på hvilken måte en kommersialisering best kan gjennomføres, må ses i nær sammenheng med omorganiseringen av bompengesektoren for øvrig. Departementet har derfor også bedt fylkeskommunene om innspill til hvordan de ser for seg en utskilling av utstederrollen fra bompengeselskapenes øvrige virksomhet og en eventuell kommersialisering av denne funksjonen. En kommersiell utsteder vil være en privat aktør som tilbyr sin egen brikke direkte til norske bilister. En kommersiell brikkeleverandør vil være et ordinært selskap med krav om avkastning på kapitalen som kan se fortjenestemuligheter ved å etablere seg som brikkeutsteder.

Aktører i bompengesektoren har gitt uttrykk for at det er interessenter i markedet for å tilby AutoPASS-brikken kommersielt. Samtidig blir det understreket at det er viktig å ha kontroll på kontantstrømmen som går via utsteder til operatør og sørge for sikre rammer.

En utskilling av utstederfunksjonene må vurderes i lys av organiseringsmodell for fremtidens bompengeselskap. Dersom det åpnes for kommersielle utstedere av brikker til bruk innen det norske bompengesystemet, vil disse måtte tilby en brikke som er tilpasset de tekniske og operasjonelle krav som gjelder for kommunikasjon med norske bompengeanlegg. For å sikre dette samt at betalingsbrikkene har tekniske løsninger som krever minst mulig kostnadskrevende tilpasninger i sentralsystemet, må det etableres standarder for brikke og testprosedyrer. Det må i tillegg etableres kravspesifikasjoner og rutiner for godkjenning og kontroll av utstederes brikker.

AutoPASS har over tid etablert et høyt nivå av sikkerhet rundt transaksjoner på brikker (utsteder), vegkantutstyr og sentralsystem. Det legges til grunn at kravene til høyt sikkerhetsnivået skal videreføres også etter omorganiseringen av sektoren. Dette setter krav til et kontroll- og kravsystem som opprettholder sikkerhetsnivået i bompengesystemet, både på organisatorisk- og transaksjonsnivå.

Forholdet til finansmarkedslovgivningen og anbuds- og/eller konkurranserettslige problemstillinger må utredes nærmere i forbindelse med en utskilling og en eventuell kommersialisering av utstederfunksjonen.

Departementet vil ha dialog med Statens vegvesen, fylkeskommunene, og bompengeaktørene for øvrig om den fremtidige innretningen av utstederfunksjonen.

4.3.6 Videre arbeid med utskilling av utstederfunksjonen

I det videre arbeidet vil en utvidet bruk av bompengebrikken til andre formål enn å betale bompenger bli vurdert. Samferdselsdepartementet ser at dersom virkeområdet til betalingsbrikken utvides, vil dette også være av betydning for interessen i å kunne konkurrere om å tilby slike betalingstjenester.

Valg av anvendelsesområder for bompengebrikken vil være en viktig premiss for valg av teknologi og organisering.

Brikketeknologien som brukes i bompengeinnkrevingen har et potensial for å kunne benyttes av kommersielle tjenesteleverandører, eksempelvis til parkering og adgangskontroll. Et utvidet bruksområde for bompengebrikkene kan bidra til økt brikkeandel, lavere kostnader og økt aksept for bompengesystemet. Imidlertid kan kommersialisering også skape utfordringer i forhold til transportpolitiske målsettinger. Kommersielle tjenester vil medføre at systemet vil bli omfattet av flere regelverk og flere aktører som i omfang kan påvirke muligheten for tilpassinger av systemet til å støtte offentlige oppgaver. En åpning for kommersielle aktører og tjenester innenfor betalingssystemet for bompenger vil bl.a. medføre at pengestrømmen vil forandres ved at den i større grad vil omfattes av forretningsmessig praksis, lovverk og risiko. Dette reiser flere viktige spørsmål som må vurderes og avklares før det kan åpnes for at bruksområdet utvides. Det vil være en klar forutsetning at pengestrømmene knyttet til kommersielle tjenester skal holdes helt adskilt fra bompengeinnkrevingen. Et arbeid med å se på utvidet bruk for bompengebrikken vil heller ikke være til hinder for det pågående arbeidet med å sikre anonym ferdsel med bompengebrikke.

4.4 Rentekompensasjonsordning for bompengelån

4.4.1 Mål med rentekompensasjonsordningen

Rentekompensasjonsordningen er et statlig bidrag til reduserte bompengeutgifter i prosjekter som legges inn i de nye selskapene.

Regjeringen vil med rentekompensasjon for bompengelån:

• redusere bompengebelastningen for trafikantene og

• legge til rette for en smidig overgang til en ny og mer effektiv organisering av sektoren

Målet med rentekompensasjonsordningen er å redusere trafikantenes betaling av bompenger, enten i form av lavere takster, høyere rabatter eller kortere innkrevingstid.

Rentekompensasjonsordningen blir et sentralt virkemiddel for å få allerede etablerte bompengeselskaper til å overføre sine lån og innkrevingsrettigheter til de nye bompengeselskapene. Dette vil igjen ha betydning for prosessen med utskilling av selskapenes utstederfunksjon. Det er derfor avgjørende at flest mulig prosjekt omfattes av ordningen.

4.4.2 Innretning av rentekompensasjonsordningen

Rentekompensasjonsordningen for bompengelån skal gjelde fra tidligst 1. januar 2016 og kun omfatte bompengeprosjekter som inngår i ett av de nye bompengeselskapene. Ordningen skal omfatte bompengeprosjekter både på riksveg, fylkesveg og kommunal veg. Videre skal den omfatte utbyggingsprosjekter som skal gjennomføres av utbyggingsselskapet for veg og OPS-prosjekter.

Alle kvalifiserte bompengeprosjekter skal få rentekompensasjon. Kompensasjonen vil bli gitt som et årlig tilskudd til de aktuelle prosjektene i inntil 15 år.

Rentekompensasjonen bevilges årlig over statsbudsjettet. For budsjettårene 2016 og 2017 kommer eventuelle bevilgninger til rentekompensasjon i tillegg til den ordinære NTP- rammen. Midler til ordningen vil deretter bli vurdert ved neste rullering av Nasjonal transportplan.

Rentekompensasjonsordningen for bompengelån skal, i likhet med andre rentekompensasjonsordninger, dekke renter beregnet ut fra et serielån med en fastsatt løpetid og med flytende renter. Løpetiden settes til inntil 15 år. Renten fastsettes som i de andre rentekompensasjonsordningene, til en rente lik gjennomsnittet av observerte markedsrenter over to måneder på statspapirer (statskasseveksler) med en gjenstående løpetid fra null til tre måneder med et påslag på 0,5 prosentpoeng.

Effekten av rentekompensasjonsordningen skal tas ut i høyere rabatter, lavere bompengetakster og/eller kortere bompengeperiode. Samferdselsdepartementet legger til grunn at rabatter bør være enhetlige mellom bompengeprosjektene.

For enkeltprosjekter er samlet netto lånegjeld ved oppstart av bompengeinnkrevingen grunnlag for beregning av rentekompensasjon. Gjeld knyttet til forskuttering av bevilgninger fra offentlige myndigheter skal ikke medregnes. For de fleste prosjektene innebærer dette at det tas utgangspunkt i selskapets bokførte gjeld ved oppstart av prosjektet, dvs. medregnet akkumulerte renter i byggetiden. På den måten følges ordinære regnskapsprinsipper for investeringer, og ordningen blir enklest mulig å forvalte. I tilfeller der deler av gjelden er knyttet til en ordning med forskuttering av bevilgninger fra offentlige myndigheter vil det kreve nærmere detaljer om den bokførte gjelden med tanke på fordeling av akkumulerte renter i byggetiden.

For strekningsvise utbygginger som gjennomføres i flere etapper, som eksempelvis E6 Gardermoen – Kolomoen og E18 i Vestfold, skal beregningen ta utgangspunkt i netto lånegjeld ved oppstart av innkreving av bompenger for hver utbyggingsetappe. Lånegjeld som er nedbetalt gjennom innkreving knyttet til tidligere utbyggingsetapper skal komme til fradrag. Dette innebærer at det må foretas en beregning for hver utbyggingsetappe.

Til forskjell fra strekningsvise utbygginger med etterskuddsinnkreving, medfører et prosjekt med parallellinnkreving at det kan være null i lån ved oppstart av innkrevingen, samtidig som det kan gjøres låneopptak senere i perioden. Utfordringen ligger derfor i hva som skal være beregningsgrunnlag for rentekompensasjonen, jf. at det er samlet netto lånegjeld ved oppstart av innkreving som i utgangspunktet skal være grunnlaget. Beregningen av det årlige rentekompensasjonsbeløpet må derfor skje på annen måte enn ved enkeltprosjekter. Det er særlig i bypakkene at parallellinnkreving er aktuelt. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til hvordan bypakker/parallellinnkreving kan håndteres innenfor rentekompensasjonsordningen.

4.4.3 Implementering av rentekompensasjonsordningen

Alle bompengeprosjekt som etableres etter at ny selskapsstruktur er på plass, og som er i ett av de nye regionale selskapene, vil få rentekompensasjon. Eksisterende bompengeprosjekt vil få rentekompensasjon dersom de slutter seg til et av de nye selskapene. Som nevnt vil Samferdselsdepartementet vurdere nærmere hvordan bypakker skal håndteres.

Igangsatte prosjekter

Aksept for rentekompensasjonsordningen må være lokalpolitisk forankret i det minste hos de parter som garanterer for selskapets låneopptak (fylkeskommunen og/eller berørte kommuner). I de tilfeller der et etablert bompengeprosjekt overføres til et av de nye bompengeselskapene, må det foreligge lokalpolitiske vedtak som sikrer at garantiene følger prosjektet over til det nye selskapet. Det må i tillegg foreligge lokalpolitiske vedtak som fastslår om det statlige rentetilskuddet skal tas ut i lavere takst/høyere rabatt eller kortere innkrevingstid. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake med forslag om hvordan implementeringen formelt kan håndteres for prosjekter som allerede er behandlet i Stortinget.

For bompengeprosjekter med kortere gjenstående nedbetalingstid enn 15 år må det foretas justeringer med hensyn til beløpet som legges til grunn for rentekompensasjonsberegningene. Også her vil netto lånegjeld ved åpning av innkrevingen, ekskl. lån knyttet forskuttering av offentlige bevilgninger være utgangspunkt. Beløpet nedjusteres beregningsteknisk etter antall år med innkreving, og antall år med rentekompensasjon justeres tilsvarende. Det justerte beløpet legges så til grunn for beregninger over resterende antall år. For et prosjekt med opprinnelig bompengeperiode på 15 år og som allerede har hatt innkreving i 5 år, legges 2/3 av netto lånegjeld ved åpning av innkrevingen til grunn for beregningene. Det årlige rentetilskuddet beregnes årlig ut fra prinsippet om nedbetaling av serielån over 10 år.

Det vil være administrative kostnader knyttet til forvaltning av rentekompensasjonsordningen, herunder beregninger av effekter og nye nedbetalingsplaner, ny lokalpolitisk behandling, overføring av selskaper til de nye bompengeselskapene, nye avtaleforhold og nye takstvedtak. Det bør derfor være en nedre grense når det gjelder gjenstående innkrevingstid for de selskapene som skal tilknyttes ordningen slik at ikke den administrative kostnaden overstiger gevinsten for bilistene. Det er også begrenset gevinst av rentekompensasjonsordningen for prosjekter med kort gjenstående innkrevingstid. Dette gjelder både med tanke på forventet driftsmessig effektiviseringsgevinst som følge av overføring til de nye selskapene og lånerente. For at rentekompensasjonsordningen skal få en reell effekt for bilistene, mener Samferdselsdepartementets at en nedre grense for gjenstående innkrevingstid må vurderes.

Håndtering av rentekompensasjonsordningen i forberedelsen av nye prosjekter

Samferdselsdepartementet legger til grunn at rentekompensasjonsordningen i minst mulig grad skal påvirke tidlige forberedelse av bompengeprosjekter. Dette er viktig for å synliggjøre effekten som rentekompensasjonsordningen gir i form av lavere takst, høyere rabatt eller kortere nedbetalingstid, men også for å motvirke at ordningen medfører at prosjekter som ikke hadde hatt tilfredsstillende finansiering uten rentekompensasjon blir tatt opp til bevilgning.

I planleggingssammenheng skal det, som i dag, legges til grunn en beregningsteknisk rente som skal ivareta forventningene til gjennomsnittlig lånerente i utbyggings- og innkrevingsfasen uten at denne knyttes til rentekompensasjonsordningen. Berørte kommuner og fylkeskommuner må fortsatt fatte vedtak om det økonomiske opplegget for prosjektet på den bakgrunn, herunder takster og garantier. I tillegg må det foreligge spesifiserte lokalpolitiske vedtak om hvordan tilskuddet fra rentekompensasjonsordningen skal benyttes. De lokalpolitiske vedtakene skal fastslå om det statlige rentetilskuddet skal tas ut i lavere takst, høyere rabatt eller kortere innkrevingstid i forhold til den opprinnelige finansieringsplanen. Gjennom dette vedtaket synliggjøres også effekten av ordningen. For nye prosjekter vil lokalpolitiske vedtak om tilknytning til ordningen og effekter av denne omtales i bompengeproposisjonen til Stortinget.

Grenseflate mot eksisterende ordning med rentekompensasjon

I tråd med St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019, ble det innført en rentekompensasjonsordning for transporttiltak i fylkene. Ordningen var i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023 foreslått avviklet for nye lånerammer. I Prop. 1 S Tillegg 1 (2013–2014) ble ordningen av regjeringen foreslått videreført, og i statsbudsjettet for 2015 er ordningen utvidet med økt investeringsramme til 3 mrd. kroner.

I retningslinjene for ordningen som ble presentert i Prop. 1 S (2009–2010), er det oppgitt at kompensasjon kan bli gitt til investeringstiltak (nybygg og rehabilitering) på fylkesvegnettet og kollektivtransporttiltak, bl.a. bybaner. Tiltakene må være av investeringsmessig karakter. Ordningen ble innført i 2010 i forbindelse med forvaltningsreformen, og hovedintensjonen var å bidra til økt aktivitet gjennom reduserte framtidige finanskostnader for fylkeskommunene. Før forvaltningsreformen ble det gitt startbevilgninger på en del store investeringsprosjekt på øvrig riksvegnett i 2009. Disse prosjektene ga økonomiske bindinger for fylkeskommunene da dette vegnettet ble fylkeskommunalt. I tillegg til nye tiltak på fylkesvegnettet og kollektivtransporttiltak, kunne rentekompensasjonsordningen bli benyttet til å håndtere slike bindinger. Midlene skulle også kunne benyttes til å dekke rentekostnadene til bompengeselskap.

Ordningen administreres i dag av Vegdirektoratet, og midler blir tildelt fylkene etter søknad hvor det vises til planlagt investeringer i infrastruktur i henhold til ordningens vilkår. Det at midlene under ordningen skal kunne nyttes til å dekke rentekostnadene i bompengeselskap er imidlertid aldri kommet til praktisk anvendelse.

Det er forutsatt at et bompengeprosjekt må legges til ett av de nye bompengeselskapene for å kvalifisere til rentekompensasjon til bompengelån. Det kan tenkes at et fylke ønsker å benytte tildelte midler fra rentekompensasjonsordningen for transporttiltak i fylkene til å dekke rentekostnadene til et lokalt bompengeprosjekt samtidig som samme prosjektet får rentekompensasjon gjennom at det er lagt inn i ett av de nye bompengeselskapene. For å hindre en slik dobbelkompensasjon til et bompengeprosjekt, skal rentekompensasjonsordningen for transporttiltakene i fylkene ikke benyttes til å dekke rentekostnadene for prosjekt under et av de nye bompengeselskapene.

4.4.4 Videre avklaringer om rentekompensasjonsordningen

Hovedregelen er at planlagt bompengeperiode for enkeltprosjekt skal være maksimum 15 år etter trafikkåpning. Mange bompengeprosjekt betales ned raskere enn forutsatt i finansieringsplanen. Videre åpner rentekompensasjonsordningen for at rentetilskuddet kan benyttes til å korte ned innkrevingstiden. Dette betyr at det vil være tilfeller der strekningen er nedbetalt før de 15 årene det gis rentekompensasjon for er omme. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til håndteringen av utbetaling av rentekompensasjon for prosjekter som betales ned raskere enn 15 år.

4.5 Nærmere om Statens vegvesens rolle

Samferdselsdepartementet har et overordnet ansvar for å sikre en mest mulig effektiv innkreving av bompenger. Det mer detaljerte, forvaltningsmessige ansvaret er delegert til Statens vegvesen. I tillegg har etaten etter hvert fått en del ansvar for den mer operative driften av bompengesektoren. Dette kapittelet inneholder en omtale av Statens vegvesens ansvar i dagens organisering av bompengesektoren, samt en første vurdering av hva som kan bli konsekvensene for ansvarsområdet til Statens vegvesen i ny struktur av sektoren. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til nærmere vurderinger av dette når flere detaljer rundt den framtidige organiseringen er fastlagt. I dette kapittelet legges det til grunn at det i framtiden vil bli en betraktelig reduksjon i antall bompengeselskap der et fåtall, mer profesjonelle selskap vil bli dominerende, og at utstederfunksjonen skilles ut til en eller flere aktører.

4.5.1 Statens vegvesens oppgaver og ansvar i dagens organisering

Forvaltningsmessige ansvar; forberedelse og oppfølging av bompengeprosjekt

Ved stortingsbehandling av bompengeproposisjonene, som legges fram av Samferdselsdepartementet, fastsettes rammene for finansieringen av prosjektene. Stortinget gir på den bakgrunn Samferdselsdepartementet fullmakt til å inngå avtale med et bompengeselskap og fastsette nærmere regler for finansieringsordningen. Etter delegert fullmakt fra Samferdselsdepartementet får Statens vegvesen ansvar for å inngå avtale med bompengeselskapet. Statens vegvesen har også ansvaret for prosessene med å utarbeide nødvendig grunnlagsmateriell fram til oppstart av prosjektet. Dette omfatter i tillegg til forberedelse av bompengeproposisjon, å sikre grunnlaget for nødvendige vedtak i fylkeskommuner og kommuner.

Samferdselsdepartementet har delegert de praktiske oppgavene i tilknytning til bompengeforvaltningen til Statens vegvesen, bl.a. den løpende kontakten og dialogen med bompengeselskapene og et mer overordnet styringsansvar for at retningslinjer og prinsipper for innkrevingen etterleves.

Operative oppgaver rettet mot bompengeselskap og brukere

For å kunne sikre en mest mulig harmonisert bompengeinnkreving overfor bilistene, er en del oppgaver av operativ karakter ivaretatt av Statens vegvesen innen dagens organisasjonsstruktur. Dette gjelder oppgaver knyttet til anskaffelse av innkrevingsutstyr (sentralsystem, vegkantutstyr, brikker), drift av sentralsystem, administrasjon av samordnet betaling (AutoPASS og EasyGo) og en rekke andre operative oppgaver. Staten ved Statens vegvesen står også som eier av sentralsystemet og vegkantutstyret.

I tillegg ivaretar Statens vegvesen en del samordningsoppgaver som retter seg mot trafikantene, (ansvar for felles nettside, bemanning av servicetelefon og kundesenter for AutoPASS).

Bakgrunnen for at Statens vegvesen har hatt en sentral, koordinerende rolle er at det historisk sett har blitt opprettet ett bompengeselskap for hvert bompengeprosjekt. At Statens vegvesen har hatt denne rollen har sikret at det norske automatiske bompengeinnkrevingssystemet er mest mulig enhetlig og at de ulike komponentene fungerer sammen slik at brikken kan benyttes i alle landets bompengeanlegg. En konsekvens er altså at Statens vegvesen i dag eier og går/bidrar til anskaffelse av innkrevingsutstyret (sentralsystem, vegkantutstyr, brikker m.m.), mens det er bompengeselskapene som bruker/betaler for det. Denne ansvarsdelingen har vært nødvendig for å kunne se anskaffelse og drift i sammenheng i en sektor med mange aktører. Statens vegvesen har også en sentral rolle og et ansvar for drift og vedlikehold av innkrevingsutstyret som følge av behovet for koordinering selskapene mellom.

4.5.2 Konsekvenser av bompengereformen for Statens vegvesens oppgaver og ansvar

Det må gjøres nærmere vurderinger av rolledelingen i bompengesektoren i lys av det videre arbeidet med omorganiseringen. Ny organisering må ivareta det grunnleggende prinsippet i det norske bompengesystemet om at brukerne kan bruke sin bompengebrikke til betaling i alle norske bompengestasjoner.

Dette er problemstillinger som det må arbeides videre med.

4.6 Takst- og rabattstrukturen må også reformeres

Det er viktig å ha et takst- og rabattsystem som er enkelt og forutsigbart for både bompengeselskap og brukere. Regjeringen vil stimulere til at det er mer økonomisk attraktivt for trafikanter å ha bompengebrikke, fordi det effektiviserer driften av bompengeinnkreving slik at driftskostnadene i bompengeselskapet reduseres. Ved behandlingen av Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal Transportplan 2014–2023 ble det varslet en overgang til flat rabatt på 10 pst. for lette kjøretøy. Regjeringen mener en høyere rabatt vil stimulere flere til frivillig å velge bompengebrikke. Med mål om å få redusert driftskostnadene for bompengeselskapene vil regjeringen foreta en gjennomgang av dagens takst- og rabattsystem. I den forbindelse vil Samferdselsdepartementet blant annet se nærmere på vilkårene for kjøretøy i gruppen «tunge kjøretøy», samt vurdere en høyere rabatt for brikkebruk i lette kjøretøy. Departementet vil også følge opp foreløpige erfaringer med innføring av krav om obligatorisk brikke for tunge kjøretøy, som blant annet skal bidra til mer rettferdig konkurranse mellom tunge kjøretøy i næringsvirksomhet.

Samferdselsdepartementet tar sikte på at ny takst- og rabattstruktur vil tre i kraft samtidig med rentekompensasjonsordningen slik at ny ordning vil gjelde for prosjekter som inngår i denne. Samferdselsdepartementet vil på et senere tidspunkt orientere Stortinget mer detaljert om de endringer som planlegges.