4 Innspill fra Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
I forbindelse med Stortingets høring om Meld. St. 19 (2017–2018) sendte Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) et innspill til utenriks- og forsvarskomiteen. Innspillet er datert 8. november 2018, og tilgjengelig på www.nhri.no. Innspillet tar opp enkelte spørsmål om norsk gjennomføring av folkerettslige forpliktelser innen eksportkontroll.
NIM ble opprettet i 2015 og har som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med Grunnloven, menneskerettsloven og den øvrige lovgivningen, internasjonale traktater og folkeretten for øvrig. Institusjonen skal blant annet gi råd til Stortinget om gjennomføringen av menneskerettighetene.
NIMs innspill ifm. Meld. St. 19 (2017–2018) inneholder vurderinger om rettslig ansvar knyttet til eksport av forsvarsmateriell, og det peker på fire mulige mangler eller svakheter i Utenriksdepartementets retningslinjer og praksis. Disse vil bli kommentert i det følgende:
1. Kravet om lisensnekt ved risiko for brudd på internasjonal humanitær rett er ikke eksplisitt reflektert i retningslinjenes avslagsgrunnlagsbestemmelser (2.2. og 2.3), selv om innledningen til punkt 2.3 sier at vedleggene med de relevante forbudene (EUs kriterier og ATT artikkel 6 og 7) gjelder.
Det er riktig at risiko for brudd på humanitærretten som et særlig avslagsgrunnlag ikke er eksplisitt reflektert i retningslinjenes liste over særlige avslagsgrunnlag, og bare fremgår i vedlegget til retningslinjene. Dette kan ses som en uteglemmelse, og har ikke hatt innflytelse på praksis. For å klargjøre situasjonen, har Utenriksdepartementet nå tatt inn referansen til EUs kriterium 2 bokstav c) og ATT artikkel 7 i retningslinjenes pkt. 2.3 bokstav b).
2. Innebærer praktiseringen av Stortingets 1959-vedtak en feilaktig innsnevring av rekkevidden av Arms Trade Treaty (ATT) artikkel 7?
Det er etablert praksis at Stortingets 1959-vedtak ikke rammer eksport til stater som intervenerer etter samtykke fra et lands lovlige myndigheter. Denne praksisen er siden 2015 forankret i de årlige meldingene til Stortinget. Stortingets vedtak fra 1959 og presisering i 1997 forutsetter en sammensatt og bred vurdering av søknader om lisens for eksport av forsvarsmateriell. Dette følger særlig av 1959-vedtakets formulering om at «det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger». Disse vurderingene er nærmere utdypet i 1997-presiseringen, de åtte kriteriene og ATT-artiklene 6 og 7.
NIMs innspill kan leses som at Utenriksdepartementets praktisering av 1959-vedtaket ikke er i overensstemmelse med Norges ATT-forpliktelser. Dette er ikke riktig. Regjeringen er enig i NIMs presisering om at ATT gjelder for alle kriger og konflikter, og dette er også slik ATT praktiseres. Regjeringen anser seg bundet av både 1959-vedtaket og ATT som særlig avslagsgrunnlag.
En søknad om eksport av forsvarsmateriell vil alltid bli vurdert opp mot Stortingets 1959-vedtak og 1997-presiseringen, samt de åtte kriteriene og ATTs artikler 6 og 7.
3. Hvordan gjør man vurderinger av risiko for fremtidige brudd som følge av norsk våpeneksport?
I forbindelse med Utenriksdepartementets vurderinger rettet mot risiko for brudd på de grunnleggende menneskerettighetene og humanitærretten, trekkes det på betydelig informasjon om forholdene knyttet til det aktuelle mottakerlandet. Dette kan særlig være rapporter utarbeidet innenfor rammen av FNs sikkerhetsråd og de enkelte sanksjonskomiteer, rapporter fra sivile organisasjoner, informasjon som er utvekslet innenfor det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet og samarbeidet med EU, samt departementets egne landrapporter.
Når konkrete lisenssøknader behandles, vil det innhentes informasjon og vurderinger om konkrete forhold fra den aktuelle regionale seksjonen og Rettsavdelingen. Det gjøres en særskilt vurdering av det konkrete militære materiellet som søkes utført opp mot til mottakerlandets legitime forsvarsbehov. Dersom departementet, basert på den samlede informasjonen, vurderer at det foreligger en uakseptabel risiko for avledning av det aktuelle militære utstyret til uønsket bruk i mottakerlandet eller for reeksport i strid med forutsetningene for eksport, vil lisens avslås. Et slikt avslag utløses direkte dersom eksporten vurderes å være i strid med ATT-forpliktelsene.
I tillegg føres det en «føre-var»-linje, som betyr at terskelen for å avslå eksport er lav dersom det vurderes å foreligge en uakseptabel risiko for avledning eller uønsket militær bruk. Dette innebærer i praksis at avslag kan besluttes uten at ATTs vilkår om at det er «overveiende sannsynlig at slike negative konsekvenser kan inntreffe», anses å være oppfylt. Det vil være situasjonen på tidspunktet for eksport som er avgjørende.
Når eksport av forsvarsmateriell til et land vurderes, foretas det grundige vurderinger. Dersom det dreier seg om A-materiell til et land som ikke tidligere har mottatt slikt materiell, vil dette kreve forutgående regjeringsbehandling. I tillegg til grundige landvurderinger, legges det stor vekt på å vurdere utviklingstrekk som kan ha betydning for en lisenssøknad. Det er likevel ikke mulig å forutse enhver utvikling. Det er derfor viktig at vi har et regelverk som gir anledning til å trekke tilbake, suspendere eller endre en tidligere innvilget lisens dersom de politiske eller faktiske forholdene i det aktuelle mottakerlandet eller området endres, og dette vesentlig endrer grunnlaget for lisensen.
4. Eksportkontrollregelverket er lite tilgjengelig.
Regjeringen ønsker et regelverk som gir mest mulig tydelighet om eksportkontrollen. I tillegg til et mest mulig tydelig regelverk, er målsetningen at de årlige meldingene til Stortinget bidrar til større innsikt i Utenriksdepartementets praktisering av retningslinjene. Eksportkontrollen tar en rekke og kompliserte teknologiske og politiske forhold opp i seg, og både internasjonale forpliktelser og norske sikkerhetspolitiske interesser skal ivaretas. Eksportkontrollen er således i sin natur preget av kompleksitet. I meldingens kapittel 3 er det lagt betydelig vekt på å gi en omfattende og mest mulig avklarende redegjørelse om eksportkontrollregelverket og om Utenriksdepartementets retningslinjer, i tillegg til informasjon om den faktiske eksporten som har funnet sted i de enkelte årene.