1 Innledning

1.1 Formålet med meldingen

Det er de siste årene satset mer på norsk jernbane for å bedre driftsstabiliteten og øke transportkapasiteten. Regjeringen vil, blant annet gjennom oppfølgingen av Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023, videreføre og trappe opp denne satsingen. Det er for 2015 bevilget 21 mrd. kr til norsk jernbane. Dette er en sterk økning fra nivået for 10-20 år siden. Regjeringen er opptatt av at sektoren er innrettet og organisert på en slik måte at samfunnet får mest mulig igjen for den økte ressursbruken.

Regjeringen har delt arbeidet med en ny politisk kurs inn i åtte satsingsområder, i tillegg til klima. Ett av disse er «Regjeringen vil bygge landet». Transportreformen er en viktig del av dette satsingsområdet og omhandler områdene veg, jernbane, plansystemer og finansiering. Formålet med Transportreformen er økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet samlet sett i transportsektoren, med en finansiering innenfor de rammene som handlingsregelen setter. Dette er utgangspunktet for og det overordnede målet også med jernbanereformen.

Skal jernbanen spille en viktig transportrolle de neste tiårene, må standarden på transporttilbudet bedres og kapasiteten økes der hvor befolkningsgrunnlaget tilsier det. Regjeringens overordnede mål for jernbanen er at toget skal bli et konkurransedyktig alternativ på områder der jernbanens relative fortrinn er størst. For persontransporten betyr det primært å transportere mange reisende i og mellom de store byområdene, særlig på Østlandet. For godstransport betyr det å frakte store varemengder over lange avstander.

Det er ikke gjort grunnleggende endringer i organisasjonsstrukturen i norsk jernbanesektor siden 1996, da forvaltningsbedriften NSB ble delt i etaten Jernbaneverket og selskapet NSB BA. Jernbanens situasjon og utfordringer er betydelig endret siden da. Regjeringen foreslår derfor å gjøre strukturelle grep for å forsvare den betydelige satsingen på jernbanen. Kundeorientering står sentralt i reformen.

Det er ikke én modell for organisering av jernbane som har satt seg som beste praksis i Europa. Ulike land har ulike modeller som har vært gjenstand for endringer de senere år. I arbeidet med jernbanereformen har derfor Samferdselsdepartementet søkt å gjøre nytte av mange lands erfaringer.

I denne stortingsmeldingen legger regjeringen fram sine planer for reform av jernbanesektoren. Planene er utviklet med utgangspunkt i særnorske forhold og kunnskap om erfaringer i andre jernbaneland i Europa. Reformforslagene vil bidra til:

• en rasjonell plassering av hovedoppgaver og vil gi tydelige formål for organisasjonsenhetene gjennom at

  • det skilles klart mellom styrende og utførende enheter

  • myndighetsoppgaver er samlet i rene forvaltningsorganer uten tjenesteproduksjon

  • det er samsvar mellom oppgaver og virkemidler

• en mer forretningsmessig innretning på sektoren ved at

  • oppgaver overføres til private aktører etter konkurranse

  • det tilstrebes at statlig eide selskaper ikke gis fordeler i konkurransen gjennom særfordeler eller kontroll over strategiske innsatsfaktorer

  • etableringshindringer bygges ned for å legge til rette for god konkurranse

  • enhetene finansieres og organiseres slik at de får incentiver til effektiv drift

• en hensiktsmessig styringsstruktur ved at

  • markedsmekanismene benyttes for styring og koordinering så langt det er hensiktsmessig , og styrken til offentlige organer eller offentlige eide selskaper der det er nødvendig

  • utviklingen av sektoren vil være tydelig forankret i Nasjonal transportplan (NTP), men gir likevel operasjonell frihet på kort sikt

  • organisasjonsform og finansieringsmodell for hver enhet er tilpasset virksomhetens behov, men med politisk styring av ressursbruken og overordnede mål

• at kundens behov (privatpersoner og næringsliv) blir bedre ivaretatt enn i dag gjennom at

  • infrastrukturforvalter vil gis hensiktsmessige rammebetingelser, operasjonell frihet og et tydelig definert ansvar overfor togselskapene

  • det etableres et forretningsmessig forhold mellom infrastrukturforvalter og togselskapene

  • det blir konkurranse om å kjøre persontog, noe som vil komme privatpersoner og næringsliv til gode gjennom bedre tjenester

Forslagene vil medføre en betydelig omlegging av jernbanesektoren, og de strukturelle endringene er sentrale og må komme først. Reformgrepene åpner også for mer konkurranse, med mål om større kundefokus, større dynamikk og mer effektiv utnyttelse av ressursene. Imidlertid vil det være behov for vedvarende utvikling av organisering av jernbanen i Norge også etter at reformen er vedtatt og implementert, bl.a. når det gjelder videreutvikling av konkurransen om å kjøre tog og forholdet mellom staten og regionale aktører.

I Sundvollenerklæringen varslet regjeringspartiene at man vil gjennomføre en større reform av jernbanesektoren, og i samarbeidsavtalen mellom regjeringspartiene, KrF og Venstre varsles det at utbyggingen av infrastruktur økes utover rammene i Nasjonal transportplan. Partiene har i fellesskap fulgt opp dette, og det gjennomføres en historisk satsning på jernbane.

Regjeringspartiene og samarbeidspartiene KrF og Venstre vil at jernbanen skal fylle en sentral rolle i transportsektoren. Sektoren må derfor være organisert slik at ressursene blir brukt mest mulig rasjonelt og jernbanens brukere får gode togtilbud.

Det er lang tid siden det ble foretatt en helhetlig gjennomgang av og gjennomført større og helhetlige strukturelle endringer i jernbanesektoren.

Mye ligger til rette for en reform av jernbanesektoren nå. Utfordringene jernbanen står overfor er godt kjent, jernbanen har en viktig rolle å spille i fremtidens transportløsninger og det er bred forståelse for behovene for en reform blant aktørene i sektoren.

Implementering av reformen vil være et omfattende arbeid. Sektoren og eksterne rammebetingelser vil kunne utvikle seg underveis i reformarbeidet. Dette kan gjøre det nødvendig med justeringer i de organisasjonsstrukturer som skisseres i denne meldingen. Det tas uansett sikte på en evaluering av de strukturelle grepene etter fem år.

1.2 Avgrensning av meldingen

Det er over 4000 kilometer jernbane i Norge. De senere årene er det satset betydelige midler på fornyelse og investeringer i jernbanen. Vedtatt jernbanebudsjett for 2015 gir en oppfølgingsgrad etter to år på 53,6 pst. av planrammen for perioden 2014–17, og det ligger dermed an til en overoppfylling av målsettingene i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan. Bevilgningsbehovet er imidlertid fortsatt stort.

Regjeringen har i denne meldingen ikke vurdert hvordan jernbanenettet bør utvikles i årene som kommer. Jernbanereformen omhandler heller ikke utbygging eller nedlegginger av jernbanestrekninger eller endringer i togtilbud. Dette er vurderinger som i første rekke må gjøres som ledd i NTP-arbeidet.

I denne stortingsmeldingen foreslår regjeringen flere grep som vil endre dagens organisering av jernbanesektoren. Endringene vil få betydning både for virksomhet som i dag er en del av staten, for virksomhet som drives i statlig eide selskaper, for næringslivet og for de reisende. Denne meldingen viser hvilke tiltak regjeringen vil gjøre for å oppnå effektiv ressursbruk og tilfredse kunder. Den interne organiseringen av nåværende eller kommende organisasjonsenheter er ikke tema for meldingen.

Jernbanereformen vil innebære at det foretas betydelige endringer av Jernbaneverket og NSB-konsernet. Samferdselsdepartementet har også vurdert om det er behov for å gjøre organisatoriske endringer knyttet til de oppgavene som i dag utføres av Statens jernbanestilsyn og Statens havarikommisjon for transport, men har kommet til at slike endringer ikke er nødvendige for å gjennomføre reformen.