3 Dagens konsesjonssystem

3.1 Hva er en konsesjon?

En konsesjon er en tillatelse fra offentlige myndigheter som er nødvendig for å kunne gjennomføre et tiltak. Konsesjonen inneholder vilkår og forutsetninger som må oppfylles av den som får konsesjon.

For å bygge, eie og drive et vindkraftverk kreves det konsesjon etter energiloven1. En vindkraftkonsesjon gjelder for inntil 30 år innenfor et nærmere fastsatt geografisk område, og angir en øvre grense for maksimal installert effekt (MW). Mindre vindkraftanlegg med inntil 5 vindturbiner og en samlet installert effekt under 1 MW er ikke konsesjonspliktig, og behandles av kommunene etter reglene i plan- og bygningsloven. For større anlegg må det søkes om konsesjon hos NVE. Formålet med en konsesjonsordning for vindkraft er at myndighetene kan regulere og kontrollere virksomheten slik at den foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, jf. energilovens formålsbestemmelse (§ 1-2). Saksgangen frem til en konsesjon gis eller søknaden avslås er en omfattende prosess over flere år. Prosessen skal følge relevant lovverk, være åpen, demokratisk og sikre tilstrekkelig kunnskap om det omsøkte prosjektet før vedtak fattes av NVE, jf. figur 3.1.

Kilde: Illustrert av Miksmaster Creative

3.2 Om de ulike stadiene i prosessen

Fase 0 – Initiativfasen

Utviklingen av et vindkraftverk startes som regel av et kraft- eller prosjektutviklingsselskap. Noen ganger tar grunneiere selv initiativ til å se på muligheten for å bygge vindkraftverk på egen eiendom. Initiativet kan også oppstå i kommunal arealplanlegging. Det er vanlig at prosjektutviklere vurderer flere ulike lokaliseringer. Grunneiere blir normalt kontaktet tidlig og i mange tilfeller tar utviklerne også tidlig kontakt med kommunen. Som oftest vil analyser av nettkapasitet og vindforhold være et avgjørende utgangspunkt for et initiativ om vindkraftutbygging. NVE er i liten grad informert om prosjektene i denne fasen, og har ingen formell rolle.

Fase 1 – Meldingsfasen

NVE mottar melding

Vindkraftverk over 10 MW er meldepliktige etter forskrift om konsekvensutredninger. Meldingsfasen starter med at prosjektutvikler utarbeider en melding om at det er satt i gang planlegging av et vindkraftverk. Meldingen skal bidra til å gi offentlige myndigheter, interesseorganisasjoner og lokalsamfunnet informasjon om prosjektet. Meldingen skal videre inneholde et forslag til konsekvensutredningsprogram (KU-program). Denne fasen reguleres av plan- og bygningslovens kapittel 14 og konsekvensutredningsforskriftens regler for tiltak og planer etter annet lovverk. NVE er ansvarlig myndighet for melding og konsekvensutredning av et vindkraftverk. Når NVE mottar meldingen gjøres det en vurdering av om den er av tilstrekkelig kvalitet til at den kan sendes på offentlig høring. Boks 3.1 viser innholdet i en melding.

Høring av melding

NVE sender meldingen med forslag til KU-program på høring. Meldingen kunngjøres i lokale og regionale aviser og medier, og publiseres på NVEs nettsider. Den legges også ut til offentlig gjennomsyn hos de berørte kommunene. NVE inviterer lokale og regionale myndigheter til et informasjonsmøte i forbindelse med høringen av meldingen, og det arrangeres et åpent møte for lokalbefolkningen og andre interessenter. Dersom tiltaket berører arealer med samiske interesser, tilbys berørte reinbeitedistrikter og Sametinget konsultasjonsmøter om saken.

I høringen bes det om innspill på hva som bør utredes nærmere i en konsekvensutredning for å kunne ta stilling til en eventuell påfølgende søknad om et vindkraftverk. Høringsfristen er minimum seks uker.

NVE fastsetter utredningsprogram

Etter høringen fastsetter NVE et utredningsprogram for det meldte prosjektet. Utredningsprogrammet stiller krav til hva tiltakshaver må utrede før det kan søkes om konsesjon. Her beskriver NVE hvilke temaer og alternativer som skal utredes, og angir framgangsmåter for utredningene.

Utredningsprogrammet er basert på meldingen, skriftlige høringsuttalelser, eventuelle konsultasjoner og fagkunnskap om vindkraft og virkninger av vindkraftutbygging. Hensikten med programmet er å klargjøre for tiltakshaveren og andre hva som skal utredes og hvordan konsekvensutredningen skal gjennomføres. Beslutning om fastsettelse av utredningsprogram kan ikke påklages.

Fase 2 – Utredningsfasen

Utredningsfasen reguleres også av plan- og bygningslovens kapittel 14 og konsekvensutredningsforskriftens regler om konsekvensutredninger for tiltak og planer etter annet lovverk. Før tiltakshaver kan søke om konsesjon, må det gjennomføres en konsekvensutredning i henhold til kravene i utredningsprogrammet. Prosjekter under 10 MW kan søke konsesjon direkte, men søknaden må oppfylle kravene til konsekvensutredninger. Det betyr at relevante virkninger av vindkraftverket må være tilstrekkelig belyst i søknaden.

Tiltakshaver er ansvarlig for at kravene som er fastsatt i utredningsprogrammet blir oppfylt. Tiltakshaver kan selv velge hvem som skal utføre utredningen, men utreder må ha relevant faglig kompetanse. I utredningsprogrammene er det krav om at tiltakshaver skal etablere en samrådsgruppe og gjennomføre minst tre møter med gruppen i utredningsfasen. Slike samordningsgrupper består typisk av representanter fra vertskommunen, berørte grunneiere og de antatt viktigste berørte lokale organisasjonene.

Fase 3 – Søknadsfasen

Når konsekvensutredningene er gjennomført, kan tiltakshaver søke om konsesjon. Søknadsfasen starter når NVE mottar konsesjonssøknad med konsekvensutredning. Fra denne fasen reguleres behandlingen av energilovgivningen.

Konsesjonssøknaden skal gi de opplysninger som er nødvendige for å vurdere om tillatelse skal gis og hvilke vilkår som eventuelt skal settes. NVE samordner behandlingen av vindkraftverk og tilhørende kraftledninger. Boks 3.2 viser innholdet i en søknad.

Kulturminneundersøkelser etter § 9 i kulturminneloven kan gjennomføres enten før søknaden sendes inn eller i detaljplanfasen, avhengig av potensialet for funn. Kulturminnemyndighetene uttaler seg om kunnskapsgrunnlaget og potensialet for funn, og vurderer om kulturminneundersøkelsene helt eller delvis kan utsettes til detaljplanfasen. Dette er en prøveordning innført i 2013. Prøveordningen skal evalueres, og rutiner for en fast ordning vil bli etablert.

Ekspropriasjon og forhåndstiltredelse

NVE kan behandle søknader om ekspropriasjonstillatelse etter Lov om oreigning av fast eigedom i forbindelse med etablering av konsesjonspliktige vindkraftverk. Det kan søkes om ekspropriasjon dersom tiltakshaver ikke oppnår frivillige avtaler om rådighet over eiendom som berøres av vindkraftverket og som er nødvendig for å kunne bygge, eie og drive anlegget. Det søkes som hovedregel om ekspropriasjonstillatelse parallelt med søknad om anleggskonsesjon etter energiloven. Etter lovens § 2 kan det vedtas samtykke til ekspropriasjon dersom tiltaket som skal gjennomføres «tvillaust er til meir gagn enn skade».

Hvis NVE gir samtykke til ekspropriasjon, må det avholdes skjønn ved de alminnelige domstolene dersom det ikke oppnås frivillige avtaler mellom partene. I en slik sak tas det stilling til hvilken erstatning som skal betales til de som må avstå eiendom eller rettigheter til fordel for et vindkraftverk. Erstatningsutmålingen følger de samme reglene i ekspropriasjonserstatningsloven som gjelder for ekspropriasjon til andre formål. Dersom det er behov for å sette i gang byggingen av vindkraftverket før erstatningsskjønnet er avholdt, kan energimyndighetene etter søknad gi tiltakshaver tillatelse til å starte opp arbeidet før skjønnet er gjennomført (forhåndstiltredelse).

Søknader om konsesjon etter energiloven til å bygge vindkraftverk inneholder ofte søknader om ekspropriasjon og forhåndstiltredelse. NVEs praksis er felles behandling av konsesjonssøknad og søknad om ekspropriasjonstillatelse. Vedtak om forhåndstiltredelse fattes normalt etter endelig ekspropriasjonsvedtak.

Høring av søknad

Når NVE mottar en søknad med konsekvensutredning, blir det vurdert om den er av tilstrekkelig kvalitet til at den kan sendes på offentlig høring. På samme måte som for behandling av en melding, kunngjøres søknaden bredt.

NVE inviterer lokale og regionale myndigheter til et informasjonsmøte og arrangerer et åpent møte for lokalbefolkningen og andre som har interesser i saken. Søknaden legges ut til offentlig gjennomsyn hos vertskommunen og på NVEs nettsider.

Søknaden med konsekvensutredning sendes på høring til kommunen, fylkeskommunen, fylkesmannen, andre berørte lokale, regionale og statlige myndigheter, interesseorganisasjoner, grunneiere og andre aktører med interesser som kan påvirkes av prosjektet. Alle som har uttalt seg til meldingen, får også saken på høring. I høringen ber NVE om innspill på om virkningene er godt nok utredet, om vindkraftverket bør meddeles konsesjon eller ikke og hvilke vilkår som bør settes i en eventuell konsesjon. Når høringsfristen på minimum seks uker er utløpt, sender NVE alle uttalelsene til tiltakshaver med en frist for å kommentere disse.

Dersom høringen avdekker at saken ikke er godt nok opplyst, vil NVE be om tilleggsopplysninger eller stille krav om at det må gjennomføres tilleggsutredninger. Tilleggsutredninger blir normalt også sendt på høring til de som uttalte seg til søknaden.

Befaring

Etter høringen arrangerer NVE normalt en sluttbefaring av det omsøkte planområdet. Alle som har kommet med skriftlige høringsinnspill til søknaden, blir invitert. Ofte kunngjøres befaringen i lokale aviser. Dersom noen av deltakerne ønsker å sende inn en tilleggsuttalelse etter befaringen settes det vanligvis en frist på to uker fra befaringsdagen. Dersom befaringen avdekker at saken ikke er godt nok opplyst, vil NVE i etterkant be om tilleggsopplysninger eller stille krav om at det må gjennomføres tilleggsutredninger.

I en del saker gjennomføres det ytterligere befaringer i tillegg til sluttbefaringen. Dette skjer for eksempel i tilknytning til konsultasjoner med reinbeitedistriktet, ved at kommunen inviterer til en egen befaring, eller at det er spesielle temaer som må undersøkes nærmere av NVE.

Innsigelser og konsultasjoner

Hvis forslagene i en konsesjonssøknad kommer i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn, kan berørte kommuner, fylkeskommuner og statlige organ fremme innsigelse mot utbyggingsforslaget. I tillegg kan også Sametinget fremme innsigelse.

NVE tilbyr møte med dem som har reist innsigelse. Innsigelsesmøtet følges eventuelt opp med kommunikasjon mellom NVE og instansen for å avklare om innsigelsen kan trekkes.

Berørte reinbeitedistrikter og Sametinget tilbys konsultasjonsmøter. Innsigelsesmøter og konsultasjoner med Sametinget blir samkjørt.

NVE fatter vedtak

Når NVE mener at saken er tilstrekkelig opplyst, avgjøres søknaden. Dersom det gis konsesjon vil konsesjonsvedtaket avklare arealbruken og avveie relevante hensyn. Konsekvensutredningen og naturmangfoldloven legges til grunn for vedtaket, og det gjøres blant annet en vurdering av kunnskapsgrunnlaget og samlet belastning på økosystemer. I tillegg må tiltaket avklares mot andre relevante lover, for eksempel kulturminneloven, forurensningsloven, vegloven, havne- og farvannsloven mv. Det er tiltakshavers ansvar å sørge for at eventuelle andre nødvendige tillatelser er på plass.

Tildeling av konsesjoner etter energiloven skal skje på grunnlag av objektive, transparente og ikke-diskriminerende kriterier. Loven forutsetter at produksjon av energi skal foregå på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder at det skal tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt. For at konsesjon skal kunne gis, må fordelene være større enn skader og ulemper for allmenne og private interesser. Fordelene som vektlegges i vindkraftsaker er typisk knyttet til verdien av ny fornybar kraftproduksjon, økt forsyningssikkerhet og lokal verdiskapning. Ulempene kan for eksempel være knyttet til virkninger for naboer, friluftsliv, naturmangfold, landskap, kulturminner og reindrift.

NVE avveier alle relevante virkninger av tiltaket og tar stilling til om konsesjon skal gis, og eventuelt på hvilke vilkår. Ved en konsesjon fastsettes det dels standardvilkår og dels vilkår som er spesielt tilpasset det enkelte vindkraftverket. NVEs vurderinger synliggjøres i et bakgrunnsdokument for vedtaket.

Klagebehandling

NVEs vedtak om konsesjon og ev. ekspropriasjonstillatelse, kan påklages til Olje- og energidepartementet. De siste årene har nesten alle konsesjonsvedtak blitt påklaget, enten det er gitt konsesjon eller søknaden er avslått. Behandlingen i klagesaker følger de alminnelige bestemmelsene i forvaltningsloven. Når klagefristen etter forvaltningsloven er utløpt, gjør NVE en innledende vurdering av klagene. Dersom NVE ikke finner grunnlag for å ta klagene til følge, oversender NVE klager og eventuelle innsigelser samlet til departementet for behandling. Klagene skal kommenteres i oversendelsesbrevet, og innsigelsene skal være kommentert i bakgrunnsnotatet til vedtaket.

Olje- og energidepartementet avholder som hovedregel også befaring og offentlig møte i anledning klage- eller innsigelsessaken. Til befaringen og offentlig møte i klagesaken innkalles berørte kommuner og andre offentlige organer med interesser i saken, i tillegg til klagerne og andre interesserte. Departementet kan i likhet med NVE, om nødvendig også be om tilleggsutredninger eller tilleggsopplysninger, og behovet for høring av disse vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle.

Departementet kan i klagebehandlingen vurdere alle sider av saken og ta hensyn til nye opplysninger. Departementets vedtak i klagesaken er endelig og kan ikke påklages videre.

Fase 4 – Detaljplanleggingsfasen

Konsesjonspliktige endringer

I konsesjonen spesifiseres blant annet maksimal installert effekt og planområdets yttergrenser. Endringer av forhold som er spesifisert i konsesjonen eller endringer utenfor planområdet, er konsesjonspliktige. I slike tilfeller må konsesjonær sende en søknad om konsesjonsendring til NVE. Eksempler på slike forhold kan være endringer i samlet installert effekt, plassering av transformatorstasjon, spenningsnivå og/eller trasé for kraftledning, planområdegrense, større justeringer av trasé for adkomstvei eller endring av frister satt i konsesjonen. Søknader om konsesjonspliktige endringer som kan gi virkninger for miljø- og samfunnsinteresser, blir normalt sendt på høring til de som kan bli berørt av endringen.

Detaljplan og miljø-, transport- og anleggsplan

Utbyggingsløsningen innenfor planområdet er normalt ikke spesifisert i konsesjonen. Vindkraftverkets endelige utforming, herunder antall, høyde, type og plassering av vindturbiner, skal normalt i henhold til vilkår i konsesjonsdokumentet beskrives i en detaljplan. Dette skal legge til rette for en best mulig utbyggingsløsning på grunnlag av vindmålinger, teknologiutvikling og tilpasning til vilkår i konsesjonen. Detaljplanen skal beskrive eventuelle endrede virkninger for miljø- og samfunnsinteresser, sammenlignet med virkningene av utbyggingsløsningen som ble lagt til grunn i konsekvensutredningene til søknaden. Dette kan for eksempel omfatte oppdaterte støyberegninger og visualiseringer. Vurderingene i detaljplanen skal bygge på utredningsprogrammet og konsesjonen.

Konsesjonær må i tillegg lage en miljø-, transport- og anleggsplan (MTA) som beskriver hvordan miljøhensyn skal ivaretas i byggingen av vindkraftverket i tråd med vilkår i konsesjonen. Planen skal inneholde en beskrivelse av arealbruken og konsekvensene bygging av anlegget har for landskap, natur og miljø. MTA-planen skal også inneholde en beskrivelse av transportløsning i anleggsfasen. Begge planene skal godkjennes av NVE før byggestart, og samles ofte i ett dokument.

Høring av planer

Detaljplan og MTA-plan blir normalt sendt på høring til kommunen, fylkeskommunen, fylkesmannen, andre berørte myndigheter, berørte lokale og regionale organisasjoner og berørte privatpersoner. Dersom kommunen ønsker det, arrangeres det et høringsmøte med konsesjonær og kommunen i forkant av eller under høringen. NVE vil normalt gjennomføre en befaring på barmark før detaljplan og MTA-plan godkjennes, og behovet for tilleggsopplysninger eller tilleggsutredninger vurderes. Krav til involvering ved høring av planene ble skjerpet inn av NVE i 2019, blant annet krav om at konsesjonær må lage en plan for involvering, dokumentasjon for involvering av lokale interessenter og utvidet høringsfrist.

NVE godkjenner planer

Når NVE mener saken er tilstrekkelig opplyst, i tråd med reglene i forskrift for konsekvensutredninger, avgjøres det om planene kan godkjennes eller ikke.

Vedtak om godkjenning blir normalt fattet med vilkår. Sentralt i denne vurderingen er hvorvidt planene er i tråd med konsesjonen, og om eventuell ny kunnskap om virkninger påvirker avveiingene som lå til grunn for konsesjonsspørsmålet.

Klagebehandling

NVEs vedtak om endringer av konsesjon og vedtak om godkjenning av detaljplan og MTA-plan kan påklages til Olje- og energidepartementet. Dersom slike vedtak påklages vurderer NVE først om klagen inneholder nye opplysninger som gir grunnlag for å endre eller oppheve vedtaket/plangodkjenningen. Dersom dette ikke er tilfelle, sendes klagen til Olje- og energidepartementet. Departementets vedtak i saken er endelig.

Fase 5 – Utbyggingsfasen

Utbygging kan først starte etter at NVE har godkjent detaljplan og MTA-plan. Konsesjonær er ansvarlig for å skaffe nødvendige tillatelser etter annet lovverk. NVE gjennomfører normalt flere inspeksjoner i løpet av utbyggingsfasen, behandler avviksmeldinger og følger eventuelt opp med reaksjoner. I brev av juni 2019 til konsesjonærene skjerpet NVE kravene til involvering av lokale interessenter i utbyggingsfasen.

Foto: NVE

Fase 6 – Driftsfasen

Konsesjonær er ansvarlig for at konsesjonsvilkårene følges i driftsfasen. Konsesjonær er også ansvarlig for internkontroll av krav til miljø og landskap som er satt i medhold av energiloven, konsesjonsdokument, detaljplan/MTA eller andre vedtak fra NVE. Forskriftskrav om internkontroll for miljøkrav trådte i kraft 1. januar 2019 og gjelder planlegging, bygging og drift.

Foto: NVE

NVE fører tilsyn med at vilkår i konsesjonen etterleves i driftsfasen. Dette kan for eksempel gjelde støy eller krav om etterundersøkelser. Ved avvik vurderer NVE oppfølging på vanlig måte med fastsettelse av reaksjoner. I noen tilfeller settes krav til avbøtende tiltak. Det er hjemmel i energiloven for i særlige tilfeller å endre konsesjonsvilkår av hensyn til allmenne interesser.

Foto: NVE

Fase 7 – Avviklingsfasen

Alle konsesjoner inneholder et vilkår om at konsesjonær er ansvarlig for tilbakeføring av planområdet etter endt konsesjonsperiode. I løpet av det tolvte driftsåret skal det foreligge en garanti for nedleggingskostnadene. Ved nedleggelse plikter konsesjonæren å fjerne det nedlagte anlegget og så langt det er mulig føre landskapet tilbake til naturlig tilstand. Det skal fremlegges en plan for tilbakeføring i god tid før nedleggelse. Dersom anlegget skal legges ned mens konsesjonen løper, må det søkes til NVE. Det må også søkes NVE om ny konsesjon ved en eventuell reetablering av vindkraftverket etter endt konsesjonsperiode.

3.3 Forholdet til plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven er den generelle loven for arealdisponering, og gjelder i utgangspunktet også for vindkraftverk, jf. boks 3.3. Vindkraftverk kan ikke bygges i strid med gjeldende plan, men det er ikke reguleringsplikt. Vindkraft er også unntatt fra byggesaksbehandling. Det følger av forarbeidene til plan- og bygningsloven av 2009, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008), at vilkårene for dispensasjon er oppfylt for energiproduksjonsanlegg med konsesjon. Nettanlegg er i sin helhet unntatt fra planbestemmelsene. Forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovene er vurdert flere ganger av Stortinget, senest ved behandlingen av Meld. St. 6 (2018–2019) om oppgaver til nye regioner, jf. Innst. 119 S (2018–2019).

Melding og konsekvensutredning

Vindkraftverk som er konsesjonspliktige etter energiloven, omfattes av plan- og bygningslovens kapittel 14 om konsekvensutredninger for tiltak og planer etter annet lovverk, og dermed den tilhørende forskrift om konsekvensutredninger. Etter denne forskriften skal alle konsesjonspliktige vindkraftverk konsekvensutredes, mens plikten til å sende melding med utredningsprogram inntrer først for prosjekter over 10 MW.

Planstatus og regulering

Vindkraftverk kan ikke bygges i strid med gjeldende kommunale planer. Med mindre gjeldende arealformål i kommuneplanen, eventuelt reguleringsplan, åpner for etablering av vindkraft, må det dispensasjon eller annen planavklaring til, før et vindkraftverk kan bygges. En søknad om dispensasjon behandles av kommunen etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Vilkårene for å gi dispensasjon vil være tilstede når det foreligger en endelig konsesjon etter energiloven, men det er opp til kommunen om dispensasjon skal innvilges.

Kommunene er forpliktet til å ha en oppdatert samfunnsdel og arealdel av kommuneplanen. I arealdelen skal ulike behov og verdier avveies, og framtidig arealbruk fastsettes. Kommunen skal sørge for å belyse interesser for ulike former for arealbruk, dette kan også omfatte vindkraft.

Etter plan- og bygningsloven gjelder ikke reguleringsplikten for vindkraftverk. Den som skal bygge et vindkraftverk har derfor ikke plikt til å utarbeide en reguleringsplan. Dersom kommunen ønsker det, kan kommunen utarbeide egen reguleringsplan.

Statlig plan

For å sikre at vindkraftverk med konsesjon kan gjennomføres i tilfeller der kommunen ikke omregulerer eller gir dispensasjon, kan Olje- og energidepartementet i den enkelte sak bestemme at endelig konsesjon til et vindkraftverk uten videre gis virkning som statlig arealplan etter energiloven.

Vindkraftverket kan da etableres uavhengig av gjeldende regulerings- eller kommuneplan. En beslutning om å gi en konsesjon virkning som statlig arealplan kan ikke påklages. Statlig arealplan kan også besluttes på oppfordring fra vertskommunen, dersom kommunen selv ikke ønsker å behandle vindkraftverket som en dispensasjonssak.