9 Et styrket kunnskapsgrunnlag
9.1 Felles og oppdatert kunnskapsgrunnlag
For ulike aktører lokalt, regionalt og nasjonalt er det nødvendig å ha et godt faglig kunnskapsgrunnlag for å kunne gjøre gode vurderinger i vindkraftsaker. Regjeringen vil bidra til å videreutvikle kunnskapsgrunnlaget. Et mest mulig felles og oppdatert kunnskapsgrunnlag bidrar til effektiv saksbehandling og styrket tillit til beslutningene som fattes.
Som del av arbeidet med nasjonal ramme for vindkraft, ble det publisert flere temarapporter om virkninger av vindkraft. Dette utgjør et godt utgangspunkt for det videre arbeidet. Kunnskapsgrunnlaget skal videreutvikles, og gjøres mest mulig relevant for konsesjonsbehandling av vindkraft.
Det skal etableres et fast samarbeid mellom statlige etater om oppdatering av kunnskapsgrunnlaget. NVE har i dag god dialog med relevante sektormyndigheter om rutiner og enkelttema i vindkraftsaker. Dialogen kan imidlertid bli mer systematisk enn i dag. Et mer formelt samarbeid mellom statlige etater vil bidra til felles forståelse og mer kunnskapsoverføring mellom etatene.
Arbeidet med å oppdatere kunnskapsgrunnlaget må ses i sammenheng med etablering av en informasjonsplattform og ny forskning og utredning.
Det følger av forskrift om konsekvensutredning at data som er samlet inn i forbindelse med konsekvensutredninger skal systematiseres i samsvar med standarder når slike foreligger. De systematiserte dataene skal gjøres tilgjengelige for offentlige myndigheter, slik at dataene kan legges inn i offentlige databaser. Stedfestet informasjon skal i mest mulig grad gjøres tilgjengelig i samsvar med reglene i plan- og bygningsloven og geodataloven.
9.2 Bedre informasjon og veiledning
Offentlig informasjonsportal om vindkraft
Olje- og energidepartementet vil sørge for at det etableres en offentlig informasjonsplattform om vindkraft i Norge. Plattformen skal inneholde et oppdatert kunnskapsgrunnlag, en veiledning til konsesjonsprosessen og generell informasjon om vindkraft i Norge. Ulike temaer slik som nettkapasitet, vindressurser, vernede områder, skredutsatte områder, nasjonale villreinområder, statlig sikrede friluftsområder, reinbeiteområder og viktige kulturlandskap vil kunne synliggjøres på nettsiden.
NVE skal være ansvarlig for å drifte nettstedet i samarbeid med andre sektormyndigheter. En offentlig informasjonsportal vil være et godt utgangspunkt for samarbeid mellom ulike myndigheter om ulike spørsmål knyttet til vindkraft.
Veileder for konsesjonsbehandling
Utbyggere, myndigheter, interesseorganisasjoner, media og lokalbefolkning har behov for mer informasjon om konsesjonsbehandling av vindkraftsaker. NVE skal i samarbeid med berørte sektormyndigheter utarbeide en veileder som retter seg mot alle aktører som deltar i en eller flere faser i konsesjonsprosessen. Det er viktig å klargjøre hva som skal inngå i de ulike fasene og hva som er myndighetenes krav til tiltakshaver. En veileder for konsesjonsbehandling vil samtidig tydeliggjøre rollen til kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn, etater, organisasjoner, lag og andre som tar del i konsesjonsprosessen.
9.3 Bruk av eksisterende kartlegging
Det er gjennomført noen kartlegginger av natur, friluftsliv og kulturmiljø i Norge allerede, og det er etablert en rekke kunnskapsdatabaser og kartløsninger, jf. boks 9.1.
Flere kartlegginger er under utvikling slik som Økologiske grunnkart og Kulturhistoriske landskap av nasjonal interesse. Tilgang til relevant informasjon og bruk av eksisterende kunnskap er avgjørende i konsesjonsbehandlingen av vindkraftsaker.
Boks 9.1 Relevant kartlegging og informasjon
Naturbase gir kartfestet informasjon om utvalgte områder for natur, miljø og friluftsliv. Naturbase forvaltes og driftes av Miljødirektoratet. Miljødirektoratets egen kartlegging og informasjonsinnhenting inngår i Naturbase. Eksterne kartkilder inkluderer Kartverket, Artsdatabanken, Havforskningsinstituttet, Riksantikvaren, Norges vassdrags- og energidirektorat, Norsk institutt for naturforskning, Norsk institutt for bioøkonomi og Geodata.
Artsdatabanken er en nasjonal kunnskapsbank om naturmangfold i Norge. Artsdatabankens viktigste oppgave er å forsyne samfunnet med oppdatert og lett tilgjengelig kunnskap om naturtyper, arter og populasjoner (genetisk variasjon). Sentrale ansvarsområder er jevnlige revisjoner av Norsk rødliste for arter og naturtyper, ansvar for Natur i Norge (NiN), utvikling av økologisk grunnkart og fremmedartslista.
Naturtyper i Norge (NiN) er et type- og beskrivelsessystem for variasjon i naturen. NiN beskriver variasjonen i alle naturmiljø i Norge. Artsdatabanken har ansvar for å innhente, videreutvikle, kvalitetssikre og gjøre tilgjengelig kunnskap om NiN. NiN er ikke et kartleggingssystem, men all offentlig kartlegging av natur i Norge skal bruke NiN som grunnlag. Resultat fra kartlegging basert på NiN er tilgjengelig i NiN-kart.
Det økologiske grunnkartet er under utvikling som en samling kartlag med stedfestet informasjon om naturtyper, arter og landskapstyper. Faglige utredninger skal bestemme hvilke andre kartlag som skal inngå i økologisk grunnkart. Summen av alle kartlag utgjør økologisk grunnkart. Det økologiske grunnkartet skal gjøres lett tilgjengelig for allmennheten og beslutningstakere gjennom Artsdatabankens portal for innsyn. Naturbase vil fortsatt utgjøre den sentrale databasen for lagring og tjenester knyttet til miljøforvaltningens egne data. Innsynsløsning er planlagt innen utgangen av 2020.
Miljøstatus er en nettjeneste som viser miljøets tilstand og utvikling i Norge. Miljøstatus er et samarbeid mellom flere statlige etater for å samle all relevant informasjon og kunnskap om miljøets tilstand og utvikling på et sted. Miljødirektoratet er ansvarlig redaktør.
De norske villreinstammene forvaltes i dag i 24 mer eller mindre adskilte villreinområder i Sør-Norge. Ti av de 24 villreinområdene har status som nasjonale villreinområder. Det er laget regionale planer for disse områdene som skal balansere bruk og vern. Norsk Villreinsenter har en sentral plass i arbeidet med å framskaffe og formidle kunnskap om villrein. Villreinsentrene har en egen kart- og kunnskapsdatabase.
Kommunenes kartlegging og verdsetting av friluftsområder innebærer at alle friluftslivsområder i kommunen kartlegges, og gis en verdi som svært viktig, viktig, registrert eller ikke klassifisert friluftslivsområde. Kartleggingen ble initiert av Miljødirektoratet gjennom et flerårig prosjekt som startet i 2014, og de fleste kommunene i Norge har nå kartlagt og verdsatt sine områder for friluftsliv. Kartleggingen er tilgjengelig i Naturbase.
Askeladden er den offisielle databasen over kulturminner, kulturmiljøer og landskap i Norge. Databasen drives av Riksantikvaren og inneholder kartfestede kulturminner, kulturmiljøer og landskap som er fredet etter kulturminneloven, vernet etter plan- og bygningsloven eller som har nasjonal interesse. Databasen inneholder en rekke enkeltkulturminner, men også større arealer som for eksempel fredete kulturmiljøer, Nasjonale interesser i by(NB!) og Kulturhistoriske landskap av nasjonal interesse(KULA).
Kulturhistoriske landskap av nasjonal interesse (KULA) er et register som utarbeides av Riksantikvaren, og er et kunnskapsgrunnlag og forvaltningsverktøy for kommunene og andre myndigheter som påvirker og styrer utviklingen av landskap. Formålet er å klargjøre hvilke landskap det knytter seg nasjonale interesser til, hva disse består i og hvordan de bør ivaretas. KULA-områder legges inn i Askeladden-databasen. Per mars 2020 har tidligere fylker Østfold, Hordaland og Troms ferdigstilte KULA-områder.
Utvalgte kulturlandskap i jordbruket (UKL) er en tverrfaglig, felles satsing av Landbruks- og matdepartementet og Klima- og miljødepartementet. Formålet er å ivareta et representativt utvalg av verdifulle jordbrukslandskap med store kulturhistoriske og biologiske verdier. Fra 2020 inngår 46 landskap i ordningen. Landskapenes geografiske avgrensning ligger i Naturbase.
Dyreposisjoner er en kartløsning som viser posisjoner på dyr som er utstyrt med GPS-sendere i ulike merkeprosjekt i regi av Norsk institutt for naturforskning (NINA), miljøforvaltningen og andre samarbeidspartnere. NINA har samlet mye naturinformasjon, blant annet fra den terrestriske fugletakseringen av hønsefugl, sjøfugler m.m.
Nasjonal database for tur- og friluftsruter drives av Kartverket. Denne databasen gir oversikt over ferdselsårer for friluftsliv i Norge. Databasen skal blant annet bidra til et godt kunnskapsgrunnlag for kommunen.
Kilden er en innsynsløsning for kartinformasjon som forvaltes av Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO). Kilden gir tilgang til reindriftens arealbrukskart, annen areal- og landskapsinformasjon, jordsmonnskart og skogbruksdata.
Det offentlige kartgrunnlaget (DOK) er offentlige geografiske data som er tilrettelagt for blant annet kommunenes plan- og byggesaksarbeid. DOK skal sikre en kunnskapsbasert og effektiv planlegging og saksbehandling. Flere av kunnskapsbasene nevnt over inngår i DOK. Kommunal- og moderniseringsdepartementet avklarer hvilke data som skal inngå i den nasjonale DOK-datalisten. Kartverket, som nasjonal geodatakoordinator, skal sikre at dataene oppfyller nasjonalt definerte krav. Nettportalen Geonorge.no distribuerer både data og dokumentasjon av kvaliteten til dataene, og hvordan dataene kan anvendes.
9.4 Bruk av eksisterende forskning
Det foregår betydelig forskning og utvikling innenfor land- og havbasert vindkraft i Norge. I perioden 2009 til 2019 ble det bevilget mellom 90 og 100 mill. kroner til prosjekter innen landbasert vindkraft gjennom Norges forskningsråds program for miljøvennlig energiforskning, ENERGIX. I 2019 var det seks prosjekter innen vindkraft på land, med budsjett på til sammen 13,5 mill. kroner, og 17 mill. kroner gikk til ulike prosjekter innen vindkraft til havs. En del av forskningsresultatene kan benyttes både på land og til havs, for eksempel når det gjelder ising på turbinblader, ressurskartlegging og ulike former for modellering. Andre programmer og virkemidler i Forskningsrådet bidrar med ytterligere 15–20 mill. kroner til forskning relatert til vindkraft. Skattefunnordningen, som forvaltes av Norges forskningsråd, kan gi skattefradrag for kostnader til forsknings- og utviklingsprosjekter, og har gitt støtte til flere forskningsprosjekter innen vindkraft.
Tidligere var det også to Forskningssentre for Miljøvennlig Energi (FME) innen havbasert vindenergi. Disse fikk støtte fra Forskningsrådet mellom 2009 og 2017. Selv om perioden som FME er avsluttet, er de to forskningsmiljøene fortsatt aktive under navnene NORCOWE og NOWITECH. De er tilknyttet henholdsvis Universitetet i Bergen og Norges teknisk- naturvitenskapelige universitet – NTNU.
Utover tekniske temaer som fundamenter, installasjon, turbineffektivitet, modellering og ising, er det også samfunnsvitenskapelig forskning innen vindkraft. Universitetet i Agder har fått støtte til et større prosjekt som ser på de lokale konfliktene knyttet til utbygging av vindkraft, og hvordan konflikter kan løses bedre i framtiden. Windland-prosjektet til Statistisk sentralbyrå er tematisk beslektet. Der identifiseres konflikter mellom økonomisk overskudd fra vindkraften og de miljøtapene som kan oppstå. Deretter skal ulike virkemidler som kan redusere konfliktnivået analyseres. Fridtjof Nansens Institutt har pågående prosjekter om konsesjonsbehandling av vindkraft. Et annet nyere prosjekt fra 2018 er EU-prosjektet WinWind, hvor CICERO sammen med NVE er norske partnere.
Miljøpåvirkning er også et tema som har gått igjen i vindkraftforskningen. ENERGIX har tidligere finansiert et prosjekt ledet av Energi Norge, som vurderte tiltak og metoder for å redusere risikoen for kollisjoner mellom fugl og vindturbiner. I prosjektet ble vindkraftverket på Smøla brukt for å teste tiltakene. På Smøla er også Nasjonalt Vindenergisenter etablert, et kompetansesenter for vindkraft. Vindsenteret er i dag involvert i flere prosjekter innen forskning og utvikling. Smøla har hatt flere forskningsprosjekter på fugl, hvor det første var BirdWind som undersøkte påvirkning i regi av forskningssenteret CEDREN. Andre temaer det forskes på er konsekvenser for tamrein, blant annet gjennom VindRein-programmet i regi av Universitetet i Oslo fra 2005. Det finnes også andre relevante forskingsprosjekter.
9.5 Behov for ny kunnskap og forskning
Kunnskapen om virkninger av vindkraft i Norge blir stadig bedre. Arbeidet med nasjonal ramme for vindkraft ga et styrket kunnskapsgrunnlag. Det er også pekt på områder hvor det er behov for mer kunnskap, særlig knyttet til virkninger for ulike miljø- og samfunnsinteresser. Det er også nyttig med en generell kartlegging av viktige miljø- og samfunnsinteresser, både i forbindelse med vindkraftutbygging og for arealforvaltningen generelt.
9.5.1 Lære av erfaringer fra utbygginger
Det er viktig å lære av erfaringer fra vindkraftverkene som allerede er bygget. Det har også vært egne forskningsarbeid om reindrift og fugl, og til dels også reiseliv og støy knyttet til enkelte vindkraftverk. Departementet mener både for- og etterundersøkelser bør tas i bruk på en mer systematisk måte. Tydeligere vilkår i konsesjonene om slike undersøkelser vil være med på å forbedre kunnskapsgrunnlaget i konsesjonsbehandlingen av nye vindkraftprosjekter. Kunnskapen fra undersøkelsene skal samles inn som del av direktoratenes arbeid med kunnskapsgrunnlaget, jf. kap. 9.1.
Friluftsliv, landskap og kulturmiljø er sentrale temaer i de fleste vindkraftsaker. Fram til i dag har det imidlertid vært få etterundersøkelser eller andre studier av disse temaene. Det kan være behov for studier som tar for seg temaer som bruksfrekvens, ivaretakelsen av kulturmiljø og opplevelse av vindkraftverk etter at de er bygget. Det er også behov for ytterligere studier av virkninger av vindkraftverk for reindriften. Det bør gjennomføres flere etterprøvingsstudier av virkninger for reiseliv, etter hvert som det blir etablert flere vindkraftverk i Norge. Generelt bør nye studier og undersøkelser utformes slik at de kan gi overføringsverdi til andre geografiske områder.
9.5.2 Mer generell kartlegging av miljø- og samfunnsinteresser
Kartlegging av natur er avgjørende for god forvaltning innen en rekke samfunnsområder. Et viktig tema i konsesjonsbehandling av vindkraft er hensynet til store sammenhengende naturområder. En av forvaltningens oppgaver er å bidra til at verdien av sammenhengende områder synliggjøres. Det bør utarbeides kart som viser slike store naturområder og viktige forbindelseslinjer mellom slike områder.
Figur 9.1 Til tross for at hubroen er en stor fugl opptrer den ofte svært anonymt og er krevende å overvåke. Ved hjelp av GPS-sendere og svært følsomt lytteutstyr kan forskere få nyttig kunnskap om fuglens områdebruk og utbredelse. Bildet viser en forsker fra NINA som monterer en GPS-sender på en hubro på Helgeland.
Foto: Carl-Otto Jacobsen/NINA
Friluftslivskartleggingen i norske kommuner er nå i hovedsak ferdigstilt. Dette er et viktig kunnskapsgrunnlag i vurderingen av konsekvenser for friluftsliv når nye vindkraftverk skal planlegges og konsesjonsbehandles. Fremover blir det viktig at kommunene oppdaterer kartleggingene av friluftsliv. Miljødirektoratet skal utarbeide en metodikk som kommunene skal bruke i oppdateringen.
Et svært viktig tema i konsesjonsbehandlingen av vindkraft er virkninger for fuglelivet. Kunnskapsgrunnlaget om virkninger for fugl skal styrkes. En bedre generell kartlegging av trekkruter, og områder som benyttes under trekket, vil være svært relevant for konsesjonsbehandlingen. Videre kan det være relevant å identifisere enkeltarter der den samlede belastningen kan være av en type eller et omfang, som gjør at bestandsmålene etter naturmangfoldloven kan komme under press. Dette kan bidra til å styrke etterundersøkelser om virkninger for fugl i konkrete vindkraftsaker. Det er også behov for å øke kunnskapen om viktige trekkruter og leveområder for flaggermus i Norge.
9.5.3 Forskning på miljøvirkninger
Videre forskning på ulike miljøvirkninger er nødvendig. For fugl er det relevant med mer kunnskap om enkeltarters respons på vindturbiner, og virkningene fra vindkraftverk gjennom arealbeslag, forstyrrelser og fragmentering.
I tillegg vil det være relevant å øke kunnskapen om blant annet pattedyr, samlet belastning for villrein og kulturmiljø. Vindkraftens påvirkning på økologisk tilstand og utvikling i viktige naturtyper, slik som truede naturtyper og naturtyper som er viktige leveområder for mange arter, vil også være relevant.
9.5.4 Forskning på nabovirkninger
Kunnskapsgrunnlaget om plager og helserisiko grunnet vindturbinstøy er relativt dårlig sammenliknet med andre typer støy, som for eksempel fra veitrafikk. Derfor er det behov for flere studier om sammenhengen mellom støy fra vindkraftverk og helseplager, også med fokus på virkninger av lavfrekvent støy.
Det er gjort få undersøkelser knyttet til naboers opplevelse av vindturbinenes synlighet. Det kan være behov for økt kunnskap om hvordan naboer med utsikt til vindkraftverk opplever den visuelle eksponeringen over tid. Videre kan det være relevant å studere virkninger av belysning ved enkelte norske vindkraftverk og effekten av avbøtende tiltak, slik som radarstyrt lysmerking der lysene slås på når fly er i nærheten.
Virkninger for det digitale bakkenettet for TV-signaler har vært et tema i flere vindkraftsaker, men det foreligger lite empirisk kunnskap på området. Det kan derfor være behov for målinger av hvordan vindkraftverk påvirker det digitale bakkenettet. Det kan være nyttig å se nærmere på mulighetene for å bruke modelleringsverktøy knyttet til elektroniske kommunikasjonssignaler. Det kan også være nyttig å innhente erfaringer med iskast og andre skadehendelser, både nasjonalt og internasjonalt.