3 Status og prognoser for skipstrafikken og ulykker til sjøs

De forebyggende sjøsikkerhetstiltakene og den statlige beredskapen mot akutt forurensning skal være basert på kunnskap om risiko. Regjeringen har innhentet et omfattende kunnskapsgrunnlag for å kunne vurdere risiko for liv og helse og miljørisiko knyttet til skipstrafikken i dag og i årene fremover.

Kystverket har i 2015, med bistand fra DNV GL, utarbeidet en analyse av forebyggende sjøsikkerhet langs norskekysten (sjøsikkerhetsanalysen), med prognoser for skipstrafikken frem mot 2040 og analyser av ulykkesstatistikk, årsaker til ulykker, sannsynlighet for ulykker og vurdering av effekten av ulike forebyggende sjøsikkerhetstiltak. Det er videre utarbeidet miljørisiko- og beredskapsanalyser for fastlandskysten (2011) og for Svalbard og Jan Mayen (2014). Disse analysene vurderer sannsynlighet for akutt forurensning fra skipstrafikken, miljøsårbarhet og mulige miljøkonsekvenser i ulike geografiske områder samt beredskapstiltak for å håndtere risikoen.

De nye analysene skiller seg vesentlig fra risikoanalysen som ble gjennomført i forbindelse med forrige stortingsmelding. De nye analysene bygger på bedre og mer omfattende data for både trafikk og ulykker, og metodikken er videreutviklet. Resultatene fra den tidligere analysen kan derfor ikke sammenlignes direkte med de nye analysene. Samlet sett gir analysene et solid og detaljert grunnlag for å vurdere dagens risikonivå og å dimensjonere og videreutvikle både forebyggende tiltak og tiltak som reduserer konsekvensene av en ulykke. De viktigste funnene er presentert under.

3.1 Teknologiutvikling og trender innen skipsfarten

Prognosene som presenteres i dette kapittelet tar ikke høyde for eventuelle teknologiske endringer av betydning for sikkerheten til sjøs, nye krav til skipsfarten eller økt bruk av ny fremdriftsteknologi som gass og batteri. Slike endringer kan få stor betydning for utviklingen i risikobildet i norske farvann.

Utvikling av navigasjonshjelpemidler og andre systemer for å støtte brobesetningen, vil for eksempel kunne forenkle navigeringen av fartøy og dermed redusere sannsynligheten for ulykker. De siste 15 årene har næringen blant annet tatt i bruk antikollisjonssystemet Automatic Identification System (AIS), elektroniske sjøkart, elektroniske kartmaskiner (Electronic Chart Display and Information System, ECDIS) og brovaktalarm. Utvikling av navigasjonshjelpemidler og støttesystemer vil fortsette i årene fremover, og nye hjelpemidler som tas i bruk av hele eller deler av næringen vil kunne redusere sannsynligheten for ulykker sammenlignet med i dag.

I regi av FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) pågår det et løpende arbeid med å videreutvikle de internasjonale regelverkene om sikkerhet for skip, mannskap, last og miljø. Arbeidet i IMO har betydning for risikoen for skipsulykker i norske farvann. For eksempel har kravet om dobbelt skrog for tankfartøy, som fra 2016 gjelder alle tankfartøy, bidratt til å redusere sannsynligheten for akutte utslipp. Tilsvarende vil kravet om at skip fra 2010 eller nyere skal ha dobbel beskyttelse av bunkerstanker, bidra til å redusere sannsynligheten. Av nye internasjonale regelverk og prosesser som vil påvirke sikkerheten sjøs, kan nevnes regelverket for skipsfart i polare strøk (Polarkoden), nytt regelverk for fartøy som benytter LNG og andre lettantennelige drivstofftyper, IMO og EUs gjennomgang av stabilitetskrav til passasjerskip og EUs gjennomgang av sine sikkerhetskrav til passasjerskip (REFIT).

For å redusere utslipp til luft av svovel, ble det i 2015 innført krav om redusert svovelinnhold i bunkersoljer i utpekte områder. Det er blant annet etablert slike områder i Østersjøen, Nordsjøen og Den engelske kanal. Krav om redusert svovelinnhold har ført til at flere fartøy har gått over til marin diesel som drivstoff. Bruk av lettere destillater, slik som marin diesel, medfører lavere sannsynlighet for motorstopp. Tilsvarende vil kvaliteten også på tyngre drivstofftyper ha betydning for driftssikkerhet, fordi urenheter i drivstoffet kan medføre tilstopping og stans i maskineriet. Drivstoff av god kvalitet gir lavere sannsynlighet for motorstopp. Dette reduserer også sannsynligheten for ulykker. Videre vil akutte utslipp av marin diesel gi andre miljøkonsekvenser enn utslipp av tungolje, og det kan få betydning for innretningen av beredskapen mot akutt forurensning.

Økt bruk av annen fremdriftsteknologi, som gass og batteri, kan også få betydning for arbeidet med forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning. Utviklingen i dette markedet vil avhenge av flere faktorer, som teknologiutviklingen på området, kostnadsutviklingen på alternativ energi samt fremtidige reguleringer. Skip har forholdsvis lang levetid, hvilket har betydning for tempoet i et eventuelt skifte.

Norge er i dag ledende i utvikling og bruk av blant annet gassdrevne skip og batteridrevne ferger. Miljøvennlig skipsfart er et av regjeringens prioriterte innsatsområder i klimapolitikken. Dette kommer klart til uttrykk i regjeringens maritime strategi «Maritime muligheter – blå vekst for grønn fremtid», og i klimameldingen Meld. St. 13 (2014–2015) «Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU».

Vindkraft kan også bli et tema med betydning for sikkerheten til sjøs. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har kartlagt hvilke områder som kan egne seg for vindkraft til havs, og regjeringen tar sikte på å klargjøre hvilke områder det kan være aktuelt å åpne for søknader om konsesjon. Ved en eventuell utbygging av vindkraft til havs vil det måtte iverksettes nødvendige tiltak for å unngå økt risiko for skipstrafikken i de aktuelle områdene.

3.2 Trafikkbildet

Utvikling siden 2005

Den maritime aktiviteten i norske farvann er omfattende og variert. Omfanget av både gods- og persontransport har økt over tid, og dette gjenspeiles i økningen i skipstrafikken.

Antall havneanløp og det totale godsomslaget i norske havner har økt de siste ti årene. Antallet personer som er transportert med passasjerfartøy har økt med 11 prosent fra 2004 til 2013, og antall passasjerkilometer har økt med 19 prosent i samme periode.

St.meld. nr. 14 (2004–2005) «På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap» presenterte prognoser som tilsa betydelig vekst i sjøtransport av råolje og petroleumsprodukter fra Nordvest-Russland. Dette ble antatt å gi stor økning av transittrafikk med farlig gods utenfor kysten av Norge. Økningen i transittrafikken ser imidlertid ut til å ha stoppet noe opp og volumet av transport av petroleumsprodukter fra Nordvest-Russland var i 2013 omtrent på samme nivå som i 2005. Samtidig har råoljetransporten fra norsk kontinentalsokkel til fastlandet blitt redusert med 17 prosent og samlet oljetransport langs kysten er redusert med 55 prosent i løpet av de siste ti årene.

Statistikk fra Vardø sjøtrafikksentral viser en betydelig økning både i antall tanktransporter og i mengde transportert råolje fra Russland i 2015. Omlastingen av råolje fra oljefelt i Nordvest-Russland som nå foregår i Bøkfjorden ved Kirkenes, bidrar til økningen i antall seilaser med tankskip utenfor kysten av Troms og Finnmark. Norterminal, som er ansvarlig for omlastingen, er på kort tid blitt Norges nest største oljeterminal målt i oljemengde som håndteres, og det planlegges økt aktivitet i 2016. En ytterligere økning i antall tanktransporter i årene som kommer vurderes på denne bakgrunn som sannsynlig. Erfaringene med tidligere prognoser tilsier samtidig at det er vanskelig å forutse utviklingen i denne trafikken over tid.

Skipstrafikken i dag

I Kystverkets sjøsikkerhetsanalyse er dagens skipstrafikk og trafikkmønstre analysert med utgangspunkt i AIS-data fra 2013. Kvaliteten på de innsamlede AIS-dataene er gradvis blitt bedre de siste ti årene som følge av utbygging av AIS-basestasjoner langs kysten og innfasing av AIS-satellitter fra 2010. Dette resulterer i langt mer presise analyser av trafikkbildet enn vi tidligere har hatt tilgang til. Analysen av trafikkbildet i 2013 danner utgangspunkt for prognosene og sannsynlighetsberegningene som presenteres nedenfor. Analyseområdet omfatter norske farvann, som her defineres som alle farvann innenfor 200 nautiske mil fra grunnlinjen, samt farvannet innenfor grunnlinjen. Analysen er geografisk inndelt i regionene som fremgår av figur 3.1.

Kilde: Kystverket

Figur 3.2 viser at skipstrafikken domineres av passasjerskip, stykkgodsskip og fiskefartøy med henholdsvis 21, 20 og 18 prosent av den totale utseilte distansen i 2013. Passasjerfartøy er den fartøygruppen som har mest utseilt distanse nær kysten. Offshoreskip, råoljetankere og bulkskip utpeker seg med mest utseilt distanse i åpen sjø. Hovedtyngden av skip som seiler i norske farvann har en størrelse på under 5 000 bruttotonn (BT). Fartøy over 50 000 BT utgjør bare tre prosent av skipstrafikken.

Kilde: Kystverket, data bearbeidet av DNV GL

Marin diesel er den typen drivstoff som har lengst utseilt distanse i norske farvann med en andel på 60 prosent, mens resten består av ulike typer oljer. Ved Svalbard gjennomføres en større andel av den utseilte distansen med marin diesel som drivstoff enn langs fastlandskysten.

Figur 3.3 og 3.4 viser hvordan den utseilte distansen fordeler seg langs kysten. Målt i utseilt distanse, har Vestlandet størst trafikk. Sett i forhold til de andre regionene, er trafikkmengden rundt Svalbard markant lavere, og trafikkmengden rundt Jan Mayen er svært lav.

Kilde: Kystverket, data bearbeidet av DNV GL

Kilde: Kystverket

Trafikken av offshore supplyskip og skip som transporterer petroleumsprodukter, råolje og gass er størst på Vestlandet. Transport av miljøfarlig, radioaktiv og eksplosjonsfarlig last foregår hovedsakelig i Oslofjorden, Grenland og langs vestlandskysten. Nord-Norge har større innslag av fiskefartøy enn Sør-Norge, og skipstrafikken rundt Svalbard og Jan Mayen domineres av fiskefartøy.

Vestlandet har den mest omfattende trafikken med passasjerfartøy, etterfulgt av Midt-Norge og Nordland. Cruiseskip har et annet seilingsmønster enn bilferjer og hurtigbåter. Det er Vestlandet som har den største andelen utseilt distanse, men Svalbard har også en betydelig andel på 18 prosent av den totale cruisetrafikken.

Skipstrafikken frem mot 2040

På bakgrunn av TØIs grunnprognoser for godstransporten og analysen av sjøtrafikken i 2013, har DNV GL utarbeidet prognoser for skipstrafikken fram mot 2040. Trafikkprognosene anslår fremtidig utvikling i sjøtrafikken, og tilfører viktig kunnskap om mulig utvikling i ulykker og risiko samt et grunnlag for å vurdere behov for å iverksette risikoreduserende tiltak. Prognoser er imidlertid alltid usikre fordi det ikke er mulig å ta hensyn til alle faktorene som kan komme til å påvirke utviklingen. Usikkerheten blir større jo lenger tidshorisont prognosene har, og en prognose for utviklingen 25 år frem i tid er forbundet med stor usikkerhet. Prognosene og sannsynlighetsberegningene som presenteres nedenfor må derfor tolkes med varsomhet.

DNV GLs prognoser tilsier en økning i utseilt distanse på 41 prosent sammenlignet med 2013. Det er forventninger om økonomisk vekst og befolkningsvekst som i hovedsak forklarer den anslåtte transportvekst. Det er ventet økt aktivitet for de fleste fartøystyper, med unntak av offshorefartøy og fiskefartøy, som er ventet å få redusert trafikk. Gasstankere og konteinerskip antas å få den største prosentvise veksten. Dette er basert på en forutsetning om at issmeltingen i Arktis vil fortsette, og at det på sikt vil bli kommersielt lønnsomt å gjøre større bruk av den nordlige sjørute og tilstøtende områder. Trafikken øker i alle regioner bortsett fra Jan Mayen. Veksten vil være størst i Sørøst-Norge, med en økning på 57 prosent. Deretter følger Midt-Norge, Nordland og Svalbard, med henholdsvis 47, 45 og 41 prosent vekst.

Figur 3.5 viser beregnede endringer i den utseilte distansen for norske farvann, fra 2013 til 2040, fordelt på fartøytype. Beregningene viser at stykkgodsskip vil stå for den største økningen i utseilt distanse. Det ventes vekst i skipstrafikken knyttet til eksport av petroleumsprodukter fra Nordvest-Russland, og dette kan gi stor økning i tanktrafikken utenfor kysten av Troms og Finnmark. Det er imidlertid, som tidligere nevnt, stor usikkerhet knyttet til utviklingen i petroleumseksporten fra Russland. I DNV GLs prognose er det antatt at skipstrafikken mellom Asia og Europa gjennom Polhavet (transpolar trafikk), særlig med konteiner- og bulkfartøy, vil øke. Også her er prognosene særlig usikre.

Kilde: Kystverket, data bearbeidet av DNV GL

Cruiseskiptrafikken forventes å øke betydelig, med 130 prosent økning i utseilt distanse. Cruisetrafikken til Norge har vært i vekst i lengre tid. På globalt nivå er det anslått en betydelig vekst i turistnæringen generelt, og innenfor cruisenæringen spesielt. Den utseilte distansen for øvrige passasjerskip antas å øke med 25 prosent. Nedgangen i utseilt distanse for fiskeflåten skyldes blant annet en forventet omstrukturering til færre, men større, fiskefartøy.

3.3 Utvikling i ulykker og akutt forurensning siden 2005

I denne meldingen defineres ulykker som uønskede hendelser på skip som kan føre til tap av liv, personskade, akutt forurensning og materielle skader. Sjøfartsdirektoratets ulykkesdatabase skiller mellom personulykker uten skade på skip, blant annet arbeidsulykker om bord på fartøy, og skipsulykker med skade på skip. De forebyggende sjøsikkerhetstiltakene som Samferdselsdepartementet har ansvaret for, er rettet inn mot å redusere sannsynligheten for navigasjonsrelaterte skipsulykker, som grunnstøtinger, skipskollisjoner og kontaktulykker med kai, bro eller lignende. Gjennomgangen under fokuserer derfor på slike skipsulykker.

Ulykkesutvikling

Siden St.meld. nr. 14 (2004–2005) «På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap» ble lagt frem, er det innført flere nye tiltak for å styrke den forebyggende sjøsikkerheten. Blant annet er det innført trafikkseparasjonssystemer og anbefalte seilingsleder som flytter risikotrafikk ut fra kysten, økt overvåking av skipstrafikken i norske havområder fra sjøtrafikksentralen i Vardø og en forbedret statlig slepeberedskap. Disse tiltakene er særlig rettet inn mot å redusere sannsynligheten for ulykker med større fartøy og fartøy som transporterer farlig gods, det vil si større mengder råolje, petroleumsprodukter, kjemikalier og radioaktivt materiale. Samtidig har ikke transporten av råolje og petroleumsprodukter fra Russland økt like raskt som det ble regnet med i 2005. Dette medfører at sannsynligheten for ulykker med fartøy som fører risikolast ikke har økt som forventet.

Statistikk fra Sjøfartsdirektoratet viser at ulykker med alvorlig skade på fartøy har gått ned med 56 prosent siden forrige stortingsmelding. Dette er en meget positiv utvikling, ettersom ulykker med alvorlig skade på fartøy gjerne favner ulykker med skade på personer, tap av menneskeliv eller akutt forurensning. Statistikken viser samtidig en tydelig økning i rapporterte hendelser med småskader på fartøy langs kysten. Antallet grunnstøtinger har gått opp 62 prosent siden 2004, antallet kontaktulykker er mer enn doblet, mens antallet kollisjonsulykker har gått ned med 43 prosent. Økningen i antallet hendelser med mindre skadeomfang kan ha sammenheng med økt rapporteringsgrad de siste ti årene. Statistikk fra havnestatskontroller tyder videre på en stadig forbedring av kvaliteten på skip som anløper norske havner.

Kilde: Sjøfartsdirektoratet, data bearbeidet av DNV GL

DNV GL har sammenlignet den norske ulykkesstatistikken for 2013 med tilsvarende statistikk fra Sverige, Danmark, Tyskland, Storbritannia, Canada og Australia. Landene er valgt ut blant annet på bakgrunn av at de har mye kystnær trafikk og mange av de samme forebyggende sjøsikkerhetstiltakene som Norge.

Sammenligningen viser at Norge i 2013 hadde 20–30 prosent flere navigasjonsulykker per utseilt distanse enn Danmark og Sverige, og nesten tre ganger så mange som Storbritannia. Norge har videre vesentlig flere grunnstøtingsulykker enn de andre landene, også når vi kontrollerer for trafikkmengde. Norges krevende kystlinje og det store innslaget av innaskjærs seilas må antas å være viktige årsaker til at sannsynligheten for ulykker er høyere.

Utvikling i ulykker med akutt forurensning

Kystverkets beredskapsvaktlag mottar varsler om akutt forurensning på land og i sjøen. Antall varsler har de siste årene ligget mellom 1000–1300, og omtrent halvparten av disse gjelder faktiske utslipp. I perioden 2011–2015 har Kystverket registrert mellom 61 og 85 årlige utslipp fra skip. De aller fleste av utslippene er svært små, og er ikke inkludert i datagrunnlaget for prognosene over sannsynlighet for utslippene i årene fremover, jf. kapittel 3.4.

Siden 2005 har det vært seks skipsulykker med større omfang som har resultert i statlige aksjoner mot akutt forurensning:

• Fartøyet MV «Fjord Champion» som havarerte i mars 2005 (ikke akutt utslipp, men stor forurensningsfare).

• Lastefartøyet MV «Server» som grunnstøtte utenfor Fedje i Hordaland i januar 2007 (ca. 530 tonn tungolje lekket ut).

• Fartøyet MV «Crete Cement» som grunnstøtte utenfor Nesodden i Oslofjorden i november 2008 (mindre utslipp).

• Fartøyet MV «Petrozavodsk» som grunnstøtte utenfor Bjørnøya i mai 2009 (mindre utslipp).

• Bulkskipet MV «Full City» som grunnstøtte utenfor Langesund i Telemark i juli 2009 (ca. 300 tonn tungolje lekket ut).

• Lastefartøyet MV «Godafoss» som grunnstøtte i Hvaler kommune i Østfold i februar 2011 (ca. 112 tonn tungolje lekket ut).

3.4 Sannsynlighet for ulykker og akutt forurensning

Sannsynligheten for ulykker til sjøs påvirkes av en rekke faktorer, blant annet trafikkmengde, trafikkbilde, fartøyenes tekniske stand og utrustning, mannskapets kompetanse og ulike forebyggende tiltak.

Sannsynligheten i dag

Skipsulykker, som grunnstøting, kollisjon, strukturfeil og brann/eksplosjon, skjer med ujevne mellomrom. I 2013 ble det til sammen registrert 149 ulykker i Sjøfartsdirektoratet sin ulykkesdatabase (SDU) i norske farvann. Bare en liten andel av ulykkene med skip fører til personskade, tap av liv eller akutt forurensning. Med utgangspunkt i blant annet SDU og AIS-data fra 2013, har DNV GL utviklet en analysemodell for å beregne forventet ulykkesfrekvens per år (figur 3.7).

Kilde: Kystverket/Sjøfartsdirektoratet, data bearbeidet av DNV GL

Ulykker med akutt forurensning

Beregningene viser at vi med samme trafikkmengde og trafikkbilde som i 2013 kan forvente 4,8 skipsulykker med utslipp av olje eller petroleumsprodukter per år langs kysten. Kystnære utslipp av ulike typer bunkers utgjør hoveddelen av ulykkene. Utslipp av petroleumsprodukter (last) kan forventes hvert sjuende år, og utslipp av råoljelast kan forventes hvert 45. år. Kjemikalieutslipp fra skip kan forventes omtrent hvert 100. år. Den beregnede utslippsfrekvensen er generelt størst langs vestlandskysten, omtrent fra Stavanger til Trondheim. Dette er hovedsakelig på grunn av mye trafikk i leden innenskjærs, som gir større sannsynlighet for grunnstøtinger enn seilas i åpent farvann. Sannsynligheten for utslipp av petroleumsprodukter og råolje er også høyest på Vestlandet. Sannsynligheten for kjemikalieutslipp er størst i farvannet ved Fredrikstad og Sarpsborg, i Grenland og på Vestlandet.

De fleste av utslippshendelsene vil være mindre utslipp som blir håndtert lokalt av ansvarlig forurenser eller kommunen, og vil ikke nødvendiggjøre en statlig aksjon. Utslipp på mindre enn 200 tonn bunkers er de mest vanlige utslippshendelsene.

Sannsynligheten fram mot 2040

Antall ulykker årlig er nært knyttet til omfanget av skipstrafikken, og en økning i skipstrafikken vil isolert sett medføre en økt forventet ulykkesfrekvens. DNV GLs prognoser for 2040 viser totalt sett en økning i trafikken på 41 prosent, målt i utseilt distanse. Med utgangspunkt i prognosene for 2040, er det beregnet at antallet årlige skipsulykker i norske farvann vil øke med 31 prosent. Dette innebærer at vi kan forvente omtrent 200 skipsulykker årlig i 2040 dersom det ikke iverksettes nye forebyggende tiltak eller forbedringer og utvidelser av eksisterende tiltak. De fleste av de forventede ulykkene vil ha begrensede konsekvenser, og bare en liten andel vil føre til dødsfall eller akutte utslipp.

Fartøystypene stykkgodsskip, passasjerskip og oljeprodukttankere anslås å få den største økningen i utseilt distanse frem mot 2040. Disse fartøystypene har også den største økningen i forventet antall ulykker per år. Stykkgodsskip og passasjerskip har en relativt høy andel av sin utseilte distanse nær kysten. Dette bidrar til en noe høyere sannsynlighet for ulykke for disse fartøytypene sammenliknet med de øvrige som seiler mer utaskjærs. I og med at det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen i transport av råolje, petroleumsprodukter og gass fra Russland, er den beregnede utviklingen i ulykker for tankfartøy usikker.

Som presentert i forrige delkapittel, vil forventet antall årlige skipsulykker variere fra region til region. Figur 3.8 viser utviklingen i antall skipsulykker fordelt på regioner fra 2013 til 2040. Bortsett fra Jan Mayen, er det ventet at antallet ulykker vil øke i samtlige regioner. Den største økningen kommer i Sørøst-Norge med 45 prosent. Vestlandet vil også i 2040 ha høyest forventet ulykkesfrekvens.

Kilde: Kystverket/Sjøfartsdirektoratet, data bearbeidet av DNV GL

Sannsynligheten for skipsulykker med akutt forurensning i 2040

Figur 3.9 viser den forventede utviklingen i antall skipsulykker med akutt forurensning fra 2013 til 2040. For 2013 er det beregnet 4,8 skipsulykker årlig med akutt forurensning i norske farvann. For 2040 er det beregnet 6,4 ulykker årlig med akutt forurensning. Det er en økning på ca. 35 prosent. En eventuell vekst i transport av petroleumsprodukter fra Nordvest-Russland kan bety en økning i beregnet frekvens av ulykker med store oljeutslipp.

Kilde: Kystverket/Sjøfartsdirektoratet, data bearbeidet av DNV GL

3.5 Risiko for liv og helse

Risiko for liv og helse kan defineres som produktet av sannsynligheten for ulykker og de mulige konsekvensene for liv og helse. Konsekvensene kan være personskade eller tap av liv. Risiko for liv og helse påvirkes blant annet av trafikkmengde, særlig utvikling i trafikken med fartøy med mange passasjerer (passasjer- og cruisefartøy), forebyggende tiltak og tiltak som skal redusere konsekvensene av en ulykke. Tiltakene for å redusere konsekvenser for liv og helse er blant annet krav til mannskap, redningsdrakter, livbåter og rømningsveier og til søk og redning. Redningsselskapets redningsskøyter, Kystvaktens fartøy og helikoptre og redningshelikoptrene er viktige ressurser innen søk og redning til sjøs.

Sjøfartsdirektoratets ulykkesdatabase (SDU) har oversikt over ulykker med personskade eller tap av liv i norske farvann. Det skilles her mellom rene personulykker (blant annet arbeidsulykker) og skipsulykker der skader eller dødsfall er et resultat av grunnstøting, kollisjon, kantring eller andre ulykker som omfatter skipet. De ti siste årene (2004–2013) er det registrert 21 skipsulykker med næringsfartøy som har resultert i tap av menneskeliv. Totalt antall dødsfall er 48. Forliset med MS «Rocknes» i 2004, hvor 18 personer omkom, bidrar sterkt til antall dødsfall. For øvrig domineres statistikken over dødsfall av forlis med mindre fiskefartøy.

DNV GLs analyse viser at det med dagens trafikk kan forventes 2,1 skipsulykker med dødsfall hvert år. Vestlandet har høyest forventet frekvens av ulykker med tap av menneskeliv, blant annet som følge av lang utseilt distanse og mye trafikk av fiskefartøy, passasjerfartøy og stykkgodsfartøy, se figur 3.10.

Kilde: Sjøfartsdirektoratet/Kystverket, data bearbeidet av DNV GL

Passasjerfartøy, fiskefartøy og stykkgodsskip har ifølge beregningene flest ulykker med tap av menneskeliv. Passasjerfartøy har lang utseilt distanse i norske farvann, og utseilt distanse har stor påvirkning på forventet antall ulykker. Passasjerfartøy har videre mange mennesker ombord, sammenlignet med lastefartøy og fiskefartøy, noe som gir en høyere sannsynlighet for dødsfall og skadede personer ved en skipsulykke.

Prognosen tilsier en ulykke omtrent hvert 50. år med cruiseskip. Vestlandet har høyest forventet ulykkesfrekvens for denne fartøystypen, men Oslofjorden og Svalbard har også betydelig trafikk med cruiseskip. Selv om sannsynligheten for en ulykke med et cruiseskip er beregnet å være lavere enn for en rekke andre fartøystyper, er det viktig med forebyggende tiltak rettet mot cruiseskip. Det skyldes at ulykker med cruiseskip kan ha store konsekvenser med hensyn til tap av menneskeliv.

Som nevnt over, tilsier beregningene at det i dag vil inntreffe ca. 2,1 skipsulykker årlig med tap av liv i norske farvann. For 2040 er det beregnet 2,7 tilsvarende ulykker årlig, som gir en økning på ca. 31 prosent. Det forventes en betydelig økning i utseilt distanse for cruiseskip, og dette innebærer økt fare for ulykker med tap av mange menneskeliv.

3.6 Årsaker til ulykker

Forebyggende tiltak må påvirke årsakene til ulykker for å kunne redusere sannsynligheten for ulykker. Kunnskap om årsakene bak ulykker kan avdekke behov for endringer i eksisterende sjøsikkerhetstiltak, og er nødvendig for å kunne iverksette nye forebyggende tiltak med god effekt.

Kvantitativ analyse

Sjøfartsdirektoratets ulykkesdatabase (SDU) gir en omfattende oversikt over skipsulykker for perioden fra 1981 og frem til i dag. DNV GL har gjennomført en kvantitativ analyse av årsakene til navigasjonsulykker (grunnstøtinger og kollisjoner) basert på denne databasen.

Analysen viser at menneskelige feil langt oftere er oppgitt som en direkte årsak til de rapporterte ulykkene de siste 15 årene, og at det har vært en betydelig reduksjon i andelen ulykker der ytre faktorer oppgis som den direkte årsaken. Dette kan skyldes at oppmerksomheten om og aksepten for å rapportere menneskelige feil har økt. En annen mulig forklaring er at forbedringer i fartøyenes tekniske utrustning og ulike forebyggende sjøsikkerhetstiltak har redusert sannsynligheten for at krevende ytre forhold og teknisk svikt fører til ulykker.

Om lag 70 prosent av rapportene om grunnstøtinger og kollisjoner i perioden 1999–2013 inneholder data om direkte årsak. Av ulykkene der direkte årsak er rapportert, oppgis 68 prosent å ha direkte sammenheng med menneskelige feil. Dette peker i retning av at nærmere kunnskap om menneskelig feil er viktig for det ulykkesforebyggende arbeidet.

«Sovnet på vakt», «feilnavigering», «feilvurdering» og «brudd på prosedyrer». Dette er de menneskelige feilene som hyppigst rapporteres som direkte årsaker til ulykker. De to hyppigst rapporterte indirekte årsakene er «mangelfull observasjon» og «feilbedømmelse av fartøysbevegelse». De siste 15 år er «uoppmerksomhet» og «fatigue» (utmattelse, tretthet) hyppig rapporterte indirekte årsaker.

Sjøfartsdirektoratet har i 2016 satt fokus på brudd på hviletidsregler og ugunstige arbeidsordninger. Dette er et resultat av arbeidet med Sjøfartsdirektoratets årlige risikorapport, «Fokus på risiko 2016».

Funnene som ble gjort gjennom å analysere data i SDU-databasen, stemmer godt overens med synspunktene som fremkom i en intervjuundersøkelse gjennomført som en del av sjøsikkerhetsanalysen. Faktorene som de spurte oppga som de viktigste årsakene til grunnstøting og kollisjon var tretthet, mangelfull erfaring/trening, mangelfull samhandling og koordinering på bro (Bridge Resource Management), personlige faktorer og stress.

Kvalitativ analyse av årsakssammenhenger

I tillegg til den kvantitative årsaksanalysen, har DNV GL og Kystverket gjennomført en kvalitativ analyse av årsakssammenhenger ved ulykker. Analysen er basert på ti grunnstøtingsulykker og åtte kollisjonsulykker i perioden 2009–2014. Rapporter fra Statens havarikommisjon for transport som omhandler kollisjoner og grunnstøtinger er benyttet som datagrunnlag. I tillegg er det benyttet rapporter fra Kystverket, Sjøfartsdirektoratet og utenlandske rapporter som omhandler grunnstøting eller kollisjon i norske farvann.

Den kvalitative analysen viser at det i hovedsak er menneskelige feil, for eksempel feilhandlinger eller feilvurderinger, som er den direkte årsaken til grunnstøtinger og kollisjoner. Bildet av de bakenforliggende årsakene er sammensatt, og dreier seg om en rekke ulike faktorer. Faktorer som påvirker navigasjonsprosessen negativt er mangelfull samhandling og koordinering på fartøyenes bro, for lite bruk av tilgjengelig personell og mangelfulle rutiner og prosedyrer. I tillegg forverres situasjonen ofte av utfordrende ytre forhold som dårlig vær og sikt eller sterk strøm. Eksempelvis kan kombinasjonen av dårlig sikt, begrenset kunnskap om lokale forhold og mangelfull samhandling og koordinering på broen føre til at navigatøren får for dårlig oversikt over farvannet og for liten tid til å vurdere situasjonen. Dette kan igjen føre til feilhandlinger som resulterer i grunnstøtinger eller kollisjoner.

Analysene av årsaker viser at forebyggende sjøsikkerhetstiltak kan bidra til å motvirke en rekke av de faktorene som kan føre til menneskelige feil. Fyr og merker gir oversikt over farer og begrensinger i farvannet, og bidrar til posisjonsbestemmelse. Losene bidrar med kunnskap om farleden og lokale forhold, og skal styrke brobesetningen. Sjøtrafikksentralene bidrar med navigasjonsrelevant informasjon, veileder fartøy i sine tjenesteområder, og støtter dermed navigasjonsprosessen om bord. Trafikkseparasjonssystemer angir hvor fartøy skal seile, gir et mer forutsigbart trafikkmønster og bidrar til å redusere sannsynligheten for kollisjoner og grunnstøtinger. Farledsutbedringer fjerner grunner i leden slik at fartøy får færre retningsendringer og forenklet navigering. Analysen peker på at de forebyggende tiltakene er nødvendige for å opprettholde sikkerhetsnivået. I arbeidet med å forebygge ulykker bør tiltakene videreutvikles slik at de mest mulig effektivt motvirker menneskelige feil som kan føre til navigasjonsulykker.

3.7 Miljørisiko ved akutt forurensning

Miljørisiko kan defineres som produktet av sannsynligheten for ulykker med akutt forurensning og mulige miljøkonsekvenser av forurensningen. Sannsynlighet for akutt forurensning er nærmere omtalt i kapittel 3.4. Dette kapitlet vil derfor omhandle miljøkonsekvens og hvordan den påvirker miljørisiko.

Miljøkonsekvenser

Miljøkonsekvens i denne sammenheng er skade på miljøressurser i et bestemt geografisk område som følge av akutt forurensning. Miljøkonsekvensen blir beregnet ut fra hvor sårbart miljøet i området er for ulike mengder og typer akutt forurensning.

Miljøsårbarheten for et område vil ofte variere gjennom året. Dette har sin bakgrunn i at områder som nyttes i hekke-, fjærskifte- eller gytetid er mer sårbare for akutt forurensning i den aktuelle perioden.

Beregning av mulig miljøkonsekvens av et oljeutslipp krever gode grunnlagsdata. Kunnskapen om tilstanden for ulike arter og økosystemer varierer mye. Mest kunnskap har vi om sjøfuglbestandene og de kommersielt viktige fiskeslagene. Vi har mindre kunnskap om arter som lever på havbunnen og fiskeslag som har mindre økonomisk betydning. Miljødirektoratet har ansvar for å utvikle verktøy for miljøverdivurderinger og sårbarhetskriterier for aktiviteter i norske havområder. Dette er nærmere beskrevet i boks 3.2.

I tillegg til informasjon om et områdes miljøressurser og miljøsårbarhet, vil informasjon om egenskapene til aktuelle utslippstyper, utslippsvolum og faktorer som påvirker forurensningens spredning og forvitring, for eksempel vær- og strømforhold, være viktig for å kunne vurdere mulige miljøkonsekvenser.

Tungoljeutslipp kan først og fremst føre til skader på miljøressurser i havoverflaten, slik som sjøfugl og strandhabitater. Lettere destillater (mer tyntflytende drivstofftyper), slik som marin diesel, løser seg i større grad opp i vannsøylen. Organismer i vannsøylen utsettes derfor i større grad for forurensningen ved utslipp av marin diesel enn ved utslipp av tungoljer. Den akutte giftigheten av lettere destillater er generelt høyere, men slike oljetyper fortynnes og fordamper raskere og brytes raskere ned. Tungolje er mindre giftig, men brytes langsomt ned. Nedbrytningen påvirkes også av ytre forhold, slik som vind, lysforhold, temperatur og is. I stille og kaldt vær går disse prosessene langsomt og utslippets levetid på overflaten vil forlenges.

Miljørisiko langs fastlandskysten

Som en del av arbeidet med Kystverkets miljørisiko- og beredskapsanalyse gjennomførte DNV GL i 2011 en miljørisikoanalyse av skipstrafikken utenfor fastlandet. Analysen estimerer miljørisiko basert på trafikktall (AIS) fra 2008 og prognoser frem til 2025 med utgangspunkt i fire ressursgrupper: sjøfugl, sjøpattedyr, strandhabitater og fisk. Analyser er gjort for alle fire årstider.

Miljørisikoanalysen identifiserer flere områder langs norskekysten med forhøyet miljørisiko. Siden både sannsynligheten for en ulykke og forventet konsekvens av ulykken inngår i beregning av miljørisikoen, kan både høy sannsynlighet og høy forventet konsekvens gi utslag i en høyere risiko. Det fremgår av analysen at beregnet miljørisiko for både sjøfugl, strandhabitater og fisk er høyere i Sør-Norge enn i de tre nordligste fylkene. Større sannsynlighet for utslipp på grunn av mer trafikk i Sør-Norge er utslagsgivende for at miljørisikoen er høyere i denne landsdelen.

De mulige miljøkonsekvensene er størst i de tre nordligste fylkene. Særlig vil konsekvensene for sjøfugl og fisk kunne bli svært alvorlig ved store utslipp på ugunstige tidspunkt. Likevel gjør den relativt lave sannsynligheten for et utslipp at miljørisikonivået totalt sett blir lavere i disse fylkene sammenliknet med resten av landet.

Miljørisikoen langs kysten varierer avhengig av hvilken ressursgruppe og hvilken årstid som vurderes. I tolkningen av resultatene fra miljørisikoanalysen legges det vekt både på de mest alvorlige konsekvensene og på hvor stor sannsynlighet det er for de ulike konsekvensene.

Basert på de periodene av året der sårbarheten er høyest, kan det trekkes fram følgende hovedfunn for de ulike ressursgruppene:

• Sjøfugl: I datagrunnlaget for sjøfugl inngår data for 73 sjøfuglarter. Miljørisikoen (basert på 2008-data) for sjøfugl er høyest fra Trondheim og sørover. Miljørisikoen er høyest i Oslofjorden, på Sør-Vestlandet og deler av Vestlandet. Størst sannsynlighet for de mest alvorlige konsekvensene finnes langs Jærkysten.

• Sjøpattedyr: Miljørisikoberegningene for sjøpattedyr er basert på steinkobbe og havert, da det er disse artene det foreligger tilstrekkelige grunnlagsdata for. Også når det gjelder sjøpattedyr er miljørisikoen høyest fra Trondheim og sørover. Størst sannsynlighet for de mest alvorlige konsekvensene finner en i Oslofjorden og langs Mørekysten.

• Fisk: Miljørisikoberegningene for fisk er basert på norsk vårgytende sild, nordøstarktisk torsk og lodde. Det finnes mange andre fiskeressurser langs kysten av Fastlands-Norge, men disse er ikke inkludert i analysegrunnlaget for miljørisikoanalysen. Dette er årsaken til at Oslofjorden og Sørlandet mangler eller har lav miljøverdi for fisk i denne analysen. Også når det gjelder fisk er sannsynligheten for utslipp utslagsgivende for at samlet miljørisiko for fisk er høyest fra Møre og sørover. Høyest sannsynlighet for de mest alvorlige konsekvensene knytter seg til gyteområdene for torsk og sild utenfor Mørekysten og fra Lofoten og nordover. Miljørisikoen er noe lavere i Lofoten-området enn på Møre på grunn av lavere sannsynlighet for utslipp.

• Strandhabitater: For strandhabitater er sannsynlighet for utslipp utslagsgivende for miljørisikoen, og denne er høyest i sør. Størst sannsynlighet for de mest alvorlige konsekvensene finner vi på Vestlandet.

Miljørisiko på Svalbard og Jan Mayen

Kystverket utarbeidet i 2014 en miljørisiko- og beredskapsanalyse for Svalbard og Jan Mayen, med bistand fra DNV GL. Analysen viser at forventet hyppighet av skipsulykker som resulterer i akutt forurensning er klart lavere i områdene rundt Svalbard og Jan Mayen enn langs fastlandskysten. Årsaken til dette er at trafikken i området er betydelig mindre. Videre er mindre skipstyper dominerende i området, og størrelsen på mulige utslipp er derfor begrenset.

Fordeling mellom de ulike drivstofftypene som benyttes utenfor kysten av Svalbard og Jan Mayen er noe annerledes enn fordelingen langs fastlandskysten, med en større andel av marin diesel og mindre tungolje. En verneforskrift hjemlet i Svalbardmiljøloven setter krav til drivstoffkvalitet tilvarende lett marin diesel for skip som seiler innenfor nasjonalparkene både på østsiden og på vestsiden av Svalbard. Tung bunkersolje er dermed forbudt innenfor størstedelen av Svalbards territorialfarvann, og dette påvirker bruken av drivstoff i hele området. Hoveddelen av akutte utslipp forventes derfor å være marin diesel. En betydelig andel av trafikken i Isfjorden går imidlertid på tyngre bunkersoljer, som fortsatt er tillatt der. Dette gjelder blant annet de store, oversjøiske cruisebåtene.

Klimaet ved Svalbard og Jan Mayen er barskere enn ved fastlandet, og derfor vil nedbrytingen av olje også være annerledes. I stille og kaldt vær vil nedbrytingen av oljen gå langsomt og utslippets levetid på overflaten vil forlenges. Spredning av oljeforurensning i farvann med mye is er forskjellig fra spredning i åpen sjø. Dersom oljeutslipp fryser inn i isen, vil oljen følge isen og nedbrytningen vil gå meget langsomt. Den kan på et senere tidspunkt, i forbindelse med issmelting, igjen bli frigjort og spres videre i åpent farvann.

Miljøet på Svalbard og Jan Mayen er særegent med blant annet store forekomster av sjøfugl og sjøpattedyr, og store deler av området er naturreservat eller nasjonalpark. Miljøets sårbarhet for oljeforurensning varierer både geografisk og gjennom året. Utbredelse og tilstedeværelse av blant annet sjøfugl og fisk varierer geografisk, men også gjennom året. Enkelte livsstadier er mer sårbare enn andre.

Ifølge miljørisikoanalysen er vestsiden av Spitsbergen, særlig Isfjorden og Van Mijenfjorden, områder med forhøyet miljørisiko. Dette gjelder alle typer miljøressurser som er tatt med i analysen; sjøfugl, sjøpattedyr, fisk og strandhabitat. I disse områdene er skipstrafikken størst og den forventede ulykkefrekvensen høyest. Her er det også tillatt å benytte tungolje som drivstoff, noe som medfører en økt fare for skade på miljøressurser på overflaten ved akutte utslipp. Videre peker området rundt Bjørnøya seg ut med forhøyet miljørisiko. Området har relativt stor trafikk, og store forekomster av sårbare naturressurser, særlig sjøfugl. Videre viser miljørisikoanalysen at risikoen for alle miljøressursene er høyest i sommersesongen. Dette skyldes at både miljøsårbarheten og skipstrafikken er størst da.

Miljørisiko frem mot 2040

Som det fremgår av kapittel 3.2.3 er det ventet en økning i trafikken frem mot 2040. Dette er beregnet å gi en økning i antall ulykker med akutt forurensning på ca. 35 prosent for norskekysten, inkludert Svalbard og Jan Mayen. Prognosene tar imidlertid ikke høyde for teknologi- og regelverksutvikling, som kan påvirke sannsynligheten for ulykker.

Samtidig forventes det at miljøet kan endres betydelig i perioden frem mot 2040. Dette gjelder også miljøets sårbarhet. Ytre faktorer som klimaendring og langtransporterte forurensninger er blant de viktigste faktorene som påvirker miljøets sårbarhet i dag.

Det ventes at klimaendringer og forsuring av havet vil føre til store endringer i økosystemene. En del arter vil kunne flytte nordover, mens andre ikke vil ha like lett for å tilpasse seg. Norge har 20–25 prosent av bestanden av alle sjøfugler som hekker i Europa. Mange arter som hekker i andre land bruker også norske farvann i store deler av året. Studier viser at det allerede er konstatert en nedgang av hekkende sjøfugl i Norge på 30 prosent de siste ti årene. Endringer i sjøtemperatur og økt forsuring vil føre til at noen arter og artsgrupper øker i antall mens andre arter vil kunne gå kraftig tilbake. Miljøsårbarheten vil kunne endres relativt raskt.

Nye krav om å redusere utslipp av svovel vil trolig føre til endringer i drivstofftypene som brukes. Dette kan, i tillegg til å påvirke sannsynligheten for akutt forurensning, også påvirke konsekvensene som ulykkene får for miljøet. For eksempel kan dagens utfordringer knyttet til store utslipp av tung bunkersolje bli mindre aktuelle, mens større konteinerskip med blandet last, inkludert farlig gods, kan komme til å utgjøre en ny utfordring for beredskapen.

3.8 Oppsummering av utviklingstrekk og utfordringer

Risikoanalysene presentert over peker på utviklingstrekk og utfordringer som må håndteres i årene fremover. Prognosen for skipstrafikken frem mot 2040 tilsier at trafikken vil øke med 41 prosent. Dette kan medføre flere skipsulykker og akutte forurensningshendelser per år dersom det ikke iverksettes nye tiltak som reduserer sannsynligheten eller eksisterende tiltak utvides. Prognosene tar imidlertid ikke høyde for teknologi- og regelverksutvikling, som kan påvirke sjøsikkerheten. Miljøets sårbarhet kan også forandre seg betydelig, blant annet som følge av klimaendringer og endringer av drivstoffet som brukes til sjøs. Samlet sett viser analysene at risikoen forbundet med skipsfarten vil øke dersom det ikke iverksettes nye sannsynlighets- og konsekvensreduserende tiltak eller eksisterende tiltak utvides.

I lys av de identifiserte utviklingstrekkene og utfordringene vil regjeringen innføre nye forebyggende tiltak, i tillegg til de allerede iverksatte tiltakene. Nye forebyggende tiltak er nødvendige for å opprettholde og styrke det høye sikkerhetsnivået innen sjøtransporten. Tiltakene skal sikre trygg ferdsel, god fremkommelighet og forsvarlig bruk av farvannet, og på den måten bidra til å redusere omfanget og konsekvensene av menneskelige feil, som er den viktigste utløsende årsaken til ulykker. En nærmere omtale av tiltakene fremkommer i kapittel 4.5. Videre vil regjeringen videreføre den gode beredskapen mot akutt forurensning, og sørge for at den er tilpasset til, og dimensjonert ut fra, den til enhver tid gjeldende miljørisiko.