Del 1
Sikkerhetspolitiske utviklingstrekk

2 Det euroatlantiske området

Forpliktende europeisk og transatlantisk samarbeid basert på felles verdier og interesser er nøkkelen til fred og stabilitet. Flere utviklingstrekk utfordrer nå dette samarbeidet innenfra: endringer i sikkerhetsarkitekturen, den økonomiske utviklingen og tendenser til polarisering.

2.1 Sikkerhetsarkitektur

Vår sikkerhetsarkitektur er basert på FN-pakten. Atlanterhavspaktens artikkel 5 om kollektivt forsvar er kjernen i det transatlantiske samarbeidet og avgjørende for Norges sikkerhet. Europas samarbeidsinstitusjoner har tjent Norge vel siden slutten på andre verdenskrig. Institusjonene favner vidt, fra dype integrasjonsprosjekter til regionale samarbeidsfora og alleuropeiske organisasjoner. Sammen har de fremmet samarbeid, tillit, konfliktløsning og sikkerhet i Europa.

Fra slutten av 1990-årene og utover 2000-tallet ble de euroatlantiske fellesskapene utvidet til en rekke nye land. Målet om EU- og NATO-medlemskap ble en sterk drivkraft for demokratiske reformer. Demokratisering og innlemmelse av tidligere østblokkland i euroatlantiske strukturer visket ut gamle skillelinjer og brakte fred, forutsigbarhet og stabilitet. Mange land kuttet i sine forsvar.

Endringene i sikkerhetssituasjonen etter Ruslands annektering av Krim i 2014 har ført til at NATOs oppmerksomhet har dreid fra krisehåndtering ute til kollektivt forsvar og avskrekking. Forsvarskuttene er stanset i de fleste land, og NATOs nærvær i de østligste medlemslandene er styrket som følge av usikkerhet om Russlands intensjoner og styrkede militære evne.

Gjennom omstillingen har NATO vist sterkt samhold. Innenfor en allianse av snart 29 medlemsland1 rammer imidlertid sikkerhetsutfordringene ulikt. Det setter sitt preg på nasjonale prioriteringer. Spennet i medlemslandenes politiske, økonomiske og militære utvikling har økt. NATO er over tid blitt mindre ensartet. NATO vurderer å begynne arbeidet med et nytt strategisk konsept til alliansens 70-års-jubileum i 2019.

Forholdet mellom USA og europeiske allierte er også en del av denne utviklingen. Dagens utfordringer oppleves ikke på samme måte og med samme intensitet i Europa og USA. Avstanden i tid til felles historie øker. De store utvandringsbølgene over Atlanteren blir fjernere. Oppvoksende slekter er ikke i like stor grad som tidligere bundet sammen av felles erfaringer slik som frigjøringen og gjenreisningen av Europa etter andre verdenskrig og sikkerhetssamarbeidet under den kalde krigen.

USA bærer over 70 prosent av de samlede forsvarsutgiftene i NATO.2 Norge og andre allierte kan ikke ta for gitt at USAs militære interesse og engasjement i Europa vil vedvare på dagens nivå. I amerikansk offentlighet veies investeringer i europeisk sikkerhet mot andre formål. NATOs medlemsland ble i 2014 enige om å ha som målsetting at forsvarsbudsjettene skal økes i retning av to prosent av bruttonasjonalprodukt innen ti år.

Et mer mangfoldig NATO gir næring til nye samarbeidsformer. Fordypet samarbeid i mindre grupper, både blant allierte og med ikke-allierte, understøtter og utfyller i økende grad arbeidet i NATO. Norges samarbeid med land som Frankrike, Nederland, Storbritannia og Tyskland så vel som samarbeidet i nordisk og baltisk krets er eksempler på det.

Samarbeidet i EU vever medlemslandene tettere sammen og på flere felt enn noe annet samarbeid. Kravene som stilles til kandidatland og andre partnere har bidratt til stabilitet og demokratiske reformer i EUs nabolag. EUs evne til å bidra til positiv utvikling i disse landene er av stor sikkerhetspolitisk betydning for hele Europa. Men utfordringene er fortsatt store, blant annet korrupsjon, manglende evne og vilje til å gjennomføre felles forpliktelser og manglende reformer i kandidatlandene.

Flere av landene på Vest-Balkan har gjort betydelige fremskritt de siste årene, men stabiliteten kan ikke tas for gitt. Integrasjonen i EU, som har hatt stor oppslutning, går sakte. Arbeidsledigheten er høy, korrupsjonen omfattende og levekårene dårlige. Eksterne aktører som ikke ønsker europeisk integrasjon blir stadig mer aktive. De samarbeider med lokale krefter som ser seg tjent med å spille på nasjonale og etniske motsetninger for å bevare status quo.

Tyrkia er viktig for stabilitet i sitt nærområde, en del av det europeiske samarbeidet og en viktig alliert i NATO. Men landet står overfor store sikkerhetsutfordringer, med konfliktene i Midtøsten som nærmeste nabo, kuppforsøket sommeren 2016, terror og væpnede grupper i stadige trefninger med landets sikkerhetsstyrker. Flere millioner flyktninger har søkt tilflukt i Tyrkia. Den politiske utviklingen i landet gir grunn til uro. Ytringsfriheten og pressefriheten blir stadig mer begrenset og menneskerettighetssituasjonen og rettssikkerheten svakere. Polariseringen tiltar.

For EU kan det være krevende å enes om en samlet og ambisiøs utenriks- og sikkerhetspolitikk. Likevel spiller EU en sentral rolle som utenriks- og sikkerhetspolitisk aktør, både i og utenfor Europa. EU har også bygget opp et omfattende samarbeid innen samfunnssikkerhet og beredskap.

Den skjerpede sikkerhetspolitiske situasjonen i og rundt Europa, Storbritannias uttreden fra EU og amerikanske krav om økt europeisk sikkerhetsansvar har blåst nytt liv i diskusjonene om EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske rolle. På sikt kan dette føre til et tettere samarbeid mellom medlemslandene. Samarbeidet vil trolig først utvikles innenfor mindre grupper land.

2.2 Økonomisk utvikling

I over 60 år har tett økonomisk og politisk samarbeid styrket europeiske lands evne til å investere i sikkerhet i bred forstand. Etter Berlinmurens fall kunne enda flere europeere ta del i den positive utviklingen. Etableringen av det indre marked i 1993 og utvidelsene av EU ga nye vekstmuligheter for hele Europa. Norge har nytt godt av dette gjennom EØS-avtalen.

Eurolandenes samlede bruttonasjonalprodukt er tilbake på samme nivå som før finanskrisen for alvor slo inn over Europa i 2009. Men høy statsgjeld reduserer det økonomiske handlingsrommet i mange land.

Den demografiske utviklingen vil etter hvert øke presset på budsjettene. Andelen yrkesaktive går ned i de fleste europeiske land, mens andelen eldre øker.3 Årsaken er lave fødselstall og høyere levealder. Også i Norge vokser antall eldre mer enn antallet arbeidstakere.4

Budsjettsituasjonen, økt konkurranse fra fremvoksende økonomier, en aldrende befolkning, teknologisk utvikling og behovet for å begrense den globale oppvarmingen tvinger frem omstilling. Flere land, deriblant Norge, har et godt utgangspunkt for å lykkes. Gode rammebetingelser gir grobunn for nyskapende miljøer.

Forskjellene i Europa er imidlertid store. Kontinentet har noen av verdens mest konkurransedyktige økonomier, men også enkelte stater hvor korrupsjon, organisert kriminalitet og en dysfunksjonell offentlig sektor hemmer økonomisk vekst. Det er også store forskjeller internt i land, særlig der finanskrisen rammet hardt.

2.3 Ekstremisme

Voldelige ekstremister av ulike avskygninger er en alvorlig sikkerhetsutfordring for Norge og andre europeiske land. Noen av ekstremistene truer sikkerheten til minoriteter. Andre retter hatet mot storsamfunnet. Felles for dem er at de ønsker å skape splid og ramme verdiene europeiske samfunn er tuftet på.

Antall drepte i terror i Europa har falt siden 1970- og 80-tallet. Men i motsetning til den hovedsakelig separatistisk og nasjonalistisk motiverte terroren fra tidligere tiår, er ikke dagens terrorhandlinger avgrenset geografisk. I Norge og mange andre europeiske land er derfor frykten og faren for angrep større i dag.

Mer enn 5000 europeiske fremmedkrigere har reist til Syria og Irak for å slutte seg til voldelige ekstremistiske grupperinger. Norske sikkerhetsmyndigheter mener omlag 40 personer med tilknytning til Norge oppholdt seg i IS-kontrollerte områder ved inngangen til 2017.5 Fremmedkrigere som har vendt tilbake utgjør en sikkerhetsrisiko. Fjernradikalisering ansees å være en vel så stor utfordring som dem som har skaffet seg kamperfaring ute. Trusselen fra høyreekstreme er økende.6

De siste årenes terrorangrep i Europa og trusselen fra voldelige ekstremister krever tettere europeisk samarbeid om informasjonsdeling, grensekontroll, etterretning, kriminalitetsbekjempelse og asylpolitikk. Det har også økt oppmerksomheten om betydningen av sosial og økonomisk utvikling og forsvar av demokrati, grunnleggende rettigheter og rettsstatsprinsipper. Terrortrusselen understreker behovet for å kombinere stabilisering av land i Europas nabolag med økt samfunnssikkerhet og beredskap nasjonalt.

2.4 Polarisering

Oppslutningen om protestbevegelser og protestpartier øker i flere land, mens tradisjonelle statsbærende partier svekkes. Flere av protestpartiene respekterer demokratiske spilleregler. Andre utfordrer grunnleggende prinsipper, menneskerettigheter og demokratiske verdier, og knytter seg ideologisk og på andre måter til autoritære forbilder.

Denne politiske polariseringen har en klar utenriks- og sikkerhetspolitisk dimensjon. For selv om protestpartiene og -bevegelsene har ulike utgangspunkt, forenes de i en mistillit til myndighetene og det politiske system. Flere av dem forfekter manglende tro på forpliktende internasjonalt samarbeid, er kritiske til handel og har en overdreven tro på at nasjonalstaten kan håndtere utfordringene alene. Om disse partiene i økende grad får mulighet til å gjennomføre sin politikk, kan det utfordre samarbeidet i NATO og EU, og svekke Europas kollektive handlekraft. Faren for en renasjonalisering av sikkerhetspolitikken i Europa kan ikke utelukkes.

Utviklingen kan dessuten gjøre europeiske land sårbare for negativ påvirkning utenfra i form av desinformasjon og andre destabiliserende tiltak. Dette kan bidra til ytterligere polarisering og skape større uenighet i og mellom europeiske land i sentrale utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål.

3 Nordområdene og Russland

Nordområdene er av stor sikkerhetspolitisk betydning for Norge. Økt internasjonal interesse for regionen skaper både muligheter og motsetninger. Det bilaterale samarbeidet mellom Norge og Russland i nord fungerer godt på flere områder, men Russlands militære og utenrikspolitiske opptreden bekymrer.

3.1 Nordområdene

Store aktører som USA, EU, Russland og Kina legger økende vekt på sine interesser i Arktis. Flere land viser interesse for regionen gjennom politisk engasjement, investeringer i næringsliv og teknologi, og forskning. Klimaendringer og lettere tilgang til havområder og naturressurser har ført til mer menneskelig aktivitet i nordområdene. Noen av de samme utviklingstrekkene gjelder også på motsatt side av kloden, i Antarktis. Økt oppmerksomhet gir mulighet for styrket samarbeid, men også interessemotsetninger.

Etter den kalde krigen har de arktiske kyststatene i stor grad hatt sammenfallende interesser i Arktis. Spenningsnivået har vært lavt, samarbeidet velfungerende og havretten er blitt etterlevd. Med nye aktører med egne interesser og ambisjoner kreves det økt innsats for å sikre fortsatt respekt og forståelse for norske synspunkter.

Russland er en sentral aktør i nord, ikke minst på grunn av geografi. Russiske strategier og doktriner inneholder målsettinger om å sikre tilgang til energiressurser, Nordøstpassasjen som transportrute samt russisk kontroll og innflytelse i regionen. Russland investerer likevel mindre i nord enn planlagt, mye som følge av lave energipriser. Seiling gjennom Nordøstpassasjen forekommer også i mindre grad enn tidligere forventet.

Det militære aktivitetsnivået er høyt. På Kola-halvøya rett øst for den norsk-russiske grensen ligger baseområdene til Russlands kjernefysiske avskrekkings- og gjengjeldelsesevne. Disse strategiske våpnene er vesentlig oppgradert gjennom moderniseringen av den russiske militærmakten som begynte i 2008. Området er av stor militærstrategisk betydning. Ved en eventuell sikkerhetspolitisk krise kan Russland komme til å heve beredskapen til disse styrkene. Det vil kunne redusere norsk handle- og bevegelsesfrihet på eget territorium og begrense tilgangen til Norskehavet og Nord-Atlanteren for allierte. En slik situasjon vil vanskeliggjøre allierte forsyninger og forsterkninger til forsvaret av Norge og andre allierte.

Det militære samarbeidet mellom Norge og Russland er suspendert i kjølvannet av den folkerettsstridige anneksjonen av Krim og de øvrige folkerettsbruddene i Ukraina. Samtidig har Norge og Russland også i dagens mer krevende sikkerhetspolitiske situasjon videreført viktige deler av det bilaterale samarbeidet.

Landene har felles interesse i forutsigbarhet. Havretten tjener både Norge og Russland. Russisk opptreden i nordområdene har i all hovedsak vært i tråd med folkeretten og bilaterale avtaler og praksis. Det praktiske samarbeidet innen søk og redning, fiskeriforvaltning, atomsikkerhet, miljøvern og folk-til-folk-samarbeidet bidrar til regional stabilitet.

3.2 Russland

Russlands stormaktsambisjoner har blitt tydeligere siden årtusenskiftet. Retorikken har blitt hardere og følges av handlinger som understreker at Russland ønsker å dominere i deler av sine nærområder og spille en større internasjonal rolle. Forsøk på å gjenreise Russland som en viktig internasjonal aktør er populære på hjemmebane.

Ambisjonene understøttes av en betydelig styrking av Russlands militærmakt. Moderniseringen har gitt en vesentlig mer koordinert, fleksibel og mobil organisasjon med høyere reaksjonsevne. I forbindelse med øvelser i Norges nærområder og i operasjonene i Ukraina og Syria har Russland demonstrert bruk av konvensjonelle langtrekkende presisjonsvåpen og evne til å gjennomføre nektelsesoperasjoner og sikre luftromskontroll. Russisk militær evne øker landets handlingsalternativer i hele krise- og konfliktspekteret. Det har konsekvenser for norsk og alliert sikkerhet.

Intervensjonene i Georgia i 2008 og i Ukraina i 2014 viser at Russland kan og vil bruke alle statens virkemidler, inkludert militærmakt, for å ivareta sine interesser. Militær maktbruk i strid med folkeretten skaper usikkerhet. Spenningen mellom Russland og resten av Europa slår også inn på Vest-Balkan.

NATO har svart med å styrke nærværet i de østligste medlemslandene. EU har stått samlet og vedtatt restriktive tiltak mot Russland etter folkerettsbruddene i Ukraina og har dermed styrket sin posisjon som sikkerhetspolitisk aktør. Norge bidrar til NATOs nærvær i øst og har sluttet seg til EUs restriktive tiltak.

Den militære kampanjen i Syria viser at Russland har ambisjoner også utenfor sitt umiddelbare nærområde.

Kjernevåpen spiller en sentral rolle i russisk sikkerhets- og forsvarspolitikk, og moderniseringen av våpensystemer fortsetter. Russland har ikke ønsket ytterligere kutt i de kjernefysiske arsenalene.

Russlands nasjonale sikkerhetsstrategi fra 2015 omtaler flere sider ved NATOs virksomhet som en trussel. Det praktiske samarbeidet mellom NATO og Russland er suspendert etter annekteringen av Krim. Forholdet er på sitt kjøligste siden Berlin-murens fall.

Forholdet til Russland vil ha sine opp- og nedturer også i årene som kommer. Russlands ønske om å dominere i det Moskva anser som sin innflytelsessfære, går på tvers av internasjonale prinsipper om at land må stå fritt til selv å velge utenrikspolitisk kurs og alliansetilhørighet.

Gapet mellom Russlands stormaktsambisjoner og hva den russiske økonomien vil være i stand til å bære over tid, vokser. Med sin sterkt petroleumsavhengige økonomi er Russland hardt rammet av lavere energipriser. Veksten var allerede nedadgående mens oljeprisen var høy. Nedgangen har akselerert med prisfallet. Fra slutten av 2014 har bruttonasjonalproduktet krympet og folks kjøpekraft blitt redusert.7 Kombinasjonen av lav, og i perioder negativ, befolkningsvekst og store etterkrigskull er en utfordring.

Det har de siste årene vært manglende investeringer i sivil infrastruktur og store kutt i offentlige utgifter. Unntaket har inntil nylig vært forsvarssektoren der modernisering og investering har vært høyt prioritert siden 2008. Forsvarsutgiftene har de siste årene utgjort mellom fire og fem prosent av bruttonasjonalproduktet, men har falt litt i senere tid.8 Det ventes at forsvarssektoren vil bli prioritert selv om situasjonen i russisk økonomi forblir vanskelig.

Med manglende vekst kommer frykten for intern uro. Det kan være en av årsakene til at myndighetene i senere år har strammet grepet om sivilsamfunnet. Ytringsfriheten i Russland er sterkt begrenset. Mediene er i stor grad under statlig kontroll.

4 Europas nabolag

Norges sikkerhet påvirkes i stadig større grad av ustabilitet i Europas sørlige nabolag. Deler av Midtøsten, Nord-Afrika og Sahel er i krise. Sør for Sahara opplever flere land stor vekst, men med utfordringer knyttet til blant annet dårlig styresett, stor befolkningsvekst og klimaendringer forblir kontinentet sårbart. I sør-øst er Afghanistan og Pakistan fortsatt tilholdssted for voldelige ekstremister og en kilde til ustabilitet, både i og utenfor regionen.

4.1 Midtøsten og Nord-Afrika

Regimer har falt, nye er kommet til. Opprøret under den arabiske våren har ikke gitt folk i Midtøsten og Nord-Afrika bedre levekår. Flere lever i krig og konflikt enn før omveltningene startet. Et unntak er Tunisia, hvor folk og sivilsamfunn så langt har klart å hegne om demokratiet. Men situasjonen er skjør. Fortsatt fremgang kan ikke tas for gitt. Internasjonal støtte vil være nødvendig i lang tid.

I Syria og Irak er millioner drevet på flukt. Sivile har blitt ofre for målrettede angrep mot sykehus, skoler og nabolag. Humanitærretten brytes. Lidelsene er enorme. Den voldelige utviklingen har også satt naboland på store prøver. Rivaliseringen mellom Saudi-Arabia og Iran fortsetter. Maktbalansen mellom flere av stormaktene i regionen er i endring.

Så lenge den israelsk-palestinske konflikten forblir uløst, vil den kunne forsterke andre konflikter i regionen. Det er derfor av stor betydning at konflikten løses.

Situasjonen i enkelte deler av Midtøsten og Nord-Afrika gir ytterligere grobunn for voldelig ekstremisme. Ekstremismen vokser i omfang, og brutaliteten tiltar. Seksualisert vold er utbredt. Manglende territoriell kontroll og svak myndighetsutøvelse gir ekstremister økt spillerom i blant annet Syria, Irak og Libya.

Samfunn i Midtøsten og Nord-Afrika utvikler seg i mindre tolerant retning. Religiøse fortolkninger blir mer ytterliggående. Rommet for dem med en annen religiøs oppfatning og tilhørighet blir mindre. Fiendebilder skapes og ytterpunktene forsterkes.

Med militær og sivil innsats har det i noen grad lyktes å slå tilbake ekstremistiske gruppers fremmarsj. Men kampen mot voldelig ekstremisme vil kreve langt mer. De underliggende problemene knyttet til sosial, økonomisk, politisk og ideologisk utvikling må løses. Sekteriske og andre skillelinjer setter nasjonalstaten under press.

Befolkningsveksten er høy. Manglende jobbmuligheter og skjev fordeling av ressurser gjør fremtidsutsiktene dystre for de store ungdomskullene. I deler av regionen investeres det bekymringsfullt lite i utdanning. Kvinner er i varierende grad holdt utenfor arbeidslivet, og vekstpotensialet utnyttes dermed ikke. De økonomiske ringvirkningene av konfliktene påvirker store deler av regionen. Effekten av klimaendringer bidrar også til å svekke folks livsgrunnlag. Det kan forsterke eksisterende sikkerhetstrusler.

En rekke oljedominerte økonomier i Midtøsten og Nord-Afrika merker konsekvensene av en lavere oljepris. Når økonomien krymper, rokker det ved hele styringsmodellen. Flere av oljeøkonomiene overfører store summer til andre land. Skulle pengestrømmene stanse, vil det for enkelte mottakerland kunne by på alvorlige finansielle utfordringer.

USA har i senere år spilt en mer tilbaketrukket rolle i Midtøsten og Nord-Afrika etter en lang periode med kostbare militære intervensjoner. Landet har takket være skiferoljerevolusjonen blitt langt mindre avhengig av oljeforekomstene i Gulfen. Det er uklart om USA i fremtiden igjen vil ønske å øke sitt militære og politiske engasjement i Midtøsten. Oljeuavhengigheten vil uansett gi landet større handlefrihet og gjøre amerikansk politikk i regionen mindre opplagt enn tidligere. Samtidig har USA tatt et helt avgjørende lederskap for koalisjonen som prøver å nedkjempe terrorgruppen ISIL.

Redusert amerikansk nærvær har gitt andre aktører mer rom. Kinas store utenlandsinvesteringer omfatter også Midtøsten og Nord-Afrika og kan bidra til økonomisk utvikling og stabilitet. Russlands militære engasjement i konflikten i Syria representerer noe nytt. Med sin økte militære tilstedeværelse og utplasseringen av avanserte våpensystemer har Russland etablert seg som en politisk og militær aktør å regne med i det østlige Middelhavet. Det er vanskelig å bedømme hvilken rolle Russland vil spille i Midtøsten fremover.

Uroligheter i deler av Nord-Afrika og Midtøsten utgjør konkrete sikkerhetstrusler for norske borgere og bedrifter i regionen. I tillegg er enkelte nordmenn direkte involvert i krigshandlinger i Syria og Irak. Antallet nordmenn som reiser til Syria som fremmedkrigere er imidlertid på vei ned.9

Situasjonen i deler av Midtøsten og Nord-Afrika fører til at antallet flyktninger og andre migranter til europeiske land øker. Deler av regionen er også transittområde for migranter fra områder lengre sør. Selv om de mest akutte krisene skulle dempes, vil migrasjonspresset fortsatt være høyt i årene som kommer.

4.2 Sahel og Afrikas horn

Svekkelsen av blant annet Libya gjør at Europa i mindre grad enn før skjermes for utfordringer fra områder lengre sør. Slik blir det urolige beltet fra Sahel til Afrikas horn gradvis en del av Europas sikkerhetspolitiske nærområde. Ustabiliteten i dette området kan også få negative konsekvenser for utviklingen i mer stabile land sør for Sahara.

Afrikas gjenværende konflikter er i overveiende grad interne. Aktørene er ofte ikke-statlige og finner spillerom i områder med begrenset myndighetskontroll. Det gir grobunn for organisert kriminalitet og voldelig ekstremisme, utfordringer som også når Europa.

Særlig markant er fremveksten av terrorisme. Antallet afrikanske land og ofre som rammes har over tid økt betydelig. Grupper løselig tilknyttet Al Qaida og ISIL har funnet tilhold i Nord-Afrika og i beltet fra Sahel til Afrikas horn. I 2015 var ni afrikanske land på listen over de 20 landene i verden som rammes hardest av terrorisme.10 Boko Haram var samme år verdens nest mest dødbringende terrorgruppe, etter ISIL. Terrorgruppene i regionen truer også mål sør for Sahara og i Europa.

Sør for Sahara har mange land opplevd en positiv økonomisk og politisk utvikling i senere år. De forblir likevel sårbare for terrorisme og andre eksterne sjokk slik som uro i naboland, naturkatastrofer, klimaendringer, miljøkriminalitet og epidemier. Ebola-utbruddet i Vest-Afrika i 2014–2015 er et eksempel på at slike utfordringer også kan få konsekvenser for samfunnssikkerheten i Europa.

Ustabiliteten i beltet fra Sahel til Afrikas horn ventes å vedvare. Internasjonal innsats ført an av Frankrike og FN har gitt resultater flere steder, men utfordringene står i kø. På kort sikt er det få tegn til en styrking av statene i dette området. Evnen til å håndtere større kriser vil være begrenset, og store landområder vil fortsatt preges av lite myndighetskontroll. Det gjelder også havområder som farvannene ved Afrikas horn og i Guinea-gulfen. Det er vanskelig å få kontraterrorsamarbeid på tvers av grensene til å fungere effektivt. Den afrikanske unions (AU) militære fredsinnsats er blitt mer effektiv, men er for begrenset til å kunne ta tak i alle utfordringene.

Verdenssamfunnet må derfor være forberedt på at trusselen fra terrorisme og organisert kriminalitet vil vedvare i denne regionen. Det vil bidra til fortsatt høyt press på begrensede ressurser til krisehåndtering, kapasitetsbygging og langsiktig bistand. Samtidig vil det være viktig at forebyggende arbeid og økonomisk utvikling i områdene lengre sør fortsetter.

Det forventes fortsatt et betydelig migrasjonspress mot Europa, mer utviklede afrikanske økonomier og storbyer. Dette blant annet som følge av ustabiliteten i Sahel, på Afrikas horn og enkelte deler av Nord-Afrika, sterk befolkningsvekst, en ung befolkning, svak økonomisk utvikling og arbeidsledighet. Kontinentets befolkning teller i dag 1,2 milliarder mennesker. Tallet vil ventelig dobles innen midten av århundret.11 Hvor omfattende migrasjonen blir, vil blant annet avhenge av opprinnelseslandenes evne til å skape inkluderende vekst og arbeidsplasser. Yttergrensekontroll, utlendingsforvaltning og innsats mot organisert kriminalitet er mange steder mangelfull.

Kontinentet står videre overfor langsiktige samfunnsendringer som ikke er av sikkerhetspolitisk art, men som kan påvirke stabilitet og sikkerhet om landene ikke lykkes i sin omstilling. Klimaendringer er en av disse. Midtøsten og Afrika er blant de områdene som ventes å bli hardest rammet. Global oppvarming vil føre til tørke- og flomkatastrofer flere steder, avlinger vil i større grad feile, tilgangen på rent vann avta og matsikkerheten utfordres. Modernisering av jordbruket og overgang til mer klimahardføre avlinger vil mange steder kunne avhjelpe. Andre steder vil jordbruk ikke lenger være mulig. Det vil tvinge folk på flukt og bli en kilde til politisk og sosial uro.

Landene på det afrikanske kontinentet har varierende kapasitet til å håndtere sårbarhet og til å omstille seg. Dette vil i årene som kommer prege norsk innsats på felt som humanitær bistand, utvikling og godt styresett, fredsbevarende arbeid, næringsfremme og konsulære tjenester samt bekjempelse av terror og av organisert kriminalitet, inkludert miljøkriminalitet.

4.3 Sør-Asia

Etter 15 år med tung norsk og internasjonal innsats, både sivil og militær, er situasjonen i Afghanistan fortsatt skjør. Rivaliseringen om makt og innflytelse fortsetter. Konfliktnivået mellom ulike opprørsgrupper og sentralmakten er stabilt høyt. Uten et gjennombrudd i fredsprosessen med Taliban vil det trolig fortsette slik.

Fortsatt internasjonalt engasjement er en forutsetning for at situasjonen ikke skal bli drastisk forverret. Uttrekket av internasjonale styrker er blitt utsatt for å sørge for at afghanske sikkerhetsstyrker får tilstrekkelig støtte og videre opplæring.

I tillegg til militær støtte vil Afghanistan i overskuelig fremtid være avhengig av store overføringer fra internasjonale givere for å unngå kollaps.

Landet er fortsatt tilholdssted for voldelige ekstremister, om enn i mindre grad enn før. Skulle voldsnivået tilta og sentralmaktens posisjon svekkes ytterligere, øker faren for at Afghanistan igjen blir et fristed for internasjonale terrorgrupper.

I 2016 var afghanere den nest største gruppen migranter til Europa.12 Det er ventet at migrasjonsnivået ut av Afghanistan vil forbli høyt.

Det er ingen vei utenom en fredsprosess med Taliban for å sikre varig stabilitet. Ingen av partene ventes å kunne vinne militært. Partene står foreløpig langt fra hverandre. En fredsløsning vil kreve tungt engasjement fra det internasjonale samfunn og regionale makter, blant annet for å ivareta kvinner og andre sårbare gruppers deltakelse og rettigheter. Selv etter en eventuell fredsløsning med Taliban, vil etter alt å dømme andre voldelige grupperinger fortsette å operere på afghansk jord.

Også i Pakistan utgjør voldelige ekstremister en alvorlig trussel. En større militær operasjon har de siste årene bidratt til å redusere voldsnivået, men fortsatt hemmer terror landets utvikling. Situasjonen for religiøse minoriteter er også meget bekymringsfull. Det vil være vanskelig å komme terrorondet til livs uten en positiv økonomisk utvikling, økt satsing på utdanning og avradikalisering. Lite tyder på særlig fremgang på disse områdene.

India og Pakistan styrker begge sine kjernefysiske arsenaler, kvantitativt så vel som kvalitativt. Doktriner er i endring, og det ventes at kjernevåpen vil spille en mer sentral rolle i avskrekkingspolitikken i Sør-Asia. Utviklingen gir grunn til bekymring da landenes konflikt i Kashmir forblir uløst og spenningsnivået er høyt. Det er regelmessig trefninger mellom indiske og pakistanske styrker. Utsiktene til en løsning er små.

5 Globale maktforhold

Nye økonomiske og militære styrkeforhold endrer den politiske maktbalansen i verden. Nye aktører vokser frem i internasjonal politikk, både statlige og ikke-statlige. Noen av dem utfordrer stater, eksisterende regler og institusjoner for internasjonalt samarbeid.

5.1 Økonomiske tyngdepunkt

Den sikkerhetspolitiske betydningen av en sterk økonomi kan ikke overdrives. Økonomisk styrke gir utholdenhet i vanskelige situasjoner og mulighet til å prioritere forsvar og fremme av nasjonale interesser.

Knapt noe land har bedre økonomiske forutsetninger enn Norge. Vi har en avansert økonomi med stor tilgang på naturressurser som vi forvalter langsiktig. Norges finansielle posisjon er unik. Gjennom EØS-avtalen har norske bedrifter tilgang til et hjemmemarked på over en halv milliard mennesker.

For Norges åpne økonomi er utviklingen i internasjonal økonomi og i internasjonal handels- og finanspolitikk avgjørende. Norge er verdens åttende største oljeeksportør og Europas nest største gassleverandør. Endringer i globale energimarkeder, større svingninger i olje- og gasspriser og det grønne skiftet har følger for norske økonomiske og sikkerhetspolitiske interesser.

Norske virksomheter i utlandet er avhengige av stabile og forutsigbare rammebetingelser og en akseptabel sikkerhetssituasjon. Med Statens pensjonsfond utlands (SPU) investeringer på omlag 7700 milliarder kroner13 er også utviklingen i verdens finansmarkeder av stor betydning.

Siden årtusenskiftet har veksten i mange asiatiske land vært høy. Asias betydning for verdensøkonomien har dermed økt. Alt tyder på fortsatt sterk vekst selv om takten avtar noe. Kina blir en stadig mer sentral part i internasjonale handelsregimer, både globale og regionale. Med store utenlandsinvesteringer blant annet i Norge og andre europeiske land er Kina en integrert del av verdensøkonomien. Med etableringen av Den asiatiske infrastrukturbanken og utformingen av Det nye silkeveiinitiativet har Kina vist ambisjon og evne til å ta en lederrolle for global utvikling.

Det meste av verdens økonomiske vekst vil komme utenfor Europa. I deler av Afrika og Latin-Amerika er det betydelig potensial for økonomisk vekst i årene som kommer. Disse markedene representerer store muligheter for norsk næringsliv.

I takt med at nye økonomiske tyngdepunkt utvikles i øst og sør, løftes flere ut av fattigdom. Aldri før har så mange kunnet nyte godt av så mye velstand og samarbeid som i dag. Den globale verdiskapningen er doblet de siste 20 årene. Andelen som lever i ekstrem fattigdom, er på samme tid halvert. Men det er mange som lever bare så vidt over grensen for ekstrem fattigdom, og forskjellene på rik og fattig blir stadig synligere i mange fremvoksende økonomier.

En middelklasse vokser frem i mange land. Denne gruppen har kjøpekraft som muliggjør et forbruksmønster som går utover det helt nødvendige. Middelklassen er også mer selvbevisst og stiller større krav til sine myndigheter om videre økonomisk og sosial utvikling.

Parallelt med utviklingen av flere økonomiske tyngdepunkt har den økonomiske integrasjonen mellom land over hele verden økt raskt. Dette drives blant annet frem av nedbyggingen av nasjonale handelshindringer. De fleste land fører en mer åpen økonomisk politikk enn tidligere. Tollsatser er redusert. Proteksjonismen har i mange år vært på hell. Nå er det igjen sterke røster som argumenterer for redusert frihandel og økt proteksjonisme. Ord er i ferd med å bli omsatt i handling. Slike proteksjonistiske tendenser skaper usikkerhet og utfordrer våre grunnleggende interesser. Norge er en klar globaliseringsvinner.

Som et svar på manglende fremgang i multilaterale forhandlinger blir disse delvis erstattet av regionale ordninger. Organiseringen av internasjonalt handelssamarbeid er dermed blitt mer fragmentert.

Den teknologiske utviklingen spiller en sentral rolle i en mer integrert verdensøkonomi. Globaliseringen har i tidligere faser blitt drevet frem av teknologiske nyvinninger innen transport og produksjon. De siste tiårenes integrering er bygd på dramatisk forbedrede muligheter for informasjonsutveksling. Lavtlønnet arbeidskraft vil bli mindre utslagsgivende for hvor produksjon finner sted. Spesialisert kompetanse og tilgang på teknologi og infrastruktur vil få større betydning. En slik utvikling vil være positiv for norsk og andre europeiske lands økonomier som ikke kan konkurrere basert på billigst mulig arbeidskraft.

En mer integrert verdensøkonomi og frihandel har mange fordeler. Fredelig utvikling er en forutsetning for åpne markeder, noe alle er tjent med. Rivaliserende stormakters økonomier er i dag tett sammenvevd. Gjensidig avhengighet mellom land virker stabiliserende og konfliktforebyggende. G20-samarbeidet viser at vi er langt unna situasjonen under den kalde krigen. Men tettere økonomiske bånd betyr også at negative hendelser i en del av verden lettere og raskere får konsekvenser i en helt annen, slik det ble illustrert under den globale finanskrisen i 2008.

Selv om frihandel gavner samfunn som helhet, er det mange mennesker som føler de har sett lite til gevinstene av globaliseringen. I enkelte land har fordelingen vært ujevn og forskjellene økende. Middelklassen er i noen avanserte økonomier under press, og reallønnsveksten for enkelte samfunnsgrupper har uteblitt. Det skaper misnøye og økt oppslutning om proteksjonistisk politikk. Å gå bort fra frihandel og åpne markeder vil være en trussel mot videre vekst både for avanserte økonomier som den norske og ikke minst for utviklingsland og deres mulighet for ytterligere fattigdomsreduksjon.

5.2 Militær styrke

Tidligere marginale land i maktpolitisk forstand er blitt tyngre aktører i internasjonal politikk. Vekst og utvikling omsettes i økt militær slagkraft. Rivalisering mellom fremvoksende og etablerte stormakter skaper uro og uforutsigbarhet globalt. Det er avgjørende for norsk sikkerhet at vi forstår disse endringene og hva de betyr for NATO og viktige allierte.

India og Kina satser tungt på sine forsvar. De investerer store summer i utviklingen av mer avansert forsvarsmateriell og er i ferd med å utvikle en militær evne som gir dem mulighet til å utøve makt utover sine nærområder. Flere naboland ruster også opp. I tillegg kan mindre ressurssterke stater og ikke-statlige aktører utnytte ny teknologi til å utvikle mer slagkraftige våpen. Økningen i militærutgifter er også sterk i flere land i det østlige Europa, Kaukasus og Midtøsten.14

Militært vil imidlertid USA i overskuelig tid fastholde sin posisjon som verdens eneste supermakt. USA står alene for over en tredel av verdens militærutgifter. Landet har også de mest høyteknologiske væpnede styrkene. Med allianser over store deler av kloden er USAs militære slagkraft enestående. USAs forsprang reduseres noe, spesielt teknologisk, men avstanden til andre stormakter forblir stor.

Blant NATOs øvrige medlemmer er viljen til å investere i forsvarssektoren varierende. NATO-landenes vedtatte målsetting om å arbeide for at to prosent av BNP skal brukes på militærutgifter og minst 20 prosent av dette til investeringer, er hittil ikke innfridd. Europas militærteknologiske fortrinn vil krympe dersom det ikke investeres mer i forskning og utvikling.

USA kan bli trukket mer inn i den sikkerhetspolitiske situasjonen i Asia i årene som kommer. Situasjonen på den koreanske halvøy forblir spent. I Sør-Kinahavet og i Øst-Kinahavet er det risiko for økt spenning og stormaktsrivalisering. Territorialkravene i disse havområdene er i stor grad uavklarte. I Sør-Kinahavet er det bygd ut sivil og militær infrastruktur i omstridte områder. En konflikt her vil påvirke verdenshandelen og regional stabilitet. En eventuell økning i spenningen mellom Kina og USA vil prege utviklingen i Asia og Stillehavsregionen. Det kan også få negative følger for norske økonomiske interesser.

Parallelt med at regionale stormakter ruster opp, vil land med mindre avanserte forsvar kunne utligne noe av stormaktenes overlegenhet ved å investere i enkelte typer våpensystemer. Operasjonene i Irak og Afghanistan har dessuten vist begrensingene ved bruk av militærmakt. Enkel geriljakrigføring fra på alle måter svakere motstandere har hindret oppnåelse av ønskede resultater. Disse dyrekjøpte erfaringene vil påvirke viljen til bruk av storstilt militær landmakt i lang tid.

Atomavtalen med Iran er historisk og en seier for ikke-spredningsarbeidet. Samtidig viser flere stater og aktører fornyet interesse for masseødeleggelsesvåpen. Spenningen mellom atommaktene India og Pakistan er høyt. Utviklingen i Nord-Korea er bekymringsfull. Landet er i ferd med å ta steget fra prøvesprengninger til å utvikle leveringsmidler og komplette kjernevåpen som kan brukes militært. Sanksjonene som det internasjonale samfunnet har møtt prøvesprengningene med, er ikke alene tilstrekkelige til å stanse våpenprogrammet. Et Nord-Korea med en operativ kjernefysisk kapasitet vil virke destabiliserende og øke spredningsfaren ytterligere.

Over 20 år etter nervegassangrepet på en T-bane i Tokyo har bruken av kjemiske våpen i Syria igjen aktualisert faren ved slike giftmidler. Trusselen fra masseødeleggelsesvåpen brukt i terrorøyemed kommer fra så vel kjemisk som radiologisk og biologisk materiale. Det internasjonale samfunn arbeider for å sikre slike materialer og redusere antallet kilder. Materialene det er snakk om, er ikke nødvendigvis effektive massedrapsvåpen for terrorister, men vil kunne spre frykt.

Trusselen i det digitale rom øker.15 Etter hvert som samfunn har blitt mer avhengig av informasjonsteknologi, har de også blitt mer sårbare. Angrep i det digitale rom er i dag en av de raskest voksende truslene mot samfunnssikkerheten. Med relativt begrensede midler kan det oppnås stor effekt. Digitale etterretningsoperasjoner og digital krigføring er satsingsområder for mange moderne forsvar. Muligheten for å skjule eller tilsløre egen identitet gjør slike metoder attraktive også i fredstid.16 Fremmede makter og andre aktørers innblanding i demokratiske prosesser er et voksende problem.17 Det digitale rom kjennetegnes av uoversiktlige strukturer og stor grad av privat flernasjonalt eierskap, noe som gjør det vanskelig for myndighetene å holde tritt med utviklingen og beskytte sårbar kritisk infrastruktur.

5.3 Politisk innflytelse

Økt polarisering i internasjonal politikk utfordrer etablerte spilleregler og vanskeliggjør videreutviklingen av folkeretten. Regler som er nedfelt i FN-pakten, blir mange steder ikke respektert. Universelle menneskerettigheter er under press. Liberale demokratiers innflytelse er svekket. Det utfordrer våre verdier og posisjoner i internasjonale forhandlinger og kan påvirke den politiske utviklingen. I verste fall kan det undergrave demokratiet og stabiliteten i vårt eget samfunn.

Multilaterale institusjoner og konvensjoner for fremme av demokrati, menneskerettigheter og rettsstat, som vi over mange tiår har bygget opp, er under økt press, både politisk og ressursmessig. Institusjoner som Europarådet og OSSE har vært viktige for rettsstat og stabilitet i Europa. De står nå sentralt i den verdikampen vi opplever også i vår del av verden. Institusjoner i andre deler av verden er mindre utviklet. Det er behov for videre fremdrift i samarbeidet innenfor organisasjoner som AU og ASEAN for å bidra til stabilisering. Globalt står FN og FN-systemets institusjoner i en særstilling, men det er fortsatt store gap mellom normative vedtak og landenes evne til å følge dem opp i praksis.

Likevel aksepterer fortsatt de aller fleste land å samarbeide innenfor det multilaterale systemet som ble utformet på bakgrunn av maktbalansen ved slutten av andre verdenskrig. Det gir resultater: bærekraftsmålene, Paris-avtalen om klima, avtalen om utviklingsfinansiering, frihandelsreformene og atomavtalen med Iran. Samtidig etterlyser fremvoksende makter en sammensetting av internasjonale institusjoner som i større grad gjenspeiler dagens geopolitiske maktforhold, for eksempel i FNs sikkerhetsråd.

Sikkerhetsrådet har et unikt globalt mandat til å tillate bruk av væpnet makt, vedta bindende sanksjoner, opprette fredsoperasjoner og henvise saker til Den internasjonale straffedomstolen. Så langt har rådets faste medlemmer vist varierende vilje til reform. Innenfor de multilaterale finansinstitusjonene som Det internasjonale pengefondet og Verdensbanken gjenspeiler derimot stemmevekten medlemmenes økonomiske tyngde.

Faren ved manglende reform av internasjonale institusjoner er at de kan miste relevans og legitimitet. Resultatet kan bli at uformelle og overlappende strukturer i noen grad vil erstatte de tradisjonelle multilaterale rammene. Dette er ikke Norge tjent med.

Kinas sterke økonomiske vekst og økte militære evne har gjort landet til en tung sikkerhetspolitisk aktør regionalt og globalt. Utvidelse av Shanghaigruppen, den mellomstatlige organisasjonen for økonomisk, politisk og militært samarbeid i Eurasia, bidrar til å øke kinesisk innflytelse i regionen. Kina tar i økende grad lederansvar internasjonalt og er blant annet en stor bidragsyter til FNs fredsoperasjoner. Kina er blitt en viktig premissleverandør i internasjonalt samarbeid.

Det er ikke bare mellom ulike land og regioner maktforholdene endres. Urbaniseringen gjør eksempelvis storbyer til maktsentra. Ikke-statlige aktører får en større rolle. Multinasjonale selskaper, sivilsamfunn og andre grupper med felles interesser får økt innflytelse. Kommunikasjonsteknologi gjør det mulig å finne og forene krefter som ønsker å trekke i samme retning nær sagt uten kostnad.

I andre tilfeller vil ikke-statlige grupper utgjøre sikkerhetsutfordringer som kan undergrave svake stater og ramme globale mål. Det gjelder blant annet militsgrupper, kriminelle nettverk og voldelige ekstremister. I stedfortrederkriger og såkalt «hybrid krigføring» vil stater også kunne ty til slike grupper for å nå sine mål på en fordekt måte.