1 Vurderande samandrag

FNs 71. generalforsamling var starten på eit nytt kapittel for FN. Valet av portugisaren António Guterres som ny generalsekretær i FN i oktober 2016 varslar om endring og ein ny giv i organisasjonen. Guterres vart utnemnd etter ein historisk inkluderande prosess med opne høyringar, i eit nyskapande samarbeid mellom Tryggingsrådet, presidenten for Generalforsamlinga og Generalforsamlinga. FN har fått ein sterk, tydeleg og proaktiv leiar. Den nye generalsekretæren har alt demonstrert handlekraft og gode leiareigenskapar som gjev håp om at FN skal utvikle seg vidare til å bli ein meir effektiv organisasjon som er tilpassa dei globale utfordringane vi har i dag.

Det var eit samansett verdsbilete prega av krise og konflikt som møtte Guterres då han tok over. Dei politiske utfordringane er store. Vi ser aukande rivalisering mellom regionale og globale stormakter i fleire land og område. Autoritære strøymingar og press mot menneskerettane og rettsstaten skapar uro. Konfliktane har dramatiske humanitære konsekvensar. Tala talar sitt klare språk: Ifølgje FN var 65 millionar menneske på flukt ved inngangen til 2016, ein auke på nesten 30 millionar sidan 2005. Av desse er over 40 millionar på flukt i sitt eige land. I tillegg aukar talet på menneske som migrerer av økonomiske og sosiale grunnar.

Samstundes ser vi positive utviklingstrekk. Globaliseringa har bringa millionar av menneske ut av ekstrem fattigdom, og stadig fleire får tilgang til utdanning og helsetenester. Handel og dagens multilaterale system har medverka sterkt til å oppfylle tusenårsmåla til FN. Dersom denne positive utviklinga skal halde fram, må integreringa av fattige land i verdsøkonomien styrkjast. Det gjev tilgang til lokale og globale marknader og opnar for import, investeringar og teknologi.

I 2015 vart FNs generalforsamling samd om ein ny agenda for global utvikling. 2030-agendaen med dei 17 berekraftsmåla er sluttresultatet av ein unik global konsultasjonsprosess som engasjerte alle medlemslanda i FN. Agendaen er forankra i FN-pakta og Verdserklæringa om menneskerettar. Agendaen opnar for ein global dugnad for ei utvikling som byggjer på like rettar for alle.

Føremålet med berekraftsmåla er å utrydde alle former for fattigdom og sikre ei inkluderande utvikling som fremjar velstand, stabilitet og rettferd. 2030-agendaen set difor ein universell dagsorden. Saman med handlingsplanen frå Addis Abeba for finansiering av utvikling og Paris-avtalen for avgrensing av global oppvarming set han ein kurs for politisk oppfølging som er tufta på internasjonalt samarbeid og partnarskap. Vektlegginga av stabilitet og styresett i 2030-agendaen gjev FN eit endå sterkare mandat i sårbare statar og for arbeid med spørsmål som gjeld styresett.

Den manglande evna til å stanse krigen i Syria og til å stabilisere land som Sør-Sudan, Jemen, Burundi og Kongo viser nokre av utfordringane som den internasjonale tryggingsarkitekturen står overfor. Russlands brot på folkeretten i Ukraina og støtte til president Assads krigføring i Syria har prega tilhøvet til USA og dei andre vestlege landa, og påverkar arbeidet til Tryggingsrådet. Avgjerdsevna til Tryggingsrådet er svekt på grunn av stor usemje mellom dei fem faste medlemmene i Tryggingsrådet. Likevel er Rådet framleis i stand til å nå fram til semje i dei aller fleste sakene der stormaktsinteressene ikkje står i direkte motstrid. Døme på dette er dei mange viktige vedtaka om ein felles front mot terrorisme, den samrøystes oppslutninga i Tryggingsrådet om fredsprosessen i Colombia og, ikkje minst, semja om valet av Guterres som generalsekretær.

Med gamle uløyste konfliktar og nye kriser i verda er det stadig viktigare å halde ved lag den multilaterale ordenen, skape globale møteplassar og arbeide vidare for eit sterkt og effektivt FN. Den tradisjonelle rolla FN har hatt når det gjeld å halde oppe fred og stabilitet, slik denne rolla kjem til uttrykk gjennom 16 fredsbevarande operasjonar i Afrika, Amerika, Asia, Midtausten og Europa, viser at det er like viktig som før å sikre at gamle konfliktar ikkje blussar opp att eller medverkar til negativ utvikling regionalt. Samstundes får FN ei stadig viktigare rolle som politisk aktør, meklar, garantist for internasjonal fred og tryggleik og overvakar av inngåtte avtalar. Utsendingane til generalsekretæren gjev uvurderleg støtte og assistanse til styresmaktene i sårbare statar og regionar. Over 30 politiske operasjonar medverkar til konfliktførebygging og politiske løysingar på latente, nye og langvarige konfliktar. Det stille diplomatiet er avgjerande for å halde ved lag stabilitet, slik at vi kan sjå fram mot ei meir fredeleg verd.

2015 var eit ekstraordinært år der medlemslanda i FN gjennom få månader klarte å samle seg om både ein ambisiøs, global utviklingsagenda med tilhøyrande finansieringsplan og ein banebrytande klimaavtale. Hausten 2016 tok Paris-avtalen med dei nye klimamåla til å gjelde. Framover er det avgjerande at medlemslanda i FN gjer ord om til handling, og at FN-sekretariatet og generalsekretæren får dei verkemidla som er best eigna til å støtte landa i gjennomføringa av dei nye berekraftsmåla i 2030-agendaen. Etterspurnaden er stor: Styresmaktene i 100 land har bede FN om assistanse til gjennomføringa, mellom anna til å utarbeide nasjonale strategiar for å nå måla. Det er stor pågang frå land som ønskjer å rapportere i FN om korleis dei følgjer opp berekraftsmåla nasjonalt og internasjonalt, slik Noreg gjorde i 2016. Den breie og inkluderande prosessen som førte fram til semja om 2030-agendaen og berekraftsmåla, førte med seg eit viktig eigarskap og ein styrkt vilje til gjennomføring. Finansieringstrenden dei siste åra viser at det vert gjeve meir midlar til utviklingsaktivitetane til FN. Bidraga til den humanitære innsatsen som FN gjer, har rettnok auka endå meir, noko som vitnar om aukande behov, men òg om tiltru til FN som partnar.

I løpet av 2016 vart det fredsbyggjande arbeidet til FN løfta høgt opp på agendaen. Ein gjennomgang av fredsbyggingsarkitekturen til FN frå 2015 slo fast at ei heilskapleg og langsiktig fredsbygging er heile FN-systemet sitt ansvar, men at fredsbygging er kronisk underfinansiert. Resolusjonar om berekraftig fred vart vedtekne av Tryggingsrådet og Generalforsamlinga i april 2016. I januar 2017 vart Noreg medlem av Fredsbyggingskommisjonen til FN for ein toårsperiode. Saman med Indonesia har Noreg eit særleg ansvar for å setje søkjelys på finansiering av fredsbygging.

Ettersom FN har ei særs viktig rolle når gjeld å bevare fred og redusere konfliktar, og FNs relevans som mellomstatleg arena er vorten styrkt, er det behov for å reformere organisasjonen. For å oppfylle mandatet sitt må FN moderniserast, slik at organisasjonen kan medverke til å løyse nye globale utfordringar. Vi treng eit sterkt, meir effektivt og meir fleksibelt FN. Noreg jobbar aktivt med reform av organisasjonen på ei rekkje område. Gjennom det tverregionale initiativet FN70 utarbeidde Noreg, saman med sju andre land – Colombia, Etiopia, Ghana, Indonesia, Jordan, Mexico og New Zealand – ei liste med reformframlegg til den nye generalsekretæren. Noreg har dessutan engasjert seg aktivt for at FN skal følgje opp tilrådingane til det uavhengige panelet for reform av fredsbevarande operasjonar, gjennomgangen av FNs fredsbyggingsarkitektur og studien om kvinner, fred og tryggleik frå 2015. Dette er initiativ som vart sette i gang av den tidlegare generalsekretæren Ban Ki-moon. Det er grunn til å tru at Guterres vil vere ein aktiv pådrivar for FN-reform. Den nye generalsekretæren vil fokusere spesielt på konfliktførebygging, mekling, berekraftig fred og betre samspel mellom dei tre FN-pilarane fred og tryggleik, utvikling og menneskerettar. Dette omfattar òg reform av antiterrorarkitekturen til FN. Noreg støttar generalsekretæren i arbeidet hans for å etablere ei ny stilling for ein strategisk koordinator som skal samordne FN-arbeidet for å kjempe mot terrorisme og valdeleg ekstremisme.

I 2016 vart rammeresolusjonen for utviklingsaktivitetane til FN (Quadrennial Comprehensive Policy Review – QCPR), som vert reforhandla kvart fjerde år, vedteken av Generalforsamlinga. Rammeresolusjonen er det viktigaste styringsinstrumentet som medlemslanda har over utviklingssystemet til FN. Den nye resolusjonen definerer korleis FN på ein integrert og effektiv måte skal hjelpe medlemslanda med å nå berekraftsmåla. Det engasjementet som Noreg viste i forhandlingane, hadde innverknad på utfallet, ikkje minst for å styrkje og samordne innsatsen på landnivå, menneskerettar, likestilling og resultatbasert styring. Den største utfordringa framover er å sikre ei betre samordning mellom utviklingsaktørar og FN-operasjonar på freds- og tryggleiksområdet. I ei tid med ustabilitet i fleire regionar, meir samansette og grenseoverskridande konfliktar, folkeauke og fattigdomsproblem må ein finne arbeidsmåtar der alle delane av FN trekkjer i same retning. Den nye generalsekretæren har teke opp denne problemstillinga i reformframlegga sine og ønskjer å fremje samarbeid på tvers av systemet og ein meir samordna innsats på landnivå.

Noreg har konsekvent forsvara multilaterale løysingar og internasjonalt samarbeid etter at FN-pakta vart vedteken sommaren 1945. FN utformar og held ved lag køyrereglar som både er i vår interesse og verkar som kollektive gode. Folkeretten, medrekna havretten, har vore avgjerande for utviklinga av økonomien og tryggleiken vår. På den andre sida investerer Noreg både økonomisk og politisk i dei tre FN-pilarane fred og tryggleik, utvikling og menneskerettar. Noreg er blant dei største gjevarane på utviklingssida og nyt stor tillit på freds- og tryggleiksområdet. Noreg set menneskerettane høgt på agendaen, både politisk og finansielt. FN-statistikken viste hausten 2016 at Noreg var den sjuande største gjevaren til FN. Då er både dei pliktige bidraga til organisasjonen og frivillige bidrag til utviklingssystemet og til den humanitære FN-innsatsen rekna med.

Statsministeren, utanriksministeren, tre andre statsrådar og ein statssekretær leidde den norske delegasjonen til opninga av den 71. sesjonen i Generalforsamlinga hausten 2016. Den norske delegasjonen var samansett av i alt 89 representantar, frå regjeringa, Stortinget, departementa, det sivile samfunnet og partane i arbeidslivet.

I generaldebatten var det konflikten i Syria, kampen mot terror, flyktningkrisa og migrasjon som fekk størst merksemd. Eit anna tema som òg mange var opptekne av, var atomprøvesprengingane til Nord-Korea og situasjonen på den koreanske halvøya.

Høgnivåsegmentet vart innleidd med eit toppmøte om flukt og migrasjon, det aller første i sitt slag i FN-historia. Seinare i veka vart det òg arrangert eit globalt toppmøte om det aukande problemet med antimikrobiellresistente organismar – det første i sitt slag i verda. Dette vitnar om at FN framleis har evne til å fange opp aktuelle og viktige tema, setje dei på den globale dagsordenen og trekkje til seg merksemda til leiarane i verda. Statsminister Erna Solberg spelte ei sentral rolle som paneldeltakar på begge toppmøta. Dei norske regjeringsmedlemmene heldt til saman 72 innlegg på ei rekkje av dei sidearrangementa som fann stad parallelt med generaldebatten.

Den historiske fredsavtalen i Colombia prega òg innleiinga av den 71. sesjonen av generalforsamlinga i FN, med fleire sidearrangement, samlingar og samtalar. Som tilretteleggjar for fredsprosessen, saman med Cuba, var Noreg ein aktiv og sentral aktør. Statsminister Solberg var spesielt invitert då den colombianske presidenten Juan Manuel Santos overleverte fredsavtalen til presidenten i Tryggingsrådet, statsminister John Key frå New Zealand. Utanriksminister Børge Brende og USAs utanriksminister John Kerry heldt eit gjevarmøte til støtte for minerydding i Colombia, der det vart lova 105 millionar dollar til dette arbeidet. Dette var ei oppfølging av initiativet frå Noreg og USA tidlegare same året om eit globalt løft for mineinnsats i Colombia, der Noreg vedtok å bidra med 180 millionar kroner over tre år.

Opninga av Generalforsamlinga og høgnivåveka vart etterfølgd av komitéarbeid.

Sesjonen i 1. komité, som arbeider med internasjonal fred og tryggleik, var prega av den internasjonale polariseringa rundt kjernefysisk nedrusting. Noreg, saman med dei andre NATO-landa, kunne ikkje røyste for ein resolusjon som går inn for eit forbod mot kjernevåpen utan at kjernevåpenstatane var med. Eit slikt forbod ville ikkje vere i tråd med allianseforpliktingane våre i NATO. Som ledd i arbeidet vårt for å leggje tilhøva til rette for ei balansert, gjensidig, irreversibel og verifiserbar avskaffing av atomvåpen, i tråd med stortingsvedtaket i 2016, fremja Noreg ein resolusjon om verifikasjon av kjernefysisk nedrusting som fekk brei støtte frå 177 medlemsland. Sju land avstod frå å røyste, og ingen land gjekk imot resolusjonen samla sett.

Arbeidet i 2. komité var dominert av forhandlingane om rammeresolusjonen for utviklingsaktivitetar (QCPR). For å oppnå ein meir samordna innsats på landnivå, gjekk Noreg inn for å styrkje rolla til dei stadlege FN-koordinatorane og for harmonisering og forenkling av administrative prosedyrar.

I 3. komité for menneskerettar, humanitære og sosiale spørsmål prioriterte Noreg spesielt resolusjonen om rapporten frå FNs menneskerettsråd. Her var det viktig å unngå omkamp om viktige vedtak som var gjorde i Genève for å verne mandatet til ein uavhengig ekspert mot vald og diskriminering på grunnlag av seksuell orientering, som er oppnemnd av Menneskerettsrådet.

Debattane i 4. komité, som har ansvaret for særskilte politiske spørsmål, mellom anna avkolonialisering, palestinske flyktningar og dei fredsbevarande og politiske operasjonane til FN, følgde i stor grad faste mønster og motsetnader frå tidlegare år. Noreg medverka til å synleggjere den utfordrande økonomiske situasjonen for FN-organisasjonen for palestinske flyktningar (UNRWA).

I 5. komité for budsjett og administrative spørsmål var det til tider sterke motsetnader. Komiteen nådde ikkje fram til konsensus i fleire av sakene, mellom anna vedtaka om desentralisering av Kontoret for høgkommissæren for menneskerettar og sekretariatet sin del av finansieringa av FN-systemet for stadlege koordinatorar. Difor var det spesielt positivt at Noreg kunne medverke til eit godt resultat med omsyn til budsjetta for dei politiske operasjonane i Colombia og på Kypros.

I 6. komité for rettslege spørsmål leidde Noreg resolusjonsforhandlingane om Genève-konvensjonens tilleggsprotokollar og humanitære prinsipp på vegner av dei nordiske landa. Trass i motstand frå enkelte statar vart sluttresultatet tilfredsstillande.

Noreg heldt òg i 2016 ein høg profil i dei mange havrettsprosessane som gjekk direkte i Generalforsamlinga. For første gong koordinerte Noreg forhandlingane av den årlege fiskeriresolusjonen, som vart styrkt på ei rekkje viktige område, mellom anna berekraftig botnfiske, arbeidsvilkår til sjøs og høve til å gripe inn overfor statslause skip.

Av resolusjonar som går direkte i plenum i Generalforsamlinga, var det den årlege resolusjonen med krav om oppheving av USAs handelsblokade mot Cuba som fekk størst merksemd. For første gong røysta ingen imot, og USA og Israel lèt vere å røyste, noko som gjorde at resolusjonen vart samrøystes vedteken.

Dei nordiske landa samarbeider tett også i FN. Til saman er Norden ein viktig bidragsytar til FN, og landa har ofte samanfallande synspunkt. Delegasjonane møtest jamleg, og mange innlegg vert samordna. Dei nordiske landa freistar å vere representerte i Tryggingsrådet med jamne mellomrom, og støttar kandidatura til kvarandre i val, slik Noreg aktivt støtta den vellukka kampanjen for svensk medlemskap i Tryggingsrådet i 2017–2018. Noreg har hatt sete i Tryggingsrådet fire gonger og stiller til val for perioden 2021–2022. Valet finn stad i 2020.