7 Strategi mot marin plastforsøpling og spredning av mikroplast (plaststrategi)

7.1 Bakgrunn

Historien om Norge er historien om hvordan vi har brukt havet og forvaltet de enorme ressursene som finnes i dypet. Bærekraftig forvaltning har vært nøkkelen til vedvarende økonomisk vekst. Regjeringen mener det tilhører vårt felles forvalteransvar å sikre en ren kystlinje og rene hav.

Havet vårt og kysten vår er ingen avfallsdynge. Plast, gummi og andre materialer kan bli værende i naturen i hundrevis av år. Det skader både dyr og mennesker. Det skader også mulighetene for verdiskaping. At sjømaten vår er ren og sunn er Norges fremste konkurransefortrinn i den harde konkurransen om markedsandeler. Derfor vil Regjeringen trappe opp innsatsen for renere hav og strender.

I februar 2017 fant forskere 30 plastposer i magen på den syke hvalen som måtte avlives på Sotra utenfor Bergen. Hvalens død skapte stor oppmerksomhet om plastforsøplingen. Marin forsøpling og spredning av mikroplast er et raskt økende miljøproblem og en trussel både mot dyreliv langs kyst og i hav, mot sjømatressursene og mot menneskers bruk av kyst- og havområdene. Problemet er både globalt og lokalt, og må løses gjennom internasjonale så vel som nasjonale og lokale tiltak. Det er et viktig prinsipp i avfallshåndtering at forurenser skal betale. Når det gjelder marin forsøpling er dette prinsippet i praksis vanskelig å anvende. Marin forsøpling er et globalt problem som krever internasjonale løsninger. Regjeringen vil arbeide for strengere internasjonale reguleringer og vil forsterke den internasjonale satsingen på dette området.

Så lang tid tar det før ulike gjenstander brytes ned i det marine miljø.

Kilde: Miljøstatus.no

Den globale tilførselen av plast til havet er raskt økende, og var i 2010 estimert å være mellom 4,8 og 12,7 millioner tonn. En rapport utarbeidet for World Economic Forum anslår at hvis det ikke iverksettes omfattende tiltak, vil det målt i vekt være mer plast enn fisk i havet i 2050. Rapporten anslår også at 32 prosent av verdens plastemballasje havner på avveie. Miljøproblemer gir store negative økonomiske konsekvenser. Kostnadene ved plastforsøplingen som følge av ødelagt havmiljø, tette avløp og drivhusgassutslipp ved produksjon av plast, er estimert av FNs miljøprogram til å være 40 milliarder dollar årlig. Dette er alle usikre anslag, men det er bred global enighet om alvorligheten av problemet.

Avfall på avveie finnes langs kysten, i strandsonen, flytende i og under havoverflaten og på sjøbunnen. Plastavfall, som utgjør en overveldende del av marin forsøpling og brytes svært langsomt ned, er det største problemet. Plast er nyttig i bruk fordi den er så holdbar, men av samme grunn blir den et miljøproblem hvis den havner på avveie. I nedbrytningsprosessen blir plast fragmentert i mindre og mindre biter ned til mikroplast (1 mm til 5 mm) og deretter til nanoplast. Tiltak som kan redusere plastavfall og spredning av mikroplast er derfor særlig prioritert.

Den plasten vi kan se utgjør bare deler av problemet. Det er tidligere anslått at 15 prosent av det marine avfallet flyter på havet, 15 prosent ligger i strandsonen og at 70 prosent synker og blir liggende på havbunnen. Ny informasjon kan indikere at en enda større andel av plasten ligger på havbunnen. Deler av avfallet i havet føres med strømmene ned til dype kløfter på havbunnen hvor det samles opp og blir liggende, kanskje for alltid. Mikroplast kan inneholde persistente organiske miljøgifter som enten er tilsatt plasten eller har festet seg til overflaten og kan bidra til å spre disse. Når avfallet føres til havet og ender som marin forsøpling, kan miljøgifter spres på denne måten over store avstander.

Det er behov for mange ulike løsninger for å håndtere miljøproblemer knyttet til plast. Det må arbeides med å redusere forsøpling og spredning av mikroplast, å øke bruk av materialgjenvunnet plast og å redusere klimagassutslipp knyttet til produksjon av plast. Dette kan gi nye muligheter for innovasjon, nyetablering og grønn vekst, både i Norge og i utlandet. Regjeringen ønsker at en økt innsats mot marin forsøpling kan resultere i økt verdiskaping for miljøvennlige bedrifter.

Selv om det fortsatt er behov for kunnskap om kilder til og effekter av marin forsøpling både nasjonalt og globalt er det nok kunnskap til å sette inn tiltak nå. Det er videre klart at dimensjonene av problemet utenfor Europa tilsier at det internasjonale arbeidet må prioriteres høyt. Som all annen forurensning er det viktigst å begrense tilførselen, men det vil likevel være nødvendig å rydde opp i noe av den marine forsøplingen som allerede eksisterer. Særlig fordi marin forsøpling er en betydelig kilde til dannelse av mikroplast.

Dette kapitlet utgjør regjeringens strategi for arbeidet med marin forsøpling og spredning av mikroplast. Regjeringen har en bred tilnærming til å bekjempe marin forsøpling og mikroplast. Innsatsen er trappet opp og vil styrkes i årene framover. Omtalen her vil også tjene som regjeringens oppfølgning av Stortingets anmodningsvedtak om en handlingsplan for mikroplast.

I det følgende redegjøres det for ulike tiltak og initiativer nasjonalt mot henholdsvis marin forsøpling og spredning av mikroplast. Videre redegjøres det for nordisk og EUs arbeid på dette området, herunder norske og nordiske synspunkter inn i EUs arbeid. Endelig redegjøres det for viktige internasjonale initiativer.

Flere initiativer rettet mot produksjon, bruk og avfallshåndtering av plast er begrunnet i andre forhold enn at plast kommer på avveie og bidrar til marin forsøpling og spredning av mikroplast. Et eksempel er forslaget som omtales i kapittel 6 om krav til utsortering og materialgjenvinning av plastavfall, som også vil gi reduserte klimagassutslipp, redusert energibruk og andre positive miljøeffekter. Videre er det reist spørsmål om å innføre virkemidler som bidrar til en overgang fra bruk av plast basert på fossile kilder til biobasert plast. På samme måte som for annen bruk av bioressurser (som biodrivstoff), må både de positive effektene på blant annet klimagassutslipp og eventuelle negative effekter for biomangfold, arealbruk og matproduksjon vurderes. Gitt en begrenset tilgang, bør biomasse brukes på områder der dette totalt sett gir størst positive klima- og miljøeffekter. Det er behov for økt kunnskap om alle miljøeffekter over livsløpet til biobasert plast, dersom vi skal være sikre på at økt bruk gir positive miljøeffekter samlet sett og dette er omtalt under. Øvrige problemstillinger knyttet til plast som ikke er ledd i regjeringens arbeid med å redusere marin forsøpling og mikroplast, omtales ikke videre i denne strategien.

Regjeringen har som ambisjon at havområder og ferskvann ikke skal tilføres plast og mikroplast. FNs bærekraftsmål 14.1 sier at all marin forurensning, spesielt fra landbaserte kilder, og inkludert marin forsøpling og næringssalter, skal forebygges og signifikant reduseres innen 2025. Under OSPARs handlingsplan mot marin forsøpling har Norge sluttet seg til mål om at tilførsel av avfall som har negativ påvirkning i kystområder, på havoverflaten, i vannmassene og på havbunnen skal reduseres. Norge har et nasjonalt mål om at forurensning ikke skal skade helse og miljø. Videre er det eksplisitt nedfelt i forurensningsloven at det er forbudt å forsøple. Norge har et mål om at 80 prosent av avfallet skal sikres god ressursutnyttelse gjennom materialgjenvinning og energiutnyttelse. Det er videre foreslått ambisiøse mål for materialgjenvinning i EU. På sikt vil økt materialgjenvinning av plast bidra til at plastavfallet får en større verdi, som igjen kan føre til at mindre plastavfall havner i havet og kan gi økt insentiv til opprydding.

I Meld. St. 35 (2016–2017) Oppdatering av forvaltningsplanen for Norskehavet, er det gitt en grundig omtale av dagens kunnskap om forekomster og effekter av, samt kilder til, marin forsøpling og spredning av mikroplast. Den inneholder videre en rekke av regjeringens tiltak på dette området med hovedvekt på marine kilder. Videre gir Meld. St. 22 (2016–2017) Hav i utenriks- og utviklingspolitikken også en omfattende redegjørelse for internasjonale initiativer og regjeringens tiltak på dette området. Denne stortingsmeldingen gir en helhetlig framstilling av regjeringens arbeid og tiltak. Derfor blir tiltak som allerede er lagt fram for Stortinget i de to ovennevnte stortingsmeldingene også omtalt her.

7.2 Nasjonale tiltak

7.2.1 Innledning

Regjeringen fører en offensiv politikk mot marin forsøpling og spredning av mikroplast og har bedt Miljødirektoratet utarbeide overordnede vurderinger av kilder og tiltak mot henholdsvis marin forsøpling og mikroplast. I vurderingene fra Miljødirektoratet av hvilke tiltak som bør prioriteres er det sett hen til tiltakenes gjennomførbarhet, treffsikkerhet og forventet effekt. Disse vurderingene ligger til grunn for regjeringens arbeid og prioriteringer på området. Tiltakene krever i varierende grad videre utredning og har ulik tidshorisont. Flere av tiltakene er allerede igangsatt. Det må arbeides langsiktig og tiltak må vurderes også i lys av ny kunnskap.

Med unntak av at marin forsøpling i seg selv er en stor bidragsyter til spredning av mikroplast gjennom at større plastdeler fragmenteres til mikroplast, er kildene og tiltakene som må rettes inn mot henholdsvis marin forsøpling og mikroplast av ulik karakter og behandles derfor separat nedenfor.

7.2.2 Marin forsøpling

7.2.2.1 Forebygging

Et godt avfallssystem på land er avgjørende for å forebygge at marin forsøpling oppstår. Ifølge forurensningsloven er det forbudt å forsøple. Forbudet gjelder både på land og i sjø. Norge har i stor grad et velfungerende system for avfallshåndtering. Kommunene skal sørge for innsamling og behandling av avfallet fra husholdningene, mens næringslivet skal sørge for at deres avfall håndteres på en forsvarlig måte. De fleste kommuner har i dag separat innsamling av ulike typer avfall, herunder plastemballasje, men hvor mye av avfallet som sorteres ut og materialgjenvinnes varierer i betydelig grad mellom kommunene. For flere avfallstyper, inkludert emballasje, har produsentene et utvidet produsentansvar. Dette innebærer at de har ansvar for produktene de selger også når de er blitt avfall. Alle avfallsbehandlingsanlegg som kan medføre forurensning, skal ha tillatelse fra forurensningsmyndigheten. Kommunene har også ansvar for avløp og behandling av avløpsslam. For å forhindre forsøpling skal kommunene sørge for oppsetting og tømming av avfallsbeholdere på utfartssteder og andre sterkt besøkte offentlige steder. Den som driver relevante utsalgssteder har en tilsvarende plikt.

Foto: Bo Eide

Utslipp av avfall fra skip er regulert i forskrift om miljømessig sikkerhet for skip og flyttbare innretninger, med hjemmel i skipssikkerhetsloven. Videre har forurensningsforskriften regler om levering og mottak av avfall fra skip som gjennomfører skipsavfallsdirektivet i norsk rett (direktiv 2000/59/EF om mottaksanlegg i havner for avfall og lasterester fra skip). Mottak og behandling skal dekkes av et avfallsgebyr som skal innkreves uavhengig av om det leveres avfall i havn. Fritidsbåter og fiskebåter som ikke betaler havneavgift, ilegges ikke et slikt gebyr.

Selv om avfallssystemet i stor grad fungerer godt i Norge, er det likevel behov for ytterligere tiltak mot marin forsøpling. Det er ikke gjort en offisiell kartlegging av ulike kilder til marin forsøpling langs norskekysten. Imidlertid gir resultatene fra flere år med strandrydding og fra innsamlet avfall i prosjektet «Fishing for Litter» nyttige indikasjoner. Det er særlig plastavfall fra fiskeri- og oppdrettsnæringen og avfall fra forbrukere som er de største kildene til marin forsøpling, i tillegg til bygg- og anleggsavfall, avfall fra skipsfart og langtransportert avfall. Generelt viser resultatene at plastavfall fra fiskeri og oppdrett dominerer i nord, mens det i sør er plastavfall fra forbrukere som er den dominerende kilden.

Fiskeri- og oppdrettsrelatert avfall

Marint avfall som kan relateres til avfall fra fiskeri, består av fiskeredskap som not, garn, teiner og annet utstyr som tauverk, flyteelementer og emballasje. Marint avfall som kan relateres til oppdrett, består av oppdrettsringer, oppdrettsnøter, fôrslanger og emballasje. Fiskeriutstyr mistes i hovedsak som følge av påvirkninger fra vær og vind, og ved at det hekter seg fast. Store deler av kassert fiskeutstyr kan materialgjenvinnes såfremt det ikke er for mye begrodd.

Regjeringen tar sikte på å innføre en produsentansvarsordning for henholdsvis fiskeri- og oppdrettsnæringen der produsenter og importører av utstyr som brukes i fiskeri- og oppdrettsnæringen får et ansvar for produktene gjennom hele livsløpet, også når de har blitt avfall (utvidet produsentansvar), og har bedt Miljødirektoratet utrede en slik ordning. Dette kan for eksempel innebære at produsenter og importører av fiskegarn får en plikt til å ta imot garnet når det kasseres. Direktoratet skal vurdere om en slik ordning også bør omfatte krav til å forebygge at utstyr kommer på avveie. Det skal også vurderes hvordan ordningen kan bidra til opprydding av forsøpling fra fiskeri- og oppdrettsnæringen.

I dag må fiskere og andre aktører betale for å levere avfall de tar opp fra havet. Miljødirektoratet skal derfor utrede muligheten for å etablere et system som sikrer at fiskere og andre uten merkostand kan levere til havn avfall som de har plukket fra havet (marint avfall). Ordningen skal ivareta målsetninger og intensjoner til prosjektet «Fishing for Litter». Det er fra flere hold foreslått at fiskere og andre også bør få betalt for å levere inn avfall. Regjeringen støtter ikke et slikt forslag. Til dels vil det kunne være i strid med det grunnleggende prinsippet om at forurenser skal betale. En belønningsordning vil dessuten være svært kostnadskrevende og kan undergrave den frivillige innsatsen. Det er i tillegg vanskelig å forebygge misbruk av en slik ordning da det ved innlevering er vanskelig å vurdere hvor avfall kommer fra.

Engangsartikler av plast

Plastemballasje er en betydelig kilde til marin forsøpling. Produsenter og importører har i dag ansvar for emballasjen også når den blir avfall gjennom utvidet produsentansvar. Et forslag om å erstatte dagens frivillige bransjeavtaler med en forskrift har vært på høring. Miljødirektoratet har foreslått at det etter at forskriften er fastsatt, også utredes om produsenter og importører skal få medansvar for å finansiere opprydding av forsøpling fra emballasje og hindre at det oppstår. Regjeringen vil følge opp dette.

Engangsartikler utover emballasje er et område hvor det er mest aktuelt å arbeide for internasjonale tiltak. Produkter som sådan er regulert gjennom EØS-avtalen og dermed mindre egnet for særnasjonale reguleringer. Internasjonale tiltak vil også ha større effekt på dette globale problemet hvor manglende avfallshåndtering er en særlig stor utfordring. Videre foregår en stor del av produksjonen i andre land. Som omtalt nedenfor har EU vedtatt en endring av emballasjedirektivet om redusert bruk av plastbæreposer, og det kan tenkes lignende reguleringer for andre produktgrupper.

Plastbæreposer

Norge skal gjennomføre EUs regelverk om reduksjon av bruk av lette plastbæreposer. Direktivet pålegger medlemslandene å oppnå en vedvarende reduksjon i bruk av plastbæreposer. Direktivet kan gjennomføres enten ved å sørge for at det tas betalt for poser, eller ved å redusere antall poser per person til 90 innen utgangen av 2019 og til 40 innen utgangen av 2025. Hensikten med direktivet er å redusere forsøpling på land og i det marine miljøet. I Europa er forurensning fra tynne plastbæreposer en viktig kilde til marin forsøpling. I Norge blir en stor andel av posene brukt til å emballere avfall, og de utgjør ikke et stort miljøproblem, men samtidig viser resultater fra strandryddedagen at plastposer havner i naturen og etter hvert ender opp i sjøen som marin forsøpling.

Berørte bransjeaktører har foreslått å oppfylle direktivet ved at næringslivet selv sørger for at det tas betalt for posene. De foreslår at bransjen legger på et miljøvederlag per pose og at midlene plasseres i et eget miljøfond. Regjeringen er positiv til en bransjedrevet løsning på dette området. Regjeringen vil fortsette dialogen med bransjen for å oppnå en felles forståelse av hvordan et fond best kan innrettes, og hvordan sikre at en slik løsning oppfyller kravene i direktivet.

Bygg- og anleggsavfall

Bygg- og anleggsrelatert avfall er også en kilde til marin forsøpling. Avfall som ikke samles opp eller sikres mot vær og vind kan føres bort. Avfall som lett kan ende opp som marin forsøpling, er plastbaserte materialer som isopor, skum, plastfolie og presenninger, armeringsfiber i plast fra sprøytebetong og skyteledninger fra sprengsteinmasser.

Sprøytebetong med armeringsfiber i plast brukes primært i veiarbeid og for å sikre fjelloverflater. Skyteledninger i plast som brukes ved sprenging, blandes inn i steinmassene og kan derigjennom ende opp som forsøpling som tilslutt havner i sjøen. Det er derfor viktig at tillatelser som gis etter forurensningsloven inneholder vilkår som begrenser eller hindrer forurensning med plast. Det vil videre være behov for å utrede tiltak innen samferdselssektoren for å hindre at plastfiber fra sprøytebetong og sprengsteinmasser havner i marint miljø og ferskvannsområder. Denne forsøplingen bør kunne begrenses ved å iverksette målrettede tiltak. Blant annet bør det vurderes om plastarmering kan erstattes med armering av stål der dette er mulig.

Biofilmbærere fra avløpsrenseanlegg

I avløpsrenseanlegg tilføres små plastenheter (biofilmbærere) for å gi større grobunn for mikroorganismer som renser avløpsvann. Ved uhell kan store mengder av disse biofilmbærerne slippe ut fra renseanleggene og havne i marint miljø. Også i daglig drift tapes noe av bærerne. Noen av dem er små og marine organismer vil kunne forveksle dem med mat. Plasten er relativt tynn og vil trolig lett kunne fragmentere til mikroplast. Det vurderes at de fleste utslipp fra avløpsrenseanleggene kan forebygges ved enkle tiltak slik som tildekking av potensielle utslippsområder. Miljødirektoratet er derfor bedt om å følge opp at tiltak gjennomføres i aktuelle avløpsrenseanlegg for å sikre at biofilmbærere ikke kommer på avveie.

Boks 7.3 Engangsgriller

Temaet forsøpling med engangsgriller kommer opp med jevne mellomrom. Klima- og miljødepartementet har tidligere vurdert flere ulike tiltak. Dette omfatter blant annet en returordning med eller uten pant der dagligvarehandelen har ansvaret. Fordi forsøplingen er relativt lokal og sesongbetont samt at engangsgrillene ofte er tilgriset og derfor vanskelig å behandle i et retursystem, vil drift og kontroll av et nasjonalt retursystem kunne bli relativt kostnadskrevende i forhold til det avfallet som samles inn.

Foto: Frode Lund, Hvaler kommune

Flere av kommunens mest besøkte badestrender og friluftsområder ligger i Ytre Hvaler nasjonalpark. Etter stadig å oppdage gjemte og glemte engangsgriller i naturen, ble gamle oljefat forvandlet til praktiske engangsgrilldunker.Kommunene skal sørge for oppsetning og rimelig opprydding i utfartssteder og sterkt besøkte offentlige steder, som for eksempel parker og strender. Flere kommuner setter ut særskilte avfallsbeholdere for brukte engangsgriller.

Kasserte fritidsbåter

Kasserte fritidsbåter som etterlates i naturen kan bidra til forsøpling og påvirke rekreasjon negativt ved at områder i nærheten av populære hytte-, tur- og badeområder skjemmes av forlatte båter. Det er forurensnings- og forsøplingsfaren som framstår som den største utfordringen når kasserte fritidsbåter hensettes i naturen, brennes eller senkes ulovlig. Fritidsbåtene kan også ha et betydelig innhold av farlig avfall.

Fritidsbåter er laget av ulike materialer og inneholder forskjellige komponenter som kan påvirke miljøet. Hovedvekten av fritidsbåter i Norge er laget av komposittmaterialer. Dumping av båter i havet vil føre til nedbryting av båtens polyesterlag og nedbrytningen vil over tid gi tilførsel av mikroplast til havet.

Det kan oppfattes som vanskelig og kostbart å kvitte seg med en fritidsbåt som skal kasseres. Det er derfor en risiko for at kasserte båter hensettes ulovlig. Regjeringspartiene, Kristelig Folkeparti og Venstre ble derfor enige i budsjettforliket for 2017 om å innføre en tilskuddordning som skal sikre økt innlevering og forsvarlig behandling av kasserte fritidsbåter. Det ble enighet om å tildele 300 millioner kroner, blant annet til økt kassering av fritidsbåter. Klima- og miljødepartementet arbeider med innretningen av denne ordningen, som skal dekke hele eller deler av kostnadene ved mottak, videre transport og behandling av kasserte fritidsbåter. Det legges opp til en ordning der de mindre fritidsbåtene skal kunne leveres til et mottak i kommunen eller i rimelig nærhet til kommunen. En forskrift om kommunenes ansvar for de mindre fritidsbåtene er nå på høring. For større og mer komplekse fritidsbåter legges det opp til at de skal tas imot og behandles av aktører som ønsker å tilby denne tjenesten. Tilskuddet utbetales til kommuner og andre anlegg som behandler båtene. Det legges opp til at tilskuddsordningen skal kunne tas i bruk i løpet av båtsesongen 2017.

Andre tiltak

Det er to avgifter på drikkevareemballasje, grunnavgift og miljøavgift. Det er produsent eller importør av drikkevarer som er ansvarlig for å betale grunn- og miljøavgift. Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer ble innført for å stimulere til en overgang fra engangsemballasje (avgiftsbelagt) til ombruksemballasje (fritatt for denne avgiften) og dermed bidra til å redusere avfallsmengden. Grunnavgiften ilegges med en fast sum per enhet.

Miljøavgift ilegges all emballasje som rommer opptil fire liter drikkevare. På denne måten blir det satt en pris på forsøplingspotensialet til flasker, bokser og annen drikkevareemballasje. Miljøavgiften skal også motivere til økt innsamling av brukt drikkevareemballasje. Miljøavgiften reduseres ved dokumentert returandel for drikkevareemballasje som inngår i et retursystem godkjent av Miljødirektoratet. Returselskapene kan bruke pant som virkemiddel for å øke innsamlingen. Miljødirektoratet har foreslått endringer i pantesatsene.

Regjeringen forslår videre å innta en ny hjemmel i forurensningsloven som åpner for bruk av overtredelsesgebyr blant annet i saker om ulovlig forsøpling. Ved å gi kommunen en mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr for å sanksjonere lovbrudd vil en ha et fleksibelt og effektivt sanksjonssystem som vil virke mer preventivt enn dagens system. Det vil på sikt redusere risikoen for skader på miljø og helse.

Gjennom miljøteknologiordningen gir Innovasjon Norge tilskudd til pilot- og demonstrasjonsprosjekter i næringslivet som har positiv effekt på miljøet. Også teknologier og løsninger som bidrar til å redusere marin forsøpling og spredning av mikroplast vil det kunne søkes støtte til under miljøteknologiordningen. Utviklingen av gode tiltak og virkemidler på området marin forsøpling er avhengig av tett kontakt mellom ulike myndigheter som arbeider med marin forsøpling. Miljødirektoratet vil ta initiativ til at det opprettes en fast samarbeidsarena for å styrke kontakten mellom berørte myndigheter.

Regjeringen vil:

• følge opp pågående utredning av forslag til en produsentansvarsordning for henholdsvis fiskerinæringen og oppdrettsnæringen

• utrede en ordning for å gjøre det gratis å levere marint avfall i havn for fiskere og andre, basert på erfaringene fra prosjektet «Fishing for Litter»

• utrede tiltak for ytterligere reduksjon av marin forsøpling fra fiskeri- og oppdrettsnæringen herunder tiltak for å redusere tap av fiskeredskap

• utrede utvidet produsentansvar for emballasje til å omfatte medansvar for forsøpling

• sende forslag om å øke pantesatsen på drikkevareemballasje på høring

• stille krav til forbehandling og disponering av masser, for eksempel fra sprengning, iblandet plast

• følge opp avløpsrenseanlegg for å unngå spredning av biofilmbærere

• redusere bruken av lette plastbæreposer i tråd med endringer i emballasjedirektivet

• gi kommuner mulighet til å innføre overtredelsesgebyr for forsøpling

• etablere en tilskuddsordning for vraking av fritidsbåter

• sikre at arbeidet med marin forsøpling og mikroplast også stimulerer til utvikling av ny miljøvennlig teknologi gjennom det eksisterende virkemiddelapparatet for innovasjon

7.2.2.2 Opprydding

Som all annen forurensning er det viktigst å begrense tilførselen av marin forsøpling. Samtidig er det nødvendig å rydde opp marin forsøpling for å redusere skader på naturmangfold og negativ påvirkning på bruk av kyst og hav. Opprydding er også viktig fordi plastavfall er en betydelig kilde til dannelse av mikroplast. I tillegg gir opprydding viktig informasjon om type avfall, kilder og utvikling som kan danne grunnlag for mer målrettete tiltak.

Oppryddingen i Norge finansieres og gjennomføres på flere måter. Miljødirektoratet har et overordnet ansvar for regelverk og tiltak relevante for marin forsøpling. Andre statlige myndigheter finansierer og gjennomfører tiltak innenfor sine sektorer. Opprydding skjer både direkte i regi av statlige og kommunale myndigheter; på bakgrunn av statlige eller kommunale bevilgninger; og gjennom midler og/eller egeninnsats fra blant annet næringsliv herunder de private gjenvinningsselskapene, private stiftelser som Hold Norge Rent, andre frivillige organisasjoner, dykkerklubber, miljøorganisasjoner, velforeninger m.v. Opprydding kan skje gjennom en kombinasjon av både statlige, kommunale og private midler og egeninnsats.

Egeninnsatsen fra frivillige er svært viktig, men det er behov for særlig statlig innsats blant annet i vanskelig tilgjengelige områder. Der det er kjent hvor avfallet stammer fra, har forurenser ansvar for at opprydding skjer i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale.

Det synlige avfallet på havoverflaten er anslått å utgjøre bare én prosent av det marine avfallet. Opprydding av strandsone (strender, skjærgård osv.) og kystnære områder skal prioriteres. Generelt er opprydding i strandsonen det mest kostnadseffektive, fordi konsentrasjonene her er høye og fordi områdene er lettere tilgjengelige enn havområdene. Plastavfallet på strender er utsatt for fysisk slitasje, sol og bakterier, og kan dermed lettere brytes ned til mikroplast. Opprydding i offentlig regi bør prioriteres i områder hvor avfallet kan medføre størst skade på marint dyreliv, i sårbare naturtyper, i områder hvor avfallet hindrer annen bruk og i områder hvor konsentrasjonene er høye. For en langsiktig prioritering er det viktig med god kartlegging og overvåkning som omtalt i Meld St. 35 (2016–2017) Oppdatering av forvaltningsplanen for Norskehavet.

Statens Naturoppsyn (SNO) har blant annet ansvar for opprydding av referansestrender hvor omfang og sammensetning av avfallet overvåkes under OSPARs handlingsplan mot marin forsøpling. SNO deltar på ulike aksjoner i verneområder sammen med eller i tillegg til Fylkesmannen og kommuner. I slike områder kreves særlig kompetanse for å ikke forstyrre og skade dyreliv og naturverdier, og ryddeaksjoner må for eksempel gjennomføres i god tid før hekkesesong for fugl. På oppdrag fra blant annet Miljødirektoratet bidrar også Kystvakten i opprydding, ikke minst med transport og opptak av større tyngre avfall. Kommuner og interkommunale avfallsselskap har en sentral rolle i mottak av avfall, og bidrar ofte med tilrettelegging og deltar i opprydding. Friluftsrådene, som er et fast samarbeid mellom to eller flere kommuner og organisasjoner om nærmere definerte friluftsoppgaver, bidrar også i opprydding. Skjærgårdstjenestens primæroppgave er drift av de statlig sikrede friluftsområdene med båtbasert drift, som å drifte en renovasjonsordning for disse friluftsområdene ved å tømme søppeldunker/containere og frakte avfallet til land. Skjærgårdstjenesten bidrar også i varierende grad i opprydding av marin forsøpling.

Den største andelen av marin forsøpling i vekt er anslått å ligge på havbunnen. Bunnrydding er kostbart og krever generelt bruk av profesjonelt mannskap, spesielt ved rydding på større dyp.

Opprydding i tapt fiskeredskap på havbunnen i områder med mye tapt utstyr har vist seg å være effektivt. Dette er viktig først og fremst for å redusere spøkelsesfiske, som er når fisk og andre marine dyr setter seg fast i tapt fiskeredskap som ikke blir tatt opp. Dyrene som setter seg fast dør, og blir agn for nye dyr som setter seg fast. Dette er en stor sløsing med ressurser og kan true sårbare arter.

Havressursloven pålegger fiskere å sokne etter redskap de taper, og å rapportere tapet til Kystvaktsentralen dersom redskapen ikke blir gjenfunnet. Fiskeridirektoratet gjennomfører årlige tokt med opprydding av tapte fiskeredskaper. Oppryddingen har bidratt til redusert fare for fasthekting og ytterligere tap av fiskeredskaper, redusert sløsing med sjømatressurser, sikrere bestandsdata og redusert påvirkning på naturmangfoldet. En så langvarig innsats og tidsserie for data om tapt redskap er trolig enestående i verdenssammenheng.

Opprydding i havoverflaten kan være aktuelt i havner og lignende tungt belastede områder, mens opprydding i overflate langt til havs er vurdert å være lite realistisk å få gjennomført på en kostnadseffektiv måte med dagens teknologi. Det vises også til at nye beregninger indikerer at andelen plast som befinner seg på havoverflaten er mindre enn tidligere antatt.

Etter en rekke tidligere konkurser knyttet til blåskjellanlegg har Fiskeridirektoratet og Kystverket foretatt opprydninger av slike anlegg. For blåskjellanlegg etablert etter 2007 er det opprettet en depositumsordning for å sikre fjerning av disse ved eventuelle konkurser.

Det frivillige oppryddingsarbeidet bidrar også til holdningsskaping og spredning av kunnskap. Hold Norge Rent organiserer en stor del av det frivillige arbeidet. Regjeringen har i revidert nasjonalbudsjett for 2017 foreslått å øke driftstilskuddet til Hold Norge Rent med 1 million kroner. I Innst. 401 S (2016–2017) slutter komiteen seg til dette. Hold Norge Rent er en ideell stiftelse som i 2016 hadde 34 bedrifter, organisasjoner og offentlige virksomheter som medlemmer. Mange rydder også alene eller i grupper uten å registrere dette gjennom Hold Norge Rent.

Fiskerier, akvakultur, skipstrafikk, turistindustri og annen bruk av hav og kyst blir sterkt berørt av marin forsøpling og har stor nytte og egeninteresse av at det ryddes opp. Næringene bidrar også selv til noe av den marine forsøplingen. Regjeringen ønsker å invitere næringslivet til å bidra aktivt inn i oppryddingsarbeidet og dermed utnytte potensial for økt innsats mot marin forsøpling.

Gjennom Miljødirektoratets tilskuddsordning for opprydding av marin forsøpling gis det hvert år støtte til utvalgte tiltak for å forebygge og for å rydde opp i marint avfall. I fordelingen av tilskuddsmidlene prioriterer Miljødirektoratet en best mulig geografisk spredning og prosjekter hvor det er mange aktører og der aktuelle kommuner samarbeider.

Regjeringen har blitt enig med Kristelig Folkeparti og Venstre om å styrke tilskuddsordningen. Tilskuddsmidlene ble i 2017 økt fra 10 til 35 millioner kroner. I revidert nasjonalbudsjett for 2017 har regjeringen foreslått å styrke ordningen med ytterligere 5 millioner kroner. Det ble i forliket om revidert nasjonalbudsjett for 2017 foreslått å øke bevilgningen til tiltak mot marin forsøpling med 20 millioner kroner. I Innst. 401 S (2016–2017) slutter flertallet seg til dette. Hold Norge Rent har de siste årene etter søknad mottatt midler til refusjon av utgifter som frivillige ryddere har hatt til transport og levering av plukket avfall. Hold Norge Rents administrasjon av en slik ordning er et viktig bidrag i opprydningsarbeidet.

Det er allerede i dag en betydelig oppryddingsinnsats, og engasjementet øker nå sterkt. Regjeringen mener det er nødvendig med bedre koordinering og organisering for å sikre mest mulig effektiv opprydding.

Som ledd i styrkingen av arbeidet har Regjeringen besluttet at det skal opprettes et oljevern- og miljøsenter i Lofoten/Vesterålen, med kompetanse og tiltak knyttet til opprydding av marin forsøpling som en sentral del av senterets arbeid. Senteret vil være et sentralt knutepunkt for kunnskap om og rådgiving i forbindelse med opprydding av marin forsøpling. Senterets viktigste roller vil være å være kunnskapsformidler, rådgiver og pådriver på området. Senteret skal bidra til tilrettelegging for og gjennomføring av tiltak knyttet til opprydding av marin forsøpling i samarbeid med relevante fagmyndigheter. En av senterets viktige oppgaver vil være å skape en møteplass for forskere, næringsaktører, frivillige og myndigheter. Senteret vil på den måten kunne bidra til å utnytte potensial i næringslivet for økt innsats mot marin forsøpling.

For å tilrettelegge for mer effektiv statlig opprydding skal Miljødirektoratet utvikle en mer formell samarbeidsarena med andre statlige myndigheter som blant annet Fiskerirektoratet og Kystverket. På regionalt nivå foreslår Regjeringen å styrke samarbeidet om opprydding av marin forsøpling hvor fylkesmannen gis en koordinerende rolle og hvor relevante statlige aktører bidrar i samarbeid med kommuner, interkommunale selskap, og privat og frivillig sektor. Videre må det sikres at alle aktører får bidra best mulig, og kan fortsette mest mulig effektivt med de oppgaver de allerede utfører.

Etableringen av oljevern- og miljøsenter i Lofoten/Vesterålen gir styrket kapasitet til å utvikle mer effektiv nasjonal innsats. Gjennom å bygge på, men trappe opp etablerte systemer supplert med denne nyetableringen vil regjeringen raskt øke innsatsen og kompetansen for opprydning av marin forsøpling. Senteret skal blant annet:

• Tilby oversikt over kunnskapsgrunnlaget innenfor marin forsøpling og gi råd til departementene både på eget initiativ og på forespørsel

• Etablere en tiltaksbase med oversikt over beste praksis innen metoder for oljevern og opprydding av marin plastforsøpling samt dokumentere hendelser

• Etablere nettverk og møteplasser på tvers av fag og sektorer

• Bidra til tilrettelegging, utvikling av og formidling av kostnadseffektive og miljøvennlige løsninger for opprydding av marin forsøpling både i egen regi og i samarbeid med etablerte aktører og være en pådriver for at disse blir tatt i bruk

• Utvikle og prøve ut effektive logistikksystemer for opprydning av marint plastavfall, legge til rette for profesjonell opprydding der frivillig innsats ikke kan ivareta behovene.

Det er et raskt økende engasjement når det gjelder strandrydding, noe tilskuddsposten Miljødirektoratet forvalter også har vært med å bidra til. Regjeringen er opptatt av at dette engasjementet nå også rettes mot forebygging og reduksjon av marin forsøpling og mikroplast. Et initiativ som gjennomføring av FN-kampanjen «Clean Seas» som omtales i boks 7.7 er et eksempel på dette.

Regjeringen vil:

• utvikle og utnytte oljevern- og miljøsenteret i Lofoten/Vesterålens rolle for økt opprydding av marin forsøpling

• utnytte potensial i næringslivet for økt frivillig innsats

• styrke regionalt samarbeid om opprydding av marin forsøpling hvor fylkesmannen gis en koordinerende rolle og hvor relevante statlige aktører bidrar i samarbeid med kommuner, interkommunale selskap, og privat og frivillig sektor

• styrke samarbeidet mellom relevante statlige etater for å sikre systematiske, effektive og samordnete statlige oppryddingstiltak

• utrede etablering av en eller flere nye enheter av skjærgårdstjenesten nord for dagens virkeområde, der fjerning av marin forsøpling vil være en viktig oppgave

• videreføre de årlige opprydningstoktene etter tapte fiskeredskap for å unngå spøkelsesfiske og redusere marin forsøpling

• videreføre oppryddingen av forlatte eierløse blåskjellanlegg langs kysten

7.2.3 Spredning av mikroplast

Nedbryting av plastavfall i havet er den største kilden til mikroplast. Store mengder mikroplast oppstår når slikt avfall slites ned av vær og vind til stadig mindre biter. Derfor vil tiltak nevnt ovenfor for å redusere marin forsøpling være viktige bidrag for å redusere tilførselen av mikroplast til det marine miljøet. I tillegg bidrar flere landbaserte kilder til spredning av mikroplast. Slitasje av plastprodukter som for eksempel bildekk og plastbasert maling kan bidra til dannelse av mikroplast. Også når tekstiler av syntetiske fibre vaskes slites plastfibre løs og bidrar til spredning av mikroplast. I tillegg brukes også mikroplast direkte i enkelte forbrukerprodukter som kroppspleieprodukter og kosmetikk og blir en kilde til utslipp via avløpet. Utslipp av mikroplast kan også forekomme under plastproduksjon og ved ulike typer avfallsbehandling som kan involvere plast.

I Norge er slitasje fra bildekk trolig den aller største kilden til mikroplast, men også mikroplast fra kunstgressbaner, maling, vedlikehold av båter og skip, samt syntetiske tekstiler og plastpellets bidrar til spredning av mikroplast. Vi mangler kunnskap om hvor mye av denne mikroplasten som faktisk ender opp i havet. Men store mengder mikroplast fra slike kilder vil ende opp i avløpsvann og/eller overvann, og vil til slutt ende i havet hvis det ikke fanges opp i avløpsrenseanleggene. Sammenliknet med globale utslipp av plast som ender i havet antas det at utslipp av mikroplast utgjør en forholdsmessig større del av den marine plastforsøplingen fra Norge. Det antas at dette skyldes vesentlig bedre avfallshåndteringssystemer i Norge enn i mange andre deler av verden.

Kommunen er i en del tilfeller nøkkelaktør til å gjennomføre lokale tiltak mot marin forsøpling og mikroplastforurensning. Regjeringen vil innføre en kommunal tilskuddsordning til gjennomføring av aktuelle tiltak på dette området.

Dekkslitasje

Det er anslått at slitasje fra bildekk er den største kjente enkeltkilden til mikroplast etter marin forsøpling, og utgjør rundt 5 000 tonn årlig i Norge. Dekkslitasje kan sammen med annet vegstøv også ha negativ effekt på luftkvaliteten i urbane strøk, samt bidra til forurensning av overvann. Samferdselsmyndighetene prioriterer økt veivask for å bedre den lokale luftkvaliteten. Dette bidrar også til at utslippene av mikroplast og miljøgifter fra vegnettet reduseres. Statens vegvesen arbeider kontinuerlig med bedre metoder for veivasking. Miljødirektoratet er bedt om å utrede virkemidler for økt veivasking for å hindre avrenning av mikroplast fra veier og tette flater i samarbeid med veieier (Statens vegvesen og kommunene) og samferdselsmyndighetene. Selv om det innføres mer veivasking vil store deler av veistøvet føres bort med regnvann. Miljødirektoratet skal derfor også utrede mulige renseløsninger som kan være egnet til å fange opp mikroplastpartikler og andre forurensningsstoffer fra veier i de mest trafikkerte områdene.

Foto: Svein Magne Fredriksen, Klima- og miljødepartementet

Kunstgressbaner

Det er videre anslått at tap av gummigranulat fra kunstgressbaner kan stå for omtrent 1500 tonn mikroplast årlig. I dag vet vi for lite om mulige alternativer til disse og fordeler og ulemper ved mulige alternativer. Miljødirektoratet skal nå utrede muligheter og kostnader ved å erstatte gummigranulat i kunstgressbaner med mer miljøvennlig alternativer. Formålet med en slik utredning vil være å få kunnskap nok til å kunne vurdere om det er aktuelt med en regulering av gummigranulat. Det er viktig med godt samarbeid med aktører på dette området og det er derfor innledet en dialog mellom miljømyndighetene og Norges fotballforbund. Miljødirektoratet vil samtidig vurdere å forskriftsfeste krav til opprettelse og drift av kunstgressbaner basert på en vurdering av dagens praksis for drift og vedlikehold av eksisterende baner, snømåking, lagring av granulater og etablering av nye baner.

Miljødirektoratet skal også utrede muligheten for å utvide den eksisterende returordningen for bildekk til også å gjelde gjenvinningsprodukter som gummigranulat. Med en slik ordning vil produsentene av bildekk også få ansvar for gjenvinningsproduktene og de miljøutfordringene de medfører.

Maling

Maling er en kilde til mikroplast fordi det er tilsatt syntetiske polymerer enten som bindemiddel eller av andre grunner. Det er antatt at størrelsen på denne kilden er omtrent 1000 tonn per år.

Ved slitasje, sliping osv. oppstår det partikler med mikroplast i for eksempel båthavner. Når båter tas opp for å spyles etter endt sesong og når de skrapes og påføres nytt bunnstoff, vil mikroplast i malingen kunne tilføres det marine miljøet. For å begrense forurensning av mikroplast og miljøgifter fra småbåthavner skal derfor Miljødirektoratet utrede mulighetene for å stille krav i egen forskrift til drift av småbåthavner over en viss størrelse, inkludert oppsamling og rensing av avrenning fra spyleflater. Miljødirektoratet har også gitt tilskudd til pilotanlegg for miljøvennlig vedlikehold av båter hvor hensikten er å hindre at mikroplast spres. Når det gjelder mikroplast i maling som sådan er regulering av dette eventuelt mer egnet på felleseuropeisk nivå, se nedenfor.

Syntetiske tekstiler

Fibre fra syntetiske tekstiler løsrives ved vasking og ender opp som mikroplastforurensning i avløpsslam eller i havet gjennom avløpsvannet. Det har vært beregnet at 1 900 partikler kan løsne fra hvert plagg ved hver vask. Det er beregnet at dette utgjør 700 tonn mikroplast hvert år fra vaskemaskiner og vaskerier direkte til avløpet. Det finnes teknologi for å rense utløpsvannet fra vaskemaskiner for tekstilfibre før det havner i avløpet. Miljødirektoratet vil innhente ytterligere kunnskap på dette området for å vurdere om det er hensiktsmessig at det blir innstallert egne rensefiltre, enten direkte i vaskemaskinen, eller mellom vaskemaskin og avløp. Reguleringen av førstnevnte bør i så fall skje på internasjonalt nivå. Uansett kan naturfibre være et tilgjengelig og godt alternativ til syntetiske tekstiler.

Plastpellets

Det er påvist at plastpellets fra råvareprodusenter i Norge kan komme på avveie og ende opp i naturen under transport, mellomlagring eller der det blir prosessert videre til ferdige plastprodukter. Det er anslått at størrelsen på denne kilden utgjør 450 tonn per år. Plastpellets som havner i naturen er så små at de er å anse som mikroplast. Miljødirektoratet vil følge opp dette overfor plastindustrien, blant annet ved tilsyn på industriområder. Bruk av kildesporing ved funn av plastpellets på avveie kan også være aktuelt. En del medlemmer av plastindustrien i Europa har forpliktet seg til å inngå en avtale om å begrense utslipp av plastpellets i hele verdikjeden og det vil arbeides for at også norske aktører forplikter seg til en slik avtale.

Andre kilder

Avløpsvann kan blant annet inneholde mikroplast fra tekstiler, kosmetikk og maling, men også fra overvann som kan inneholde mikroplast fra for eksempel slitasje av bildekk. I høygradige avløpsrenseanlegg vil mellom 90 til 99 prosent av mikroplasten renses ut av avløpsvannet og havne i avløpsslammet. Miljømyndighetene vil kartlegge innholdet av mikroplast i avløpsslam fra ulike typer avløpsrenseanlegg, og effekten av mikroplast fra slam på jordmiljøet. Videre vil det være aktuelt å utrede muligheten for rensing av avløpsslam/avløpsvann for mikroplast. I petroleumssektoren vil miljømyndighetene følge opp norske operatører og leverandører av kjemikalier framover for kunnskapsinnhenting om utslipp som kan inneholde mikroplast.

Stortinget har anmodet regjeringen om å fremme forslag med sikte på å forby mikroplast i kroppspleieprodukter. Mikroplast i kroppspleieprodukter er en relativt liten kilde til spredning av mikroplast, og Norge har få produsenter av kosmetikk, og en liten markedsandel. Miljødirektoratet anbefaler derfor at norske myndigheter bør støtte opp om en internasjonal regulering av mikroplast i kroppspleieprodukter, framfor å innføre et nasjonalt forbud.

Samtidig vurderer flere land nå nasjonale forbud. I Sverige vurderes nå et forbud mot plastpartikler i kosmetiske produkter som skal skylles av. Kosmetikk antas heller ikke i Sverige å være en stor kilde til mikroplast og det svenske forslaget viser til at bruk av mikroplast i kosmetikk er under utfasing av bransjen både nasjonalt og internasjonalt.

Klima- og miljødepartementet vil se nærmere på det svenske forslaget til nasjonal regulering av mikroplast i kosmetikk og innlede dialog med svenske myndigheter for å få nærmere informasjon om utforming av et nasjonalt forbud. Et forbud må være i tråd med EØS-avtalen. Sverige vil gjennom sin prosess få nyttige avklaringer om forholdet til EU/EØS-retten som vil ha betydning for utforming av et norsk forbud. Et eventuelt forbud mot mikroplast i kroppspleieprodukter i Norge, vil kunne innføres som forskrift i medhold av eksisterende lover.

Departementet vil også se på muligheten for å samarbeide med andre nordiske land om å påvirke EU til å innføre et forbud mot mikroplast i kroppspleieprodukter. Et forbud på EU-nivå vil ha langt større effekt enn et nasjonalt forbud og vil gjelde også for Norge. Norge har i 2017 formannskapet i Nordisk ministerråd og har marin forsøpling og mikroplast høyt på dagsorden. I forbindelse med dette vil miljømyndighetene ha kontakt med de andre nordiske landene om pågående arbeid og mulighet for videre samarbeid på dette området.

Regjeringen vil:

• innføre en kommunal tilskuddsordning til gjennomføring av aktuelle tiltak mot marin forsøpling og spredning av mikroplast

• kartlegge og arbeide for å redusere spredning av mikroplast fra blant annet bildekk, maling, tekstiler kosmetikk og rengjøringsprodukter, blant annet i samarbeid med berørt næringsliv

• arbeide for å redusere spredning av mikroplast fra kunstgressbaner, gjennom blant annet samarbeid med idretten

7.3 Internasjonale tiltak

Marin forsøpling er et globalt miljøproblem som ikke kan løses uten internasjonalt samarbeid. Plast og mikroplast spres med havstrømmer over hele kloden. Et grovt estimat tilsier at 80 prosent av plasten i havet på verdensbasis kommer fra landbaserte kilder og at de viktigste kildene er land i rask økonomisk vekst og med mangelfull avfallshåndtering og stort plastforbruk.

Videre bidrar folkerike kyststater med rask økonomisk utvikling til mye marin forsøpling dersom forbruksvekst ikke følges opp med gode avfallhåndteringssystemer. Styrket avfallshåndtering i slike land kan være ressurseffektivt. Mange land som rammes hardt av marin forsøpling er selv hverken ressurssterke eller store bidragsytere til marin forsøpling.

7.3.1 Nordisk samarbeid

Norge har arbeidet aktivt for å sette marin forsøpling og mikroplast på dagsorden i Nordisk ministerråd de siste årene og spesielt under norsk formannskap i 2017 hvor arbeidet med marin forsøpling og mikroplast er forsterket ytterligere. Flere samarbeidsprosjekter er gjennomført og det er bred nordisk enighet om viktigheten av temaet. Satsingen omfatter både styrket dialog på nordisk ministernivå, initiativ for styrket samarbeid mellom landene i regionale og internasjonale prosesser, og konkrete nordiske kunnskaps- og tiltaksprosjekter om blant annet mikroplast i marine organismer og tiltak mot spøkelsesfiske.

Under Norges ledelse er det vedtatt et eget nordisk program for å redusere miljøkonsekvensene av plast. Plastprogrammet vil omfatte følgende områder:

• Forebygging av plastavfall og støtte til utforming av produkter med tanke på holdbarhet og materialgjenvinning.

• Effektive avfallshåndteringssystemer og økt materialgjenvinning av plastavfall.

• Samarbeid om tiltak for å stanse marin plastforsøpling og kostnadseffektiv opprydding.

• Øke kunnskapen om mikroplast og identifisere tiltak for å begrense utslipp av mikroplast i miljøet.

• Øke kunnskapen om miljøkonsekvenser av biobaserte alternativer til plast og bionedbrytbar plast.

• Øke kunnskapen om prioriterte miljøgifter ved materialgjenvinning av plast.

Så langt har det nordiske samarbeidet på dette området i stor grad handlet om å få fram kunnskap om kilder, spredning og i noen grad hvordan mikroplasten kan påvirke livet i havet. Selv om det også i tiden framover vil være behov for å få økt kunnskap om problemet, har det fra norsk side vært ønskelig i tillegg å se på muligheten for et nordisk samarbeid om konkrete tiltak og initiativer. De nordiske landene vil kunne dele erfaringer og samtidig bygge opp felles kunnskap som kan være relevant å spille inn til videre arbeid med mikroplast regionalt og internasjonalt.

De nordiske miljøministrene har også sendt et felles innspill til EU-kommisjonens plaststrategi. I innspillet til Kommisjonen ble en rekke forhold løftet fram, blant annet problemstillinger knyttet til økt materialgjenvinning, marin forsøpling og mikroplast, og til biobasert og bionedbrytbar plast. Når det gjelder marin forsøpling og mikroplast ble behovet for tiltak mot viktige kilder understreket, og også at det er behov for en omforent definisjon av mikroplast.

7.3.2 EU/EØS-arbeid

EU-kommisjonen skal som ledd i arbeidet med sirkulær økonomi legge fram en egen plaststrategi. De har varslet at de vil konsentrere seg om noen sentrale problemstillinger. En problemstilling er at dagens bruk av plast i for stor grad baserer seg på jomfruelige fossile kilder. Videre at det er for lite materialgjenvinning og ombruk av plastavfall. Endelig vil strategien fokusere på de store mengdene plast som ender opp i miljøet hvor spredning av mikroplast er særlig bekymringsfullt.

EUs plaststrategi vektlegges tungt i påvirkningsarbeidet fra de norske miljømyndighetenes side. Strategien skal ferdigstilles innen utgangen av 2017. I påvirkningsarbeidet fra norsk side er det blant annet formidlet viktigheten av en sirkulær økonomi hvor ambisiøse krav om materialgjenvinning ikke fører til uønsket spredning av prioriterte miljøgifter. Marin forsøpling og mikroplast er også et felt der Kommisjonen etterspør norske innspill og erfaringsdeling fordi vi har arbeidet mer med dette feltet enn mange medlemsland. Norge har dialog med EU-kommisjonen på dette området og gjennom Nordisk ministerråd har Norge tatt initiativ til å spille inn nordiske synspunkter til plaststrategien, se ovenfor. Det er ønskelig at regulering av mikroplast i produkter skjer på felleseuropeisk nivå og det er derfor framhevet at EU bør vurdere eventuell regulering av dekk, maling og kroppspleieprodukter Regjeringen benytter møtefora i EU, som EUs uformelle ministermøte, til å fremme norske posisjoner på dette området.

Videre er det svært viktig å få på plass en internasjonal omforent og tydelig definisjon av mikroplast. Dagens definisjon gjelder all plast mindre enn 5 mm. Dette fører til en sprikende forståelse av hva mikroplast er, herunder polymertyper og eventuelle nedre størrelsesgrense (nanoplast), som gjør det utfordrende å kartlegge kilder og utvikle egnede standardiserte målemetoder for mikroplast. Det vil være positivt om EU er pådriver for et slikt definisjonsarbeid.

Det vurderes også som viktig at det på sikt utvikles en felleseuropeisk standard for bionedbrytbar plast som dekker nedbrytning under naturlige forhold.

Når det gjelder bruk av bioressurser har Norge framholdt at på samme måte som for annen bruk av bioressurser, blir det viktig å vurdere eventuelle negative effekter for biomangfold, arealbruk og matproduksjon, og at dette balanseres med ønsket om å redusere bruken av fossilt materiale. Så lenge bioressursene er begrenset, er det viktig at biomassen brukes på områder der det totalt sett gir størst positive klima- og miljøeffekter. Økt bruk av biobaserte råvarer fordrer effektive materialgjenvinningssystemer for å utnytte bioressursene optimalt.

EUs direktiv om mottaksanlegg i havner for avfall og lasterester fra skip, (skipsavfallsdirektivet) som er gjennomført i forurensningsforskriften, har som formål å hindre forurensing fra skipsavfall. Regelverket pålegger blant annet skip som anløper havnen å rapportere hvor mye avfall skipet har om bord og hvor mye det skal levere når det ankommer havnen. Videre skal alle havner ha godkjente avfallsplaner. EU-kommisjonen foretar nå en revisjon av direktivet hvor hensynet til marin forsøpling og økt innlevering av avfall fra skip er sentralt.

Et framtidig endret direktiv kan gi behov for tiltak knyttet til mottak av avfall og revidering av norsk regelverk. Direktivet er et viktig regelverk for å forebygge marin forsøpling fra skip. Direktivet omfatter imidlertid alle typer havner, og er derfor i liten grad tilpasset norske forhold med mange og forholdsvis små havner langs hele kysten. Miljønytten ved direktivets krav om å ha godkjente avfallsplaner for enhver havn vurderes som liten, og kravet innebærer store administrative konsekvenser. Norge har derfor i forbindelse med revisjonsarbeidet søkt å oppnå en bedre utforming av direktivet slik at små fritidsbåthavner med lite trafikk ikke omfattes av kravene i direktivet om å ha godkjent avfallsplan.

Mottaksanlegg i Norge har gjennomgående en god standard. Som omtalt er det imidlertid noen utfordringer knyttet til å etablere løsninger for marint avfall som fiskes opp av fiskebåter i tillegg til at det må etablereres løsninger som gir mulighet til å kontrollere om skip leverer avfallet sitt på land. I revisjonen av direktivet vurderer nå EU-kommisjonen eventuelle ordninger for både produksjonsavfall og annet marint avfall som fiskebåter fisker opp.

Tilsyn er et viktig virkemiddel og det planlegges nå nye tilsynsaksjoner fra myndighetenes side for å følge opp forpliktelsene i forurensningsforskriften som følge av direktivet.

7.3.3 Øvrig regionalt og globalt samarbeid

Regjeringen vil arbeide for at internasjonalt samarbeid og tiltak styrkes, og at det skal være målrettet og ressurseffektivt. Det mest effektive tiltaket for å redusere tilførsel av plast og mikroplast i havet er å sikre god avfallshåndtering og redusere avfallsmengdene. Utvikling av en sirkulær økonomi vil også være viktig for å redusere forsøplingen på sikt. I tillegg må det ryddes opp i den marine forsøplingen, med vekt på områder hvor plasten særlig truer dyreliv, sårbar natur og menneskers helse og livskvalitet, fiskerier og annen mulighet for bærekraftig bruk som for eksempel turisme. Dette må gjøres mest mulig kostnadseffektivt og miljøvennlig.

Regjeringen har de siste årene tatt initiativ til å sette marin forsøpling og mikroplast i havet høyt på den internasjonale dagsordenen. Norge har blant annet fremmet forslag til vedtak i FNs miljøforsamling, støttet av Indonesia, Chile, Australia og Monaco, som har fått bred tilslutning og bidratt til økt internasjonalt engasjement. Vedtakene retter seg mot alle aktører, inkludert FN-organisasjoner, regionale havmiljøkonvensjoner, nasjonale myndigheter, næringsliv og sivilsamfunn, og gir anbefalinger om samarbeidsformer og tiltak for forebygging og opprydding. Vedtakene vektlegger blant annet samarbeid om regionale handlingsplaner, og støtte til land og regioner som har behov for bistand i utvikling og gjennomføring av slike planer.

Basert på et forslag fra Norge vedtok over 170 land i FNs miljøforsamling i 2016 å gjennomføre en global utredning av internasjonale og regionale forvaltningsstrategier og regelverk. Utredningen skal identifisere behovet for grep som styrket samordning og en global juridisk bindende avtale for å bekjempe marin forsøpling og mikroplast. Regjeringen vil følge opp utredningen med forslag til vedtak om veien videre på FNs miljøforsamling i desember 2017. Norges ambisjon er å videreføre og utvide vår globale lederrolle også til andre arenaer i styrket samarbeid med andre sentrale nasjoner som engasjerer seg sterkt på området.

En annen sentral samarbeidsarena som Norge vil prioritere framover, er det globale partnerskapet mot marin forsøpling (GPML). GPML ble lansert under FN-toppmøtet om bærekraftig utvikling i Rio i 2012, etter initiativ fra 64 land samt EU. GPML er et åpent frivillig partnerskap som samler internasjonale organisasjoner, myndigheter, næringsliv, akademia, ikke-statlige organisasjoner og andre. Samarbeidet omfatter konkrete prosjekter og tiltak for å bekjempe marin forsøpling. Reduksjon av tilførsler fra landbaserte og sjøbaserte kilder, og reduksjon av omfang og skader av avfall som har samlet seg opp langs kyst og i sjø er prioritert. Flere FN-aktører deltar i partnerskapet, og FNs miljøprogram er sekretariat. Norge har i flere år bidratt med finansiering av tiltak under partnerskapet gjennom vår støtte til FNs miljøprogram. Eksempler på aktiviteter under GPML er et web-basert nettverk for deling av informasjon og verktøy, støtte til regionale handlingsplaner mot marin forsøpling, teknologiske demonstrasjonsprosjekter, og partnerskap mellom offentlig og privat sektor for å igangsette kampanjer og fremme tiltak. Regjeringen vil nå bruke dette partnerskapet mer aktivt, blant annet med mål om at næringsliv og sivilsamfunn engasjeres i enda større grad gjennom internasjonale samarbeidsprosjekter. Norge vil i partnerskapet vurdere å fremme norske aktører som er ledende i å finne og iverksette løsninger.

Regjeringen har i Meld. St. 22 (2016–2017) Hav i utenriks- og utviklingspolitikken lansert et nytt bistandsprogram for å redusere marin forsøpling og mikroplast i havet. Mange utviklingsland mangler kapasitet og gode insentivmekanismer for å få bukt med avfallsproblemet. Tiltak for å håndtere avfall kan vurderes å støttes gjennom resultatbasert finansiering. På denne måten vil man kunne bidra til å styrke landenes eierskap til avfallshåndteringsprosessene og at lokale krefter trekkes inn. Norge vil kunne bidra til å fremme kunnskap om betydningen av rammebetingelser fra myndigheter, teknologi og styrke kapasitet for å investere i hensiktsmessig infrastruktur. Det vil blant annet kunne være nyttig å utvikle insentivordninger som motiverer aktørene til å nå konkrete resultater. Norske erfaringer tilsier at dette kan bidra til å endre forbrukeratferd for å redusere mengden avfall som havner i havet, samt bidra til å ansvarliggjøre bedrifter og myndigheter.

FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) er også en sentral samarbeidsarena for Norge. Norge har tatt flere initiativ for å redusere tap av redskap fra fiskebåter. FAOs fiskerikomité har gjennomført en ekspertkonsultasjon med merking av fiskeredskap, for å muliggjøre gjenfinning og unngå spøkelsesfiske. Tekniske konsultasjoner vil sannsynligvis avholdes i 2017. Norge har bidratt til å holde saken på agendaen og å oppfordre andre land til å gjennomføre oppryddingstokt.

Boks 7.9 FNs Havkonferanse i New York

FNs havkonferanse (The Ocean Conference) ble avholdt fra 5–9. juni 2017 hvor tiltak for å nå bærekraftsmål 14 stod på dagsorden. Norge spilte en aktiv rolle blant annet ved å lede en partnerskapsdialog sammen med Indonesia om marin forurensning hvor marin forsøpling var det sentrale temaet. Behovet for å styrke gjennomføringen av eksisterende tiltak for å redusere marin forsøpling, et mer forpliktende internasjonalt samarbeid, standardiserte metoder for måling og overvåking av marin forsøpling og mikroplast og viktigheten av partnerskap ble fremhevet. Myndigheter, privat sektor og internasjonale organisasjoner meldte inn sine forpliktelser til konferansen. Fra norsk side ble det meldt inn tiltak på nasjonalt, regionalt og globalt nivå, som blant annet bistandsprogrammet på 100 millioner kroner for å bekjempe marin forsøpling og nasjonale tiltak mot mikroplast.

Foto: Klima- og miljødepartementet

Tiltak mot marin forsøpling og mikroplast er også høyt prioritert i det regionale havmiljøsamarbeidet mellom landene rundt Nordøst-Atlanteren under OSPAR-konvensjonen, som Norge deltar aktivt i. OSPAR vedtok på kommisjonsmøtet i juni 2014 en regional handlingsplan mot marin forsøpling (se boks 6.10). Norge vil arbeide for å styrke framdriften i gjennomføring av denne handlingsplanen.

Norge vil ta lederskap gjennom Arktisk råd for å styrke kunnskapsgrunnlaget om marin forsøpling og mikroplast i Arktis. Dette vil være et viktig grunnlag for i neste trinn å utarbeide en regional handlingsplan mot marin forsøpling mellom de arktiske statene.

Regjeringen vil:

• følge opp det nordiske plastprogrammet som Norge har tatt initiativ til under vårt formannskap i Nordisk ministerråd

• bidra til at det utarbeides og fastsettes standardiserte definisjoner, målemetoder og indikatorer for mikroplast i havmiljøet, herunder gjennom samarbeid på nordisk, EU/regionalt og globalt nivå

• støtte internasjonale prosesser rundt å utvikle standarder for bionedbrytbar plast

• påvirke relevante EU-prosesser knyttet til plast og plastavfall i havet, blant annet gjennom fortsatt dialog om EUs plaststrategi, og støtte arbeid rundt en eventuell regulering av mikroplast i blant annet kosmetikk og maling

• arbeide internasjonalt for å redusere bruken av enkelte typer engangsartikler, og erstatte plast med andre, mindre skadelige materialer i enkelte typer engangsartikler

• vurdere hvordan tiltak mot marin forsøpling, kan styrkes i miljøsamarbeidet med landene som mottar EØS-midlene.

• aktivt følge opp arbeidet mot marin forsøpling i havet gjennom regionale fora som OSPAR, NEAFC og Arktisk råd

• ta relevante initiativ i FNs miljøforsamling og være pådriver i arbeidet for å styrke internasjonalt regelverk som skal forhindre marin forsøpling og mikroplast, inkludert fra landbaserte kilder

• benytte FN-systemet og andre relevante arenaer, som Our Ocean-konferansene, for å bidra til at det internasjonale samfunn fremmer effektive tiltak mot marin forsøpling og mikroplast og retter særlig oppmerksomhet dit hvor utslippene og problemene er størst

• trappe opp den internasjonale innsatsen gjennom bistandsprogrammet som blant annet vil omfatte avfallsforebygging og avfallshåndtering. Løfte spørsmål om betydningen av rammebetingelser fra myndigheter og avfallsinfrastruktur inn i Norges bistandspolitikk og bilaterale samarbeid med land som har store mangler og som i dag er opphav til en stor del av forsøplingen av havene

• støtte Interpols arbeidsgruppe mot forurensningskriminalitet i arbeidet mot ulovlig dumping av plast og annet avfall i havet

• inngå strategiske partnerskap med sentrale europeiske land og andre stater som prioriterer arbeidet mot marin forsøpling og mikroplast høyt, samt søke å engasjere næringsliv, sivilsamfunn, og andre viktige aktører i internasjonalt prosjektsamarbeid gjennom Global Partnership on Marine Litter

• arbeide internasjonalt for å redusere tap av fiskeredskap og unngå spøkelsesfiske, blant annet gjennom å oppfordre land til å innføre relevant regelverk og gjennomføre oppryddingstokt

• sikre at Norge gjennom internasjonalt forskningssamarbeid bidrar aktivt til styrket kunnskap om kilder, effekter og kostnadseffektive tiltak mot marin forsøpling og mikroplast i havet, og bidra til kunnskap om hva plastforurensning i havene betyr for økosystemene, matsikkerhet og mattrygghet

7.4 Kunnskapsbehov

Generelt er det fortsatt et stort behov for mer kunnskap om kilder, omfang og effekter av plast og mikroplast som tilføres havet. Miljødirektoratet vil kartlegge hvilke kunnskapsbehov pågående forskningsaktiviteter ivaretar og behovet for ny kunnskap. Det er behov for kunnskap om plast som forekomst i havmiljø og levende organismer, om spredning og kilder og om nedbrytning under ulike realistiske forhold i strandsone og hav. Videre er det behov for mer kunnskap om effekter på marine organismer, biologisk produksjon, naturmangfold og økosystemer, mattrygghet og menneskers helse. Det er også behov for mer forskning på og utvikling av effektive metoder for å forebygge marin forsøpling og tilførsler av mikroplast til havet, og for å rydde opp i marin forsøpling.

Nedbrytbar plast nevnes ofte som en løsning på problemet med marin forsøpling. Slik plast er ofte, men ikke alltid, produsert av bioressurser. Det er i dag ingen kjente standarder for hva som kjennetegner bionedbrytbar plast, eller hvilke krav som skal stilles for å sikre at slik plast faktisk brytes ned utenfor laboratorier og behandlingsanlegg. Det mangler også informasjon om resultatet av nedbrytningsprosessene, blant annet om plasten brytes ned til mikroplast. På enkelte områder kan likevel nedbrytbar plast vurderes, som i fiskegarn for å forhindre spøkelsesfiske eller i sprengledninger og haglepatroner. Det arbeides også med mulighetene for å bruke andre materialer enn plast i garn og teiner for å redusere spøkelsesfiske. Utvikling av produkter som er nedbrytbare under naturlige forhold og ikke danner mikroplast er et krevende arbeid, og det kan være behov for regelverk som stimulerer til og setter rammer for utviklingen. Det er hensiktsmessig at eventuelt utvikling av regelverk foregår på et internasjonalt nivå.

Overvåking er viktig for å vurdere behov for og effekten av tiltak mot marin forsøpling. Det er også viktig for rapportering på status for marin forsøpling i Norge og som underlag for framtidig virkemiddelbruk. Det er behov for å styrke overvåkingen av marin forsøpling i norske havområder, blant annet gjennom å styrke kunnskapen om marin forsøpling på havbunnen og å videreutvikle overvåkingssystemet under forvaltningsplanene.

Regjeringen vil:

• styrke overvåkingen av marin forsøpling i norske havområder, blant gjennom å styrke kunnskapen om marin forsøpling på havbunnen og videreutvikle overvåkingssystemer under forvaltningsplanene

• styrke forskning på, og kartlegging av marin forsøpling og mikroplast i økosystemene i norske havområder, og utrede overvåking av mikroplast

• søke samarbeid med andre land om overvåking av marin forsøpling og mikroplast