7 Samfunnssikkerhet og beredskap
7.1 Ansvarsforhold
Samfunnssikkerhet og beredskap handler om å verne samfunnet mot hendelser som kan true grunnleggende verdier og funksjoner og sette liv og helse i fare.
Justis- og beredskapsdepartementet har en generell samordningsrolle for samfunnssikkerhet og beredskap. Departementet skal gjennom sin samordningsrolle sikre et koordinert og helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på tvers av sektorgrenser (forvaltningsområder). Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er nasjonal fagmyndighet, og også en sentral tilsynsmyndighet.
DSB sin rapport «Nasjonalt risikobilde», viser ulike utfordringer ved uønskede hendelser. En av utfordringene er at konsekvensene og håndteringen av uønskede hendelser går på tvers av ansvarsnivåer og forvaltningsnivåer i samfunnet. Gode planer, øvelser og hensiktsmessige samarbeidsrelasjoner mellom myndigheter, og mellom myndigheter og privat sektor, er derfor viktige forutsetninger for å kunne håndtere hendelser når de oppstår.
Landbruks- og matdepartementet har ansvar for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i egen sektor. Det innebærer at departementet skal være forberedt på uønskede hendelser innenfor landbruks- og matsektoren. Gjennom styringsdialogen og bevilgninger skal departementet sørge for at underliggende virksomheter også er forberedt. De landbrukspolitiske målene favner matsikkerhet, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og bærekraftig landbruk. Det faglige beredskapsansvaret er hovedsakelig knyttet til matproduksjon og mattrygghet. Departementet har også delansvar innenfor atomberedskap, matvareberedskap, forsyningsberedskap og ulike naturhendelser og ulykker. Departementet arbeider, med grunnlag i oversikt over risiko og sårbarhet i egen sektor og DSBs nasjonale risikobilde, systematisk med samfunnssikkerhet og beredskap innenfor sine ansvarsområder, herunder beredskap knyttet til skog.
Skog dekker store deler av landarealet. Klimaendringer vil kunne øke faren for klimarelaterte skader som skogbrann og vindfellinger. Slike skader kan også ramme infrastruktur og sentrale samfunnsfunksjoner som veger, jernbane og kraftforsyning. Opprydding etter større naturkatastrofer vil også kunne få vesentlig innvirkning på verdikjedene fra skogen til industri og marked. Truslene mot skogens helse og vitalitet i Norge vil også øke som følge av naturlig forekommende skadegjørere som sopper og insekter. I tillegg kan nye skadegjørere ved et endret klima etablere levedyktige populasjoner i Norge. Det er derfor gode grunner til å legge stor vekt på å forebygge skogskader og sikre at myndighetene og aktørene i verdikjedene fra skog har gode, koordinerte planer for å håndtere stormfelling av skog og andre vesentlige skogskader.
Boks 7.1 Eksempler på store naturskader i Norden
Nyttårsorkanen som traff Norge 1.1.1992, i området fra Nord-Vestlandet til Helgeland, er den sterkest målte stormen som har rammet Fastlands-Norge. Ett menneskeliv gikk tapt og til sammen 50 000–60 000 bygninger ble skadet. Uværet skadet om lag tre millioner kubikkmeter med tømmer.
Gudrun var en kraftig orkan som bygde seg opp i januar 2005 og rammet store deler av Nord-Europa. Uværet førte til sterk storm mange steder i Skandinavia, og betegnes som den mest ødeleggende stormen som har rammet Skandinavia i moderne tid. I Norge ble det registrert nordvestlig sterk storm fra Agder til svenskegrensen. I Sverige, som ble hardest rammet, mistet flere hundre tusen innbyggere strømmen, og store skogområder ble ødelagt. Totalt ble det stormfelt 70–75 millioner kubikkmeter tømmer, tilsvarende ett års normal avvirkning i Sverige. Dette skapte store økonomiske problemer for skogeierne og store negative ringvirkninger for lokalsamfunn. Kostnadene stormen påførte næringsliv og offentlig sektor er anslått til totalt om lag 20 milliarder kroner.
Skogbrannen i Västmanland i Sør-Sverige i 2014, som varte i 11–12 dager, oppsto som følge av markberedning. Brannområdet var totalt på 140 000 dekar. Om lag 1 000 personer ble evakuert og redningsarbeidet involverte blant annet 150 brannmenn, 220 soldater, hundrevis av frivillige, en redningsledelse på totalt omkring 85 personer, 13 helikoptre og fire brannfly innhentet fra Sør-Europa. 200 skogeiere ble berørt, en person omkom og flere ble brannskadet. Håndteringen av hendelsen er evaluert. Observasjonene er blant annet at den kommunale redningstjenesten sannsynligvis var underdimensjonert, at det var svikt i risikovurderingene og at det var problemer med ledelse og samordning av innsatsen for å håndtere hendelsen. Det var begrenset erfaring med større skogbranner, og man forstod ikke at den normale ledelsesmodellen ikke fungerte. Evalueringen viste videre at det ikke var noe systematisk forebyggende arbeide innenfor skogbruket. Dette er også relevant i forbindelse med ekstremvær, blant annet hvorvidt skogbehandling og andre forberedende tiltak kan bidra til å dempe virkningen av en hendelse.
Den største skogbrannen i nyere tid i Norge oppsto i Froland, Aust-Agder, i 2008. Etter en svært tørr forsommer var skogbrannfaren ekstrem. Kraftig vind gjorde at skogbrannen spredte seg svært hurtig, også til områder der skogbrann normalt ikke oppstår. Store styrker fra brannvesen, Forsvaret, Sivilforsvaret og frivillige deltok i slokningsarbeidet. På det meste var totalt 790 mann og 15 skogbrannhelikoptre involvert. Tettstedet Mykland var i en periode i fare, og 77 personer ble evakuert. Det tok 13 dager før brannen var fullstendig slukket. I løpet av denne tiden hadde 19 000 dekar med produktiv skog blitt brannskadet. Ingen menneskeliv gikk tapt i brannen, men et tyvetalls hytter, flere høyspentmaster og hundrevis av meter med høy- og lavspentlinjer brant opp. De totale kostnadene ved skogbrannen er anslått til omkring 100 millioner kroner.
Det er viktig å videreføre dagens prinsipper i skogbrannberedskapen når det gjelder overvåkingstjenesten, lederstøtteordningen og bruk av skogbrannhelikopter. Videre er det viktig at forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen følges opp regionalt, slik at skogbrannreserven øves i tråd med forskriften. Det er også behov for å videreføre oppfølgingen av Johnsenutvalgets innstilling fra 2008, som påpeker viktigheten av fullt ressurspådrag i en tidlig fase for å forhindre at små skogbranner utvikler seg til store og uhåndterlige hendelser av sektorovergripende karakter. Vinteren 2014 var det store utmarksbranner langs kysten i Midt-Norge (Flatanger, Frøya), og brannen i Lærdal sentrum som skadet verneverdig trehusbebyggelse spredte seg raskt i vegetasjonsbelter mellom bebyggelsen. Det er svært vanskelig å stanse slike branner dersom det ikke finnes naturlige barrierer ilden stopper mot. Erfaringer fra Europa har også vist at det i beredskapssammenheng er vanskelig å ha en stående beredskap som er dimensjonert for eksempelvis store utmarksbranner. Flere EU-land stimulerer derfor nå til ulike former for arealpleie som kan forebygge natur- og klimarelaterte hendelser som kan berøre viktige samfunnsstrukturer. Konkret kan dette for eksempel handle om målrettet beiting av brannutsatt vegetasjon eller forhåndsbrenning av arealer. Slike tiltak kan også bli aktuelle i Norge.
7.2 Beredskapsplanlegging og krisehåndtering
Beredskapsplaner
For enhver organisasjon vil det være en forutsetning for god krisehåndtering at det finnes beredskapsplaner og at planverket er kjent i organisasjonen. I landbruks- og matforvaltningen skal det være beredskapsplaner på alle nivåer. Ut fra tidligere undersøkelser er det grunn til å tro at det er få konkrete beredskapsplaner i skogbruket, og at få aktører har slike innbakt i kvalitetssikringssystemene sine.
I praksis vil beredskapsarbeidet foregå langs to linjer – offentlig og privat. Det er viktig at beredskapsarbeidet i alle organisasjoner og på alle nivåer virker i samme retning for mest mulig effektiv håndtering av hendelsen. Det kan derfor være grunn til å arbeide for en overordnet, felles forståelse for hvordan offentlig og privat beredskap skal virke sammen ved en hendelse, blant annet gjennom øvelser. Beredskapsplanverk bør så langt det er mulig og hensiktsmessig koordineres mellom privat og offentlig skogforvaltning. Tilgrensende etaters og virksomheters beredskapsplaner bør også inngå i slik koordinering, med sikte på enhetlige og samstemte krisehåndteringsplaner.
Naturskadeerstatning
Landbruks- og matdepartementet har ansvar for den statlige erstatningsordningen for naturskade gjennom naturskadeloven. Statens naturskadefond yter erstatning for naturskade når lovens vilkår for erstatning er oppfylt. Erstatning over ordningen er blant annet betinget av at det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelige forsikring.
Naturskadeloven med forskrift har egne bestemmelser for dekning av stormskader på skog. Staten trer blant annet inn som reassurandør ved svært omfattende stormskader på skog. Statens ansvar blir først aktuelt dersom samlet skadeomfang for en enkelt skadehendelse overskrider et øvre tak på 200 millioner kroner. Innslagspunktet for når statens ansvar er aktuelt, vurderes opp mot den relative andel forsikret areal av totalt skogareal på landsbasis.
I underkant av 50 prosent av skogarealet på landsbasis er stormforsikret gjennom private forsikringsavtaler.
Dersom skogen ikke er økonomisk drivverdig, men skogmyndighetene finner at opprydding er nødvendig ut fra skogfaglige eller miljømessige hensyn, eller ut fra hensyn til allmennhetens ferdsel, kan skogeier gis erstatning over ordningen for oppryddingskostnadene.
Stortinget vedtok 16.6.2014 ny lov om erstatning for naturskade. Loven skal tre i kraft 1.1.2017. Loven innfører en forvaltningsmodell som blant annet innebærer at dagens lensmannsskjønn i erstatningssaker avskaffes. Endringene vil føre til mer effektiv saksbehandling. Gjeldende regler for dekning av stormskader på skog er videreført i ny lov.
Figur 7.1 Stormfelling på Brandbukampen, Gran i Hadeland.
Foto: Anders Møyner Eid Hohle.