1 Hovedlinjer i likestillingspolitikken

Foto: Monica Strømdahl

Likestilling handler om den enkeltes grunnleggende menneskerettigheter

Likestilling er grunnleggende sett et spørsmål om rettferdighet for hver enkelt som individ. Alle mennesker skal ha like rettigheter og muligheter til å delta i samfunnet, uavhengig av kjønn, funksjonsevne, etnisitet, språk, religion og seksuell orientering. Alle har rett til et liv fritt for diskriminering, vold og overgrep. I denne meldingen vil regjeringen ta for seg utfordringer for likestillingen mellom kvinner og menn. Regjeringen vil rette innsatsen mot fem områder, der det fremdeles er tydelige utfordringer for likestilling. Utfordringene angår mange og har konsekvenser, både for den enkelte og for samfunnet som helhet. Områdene er oppvekst og utdanning, arbeidsliv, helse, næringsliv og vern mot vold. I tillegg ser meldingen på Norges arbeid med likestilling internasjonalt.

I arbeidet med likestilling vil regjeringen sikre et mannsperspektiv og et innvandrerperspektiv.

Likestilling er en del av Norges identitet

Det norske samfunnet er bygget på likestilling og likeverd mellom kvinner og menn. Kvinner og menn har de samme formelle rettigheter og plikter, og gode omsorgs- og velferdsordninger støtter opp under de formelle rettighetene. Sammenlignet med mange andre land i verden, har Norge kommet langt når det gjelder likestilling. Den kraftige økningen i høyere utdanning og kvinnenes inntog i arbeidslivet har i løpet av de siste femti årene bidratt til store endringer i samfunnet. Både kvinner og menn deltar i arbeids- og samfunnsliv og deler på omsorgsoppgavene.

I store deler av verden er kjønn en faktor som sterkt begrenser den enkeltes rettigheter og muligheter. Kvinner kan i mange land ikke bestemme over egen kropp eller bevege seg fritt utenfor hjemmet. Menn blir mange steder sett ned på dersom de deltar i omsorgen for barn eller andre familiemedlemmer. Likestillingen mellom kvinner og menn i Norge har løsnet på disse forestillingene og gjort handlingsrommet for den enkelte større. Selvstendig inntekt for kvinner er en viktig del av likestillingen og bidrar til å forebygge lavinntekt og vanskelige oppvekstvilkår for barn.

Likestillingsutvalget leverte to offentlige utredninger, NOU 2011: 18 Struktur for likestilling og NOU 2012: 15 Politikk for likestilling, som gir oversikt og kunnskap om situasjonen for likestilling i Norge. Utredningene viser at selv om Norge har kommet langt på mange områder når det gjelder likestilling, er det fortsatt utfordringer. Kvinner utsettes langt oftere enn menn for vold i nære relasjoner, seksuell trakassering og voldtekt. Fremdeles velger unge ofte utdanning og yrke etter kjønn. Arbeids- og næringsliv er i stor grad delt etter kjønn. Selv om mye er oppnådd på kvinnehelseområdet, gjenstår det fortsatt utfordringer. Disse utfordringene tar regjeringen tak i.

Regjeringen vil styrke likestillingen og skape et bedre diskrimineringsvern for alle. Gutter og jenter skal ha like muligheter og frihet til å treffe egne valg, også i praksis. Mennesker er forskjellige, og de har ulike behov. For at formelle rettigheter skal ha et reelt innhold er det en forutsetning at samfunnet tar hensyn til menneskers ulike behov. Det offentlige skal bidra til å fjerne hindringer som begrenser kvinner og menns valgfrihet. Kvinner og menn må dessuten sikres fleksibilitet og frihet til å velge de løsninger som passer best for dem og den livssituasjonen de er i.

1.1 Likestilling er en samfunnsverdi

Likestilling bidrar til bedre liv for den enkelte

Det er en forutsetning for et rettferdig samfunn at kvinner og menn, jenter og gutter, har like muligheter. Alle skal ha anledning til å bruke sine ressurser og til å treffe egne valg. Hvert menneske har lik verdi og har i utgangspunktet samme rettigheter og plikter. Likestillingspolitikken skal bidra til å skape like muligheter. Mennesker bruker sine muligheter til å velge forskjellig, og det må det være aksept for i samfunnet.

Regjeringen vil styrke den enkeltes reelle muligheter til å kunne delta og bidra i alle deler av samfunnslivet, uansett kjønn. Muligheter og valgfrihet påvirkes av kjønnsdelte mønstre i samfunnet. Tradisjonelle oppfatninger om hvordan gutter og jenter bør oppføre seg og se ut blir målbåret gjennom media og mennesker imellom. Forventningene kan skape trange rammer rundt den enkeltes valgfrihet. Forventningene til menn og kvinner har blitt romsligere de siste 30–40 årene, men mange av valgene den enkelte tar, påvirkes fortsatt av forventninger knyttet til kjønn.

Omsorg for hverandre er en viktig samfunnsverdi. Uten omsorg vil ikke samfunnet fungere. Mye av omsorgen som blir gitt og mottatt, skjer innenfor familien og i andre nære relasjoner. Økt likestilling har brutt ned noen av forestillingene om at det å yte omsorg er kvinners ansvar alene. Spesielt blant dagens barnefamilier er det å gi omsorg noe kvinner og menn deler i mye større grad enn før. Dagens fedre har i større grad enn før omsorg for barna sine. Det gir barna en rikere og tryggere oppvekst.

Like muligheter innebærer også at kvinner og menn i større grad enn tidligere deler ansvar for familiens velferd, både økonomisk og på andre måter. Både kvinner og menn bidrar i samfunnet med lønnsinntekt og med omsorgsarbeid. Det må imidlertid være opp til den enkelte familie å avgjøre hvordan den vil organisere seg. Det som for ett individ og én familie er riktig, behøver ikke å være det for andre. Familien må ta ansvar for valgene sine og for å ivareta økonomisk trygghet for alle familiens medlemmer.

Likestilling bidrar til et bedre samfunn

Likestilling er først og fremst et mål i seg selv, men også et virkemiddel for å oppnå andre samfunnsmål. Likestilling bidrar til å styrke samfunnets bærekraft. Når både kvinner og menn er i jobb, bidrar det til høy sysselsetting og høy grad av selvforsørgelse, skatteinntekter til fellesskapet og et samfunn der borgerne deltar aktivt. Når både kvinner og menn vurderes uavhengig av kjønn, klarer arbeids- og næringsliv bedre å nyttiggjøre seg befolkningens samlede kompetanse.

Høy yrkesdeltakelse er en forutsetning for velferdssamfunnet, og det skal lønne seg å stå i arbeid. Det skal være mulig å jobbe heltid, selv om en har familie og andre forpliktelser. Staten vil utforme regelverk og støtteordninger slik at samfunnsøkonomiske hensyn ivaretas, og sentrale virkemidler som arbeidsmiljøloven, foreldrepermisjon og pensjonsordninger skal støtte opp under målet om høy yrkesdeltakelse.

Likestilling er en forutsetning for demokrati. Både kvinner og menn skal ha mulighet til å påvirke de beslutningene som angår dem. Partiene er opptatt av kjønnsrepresentasjon når de nominerer til politiske verv, men innflytelse på beslutninger skjer også gjennom andre kanaler. Makt og innflytelse er fremdeles ujevnt fordelt mellom kvinner og menn i norsk samfunnsliv.

Likestilling gjelder både kvinner og menn, og uavhengig av hvor en kommer fra

Regjeringen er opptatt av at målene for likestilling skal favne både gutter og menn, jenter og kvinner. Likestilling bidrar til at mulighetsrommet utvider seg også for gutter og menn. Meldingen trekker frem noen særskilte utfordringer for gutter og menn i dagens norske samfunn. Den høye andelen gutter som ikke fullfører videregående opplæring er ett eksempel.

Flere integreringsutfordringer er også likestillingsutfordringer. Lav arbeidsdeltakelse blant enkelte grupper innvandrere, særlig blant kvinner, er en likestillingsutfordring. Mange innvandrere kommer fra land der menn og kvinner har klare, adskilte roller og oppgaver. I flere av landene som innvandrere kommer fra, mangler kvinner grunnleggende utdanning i større grad enn menn. Erfaringer med og holdninger til likestilling som enkelte innvandrere har med seg, blir satt på prøve i det norske samfunnet. Samfunnet kan ikke akseptere at noen personer ikke får del i de samme rettigheter og muligheter som andre. Denne meldingen vil løfte frem utfordringer som særlig gjelder kvinner med innvandrerbakgrunn.

1.2 Likestillingsutfordringene fremover

Regjeringen vil konsentrere seg om de største utfordringene for like muligheter i dag. De finnes på områdene oppvekst og utdanning; arbeidsliv og næringsliv; helse og vern mot vold og overgrep. Dette er områder som har stor betydning for utviklingen av samfunnet og for den enkeltes velferd. I utenriks- og bistandspolitikken vil regjeringen videreføre engasjementet for likestilling og kvinners rettigheter. Arbeidet med å skape like muligheter for kvinner og menn tar tid og krever systematisk innsats.

Familiene er samfunnets sterkeste sosiale fellesskap. Familien skaper en ramme rundt barns oppvekst og rundt samhandling og ansvarsdeling mellom foreldre. Familieordningene legger til rette for at en kan kombinere arbeid med omsorg. Utformingen har betydning for arbeidet for mer likestilling i arbeidslivet. Regjeringen vil fremme en egen stortingsmelding om familiepolitikken.

Mye av grunnlaget for like muligheter blir lagt tidlig i livet. Dagens unge opplever i stor grad at de har like muligheter til å velge utdanning og yrke fritt. Likevel ser en at rekruttering til flere av fagutdanningene er nesten ensidig dominert av ett kjønn. For eksempel dominerer gutter på bygg og anlegg, mens jentene dominerer på helsefag. Dette gjenspeiler seg i arbeidsmarkedet og er med på å begrense både den enkeltes valgmuligheter og fleksibiliteten i arbeidsmarkedet. Gjennomføring i videregående opplæring er klart lavere hos gutter enn hos jenter. Denne utfordringen er spesielt stor i fag- og yrkesopplæringen og blant gutter som har innvandret til Norge. Et annet område med kjønnsdeling er fritidsaktiviteter. Jenter med innvandrerbakgrunn deltar i mindre grad enn andre i organiserte fritidsaktiviteter, slik som idrett.

Norge har høy yrkesdeltakelse både for kvinner og menn, men arbeidsmarkedet har klare skiller etter kjønn. Når kvinner og menn i stor grad er konsentrert i forskjellige yrker og arbeider i forskjellige næringer, fører det til lite fleksibilitet i arbeidsmarkedet. Det skaper begrensninger for den enkelte og for samfunnet. Det å kunne forsørge seg selv er grunnleggende for likestilling. Deltidsarbeid er mer utbredt i sektorer der kvinner er i flertall, og kvinners sykefravær er høyere enn menns. Sysselsettingen blant grupper av innvandrede kvinner er urovekkende lav.

Skillene i arbeidsmarkedet handler ikke bare om ulike næringer og yrker. Kvinner er i mindre grad representert i ledelsen av større bedrifter og i styrer der reglene om kjønnsrepresentasjon ikke gjelder. Færre kvinner starter som gründere. Dette tyder på at samfunnet ikke lykkes godt nok med å ta hele befolkningen i bruk i innovasjon, verdiskaping og ledelse.

Helse påvirker livsutfoldelse og deltakelse i arbeidsliv og samfunnsliv. Det er flere likestillingsutfordringer på helseområdet, særlig knyttet til kvinners helse. Historisk har sykdommer som i størst grad rammer menn, fått større oppmerksomhet enn sykdommer der kvinner er i flertall. Det gjør at samfunnet har mangelfull kunnskap om sykdommer som i stor grad rammer kvinner. Regjeringen vil motvirke forskjeller i helsetilbudet mellom kvinner og menn.

Vold og overgrep er en likestillingsutfordring. Det hindrer like muligheter og har alvorlige konsekvenser for den enkelte og for samfunnet. Alt for mange er utsatt for vold i nære relasjoner og for seksuelle overgrep. Volden gir alvorlige, langvarige helseplager og reduserer den enkeltes trygghet og livskvalitet. Kvinner er mest utsatt for vold i nære relasjoner, voldtekt og andre seksuelle overgrep. Tvangsekteskap og kjønnslemlestelse er former for vold i nære relasjoner med meget alvorlige følger for de som rammes. Unge jenter er særlig utsatt, men også gutter og menn opplever vold i nære relasjoner og seksualisert vold.

Norsk likestillingspolitikk bygger på nasjonale og internasjonale forpliktelser og sentrale politiske føringer. Regjeringen arbeider for at disse forpliktelsene skal ivaretas både nasjonalt og i andre land. Norge skal være en tydelig stemme internasjonalt som taler kvinner og jenters sak, og være et forbilde i sin nasjonale politikk. Gjennom tydelige prioriteringer i bistandsarbeidet, bilateralt og multilateralt, og innsats i ulike internasjonale fora, bidrar Norge til at kvinner og jenter over hele verden får bedre levekår.

1.3 Virkemidler for likestilling

Det offentlige legger mye av rammene for all samfunnsvirksomhet, i arbeidsliv, næringsliv og sivil sektor. Regelverk, budsjetter og finansieringsordninger skal bidra til likebehandling og forutsigbarhet. Det offentlige, på alle nivåer, er forpliktet til å arbeide målrettet for å legge til rette for handling som fremmer likestilling.

Innholdet i denne meldingen omfatter mange departementers faglige ansvarsområder. Likestillingsspørsmål går på tvers av faggrensene, slik de er trukket opp mellom departementene. Tiltak på ulike områder rettet mot samme overordnete mål kan gi en synergieffekt på samfunnsnivå. Innsatsen og tiltakene er beskrevet mer utførlig i de seks fagkapitlene i denne meldingen.

Lovverk og håndheving skal styrkes

Rettigheter og plikter nedfelt i lov- og regelverk skal sikre like muligheter og forhindre diskriminering. Regjeringen vil fremme et forslag til samlet og styrket diskrimineringsvern. Det eksisterende diskrimineringslovverket skal samles i én lov. Det vil bidra til at vernet mot diskriminering skal være like godt for alle diskrimineringsgrunnlag. Alle mennesker skal ha like muligheter, uavhengig av kjønn, funksjonsevne, etnisitet, religion, livssyn, seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk. Arbeidet med en felles likestillings- og ikke-diskrimineringslov tar utgangspunkt i diskrimineringslovutvalgets forslag.1 Utvalget leverte sin utredning i 2009, og utvalgets forslag om å samle diskrimineringslovene i én lov ble støttet av et stort flertall av høringsinstansene.

Regjeringen har satt i gang en gjennomgang av håndhevingsapparatet med sikte på å skille pådriverfunksjonen fra håndheverfunksjonen. Regjeringen ønsker å vurdere hvordan en kan styrke håndhevingen av diskrimineringslovgivningen. I dag får for eksempel den diskriminerte sjelden økonomisk kompensasjon. Likestillings- og diskrimineringslovgivningen håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Flere aktører har pekt på svakheter knyttet til Likestillings- og diskrimineringsombudets ulike roller som håndhever av og pådriver for likestillings- og diskrimineringslovgivingen.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet forvalter lovgivningen og håndhevingsapparatet på likestillingsområdet.

Sektoransvar og samordning

Regjeringen legger til grunn at hver enkelt sektor tar sitt ansvar for å fremme likestilling. Forvaltningen i Norge er organisert slik at det enkelte sektordepartement har ansvar for tjenestetilbudet og politikken rettet mot hele befolkningen. Myndigheter i ulike sektorer og på ulike forvaltningsnivåer har på sine områder samme ansvar for kvinner som for menn. Dette sektoransvarsprinsippet legger ansvaret på samme sted som virkemidlene. Det legger også til rette for at hensynet til likestilling er en del av vurderingene over alt i forvaltningen. Den enkelte myndighet skal, på sine områder, følge situasjonen og utrede konsekvenser for både kvinner og menn.

For å følge opp sektorenes ansvar og sikre en helhetlig likestillingspolitikk har Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet et samordningsansvar. Departementet bidrar med å skaffe kunnskap, koordinerer departementenes arbeid og sørger for samlet rapportering på internasjonale forpliktelser. På direktoratsnivå er det Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet som har samordningsansvaret. Det står mer om sektoransvarsprinsippet i kapittel 8.

Partnere i arbeidet for likestilling

Likestilling er et felles samfunnsansvar. Det krever innsats fra flere enn offentlige myndigheter. Aktører i det sivile samfunn, arbeidslivets parter og næringslivet, organisasjoner og forskningsmiljøer er særlig viktige. Alle har et selvstendig ansvar for å bidra aktivt til å fremme likestilling og hindre diskriminering. Det er et potensial å hente ut for norsk næringsliv i å øke kvinners deltakelse. Det offentlige har et særlig, lovpålagt ansvar for at regelverk og virkemidler legger til rette for likestilling. Regjeringen vil arbeide sammen med sivilsamfunn, næringsliv og andre aktører for å styrke likestillingen.

Kommunesektoren er sentral i arbeidet for styrket likestilling. Kommunene står for hoveddelen av de offentlige tjenestene her i landet. Innbyggerne vender seg til kommunen for å få helsehjelp og omsorgtjenester, for barnehage og utdanning, for trygghet og for hjelp i vanskelige situasjoner. Kommunen er en stor arbeidsgiver i utdannings-, barnehage- og pleie- og omsorgssektorene. Kommunene har en stor andel kvinner i arbeidsstyrken, og spørsmål om kompetanse og arbeidstidsordninger er viktige. Kommunene er et politisk nivå med folkevalgt ledelse. Kjønnsbalanse er et tema i sammensetningen av kommunestyrene, og likestilling er tema i kommunenes valg og prioriteringer.

Samarbeidet mellom myndighetene og arbeidslivets parter bygger på en solid tradisjon i norsk arbeidsliv og politikk. Trepartssamarbeidet er en viktig faktor for å få flere kvinner inn i arbeidsmarkedet og for å bedre mulighetene for både kvinner og menn til å kombinere arbeid og omsorg. Også fremover vil arbeidslivets parter spille en sentral rolle for å lykkes med å styrke likestilling i samfunnet.

En sterk sivil sektor er av avgjørende betydning for å sikre frihet, mangfold og maktbalanse i samfunnet. I likestillingsspørsmål har mange frivillige organisasjoner en lang og stolt tradisjon. Frivillige organisasjoner har sin styrke i at de mobiliserer og bruker frivillig innsats. Frivillige organisasjoner bidrar til at flere kommer til orde. De er en kanal der hver enkelt kan bidra og engasjere seg, både for egne rettigheter og andres.

Virkemidlene skal stimulere til endring

Regjeringen vil bygge opp under de positive utviklingstrekkene i samfunnet. Virkemidlene skal i størst mulig grad stimulere til resultater på en annen måte enn påbud, forbud og kvotering. Mange kommuner, partene i arbeidslivet, frivillige organisasjoner og andre arbeider aktivt for å styrke graden av likestilling innen eget område. For eksempel har helseforetak og utdanningsinstitusjoner utviklet arbeidsmetoder som bidrar til mer likestilling. Forsøk og nyvinninger trenger støtte for å kunne vokse seg større og spre seg også til andre miljøer. Mange frivillige organisasjoner, bedrifter og kommuner gjør en innsats som bør trekkes frem som et forbilde for andre. Gjennom å spre god praksis og få flere til å slutte seg til, styrkes likestillingen nedenfra.

Samfunnsutviklingen er summen av mange handlinger og valg. Enkeltpersoners handlinger blir påvirket av holdninger og tradisjoner. Det bør være enklere å velge annerledes i utdanning og arbeidsliv. Regjeringen vil støtte opp under initiativ som bidrar til å endre tradisjonelle handlingsmønstre og skillelinjer etter kjønn.

Kunnskap er en viktig forutsetning for handling. For å kunne følge utviklingen i samfunnet er det behov for oppdatert forskning og statistikk. Det finnes fortsatt for lite kunnskap om sammenhengene mellom kjønn og helse. Mer kunnskap om årsakene til, og formene for, vold i nære relasjoner vil legge grunnlaget for effektiv støtte til ofrene og for forebygging.

1.4 Målrettet og langsiktig innsats

Arbeid for likestilling mellom kvinner og menn krever endringer i samfunnsstrukturer og i holdninger hos den enkelte. Endring krever kunnskap og bevissthet om hvordan kjønn er med på å påvirke valg og muligheter. Endringer i strukturer krever tid. Derfor må likestillingspolitikken være langsiktig og målrettet.

I meldingen presenterer regjeringen hvordan den vil møte de sentrale likestillingsutfordringene fremover. Utfordringene krever et langsiktig og målrettet arbeid, og meldingen presenterer strategier og virkemidler som skal bidra til et mer likestilt samfunn. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet samordner regjeringens innsats og følger utviklingen.

For å følge utviklingen på ulike samfunnsområder over tid er det behov for forskning, statistikk og annen dokumentasjon av forskjeller mellom kvinner og menn. Evalueringer og rapporteringer danner grunnlag for å vurdere om tiltak virker etter hensikten. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet bidrar til en kunnskapsbasert politikk for likestilling. Det innebærer også å legge til rette for gode systemer for dokumentasjon og analyse av likestillingsstatus på forskjellige samfunnsområder. Et slikt tiltak er CORE – Kjernemiljø for forskning om likestilling.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet er på oppdrag fra departementet i gang med å utvikle indikatorer på graden av likestilling mellom kvinner og menn. De skal også utvikle indikatorer for likestilling på andre områder, slik som funksjonsevne, etnisitet og seksuell orientering. Indikatorene vil bidra til bedre kunnskap om forskjeller.