Funksjonell og administrativ uavhengighet

Den danske versjon av direktivet (jeg har ikke sjekket andre versjoner) nevner uttrykkelig at uavhengigheten skal gjelde de funksjoner som tilsynet skal utøve. En rimelig tolkning synes å være at tilsynsmyndigheten skal være uavhengig under utførelsen av selve tilsynsarbeidet (behandling av søknader om konsesjon, kontroll m.v.). Forsåvidt fremstår utvalgets antagelse (i brevet av 17.9.) om at direktivet bare tar sikte på funksjonell uavhengighet, som plausibel (men rent språklig kan det jo innvendes at også administrasjon m.v., se nedenfor, har med funksjoner å gjøre). Siden det antagelig vil være tale om (en eller annen form for) forvaltningsorganer (se likevel under 5 nedenfor), vil det særlig måtte bli tale om uavhengighet i forhold til Kongen (regjeringen) og departementet.

Omvendt vil et mulig krav om uavhengighet i spørsmål som gjelder administrasjon og budsjett m.v., antagelig stå mindre sterkt. Men i praksis vil det slett ikke alltid være mulig å skille skarpt mellom uavhengighet i spørsmål av faglig og økonomisk/administrativ karakter. Utenfor Personregisterlovutvalgets mandatområde kan eksempler hentes bl.a. fra debatten om domstolenes administrative avhengighet av Justisdepartementet.

Avhengighet i økonomisk/administrative spørs­mål kan i seg selv ha betydning for graden av rettslig og faktisk uavhengighet i faglige spørsmål. Men selv om de involverte personer selv mener at forholdet mellom det organ (vedkommende fagdepartement) som har det overordnede økonomisk/administrative ansvar, og det uavhengige forvaltningsorgan, ikke reiser noe problem, kan det være viktig å sørge for at organiseringen gir omverdenen tillit til at uavhengigheten i faglige spørsmål er vel ivaretatt.

Et særtilfelle i grensen mellom funksjonell og administrativ uavhengighet gjelder kompetansen til å utpeke medlemmer av det uavhengige organ. Det kan tenkes hevdet at uavhengighet av ett organ (eller av et sett av organer) bare kan tenkes hvis myndigheten til å utpeke de personer som skal bemanne det uavhengige organ, er lagt til andre organer enn dem som de utpekte skal være uavhengige av. F.eks. skulle et organ der medlemmene er oppnevnt av Kongen, ikke kunne være uavhengig av Kongen (eller departementet).

Vekten av en slik antagelse vil imidlertid variere. Hvis det er tale om en posisjon som er begrenset i tid (f.eks. til x år), og det ikke er adgang til å oppnevne samme person mer enn én gang, vil uavhengigheten normalt være større enn hvis det er adgang til gjenoppnevning. Det samme gjelder åpenbart hvis posisjonen er besatt uten noen bestemt tidsbegrensning (bortsett fra aldersgrensen) og ikke kan bringes til opphør av den oppnevnende myndighet alene.

Muligheten til å gjøre bruk av tidsbegrensede, forholdsvis langvarige mandater uten adgang til gjenoppnevning kan etter mitt syn fortjene større oppmerksomhet i debatten om hvordan mer eller mindre uavhengige organer kan bygges inn i forvaltningsapparatet i Norge.

«Uavhengighet»

Det er viktig å presisere at begrepet uavhengighet er relativt. Dette gjelder allerede i den relasjon som nettopp er nevnt: I Norge er ingen forvaltningsorganer helt uavhengige i økonomisk/administrativ henseende. Den uavhengighet som et organ måtte ha, gjelder høyst i det jeg stikkordmessig har kalt faglige spørsmål.

Videre er begrepet relativt fordi det naturligvis ikke er meningen at et organ skal være uavhengig også av loven (grunnloven, EF-retten osv.). Dette betyr at valget av rettslig form vil ha stor betydning for hvilken grad av uavhengighet som f.eks. Datatilsynet vil kunne nyte godt av. Hvis f.eks. lovs form benyttes, vil organet ikke være beskyttet mot senere lovendring. Derimot vil det være beskyttet mot kgl.res. eller de­partementsvedtak (f.eks. i form av instruks) som etter sitt innhold står i strid med loven.

Jeg nevner endelig at begrepet uavhengighet er relativt i den forstand at uavhengigheten – innenfor grensene av vedkommende lov og faglige område – kan være et resultat av sperrer mot ulike former for styring. Slike former kan f.eks. være instrukser om saksbehandling, lovtolkning eller skjønnsutøvelse, adgang for andre til å omgjøre det uavhengige organets vedtak på grunnlag av klage eller av eget tiltak, og vilkår for bevilgninger. Den sistnevnte form gir et nytt eksempel på at grensedragningen mellom faglige og økonomisk/administrative spørsmål kan være uklar.

Uavhengigheten blir større jo flere og viktigere former for styring som loven osv. står i veien for. Her skal jeg nøye meg med å nevne at det vanskelig kan bli tale om å karakterisere et organ som rettslig uavhengig av et organ som har kompetanse til å omgjøre det førstnevnte organets vedtak og/eller som kan gi det instrukser om vedtakenes innhold.

Så lenge de sistnevnte grenser er respektert, vil jeg i det følgende snakke om uavhengighet av Kongen og/eller departementet uten å presisere nærmere hvor omfattende uavhengighet det er snakk om.

Den videre fremstilling

De konstitusjonelle spørsmål som Personregisterlovutvalget ønsker å få belyst, må behandles med utgangspunkt i den relasjon klagenemnda (og evt. Datatilsynet) skal settes inn i. Med dette som utgangspunkt, skal jeg organisere den videre fremstilling i fire punkter.

Først (under 2) skal jeg se på den konstitusjonelle adgang til å legge myndighet til å avgjøre klager over vedtak som er truffet av Datatilsynet, til en nemnd som skal være uavhengig av Kongen/departementet. Under 3 er problemstillingen den samme, men slik at diskusjonen tar særlig sikte på klager over Datatilsynets vedtak i saker der Kongen/departementet er part.

En noe annen problemstilling kommer opp når den uavhengige nenmd ikke lenger skal avgjøre klager (bare) over vedtak som er truffet av Datatilsynet, men (også) klager over vedtak truffet av Kongen eller departementet (se under 4).

Endelig skal jeg si litt om den konstitusjonelle adgang til å organisere Datatilsynet og klagenemnda direkte under Stortinget, på omtrent samme måte som Stortingets ombudsmann for forvaltningen i dag er organisert (se under 5).

Emnet

På denne bakgrunn går jeg over til de mer spesifikke spørsmål som er stilt meg. Såvidt jeg skjønner er utgangspunktet at Datatilsynet også i fremtiden skal ha en forholdsvis høy grad av uavhengighet av Kongen og departementet. Det er også mulig at graden av uavhengighet vil bli økt ved at klager over vedtak som tilsynet treffer, ikke lenger skal gå til et departement, men til en egen klagenemnd e.l. I brevet av 17.9. 1996 tales det om

«et uavhengig organ som skal behandle klager over tilsynsorganets myndighetsutøvelse, herunder enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Klageorganet skal i den forbindelse selv treffe enkeltvedtak og utøve annen tradisjonell myndighetsutøvelse.»

I norsk forvaltning finner vi mange organer som har en viss grad av uavhengighet av Kongen og/eller fagdepartementet (se nærmere i f.eks. Eckhoff og Smith: Forvaltningsrett (6. utg., 1997) s. 182 flg.). Dette gjelder åpenbart for en rekke organer med rådgivende funksjoner (f.eks. utredningsutvalg). Men det er også mange eksempler på organer som utøver forvaltningsmyndighet av samme type som den mulige klagenemnd i saker om personregistrering.

Som allerede nevnt er imidlertid det rettslige grunnlag som pretensjonen om uavhengighet skal hvile må, av stor betydning. Rettslig sett har ikke Kongen (regjeringen) selv evne til å gjøre forvaltningsorganer uavhengig av Kongen – så lenge ikke grunnlov, lov m.v. står i veien, vil Kongen alltid kunne omgjøre sine egne vedtak. Departementenes kompetanse er begrenset på samme måte, osv. Men departementene er bundet av bestemmelser som Kongen har truffet: Rettslig sett er det intet i veien for at Kongen kan gjøre bestemte forvaltningsorganer mer eller mindre uavhengig av det enkelte departement. På samme måte er lavere organer i forvaltningen bundet av bestemmelser truffet av Kongen eller et departement. Og hele forvaltningen er bundet av loven (så lenge ikke bestemmelser med høyere rang – f.eks. i grunnloven – står i veien).

Hvis et forvaltningsorgan skal sikres rettslig uavhengighet av forvaltningsorganer som er plassert høy­ere i forvaltningshierarkiet, må uavhengigheten altså forankres i bestemmelser i formell lov (eller grunnlov). Det er også til slike bestemmelser at vi må gå for å få beskjed om hvor omfattende uavhengighet det er tale om.

Den konstitusjonelle adgang

Lovs form er altså nødvendig for å sikre f.eks. Datatilsynet en viss uavhengighet av Kongen eller departementet. Utgangspunktet er også at loven kan sikre organer i forvaltningen en høy grad av uavhengighet i denne relasjon. Jeg kan ikke se at noen av de såkalte prerogativer i grunnloven kap. B representerer noen begrensning i dette utgangspunkt på personregisterlovens område. Og det har lenge vært enighet om at bestemmelsen i grl. § 3 om at Den utøvende makt er hos Kongen, ikke har karakteren av prerogativ i den forstand at den skulle stå i veien for at Stortinget ved lov legger myndighet til andre enn Kongen. – Jeg lar det foreløpig stå hen om lovgivernes frihet i relasjon til grl. § 3 har noen grenser og hvor disse grensene i så fall går.

Det konstitusjonelle utgangspunkt er videre at statsråden overfor Stortinget (og eventuelt Riksretten) har det endelige ansvar for virksomheten i departementet og det underliggende forvaltningsapparat. Det har enkelte ganger vært anført at dette utgangspunkt står i veien for å legge myndighet til organer som Kongen eller departementet ikke kan instruere eller hvis vedtak de ikke kan omgjøre. Et slikt syn har imidlertid lite for seg. Statsrådenes ansvar kan ikke gå lenger enn deres myndighet rekker. Hvis Stortinget ved lov legger myndighet til et organ på en slik måte at deler av den myndighet for statsråden (eller regjeringen) som normalt vil følge av forvaltningsapparatets hierarkiske oppbygging (jfr. grl. § 3) er avskåret, kan statsråden heller ikke stilles til ansvar for forhold som ligger utenfor hans eller hennes myndighet.

Dette betyr likevel ikke at statsråden kan si seg fri for ansvar for alt som skjer (eller ikke skjer) på vedkommende område: For det første vil uavhengigheten i praksis aldri være absolutt (se under 1 ovenfor). For det andre gir bl.a. det hierarkiske utgangspunkt som følger av grl. § 3, grunnlag for å si at en statsråd har selvstendig ansvar for å følge med på sitt område. Tilsynet kan bl.a. gi grunnlag for – hvis nødvendig – å foreslå at Stortinget endrer loven, bevilger mer penger til formålet e.l. – Disse spørsmål er diskutert nærmere i min artikkel Statsrådenes politiske og konstitusjonelle ansvar for statlige virksomheter med styre, Nordisk Administrativt Tidsskrift 1994 s. 91-110.

Problemstillingen har vært litt oppe i diskusjonen om Sametingets fremtidige rolle. I forbindelse med Opplæringslovutvalgets forslag om å gi Sametinget beslutningsmyndighet i bl.a. visse læreplanspørsmål, er den oppsummert på følgende måte:

«Utvalget understreker at [forslaget] ikke vil skape konstitusjonelle problemer så lenge kompetansen til å fastsette visse læreplaner og læreplantillegg legges til Sametinget ved lov. Det konstitusjonelle og parlamentariske ansvar som hviler på den fagstatsråd som til enhver tid er ansvarlig for opplæringssektoren, vil være tilsvarende begrenset. I hovedtrekk vil ansvaret være begrenset til de oppgaver som loven legger til departementet, og dessuten til det mer generelle ansvar for å følge utviklingen i vedkommende sektor med sikte på etter behov å foreslå f.eks. lovendring eller budsjettmessige tiltak» ( NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæring s. 263 sp. 1 – for ordens skyld gjør jeg oppmerksom på at jeg selv var leder for det utvalg som avga utredningen).

Opplæringslovutvalget viser videre til at Justisdepartementets lovavdeling, i brev av 26.1.1995 til Kommunal- og arbeidsdepartementet, uttaler seg entydig i samme retning. Jeg legger derfor til grunn at det standpunkt jeg her gir uttrykk for, iallfall i sine hovedtrekk er juridisk holdbart.

Jeg nevner endelig at også forslaget om å opprette en uavhengig nemnd til å avgjøre klager over visse vedtak av Utlendingsdirektoratet (se Ot.prp. nr. 38, 1995-96), bygger på en forutsetning om at det er konstitusjonell adgang til å fastsette slike bestemmelser i lovs form. Det var andre grunner til at stortingsflertallet våren 1996 gikk imot forslaget.

Forskjellig fra det rettslige spørsmål om lovens adgang til å legge myndighet til forvaltningsorganer som i større eller mindre utstrekning skal operere på siden av det ordinære forvaltningshierarki, er spørs­målet om det ønskelige i en slik ordning. Stortingsvedtaket i 1977 om at statsforvaltningen som hoved­regel skal organiseres på en slik måte at Kongen (og departementet) har instruksjons- og kontrollmyndighet over andre organer (Tid.S. 1976-77 s. 4077), hører nærmest hjemme i denne delen av problemstillingen.

Det er imidlertid verdt å nevne at vedtaket selv synes å bygge på en forutsetning om at det ikke er noe konstitusjonelt i veien for å legge beslutningsmyndighet til forvaltningsorganer som i en viss utstrekning skal være unndratt Kongens og departementets instruksjonsmyndighet m.v. Ellers ville det jo ikke ha noen hensikt å angi når det kunne komme på tale å fravike det hierarkiske utgangspunkt ( særlige hensyn).

Om vedtaket av 1977 skal jeg ellers nøye meg med å nevne at Stortinget ikke selv er bundet av det, hverken i plenum eller som lovgiver. Og overfor regjeringen begrenser vedtaket seg – som nevnt – stort sett til å angi at forslag om å gjøre unntak fra utgangspunktet om at forvaltningsapparatet skal organiseres i et hierarki under den politisk ansvarlige ledelse, må begrunnes i særlige hensyn. Hvilke hensyn som Personregisterlovutvalget – eventuelt fulgt av departementet og regjeringen – vil (eller bør) anse gode nok til å begrunne et slikt unntak, er det ikke min oppgave å gå inn på.

Konklusjon: På Personregisterlovutvalgets område er det ikke noe konstitusjonelt til hinder for å legge beslutningsmyndighet til organer som i faglig henseende (jfr. under 1 ovenfor) skal opptre uavhengig av Kongen og/eller departementet.

Fortsettelse: Særlig om myndighet til å oppnevne medlemmer av klageorganet

Hverken Sametinget som organ eller den slags myndighet på opplæringsområdet som det er foreslått å legge dit (se ovenfor), er av samme karakter som det påtenkte klageorgan på personregisterlovens område. Men på iallfall to punkter er de to eksemplene av samme karakter: I begge tilfelle er det tale om kompetanse til å utøve offentlig myndighet. Og i begge tilfelle er det – eller kan det bli – tale om å la andre enn Kongen (eller departementet) oppnevne medlemmene.

Som kjent blir Sametingets medlemmer utpekt ved direkte valg, på samme måte som medlemmene av kommunestyrer og fylkesting. Personregisterlovutvalget har vært inne på tanken om å foreslå at Stortinget skal oppnevne alle eller noen av klageorganets medlemmer. De to eksemplene har altså felles at (noen av) medlemmene av et organ som teknisk sett er en del av forvaltningen, utpekes (eller kan bli utpekt) av andre enn Kongen eller vedkommende fagdepartement.

Også når det gjelder oppnevningsmyndigheten, må det skilles mellom det som konstitusjonelt er mulig og det som – av politiske eller andre grunner – er ønskelig. Det er det førstnevnte punkt som er mitt emne her.

Stortinget er noen ganger tillagt myndighet til å oppnevne medlemmer av kollegiale organer i forvaltningen. Et forholdsvis ferskt eksempel på at Stortinget ved lov har gitt Stortinget i plenum myndighet til å oppnevne medlemmer av et organ som ikke er tillagt avgjørelsesmyndighet, gir loven av 3.2.1995 nr. 7 om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten (men det kan hevdes at dette utvalget ikke er en del av forvaltningen). Noen eksempler på myndighet for Stortinget til å oppnevne medlemmer av organer med avgjørelsesmyndighet i forvaltningen, er nevnt i Ingvaldsen-komitéens innstilling (NOU 1972:38) – forøvrig er det fortsatt slik at Stortinget oppnevner bl.a. hovedstyrets formann i Statens Fiskarbank (se lov av 28.4.1972 nr. 22). Men jeg har ikke i farten kunnet finne eksempler på at denne modellen er fulgt for organer med kompetanse av samme type som det påtenkte organ til å behandle klager over vedtak av Datatilsynet.

I den senere tid har det også vært foreslått å tildele Stortinget en rolle i utvelgelsen av personer til å bekle stillinger eller verv som forutsetningsvis skal utøves uavhengig av Kongen eller departementet (f.eks. sentralbanksjef eller dommer i Høyesterett). Men i slike tilfeller behøver ikke løsningen å ligge i at Stortinget alene oppnevner de aktuelle personene; en annen, nærliggende modell er at Kongen beholder myndighet til å utpeke personer som Stortinget har godkjent. Dessuten har forslagene så langt ikke ført frem.

Da Datatilsynet ble oppnevnt, foreslo et flertall i stortingskomitéen å gi Stortinget myndighet til å oppnevne medlemmene av styret (jfr. Innst.O. nr. 47, 1977-78). Når forslaget falt, var det ikke fordi en slik løsning ble ansett for å være konstitusjonelt umulig.

Dette er også mitt standpunkt. Så lenge det ikke står i strid med prerogativene etter grunnloven kap. B (se ovenfor), kan jeg ikke se noe konstitusjonelt til hinder for at Stortinget i lovs form gir Stortinget i plenum kompetanse til å oppnevne medlemmer av det påtenkte klageorganet. Dette gjelder uten hensyn til om myndigheten gjelder alle eller bare noen av medlemmene.

Utgangspunktet om hierarkiske organisering av statsforvaltningen (jfr. bl.a. grl. § 3) kan ikke antas å stå i veien for en slik løsning. Iallfall i prinsippet vil løsningen heller ikke avvike mer fra utgangspunktet om at statsrådene har ansvar for forvaltningens virksomhet enn det som følger allerede av lovbestemmelser om at deler av organets myndighet skal utøves uavhengig av Kongen og/eller departementet. Slike bestemmelser vil gjelde uten hensyn til om organets medlemmer er utpekt av Kongen/departementet eller av f.eks. Stortinget. Og omvendt vil ikke oppnevning av Stortinget i seg selv være nok til å unndra de som sitter i de aktuelle stillinger eller verv, fra instruksjonsmyndighet som det ellers måtte være grunnlag for (sml. her bemerkningen i NOU 1972:38 på s. 41 sp. 1).

Når svaret byr på tvil, kan vårt syn på hvor omfattende uavhengighet det er tale om, riktignok bli påvirket av bl.a. hvor oppnevningsmyndigheten ligger (se nærmere f.eks. i Eckhoff og Smith: Forvaltningsrett s. 187 flg.). Men noen diskusjon om hva som måtte være gjeldende rett på dette punkt etter at personregisterloven er endret, er det ingen grunn til å ta opp her. Det som er viktig, er at organets stilling blir gjort klarest mulig i loven selv.

Både Ingvaldsen-komitéen og utenriks- og konstitusjonskomitén i Stortinget synes å bygge på at det ikke vil være noe konstitusjonelt til hinder for å la Stortinget oppnevne medlemmer av kollegiale forvaltningsorganer med vedtaksmyndighet; ellers gir det jo ikke mening å uttale seg om når slik oppnevning bør eller ikke bør skje. De mer eller mindre restriktive utsagn om Stortingets adgang til å oppnevne medlemmer av forvaltningsorganer med vedtaksmyndighet som finnes i NOU 172:38 s. 41 (jfr. s. 38-40) og i Innst.S. nr. 277 (1976-77) s. 14-15, tar etter alt å dømme sikte på det ønskelige i slike ordninger. Det er ikke min oppgave å gå inn i noen diskusjon av dette spørsmål.

Konklusjon: Det er ikke noe konstitusjonelt til hinder for at Stortinget ved lov gir Stortinget i plenum myndighet til å oppnevne medlemmer av det påtenkte klageorgan.

Emnet

Den foregående diskusjon av adgangen til å opprette en uavhengig nemnd til å avgjøre klager over Datatilsynets vedtak, har ikke tatt hensyn til hvem som er part i de sakene som blir forelagt klagenemnda. Det tilleggsspørsmål som brevet av 6.12.1996 tar opp, er om adgangen til å legge avgjørelsesmyndighet i klagesaker til en slik nemnd, blir snevrere i saker der Kongen eller et departement opptrer som part.

Slik partsstatus vil kunne foreligge når Datatilsynet behandler saker om registre som eies av Kongen/departementet. Slike saker må holdes adskilt fra saker der Kongen og/eller departementet selv treffer vedtak etter personregisterlovgivningen (se nærmere under 4 nedenfor). Grensen mellom posisjonene som registereier og som vedtaksmyndighet vil neppe være vanskelig å trekke.

Spørsmålet er som utgangspunkt generelt. Men ifølge brevet springer det særlig ut av en bestemt side av departementets rolle etter personregisterloven (slik den lyder i dag): Etter § 41 gjelder ikke konsesjonsplikten etter § 9 jfr. § 10 for personregistre i organ for stat eller kommune som er opprettet ved egen lov.

Ordlyden ( som) kan tyde på at det er organet som må være opprettet ved egen lov. På sin side legger brevet av 6.12.1996 tilsynelatende til grunn at unntaket for konsesjonsplikt tar sikte på registre som er opprettet ved lov. For det spørsmål som brevet tar opp, er det imidlertid uten betydning hvilket svar man vil gi på dette tolkningsspørsmålet.

Det kan oppstå tvil om betingelsene etter § 41 for å opprette personregister uten konsesjon, er oppfylt. Ifølge brevet er det i så fall Justisdepartementet som avgjør saken, mens Administrasjonsdepartementet (nå: Planleggingsdepartementet) avgjør om det foreligger konsesjonsplikt i saker der Justisdepartementet er part.

Spørsmålet er altså om en klagenemnd som skal være uavhengig både av Kongen og departementet, kan gis kompetanse til å avgjøre tvilsomme rettsspørsmål i saker det Kongen eller et departement er part.

Spørsmålet kan behandles uten hensyn til om det er Kongen eller departementet som er part. I den sammenheng jeg her tar sikte på, er det ingen konstitusjonell grunn til å skille mellom Kongen i statsråd og departementet. Etter grunnloven er departementene statsrådets kontorer, departementssjefen er samtidig medlem av regjeringen, og en statsråd er ansvarlig overfor Stortinget (og Riksretten) både som departementssjef og som medlem av Kongens råd. Til dette kommer at myndighet som etter lov ligger til vedkommende departement eller til departementet, også kan utøves av Kongen i statsråd, og at Kongen som hovedregel har kompetanse til å delegere sin myndighet til departementet (begrensningene i dette utgangspunkt går jeg ikke inn på). Det videre diskusjon kan derfor skje uavhengig av om det er Kongen eller departementet som opptrer som part.

Den konstitusjonelle adgang

Det klare utgangspunkt er at rettsregler gjelder inntil de blir endret. Dette gjelder også i saker der personregisterloven kommer til anvendelse på registre som eies av Kongen eller et departement.

På den annen side har også Kongen og departementet vid adgang til å fastsette og endre rettsreglene ved å bruke forskriftsmyndighet som de har fått tildelt i mange lover. Innenfor rammen av gjeldende lov (og av EF-direktivet) vil dette kunne gjelde også på personregisterlovens område. I den grad slik kompetanse måtte bli gitt, og kompetansen omfatter også den type av spørsmål som brevet av 6.12.1996 tar sikte på, vil den kunne benyttes til å gi forskrift om hvorvidt offentlige eide registre skal være undergitt konsesjonsplikt.

Hvis det ikke er aktuelt å legge slik forskriftskompetanse til Kongen/departementet, er utgangspunktet – som nevnt – at loven gjelder inntil den blir endret. Da må det organet som loven gir myndighet til å treffe vedtak, selv ta standpunkt til lovens nærmere innhold. Denne myndigheten må utøves på vedtaksorganets eget ansvar. Plikt for organet til å legge den lovtolkning til grunn som en part i en sak går inn for, vil representere en tilsvarende beskjæring av organets uavhengighet av parten.

Også kompetanse for Kongen/departementet til å gi bindende instruks om lovens innhold i det enkelte tilfelle, vil åpenbart representere et inngrep i uavhengigheten til det organ som instruksen er rettet til. Ut fra hensynet til mest mulig klare ansvarsforhold, er det formen instruks som eventuelt bør velges hvis Kongen/departementet likevel skal gis kompetanse til å styre Datatilsynet eller klagenemnda i enkeltsaker, slik at det ikke er aktuelt å gi forskrift (se ovenfor). Men den praktiske forskjell mellom de to former må ikke overdrives: Autoritative standpunkter til lovens tolkning i enkeltsaker blir uforsvarlige hvis de ikke etter sitt innhold kan legges til grunn også i andre saker av tilsvarende karakter.

Uavhengighet innenfor grensene av de lovbestemmelser som gjelder til enhver tid, må altså være utgangspunktet – her som overalt ellers. Jeg har tidligere kommet frem til at en slik løsning i sin alminnelighet ikke kan by på konstitusjonelle problemer. Det har lenge vært akseptert at loven kan opprette organer som er uavhengige (også) i den forstand at den instruksjonsmyndighet for Kongen/departementet som ellers ville ha foreligget, er avskåret.

Jeg kan ikke se noen grunn til å anta at løsningen må bli en annen der Kongen/departementet er part i de saker som verserer. Den type avgjørelser som vi tar sikte på her, faller klart utenfor de områder som etter grunnloven er undergitt kongelig prerogativ. Dette betyr at lovgivningen som utgangspunkt står fritt.

Jeg kan ikke se at partsstatus for Kongen/departementet gir noe grunnlag for å fravike dette utgangspunktet – i seg selv gir jo ikke slik status noen myndighet til å treffe rettslig bindende avgjørelser. Jeg kan heller ikke se at dette gir noe grunnlag for å fravike utgangspunktet om at loven står fritt til selv å bestemme hvem som skal oppnevne medlemmer av den påtenkte klagenemnda.

Konklusjoner: De samme som under 3 ovenfor.

Emnet

Så langt har jeg tatt sikte på adgangen til å opprette et organ til å avgjøre klager over vedtak som er truffet av Datatilsynet. Hvis man tar sikte på å etablere et uavhengig forvaltningsorgan til å avgjøre klager over rettslig bindende vedtak som er truffet av Kongen og/eller departementet, kommer enkelte spørsmål i tillegg.

På samme måte som i relasjon til klagenemndas kompetanse i saker der Kongen/departementet er part, legger jeg også her til grunn at den konstitusjonelle adgang til å legge avgjørelsen av klager til et uavhengig organ er den samme enten det påklagede vedtak er truffet av Kongen eller av departementet. Forutsetningen er selvsagt at nemnda skal være uavhengig av både Kongen og departementet.

Til realiteten nevner jeg først at det ikke er noen konstitusjonelt avgjørende grunn til å anta at klager over f.eks. Datatilsynets avgjørelser alltid må kunne rettes til Kongen/departementet (eller at Kongen/departementet må sikres adgang til å gripe inn på eget initiativ). Som jeg tidligere har vært inne på, vil adgang for Kongen/departementet til å omgjøre vedtak som lavere plasserte organer i forvaltningen har truffet, være et viktig skår i disse organenes uavhengighet. Jeg har også nevnt at adgangen til å skape slik uavhengighet ved lov, som utgangspunkt er utvilsom.

Statens teleforvaltning og Statens teleforvaltningsråd gir forholdsvis nye eksempler på at en viss uavhengighet av departementet er tilsiktet. Men eksemplene kan også brukes til å illustrere at viljen til konsekvent å gjennomføre en slik linje ikke har vært uten grenser. For det første er det Kongen selv som har bestemt at klage over enkeltvedtak truffet av Statens teleforvaltning skal avgjøres av Statens teleforvaltningsråd (se f.eks. kgl.res. av 7.12.1994 nr. 1182 om forskrift om leide samband i offentlige telenett § 18). Dette betyr at Kongen også kan oppheve bestemmelsen eller eventuelt selv overta behandlingen av enkelte klagesaker. For det andre har Kongen bestemt at klagesaker av prinsipiell betydning eller telepolitisk karakter likevel skal avgjøres av departementet. Betydelig potensiell usikkerhet ligger her allerede i at de nevnte begreper er lite presise. Men det viktigste er å få frem at bestemmelser av denne typen innebærer at de avgjørelsene på området som presumptivt er mest sentrale, fortsatt skal være forbeholdt Kongen/departementet. Den uavhengighet som teleforvaltningsorganene utenfor departementet kan sies å nyte godt av, er tilsvarende begrenset.

Jeg nevner for ordens skyld at også den nye telekommunikasjonsloven av 23.6.1995 nr. 39 legger kompetansen til å bestemme funksjonsfordelingen mellom de nevnte organene til Kongen (som endog har delegert sin myndighet til departementet), se § 1-5. Av det som tidligere er sagt om betydningen av rettslig form på dette området, følger at loven på dette punkt ikke avspeiler noen sterk vilje til å sikre de aktuelle kontrollorganene en høy grad av uavhengighet i forhold til Kongen og departementet.

Det er altså ikke grunn til å anta at det rettslig er noe i veien for å legge avgjørelsen av klager over Datatilsynets vedtak direkte til det påtenkte klageorgan uten at klagen først er behandlet av Kongen/de­partementet. I den grad uavhengighet av Kongen/de­partementet er tilsiktet, er det også denne vei man bør gå.

Den konstitusjonelle adgang

Ifølge brevet av 17.9.1996 er det likevel en mulighet for at avgjørelsen av klager over vedtak av Datatilsynet vil bli lagt til Kongen/departementet med etterfølgende adgang til overprøving i det påtenkte klageorgan. En slik løsning vil gripe inn i utgangspunktet om politisk, parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for regjeringen og for den enkelte statsråd på en helt annen måte enn hvis det påtenkte klageorganet bare skal overprøve vedtak av Datatilsynet.

Det konstitusjonelt forsvarlige i en slik løsning byr på adskillig tvil. Mitt syn er at et slikt inngrep i utgangspunktet om regjeringens og statsrådenes ansvar overfor Stortinget er betenkelig. Det konstitusjonelle utgangspunkt om maktfordeling vil være bedre tjent med at kontrollen med de skjønnsmessige sider av vedtak som Kongen eller departementet har truffet, på vanlig måte blir forbeholdt Stortinget. Når partene i den enkelte sak bestrider at vedtak som er truffet av Kongen/departementet er rettmessige, er domstolene rette adressat.

Denne argumentasjonen kan ikke sies å være logisk bindende. Også i denne relasjon er det mulig å si at statsrådenes ansvar ikke kan gå lenger enn deres myndighet: Hvis loven har lagt klagemyndighet til et organ som skal være uavhengig av Kongen/departementet, kan statsrådene ikke gjøres ansvarlig for hva dette organet foretar seg. Men mitt syn er likevel at en ordning der organer i forvaltningen skal ha myndighet til å overprøve vedtak av Kongen/regjeringen, er betenkelig sett på bakgrunn av elementer av grunnlovens maktfordelingssystem som fortsatt er i behold (og som det er grunn til å beholde): Jeg tenker på prinsippet om handlefrihet for regjeringen på regjeringens eget ansvar – overfor Stortinget og overfor domstolene.

Trygderetten er det kanskje mest utpregede eksempel på et forvaltningsorgan med domstollignende oppgaver og organisering. Dette organet overprøver vedtak av trygdemyndighetene. Men etter § 2, 2. ledd i trygderettsloven av 16.12.1966 nr. 9 kan Trygderetten ikke prøve vedtak som treffes av Kongen eller et departement. Lovkomitéen hadde ikke foreslått noen slik bestemmelse, men den kom inn i loven etter forslag i proposisjonen. Begrunnelsen lyder:

Justisdepartementet har uttalt at det av konstitusjonelle grunner neppe vil være adgang til å gi et selvstendig forvaltningsorgan rett til å overprøve avgjørelser som er tatt av Kongen eller et departement (jfr. Ot.pr. nr. 5 (1966-67) s. 13-14).

I det utrykte brev fra Justisdepartementet som proposisjonen viser til, er den nevnte uttalelsen ikke nærmere utdypet eller begrunnet. Ole-Erik Øie: Trygderetten og dens rettsanvendelse (1994) s. 62 antar at departementet har hatt i tankene bestemmelsen i grunnlovens § 3 om at den utøvende makt er hos Kongen og i § 12 tredje ledd om at Kongen fordeler forretningene blant statsrådets medlemmer. Kanskje hadde man også lydighetsbudet i grunnlovens § 21 i tankene. Jeg finner imidlertid ikke grunn til å gå inn i spekulasjoner om hvilket resonnement som ligger bak.

Jeg gjør for ordens skyld oppmerksom på at både Øie, Eckhoff og Frihagen antar at Trygderetten har kompetanse til prejudisielt å prøve forskrifter gitt av Kongen eller departementet (se Øie, op.cit. s. 62 flg. med videre henv.). Men dette spørsmålet er ikke identisk med det jeg her diskuterer, og jeg skal ikke gå nærmere inn på det.

Også Forvaltningskomitéen (1958) er såvidt inne på spørsmålet. Utgangspunktet tas i en diskusjon om hvorvidt den ordning med en stortingsoppnevnt ombudsmann for forvaltningen som komitéen foreslo, ville kreve grunnlovsendring i den grad ombudsmannen skal kunne utøve kontroll i saker som er behandlet av departementet og statsrådene. Komitéens svar er at det ikke skulle være nødvendig med grunnlovsendring når ombudsmannen ikke har avgjørelsesmyndighet (s. 427).

Uttalelsen er meget kort, den er ikke nærmere begrunnet, og den gjelder ikke direkte den situasjon som jeg her tar sikte på. Men i den grad den likevel kan tillegges vekt, må den telle til støtte for det syn at myndighet til å overprøve avgjørelser av Kongen eller departementene, av konstitusjonelle grunner ikke kan legges til uavhengige forvaltningsorganer med vedtaksmyndighet.

Som en kommentar til proposisjonens begrunnelse for bestemmelsen i trygderettsloven § 2, 2. ledd (se ovenfor) har Eckhoff i motsatt retning gitt uttrykk for at han finner det vanskelig å forstå hvilke forfatningsregler som skulle være til hinder for at et uavhengig forvaltningsorgan gis myndighet til å overprøve avgjørelser av Kongen og departementene (Forvaltningsrett, 5. utg. s. 611; i Eckhoff og Smith:Forvaltningsrett, 6. utg. er denne uttalelsen tatt ut, se s. 622). Også Frihagen gir uttrykk for at det etter hans skjønn ikke [ville] representere noe brudd med våre forfatningsregler om en hadde fulgt lovutvalgets forslag om å gi Trygderetten adgang til å prøve også vedtak av Kongen og departementet (Forvaltningsrett, Bind III (4. utg., 1992) s. 100-101).

Heller ikke disse to forfatternes synspunkter er nærmere begrunnet. Men mitt inntrykk er nok at de knytter seg forholdsvis nært til Trygderettens karakter som de facto domstol. Det var nærmest bare i navnet at man avsto fra også formelt å karakterisere den som en domstol. Men resultatet ble altså at Trygderetten rettslig sett må karakteriseres som et forvaltningsorgan (i Eckhoff og Smith: Forvaltningsrett s. 619 flg. o.a.st. nevnes den som et viktig eksempel på et domstollignende forvaltningsorgan). Det er dette som gir eksemplet interesse i vår sammenheng.

Jeg nevner også at Justisdepartementets syn, som proposisjonen til trygderettslov bygger på, godt kan være holdbart selv om det ikke kan pekes på bestemte forfatningsregler som står i veien. Mine betenkeligheter med den løsning som er antydet, bygger mer på trekk ved det konstitusjonelle system som sådan enn på bestemte regler.

Som nevnt må spørsmålet anses for å være tvilsomt. Mitt samlede syn er likevel at de argumenter med tilknytning til maktfordelingssystemet som jeg har skissert, har mye for seg. Det er grunn til å fastholde det utgangspunkt som ligger i at det politiske, parlamentariske og konstitusjonelle ansvar for Kongens/departementenes egen virksomhet hviler på den enkelte statsråd og på regjeringskollegiet. Kontroll med regjeringens utøvelse av skjønnsmessig myndighet hører først og fremst hjemme i Stortinget. Det samme gjelder kontrollen med at vedtak som er truffet av Kongen/departementene, ligger innenfor de rettslige grenser for disse organenes myndighet.

Rettslig kontroll etter initiativ fra partene i den enkelte sak (og fra andre med rettslig interesse, eller prejudisiell kontroll i straffeprosessens former) hører derimot først og fremst hjemme i domstolene. Dette gjelder også når de omstridte vedtak er truffet av Kongen/departementet. Og rent praktisk sett kan det ikke være mye å tjene på å skyte en klagenemnd e.l. inn mellom forvaltningsvedtaket og domstolene, som jo i alle tilfelle vil kunne få saken i siste instans.

Konklusjon: Jeg finner spørsmålet noe tvilsomt, men antar at et uavhengig forvaltningsorgan ikke kan tillegges myndighet til å avgjøre klager over vedtak som er truffet av Kongen/departementet.

Fortsettelse: Særlig om myndighet til å oppnevne medlemmer av klageorganet

Det foregående diskusjon om adgangen til å legge overprøving av vedtak som er truffet av Kongen/departementet til et uavhengig forvaltningsorgan, gjelder uten hensyn til hvem som skal utpeke medlemmene av det påtenkte klageorganet. Det samme gjelder min negative konklusjon.

På denne bakgrunn blir en diskusjon om hvorvidt medlemmene av det påtenkte klageorganet kan oppnevnes av Stortinget, rent subsidiær. Jeg skal derfor nøye meg med å nevne at de synspunkter som bærer konklusjonen i foregående avsnitt, også trekker i retning av at medlemmene av forvaltningsorganer som eventuelt skal overprøve avgjørelser av Kongen/departementene, iallfall ikke kan oppnevnes av Stortinget. En slik ordning vil bidra ytterligere til å forkludre utgangspunktet om at det er statsrådene som står ansvarlig for vedtak av Kongen og departementene.

Emnet

Endelig er jeg bedt om å drøfte den konstitusjonelle adgang til å organisere Datatilsynet direkte under Stortinget. Organisatorisk måtte det vel bli tale om en modell som omtrent tilsvarer den måte som f.eks. Stortingets ombudsmann for forvaltningen er organisert på.

Oversendelsen av 4.1. d.å. viser at utvalget særlig har tenkt på organiseringen av Datatilsynet. Den viser videre at tilsynet etter forutsetningen fortsatt skal treffe rettslig bindende vedtak, for eksempel ved konsesjonsbehandling eller ved å gi bindende pålegg om sletting.

Denne forutsetning må vel innebære at organiseringen av Datatilsynet i forhold til Stortinget reiser omtrent samme rettsspørsmål som den organisatoriske plassering av den påtenkte klagenemnd. I brevet av 17.9.1996 er det forutsatt at klagenemnda skal treffe rettslig bindende vedtak av samme type som Datatilsynet. Hvis det organ som skal overprøve tilsynets vedtak skal være en del av den utøvende makt, ville det ikke gi god sammenheng å legge underinstansen (Datatilsynet) inn under Stortinget.

Diskusjonen under 2-4 ovenfor gjelder adgangen til å gi (særlig) den påtenkte klagenemnda som forvaltningsorgan en høy grad av funksjonell uavhengighet i forhold til andre deler av den utøvende makt (særlig Kongen og departementet). Det spørsmål jeg her skal se på, gjelder ikke forholdet mellom forvaltningsorganer, men adgangen til å legge myndighet til å treffe bindende vedtak til organer som skal høre direkte under Stortinget.

Skillet mellom forvaltningsorganer og organer under Stortinget er ikke alltid skarpt. Adgang for Stortinget til å oppnevne medlemmene av f.eks. klagenemnda vil representere et skritt i retning av å legge organet under Stortinget. Dette gjelder uten hensyn til om det i andre relasjoner måtte være rimelig å betegne organet som et forvaltningsorgan. Men det er ikke grunn for meg til å gå nærmere inn i disse spørsmål. For mitt formål er det tilstrekkelig å forutsette at det er tale om organer med beslutningsmyndighet som ligger direkte under Stortinget i den forstand at de administrativt (derunder i budsjettspørsmål) hører inn under nasjonalforsamlingen.

Graden av funksjonell (eller faglig) uavhengighet er det ikke nødvendig å gå inn på. Jeg skal likevel nevne at Stortinget som lovgiver har en viss adgang til å delegere sin beslutningsmyndighet til Stortinget i plenum (slik det er gjort f.eks. i visse saker om konsesjon til vassdragsregulering). Også i saker som gjelder personregistre kan iallfall deler av beslutningsmyndigheten i teorien tenkes organisert på en slik måte. Men en slik løsning vil vanskelig kunne oppfylle rimelige krav til funksjonell (eller faglig) uavhengighet av politiske myndigheter. Jeg skal derfor se bort fra denne mulighet.

Siden det er tale om organer med beslutningsmyndighet i forhold til borgerne, legger jeg endelig til grunn at bestemmelser om organisering under Stortinget vil måtte gis ved lov.

Den konstitusjonelle adgang

Forutsetningen om at de aktuelle organer skal kunne treffe rettslig bindende vedtak, innebærer at eksempler hentet fra eksisterende organer under Stortinget gir liten veiledning.

Riksrevisjonen kan vi se bort fra allerede av den grunn at ordningen er hjemlet i grunnloven selv (§ 75 bokstav k).

Derimot var Stortingets ombudsmann for forvaltningen inntil nylig bare hjemlet i særlov (den nåværende bestemmelsen i grunnloven § 75 bokstav l ble vedtatt i 1995). Men Ombudsmannen skiller seg fra de organene som er aktuelle på personregisterlovens område ved at hans arbeid bare skal munne ut i uttalelser, først og fremst om Ombudsmannens syn på den enkelte sak (se særlig § 10). Han kan riktignok treffe bindende avgjørelser av prosessledende karakter, f.eks. om krav om opplysninger (lovens §§ 7 og 8). Men det er liten grunn til å sette denne form for beslutningsmyndighet i samme stilling som slike former for myndighet til å treffe realitetsavgjørelser som etter forutsetningen skal ligge til Datatilsynet (og klagenemnda). Dette skyldes også at den nevnte type av rettslig bindende beslutninger som er lagt til Ombudsmannen, bare er rettet mot offentlige organer og tjenestemenn, ikke mot private.

Kontrollutvalget for etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjenesten, som er underlagt Stortinget, er organisert ved lov (av 3.1.1995 nr. 7) uten spesifikk støtte i grunnloven. Men også dette organet savner myndighet til å treffe rettslig bindende avgjørelser om realiteten i de saker som det tar opp.

Så langt jeg har kjennskap til, har spørsmålet om den konstitusjonelle adgang til å legge tilsynsorganer m.v. med beslutningsmyndighet direkte inn under Stortinget, likevel aldri vært underkastet noen inngående vurdering. Dette er i seg selv en kilde til en viss usikkerhet.

En grunn til at spørsmålet ikke har vært inngående drøftet, kan tenkes å være at det alltid har vært ansett som klart at svaret måtte bli negativt. Konvensjonelle oppfatninger av denne typen kan imidlertid ikke ukritisk legges til grunn som konstitusjonelt riktige.

Et negativt syn på den konstitusjonelle adgang er lagt til grunn i en utredning som Arve Føyen i 1982 utarbeidet etter oppdrag av Justisdepartementet (Complex nr. 1/83). Han antar at et organ underlagt Stortinget må være et rent ombudsmannsorgan ... uten myndighet til å treffe bindende vedtak av den typen som er tillagt Datatilsynet. Han har riktignok ikke funnet konkrete holdepunkter for at det må være slik, men det er vel nærliggende å støtte seg til det alminnelige maktfordelingsprinsippet. Hans syn får en viss støtte i den etterfølgende lovproposisjon (Ot.prp. nr. 34, 1986-87, s. 10).

Innenfor de materielle grenser som grunnloven stiller opp (f.eks. mot å legge dømmende myndighet til Stortinget, jfr. § 96), vil Stortinget som utgangspunkt selv kunne utøve beslutningsmyndighet. Dette kan skje både i lov og ved plenarvedtak. Denne myndigheten kan også benyttes til å legge myndighet til domstolene og til den utøvende makt. Den er en mulighet som ofte har vært benyttet. Men dette betyr ikke uten videre at Stortinget også har kompetanse til å overføre beslutningsmyndighet til organer som er direkte underlagt Stortinget selv.

Når vi skal besvare det sistnevnte spørsmålet, må vi for det første huske at antallet organer i Stortinget som kan utøve beslutningsmyndighet, er langt lavere enn tallet på Stortingets organer i og for seg. Dette henger sammen med at grunnloven i første rekke legger kompetansen til å treffe rettslig bindende vedtak på vegne av den lovgivende makt til Stortinget, Odelstinget og Lagtinget. Alle vet at Stortingets komitéer i praksis spiller en meget stor rolle. Men komitéene har ikke myndighet til å treffe bindende vedtak om materielle spørsmål i forvaltningen. Det samme gjelder Sivilombudsmannen og Kontrollutvalget for etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjenesten.

Uten at betydningen av dette uttrykket må drives for langt, kan vi altså si at de organer som administrativt er direkte underlagt Stortinget, i første rekke skal tjene som hjelpeorganer for Stortinget (bl.a. i utøvelsen av nasjonalforsamlingens egen kontroll med forvaltningen). Noe unntak fra denne hovedregelen kjenner jeg ikke til.

For det andre må det nok regnes som et grunnleggende prinsipp i vår forfatning at utøvelse av offentlig myndighet som ikke er lagt til domstolene eller til Stortinget, skal utøves av organer som er underkastet det parlamentariske og konstitusjonelle ansvar for regjeringen og for den berørte statsråd. Omfanget av dette ansvaret behøver ikke å være så stort – som jeg har vært inne på bl.a. under 2 ovenfor, vil statsrådens ansvar for uavhengige organer kunne være begrenset til en form for ansvar for å følge med. Men slike grenser for ansvaret vil måtte bygge på de grenser for regjeringens instruksjonsmyndighet m.v. som er skapt av Stortinget som lovgiver. De representerer ikke i seg selv noe brudd med det grunnleggende prinsipp.

For det tredje har vi det moment om maktfordeling som bl.a. Føyen har nevnt. Dette momentet knytter an til grunnlovens skille mellom en lovgivende og en utøvende makt (se bl.a. grl. §§ 3 og 49). Dette skillet er selvsagt ikke uberørt av overgangen fra personlig kongemakt til parlamentarisme. Heller ikke i praksis er det helt skarpt; dette skyldes bl.a. at Stortinget som lovgiver noen ganger legger forvaltningsmyndighet til Stortinget i plenum (f.eks. i visse konsesjonssaker), og at det ikke er mulig å trekke noe materielt skille mellom lovgivning i formell lov og i forskrift. Men likevel er det etter mitt skjønn rimelig å si at det maktfordelingsprinsipp som har fått uttrykk i grunnloven, står i veien for å bygge opp et forvaltningsapparat direkte under Stortinget. Et datatilsyn eller en klagenemnd med beslutningsmyndighet som administrativt er lagt under Stortinget, vil nettopp representere en slik utvikling.

I forlengelsen av denne argumentasjonen nevner jeg at organisatorisk plassering under Stortinget sikkert vil få som konsekvens at reglene i bl.a. forvaltningsloven av 10.2.1967 ikke kommer til anvendelse. Hensynet til rettssikkerhet m.v. gjør det vanskelig å godta en slik konsekvens. Men siden det her ikke egentlig er tale om konstitusjonelle spørsmål, går jeg ikke videre i argumentasjonen.

Det er ikke helt klart for meg hva Føyen siktet til da han – i den ovenfor nevnte utredningen – ga uttrykk for at han manglet konkrete holdepunkter for sitt negative syn på den konstitusjonelle adgang til å legge beslutningsmyndighet til organer underlagt Stortinget. På samme måte som under 3 ovenfor vil jeg presisere at et svar kan være konstitusjonelt riktig selv om det ikke følger av bestemte regler i f.eks. grunnloven. Også i relasjon til det spørsmål som jeg her er opptatt av, vil svaret kunne tre frem av argumentasjon omkring vårt konstitusjonelle styringssystem mer generelt. I hvert fall et stykke på vei er det en slik argumentasjon som er ført frem i de foregående avsnitt.

Konklusjon: Jeg antar at Stortinget konstitusjonelt er avskåret fra å legge vedtaksmyndighet overfor borgerne til organer som administrativt ligger direkte under Stortinget.