2 Rådets mandat, sammensetning og arbeid

Straffelovrådet mottok 28. september 2000 følgende mandat:

«(1) Arbeidet mot korrupsjon er høyt prioritert internasjonalt. Bakgrunnen er en økende erkjennelse av hvilke problemer korrupsjon fører med seg både internasjonalt og nasjonalt. Korrupsjon utgjør en trussel mot rettsstaten, demokratiet, menneskerettighetene og sosial rettferdighet, og kan også hindre økonomisk utvikling og virke konkurransevridende.

Korrupsjon er ofte vanskelig å etterforske, særlig over landegrensene. Internasjonalt samarbeid i form av koordinert straffelovgivning og gjensidig juridisk bistand er derfor et viktig ledd i kampen mot korrupsjon. Gjennom deltakelse bl.a. i Europarådet og OECD har Norge vært med på å utarbeide og forpliktet seg til å følge internasjonale regelverk mot korrupsjon.

(2) Den 27. januar 1999 undertegnet Norge Europarådets strafferettslige konvensjon mot korrupsjon av 4. november 1998. Utformingen av konvensjonen, bl.a. angivelsen av hva

som skal være straffbar korrupsjon, er langt på vei i samsvar med regelverket i EU, OECD-konvensjonen av 21. november 1997 om bestikkelse av utenlandske offentlige tjenestemenn. OECD-konvensjonen ble ratifisert av Norge i 1998, jfr. Ot. prp. nr. 66 (1997-98) og Innst. O. nr. 1 (1998-99). Europarådskonvensjonen har imidlertid et bredere virkeområde ved at den omfatter korrupsjon både i privat og offentlig sektor og både passiv og aktiv korrupsjon.

I tillegg undertegnet Norge 4. november 1999 Europarådets sivilrettslige konvensjon om korrupsjon. Konvensjonen forplikter partene til å etablere effektive systemer for å tilgodese de hensynene som konvensjonen tar sikte på å ivareta. Sentrale tiltak er tilgang til effektive rettslige virkemidler for personer som har lidd skade som følge av korrupsjon, og mulighet for rimelig erstatning. Europarådets ekspertgruppe for korrupsjon (GMC) har også utarbeidet en rekommandasjon om etiske retningslinjer for offentlig ansatte som vil bli behandlet i Ministerkomiteen i mai 2000. Det er videre opprettet et overvåkningsorgan for Europarådets regelverk om korrupsjon - Grupper av stater mot korrupsjon (GRECO). Det arbeides for at Norge kan bli medlem av dette organet i løpet av 2000.

(3) Norsk straffelovgivning har få bestemmelser som retter seg mot korrupsjon. Bare bestikkelser av offentlig tjenestemann er uttrykkelig regulert; en offentlig tjenestemann som mottar bestikkelser (passiv korrupsjon), kan straffes etter reglene i straffeloven kapittel 11 om forbrytelser i den offentlige tjeneste, se særlig §§ 112 og 113. Den som bestikker en offentlig tjenestemann (aktiv korrupsjon), kan straffes etter straffeloven § 128. Denne bestemmelsen er nylig endret slik at den også rammer bestikkelse av utenlandsk offentlig tjenestemann. Endringen er en følge av ratifiseringen av OECD-konvensjonen fra 1997.

I motsetning til mange andre land har Norge ikke noen straffebestemmelse som retter seg direkte mot korrupsjon i privat sektor. Korrupsjon vil likevel ofte rammes av bestemmelsene om utroskap i straffeloven §§ 275-276. Den som mottar bestikkelser, vil normalt ha begått et pliktbrudd i forhold til sin arbeidsgiver e.l., og dette pliktbruddet vil ofte kunne straffes som utroskap. Den som yter bestikkelser, vil da kunne dømmes for medvirkning til utroskap. I noen tilfeller vil likevel utroskapsbestemmelsen være utilstrekkelig.

Dette gjelder der en mottaker av bestikkelser ikke oppfatter handlingen som et pliktbrudd i forhold til arbeidsgiveren - vedkommende mener at han eller hun handler til arbeidsgivers beste. I slike tilfeller vil heller ikke den som bestikker kunne straffes, selv om handlingen fremstår som straffverdig.

(4) Straffelovrådet gis i oppdrag å utrede tilpasninger som er nødvendig i norsk rett for å kunne ratifisere Europarådets strafferettslige konvensjon om korrupsjon av 4. november 1998. Dersom rådet i dette arbeidet ser behov for å utrede og forslå endringer i forhold til andre spørsmål om strafferettslige eller prosessuelle sider av korrupsjon, kan rådet også gjøre det.

Ettersom Norge ikke har straffebestemmelser direkte rettet mot korrupsjon i privat sektor, vil det måtte utformes en eller flere helt nye straffebestemmelser. Dette vil igjen reise spørsmål om plassering i straffeloven, og om forholdet til de eksisterende bestemmelsene rettet mot bestikkelser av offentlige tjenestemenn. I forhold til OECD-konvensjonen har det oppstått et spørsmål knyttet til foreldelsesfristen. Strafferammen etter straffelovens § 128 er ett år, og etter straffeloven § 67 er dermed foreldelsesfristen to år. Det har vært reist tvil om dette er i samsvar med krav i konvensjonen om at det skal være tilstrekkelig tid til å etterforske og påtale den straffbare handlingen. I Ot.prp. nr. 66 (1997-98) s. 6-7 drøfter departementet om strafferammen og/eller foreldelsesfristen bør endres. Departementet konkluderte med at man ville avvente en bredere vurdering i sammenheng med oppfølging av Europarådskonvensjonen.

Europarådskonvensjonen artikkel 12 rammer forhold som ligger noe utenfor tradisjonell korrupsjon. Dette er på engelsk kalt «trading in influence», og er foreløpig oversatt til «påvirkningshandel». Det straffbare er her å gi en utilbørlig fordel til en person som hevder at han eller hun kan utøve en utilbørlig påvirkning på en beslutningstaker. Det viktige og vanskelige i denne sammenhengen er å avgjøre hva som er «utilbørlig». Stryker man «utilbørlig» de to stedene hvor dette er brukt i gjerningsbeskrivelsen, vil beskrivelsen dekke alminnelig virksomhet som er kjent under begrepene lobbying og informasjonsrådgivning. Det er adgang til å ta forbehold for artikkel 12 ved ratifikasjonen. Straffelovrådet bør vurdere om Norge bør ta et slikt forbehold. Men i utredningen bør det uansett inngå en vurdering mellom på den ene siden legitim påvirkningsvirksomhet og på den andre siden påvirkningshandel som kan gjøres straffbar i samsvar med Europarådskonvensjonen artikkel 12.

(5) Rådet skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sitt forslag. Rådet bør ha avsluttet oppdraget innen 1. juni 2001.»

I arbeidet med utredningen har Straffelovrådets faste medlemmer deltatt:

• Professor dr.juris Henry John Mæland, leder

• Høyesterettsdommer Karenanne Gussgard

• Førstestatsadvokat Jørn Holme til september 2001

• Førstestatsadvokat Lars Stoltenberg fra april 2002

• Advokat Berit Reiss-Andersen

Rådets sekretær har vært førstestatsadvokat Arnt Angell.

Rådet har hatt 3 møter i anledning arbeidet med utredningen. Den opprinnelige fristen til å avlevere innstillingen ble utsatt til 1. desember 2002. Fristen for avlevering er følgelig blitt noe overskredet.