5 Straffelovrådets forslag til en ny generell korrupsjonsbestemmelse

5.1 Oversikt over de interesser en strafferettslig bestemmelse om korrupsjon bør ivareta

Korrupsjon dreier seg om smøring og bestikkelser i offentlig eller privat virksomhet. Motivet er som regel å oppnå særlige fordeler, hvilket fører til at det skjer brudd på rettslige krav eller etiske normer.

Korrupsjonsbegrepet er ikke entydig gitt, men det forutsetter at det skjer en samhandling mellom minst to personer, og da ofte slik at begge kan bebreides handlingen.

Den enkle form for korrupsjon foreligger der det skjer et klart brudd på rettslige normer mot kontant betaling, for eksempel når den ansatte gir kunden betydelige rabatter for varer, men mottar til gjengjeld en pengeytelse til egen konto. Den motsatte ytterlighet er korrupsjon med indirekte belønning hvor ytelsene og gjenytelsene først balanseres over lang tid, samtidig som de normer som brytes, ikke fremgår klart.

Kriminalisering av korrupsjon i det offentlige må ses i sammenheng med det alminnelige saklighetskrav som gjelder all utøvelse av offentlig myndighet. Sammen med habilitetsregler og andre bestemmelser, bidrar forbud mot korrupsjon til at det i offentlig virksomhet ikke finner sted utenforliggende påvirkning og derved uriktig tjenesteutøvelse.

At det treffes uriktige offentlige vedtak som følge av korrupsjon, er i seg selv meget uheldig. Men også for det tilfellet at tjenestemannen ikke yter gjengjeld i form av en uriktig tjenestehandling, gjør han seg sårbar for press ved å motta en bestikkelse. Og under enhver omstendighet vil mottagelse av bestikkelser bli oppfattet av allmennheten dit hen at uriktige tjenestehandlinger finner sted. Dette er i seg selv ødeleggende for folks tillit til forvaltningens upartiskhet og integritet. Et vesentlig hensyn ved kriminalisering av korrupsjon er hensynet til allmennhetens tillit til den offentlige virksomhet i alle dets former. En slik tillit er en forutsetning for et stabilt demokrati. Forbud mot så vel aktiv som passiv korrupsjon i offentlig sektor kan begrunnes i hensynet til å opprettholde en velfungerende offentlig administrasjon.

I relasjon til ansatte kjennetegnes korrupsjonshandlingen ved svikaktig og illojal opptreden. Ansatte har innenfor arbeidsavtalen en plikt til å ivareta og fremme arbeidsgivers interesser. Å ta imot bestikkelser vil normalt krenke disse interessene. Dette gjelder både i offentlig og privat virksomhet. Forretningsavtaler kan bli mindre inntektsgivende, og foretakets omdømme og tillit utsettes for skade. Hensynet til vern om eiendom og foretak tilsier således forbud mot korrupsjon. Dertil kommer at korrupsjon virker konkurransevridende og er illojal overfor andre næringsdrivende og forbrukerne. Forbud mot så vel aktiv som passiv korrupsjon i næringslivet kan således også begrunnes i hensynet til den frie konkurransen og til fremme av et velfungerende marked.

En korrupsjonshandling vil videre ofte føre med seg nye tilfeller av korrupt atferd samt annen form for kriminalitet, slik som utpresning, trusler, dokumentfalsk, regnskapsovertredelser, skatte- og avgiftsunndragelser m.m. Straffebud rettet mot bestikkelser er slik sett også et middel rettet mot svart økonomi.

I Fortalen til Europarådets korrupsjonskonvensjon uttales det at «korrupsjon truer rettsstaten, demokratiet og menneskerettighetene, undergraver godt styresett, billighet og sosial rettferdighet, vrir konkurransen, hindrer økonomisk utvikling og utgjør en fare for stabiliteten i demokratiske institusjoner og samfunnets moralske grunnlag».

Rådet viser for øvrig til utredninger hvor skadevirkningene ved korrupsjon har vært inngående belyst. 1

Ovenstående taler for et vidtgående korrupsjonsbegrep. Både OECD og Europarådets korrupsjonskonvensjon forutsetter et vidtgående korrupsjonsbegrep.

Korrupsjonsbegrepet er imidlertid ikke likt definert i de to konvensjonene. Straffelovrådet har ved sitt lovutkast lagt vesentlig vekt på korrupsjonsdefinisjonen slik den fremkommer i Europarådets korrupsjonskonvensjon i artiklene 2-11.

Det er imidlertid en lovteknisk utfordring å redigere et forbud med et vidtrekkende korrupsjonsbegrep. Problemet ligger i å trekke klare grenser mot de handlinger som må antas straffrie.

I lovutkastet til ny § 276a stilles det krav om at det skal dreie seg om en utilbørlig fordel. Dette er en rettslig standard. Rådet antar at grensen mellom lovlig og ulovlig handling kan reguleres ved denne standarden.

Ved vurderingen av hva som er «utilbørlig», må det foretas en totalvurdering av situasjonen, hvor en rekke momenter vil spille inn, slik som formålet med ytelsen, ytelsens art og verdi, hvilken grad av åpenhet som foreligger, hvilket regelsett som eksisterer i bedriften eller bransjen, om forholdet gjelder offentlige tjenestemenn eller privat næringsliv, og også ellers hvilken posisjon henholdsvis giver og mottaker til ytelsen har.

Det er ikke tilstrekkelig at forholdet er kritikkverdig. Ved at loven bruker uttrykket «utilbørlig» er det gitt en margin slik at tjenestemannen eller den næringsdrivende ikke skal kunne straffes med mindre det foreligger et ganske klart klanderverdig forhold. Vurderingen vil kunne variere noe fra område til område, og det må til syvende og sist overlates til domstolene å trekke grensen.

En vid korrupsjonsdefinisjon reiser også avgrensningsspørsmål mot andre straffebestemmelser - blant annet mot utpresning, utroskap og underslag. Dette tilsier at det i alle fall inntas en subsidaritetsklausul i utroskapsbestemmelsen, § 275, tredje ledd, og da slik at § 275 ikke har anvendelse ved handling som faller inn under § 276a.

5.2 Påvirkningshandel

Europarådskonvensjonen artikkel 12 rammer såkalt påvirkningshandel («Trading in influence»).

Årsaken til at bestemmelsen er gjort til en del av konvensjonen, er å søke å ramme såkalt bakgrunnskorrupsjon i offentlig sektor. Dette bygger på en erkjennelse av at det i en del land over tid har vært tilfeller av påvirkningshandel av svært klanderverdig art.

Påvirkningshandel vil kunne forekomme når personer som tilhører beslutningstakerens politiske parti, eller på en eller annen måte tilhører beslutningstakerens krets, eller har andre bindinger mot beslutningstakeren, utnytter sin stilling ved å forlange fordeler. Det vil også være påvirkningshandel når den som søker å påvirke beslutningstakeren, finner det hensiktsmessig å bestikke personer som kan ha innflytelse overfor beslutningstakeren. Artikkel 12 regulerer således både den aktive og passive side ved utilbørlig påvirkningshandel.

Det er vanskelig å trekke grensen mellom legitim påvirkningsvirksomhet og de straffverdige påvirkningshandlinger som artikkel 12 tar sikte på å ramme. Ved grensedragningen bør det legges stor vekt på om det foreligger åpenhet om de reelle forhold, jfr. «utilbørlig». Dersom beslutningstakeren får opplyst at påvirkningsagenten opptrer på vegne av en tredjeperson, kan neppe selve påvirkningen sies å være utilbørlig. Vi står i så fall overfor vanlig legitim lobbyvirksomhet som ikke rammes av artikkel 12.

Situasjonen er en annen dersom påvirkningsagenten ikke opplyser om at han i realiteten opptrer på vegne av en tredjeperson. Det kan for eksempel tenkes at påvirkningsagenten er medlem av samme politiske parti som beslutningstakeren, og således har stor innflytelse. For beslutningstakeren kan det dermed fremstå som om påvirkningsagenten forfekter standpunkt bygd på en politisk eller samfunnsmessig overbevisning, mens påvirkningsagenten i realiteten forfekter det syn som gagner oppdragsgiveren.

Et eksempel kan være at påvirkningsagenten er betalt av en entreprenør som ønsker å få omregulert og utbygd et område som brukes som rekreasjonsområde. Påvirkningsagenten kan da argumentere ut fra hensynet til behovet for nye boliger i området, mens han i realiteten er betalt for å fremme entreprenørens interesser, som vil være fortjenesten på utbyggingen. Et slikt tilfelle vil falle inn under artikkel 12.

Sett i sammenheng med rådets utkast til ny korrupsjonsbestemmelse, som gir en vid definisjon av korrupsjon, går Straffelovrådet inn for at Norge tar forbehold overfor artikkel 12, slik artikkel 37 åpner for.

Ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen vil langt på vei kunne fange opp atferden beskrevet i artikkel 12. Det vil være en selvstendig overtredelse av bestemmelsen dersom den man bestikker utøver utilbørlig påvirkning på beslutningstakeren, eller om påvirkningsagenten krever vederlag for å utøve slik påvirkning. Eksemplet om entreprenøren som nevnt ovenfor, vil således omfattes. Det er ikke noe krav om at beslutningstakeren (jfr. artikkel 12) faktisk ble påvirket, eller var klar over at han ble påvirket. Begrensningen vil først og fremst ligge i at den som tar betalt for å påvirke en annen, må falle inn under gruppen «tjeneste, verv, eller oppdrag». F.eks. vil bestikkelse av en slektning av en beslutningstaker falle utenfor. Imidlertid vil slektningen kunne dømmes for medvirkning til korrupsjon dersom beslutningstakeren selv overtrer bestemmelsen. Dette krever at beslutningstakeren forsto at slektningen opptrådte korrupt. Det er imidlertid tvilsomt om det per i dag er behov for å kriminalisere handlinger som ligger utenfor forslagets rekkevidde. Slike handlinger vil være bestikkelse av personer som ikke har «tjeneste, verv, eller oppdrag», og hvor beslutningstakeren selv ikke handler korrupt. Det antas at slike tilfeller forekommer meget sjeldent.

5.3 Straffelovrådets forslag til en ny generell bestemmelse med forbud mot korrupsjon

5.3.1 Behovet for ny regulering av korrupsjon i den private sektor

Ved opphevelsen i 1972 av lov om utilbørlig konkurranse av 7. juli 1922 nr. 11, ble strl.

§ 405b om passiv korrupsjon i forretningsforhold inntatt i straffeloven, mens forbudet mot aktiv korrupsjon i forretningsforhold ble videreført i markedsføringsloven.

For så vidt gjelder reguleringen av passiv korrupsjon i strl. § 405b, bemerkes at bestemmelsen inneholder flere begrensninger. For det første regulerer den bare forholdet til en «ansatt» eller «fullmektig». For det andre omfatter bestemmelsen ikke utilbørlige gaver eller ytelser som mottas med prinsipalens kunnskap. For det tredje omfatter bestemmelsen bare de forhold hvor giveren er en næringsdrivende. For det fjerde krever bestemmelsen at den ansatte må motta gaven i den bestemte hensikt å gi giveren et ugrunnet fortrinn ved levering av varer eller en annen ytelse, hvilket er et tema som skaper særlige bevisproblemer.

Mfl. § 17, jfr. § 6 som retter seg mot bestikkeren, inneholder flere tilsvarende begrensninger.

I nyere tid har man ikke brukt strl. § 405b og mfl. § 17, jfr. § 6, der korrupsjon har vært tema i privat sektor, men anvendt bestemmelsene om utroskap i strl. §§ 275 og 276. Dette skyldes blant annet at strafferammene i § 405b og mfl. § 17 er meget lave. Men det skyldes nok også at man innen påtalemyndigheten har oppfattet utroskapsbestemmelsen som enklere.

Når det gjelder anvendelsen av utroskapsbestemmelsene i strl. § 275 i korrupsjonsforhold, bemerkes at heller ikke denne bestemmelsen alltid fremtrer som velegnet til å ramme de straffverdige forhold. Det vises særlig til de tolkningsproblemer som bestemmelsen reiser når mottakeren av bestikkelsen foretar en handling som ikke påfører bedriften noe økonomisk tap, eller hvor dette ikke kan bevises, se foran under pkt. 4.3. Dertil kommer at det er lovteknisk uheldig at det er gjennom medvirkningstillegget i denne bestemmelsen at man rammer aktiv korrupsjon i næringslivet.

Rådet mener at det er hensiktsmessig å utforme en ny bestemmelse som omfatter aktiv og passiv korrupsjon i den private sektor.

5.3.2 Om reguleringen av korrupsjon i offentlig sektor

Teoretiske analyser av §§ 112 og 113 viser at bestemmelsene gir opphav til en rekke problemer både med hensyn til tolkning og håndhevelse. Mange av disse er knyttet til selve utformingen av de to straffebud, jfr. Thrap-Meyer s. 446-448.

For det første er det uheldig at strl. § 112 formelt sett fremtrer som hovedbestemmelsen i reguleringen, mens den praktisk viktigere bestemmelsen i § 113 kun henviser til gjerningsinnholdet i § 112.

For det andre er det uheldig å opprettholde sondringen i §§ 112 og 113 mellom tjenestemannens mottakelse av bestikkelse for å foreta seg en henholdsvis pliktstridig eller ikke-pliktstridig handling. Det legislative grunnlag for sondringen er at det er mer straffverdig å ta imot en uberettiget fordel for å krenke sin tjenesteplikt enn å ta imot en fordel for alene å foreta seg en ellers pliktmessig handling.

Det antas imidlertid at uttrykket «pliktstridig» tjenestehandling i strl. § 113 må tolkes meget vidt, og da slik at det rammer allerede den tjenestemannen som mottar bestikkelse for å behandle en forvaltningssak raskere og utenom tur, Thrap-Meyer s. 452. Med et så vidt pliktstridsbegrep, blir det mindre igjen av det legislative grunnlag for å opprettholde sondringen mellom pliktstridige og ikke-pliktstridige handlinger, jfr. Thrap-Meyer s. 243.

«Pliktstridsbegrepet» reiser for øvrig vanskelige bevisspørsmål, særlig der hvor tjenestemannen treffer vedtak i området for forvaltningens frie skjønn. Når den ene avgjørelsen fremstår som like riktig som den andre, kan det ikke uten videre antas at tjenestehandlingen er pliktstridig. Ved utøvelsen av skjønnet har tjenestemannen rett nok plikt til ikke å ta utenforliggende hensyn. Å ta hensyn til en personlig fordel vil gjøre tjenestehandlingen pliktstridig. En ytelse til tjenestemannen kan imidlertid også være gitt ham for at han skal gjøre et grundig arbeid, hvilket illustrerer at det i slike tilfeller er vanskelig å bevise om tjenestehandlingen er pliktstridig eller ikke, sml. Thrap-Meyer s. 242-243.

Rådet mener at det er uheldig å opprettholde skillet mellom pliktstridige og ikke-pliktstridige tjenestehandlinger som et avgjørende kriterium for valg av subsumsjon mellom to delikter med gradsforskjell. Denne sondringen bør kun tillegges betydning under straffeutmålingen innenfor det samme delikt, slik ordningen er i Danmark og Sverige, jfr. Thrap-Meyer s. 238-239 med henvisninger.

Endelig peker rådet på som uheldig den sterke fokusering på bestikkerens hensikt som betones i strl. §§ 112 og 113, jfr. uttrykket «vidende om, at den gives eller tilsiges for at øve Indflytelse paa hans Optræden i Tjenesteanliggende». Det er prinsipielt sett uheldig at giverens hensikt inngår som et avgjørende kriterium ved vurderingen av om tjenestemannen har opptrådt utilbørlig. Uansett av hva giveren har ment, så har tjenestemannen, hvis han tar imot en gave han anser som en bestikkelse, brutt det krav til lojalitet som kreves av ham, således Thrap-Meyer s. 327-330.

5.3.3 En generell korrupsjonsbestemmelse som omfatter aktiv og passiv korrupsjon i offentlig og privat sektor

Straffelovrådet har vurdert om en tilpasning til Europarådskonvensjonen bør skje ved endringer av de gjeldende bestemmelser i strl. §§ 112-113 og 128 om korrupsjon i offentlig virksomhet, samtidig som det tilføyes en ny bestemmelse til regulering av korrupsjon i det private næringsliv. Rådet er kommet til at det i dag synes mest hensiktsmessig å foreslå en ny generell bestemmelse om korrupsjon som omfatter både offentlig og privat virksomhet.

Som påvist ovenfor er bestemmelsene i strl. §§ 112 og 113 uheldig utformet, hvilket isolert sett tilsier en total omskriving av deliktene. Videre mener rådet at det er behov for en ny bestemmelse til regulering av korrupsjon i privat virksomhet.

Rådet antar at det i dag ikke er tilstrekkelig grunn til å skille mellom korrupsjonshandlinger foretatt i offentlig og privat virksomhet. Den særlige reguleringen av korrupsjon for offentlige tjenestemenn har sin bakgrunn i det historiske skillet mellom offentlig og privat sektor, og at det ved vedtagelsen av straffeloven av 1902 ble stilt heller få krav til aktørene i privat sektor på dette området, utover lojalitetskrav til arbeidsgiver, slik dette ble vernet gjennom bestemmelsen om utroskap.

Når det senere ble funnet grunn til å gi særlige regler om korrupsjon i privat sektor for å hindre konkurransevridning, kom disse først i loven rettet mot utilbørlig konkurranse i 1922. 2 Bestemmelsene i lov om utilbørlig konkurranse ble senere (ved lov av 16. juni 1972 nr. 47) videreført ved strl. § 405b som regulerer passiv korrupsjon i forretningsforhold, og ved mfl. § 17, jfr. § 6, som rettet seg mot bestikkeren.

Rådet har vurdert om det er forskjeller mellom korrupsjonshandlinger i henholdsvis offentlig og privat virksomhet som tilsier at de to forhold bør reguleres i forskjellige bestemmelser. I den forbindelse må erkjennes at kravene til aktørene innen offentlig virksomhet fortsatt må antas strengere enn i privat sektor, men forskjellene er ikke store. Den antatte forskjell mellom offentlig og privat sektor, er - prinsipielt sett - ikke annerledes enn de variasjoner på straffverdighet som forekommer ved ellers ulike typer korrupsjonshandlinger - det være seg innen offentlig eller privat sektor. Slike variasjoner kan det tas hensyn til ved utformingen og tolkningen av straffebudet.

Rådet antar at tiden er moden for å innføre en generell bestemmelse som omfatter korrupsjon både i offentlig og privat virksomhet.

5.3.4 Simpel og grov korrupsjon - valg av strafferammer

Rådet foreslår den generelle bestemmelsen redigert slik at det sondres mellom simpel og grov korrupsjon. Ved simpel korrupsjon foreslås strafferammen satt til 3 år. Dette bringer bestemmelsen i harmoni med strafferammene ved formuesforbrytelsene i §§ 255, 257, 270 og 275.

Rådet foreslår videre at grov korrupsjon gis en strafferamme på 10 år. Ved avgjørelsen av om korrupsjonshandlingen er grov bør det særlig legges vekt på om handlingen er forøvd av offentlig tjenestemann eller noen annen ved brudd på den særlige tillit som følger av hans stilling eller virksomhet, om saken omfatter store verdier, eller om det har foreligget risiko for betydelig tap som følge av korrupsjonshandlingen.

Den foreslåtte strafferamme for grov korrupsjon er høyere enn ved andre formuesforbrytelser. Dette har sammenheng med at korrupsjon etter omstendighetene vil være mer straffverdig og kunne utgjøre et langt større samfunnsproblem enn underslag eller tyveri.

5.3.5 Valg av påtaleregler

Rådet har vurdert om korrupsjon i offentlig virksomhet burde være undergitt offentlig påtale, og har kommet til at det offentliges interesse i å bekjempe korrupsjon i den offentlige sektor tilsier dette.

Rådet har for korrupsjon i den private sektor vurdert om påtaleregelen bør være identiske med påtalereglene for bedrageri og utroskap. Dette tilsier at offentlig påtale ikke finner sted med mindre det foreligger begjæring fra fornærmede eller at almene hensyn krever påtale.

Imidlertid skiller korrupsjon seg fra bedrageri og utroskap på flere måter. Det antas at potensialet for krenkelse av mer samfunnsmessige interesser er sterkere til stede i korrupsjonsforhold. Videre vil det av flere årsaker ikke alltid være ønskelig for en bedrift som har en korrupt medarbeider å anmelde korrupsjon til politiet. Etter rådets mening vil det også kunne gis gale signaler dersom det er en høyere terskel for etterforskning av korrupsjon i det private enn i det offentlige. Rådet foreslår derfor at korrupsjonsbestemmelsen undergis offentlig påtale også ved korrupsjon i privat sektor.

5.3.6 Hvor langt bør en norsk straffebestemmelse om korrupsjon ha anvendelse territorialt?

I henhold til Europarådskonvensjonen artikkel 17 fremgår at landene skal ha jurisdiksjon over forhold som er begått helt eller delvis på partenes territorium, og hvor gjerningsmannen er en av partenes borgere eller det straffbare forhold involverer en av partenes tjenestemenn.

Norge har videre gjennom OECD-konvensjonen forpliktet seg til å straffe aktiv korrupsjon som foretas i utlandet eller i mellomstatlige organisasjoner. En norsk straffebestemmelse bør således ramme den som gir, tilbyr eller lover noen en utilbørlig fordel i anledning tjeneste, verv eller oppdrag eller medvirker dertil for å oppnå en ytelse for seg eller andre - også når handlingen skjer i utlandet eller i mellomstatlige organisasjoner. En slik bestemmelse fremgår av nåværende § 128 tredje ledd.

Dersom en generell korrupsjonsbestemmelse plasseres i strl. kapittel 26 som foreslått av rådet, vil korrupsjon i utlandet knyttet til norske statsborgere eller personer hjemmehørende i Norge, rammes uavhengig av en særskilt lovregulering i korrupsjonsbestemmelsen, jfr. strl. § 12 første ledd nr. 3 a). I tillegg tilsier også strl. § 12 første ledd nr. 3 c) at handlinger av denne type rammes. Når det gjelder strl. § 12 første ledd nr. 3 c), vil den allikevel medføre at bestikkelser av offentlige tjenestemenn i enkelte land kan falle utenfor, da handlingen ikke er straffbar der, eller det kan være vanskelig å få klarhet om dette spørsmålet. For å sikre oppfyllelse av kravene i OECD og for å spesielt markere at slike handlinger også er straffbare, foreslås det å videreføre et særskilt ledd om kriminalisering av aktiv bestikkelse av offentlige utenlandske tjenestemenn.

Når det gjelder passiv korrupsjon i offentlig sektor, rammer strl. §§ 112 og 113 i dag handlinger foretatt i utlandet av norsk statsborger eller noen i Norge hjemmehørende person, jfr. strl. § 12 første ledd nr. 3 a). Bestemmelsene får i tillegg anvendelse på handlinger begått i utlandet av utlending, jfr. § 12 første ledd nr. 4 a).

Når det gjelder tilfeller av passiv korrupsjon av utenlandske offentlige tjenestemenn i utlandet, som alene er gjort straffbare i henhold til strl. § 12 første ledd nr. 4 a) eller b), kan forfølgning alene reises etter beslutning av Kongen, jfr. strl. § 13, første ledd. Rådet går inn for å videreføre dagens regler på dette punkt. Det vises til kapittel 7, merknader til lovutkastet, merknaden til endring av strl. § 12, første ledd nr. 4 a) samt merknaden til § 276a fjerde ledd.

Rådets forslag til ny korrupsjonsbestemmelse omfatter korrupsjon både ved offentlige og private forhold. Rådet går inn for å sidestille korrupsjon i offentlig og privat virksomhet også i denne sammenheng, og da slik at reglene for norsk jurisdiksjon er identiske i offentlig og privat sektor.

5.4 Opphevelse av bestemmelser

Rådets forslag om en generell korrupsjonsbestemmelse tilsier at strl. §§ 112, 113, 128 oppheves.

Rådet har vurdert om vedtakelsen av en generell korrupsjonsbestemmelse tilsier opphevelse av strl. § 405b og mfl. § 17, jfr. § 6, men er blitt stående ved at disse bestemmelsene bør bestå.

Rådet har også vurdert om det bør tilrås å oppheve særbestemmelsene om korrupsjon, slik som strl. §§ 287, 373 og 114.

Strl. § 287 er en særregel som gjelder bostyrer og gjeldsnemnder. Strl. § 373 nr. 1 som er en forseelse, gjelder i tillegg alle som er medlemmer i et bo eller i et «foretakende» hvor avgjørelse treffes med stemmeflerhet. Strafferammen i strl. § 287 er seks måneder, mens strafferammen i § 373 er tre måneder. Begge bestemmelsene fremtrer som overflødige ved vedtakelsen av en generell korrupsjonsbestemmelse. Pedagogiske hensyn kunne kan hende tale for å beholde bestemmelsene, men i så fall bør strafferammene justeres. Rådet foreslår imidlertid at bestemmelsene oppheves.

Det samme gjelder strl. § 114 om korrupsjon hos dommere mfl. Strafferammen er her åtte år. Hensett til at lovutkastet har en strafferamme for grov korrupsjon på ti år, fremtrer også

§ 114 som overflødig, og rådet foreslår bestemmelsen opphevet.

5.5 Bør det åpnes for ekstraordinære etterforskningsmetoder?

5.5.1 Innledning

Etterforskning av mistanke om kriminelle handlinger igangsettes normalt på grunnlag av anmeldelser fra personer som er påført påviselige skader eller tap. Hvis det ikke foreligger vitner eller andre bevis som klart knytter en gjerningsperson til handlingen, vil etterforskningen ofte føre til henleggelse.

Vi har lenge erkjent at visse kriminalitetsformer kommer i en særstilling, og da slik at avdekking av straffbare handlinger krever ekstraordinære metoder og atskillig egenaktivitet fra politiets side. Dette gjelder for eksempel narkotikakriminalitet som skjer i det skjulte, hvor ingen involverte personer politianmelder forholdet, og hvor forbrytelsen er vanskelig å oppdage fordi den heller ikke kan knyttes til et bestemt åsted.

Korrupsjon kommer på mange måter i en lignende situasjon. Som regel vil korrupsjonshandlingen skje fordekt og/eller i det skjulte, og de medvirkende aktørene vil selvsagt ikke av eget tiltak involvere politiet. Oppdagelse og anmeldelse vil derimot kunne skje av andre, for eksempel overordnet ledelse i organisasjonen. Men erfaringen viser at selv hvor det foreligger en konkret mistanke om korrupsjon, vil det være vanskelig å fremskaffe bevis.

Dette aktualiserer spørsmålet om å tillate ekstraordinære etterforskningsmetoder slik som kommunikasjonsavlytting, herunder romavlytting og provokasjon.

GRECO har i sin rapport vedrørende Norges evaluering av 12. juli 2002 under Europarådets Korrupsjonskonvensjon anbefalt at Norge:

«extend as far as possible, the use of special investigative means to cases of corruption, in line with the principle of proportionality and existing safeguards».

5.5.2 Bør det tillates kommunikasjonsavlytting ved korrupsjon?

Det er vanskelig å avdekke korrupsjon, og korrupsjonsetterforskning er av den grunn meget krevende. En adgang til kommunikasjonsavlytting ved mistanke om korrupsjon vil etter all sannsynlighet kunne lette etterforskningen betydelig. Ofte vil bevisene for den korrupte atferd primært materialisere seg i kommunikasjonen mellom partene. Det vil sjelden finnes konkrete dokumenter som underbygger korrupsjon. Selve bestikkelsen kan være overlevert i kontanter eller overført bankkonti i utlandet, noe det ikke vil finnes spor av ved en eventuell ransaking. Korrupsjon skiller seg således til en viss grad fra annen type økonomisk kriminalitet. Ordinære etterforskningsmetoder vil ofte være utilstrekkelige.

Når det gjelder de hensynene som taler for innføring av kommunikasjonsavlytting, vises det til NOU 1997:15 pkt. 2.4 og pkt. 6.2. 3 Straffelovrådet viser videre til Ot.prp. nr. 64 (1998-99) pkt. 8.3, særlig til pkt. 8.3.1.4, der det fremheves at behovet for nye etterforskningsmetoder er størst ved forbrytelser begått av organiserte, lukkede, kriminelle miljøer, og ved såkalt «offerløs» kriminalitet, der det ikke er noen privat fornærmet som kan bidra til at saken kan oppklares.

Etter Straffelovrådets oppfatning slår de nevnte hensyn inn med tyngde i korrupsjonssaker. Korrupsjon vil alltid skje i et lukket miljø, der det bare er partene i korrupsjonsforholdet som kjenner til den straffbare handling. Videre virker korrupsjonskriminalitet på samme måte som «offerløs» kriminalitet i den forstand at den som rammes ikke er klar over at det har foregått en straffbar handling. «Offeret» vil som regel være den som den bestukne er ansatt hos, eller har et tjenesteforhold hos. Ved bestikkelse av en offentlig ansatt vil «offeret» ofte være staten, f.eks. der en ansatt i politiet gir informasjon til kriminelle. Ved bestikkelse i forbindelse med kontraktstildeling vil «offeret» både være den bestuknes arbeidsgiver og den konkurrent som egentlig skulle ha hatt oppdraget.

Det foreligger således sterke hensyn for innføring av kommunikasjonsavlytting ved mistanke om korrupsjon av alvorlig karakter. Som eksempel kan nevnes mistanke om korrupsjon hos polititjenestemenn hvor bestikkeren er forankret i organisert kriminalitet. Det kan også tenkes korrupsjon i forbindelse med store statlige innkjøp f.eks. av forsvarsmateriell hvor det dreier seg om kontrakter på flere milliarder kroner. Eller det kan være bestikkelse i forbindelse med innkjøp av rørledninger i Nordsjøen, hvor bestikkelsen også kan medføre at det leveres rørledninger av mindreverdig kvalitet med risiko for store miljøødeleggelser.

Kommunikasjonskontroll er regulert i strpl. kapittel 16a. Det følger av strpl. § 216a, første ledd a) at det er adgang til kommunikasjonsavlytting ved skjellig grunn til mistanke om overtredelser som kan medføre fengsel i ti år eller mer. Straffelovrådet foreslår at det for grove korrupsjonssaker fastsettes en strafferamme på ti år. Dette betyr at kommunikasjonsavlytting i så fall vil bli tillatt i slike saker.

5.5.3 Romavlytting

Per i dag er ikke romavlytting tillatt som etterforskningsmetode i Norge. Men romavlytting kan tenkes for å avverge alvorlige forbrytelser, basert på nødrett. Romavlytting ble foreslått av Metodeutvalget, jfr. NOU 1997:15, for forbrytelser som kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer. Departementet gikk ikke inn for forslaget, jfr. Ot.prp. nr. 64 (1998-99), noe som også ble resultatet ved behandlingen i Stortinget.

De samme hensyn som tilsier at kommunikasjonsavlytting kan anvendes som etterforskningsmetode ved korrupsjon, kan også tale for at romavlytting burde kunne anvendes. På den annen side er romavlytting et mer inngripende middel, og sterkere mothensyn gjør seg gjeldende.

Det er rådets oppfatning at man ved en eventuell ny vurdering av om romavlytting skal innføres som etterforskningsmetode ved alvorlig kriminalitet, bør vurdere om grov korrupsjonskriminalitet i tilfelle bør være omfattet. I denne sammenheng er det grunn til å påpeke at infiltrasjon ikke vil være egnet etterforskningsmetode i korrupsjonssaker. Videre vises til det som er nevnt ovenfor vedrørende problemene med å etterforske korrupsjonskriminalitet.

5.5.4 Provokasjon som etterforskningsmetode ved korrupsjon

Provokasjon er et ekstraordinært etterforskningskritt som ikke er lovfestet, men er underlagt regulering gjennom Riksadvokatens instruks av 26. april 2000. Rundskrivet baserer seg til dels på rettspraksis. Provokasjon kan sies å foreligge når politiet ved infiltrasjon eller på annen måte påvirker andres straffbare handlinger, for å bedre sin kunnskap om eller kontroll med et hendelsesforløp eller fremskaffe bevis.

Provokasjon brukes bare ved kriminalitet som er et alvorlig samfunnsonde, jfr. Riksadvokatens rundskriv. Det kan neppe være tvilsomt at grov korrupsjonskriminalitet vil oppfylle et slikt vilkår.

Som nevnt er det slik at ordinære etterforskningsmetoder ofte vil være lite effektive i korrupsjonsforhold. Dette aktualiserer også bruk av provokasjon. Anvendelsesområdet vil trolig begrenses noe av at politiet ikke kan ta initiativet til handlingen, jfr. Riksadvokatens retningslinjer. Utvalget finner ikke grunn til å gå nærmere inn på om eller når en provokasjonshandling bør kunne tillates på dette området.