3 Bakteppet

3.1 Nordområdenes internasjonale og nasjonale betydning

I tradisjonell oppfatning ligger Arktis for seg selv på toppen av jorden avsondret fra resten av verden – utenfor allfarvei og uten nevneverdig tilknytning til utviklingen på sørligere breddegrader. For mange er Arktis en hvit flekk på kartet og et sort kunnskapshull. Gjennom århundrene har Arktis derfor vært området for noen få modige eller dumdristige, som ville finne sjøveien til det fjerne Østen – utnytte naturressurser som fisk, hval og sel – eller være først på Nordpolen.

Det 20. århundre har gradvis fjernet forestillingen om et utilgjengelig isøde. Polfareren Viljalmur Stefansson var kanskje en av de første til å understreke mulighetene som lå i de grenseløse nordområdene da han i 1920-årene uttalte: «We have not come to the northward limit of communal progress. There are no northern boundaries beyond which productive enterprises cannot go until North meets North on the opposite shores of the Arctic Ocean, as East has met West on the Pacific.» Seks eksempler, som utdypes senere, illustrerer hvordan nordområdene gradvis har fått en plass i global politikk og derfor har blitt en global arena i seg selv.

3.1.1 Nordområdene i det globale bildet

Nordområdenes globale militær-strategiske betydning

Storskala-utnyttelsen av Arktis startet under den kalde krigen. Den korteste avstanden mellom befolkningssentrene i Sovjetunionen og USA var over Polhavet. Både luftrommet, vannmassene under isen og landområdene ble brukt for forsvars- og overvåkingsformål. Sikkerhetspolitiske problemer i sør ble delvis avhjulpet med tiltak i nord.

Nordområdenes globale betydning i energisammenheng

Midt-Østen produserer mest olje i verden, men er samtidig preget av indre konflikter og ytre innblanding. Vestlige importland ønsker derfor å redusere avhengigheten ved å spre leveransene på mange produksjonsområder. Petroleumsforekomstene i nordområdene, som er antatt å være de nest største i verden, vil kunne gi slik avlastning. Slik blir regionens betydning i det globale energibildet åpenbar.

Natur i nordområdene som ressurs i en intenst utnyttet verden

Nordområdene har lenge hatt stor økonomisk betydning basert på tradisjonell utnyttelse av levende og fossile ressurser. I tiårene som kommer vil det bli en stadig viktigere ressurs i seg selv at nordområdene er blant de siste relativt intakte naturområder på jorden. Områdenes verdi som kilde til kunnskap, nye produkter og opplevelse vil øke i takt med internasjonal kunnskaps- og teknologiutvikling, og ytterligere urbanisering ellers i verden.

Nordområdene som oppsamlingssted for miljøgifter

Nordområdene er fortsatt et av klodens reneste områder. En av de største truslene mot dette miljøet er langtransportert forurensning som kommer med vind og havstrømmer. Miljøgiftene, som hovedsakelig kommer fra kilder utenfor regionen, vurderes som vel så alvorlige for regionen som muligheten for forurensning fra radioaktive kilder på Kolahalvøya. Nordområdene påvirkes slik av prosesser på sørligere breddegrader, og påføres problemer som bare kan løses gjennom globale forhandlinger og konvensjoner.

Nordområdene som global klimadanner

Det er antatt med relativt stor sikkerhet at klimaet utsettes for antropogen påvirkning gjennom utslipp av klimagasser. Klimamodeller beregner at global oppvarming vil merkes først, og få sterkest utslag i nordområdene, som på denne måten blir en varsellampe for klimaendringene. Samtidig er isdekket og dets evne til å reflektere solstrålene tilbake til atmosfæren en viktig mekanisme i den globale klimamaskinen, og et endret utbredelsesmønster vil påvirke utstrømmingen fra Polhavet og gjennom det kanskje styrken til Golfstrømmen. Forandringer i Arktis kan således få konsekvenser for klimadannelsen langt utenfor regionen. Også her ser vi hvordan prosesser i sør gir konsekvenser i nord og omvendt.

Polhavet som fremtidig global transportrute?

Korteste sjøvei mellom befolkningskonsentrasjonene i Europa og i Asia går gjennom Nordøstpassasjen langs den eurasiske kysten, den såkalt Nordlige sjørute. Enkelte beregninger viser at om femti år vil Polhavet være isfritt i sommersesongen pga. global oppvarming. Dersom Nordøst- eller Nordvestpassasjen blir seilbare store deler av året, vil noen av verdens sterkeste økonomiske områder knyttes tettere sammen, og verdenshandelen kunne revolusjoneres. Her er et fremtidig potensial for ytterligere integrering av Arktis i global handel og økonomi.

3.1.2 Nordområdene og Norges interesser

Men nordområdenes betydning vokser ikke bare som en del av globale prosesser og politikk – her er også store nasjonale egeninteresser. Norge har store arealer i nordområdene, og har også suverenitetsansvar i høy-Arktis. Dette innebærer en forpliktelse og et ansvar for å forvalte områdene på en forsvarlig måte, og for å bidra til gode levekår for befolkningen der.

Utover slike overordnede nasjonale aspekter er det viktig å se at naturressursene fra nord har betydning for nasjonaløkonomien. I mange hundre år var tørrfisken en tung komponent i norsk handel (se vedlegg 1). Etter tørrfiskens storhetsalder var Nord-Norge lenge en marginal økonomisk region i nasjonal sammenheng, men nå er verdiskapingspotensialet pånytt stort. Det er rimelig å anta at regionens bidrag til nasjonaløkonomien vil vokse sterkt med eventuell olje- og gassproduksjon i Barentshavet. Slik produksjon, sammen med beslektet virksomhet (oljetransport m.m.), og åpningen av grensen til Russland og den adgang dette gir til nye markeder, vil skape nye arbeidsplasser i den nordligste landsdelen og ventelig øke regionens betydning ytterligere.

Det er i Norges interesse å sikre de nasjonale verdiene i nord, slik at de fortsatt kan bidra til nasjonal og regional økonomisk vekst. Det at nordområdene blir mer sentrale i globale prosesser gir utfordringer som krever at Norge etablerer en aktiv politikk for å nå nasjonale mål. Her ligger de vesentlige grunnene til at utvalget mener at Norge, som nordområdestat, nå må bidra offensivt til å styre utviklingen, til fordel for det globale samfunn og vårt eget land.

3.2 Fra militær arena til samarbeidsarena

3.2.1 Verdenskrigen satte nordområdene på kartet

Under annen verdenskrig var Arktis og nordområdene et viktig strategisk område. Militærbaser på Island og Grønland bidro til å sikre forsyningslinjene mellom USA og Storbritannia over Nord-Atlanteren. En godt utbygget meteorologitjeneste var vesentlig for alle de krigførende partene under hele krigen. Det ble derfor satset mye på å bygge ut et nettverk av værvarslingsstasjoner i arktiske områder, inkludert Svalbard.

Også de nære nordområder ble strategisk viktige. Det tradisjonelt sett minst sårbare av Russlands passasjeområder, den såkalte Svalbardpassasjen, går gjennom Barentshavet mellom Svalbard og fastlands-Norge. Under den annen verdenskrig ble det svært tydelig hvor sentral denne passasjen var som forsyningslinje til Sovjetunionen. Da Tyskland gikk til angrep i 1941, gjorde de stadige forsøk på å angripe Murmansk-konvoiene for å stoppe denne forsyningslinjen. Tross iherdige forsøk førte dette likevel aldri til at adgangen til de sovjetiske havnene ble stengt for lange perioder.

Annen verdenskrig understreket dermed den strategiske betydningen av nordområdene og var i virkeligheten starten på en oppbygging av en militær skanse i det sirkumpolare nord, som fortsatt eksisterer i dag.

3.2.2 Kald krig, sentralisering og isolasjon fra andre i nord

Militariseringen av nordområdene i perioden fra 1945 til 1991 var et resultat av den arktiske geografien. For de militære supermaktene Sovjetunionen og USA og deres allierte ga Arktis de korteste angrepsrutene mellom de tre verdensdelene Europa, Amerika og Asia. Fra å være et militært vakuum før den annen verdenskrig ble Arktis en militær flanke i perioden fra 1950 til 1970 og en front i 1980-årene. Regionen ble arena for en konflikt mellom Øst og Vest, der sivile interesser ble underlagt militære og strategiske behov. Sivil aktivitet, som for eksempel ressursutnyttelse, transport, forskning, redningsaksjoner og urfolksspørsmål ble underordnet militære prioriteringer, kanskje bare med et eneste unntak: det norsk-sovjetiske fiskerisamarbeid som ble avtalefestet mellom de to lands regjeringer i midten av 1970-årene.

Den kalde krigen var en drivkraft som brakte nordområdene i grepet på sentrale myndigheter i alle de arktiske randstatene. Arktis ble dermed en samarbeidsfattig region. Regionale og lokale myndigheter og sivile organisasjoner, inkludert urfolksorganisasjoner, ble i beste fall bare i beskjeden grad spurt til råds før beslutningene ble fattet i hovedstedene.

3.2.3 Jernteppets fall: Russland mister kyst og havner

Ved oppløsningen av Sovjetunionen i 1991 mistet Russland mye av sin historisk ervervede kystlinje til republikkene som erklærte seg som selvstendige stater. Litauen, Latvia, Estland i Østersjøen, og Ukraina og Georgia i Svartehavet overtok de fleste havnene mot vest. Russland beholdt bare to større havner i Østersjøen, St. Petersburg og Kaliningrad. Litauen og Latvia tok sin del av den sovjetiske handelsflåten, og Svartehavsflåten ble delt mellom Ukraina og Russland.

Russland ble en kontinental landmakt med begrenset adgang til det åpne hav, og hadde ved starten av det 21. århundre tilnærmet den samme geopolitiske situasjon som motiverte Peter den Store til å starte sin territoriale ekspansjon mot havet for 300 år siden. Tidligere utenriksminister Andrei Kozyrev karakteriserte denne utviklingen som et «geopolitisk jordskjelv.» Aleksander Granberg, tidligere rådgiver for president Jeltsin, trekker den logiske konklusjonen (utvalgets oversettelse): «Jernbaner, veier og rørledninger mellom Russland og Europa tilhører nå Litauen, Hvite-Russland, Ukraina og Moldova. Riktignok er de ikke stengt for Russland, men har blitt vanskeligere og dyrere å kontrollere. Derfor må Russland rette oppmerksomheten mot de nordlige havområder for å opprettholde pålitelig og effektiv tilknytning til Europa.» Som et resultat av dette «jordskjelvet» fikk havnene i nord – Murmansk og Arkhangelsk – økt oppmerksomhet og betydning.

3.2.4 Jernteppets fall: Rom for sivil samhandling

Berlinmurens fall i 1989 og Sovjetunionens oppløsning i 1991 utløste enorme forandringer. I nordområdene kom det første brudd med den kalde krigens ånd fra den part som tidligere var en av de sterkeste drivkrefter for militariseringen. 1. oktober 1987 holdt Sovjetunionens president Mikhail Gorbatsjov en tale i Murmansk, der han signaliserte vilje til internasjonalt samarbeid på fem sivile saksområder: energiplanlegging, miljøbeskyttelse, forskning, ressursutnyttelse og sjøtransport. Ved å identifisere sivile saksområder så klart, trakk Gorbatsjov et skille mellom militære og sivile saksområder i nordområdene, samtidig som han lanserte det som senere ble definert som et utvidet sikkerhetsbegrep: behovet for å stanse den overhengende faren som miljøtruslene er for menneskeheten.

Gorbatsjovs Murmansk-tale bidro til å sette i gang viktige politiske prosesser i nord. Opphøret av systemkonflikten mellom Øst og Vest gjorde at mellomstatlige konflikter lettere kunne begrenses til de enkelte saksområdene: Konflikt på ett område utelukket ikke lenger samarbeid på et annet. Sektorpolitiske interesser mistet mye av taket. Et interessant eksempel på det illustreres av begivenheter rundt den Nordlige sjøruten som var stengt for utlendinger under den kalde krigen. 1. juli 1991 ble ruten gjenåpnet til tross for intern motstand fra deler av det sikkerhetspolitiske etablissement i Moskva. De nye mulighetene for samarbeid over grensen i nord førte til mye aktivitet og stort engasjement, idrettsutveksling, kulturutveksling, initiativ for å bygge opp sivile organisasjoner av mange slag. Arbeidet nedlagt i å samle inn mat og klær til nødhjelp og senere til hjelp til barnehjem og pensjonister spesielt på Kolahalvøya, var også med på å gjøre folk flest mer opptatt av hvordan forholdene var hos naboen.

3.2.5 Norge i en ny geopolitisk situasjon

Norsk utenrikspolitisk handlefrihet har i store deler av etterkrigstiden vært definert i makttriangelet mellom NATO/EU, USA og Sovjetunionen/Russland. Etter 1991 har påvirkningen endret karakter og gitt nye betingelser for norsk nordpolitikk. USA er fortsatt Norges viktigste sikkerhetspolitiske allierte, men den amerikanske holdningen til det multinasjonale samarbeidet i regionen er forskjellig fra den norske. Mens Norge som småstat prioriterer dette sivile samarbeidet og ser på det som et viktig sikkerhetspolitisk instrument til å bevare roen og stabiliteten i nord, betoner USA fortsatt nasjonal sikkerhet som viktigere enn innholdet i slike samarbeidsprosesser. Russland gir av geopolitiske grunner fortsatt prioritet til Nordflåten men betoner i likhet med Norge betydningen av å videreutvikle det multinasjonale samarbeidet, ikke minst samarbeidet i Arktisk råd. EU har siden den kalde krigen utviklet seg til å bli en aktør med stadig større grad av samordnet utenrikspolitikk. I nordområdene kommer dette både til uttrykk gjennom den Nordlige dimensjon, som også har et arktisk vindu i EUs utenrikspolitikk, og i observatørstatusen i Barentssamarbeidet. Det er likevel slik at vektleggingen i EUs nordlige dimensjon klart ligger på Østersjøområdet. EUs deltakelse i det multinasjonale samarbeidet i Arktis kommer bare indirekte til uttrykk gjennom Danmarks, Sveriges og Finlands deltakelse i Arktisk tåd. EUs nordprofil er således både uklar og utydelig. På sikt forvalter imidlertid EU kommisjonen et stort potensial for påvirkning av utviklingen i nord.

En annen viktig prosess er endringen i strategisk tenking rundt nordområdene, fra å være militærbasert til å legge vekt på sivile forhold og ressursutnyttelse. Under den kalde krigen var Polhavet og nærliggende havområder arenaer der USA og Sovjetunionen var tunge premissleverandører til våpenkappløp og militær opprustning. Det var en samarbeidsfattig, men stabil situasjon. Norge ble stort sett støttet av sine allierte på de områder der Norge påberopte seg særlige nasjonale hensyn. I dag er denne situasjonen mindre forutsigbar. Som et lite land kan Norge for eksempel bli utfordret i sin tilnærming til kontinentalsokkelspørsmål eller miljøvern dersom det strider mot petroleumsinteressene i noen av disse landene. I en slik sammenheng er det viktig å kunne støtte seg til folkerett og internasjonale avtaler.

3.2.6 Nordområdene som internasjonal samarbeidsarena

Etter 1990 rykket det sivile samfunn inn i Arktis og utfordret de sentrale beslutningstakerne i hovedstedene. Gjennom denne siviliseringsprosessen fikk den militære aktiviteten konkurranse fra sivile samarbeidsorganisasjoner. Det oppsto en regionaliserings- og desentraliseringsprosess ved at lavere nivåer i det offentlige styringsverk ble involvert i beslutningsprosessene, først synliggjort ved dannelsen av Northern Forum og Barentssamarbeidet.

Fire organisasjoner ble etablert med målsetning om samarbeid innenfor det sirkumpolare nordområdet i 1990–91: Northern Forum (NF), Arctic Leaders Summit (ALS), Parlamentarians of the Arctic Region (PAR) og Rovaniemiprosessen (AEPS). I 1993 fulgte etableringen av Barents Euro-Arctic Region (BEAR) og i 1996 Arctic Council (AC) som en videreføring av AEPS. I tillegg til en nærmere omtale av Barentssamarbeidet og Arktisk råd nedenfor, er organisasjonene og prosessene beskrevet i boks 3.1.

Alle disse all-arktiske samarbeidsstrukturene har definert miljøvern og –beskyttelse som spesielt egnet for internasjonalt samarbeid. Årsaken til dette var en voksende forståelse for at miljøet i nord er sårbart og at miljøutfordringene er felles for de arktiske randstatene. Flere viktige miljøinitiativ ble tatt under de overordnede overbygningene beskrevet ovenfor, og en rekke andre bi- og multilaterale miljøsamarbeidsstrukturer ble etablert. Boks 3.2 gir en oversikt over noen av de viktigste av disse strukturene i nord.

Et sterkt element i utviklingen har også vært at nye grupper har blitt mobilisert til deltakelse i internasjonale beslutningsprosesser. Samarbeidsregimene som så dagens lys i 1990-årene, inviterte eksplisitt til urfolkdeltakelse. I Barentssamarbeidet deltar også samfunnsinstitusjoner i det operative ansvaret for å utvikle relasjonene på tvers av gamle skillelinjer. Det henvises i økende grad til begreper som urfolkskunnskap og regional kunnskap i arbeidet med all-arktiske forvaltningsplaner, f.eks. for miljøet.

I kombinasjon åpner disse prosessene for at flere typer aktører enn staten kan oppnå innflytelse og autoritet i utformingen av nordområdepolitikken. Beslutningskriteriene blir stadig flere og beslutningene mer sammensatte. Etter jernteppets fall har multilateralt samarbeid og dialog delvis erstattet konfrontasjon, partnerskap delvis erstattet motsetningsforhold, våpenkontroll og nedrustning delvis erstattet våpenkappløp og utvidet sikkerhet delvis erstattet militær sikkerhet. En ny politisk tid synes å være i emning for Arktis.

Selv om ovenstående kan gi inntrykk av at det i dag er høy politisk oppmerksomhet omkring nordområdene fra sentralt hold i de arktiske randstatene, så reflekterer ikke dette nødvendigvis det helhetlige bildet. Bortsett fra sikkerhetspolitikk og jurisdiksjonsspørsmål har utfordringene i nordområdene tidligere tiltrukket seg relativt lite politisk oppmerksomhet på regjerings- og parlamentsnivå. Dette har vært et gjennomgående trekk for alle de arktiske randstatene. Politisk oppfattes nordområdene som marginale, og styringsansvaret blir derfor i stor grad overlatt til forvaltningen.

Det kan være en kombinasjon av flere grunner til denne relativt beskjedne politiske oppmerksomheten: Kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt, spørsmålene settes i liten grad på dagsorden i de sentrale deler av de arktiske randstatene, velgerunderlaget er for lite til at politikerne prioriterer å engasjere seg, politikerne er for sterkt presset av tid, og det regionale valgsystemet stimulerer ikke til å engasjere seg i internasjonale nordområdespørsmål.

I spørsmål av stor viktighet eller høy symbolverdi tar imidlertid regjeringspolitikere gjerne affære også i nordområdespørsmål, men ellers er nordområdene en arena for forvaltning snarere enn regjeringspolitikk.

3.2.6.1 Arktisk råd

Arktisk råd ble etablert 9. september 1996 i Ottawa, Canada, som en videreføring og utvidelse av arbeidet under AEPS. Samarbeidet ble da utvidet til å omfatte bærekraftig utvikling og økonomisk, sosialt og kulturelt velvære for befolkningen i nord. Åtte land deltar i Arktisk Råd: Canada, Danmark, Finland, Island, Norge, Russland, Sverige og USA. I tillegg til disse landene har rådet representanter for 6 urfolksorganisasjoner: Samerådet, Inuit Circumpolar Conference, Russian Association of Indigenous Peoples of the North, Aleut International Association, Arctic Athabaskan Council og Gwich’in Council International. Frankrike, Nederland, Polen, Storbritannia og Tyskland er observatører i Rådet sammen med 18 internasjonale organisasjoner og NGO-er. Arktisk råd skal legge til rette for samarbeid, koordinering og interaksjon mellom de arktiske statene, med deltakelse fra de arktiske urfolkene og andre innbyggere hva gjelder felles arktiske spørsmål, som bærekraftig utvikling og miljøvern.

Arktisk råd er eneste regionale samarbeidsorgan som omfatter alle de åtte arktiske land: de fem nordiske, USA, Canada og Russland. Rådet har i tillegg seks permanente deltakere som representerer urfolk i den arktiske regionen. Arktisk råds ministermøter holdes annethvert år. Sekretariatet for Arktisk råd følger formannskapslandet, som roterer blant medlemmene annethvert år. Ministermøtet hvor utenriksministrene representerer, vedtar programmer og prosjekter som blir gjennomført i regi av Arktisk råds arbeidsgrupper.

Ett av de viktigste resultatene av det arktiske miljøsamarbeidet, er statusrapporten om det arktiske miljø, som ble lagt frem av AMAP i 1997. Rapporten danner grunnlaget for Arktisk Råds handlingsplan for eliminering av forurensning i Arktis. Arktisk råd har også tatt initiativ til en omfattende utredning om konsekvenser av klimaendringer i Arktis (Arctic Climate Impact Assessment, ACIA) som vil gi viktige bidrag til det globale klimaarbeidet. Innen programmet for bærekraftig utvikling er det bl.a. igangsatt prosjekter innen helse, oppvekst, levevilkår, turisme og reindrift.

Fra kimen i et rent miljøsamarbeid (AEPS) har Arktisk råd vokst i interessesfære og politisk betydning såvel innen regionen som internasjonalt. Ikke alle arbeidsområdene har vært like effektive og suksessfulle siden starten, men til tross for at samarbeidet er basert på frivillighet, er det i dag likevel et tett samarbeid innen en rekke fagområder, spesielt innenfor områdene bærekraftig utvikling, helse og levevilkår, utdanning og forskning, klima og miljø. Arktisk råd har også opptrådt samlet i internasjonale fora og har gjennom det for eksempel klart å få etablert internasjonale avtaler som kan bidra til å beskytte det arktiske miljøet og befolkningen fra langtransportert forurensning (bl.a. Århus-protokollene av 1998 og Stockholm-konvensjonen av 2001).

3.2.6.2 Barentssamarbeidet

Barentssamarbeidet ble initiert av daværende utenriksminister Thorvald Stoltenberg i april 1992 og Barentsregionen ble formelt etablert gjennom Kirkenes-erklæringen 11. januar 1993, som et både nasjonalt og regionalt samarbeid mellom Norge, Sverige, Finland og Nordvest-Russland. Barentsrådet består i dag av 7 medlemsland (Norge, Sverige, Finland, Russland, Danmark, Island, EU) i tillegg til faste observatører fra 9 ulike land (Canada, Frankrike, Tyskland, Italia, Japan, Nederland, Polen, Storbritannia, USA). I Kirkenes-erklæringen fremheves betydningen av samarbeid innen miljø, økonomi, forskning og teknologi, regional infrastruktur, styrking av urfolkenes samfunn, kulturelt samkvem og reiseliv. Mer overordnet skal man støtte opp om reformprosessen i Russland gjennom å styrke demokratiet, markedsreformene og de lokale institusjonene. De nordlige havområder, forvaltning av fiskeriene samt forsvarspolitikk er unntatt samarbeidet. Erklæringen har klare utenrikspolitiske målsetninger der det søkes å sikre stabilitet og fremgang i regionen og i Europa. Utenriksministrene institusjonaliserte et nytt samarbeidsfora i nord, Barentsrådet. Samtidig ble Regionrådet etablert der de regionale lederne gjennom en egen samarbeidsprotokoll utdypet innholdet i Kirkenes-erklæringen.

Den todelte samarbeidsstrukturen med Barentsrådet og Regionrådet åpner for iverksetting av sentral statlig politikk samtidig som regionale organer og aktører kan utvikle og iverksette egen politikk, også på den utenrikspolitiske arena. Todelingen gjenspeiles i målene om å 1) etablere et stabiliserende samarbeid i forholdet mellom de nordiske land og Russland, og 2) styrke den økonomiske og sosiale utviklingen i Barentsregionen gjennom en utvidet transnasjonal utviklingspolitikk.

Barentssamarbeidet ble opprettet da muligheten for samarbeid med Russland over grensen i nord ble en realitet. Mange prosjekter og prosesser har blitt iverksatt innenfor samarbeidet, og et omfattende nettverk er etablert, selv om de konkrete resultatene ikke alltid har blitt realisert. Blant annet har ikke den store satsingen på næringsutvikling i regionen hatt den suksess som man håpet på for ti år siden. De respektive bilaterale prosjektene mellom Norge, Sverige eller Finland på den ene siden og Russland på den andre utgjør de tre nordiske landenes hovedbidrag til Barentssamarbeidet. Den multilaterale dimensjonen hvor alle fire landene deltar, er i hovedsak fortsatt fraværende, med unntak av noen få prosjekter som finansieres gjennom NEFCO, Nordisk Ministerråd og lokale aktører. Problemer knyttet til at russisk lovverk og ansvarsforhold har hindret næringssamarbeidet i å fungere som ønsket, men mangelen på avsatte midler til drift og prosjekter blant de nordiske landene har nok vært det viktigste hinderet. Et problem som har blitt belyst i denne sammenhengen er det at det mangler felles nordiske midler til multilaterale prosjekter. I en vurdering av graden av suksess må imidlertid tidsperspektivet tas i betraktning.

Om ikke næringssamarbeidet har fungert, så har folk-til-folk-samarbeidet på det regionale og lokale plan fungert meget godt. Det har utviklet seg til å være svært mangfoldig og omfatter mange sektorer, som forskning og utdanning, kultur, helse, miljø og urfolksspørsmål. Folk-til-folk-samarbeidet danner grunnlag for en viktig kulturell samforståelse som får betydning også for samarbeidet på andre sektorer. Ved flere anledninger har representanter fra russisk side uttrykt glede over samarbeidet på regionalt og lokalt nivå, fordi de innad i Russland har manglet et forum hvor de kunne møtes for å utveksle erfaringer.

3.2.7 Havretten i et nordområdeperspektiv

Selv om diskusjon av temaet ligger utenfor mandatet, registrerer utvalget at det er økende oppmerksomhet i de arktiske randstatene om jurisdiksjonsspørsmål nordover i Polhavet, inkludert innsats for å skaffe grunnleggende kunnskap som vil gi nødvendig begrunnelse for sokkelkrav under Havrettstraktaten. Dette kan også ses i sammenheng med mulig isfritt hav i løpet av inneværende århundre. I rettspolitiske sammenhenger av denne type er et slikt 50-års perspektiv ikke spesielt langt.

Av de åtte arktiske randstatene har Finland, Island, Norge, Russland og Sverige ratifisert FNs Havrettskonvensjon (se boks 3.4). Canada og Danmark, som undertegnet konvensjonen i 1982, har fortsatt ikke ratifisert, og så langt har USA verken undertegnet eller ratifisert.

Mangel på felles rettslig utgangspunkt åpner for tvister vedrørende Polhavet, og det er flere eksempler på slike rettstvister. Likevel synes det å være generell enighet om at det åpne havs frihet gjelder for Polhavet.

Det kan stilles spørsmål om de isdekkede hav trenger særlig folkerett som adresserer disses særtrekk, som inkluderer både sjøisspørsmål, og trekking av grenser fra breer som ender i havet. Sjøis er i reguleringssammenheng forskjellig fra andre reguleringsobjekter, da den funksjonelt opptrer som et landterritorium som gir grunnlag for jakt og menneskelig opphold og hindrer maritim transport og næringsutvikling.

3.2.8 Urfolkspolitisk utvikling i nord

Den internasjonale utviklingen innenfor urfolks- og menneskerettighetsområdet gjennom de siste 25 år har hatt avgjørende betydning for urfolks deltakelse i nordområdepolitikken. Særlig to konvensjoner har betydning for den urfolkspolitiske utviklingen: FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater (se boks 3.5). Resultatet av disse prosessene har blant annet gitt seg uttrykk i en bevissthet om at urfolksdimensjonen må innlemmes i en eller annen form når samarbeidsorganer opprettes og programmer initieres. Måten dette er løst på i praksis varierer imidlertid, og må ses i sammenheng med at urfolk i nordområdene lever innenfor forskjellige stats- og rettssystemer. Likevel deler urfolk en historie preget av både kolonisering og assimilering. Boks 3.5 beskriver i korte trekk utviklingen av samenes rettigheter i Norge.

Samarbeidet mellom sametingene i Finland, Norge og Sverige er formalisert gjennom Samisk parlamentarisk råd (SPR). Rådet utgjør samenes felles offisielle stemme utad overfor det internasjonale samfunn. SPR har prioritert Barentsregionsamarbeidet, EU, arbeidet med en egen urfolkserklæring og opprettelse av et permanent forum for urfolk i FN. I forhold til EU deltar sametingene i de grenseregionale programmene, spesielt Interreg (se 3.3.2).

Samerådet organiserer flere samiske organisasjoner og har et internasjonalt fokus som både er globalt, sirkumpolart og europeisk. En illustrasjon av Samerådets ledende NGO-rolle internasjonalt er at den første lederen av FNs permanente urfolksforum, Ole Henrik Magga, ble valgt etter forslag fra Samerådet. Samerådet er også permanent deltaker i Arktisk råd.

Samene er fortsatt ikke er representert i Nordisk Råd, som er den eldste av de internasjonale samarbeidsorganene som har vært aktive i nordområdene.

I Barentssamarbeidet har urfolk representasjon i Regionrådet (se 3.2.6.2). Dette innebærer at man samarbeider på det regionale nivået. I tillegg har urfolk en egen arbeidsgruppe som fremmer anbefalinger overfor Barentssamarbeidets ulike organ. De samiske representantene i Barentssamarbeidet er valgt av Samisk parlamentarisk råd og representerer dermed de samiske folkevalgte organer. Urfolkenes deltakelse i Barentssamarbeidet kan, når det gjelder grad av innflytelse, anses som en mellomløsning siden urfolk ikke er representert i selve Barentsrådet.

I Arktisk råd (se 3.2.6.1) har urfolk imidlertid allerede siden opprettelsen status som permanente deltakere med en betydelig innflytelse. Selv om de permanente deltakerne ikke har stemmerett, har man like fullt valgt å utvikle en arbeidsform som forutsetter konsensus, også fra urfolksorganisasjonene. Dette innebærer at urfolk har stor innflytelse på den praktiske politikken.

Etableringen av FNs permanente urfolksforum, det pågående arbeidet med en urfolksdeklarasjon, og arbeidet til FNs spesialrapportør for menneskerettigheter og urfolksspørsmål er svært viktige for norsk urfolkspolitikk. Arbeidet med en nordisk samekonvensjon vil også ha betydning for utviklingen videre.

Kilde: Norsk Polarinstitutt (www.npolar.no)

3.3 Folk og bosetting i nord

3.3.1 En multietnisk og multikulturell region

I Arktis bor det omlag 3.8 millioner mennesker, hjemmehørende i 8 nasjonalstater. Urfolk utgjør 8   % av befolkningen (se tabell 3.1 og figur 3.1). I Arktisk råd-sammenheng opereres det med 24 arktiske urfolksgrupper. I enkelte sammenhenger settes antallet høyere, avhengig av hvilke kriterier som legges til grunn for definisjonen. I ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater defineres urfolk i artikkel 1b (se boks 3.6). Enkelte urfolksgrupper har også tilhold i flere land.

Innenfor Barentsregionen, med en total befolkning på 5,9 millioner, er det tre urfolksgrupper. Disse utgjør omlag 1,2   % av befolkningen, fordelt på 60 000 samer, 7 000 nenetsere og 6 000 vepsere. Dette er imidlertid usikre tall, noe som skyldes manglende statistikk og muligens en underrapportering på grunn av lav egenidentifisering som resultat av tidligere assimileringspolitikk.

Kvenene er en annen gruppe med langvarig tilknytning til Norge og som har status som nasjonale minoritet. Trolig er det i dag mellom 10 000 og 15 000 personer av kvensk/finsk ætt i Norge. Språket er viktig som kjennetegn og identitetsskaper, men fornorskingsprosessen har gjort at mange ikke snakker kvensk/finsk. De siste tiårene har det skjedd en etnopolitisk mobilisering blant kvenene.

Den offentlige debatt om det «flerkulturelle samfunnet» preges ofte av det problematiske og konfliktfylte ved det å leve i multietniske samfunn. Slike samfunn representerer klart en utfordring for nasjonalstaten fordi den er en politisk ordning som i utgangspunktet forutsetter ett folk i én nasjon. Utfordringen er å anerkjenne dette samtidig som man skaper politiske nyordninger som også ivaretar individets rettigheter og tilhørighetsfølelse. Det dreier seg altså om å finne måter sammen for å håndtere konfliktene som kan oppstå når flere etniske grupper deler en stat.

Mosaikken av folkegrupper innenfor og på tvers av nasjonalstatene i nordområdene, representerer også et særpreget kulturelt mangfold, som når det har blitt gitt livsrom, gir uttrykk for kreativitet og nytenkning for å mestre livsvilkårene i nord.

3.3.2 Trekk i befolkningsutviklingen

Befolkningsutviklingen i de ulike regionene i nordområdene har vært noe forskjellig, i stor grad som resultat av at de arktiske randstatene har hatt ulik nasjonal politikk i forhold til bosettingene i nord.

Kilde: SSB (www.ssb.no) og Agenda Utredning & Utvikling AS, 2003

I Russland, for eksempel, ble store folkemengder flyttet nordover før og under den kalde krigen for å bygge opp Sovjetunionens nærvær i dette strategiske området. Etter jernteppets fall har både reduksjonen i det militære nærværet og bortfallet av mange arbeidsplasser på grunn av reduserte subsidier, ført til en negativ befolkningsutvikling i området. Russlands regjering har planer om å iverksette prosjektet «Rekonstruksjon av Russlands nordområder» hvor menneskene i nordområdene (primært delrepublikkene Komi og Jakutia, samt regionene Kamtsjatka og Tsjukotka) får tilbud om å flytte sørover, fordi store sosiale problemer her medfører svært store økonomiske subsidieringer. Urfolkene i nordområdene skal imidlertid forsatt kunne leve der. Folketallet i det nordlige Russland vil dermed trolig fortsette å gå ned. I Murmansk-regionen og Nenets forventes det imidlertid at befolkningen vil stabilisere seg, bl.a. fordi det ventes tilflytning av spesialister og fagarbeidere til den industrien som er under utvikling, og da spesielt petroleumsnæringen. Det er rimelig å anta at de fleste av disse vil være på midlertidig basis. Dette vil slik sett være en parallell til sovjettidens ordninger med økonomiske insentiver til dem som reiste nordover og arbeidet der til de ble pensjonister og flyttet sørover igjen.

Alle de nordiske landene har mål om å sikre bosetting i alle deler av landet eller å bevare eksisterende befolkningsmønster. Til en viss grad opprettholdes bosetting gjennom utvikling av regionale vekstsentre, med mindre vekt på bosettingen i distriktet. Hovedtrendene i befolkningsutviklingen i alle de nordiske landene går imidlertid i retning av en økende geografisk konsentrasjon: befolkningen flytter mot regionsentra og mot hovedstadsregionen, fra nord til sør.

I Norge krevde gjenoppbyggingen av det avsvidde landet i Nord-Troms og Finnmark etter annen verdenskrig en betydelig innsats. Den kom i gang med offentlige låneordninger og kreditter og et omfattende statlig engasjement i industrireisningen. Det var en positiv utvikling i landsdelen. Dette har de senere tiår tatt en annen retning. Nord-Norge, som andre deler av distrikts-Norge, har gjennomgått betydelige demografiske endringer (se boks 3.7). I dag har de tre nordligste fylkene til sammen en befolkning på ca. 460 000. Frem til 1982 var det jevn vekst, noe som skyldes store fødselskull. I perioden etter 1982 har befolkningen derimot avtatt med 1,3   % mens den på landsbasis har økt med 10   %. Nord-Norge har hatt en stor netto utflytting gjennom flere tiår. (Se Figur 3.2, Tabell 3.2, 3.3)De fleste flytter til det sentrale østlandsområdet. Samtidig har det skjedd en sterk regional sentralisering innad i landsdelen, men det er verd å merke at andelen av befolkningen bosatt i tettsteder fortsatt er lavere enn i Sør-Norge.

Utviklingstrekkene i bosetting og næringsliv i nord viser at det er sterke drivkrefter i sving som utfordrer grunnlaget for bosettingen. Noen av de bakenforliggende økonomiske drivkreftene blir beskrevet senere. I dagens samfunn hvor folk generelt sett er mer mobile enn tidligere og hvor den personlige økonomien stort sett tillater det, er det også generelt sett lettere for mennesker å bryte opp fra hjemstedet og bosette seg i andre regioner.

3.4 Et næringsliv bygd på naturressursene

Arktis begynner der jordbruket stanser i nord. Bare litt av Nord-Norge og Nordvest-Russland er, takket være milde havstrømmer fra sør, et unntak fra regelen. Økosystemene lengst nord er karakterisert av spredte og varierende levende ressurser, med noen få arter som tidvis forekommer i veldige mengder. Stort sett har folk imidlertid hatt nok til å greie seg gjennom året. Når de store ressursene iblant ble tilgjengelige, enten det var fisk, fugl eller pattedyr, var folkene i nord få og kunne langt fra utnytte alt selv. Den eneste muligheten var å frakte mest mulig til områder med mange mennesker – altså sørover. Nordområdene ble råvareeksportører slik de stadig er det. Bearbeiding og økt verdiskaping av produktene skjer bare i begrenset grad. Nordområdene har fortsatt rike ressurser og fortsatt en utfordring i å beholde en større del av verdiskapningen i nord.

Helt siden de første fangstsamfunnene ble etablert langs kysten i nordområdene, Alaska, Canada, Skandinavia og Russland, har befolkningen i stor grad vært avhengig av det økosystemet har kunnet tilby av fisk og dyr. I Nord-Norge og Nordvest-Russland er det kanskje først og fremst den biologiske produksjonen i Barentshavet som har utgjort grunnlaget for samfunn og bosettinger, men også landbaserte ressurser har hatt betydning. Dette mangfoldet har lagt premissene for verdiskapning og økonomisk utvikling. Torsken ble tidlig Norges viktigste eksportartikkel og la grunnlaget for økonomien på kysten i nord (se Vedlegg 1). Høsting av levende ressurser i Barentshavet utgjør den dag i dag en vesentlig del av grunnlaget for bosettingen i de norske nordområdene. Samtidig får de fossile naturressursene større betydning som økonomisk grunnlag for bosetting i nord. Petroleumsproduksjon har allerede pågått på land en stund i de nordlige delene av Alaska, Canada og Russland, mens funn i Barentshavet også gjør dette området interessant. Det er nødvendig at man fra norsk side legger til rette for en nordområdepolitikk som ivaretar det mangfoldige naturressursgrunnlaget for fremtidig utnyttelse.

3.4.1 De naturressursbaserte næringene

Naturressurser er fortsatt grunnlaget for næringsliv og potensiell vekst i nord. Med unntak av petroleumsnæringen møter alle de naturressursbaserte næringene store utfordringer hva angår opprettholdelse av antall arbeidsplasser, økonomisk overskudd og vekst. Dette er utviklingstrekk som ikke er enestående for Norge, men som deles med de øvrige arktiske randstatene. Kraftige endringer i regionale, nasjonale og internasjonale rammevilkår fører til alvorlige omstillingsutfordringer for næringslivet i regionen.

De viktigste drivkrefter bak denne utviklingen er for det første de såkalte Bretton Woods-institusjonene, dvs. Verdensbanken, Det internasjonale pengefondet og Verdens handelsorganisasjon (WTO) som alle har et globalt perspektiv. I tillegg har OECD spilt en viktig rolle når det gjelder utformingen av industrilands politikk på ulike områder. Det finnes også et stort antall regionale arrangementer som med varierende bredde og dybde har som formål å legge til rette for større økonomisk vekst gjennom friere handel og konkurranse. EU, NAFTA, MERCOSUR, ASEAN er eksempler på slike regionale tilnærminger. På tvers av de regionale avtalene er det mange andre frihandelsarrangementer.

Utvalget tar ikke mål av seg til å gi en fullstendig og utdypende beskrivelse av de naturressursbaserte næringene i alle de arktiske landene. Isteden har utvalget særlig tatt med de aspekter ved næringer i Russland som synes å være av betydning i forhold til utviklingen i Norge. I det følgende gis derfor en statusbeskrivelse for noen av de viktigste naturressursbaserte næringene i våre nære nordområder.

Kilde: Fiskeridirektoratet (www.fiskeridir.no)

Kilde: Fiskeridirektoratet (www.fiskeridir.no)

3.4.2 Fiskerinæringen i Norge og Russland

Hele tre fjerdedeler av førstehåndsverdien for alle norske fiskerier er basert på uttak av ressurser fra nord. I 2001 utgjorde verdien omlag 8 milliarder kroner. Hjemmemarkedet for fiskeriene er beskjedent, og det meste av fangstene som landes i Norge eksporteres.

Ved utgangen av 2002 var det registrert 6 193 fiskefartøyer i Nord-Norge, derav 4 429 aktive i 2002. Nord-Norge med 10   % av Norges befolkning har nesten 50   % av antall registrerte fiskere. Fiskeflåten har gjennomgått store strukturendringer på 1990-tallet. Det har blitt færre fartøy, mens hvert fartøy blir større. I dag er det stor overkapasitet på fangstsida. Sysselsettingsutviklingen innenfor fiskeriene i Nord-Norge viser at antall fiskere har gått betydelig ned. I 1990 var det registrert 13 500 fiskere. I 2002 var antallet redusert til 9 100. (Se figur 3.3. og 3.4). Rundt 70   % av fiskerne driver fiske som hovedyrke.

Årsakene til nedgangen i næringen er mange og sammensatte, men preges i hovedsak av høye produksjonskostnader kombinert med klare markedsbegrensninger til de store og tradisjonelle markedene. Fangstene landes i stor grad til mottaksanlegg for råstoff (frysehoteller) og videresendes for bearbeiding i land med betydelig lavere kostnadsnivå. Norge har videre et beskjedent hjemmemarked for fisk. Mesteparten av de fangster som landes går derfor til eksport. De viktigste markedene er EU-landene og USA. Med økende globalisering av handelen har konkurransen økt betydelig på disse markedene. En forbigående sterk kronekurs og vedvarende høye lønnskostnader, sammenlignet med andre land, har forsterket markedsproblemene for norsk fisk. Dessuten møter bearbeidede norske fiskeprodukter handelsmessige begrensninger for eksport, særlig til EU-landene, men også til andre markeder. EUs handelsregime for fiskevarer innebærer at det generelt er toll på de fleste fiskeprodukter, men normalt lave tollsatser for fisk som råstoff. Samtidig er det generelt høyere tollsatser for bearbeidede fiskevarer. EUs importbestemmelser er imidlertid komplekse med et stort innslag av tollfrie kvoter for bearbeidede fiskeprodukter, og sterkt varierende tollsatser også utenfor disse kvotene. Norge har helt siden frihandelsavtalen fra 1973 og nå gjennom EØS-avtalen, også hatt egne kvoter, tollettelser og tollfrihet for en lang rekke fiskeprodukter. De høyeste tollsatsene på opp til 20–25   % gjelder makrell, sildeprodukter, rekeprodukter og kaviar. For fersk og fryst laks er tollsatsen 2   %, mens den for røkt laks er 13   %.

Over de siste årene har det skjedd store forandringer i russisk fiskerinæring, særlig i perioden etter 1991. Den russiske flåten ble trukket tilbake fra verdenshavene, og næringen ble konsentrert hovedsakelig om fiske i de nære farvann. Samtidig pågikk en utvikling fra planøkonomi til en markedsbasert tilpasning. Dette førte til at de økonomiske overføringene til rederiene opphørte, og kravene til næringen var egenfinansiert drift, basert på et nytt kvotefordelingsystem. Målet for russisk fiskerinæring skulle være høyverdig fisk levert til geografisk nære områder, men som en konsekvens av den relativt sterke satsingen på fiske etter fiskeslag som ga valutainntekter, ble leveransene til hjemmemarkedet beskjedne sammenlignet med sovjetperioden. Russiske fangster ble i økende grad levert til norske bedrifter og i noen grad også levert ved kai i europeiske havner. Gjennom hele 1990-tallet ble store mengder russiskfanget hvitfisk fra Barentshavet i stor grad solgt til eller via Norge (se figur 3.5). Norske bedrifter var et naturlig valg for russiske fartøyer på grunn av den gunstige geografiske lokaliseringen i forhold til fiskefeltene, og rask håndtering av landingene og oppgjør i gunstig valuta var også et komparativt fortrinn for Norge. De siste årene har tendensen vært at større kvanta har blitt levert til store fabrikkskip som går direkte til de store markedene. Dette har bidratt til å svekke mottaksapparatet i Nord-Norge, og det er verd å merke seg at norske fiskere leverer stadig mer fisk (sild og sei) til mottak i Nordvest-Russland. I Nordvest-Russland er for øvrig flåtestrukturen preget av større havgående fartøy, og det finnes ingen typisk kystflåte. Ressursene av fisk og skalldyr langs kysten av Kola-halvøya er små, noe som nok er en av årsakene bak denne flåtestrukturen.

Det russiske parlamentet har siden tidlig på 1990-tallet arbeidet med en fiskerilov. Etter at lovforslaget endelig ble godkjent av både Statsdumaen og Føderasjonsrådet våren 2001, ble det forkastet av Presidenten. Et revidert forslag ble forkastet av Statsdumaen i desember 2002. Mangelen på en føderal fiskerilov har ført til stor grad av usikkerhet i næringen.

Det pågår nå et fiskerisamarbeid mellom norske og russiske myndigheter på regionalt nivå. En arbeidsgruppe med representanter fra fylkeskommunene i Finnmark og Troms, med tilslutning fra Landsdelsutvalget og Barents Company, har samarbeidet med representanter fra de russiske fylkene Murmansk, Arkhangelsk, republikken Karelen og russiske organisasjoner om et norsk-russisk fiskeriprosjekt. Dette prosjektet er med på å gi retning til videre samarbeid, både med hensyn til flåten og den landbaserte industrien. Gjennom dette arbeidet er det blant annet foreslått at norsk fiskerinæring må delta som aktive investorer og medaktører i de endringer som nå skjer i den russiske fiskerinæringen, blant annet gjennom krysseierskap i flåten og den landbaserte industrien og ved å gi økonomisk støtte til utbyggingsplaner som omfatter både fangst, foredling og salg. Med et slikt tett samarbeid er det ikke usannsynlig at en nordnorsk fiskeindustri, som er tynget ned av stor overkapasitet, mye gjeld og store lønnskostnader, i fremtiden vil kunne komme til å flytte arbeidsplasser til Russland.

Kilde: Fiskeriforsking (www.fiskeriforsk.no)

3.4.3 Havbruksnæringen

Mens det globale uttaket av villfisk har stabilisert seg over det siste tiåret, vokser oppdrettsnæringen kraftig. Dette gjelder også for Norge. Fiskeri- og havbruksnæringen har blitt en av Norges viktigste næringer, og stod for 5,7   % av den norske eksporten i 2002. Av de ulike artene er det laks og ørret som er viktigst med en andel på 38   % av en samlet eksportverdi av fisk og fiskeprodukter på 28,7 milliarder kroner (2002). Forutsetningene for oppdrett av kaldtvannsarter i de nordligste områdene av landet er også gode, med store skjermede havområder, lav befolkningstetthet og dermed lav konkurranse om bruk av arealene og god tilgang på arbeidskraft med fiskerirelatert kompetanse. (Se figur 3.6). I 2001 var en tredjedel av konsesjonene for lakseoppdrett tildelt foretak i de tre nordligste fylkene. Totalt ble det produsert 553 945   tonn sjømat i oppdrett i 2002 til en verdi av 9,1 milliarder kroner. Av dette ble 202 296   tonn (ca. 37   %) med en verdi på 3,4 milliarder produsert i Nord-Norge. (Figur 3.7).

I dag er oppdrettslaks Norges viktigste husdyr og den eneste kjøttproduksjonen som er lønnsom i et bedriftsøkonomisk perspektiv ved frihandel. Kostnadsnivået for produksjon i havbruksnæringen er imidlertid så høyt at det krever godt betalende markeder.

Kilde: Fiskeridirektoratet (http://www.fiskeridir.no)

Det satses tungt på forskning og utvikling av oppdrettsnæringen. Den største innsatsen har dreid seg om laks og ørret. Det har imidlertid også vært betydelig FOU-aktivitet knyttet til oppdrett av kveite, torsk og skjell. Den svake økonomien i dagens lakseoppdrett er et varsel om hardere konkurranse i markedene og trange marginer i næringen. Havbruksnæringen har derfor bare til en viss grad blitt den nye næringsmotoren den var forventet å bli for kysten, både med henblikk på sysselsetting og verdiskaping. Sykdom, rømming, overproduksjon og anklager om prisdumping er noen av årsakene til problemene. Også nye former for havbruk vil møte slike utfordringer – snarere før enn senere. En planmessig utvikling, som raskt kan tilpasse seg markedsendringer, blir nødvendig for å begrense smertefulle omstillinger. Det blir også avgjørende at en i oppdrett av nye arter unngår å gjenta miljøfeilene som lakseoppdrett har gjort, og ikke forsterker problemene som laksenæringen fortsatt forårsaker. Boks 3.8 tar for seg noen av miljøutfordringene i havbruksnæringen et internasjonalt perspektiv.

Kilde: Fiskeridirektoratet (http://www.fiskeridir.no)

Samtidig som en vekst i oppdrettsnæringen vil øke miljøutfordringer lokalt, kan en slik vekst også øke presset på globale fiskeriressurser. Allerede i dag forbruker lakse- og ørretoppdrett nærmere halvparten av verdens fiskeolje. Vekst i oppdrett av torsk, kveite, laks og ørret vil øke presset på industrifisk som blant annet lodde og kolmule. Dette har drevet frem forskningsinnsats rettet inn på å finne alternative fôrressurser, for eksempel planter, og bedre utnyttelse av fiskeavskjær til fôr.

Havbruksnæringen er foreløpig relativt begrenset i de øvrige landene i nordområdene, men mulighetene antas å være gode for eksempel i Nordvest-Russland.

3.4.4 Reindriftsnæringen

Reindriftsnæringen i Norge, Sverige, Finland og Russland er en av de viktigste bærere av kultur og identitet, og har stor betydning for de samiske samfunn både økonomisk, sysselsettingsmessig, sosialt og kulturelt. Store endringer gjennom de siste 50 år har påvirket og utviklet reindriftsnæringen både i Norge og i nordområdene generelt (se boks 3.9).

Hovedutfordringene for næringen er å øke inntjeningen gjennom markedskunnskap/kontakt. I tillegg gir endringer i ytre rammebetingelser store utfordringer. Dette gjelder endringer av beiteområdene, statlig støtte, rettighetsspørsmål m.m. Tap av beiteområder er et problem. Dette skjer som følge av nedbygging og oppsplitting ved utbygging av veier, boliger, hytter, olje- og gassledninger, kraftlinjer m.m. Tap av dyr som følger av økende rovdyrbestander er også en faktor innen Skandinavia, så vel som redusert kvalitet på beiteområder grunnet overbeiting. I Russland og Alaska er økende bestand av villrein (caribou) på bekostning av tamrein også en utfordring. I Skandinavia bidro ulykken ved kjernekraftverket i Tsjernobyl til et negativt fokus på næringen på grunn av opptaket av radioaktivt nedfall. Regler som Norge har forpliktet seg til gjennom EØS-avtalen har bidratt noe til økte kostnader: F.eks. har transportkostnadene for slaktedyr økt fordi reglene vanskeliggjør drift av mindre slakterienheter.

I Russland ble reindriften i sovjettiden berørt av kollektiviseringspolitikken, hvor staten med tvang overtok private reinflokker og samlet dem i statlige reindriftsfarmer. På 1990-tallet endret denne situasjonen seg, og det ble igjen rom for privat eierskap. I dag er omtrent 50   % av reinsdyrene i privat eie. Russland har omlag to tredjedeler av verdens totale bestand av tamrein, selv om bestanden har blitt kraftig redusert over de siste tiårene. I Nordvest-Russland har bestanden holdt seg relativ stabilt. Reindriften i Russland har ikke vært regulert gjennom noe eget lovverk og har heller ikke tradisjonelt vært reservert bestemte folkegrupper. I dag er det et lovverk under utarbeidelse, men den fremtidige juridiske rammen er uklar.

3.4.5 Landbruks-, skogbruks- og kombinasjonsnæringer

Landbruk er en relativt liten næring i nordområdene. Klimaforholdene er en begrensende faktor, men også manglende infrastruktur, lavt befolkningsgrunnlag, avstand til markedet og bruksrettigheter til land gir næringen utfordringer. Alaska, for eksempel, produserer kun 10   % av eget konsum av landbruksprodukter. Det er også betegnende at landbruket i de nordlige delene av Finland og Sverige i stor grad er avviklet. Landbruket møter også utfordringer i det nordlige Norge.

Boks 3.10 gir en oversikt over jord-og skogbruket i Nord-Norge i dag. I Nord-Norge, som i resten av Norge, har normalt ett eller flere familiemedlemmer på gårdsbruk nå lønnet arbeid som en viktig del av familiens totale inntektsgrunnlag. Utviklingen mot eneyrketilpasninger og strukturelle endringer har vanskeliggjort fiskarbondekombinasjonen og ført til en betydelig nedgang i antall enheter både i fjordfiskeflåten og i jordbruket. Kombinasjoner av ulike næringer kan gi muligheter for bedre utnyttelse av ressursene, jevn inntekt og muligheter for inntektsøkninger.

Dersom man tar 1960 som utgangspunkt, har norsk jordbruk samlet økt produksjonsvolumet med om lag 75   % mens arbeidsforbruket er redusert til en fjerdedel. Samtidig er størrelsen på det totale jordbruksarealet som er i drift om lag uendret. Antall driftsenheter i jordbruket er redusert hvert eneste år etter annen verdenskrig. Reduksjonstakten har økt de aller siste årene, og er høyere i Nord-Norge enn i store deler av landet for øvrig. Nedleggingen kan delvis forklares ved langvarige og omfattende endringer både i næringen selv og eksternt. Viktige interne drivkrefter, som er generelle for industriland mer enn spesielle for Norge, er kombinasjonen av tilgang til ny teknologi (mekaniske hjelpemidler, planteforedling, husdyravl) og vilje til å ta den i bruk, og at etterspørselen etter matvarer øker forholdsvis lite selv om inntektsnivået i samfunnet for øvrig øker. Derfor har inntektsnivået i jordbruket, målt pr. timeverk, vært lavt sammenlignet med det generelle lønnsnivået, og næringen har stått svakt i konkurransen om arbeidskraft.

Norsk landbrukspolitikk kjennetegnes av skjerming av det nasjonale markedet gjennom tollsatser og betydelige subsidier over statsbudsjettet. Fra tidlig i 1990-årene ble politikken lagt om med sikte på å redusere kostnadsnivået og øke konkurransekraften. Samtidig skjedde reformer av landbrukspolitikken i EU, USA og andre industriland, inkludert harmonisering gjennom WTO. Betydelige deler av den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien er nå direkte konkurranseutsatt i medhold av avtaler med EU.

Jordbruksproduksjonen i Russland gikk kraftig tilbake i første halvdel av 1990-årene, mens det i de aller siste årene har vært en stabilisering og til dels økning. Fra 1990 til 2000 gikk matforbruket pr. innbygger kraftig ned, også i Nordvest-Russland. Eksempelvis ble melkeproduksjonen i Arkhangelsk fylke redusert med mer enn 60   % fra 1990 til 2000. Arkhangelsk er likevel det beste jordbruksområdet i Nordvest-Russland og dekket i 2002 store deler av eget forbruk av kjøtt, egg, grønnsaker, poteter og melk- og meierivarer. I Murmansk fylke ligger nå en tredjedel av landbruksarealet brakk. Årsaken er bl.a. mangel på gjødsel og såfrø. Fylket har 20   % egendekning av melk og kjøtt, og er selvforsynt med egg og fjørfekjøtt. Det er betydelige miljøproblemer knyttet til gjødselhåndtering og avrenning av næringsstoffer. Utvalgets inntrykk fra samtaler i Moskva er at føderale myndigheter ikke beregner vekst i landbruket i nord. Den føderale støtten er også beskjeden, og overføringer til landbruksformål utgjør mindre enn 1   % av statsbudsjettet. I de aller siste årene har det likevel igjen vært vekst i jordbruksproduksjonen både i Arkhangelsk og Murmansk fylker, og de regionale myndighetene har som ambisjon å fortsette og forsterke denne utviklingen. I tillegg til de store landbruksforetakene satses det i Arkhangelsk på utvikling av privat, småskala jordbruk. En av de største hindringene for en positiv utvikling av landbruket i Arkhangelsk er manglende organisering av omsetningen, som innebærer en usikker avsetning av produktene.

Russland har om lag en femtedel av verdens skogressurser, med en årlig samlet tilvekst på 1 milliard m³ . Registrert avvirkning av tømmer har i de senere årene vært i størrelsesorden 150 mill. m³ (20 ganger avvirkningen i Norge), 20–25 mill. m³ av dette i Nordvest-Russland. Mesteparten av skogarealet eies av staten, og hogstformen er i all hovedsak flatehogst. Det er lite tradisjon for planting eller annen form for skogregenerering på hogstflatene. Fordi det er mangel på videreforedlingsmuligheter, eksporteres mesteparten av tømmeret fra gammelskogen til Vest-Europa og spesielt til de nordiske landene i form av rundtømmer. Føderale russiske myndigheter er imidlertid i ferd med å forberede ny lovgivning om rettighetene til å drive skogbruk, samt endringer av systemet med eksportavgifter for å stimulere til foredling i Russland fremfor eksport av tømmer som råvare.

3.4.6 Reiseliv i Barentsregionen

Reiseliv er en global vekstnæring. Verdens befolkning reiser stadig mer og bruker større deler av inntekten til reise og fritid. Naturopplevelser, med ren natur, helse, fysisk aktivitet i kombinasjon med lokaliteter med høy standard, blir stadig mer populært. Denne tendensen burde gi reiselivet i nordområdene store muligheter fordi de viktigste konkurransefortrinnene her nettopp er knyttet til natur og kultur. Den store veksten i cruisenæringen i arktiske områder som Alaska, Grønland og Svalbard er et synlig bevis på denne utviklingen.

Reiselivsnæringen er en viktig næring både for sysselsetting og verdiskaping i Nord-Norge. (Se Figur 3.6, 3.7, Tabell 3.7). Boks 3.12 gir en oversikt over utviklingen i næringen i Nord-Norge. Den økonomisk viktigste delen av reiselivet er forretnings- og kurs- og konferansemarkedet. I byene i Nord-Norge har man frem til nå klart å kombinere dette med turistvirksomhet om sommeren. Mye tyder på at den gruppebaserte sommertrafikken er i nedgang fordi turistene etterspør mer individuelle opplevelser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.(www.ssb.no)

I Barentsregionen er det store, nærmest uberørte og svært forskjellige naturområder. Her ligger det til rette for å utvikle i fellesskap et reiseliv basert på områdets kultur- og naturressurser, og drevet av lokale krefter. Det finnes allerede gode eksempler på småskala, naturbasert turisme som er av stor verdi og ikke truer naturgrunnlaget.

Gjennom 80- og 90-årene var næringen i en jevn vekst som har flatet ut de siste årene. Avstanden til markedene og norsk kostnadsnivå, er noe av årsaken. Utvikling av nye produkter basert på mer aktivitet og opplevelser, kultur og historie kan bidra til ny giv.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (www.ssb.no), Statistiska Centralbyrån (sss.scb.se), Statistikcentralen (www.stat.fi)

Reiselivsnæringen er en viktig næring både for sysselsetting og verdiskaping i Nord-Norge. Den genererer inntekter utenfra, og er eksportrettet da en stor andel tilreisende er utlendinger (se figur 3.9, 3.10). I 2001 omfattet nordnorsk reiseliv ca. 12 000 årsverk med en omsetning på omlag 12 milliarder kroner. Gjennom 80- og 90-årene var næringen i en jevn vekst som har flatet ut de siste årene. Avstanden til markedene og norsk kostnadsnivå er noe av årsaken. Imidlertid må det pekes på den kraftige kapasitetsveksten i hurtigruteflåten som til dels veier opp for tilbakegangen i de landbaserte bedriftene Utvikling av flere nye produkter basert på mer aktivitet og opplevelser, kultur og historie kan bidra til ny giv i næringen.

Sverige og Finland har valgt andre tilnærminger enn Norge for å utvikle reiselivsnæringen i nordområdene. I Finland har man, for eksempel, bygget opp en tung reiselivsindustri gjennom en langsiktig, helhetlig og målrettet satsning, hvor også det offentlige har investert strategisk i infrastruktur. Med dette menes også utvikling av aktiviteter og opplevelser, f.eks. traseer for skigåing, hundekjøring og scooterkjøring eller skibakker, kaier og hyttefelt. Også Sverige har satset tung på å utvikle reiselivet som helårig basisnæring i ellers næringssvake områder. I begge land er det etablert fyrtårnsbedrifter som for eksempel Ishotellet i Saniälki og julenisseland i Rovaniemi, som trekker betydelig med mennesker til regionene. Som overnattingsstatistikken viser har Nord-Norge, Nord-Sverige og Nord-Finland hatt forskjellig utvikling i antall gjestedøgn (se figur 3.9 og 3.10).

Kilde: Statistisk sentralbyrå (www.ssb.no), Statistiska Centralbyrån (sss.scb.se), Statistikcentralen (www.stat.fi)

3.4.7 Petroleumsressursene

Arktis er et meget petroleumsrikt område. Det er påvist store olje- og gassforekomster i de russiske arktiske petroleumsbassengene, nord for Alaska og i de nordlige canadiske områdene. Dekningsgrad og kvalitet av geofysiske data varierer, men er relativt god i de isfrie områdene. En del av dataene er imidlertid av eldre årgang og av dårlig teknisk kvalitet. Basert på disse dataene er det identifisert flere store sedimentære basseng som hver for seg har et stort petroleumspotensial. På grunn av den varierende datadekningen er det stor usikkerhet i anslagene for størrelsen på de uoppdagede ressursene. Anslagene varierer også fra kilde til kilde, men det antas at omkring 25   % av verdens uoppdagede petroleumsressurser ligger i Arktis. (Figur 3.11). Det er gjort gassfunn i norsk Barentshav og det antas at det ligger et potensial i det uavklarte grenseområdet mellom Norge og Russland. Det å utnytte disse ressursene vil være krevende siden mange av disse områdene er vanskelig tilgjengelige, sårbare, teknologisk svært utfordrende og ligger langt fra markedene.

Både i Alaska og det nordlige Canada utvinnes det olje og gass. Denne produksjonen knyttes til markedene i sør gjennom rørledninger. I Russland foregår det betydelig landbasert produksjon av både olje og gass i nord, og da særlig i Vest-Sibir og Timan-Petsjora-områdene. I de isfrie delene av Barentshavet og Karahavet har det vært lett etter olje og gass siden tidlig på 80-tallet. Det ble gjort store funn av gass både på norsk og russisk side. Det er spesielt de store funnene i Karahavet, på Jamalhalvøya, og Shtokmanovskoyefeltet på russisk side av Barentshavet, som utgjør den største delen av det oppdagede potensialet i dag. Figur 3.12 viser olje- og gassfunn i de eurarktiske områdene. To felt i havområdene her er allerede under utbygging: Prirazlomnoje utenfor kysten i Timan-Petsjora og Snøhvit i norsk Barentshav.

På norsk side er det kun Snøhvit-feltet som har blitt åpnet for produksjon. Uttaket av naturgass i form av LNG fra dette feltet representerer imidlertid noe nytt i forhold til realisering av gass. Det er rimelig å anta at dette kan få stor betydning for hvordan de øvrige gassressursene i Barentshavet kan kommersialiseres i fremtiden.

I Russland har det foreløpig vært satset på den landbaserte virksomheten, og russiske selskaper har derfor ikke utviklet særlig tung offshore-kompetanse. Når det gjelder gassutbygging, har utfordringene vært særlig knyttet til transportmulighetene til markedet. I løpet av et 10–15 års perspektiv kan imidlertid mye forandres. En viktig faktor er forholdene mellom de russiske selskapene og deres strategiske samarbeid med vestlige selskaper. Det har imidlertid vært betydelig skepsis på myndighetsnivå, spesielt militært, mot å slippe utenlandske selskaper inn på bred basis i områder som er strategisk viktige. Tettere samarbeidskonstellasjoner mellom selskaper gir større mulighet til å utnytte kompetanse. I 2003 kjøpte BP 50   % av russiske TNK for 3.2 milliarder US$, og Exxon forhandler nå om å kjøpe 40   % av Yukos for 30 milliarder US$.

Kilde: Statoil (www.statoil.com)

Kilde: Statoil (www.statoil.com)

3.4.8 Samarbeid med Nordvest-Russland innen industri og bergverk

I de nordnorske fylkene ble det i årene etter annen verdenskrig bygd opp en betydelig industrivirksomhet. I 2000 omfattet industri- og bergverksdrift nesten 19000 ansatte og sektoren hadde en omsetning på om lag 30 milliarder kroner.

Utviklingen i denne næringen i Nord-Norge har i grove trekk fulgt utviklingstrekkene for norsk industri ellers. I perioden 1970 til 1990 falt sysselsettingen i norsk industri kraftig tilbake. Det samme gjaldt industrien i Nord-Norge, som imidlertid økte sin andel av samlet industrisysselsetting. Etter 1990 økte sysselsettingen i industrien på landsbasis frem til 1998, for så å falle nokså kraftig etter 1998. I denne perioden, og spesielt i de aller siste årene, har industrien i Nord-Norge tapt sysselsettingsandeler i forhold til landet ellers. Nordnorsk industri har likevel fortsatt i dag en noe større andel av sysselsettingen enn i 1970.

Samarbeid med Russland vil kunne bidra til en mer positiv utvikling for industrien i Nord-Norge. En del vellykkede samarbeidsprosjekter er gjennomført, men det er foreløpig lite stabilitet og langsiktighet i dette samarbeidet. Norsk Hydro er en betydelig kjøper av apatitt fra Kolahalvøya, og på sikt er det håp om at flere bedrifter i norsk bergverksindustri kan finne samarbeidspartnere i Russland for både investering, overføring av teknologi og produktutvikling. Mange har også store forhåpninger til at olje- og gassutviklingen i Barentshavet skal kunne bli en katalysator til bredere samarbeid.

3.4.9 Et næringsliv under press

I de foregående kapitlene har vi sett at flere av de naturressursbaserte næringene er under stort press, noe som bidrar til at man i nordområdene opplever store endringer i sysselsettingsstrukturen.

Antall sysselsatte i Nord-Norge har ikke endret seg vesentlig mellom 1980 og 2001. Det har derimot skjedd en forskyvning i sysselsetting mellom ulike næringsgrupper. Det gjelder ikke bare de tradisjonelle, ressursbaserte næringene. I offentlig sektor er det også endringsprosesser på gang. Teknologisk utvikling har ført til langt mindre arbeidsintensive produksjonsformer, noe som har gjort seg spesielt gjeldende innen tele- og posttjenesten. Forsvaret, som har spilt en betydelig rolle som arbeidsgiver i nord, både i Norge og øvrige arktiske randstater, har redusert sin tilstedeværelse betydelig.

Problemer og pessimisme i sentrale næringer medfører naturlig nok en dominoeffekt også for andre næringer og arbeidsplasser. Det er derfor nødvendig å satse på alternativer som kan utvikles til å bli et trygt og langsiktig grunnlag for ny sysselsetting. For Norges del kan et samarbeid med Russland åpne for nye muligheter. Dessuten, reduksjonen i offentlige arbeidsplasser frigjør arbeidskraft som kan være en fordel for bransjer i tertiærnæringen. Det er grunn til å forvente at for eksempel reiselivsnæringen med relatert virksomhet kan utgjøre et reelt alternativ for å trygge sysselsetting. God organisering, god markedsføring og et omfattende næringssamarbeid er viktig i denne sammenheng.

Selv om mye er usikkert når det gjelder utnyttelse av norsk sokkel i Barentshavet, er det ingen tvil om at petroleumsnæringen har gitt nye forhåpninger i Nord-Norge. De positive effektene Snøhvit-utbyggingen så langt har hatt på næringsutvikling har ført til optimisme i landsdelen. Utbyggingen har gitt betydelig med regionale arbeidsplasser, hittil 605 personer fra Nord-Norge, hvorav 339 fra Hammerfestregionen. Det lokale næringsliv har i stor grad vært leverandører til utbyggingen, og i utbyggingsfasen kom de regionale leveransene på ca. 980 mill. kroner (beregnet til ca. 600 mill), hvorav ca. 710 mill. kroner fra leverandører i Vest-Finnmark Hammerfest kommune har hatt befolkningsvekst de to siste årene som en av få kommuner i Finnmark, og kommunikasjonstilbudet i Hammerfest-området har blitt utvidet.

Samtidig er det viktig å merke seg at utbyggingen, inkludert relatert utbygging, legger press på andre næringer. Blant annet har det ført til økt press på arealer som reindriften bruker og er avhengig av.

Samtidig er det viktig å merke seg at utbyggingen, inkludert relatert utbygging, legger press på andre næringer. Blant annet har det ført til økt press på arealer som reindriften bruker og er avhengig av.

3.4.10 Styrket næringsliv gjennom samarbeid med Russland

3.4.10.1 Utviklingen etter jernteppets fall

Under sovjetperioden var utenrikshandelen sterkt begrenset. Handelen gikk gjennom bestemte organisasjoner styrt av planleggingsmyndighetene (Gosplan) og av utenrikshandelsministeriet, til dels i samarbeid med det aktuelle bransjeministeriet. Fra januar 1992 innførte den politiske ledelsen i det post-sovjetiske Russland markedsbasert økonomi som det bærende økonomiske prinsippet. Det ga store forventninger til et betydelig næringssamarbeid mellom nordnorske og nordvestrussiske aktører. Sett fra norsk side representerte Nordvest-Russland store markedsmuligheter både i forbrukermarkedene og bedriftsmarkedet.

Da utenriksminister Thorvald Stoltenberg i 1993 tok initiativ til opprettelsen av Barentssamarbeidet (se 3.2.6), var målet avspenning og kulturelt og økonomisk samarbeid mellom landene på Nordkalotten. Med bistand fra EU og USA ønsket landene åpning og stabilisering i et tidligere spent og lukket nærområde.

Norske myndigheter engasjerte seg i utviklingen av Barentsregionen på høyt politisk nivå. Et stort antall bedrifter og personer kom raskt med i ulike aktiviteter i de nordvestrussiske områdene (først og fremst Murmansk, Arkhangelsk og Karelen), med en spennvidde fra næringsliv til humanitær hjelp. Men utviklingen gikk sakte. Økonomiske barrierer, og ikke minst kulturforskjeller i næringslivet, skapte uforutsette problemer for etablering i Nordvest-Russland. Alle slags hindringer fra visumproblematikk til rigide regelverk, som i tillegg stadig endret seg, var noen av årsakene til at en mer pessimistisk holdning bredte seg. Færre bedrifter og personer engasjerte seg. Interessen fra sentrale myndigheter ble svakere, og muligheten til å finansiere tiltak ble redusert. Dette førte til merkbart mindre aktivitet. Det er samtidig blitt mer og mer klart at Moskva og St. Petersburg er de egentlige inngangsportene også til de nordvestligste områdene av Russland. Selv om de norske forhåpninger til næringssamarbeidet i Barentsregionen var litt for optimistiske i starten, har det vel ti år lange samarbeidet i regionen gitt erfaringer som kan omsettes i kunnskap og kompetanse om russiske forhold.

Samtidig som den politiske og økonomiske omleggingen i Russland ga Norge tilgang til et nytt marked, førte denne omleggingen også til at nordvestrussiske foretak benyttet Norge som inngangsport til det vestlige markedet. Dette har vært spesielt fremtredende innen fiskerinæringen der russiskfanget fisk i stor grad ble solgt til eller via Norge (se 3.4.2).

Oppløsningen av Sovjetunionen og frigjøringen av de tre baltiske landene førte utvilsomt også til at Østersjøregionen ble et mer spennende og interessant område både i økonomisk og utenrikspolitisk forstand. De politiske prosessene rundt de nye regionene i Europa i 1990-årene ble derfor i økende grad knyttet opp mot Østersjøregionen, og da i mange tilfelle på bekostning av prosessene i Barentsregionen.

3.4.10.2 Samhandel mellom Russland og Norge i dag

Boks 3.12 gir en oversikt over utviklingen i handelen med Russland. Her ser man at på tross av en stor økning i samhandelen mellom Norge og Russland på 90-tallet, er nivået fremdeles lavt. (Se figur 3.13). Også sammenlignet med andre land i Europa, og spesielt de nordiske naboer, er samhandelen mellom Norge og Russland svært lav . I dag opererer om lag 140 norske bedrifter på det russiske markedet (se boks 3.13). Få russiske foretak har etablert seg i Norge. En grunn til den relativt lave samhandelen kan være at de to landene har felles profil som råvareeksportører.

Fisk og sjømat er fortsatt Norges største eksportartikkel til Russland. Som et resultat av at Russland i den siste tiden selv har satset på eksport av fisk (se 3.4.2), har det blitt en mangel på bl.a. sild og makrell for konsum i det russiske hjemmemarkedet. For norske aktører i fiskerinæringen, og etter hvert også for oppdrettsnæringen, har dette åpnet for et interessant og voksende marked. I løpet av tiårsperioden har Russland utviklet seg fra et svært marginalt marked under Sovjetregimet til å bli et av de viktigste enkeltmarkedene for norsk fiskeeksport.

I oktober 2003 ble Norsk-russisk/russisk-norsk handelskammer etablert som et nytt tiltak for å øke det økonomiske samarbeidet og samhandelen med Russland. Flere norske bedrifter med betydelig engasjement i Russland er blant initiativtakerne. (Se figur 3.14, 3.15. Tabell 3.10). På bakgrunn av den erfaring medlemsbedriftene sitter inne med, skal handelskammeret blant annet bidra med informasjon om Russland, arrangere møter, m.m.

Kilde: Nærings- og handelsdepartementet, 2003

3.4.10.3 Kommunikasjon som forutsetning for samhandel

Et grunnleggende premiss for godt næringssamarbeid er gode kommunikasjons- og transportmuligheter. Landene i Barentsregionen har stort sett svært gode nord-sør forbindelser, mens fraværet av gode kommunikasjoner øst-vest er et betydelig hinder. Besøk mellom regionale sentre i nord medfører gjerne først nord-sør-reise i eget land, så vest-øst til nabolandet, og så sør-nord i landet man skal besøke. Det har blitt tatt flere initiativ til flyruter i Barentsregionen det siste tiåret, men de fleste seriøse forsøk har blitt skrinlagt. I dag eksisterer det en rute mellom Arkhangelsk og Tromsø via Murmansk, og i tillegg planlegges det en rute mellom Tromsø og Luleå innenfor Interreg II A. Det har vært investert i veiforbindelsen på russisk side av grensen, til dels med bidrag fra norske myndigheter, men standarden er fremdeles ikke god nok til å håndtere store mengder tungtransport. Det er tatt et lokalt initiativ til å utrede mulighet for jernbaneforbindelse mellom Kirkenes og Nikel, og det jobbes for å kunne bygge ut kapasiteten i Kirkenes havn. En årsak bak slike initiativ er signaler om at Murmansk havn ikke vil ha tilstrekkelig kapasitet til å kunne håndtere mye høyere utskipningsvolum enn i dag, slik at økt transport av for eksempel petroleumsprodukter vil medføre behov for alternative transportruter. Men samtidig må det erkjennes at sannsynligvis vil Russland selv så langt mulig ønske at transport av produkter til og fra Nordvest-Russland skal skje gjennom egne havner.

Kilde: Statistikcentralen i Finland (www.stat.fi), Danmarks Statistik (www.dst.dk), Statistiska Centralbyrån (www.scb.se), Statistisk sentralbyrå (www.ssb.no).

Kilde: Statistikcentralen i Finland (www.stat.fi), Danmarks Statistik (www.dst.dk), Statistiska Centralbyrån (www.scb.se), Statistisk sentralbyrå (www.ssb.no)

Interregprosjektet Northern Maritime Corridor (NMC) har vært i gang i to år. NMCs visjon er å sikre en effektiv, sikker og bærekraftig transport knyttet til regional utvikling i kystområdene i Norge og på kontinentet. NMC vil føre til økt bruk av sjøtransport i internasjonal handel og økt regionalt samarbeid mellom 20 regioner i åtte land. Russland ligger utenfor programområdet, men trekkes med ved bruk av bl.a. TACIS og nasjonale midler. Den viktigste drivkraften i NMC, og det som skal kunne gi grunnlag for nye transportløsninger, er den økonomiske utviklingen i Nordvest-Russland. I den siste tiden har man derfor lagt spesiell vekt på å få trukket russiske myndigheter og aktører sterkere inn i arbeidet. Fra 2003 deltar russerne aktivt. Spesielt viktig var møter i Moskva oktober 2003 mellom representanter for fire russiske departementer, regionale representanter og deltagere fra næringslivet i Norge og Russland. På norsk side koordineres arbeidet gjennom en interdepartemental samordningsgruppe ledet av Kommunal- og regionaldepartementet.

3.5 Press på miljøet

Taiga og tundra, fjell og isbreer og store havområder karaktiserer nordområdene. Dyrelivet er rikt både til lands og til havs, med mange karakteristiske og godt tilpassede arter. Miljøet er imidlertid under et stadig økende press. Eksterne faktorer, som langtransportert forurensning og klimaendringer, så vel som påvirkningsfaktorer i regionen, som fiske og fangst, industri, turisme, bidrar til å øke dette presset. Ny teknologi gjør stadig nye områder og ressurser tilgjengelige, og eksponerer dermed miljøet for ytterligere press.

Det sirkumpolare Arktis inneholder også kulturminner som er viktige i forhold til polarhistorien og kulturell identitet, og som kan trues av blant annet klimaendringer og økende aktivitet. Gjennom blant annet arbeidet på Svalbard har Norge opparbeidet stor og bred kompetanse på arktisk kulturminnevern og bevaringsprinsipper.

Fra et norsk ståsted er det naturlig å rette en særlig oppmerksomhet mot naturverdiene i Barentshavet. Dets biologiske produksjon har alltid vært grunnlaget for samfunn og bosettinger i Nord-Norge og Nordvest-Russland, og dette er et område som i dag er under stort press fra mange kanter. Barentshavets unike marine økosystem består av en rekke økologiske prosesser og funksjoner som til sammen opprettholder områdets biologiske mangfold. For mange representer dette mangfoldet en viktig verdi i seg selv, uavhengig av nytteverdien. Direkte eller indirekte er menneskeheten uansett avhengig av velfungerende økosystemer for å overleve.

3.5.1 Barentshavets naturverdier

Rammene for økosystemet: Havstrømmene og polarfronten

Barentshavet strekker seg nordover fra kysten av Nord-Norge og Nordvest-Russland. I øst avgrenser Novaja Zemlja Barentshavet fra Karahavet, i vest danner sokkelkanten en naturlig grense mot Norskehavet. I nord slutter Barentshavet der Polhavet begynner nord for Svalbard og Franz Josefs Land. Barentshavet utgjør omlag 4 promille av verdens totale havareal, og er et grunt sokkelhav med gjennomsnittsdybde på 230 m. Mange ulike naturtyper er representert i området. Dype renner og grunne banker, skjærgård, strandsoner, fjorder, kaldtvannsbassenger, strømførende sund, islagte områder, iskant og råker fører til mange ulike habitattyper.

Barentshavets marine miljø preges av varmt atlantisk vann som strømmer nord- og østover. Ingen andre steder på jorda går varme havstrømmer sørfra så langt nord som i Barentshavet. Disse møter kalde vannmasser fra nord ved polarfronten. Polarfronten flytter seg noe med årstidene, alt ettersom hvor atlantisk vann og kaldt polarvann møtes, men følger i store trekk bunntopografien, særlig i vest. Maksimal isutbredelse om vinteren følger ofte polarfronten, som også danner en naturlig og dynamisk biogeografisk grense.

Barentshavet anses som et av de mest produktive havområdene i verden. Faktorer som bidrar til dette er bl.a. oseanografiske fronter, grunne bankområder og issmelting, i tillegg til transport av organismer til området. Planteplankton beites av dyreplankton som i sin tur utgjør næringsgrunnlaget for resten av det marine økosystemet. Barentshavet er preget av dramatiske variasjoner i vind, vær og havstrømmer. Dette bidrar til markerte skiftinger i miljøet og til store år-til-år fluktuasjoner i økosystemet.

Fisk

Det lever omtrent 150 ulike fiskearter i Barentshavet. Blant disse er noen av verdens største og viktigste fiskebestander, som norsk-arktisk torsk («lofottorsken»), lodde, sei, hyse og norsk vårgytende sild. Disse fiskebestandene er sentrale i Barentshavets økosystem og utgjør grunnlaget for de store kommersielle fiskeriene i regionen.

Det viktigste gyteområdet til den norsk-arktiske torsken er sør for Røst og langs Lofotveggen. Norsk vårgytende sild gyter langs kysten av Vestlandet og Nord-Norge, mens hysa har sitt viktigste gyteområde langs kanten av sokkelen nordover mot Bjørnøyrenna. Lodda gyter langs Finnmarkskysten og østover til vestlige deler av Kolahalvøya. Østkysten av Svalbard er et viktig gyteområde for polartorsk i Barentshavet. Den høyt verdsatte atlanterhavslaksen gyter i vassdragene som renner ut i Barentshavet fra fastlandet i sør. Tanaelva står alene for over halvparten av Norges fangst av villaks, og er en av verdens viktigste lakseelver. Lodda og polartorsken er på mange måter nøkkelartene i Barentshavets økosystem. De beiter på store mengder dyreplankton og er selv viktig mat for både torsk, sild, sel og sjøfugl.

Marine pattedyr

Tolv hvalarter, fem delfiner og seks selarter, i tillegg til hvalross, er registrert i Barentshavet. Oter og isbjørn er andre pattedyr med sterk tilknytning til havet.

Grønlandssel lever i åpent hav og overvintrer på isen, men samles øst for Kolahalvøya for å føde unger om våren. Hvalross, ringsel og storkobbe har størst tetthet ved iskanten og langs kysten av Svalbard, Novaja Zemlja og Franz Josefs Land, mens havert og steinkobbe helst holder seg langs kysten lenger sør i Barentshavet. Både kvithval, narhval og grønlandshval lever hele året i isfylte farvann. Flere av sel- og hvalartene driver næringssøk i det planktonrike vannet langs iskanten i sommerhalvåret. Isbjørn finnes i isfylte farvann, på Svalbard, Bjørnøya og Franz Josefs Land, mens det er størst sjanse for å treffe på oter i ytre kyststrøk av Finnmark.

Barentshavet er det eneste stedet i verden der isbjørnen er fredet i hele sitt utbredelsesområde. Bestanden av hvalross er inne i en positiv utvikling etter at den ble fredet på 50-tallet. Av hvalartene er det i dag bare vågehvalen det drives begrenset fangst av. Selv om bestanden av grønlandshval har vært fredet siden 1929, er det neppe mer enn et titalls dyr igjen i hele Barentshavet.

Bunnsamfunn

Det er særlig rike bunnsamfunn i tilknytning til korallrev, svampområder og tareskoger. Flere hundre korallrev er foreløpig lokalisert i Barentshavet. I 2002 ble verdens største kaldtvannskorallrev, Røstrevet, oppdaget på 350–450 meters dyp utenfor Lofoten. Over 700 arter er registrert i tilknytning til enkelte korallrev, og de er også gyte- og oppvekstområder for mange fiskearter. Tareskogene dekker flere tusen kvadratkilometer og utgjør grunnlaget for en rik flora og fauna. På flere av bankene finnes store svampkolonier, og grunne områder har store felter med haneskjell. Av bunndyrene representerer dypvannsreker i dag den viktigste økonomiske ressursen.

Det rike livet og den store produksjonen på havbunnen er en viktig forutsetning for de store fiskeriene og for økosystemets funksjoner. Både forurensning, fiske med bunnredskaper og infrastrukturutbygging vil kunne påvirke det biologiske mangfoldet på havbunnen. I underkant av 10   % av havbunnen i Barentshavet er kartlagt. Her skjuler det seg helt sikkert store naturverdier – verdier som kan gå tapt hvis de ikke blir kartlagt og beskyttet.

Sjøfugl

Mer enn 30 sjøfuglarter hekker i Barentshavet, mange av dem i kolonier med hundretusenvis av individer. Totalt befinner det seg omlag 20 millioner sjøfugl i Barentshavet om sommeren. De mest produktive områdene, særlig i nærheten av polarfronten, på Svalbard, på Bjørnøya og langs kysten av Nord-Norge har noen av verdens høyeste tettheter av sjøfugl.

Vi mangler kunnskap om hvor sjøfuglene oppholder seg i Barentshavet om vinteren og tidlig vår. Sjøfugl som befinner seg høyt i næringskjeden er sårbare for miljøgifter som akkumuleres i fettvev. Mange er spesialister med hensyn til næringsvalg. Dette gjør dem svært sårbare for reduksjoner i næringsgrunnlaget, men også til gode indikatorer for økosystemets helse.

Særlig verdifulle områder

Selv om Barentshavet er et dynamisk og fluktuerende miljø, er enkelte områder ekstra viktige for regionens naturverdier. Dette er områder som i særlig stor grad bidrar til å opprettholde økosystemets produksjon og det biologiske mangfoldet (se figur 3.16).

Kilde: Olsen og von Quillfeldt (2003).

3.5.2 Klimaendringer

Jordens klima har alltid vært i endring med grunnlag i naturlige prosesser. Det er imidlertid stadig flere indikasjoner på at på toppen av de naturlige endringene kommer nå menneskeskapt oppvarming forårsaket av utslipp av drivhusgasser. Dette vil også føre til økt nedbør og vind. I vår del av verden er det i tillegg usikkerhet om det vil bli mer ustabilt klima på grunn av endringer i Golfstrømmen.

Også de arktiske strøk viser dette bildet. For eksempel er det registrert store temperaturøkninger i deler av Arktis, reduksjon av sjøisutbredelsen, endring i sjøistykkelsen, nedsmelting av breer og redusert permafrost. Det forventes at temperatur og nedbør vil fortsette å øke. FNs klimapanel (IPCC) indikerer at globaltemperaturen de neste 100 år kan komme til å stige med mellom 1,4 og 5,8 °C. Det antas også at temperaturøkningen over land på høye breddegrader vil bli høyere enn den globale temperaturøkningen, spesielt om vinteren. Både observasjoner for de siste 100 år og simulerte scenarier for de neste 50, indikerer større klimaendringer i Arktis enn i andre regioner (se boks 3.14).

Arbeidet innenfor ACIA viser at endringer i temperatur, nedbør og vind vil påvirke naturgrunnlaget, for eksempel rammebetingelsene for avrenning, erosjon, skredhyppighet, snødybde, artssammensetning, vekstsesong og biomasseproduksjon. (Se figur 3.20).

3.5.3 Miljøgifter

På grunn av fysiske, kjemiske og biologiske prosesser blir enkelte forurensende stoffer, spesielt tungt nedbrytbare organiske miljøgifter som sprøytemidler (DDT, lindane, toxafene, osv.) og industrikjemikalier (PCB og HCH), transportert fra russiske kilder, så vel som andre kilder i Europa og Asia, inn i nordområdene med vind, elver og hav (se figur 3.21).

En del av miljøgiftene er meget tungt nedbrytbare i naturen, og under arktiske forhold med korte somre (lite sol) og lange vintre (mørketid) vil både den fysisk/kjemiske og den biologiske nedbrytningen gå sakte. Mange av de organiske miljøgiftene er også lite løselige i vann, men bindes derimot lett til kjøtt og fett. Konsekvensen av dette er at de akkumuleres fra ett biologisk nivå til neste, for eksempel når fisk spiser plankton, sel spiser fisk og isbjørn spiser sel. Dyr som lever på toppen av næringskjeden er dermed mer utsatt for disse miljøgiftene enn dyr lengre ned i næringskjeden. Akkumuleringen av miljøgifter i næringskjeden er med på å forklare observerte biologiske effekter på dyr og mennesker i nordområdene.

Kilde: Meteorologisk institutt, presentert i MOSJ (http://miljo.npolar.no/mosj/MOSJ)

Kilde: Meteorologisk institutt, presentert i MOSJ (http://miljo.npolar.no/mosj/MOSJ)

Kilde: T. Furevik. et al. 2003.

Kilde: AMAP (www.amap.no)

De senere år har man observert at nye organiske miljøgifter er på vei inn i arktiske områder, og de nye stoffene oppfører seg svært likt de «klassiske» miljøgiftene. Problemstoffene ble først oppdaget nord i USA og Canada der forbruket startet og har økt mest. Etter som forbruket øker i Asia og Russland, kan man vente å finne disse stoffene i områdene nord i og nord for Russland.

Også en rekke metaller, som kvikksølv, kan ha negative effekter på dyr og mennesker. Kvikksølv, eksempelvis fra kilder som kullforbrenning, transporteres nordover som beskrevet ovenfor, går til dels rett inn i næringskjeden, og akkumuleres mer i kjøtt enn i spekk. Man antar at ca 10   % av de globale utslippene kan falle ut over nordområdene. Det er påvist økte nivåer både i økosystemene og i mennesker. Kvinner på Færøyene som spiser kjøtt fra grindhval under graviditeten har fått barn med forhøyet blodtrykk og problemer med utvikling av motoriske ferdigheter.

Kilde: AMAP (www.amap.no)

3.5.4 Radioaktivitet

Nivåene av radioaktivitet i arktiske landområder har avtatt siden prøvesprengningene av atomvåpen sluttet i 1964. En liten topp ble påvist etter ulykken i Tsjernobyl, men nivåene er nedadgående. I det arktiske marine miljøet har atomprøvesprengningene medført utslipp av plutonium. Når det gjelder cesium, er det reprosesseringsanlegget i Sellafield (Storbritannia), som har vært den største kilden. Prosesseringsprosessen er nå endret, og cesium slippes ikke lenger ut i store mengder. I stedet slippes stoffet technetium-99 ut, som også transporteres inn i arktiske havområder og akkumuleres i næringskjeden.

Det er ingen steder på kloden hvor det er så mange radioaktive installasjoner, sivile og militære, som i Nordvest-Russland (se figur 3.22). De potensielle ulykkene ved en av de installasjonene som bruker eller oppbevarer radioaktivt materiale i Nordvest-Russland, utgjør den største trusselen.

Studier, spesielt etter ulykken i Tsjernobyl, har vist at radioaktivitet forblir lenge i de arktiske økosystemene. Spesielt lav og bær er raske til å ta opp radioaktiv forurensning, men bruker lang tid på å bryte den ned. Slik kan den akkumuleres til skadelige nivåer høyere i næringskjeden. Urfolk, som i stor grad bruker reinkjøtt i sin diett, er spesielt utsatt.

Markedet er svært sensitivt for trusselen om radioaktiv forurensning. Da u-båten Komsomolets gikk ned sørvest for Bjørnøya for noen år siden, falt prisen på norsk makrell fra Nordsjøen på det japanske markedet over natten, selv om det var hundrevis av mil mellom fangst og ulykke.

Norge har hatt et omfattende samarbeid med Russland på atomsiden med det formål å redusere nåværende og potensiell risiko for ulykker og utslipp av radioaktive stoffer fra russiske atominstallasjoner og avfallslagre. Norges samarbeid med Russland på dette feltet begynte etter Sovjetunionens fall. Handlingsplanen for atomsaker, oppfølgingen av St.meld. nr. 34 (1993–1994), ble iverksatt i 1995 (revidert i 1997). Den spesifiserte 4 hovedområder for innsats: Sikkerhet ved atominstallasjoner, behandling, lagring og deponering av radioaktivt avfall og brukt kjernebrensel, radioaktiv forurensing av nordlige områder og våpenrelaterte miljøfarer. Bevilgningene til handlingsplanen har over de siste 4 årene vært gjennomsnittlig 127 millioner kroner pr. år, hvorav to tredjedeler har brukt på de to første hovedområdene. Mye er endret siden starten av dette arbeidet. Nye, store og finansielt sterke aktører som G-8 prioriterer i dag samarbeidet med Russland gjennom programmet «Global Partnership» som allokerer store midler til oppryddingstiltak.

En mulig fremtidig kilde til radioaktiv bekymring er eventuell transport av radioaktivt avfall langs den Nordlige sjørute for transport til reprosesseringsanlegg, samt bygging og vedlikehold av flytende kjernekraftverk. Russland har store utfordringer med å håndtere sitt radioaktive avfall. Men når det nå bygges opp fasilititer for destruksjon av slikt avfall der, kan det også bli interessant for Russland å importere radioaktivt avfall fra for eksempel Europa eller Japan for destruksjon i kommersielt øyemed. Teknologisk sett er det mulig å benytte den Nordlige sjørute til frakt av radioaktivt materiale til og fra Russland. Russiske myndigheter har nylig utpekt 13 havner, herav syv i nordområdene, som vil kunne benyttes i forbindelse med import/eksport av radioaktivt materiale.

3.5.5 Petroleumsutvinning i et sårbart område

Som vist tidligere pågår det petroleumsutvinning i nordområdene, og det kan forventes vekst. Aktiviteten legger press på de levende ressursene, det gjelder både potensielle utslipp og beslag av areal i spesielt verdifulle og sårbare områder.

Olje- og energidepartementet har nylig lagt frem «Utredning av konsekvenser av helårig petroleumsvirksomhet i området Lofoten-Barentshavet» (ULB). Utvalget viser til denne utredningen for en bredere presentasjon av de mange utfordringerne ved en eventuell økt petroleumsvirksomhet i dette sårbare området. Også i Alaska og Canada er det gjort studier som er nyttig referansemateriale.

Kilde: Statens strålevern (www.nrpa.no)

3.5.6 Skipstransport

Isfri sjøvei og åpen tilgang til verdensmarkedene fra havnene i Nordvest-Russland gjør dem attraktive for uttransport av både olje og gass (i form av LNG). For å utnytte denne muligheten har russiske oljeselskap investert i og bygget opp en moderne isforsterket tankflåte for frakt fra produksjonssted i Timan-Petsjora og Vest-Sibir til omlastingshavnen i Murmansk. Derfra fortsetter transporten til verdensmarkedet langs norskekysten til mottaksanlegg på USAs østkyst og til Vest-Europa. Det er også planer om en oljerørledning til Murmansk-området for å gi mulighet for uttransport herfra fra felt andre steder i Russland. Boks 3.15 gir en vurdering av forventet utskiping av olje fra Nordvest-Russland langs norskekysten.

Med et så stort antall skip vil risikoen for uhell sannsynligvis øke. I uheldige fall blir det vanskelig å avverge alvorlige skader på miljøverdiene på og utenfor kysten. Den sannsynlige økningen i transport av olje langs kysten har imidlertid ført til at oljevernberedskapen i Nord-Norge skal bli betydelig styrket i løpet av de nærmeste år, med 3 større slepefartøy, nye oljeverndepoter, samt andre overvåkings- og varslingstiltak (St.prp. nr. 1, 2003–04). Dette vil kunne bidra til å redusere risikoen for uhell og konsekvensene av eventuelle uhell. Tilstedeværelsen av eventuell norsk petroleumsvirksomhet med tilhørende beredskapsapparat vil sammen med andre tiltak under planlegging bidra til en bedret beredskap i Barentshavet. Også trafikksentralen for Nord-Norge i Vardø som skal føre kontroll med skip som går i transitt langs kysten og i de mest risikoutsatte områdene i indre farvann vil være et viktig bidrag. (se boks 3.16). Et annet relevant tiltak er etableringen av det virtuelle overvåkingssystemet Barentshavet på Skjerm (se boks 3.17) som en enstemmig Energi- og miljøkomite etterlyste i juni 2003 ved behandlingen av St.meld. nr. 12 Rent og rikt hav . Spørsmål knyttet til seilingsleder for skip og opprettelse av spesielt beskyttede områder under IMO er nå under utredning.

I spørsmål knyttet til sikkerhet rundt petroleumstransport kan USA være til betydelig støtte for Norge. USA har store interesser i utviklingen av petroleumsressursene i Nordvest-Russland fordi de vil være en viktig mottaker av oljen herfra. USA har gitt uttrykk for at de vil sette høye krav til miljøstandard både ved utvinning og transport. Dermed kan USA bli en viktig alliansepartner for Norge for å sikre miljøet i Barentshavet og tilliggende områder.

3.5.7 Beskyttelse av det arktiske marine miljøet

På Arktisk råds ministermøte i oktober 2002 ble det vedtatt å starte et arbeid med å utvikle en strategisk plan for beskyttelse av det arktiske marine miljø. Arbeidet er nå kommet i gang under ledelse av arbeidsgruppen PAME. Målet er å ha en strategiskisse klar til ministermøtet i 2004. Planen skal i utgangspunktet anvende en bred, økosystembasert tilnærming bygget på bærekraftig utvikling. Dette vil medføre nye utfordringer for Arktisk råd, som hittil i stor grad har fokusert på problemer knyttet til forurensning av det marine havmiljø og vern av viktige biotoper. Arktisk råd har ikke tatt opp diskusjonen rundt beskatning og fredning av fisk og sjøpattedyr, eller utvinning av ikke-fornybare ressurser. Flere land har foretrukket ikke å ta disse spørsmålene opp i Arktisk råd da de mener deres nasjonale interesser ivaretas bedre i andre fora, for eksempel bilateralt (Norge – Russland), i Den internasjonale hvalfangstkommisjonen (IWC) og Det internasjonale havforskningsrådet (ICES). Arbeidet med den nye strategien ville måtte føre til en endring her, da en økosystembasert forvaltning av arktiske havområder uten hensyn til fiske og fangst ikke er noen økosystemforvaltning. Enkelte arktiske kyststater (Canada, Island og Norge) er i gang med å utarbeide nasjonale marine strategier. EU har tatt initiativ til å utarbeide en europeisk marin strategi, den vil omfatte deler av arktiske havområder, for eksempel Nordøst-Atlanteren.

Kilde: Norsk Polarinstitutt (www.npolar.no)

3.5.8 Beskatning av marine levende ressurser i Barentshavet

I dag er det i første rekke de kommersielle fiskeriene som påvirker det marine økosystemet i Barentshavet, både direkte som en følge av overfiske, bifangst og habitatødeleggelse og indirekte ved å påvirke nøkkelarter i økosystemet.

Det foregår et utstrakt fiske både av norske og utenlandske fartøyer i Barentshavet. De kommersielt viktigste bestandene er torsk, lodde, sei, sild, reker, hyse, uer og blåkveite. Totalfangsten av de lokale fiskebestandene (inkl. sild) var i 2002 anslagsvis 2,2 millioner tonn.

Bestandene av sei, hyse og sild regnes for å være i god forfatning, og forvaltes i tråd med forskernes anbefaling. Bestanden av blåkveite er i vekst etter at begrensninger på fiske ble innført. Rekebestanden er utsatt for et hardt fiskepress, og har stabilisert seg på et lavt nivå. Bestanden av norsk-arktisk torsk har vokst, og gytebestanden er nå langt over føre-var-grensen. Forskerne er bekymret over alderssammensetning og høyt fiskepress. Bestanden av kysttorsk er på et historisk lavmål. Sommeren 2003 anbefalte ICES full stans i fisket etter norsk kysttorsk. Loddebestanden i Barentshavet har i 2002 falt til et meget lavt nivå, trolig av naturlige årsaker, og bestanden ventes å forbli lav i de nærmeste årene. Tabell 3.11 gir en oversikt over bestands- og fangststatus for de økonomisk og økologisk viktigste fiskeartene i Barentshavet.

Fisket på bestandene i Barentshavet er delt mellom flere land, først og fremst Russland og Norge. Denne situasjonen har nødvendiggjort forhandling av et sett av bilaterale avtaler om fordeling og forvaltning av fellesbestander, hvorav avtalen mellom Norge og Russland (se boks 3.18) er en av de viktigste for å sikre en forsvarlig beskatning av de rike bestandene i Barentshavet. Det har den siste tiden vært flere oppslag i media om uttak fra den russiske fiskerinæringen som er høyere enn de gitte kvotene.

Norge har hatt konflikter med Island vedrørende fiske i Barentshavet, Norskehavet og rundt Svalbard. For å oppnå en bærekraftig fiskerinæring i nord er det også viktig med gode og langsiktige avtaler med Island. En trilateral avtale mellom Island, Russland og Norge fra 1999 ga også Island adgang til å fiske i Barentshavet. Denne avtalen kom i stand for å stanse det islandske torskefisket i Smutthullet, som pågikk uregulert i perioden 1993–1999 og innebar til dels betydelige uttak. Island fikk adgang til norsk og russisk sone, mot å avstå fra fiske i Smutthullet. For å balansere avtalen er norske fiskere gitt adgang til å fiske noe bunnfisk og lodde i islandsk økonomisk sone.

Et stort problem når det gjelder overfiske og kontroll av fisket, er omlastingen av fangster som foregår i rom sjø. Omlastingen synes å øke i omfang, og er et problem for både russiske og norske myndigheter.

3.5.9 Skogbruk

Det fins fremdeles store områder med forholdsvis urørt skog i Nordvest-Russland. Dette er bare 12–15   % av opprinnelig gammelskogareal i regionen, men er likevel et større areal enn all slik skog ellers i Europa. Disse skogområdene er blant de siste gjenværende villmarksområdene i verden og kan ses på som en global naturarv. Fragmentering som følge av skogbruk og annen økonomisk utnytting (veibygging, oljeledninger, gruveaktivitet), samt ulovlige hogster, utgjør en trussel mot disse verdiene.

3.5.10 Fremmede arter

Innføring av miljøfremmede organismer regnes som en av de største truslene mot det biologiske mangfoldet i verden. Også i nordområdene er dette et problem. Noen fremmede arter er bevisst satt ut, mens andre er rømt fra oppdrett eller utilsiktet innført.

Innføring av nye arter kan ha flere uønskede virkninger. De kan utkonkurrere eller redusere bestanden av stedegne arter, og bringe med seg sykdommer som hjemlige arter ikke er motstandsdyktige mot.

Skipsfart og akvakultur er de viktigste årsakene til introduksjon av fremmede arter i havet. Til nå er det registrert 49 introduserte marine arter i Norge. Innen akvakultur kan dette skje kontrollert ved utsetting av fremmede organismer for produksjon, eller ukontrollert ved rømming fra anlegg. I begge tilfeller er det også en risiko for at den introduserte organismen bærer med seg ytterligere fremmede organismer (som egg, parasitter, sporer etc). Via skipsfarten skjer introduksjoner av fremmede arter i hovedsak som følge av transport og utslipp av ballastvann, og i en viss grad som følge av vekst av organismer på skipsskrog.

Den forventede økningen i sjøveis eksport av petroleumsprodukter fra Barentshavet representerer en mulig kilde til nye introduksjoner. Olje- og LNG-tankere bringer med seg betydelige mengder ballastvann som slippes ut i havnene der oljelastingen skjer. Ifølge studier utført av Det norske Veritas (DNV) er det grunn til å anta at 15   % av dette vannet innebærer en høy risiko for introduksjon av fremmede arter, mens ca. 40   % har lav risiko. Selv om sannsynligheten for en permanent etablering er liten, kan konsekvensene være meget store i et unikt økosystem med høy aktivitet innen fiskeri og oppdrettsnæring.

En rekke internasjonale konvensjoner og avtaler gir bestemmelser for å forhindre introduksjon av fremmede arter og redusere skadevirkningene av allerede introduserte arter. Havrettskonvensjonens art. 196 er antakelig den strengeste, idet den pålegger partene å «treffe alle tiltak som er nødvendig for å hindre, begrense og kontrollere forurensning av det marine miljø (…), eller forsettlig eller utilsiktet innføring i en bestemt del av det marine miljø av fremmede eller nye arter som kan føre til betydelige og skadelige forandringer i det». I Norge er bruk av fremmede arter i akvakultur forholdsvis strengt regulert gjennom bl.a. fiskeoppdrettsloven.

Kongekrabben er en stor, introdusert art uten naturlige fiender i Barentshavet som derfor potensielt kan påvirke økosystemet sterkt (se boks 3.19). Norsk kongekrabbeforvaltning er problematisk i forhold til Havrettskonvensjonens forpliktelser, Biomangfoldkonvensjonens prinsipper, og politiske signaler vedrørende fremmede arter fra norske regjeringer. På norsk side har arten inntil nylig vært forvaltet med mål om å bygge opp bestanden som kommersiell ressurs, med lav beskatning, fredning av hunnkrabber, mm. som virkemidler. Resultatet har vært en mangedobling av bestanden på 10 år (i dag anslått over 15 millioner krabber i Barentshavet) og en tilsvarende spredning fra grensen til Russland på 1990-tallet til Bjørnøya og Vest-Finnmark i dag. Målrettet forskning på økosystemeffekter av kongekrabbens innvandring er først nylig iverksatt. Det faglige grunnlaget for forvaltningen, kunnskap om bestand, rekruttering, vekst, osv. er derfor tynt. Det er følgelig viktig å nå få bygd opp tilstrekkelig kunnskap og forvaltningstiltak for å bringe bestanden under kontroll.

Norge har ikke innført noe regelverk for å regulere utslipp av ballastvann fra skipsfarten, men har deltatt aktivt i utformingen av en internasjonal ballastvannkonvensjon som forventes vedtatt i februar 2004. Det arbeides parallelt med en nasjonal forskrift om behandling av ballastvann, basert på det endelige innholdet i konvensjonen.

3.5.11 Miljøavtaler og miljøovervåking

Det foreligger en rekke internasjonale miljøavtaler som setter betingelser for virksomhet i nordområdene (se boks 3.20). At kravene i disse avtalene blir en minstestandard for aktivitet, er blant annet en forutsetning for å ivareta de store miljøverdiene i Barentshavet.

Det å ha etablert et godt miljøregelverk er ikke nok i seg selv, og det vil være avgjørende at det også gjennomføres overvåking for å følge med på om og hvordan ulike virksomheter, alene eller i kombinasjon med andre faktorer, påvirker miljøet i nord. Det kan være komplisert å kartlegge hvilke årsaks/virkningsmekanismer som gjør at en bestemt aktivitet får en bestemt effekt. Men når slik kunnskap foreligger, vil det være mulig å koble endring i naturen til konkrete menneskelige aktiviteter. Det vil følgelig være nødvendig å etablere systematiserte overvåkingsprogram for å ha en tilstrekkelig god forståelse av de ulike miljøpåvirkningene. I denne sammenheng har utvalget merket seg forslaget om et konsept for et overvåkingssystem for norske og russiske havområder (se boks 3.21) som synes å kunne være et effektivt instrument for å sikre kunnskap og innsikt i påvirkninger og effekter i dette særlige viktige havområdet.

3.6 Forskning og utdanning

En forutsetning for godt samarbeid og naboskap er kunnskap om hverandre. Slik kunnskap vil også bidra til positiv utvikling av de nordlige regionene. Tradisjonelt har Norge hatt et nært samarbeid med amerikanske universitet og forskningsinstitusjoner, og mange nordmenn har doktorgrad eller deler av sin utdannelse fra et amerikansk universitet. Selv om EUs forskningsprogrammer har medført økt samarbeid med Europa, reiser fremdeles mange norske forskere på forskningsopphold i USA. Samarbeidet med Canada har ikke hatt samme omfang som med USA.

Frem til 1990-årene var det forholdsvis lite forsknings- og utdanningssamarbeid med Sovjetunionen, og deler av Nordvest-Russland var mer eller mindre stengt for utlendinger. Høyere utdanning og forskning har imidlertid vært prioritert etter dette, med handlingsplanen for Øst-Europa som hovedelement. I begynnelsen var det mest små bevilgninger spredt på mange institusjoner og personer, men de siste årene har midlene blitt fordelt på større prosjekter og for flere år av gangen. I 2001 evaluerte Norges forskningsråd med positivt resultat dette samarbeidsprogrammet, og for perioden 2002–2006 er det videreført bl.a. gjennom et eget program for samarbeid med Russland. Programmet har en ramme på kr. 11 mill. årlig, som styres av Norges forskningsråd (NFR) og Universitets- og høgskolerådet. Prioriterte tema er miljøvern, miljø og marinteknologi, medisin og helse, samfunnsvitenskap inkludert økonomi, juridisk forskning og demokratibyggende tiltak, humaniora og språk.

Ulike forsknings- og utdanningsinstitusjoner i Norge og Nordvest-Russland, inkludert St. Petersburg og Moskva, har gjennom de siste 10 årene etablert en stadig tettere kontakt og samarbeid. Forsknings- og utdanningssamarbeidet er viktig for miljøteknologi, forvaltning, helse og medisin, økonomi, språk og kultur. Russland har et generelt sterkt utdanningsnivå og ulike forskningsprogrammer som er av stor nasjonal interesse for Norge. Dette gjelder særlig russisk polarforskning og forskning knyttet til olje- og gassressursene i nord. Økt forskningssamarbeid mellom Norge og Russland på disse områdene er en vinn-vinn situasjon for begge parter. Teknologiutvikling for å møte de særskilte utfordringene knyttet til klima og miljø i nordområdene vil være en viktig drivkraft i olje- og gassbasert teknologisatsing.

3.6.1 Forskning

Et fortsatt og styrket forskningssamarbeid kan gi både næringsliv og politikere et kompetansefortrinn i samarbeidet mellom landene for øvrig. Å satse på å bygge ut denne aktiviteten er et sentralt, langsiktig virkemiddel som vil kunne bidra til å utvikle gode relasjoner mellom Russland og Norge. Ved universitetene i Oslo, Bergen og Tromsø undervises det i russisk språk og kultur. Ved alle universitetene og mange forskningsinstitusjoner drives det forskning på russisk politikk og russisk samfunn. Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) og Fridtjof Nansens Institutt (FNI) er blant de tunge aktørene. I Nord-Norge har forskningsmiljøene i Tromsø med Universitetet, Norut-gruppen med Fiskeriforskning, Norut-Samfunn og Norut-IT og institusjonene i Polarmiljøsenteret med Norsk Polarinstitutt (NP), Norsk institutt for naturforskning (NINA), Norsk institutt for luftforskning (NILU), Akvaplan-NIVA m.fl. og Høgskolen i Tromsø, opparbeidet bred kompetanse på mange fag i samarbeid med russiske og andre kolleger. Kompetansen dekker mange felter, fra historie, lokalsamfunnsplanlegging, urfolksforskning, ungdomsforskning, statsvitenskap, sosialantropologi, språk, kultur og litteratur, miljøproblematikk, fiskerier i vid forstand (biologi, forvaltning, økonomi og markeder, m.m.). De samiske utdannings- og forskningsinstitutsjonene Nordisk samisk institutt og Samisk høgskole i Kautokeino er viktige i forhold til urfolksstudier. Innenfor dette feltet spiller dessuten Universitetet i Tromsø en særlig viktig rolle. Tromsø er også internasjonalt sentrum for romfysikk med EISCAT-installasjoner og satellittovervåking (Kongsberg Spacetek), som sammen med Norsk romsenter også er etablert på Svalbard. Hittil har det imidlertid manglet en overbygging som kunne bidra til bedre oversikt og utnyttelse av den samlede kunnskapen i forskningsvirksomheten og også gjøre det enklere for eksempel for forvaltningen og næringer å få del i denne kunnskapen.

3.6.2 Høyere utdanning

Når det gjelder høyere utdanning har Universitetet i Tromsø og alle høgskolene i Nord-Norge har undervisningssamarbeid og studentutveksling med universiteter i Nordvest-Russland og har vært med på å bygge opp nye undervisningstilbud der. Høgskolen i Bodø har samarbeid med russiske institusjoner på flere områder, er spesielt aktivt innenfor økonomiundervisning med utgangspunkt i St. Petersburg og med nettverk til Murmansk og Arhangelsk, men har også bidradd til å bygge opp sosialarbeidutdanning i Arkhangelsk. Høgskolen i Narvik utdanner russiske sivilingeniører med økonomisk støtte fra Kvoteprogrammet. Høgskolen i Tromsø har bidradd til å bygge opp spesialpedagogisk tilbud ved Pomoruniversitetet. Høgskolen i Finnmark har spesialisert seg på russisk språk og kultur spesielt beregnet på næringslivsfolk. Samisk høgskole har samarbeid med Russland, og har blant annet gitt russiske studenter tilbud i samisk språk og journalistikk, og har også igangsatt et arbeid med å bygge opp et studietilbud for russiske studenter mhp. miljøkonsekvensanalyser. Norske studenter har vært på praksis og feltarbeid i Russland, og dyktige russiske studenter har også kommet til Norge.

Over Lånekassens kvoteprogram gis det lån blant annet til russiske studenter. Støtten konverteres til stipend hvis de reiser hjem etter endt utdanning. I studieåret 2002–2003 var det 195 russiske kvotestudenter i Norge. For studentutvekslingen har imidlertid godkjenning av eksamener over landegrensene vært et problem. I september 2003 kom Russland med i Bologna-prosessen, som er et europeisk initiativ for få til sammenlignbare studieløp i Europa. Russiske undervisningsmyndigheter har gjort det klart at de er interessert i nærmere samarbeid med Norge for å tilpasse russiske studieløp til internasjonale normer. De regner med at dette må gjøres gradvis og ønsker å ta utgangspunkt blant annet i det utdanningssamarbeidet som allerede fins mellom norske og russiske høyere undervisningsinstitusjoner. Norge og Russland var de første landene som undertegnet Lisboa-konvensjonen om godkjenning av eksamener fra andre land. Dette vil gjøre det enklere å ta studieopphold i henholdsvis Norge og Russland som en del av en utdanning i hjemlandet.

Ideen om et sirkumarktisk universitet ble først presentert i møte mellom SAO-ene (Senior Arctic Officials) i Arktisk råd i mars 1997 og lansert offisielt i 2001 i forbindelse med tiårs feiringen av Rovaniemi-prosessen. Tanken bak det Arktiske universitetet (AU) er ikke å skape en ny institusjon, men en overbygging på eksisterende høyere undervisningsinstitusjoner med utgangspunkt i de arktiske regionenes miljømessige, kulturelle og økonomiske særtrekk utfra regional identitet, tverrfaglighet og mangfold. Tilbudet skal være desentralisert, og det skal spesielt ta hensyn til urfolkenes utdanningsbehov. Fra 2004 vil Universitetet i Tromsø få et nasjonalt koordineringsansvar for AU.

Boks 3.22 og 3.23 gir en oversikt over noen internasjonale og nasjonale organer for forskning og høyere utdanning i nord.

3.7 Kulturutveksling

Kultur og kulturutveksling fremmer mellomfolkelig samkvem og bygger opp om det øvrige samarbeidet mellom stater. Kulturutvekslingssamarbeidet mellom Nord-Norge, Nord-Finland og Nord-Sverige har solide tradisjoner. Under sovjetregimet var det imidlertid begrenset utveksling med Sovjetunionen. Etter etableringen av Barentssamarbeidet har dette endret seg, og det foregår i dag utstrakt utveksling i hele Barentsregionen, både på profesjonelt plan og på amatørnivå. Barentssamarbeidet har vist at kulturutveksling er viktig i mellomfolkelige relasjoner og en solid arena for å skape kontakt mellom nasjonene.

Kulturutvekslingstiltakene i nordområdene bærer preg av å være flerkulturelle med mange folkeslag og nasjoner involvert, noe som gjenspeiler seg i den store bredden i tiltak som finner sted i dag, alt fra idrettsstevner og kunstskoler for barn og ungdom til filmfestivaler, litteratursamlinger og musikkfestivaler. Noen tiltak gir en arena for urfolk å møtes på tvers av grensene, samtidig som det gir anledning for urfolk til å dele sin kultur med andre. Påskefestivalen i Kautokeino, med verdensmesterskap i reinkappkjøring og samisk Grand Prix er et eksempel i så måte. Riddu Riddu-festivalen i Manndalen i Kåfjord er et annet eksempel på et kulturarrangement som har fått ringvirkninger langt ut over landegrensen og som i dag engasjerer mennesker og kulturer i hele Arktis. Festspillene i Nord-Norge (Harstad) er en annen arena som har gitt stort rom for kulturutveksling med engasjement fra hele verden. Filmen «Heftig og Begeistret» viste at også film kan være et kulturutvekslingsmedium på tvers av landegrensene. Denne filmen om et lokalsamfunn i Nord-Norg, var universal og ble forstått like mye i Russland, USA og andre steder som den ble i Nord-Norge. Læstadianismen som en religiøs og moralsk forkynnelse går fremdeles over Nordkalottens grenser slik den har gjort i over 150 år.

Uansett type arrangement, så er slike folk-til-folk-tiltak viktige. Ved at folk møtes og blir kjent med hverandre og hverandres væremåte, skapes en forståelse og tillit som er uvurderlig i videre samhandling.

Kultur og reiseliv kobles stadig tettere sammen. Reiselivet kan kanskje i større grad enn andre næringer bidra til felles forståelse av kultur, opprinnelse, historie og gi rom for sosialt samkvem og trygghet mellom folk.

3.8 Helse

En befolknings helsestatus er et resultat av en kompleks gjensidig påvirkning mellom miljø, arv, ernæring samt psykologiske og sosio-økonomiske faktorer. Arktis er ingen homogen region og befolkningens helsestatus varierer sterkt. Det er likevel signifikante forskjeller i helsestatus mellom urfolkene og majoritetsbefolkningen. Urfolkene har høyere andel dødsårsaker relatert til selvmord og skader, og har kortere forventet levealder.

I Norge er ikke forskjellen i helsesituasjonen mellom sør og nord så markant som den ofte er i flere av de andre arktiske randstatene, heller ikke mellom urfolk og andre. Det er bekymring i den nordligste landsdelen av landet knyttet til spredning av smittsomme sykdommer fra Nordvest-Russland. Kontakten mellom Norge og Russland har imidlertid hittil hatt svært liten betydning for forekomsten av disse sykdommene i Norge.

Et annet forhold som skaper bekymring er den eksponeringen for miljøgifter befolkningen utsettes for. Dette er miljøgifter, f.eks. PCB, som akkumuleres gjennom næringskjeden og bl.a. ender opp i de dyr som utgjør en del av dietten i nord. På denne måte blir befolkningen i nordområdene utsatt for påvirkninger som bare til dels er kjent i dag. Urfolk som fremdeles lever relativt tradisjonelt er mest utsatt.

Både innenfor Barentssamarbeidet og gjennom Arktisk råd er det gjennomført prosjekter for å kartlegge og finne årsaken til befolkningens helsestatus. I tillegg er det fra norsk side gjennomført en rekke bilaterale prosjekter med Russland.

Introduksjonen av telemedisin i nordområdene har vært banebrytende. Befolkningen får lettere tilgang til spesialister og føler seg dermed tryggere og spares i tillegg for lange reiser til sykehus. Telemedisin blir slik også mer kostnadseffektivt. Nordområdene er ledende når det gjelder utvikling av telemedisinske tjenester.

3.9 Viktige utviklingstrekk hos aktørene i nordområdene

Utvalget tar ikke mål av seg til å gi en fullstendig og utdypende beskrivelse av alle de land og konstellasjoner som har betydning for utviklingen i nordområdene. Utvalget ønsker imidlertid å trekke frem forhold som synes spesielt viktige for å forstå de endringsprosessene som er på gang. Russland er viet mest oppmerksomhet i dette kapittelet. Dette fordi utvalget mener at Russlands nærhet til Norge, kombinert med den voldsomme økonomiske og politiske utviklingen over de siste årene, har særlig betydning i en ny nordområdestrategi.

3.9.1 Russland

3.9.1.1 Økonomisk og politisk utvikling

Valget og sammensettingen av Statsdumaen i 1999 og presidentvalget og Putins regjeringsdannelse i mars 2000 har gitt økt politisk stabilitet. Samarbeidet mellom Dumaen og regjeringen har gjort det mulig å iverksette viktige politiske reformer. Høye eksportpriser, spesielt på olje og gass, og en svekket rubel etter krisen i 1998 har medført en sterk økonomisk vekst, som igjen har resultert i overskudd på handelsbalansen med utlandet. Industriproduksjonen øker, statens inntekter øker raskt, og det er nå overskudd i statsbudsjettet. Myndighetene kan overholde sine forpliktelser, både med hensyn på å betjene lånegjeld, og ikke minst overfor landets innbyggere ved regelmessig utbetaling av lønn til statsansatte og pensjoner. Dette har økt tilliten til russiske myndigheter både eksternt og internt.

Den russiske økonomien byr likevel på store utfordringer for myndighetene. Det har vært omfattende kapitallekkasje til utlandet. Selv om skattesystemet er gunstig, er den svarte økonomien omfattende. Korrupsjon og økonomisk kriminalitet er fremdeles en betydelig utfordring. Tungt byråkrati henger igjen fra sovjettiden og er i mange sammenhenger en barriere som hindrer effektivt samarbeid, og forsinker pågående positive prosesser. Fra krakket i 1998 og frem til i dag er det utvilsomt gjort fremskritt. Russisk lovgivning tilpasses raskt gjeldende internasjonale lover og regler. Dette medfører at utenlandske investorer og handelsinteresser etter hvert kan få den samme sikkerhet i Russland som i andre land de samhandler med.

Russlands forhold til de store internasjonale organisasjonene er også i endring. Medlemsskap i WTO har høy prioritet og kan muligens inntreffe i løpet av 2005. Dette er nok en bekreftelse på at Russland er i ferd med å få en fungerende markedsøkonomi, og at viljen til tilpassing til internasjonale standarder og regler er tilstede. Etter at Russland ble tatt opp i G-8 gruppen våren 2003, arbeides det nå både i EU og i USA med en intensivering av det økonomiske samarbeidet.

11. mars 2003 vedtok EU en deklarasjon med nytt rammeverk for de neste ti års samarbeid med land som i fremtiden vil grense til EU, inkludert Russland. Den understreker at utvidelsen gir mulighet til å fremme stabilitet og velstand utover EUs grenser. Deklarasjonen fastslår at EU skal arbeide for å utvikle en vennesirkel av godt naboskap. Til gjengjeld for gjennomføring av politiske, økonomiske og politiske reformer skal nabolandene tilbys en del i EUs indre marked. Dette knyttes mot videre integrering og fremme av EUs mål om fri bevegelse av mennesker, varer, tjenester og kapital. Russlands handelsforbindelser med EU vil altså utvikles videre, og det er verd å merke at allerede i dag er EU Russlands viktigste handelspartner. Det er imidlertid ingenting som tyder på at Russland vil være aktuell som EU-medlem i nærmeste fremtid.

De store sosiale skillene i Russland vil fortsatt eksistere i lang tid. Levestandarden i ulike regioner vil variere, avhengig av økonomiske muligheter og aktivitet. Dersom en utjevning av levekårene er et politisk mål, vil staten dermed måtte vurdere økonomiske tiltak, f.eks. endringer i skattesystemet.

3.9.1.2 Forholdet mellom føderale, regionale og private krefter

Russland består av 89 regionale føderasjonssubjekter som ledes av en guvernør. I den første perioden etter Sovjetunionens fall, under Jeltsin, fikk de regionale lederne i stor grad sette premissene for den politiske utviklingen i sine områder. Fremdeles preges utviklingen i regionene av den enkelte guvernørs interesser, men etter som Putins reformer av det føderale systemet går seg til, vil dette sannsynligvis bli mindre fremtredende.

Målsettingen i Putins reform av det føderale systemet har vært en strengere kontroll med regionene. Regionale myndigheters handlefrihet har blitt begrenset. De 89 regionale føderasjonssubjektene har blitt fordelt på 7 føderale områder, som hvert enkelt ledes av en representant for presidenten. Disse stedlige representantene rapporterer bl.a. om den politiske og økonomiske utviklingen i regionene, og har som sin viktigste oppgave å se til at de lokale lovene er i overensstemmelse med de føderale. Nordvest-Russland tilsvarer det tidligere Leningrad militærdistrikt og har sin stedlige representant plassert i St. Petersburg. I praksis vil dette si at denne representanten må godkjenne regionale avtaler om samarbeid.

Det eksisterer ikke et klart skille mellom offentlig og privat sektor i det russiske samfunnet i dag, selv om mer enn 70   % av det som var statseid, nå er privatisert. Ofte er det en blanding av offentlig og privat eierskap. Dette skaper tette bånd mellom toppene i byråkratiet, statseide bedrifter og private selskaper, og gjør det vanskelig å skille mellom offentlige og private interesser.

3.9.1.3 Russland som petroleumsstormakt

Som tidligere beskrevet er store deler av verdens olje- og gassressurser lokalisert i Russland, mye av dem i nordområdene. Russlands inntekter fra olje- og gassproduksjon representerer allerede i dag store verdier, og på statsbudsjettet, som ble lagt frem i september 2003, utgjorde dette omtrent 35   % av de nasjonale inntektene. Høsten 2003 passerte Russland Saudi-Arabia som verdens største oljeprodusent. (Figur 3.24, 3.25).

Kilde: «Energy Strategy of Russia for up to 2020». Saksfremlegg til den russiske regjering i mai 2003.

Kilde: «Energy Strategy of Russia for up to 2020». Saksfremlegg til den russiske regjering i mai 2003.

Selv med strukturendringer i russisk oljeindustri vil den videre utviklingen i de russiske nordområdene ta tid, og det er fortsatt hindringer av både lovmessig og strukturell art som må overkommes før virksomhet på sokkelen kan skyte fart. Men endringer i selskapenes interesser kan bidra til å legge press på myndighetene slik at forholdene kan legges bedre til rette. Gjøres det, vil man kunne forvente økt lete- og produksjonsvirksomhet i nordområdene.

I forbindelse med president Putins besøk i Norge i november 2002 understreket statsminister Bondevik og president Putin viktigheten av å intensivere den bilaterale energidialogen, om olje- og gassvirksomheten generelt, om energipolitikk og –lovgivning, utviklingen i olje- og gassmarkedet, oljevern, sikkerhet og petroleumsrelaterte miljøspørsmål, samt om energiøkonomisering og klimatiltak (se boks 3.24). Partene akter å følge opp ved å diskutere energispørsmål på bilaterale møter i fremtiden, og det er blitt opprettet en arbeidsgruppe. Det er spesielt viktig at representanter for energisektoren, herunder private og statlige selskaper, deltar i energidialogen. Signalene fra næringen er at det likevel ikke har skjedd særlig konkret oppfølging innen dette temaet.

Det jobbes også aktivt i Russland i forhold til utvikling av alternative energikilder, og det er initiert samarbeid mellom russiske og norske aktører for å utvikle potensialet i de nære nordområdene (se boks 3.25).

3.9.1.4 Hvor står miljøvernet?

I talen som Mikhail Gorbatsjov holdt i Murmansk i oktober 1987, tok han tak i problemene rundt kilder til miljøtrusler på russisk territorium, trusler mot eget miljø og mot nordområdene generelt, og ba om internasjonal hjelp for å håndtere forurensningsproblemene i Nordvest-Russland. Dette utspillet ble fanget opp av Finland, og i 1991 ble AEPS etablert som en følge av dette (se boks 3.2 for nærmere beskrivelse).

I løpet av første halvdel av 90-årene opplevde man så en stor grad av åpenhet om miljøtrusler fra russiske myndigheter, herunder også de militære. Forurensningssituasjonen fra industri, landbruk og militære anlegg ble forsøkt kartlagt av flere organisasjoner, f.eks. Barents OY og Bellona. AMAP var i denne sammenheng et sentralt program (se boks 3.2). Russiske myndigheter og forskere deltok meget aktivt i miljøkartleggingsarbeidet, og la bl.a. frem en hvitbok i 1993 om radioaktive kilder på russisk territorium og tilgrensende havområder. Både innenfor Barentssamarbeidet og Arktisk råd er det initiert flere prosjekter som har hatt som målsetning å forbedre miljø- og helsesituasjonen, f.eks. prosjekter relatert til radioaktivitetsproblemer, industriutslipp, kloakkutslipp, drikkevannsforsyning, PCB og gamle sprøytemidler.

Miljøproblemene på Kola (spesielt rundt Petsjenga-Nikel) og på Taimyr rundt Norilsk ble kartlagt. I Barentssamarbeidet og det bilaterale norsk-russiske miljøsamarbeidet ble det lagt frem forslag til tiltak for å redusere utslippene. På grunn av problemer både på russisk og vestlig side ble de bare delvis gjennomført. Nedgangen i russisk økonomi på begynnelsen av 90-tallet førte imidlertid til en betydelig reduksjon i utslipp av forurensende stoffer. Ved enkelte bedrifter har opplæring av russiske arbeidere og ingeniører medført en forbedring i situasjonen.

Etter 1996–97 har russiske myndigheter lagt mer vekt på økonomi enn miljø, og åpenheten er blitt mindre. I dag er det langt flere restriksjoner for å få adgang til naturområder i Nordvest-Russland og innsamling av miljødata enn det var for fem år siden. Slike begrensninger ser man ikke i de øvrige arktiske landene.

Økt fokusering på økonomi er forståelig ut fra leveforholdene i store deler av Russland, men dette har redusert oppmerksomheten om miljøproblemene. Under valgkampen i Russland høsten 2003 er miljø nærmest en ikke-sak. Målet er økt brutto nasjonalprodukt, og ikke økte utgifter til miljøtiltak. Nå når Petsjenga-Nikel-verket går med overskudd, har det blitt stilt spørsmål om Norge bør fortsette å investere i ny renseteknologi, men det uttrykkes samtidig en viss redsel for at driften vil fortsette som før dersom internasjonale miljømidler skulle falle bort.

3.9.1.5 Sivilt samfunn og demokrati i utvikling

I sovjettiden hadde folk visshet for at så lenge de holdt seg innenfor relativt klart definerte normer, tok staten vare på dem. De fikk skolegang, utdanning, arbeid, pensjon og gratis medisinsk behandling. Det var også ting de ikke kunne bestemme over selv, for eksempel kunne de ikke flytte fritt rundt i landet og ikke reise til utlandet. Mange har opplevd livet i Russland som utrygt etter oppløsningen av Sovjetunionen, med en rubel som tidvis har vært i fritt fall, sterk prisstigning, usikkerhet rundt arbeidsforhold og lønnsutbetalinger, og minstepensjoner ingen kan leve for. I dag er økonomien i vekst, og det er igjen optimisme å spore. Og selv om svært mange er skeptiske til politikk og politikere og mange lar være å stemme, så er de fleste enige om at det går fremover.

Uavhengige organisasjoner, NGO-er, vokser frem på en rekke felter. I sovjettiden kunne ikke private grupper gå sammen om å stifte f.eks. en miljøorganisasjon. Nå er det mange, spesielt unge mennesker, som arbeider av idealisme for saker de brenner for. Og det er mange utenlandske organisasjoner som stifter søsterorganisasjoner i Russland og hjelper russerne med å få i gang alt fra speidertropper, natur- og miljøorganisasjoner til Rotary. I Nordvest-Russland er det også blitt opprettet krisesentre for kvinner i samarbeid med norske krisesentre.

Et folkelig, sivilt engasjement som har kraft til å plassere saker folk selv synes er viktige på den politiske dagsorden er et av mange skritt på veien mot et fungerende demokrati i Russland. Det forutsetter bl.a. tilgang på riktig, og av og til alternativ, informasjon om saker og prosesser. I et åpent demokrati er det gjerne presse, frivillige organisasjoner og engasjerte enkeltpersoner som formidler slik informasjon. De spiller en viktig rolle ved å stille spørsmål til og be om opplysninger fra beslutningstakere og andre med innflytelse Slik driver de frem åpenhet og legger til rette for økt sivil deltakelse. Russland er et mer åpent informasjonssamfunn i dag enn for 13 år siden, men fortsatt trengs det mer ressurser for de miljøene som skal fremskaffe alternativ informasjon. Sakte, men sikkert vil slike organisasjoner spille en viktigere rolle for å få satt i gang og være med på politiske prosesser.

3.9.1.6 Urfolk under press

Urfolkene i Russland blir ofte blir kalt «de fåtallige nordlige folkeslagene» eller på russisk malotsjislenniye narody Severa . Begrepet refererer til omtrent 30 små folkegrupper bosatt i de arktiske og subarktiske delene av landet (se boks 3.4). Karakteristisk for urfolk i nord er tradisjonell bruk av land og ressurser i ekstremt klima. De første årene etter den russiske revolusjonen fikk de nordlige folkeslagene støtte fra sovjetstaten blant annet til å utvikle egne skriftspråk. Men under Stalin på 1930-tallet ble de utsatt for tvangskollektivisering, terror og utrenskning. Russifiseringen og sentraliseringen fortsatte gjennom hele sovjettiden. Barn ble skilt fra foreldrene og eget miljø og oppdratt i internatskoler av folk fra en fremmed kultur. Ved Sovjetunionens sammenbrudd stod urfolkene igjen blant de store taperne fra sovjetperioden. Mange hadde mistet kontrollen over landområdene sine, som var brukt til eller ødelagt av militære eller industrielle aktiviteter. De sovjetiske strukturene kollapset og ble ikke erstattet med nye. Sammenbruddet førte også til at den gjennomsnittlige levealderen som før var lavere enn for øvrige sovjetborgere i gjennomsnitt, falt ytterligere. Blant de fleste av de nordlige folkeslagene er det høy sykdomshyppighet og dødelighet. For eksempel er forekomsten av tuberkulose blant urfolk ti ganger høyere enn i den øvrige befolkningen. Under vanskelige politiske, økonomiske og sosiale forhold, forsøker kvinner å initiere endringer og utvikle nye strategier.

Den 7. oktober 2003 åpnet et urfolkskontor i Murmansk, finansiert av Sametinget i Norge. Dette er det første egne kontoret for urfolk i russisk del av Barentsregionen. Kontoret vil assistere urfolksorganisasjoner i Russland og bistå med utvikling og tilrettelegging av prosjekter og finansiering av seminarer og andre tiltak som styrker urfolks rettigheter i Barentsregionen.

De nordlige folkeslagene har organisert seg gjennom RAIPON (Russian Association of Indigenous Peoples of the North), og samarbeider nært med samiske organisasjoner. Gjennom RAIPON deltar russiske nordlige folk i internasjonal urfolkspolitikk, bl.a. i FN og som permanente deltakere i Arktisk råd (se boks 3.1). I spørsmålet om retten til land og vann møter de russiske urfolk problemer med en russisk stat som vil utvinne rike naturressurser i nord. I denne situasjonen forsøker RAIPON å få sterkest mulig innflytelse på russisk lovgivningsprosess.

3.9.2 USA

3.9.2.1 USAs nordområdepolitikk

Den kalde krigen skapte generell økt amerikansk oppmerksomhet om nordområdene, inkludert interesse for utvikling av oljeressursene i Alaska. Den første offisielle presidentuttalelsen om USAs arktiske politikk kom i 1971. Sikkerhet og økonomisk utvikling var nøkkelordene i denne politikken. Det ble også nedsatt en interdepartemental Arctic Policy Group med ansvar for den amerikanske arktiske politikken. I dette rådet sitter representanter fra føderale myndighetsinstanser som på ulike måter er engasjert i praktiske programmer eller utforming av amerikansk politikk for arktiske områder. Etter den kalde krigen ble saksfeltet utvidet til også å omfatte miljøspørsmål, og da arktispolitikken ble gjenstand for en ny gjennomgang under Clinton-administrasjonen i 1993, ble grenseoverskridende problemstillinger og den viktige rollen Arktis spiller i forhold til globalt klima og miljø, vektlagt. Noen viktige saksfelt i amerikansk nordområdepolitikk i dag er nasjonal sikkerhet, økonomisk utvikling, forskning, miljøsaker, bærekraftig utvikling og helsespørsmål.

Arktiske strøk har tradisjonelt spilt en viktig rolle i amerikansk sikkerhetspolitikk, ikke minst pga. naboskapet med Sovjetunionen. Etter den kalde krigen har man imidlertid sett en gradvis endring i nordområdenes militærstrategiske betydning for USA. På enkelte felt er arktiske strøk stadig like viktige. For eksempel er overvåking av nordområdene fremdeles en prioritert oppgave, selv om den teknologiske utviklingen har gjort landet mindre avhengig av utplassering av utstyr på andre lands territorier for å samle inn etterretningsinformasjon. Nåværende administrasjon er opptatt av å utvikle en missilforsvarskapasitet, og områder i Alaska er viktige i denne sammenheng. Det er også aktuelt for USA å trekke Grønland inn i rakettskjoldprogrammet. I den anledning forhandler den amerikanske regjering både med regjeringen i Danmark og det grønlandske hjemmestyre om å utvide den dansk-amerikanske forsvarsavtalen fra 1951. USA anser også sikring av atomavfall og annet våpenrelatert materiale i nordområdene som svært viktig for å hindre spredning til stater og aktører som måtte være fiendtlig innstilt til USA. Viktige i så måte er AMEC og initiativer som Multilateral Nuclear Environmental Programme for Russia (MNEPR) og det såkalte «Global Partnership against the spread of weapons and material of mass destruction» i regi av G-8.

3.9.2.2 USAs engasjement i internasjonalt samarbeid

Amerikansk interesse for internasjonalt samarbeid i den arktiske regionen har variert over tid. Under annen verdenskrig foreslo USA opprettelse av en internasjonal traktat for å legge til rette for transport og kommunikasjon. Dette initiativet og amerikanske forsøk på å institusjonalisere samarbeid om forskning, miljø og helse falt på manglende tilslutning fra andre arktiske nasjoner i 1960-årene.

I dag er USA engasjert i multilateralt samarbeid i regionen gjennom Arktisk råd og International Arctic Science Committee. USA var i utgangspunktet skeptisk til tanken om å opprette et forum for arktisk samarbeid på begynnelsen av 1990-tallet, men valgte allikevel å bli del av Arktisk råd ved opprettelsen i 1996. USA er imidlertid fremdeles på vakt mot overdreven sentralisering og ønsker ikke å ha et permanent sekretariat som kan legge føringer på medlemslandenes politikk i Arktis, og heller ikke å forplikte seg til økonomisk engasjement over tid. Derimot vektlegger man det praktiske samarbeidet, og styrer unna initiativer rettet mot en langsiktig politikk for regionen.

En tidligere amerikansk skepsis mot å opprette for mange regionale institusjoner rettet mot samme saksfelt er blitt erstattet med et syn som tilsier at et institusjonelt mangfold kan bidra til å holde en sentralisering på avstand.

3.9.3 Canada

3.9.3.1 Canadas nordlige dimensjon

Canadas visjon for nordområdepolitikken er nedfelt i rapporten «Gathering Strength – Canada’s Aboriginal Action Plan» fra 1997, som nylig ble fulgt opp av et nytt strategidokument: «Actions for Change – Working with the Aboriginal Peoples of Canada on the Agenda for Change». Begge dokumentene bygger på forutsetningen om partnerskap med folk i nord (urfolk og andre canadiere) med sikte på økt selvstyre og bærekraftige samfunn. Canada vedtok i 2000 en ny nordlig dimensjon i sin utenrikspolitikk, og har med det lagt frem en uttalt nordområdepolitikk. Visjonen for Canadas nordlige dimensjon er at Canada skal spille en ledende rolle i utviklingen av nordområdene gjennom samarbeid med egne urfolk og med naboland for på denne måten å ivareta felles ansvar og problemstillinger (se boks 3.30).

Canadas nordområdepolitikk er for en stor del drevet av interne politiske prosesser, hvor kontroll over naturressurser har vært den viktigste drivkraften. I og med at urfolk har en konstitusjonell rett til å fremme sine krav til land og vann, har rettsavgjørelser spilt en viktig rolle. I løpet av de siste tredve årene har flere konkrete rettsavgjørelser bidratt til at myndighetene har innsett at forhandlinger er en bedre måte for å komme til enighet med de ulike urfolksgruppene. Samtidig har disse gruppene fått ressurser til å forhandle. Neste skritt har vært å inngå avtaler om økt selvstyre, som innebærer delegering av forvaltning av føderale oppgaver til blant annet helse- og utdanningssektoren. Føderale myndigheter er imidlertid ikke villige til å overgi rettighetene til verdiskapning basert på naturressursene i nord.

Canada har et eget departement og en minister for nordområdespørsmål som har som mandat å styrke relasjonene til urfolkene og øke levestandarden i nord. Departementet har først og fremst innenriks siktemål.

3.9.3.2 Canada som foregangsland innen nordområdeforskning

Som en del av den nordlige nysatsingen har Canada styrket satsingen på forskning og kunnskapsutvikling i nordområdene. I 2002 fikk et konsortium av canadiske universiteter og offentlige myndigheter gjennomslag for å bygge om en gammel isbryter til et toppmoderne forskningsfartøy («Amundsen») som gir Canada mulighet til å ta en ledende rolle i den internasjonale forskningsinnsatsen i Polhavet. Sommeren 2003 vedtok den canadiske regjering å etablere et nettverkssenter, ArcticNet, under sitt nasjonale nettverk av sentre for fremragende forskning. ArcticNet har som målsetting å gjenoppbygge Canadas vitenskapelige nærvær i Arktis. Senteret har trukket til seg mange av Canadas mest profilerte og internasjonalt anerkjente forskere i bl.a. oseanografi, klimaforskning, økosystemsforskning, nordlige helsespørsmål, policy m.m. Befolkningen som bor i området skal bidra med sin tradisjonelle/lokale kunnskap inn i senterets arbeid.

3.9.4 De nordiske land

De nordiske landene har i lang tid hatt tett samarbeid gjennom Nordisk Råd og Nordisk Ministerråd. Tre av de nordiske landene er nå medlemmer av EU, og har sin politiske oppmerksomhet mot denne samarbeidskonstellasjonen, noe som blant annet gir seg til kjenne gjennom disse landenes engasjement i samarbeid rundt Østersjøen. Særlig fra svensk side er kanskje interessen for Barentssamarbeidet nå mindre enn for ti år siden. Men det generelle nordiske samarbeidsklima synes godt, og utvalget ser ikke andre utviklingstrekk som vil få spesiell betydning i forhold til den videre utviklingen i nordområdene.

3.9.5 EU

3.9.5.1 EU og regionenes rolle

Gjennom flere år har det vokst frem en regional bevissthet i store deler av Europa. Dette har gitt det regionale nivå en sterkere rolle i europeisk politikk, både på nasjonalstats- og på EU-nivå. Opprettelsen av EUs regionkomité i 1994 er et uttrykk for dette ved at toppolitikerne erkjente at avstanden mellom beslutningene tatt i Brussel og hovedstedene stadig skapte større avstand til folk flest. EUs regionkomité har en rådgivende funksjon på linje med den økonomiske og sosiale komité, og har gitt regionene en egen plass i beslutningsstrukturen.

Som en oppfølging av regjeringens europapolitiske plattform ble det i Norge etablert en prosjektgruppe for samarbeid med regionale og lokale myndigheter. Den fikk i oppgave å foreslå tiltak for å stimulere europadebatten på lokalt og regionalt nivå, særlig med hensyn til regionenes plass i fremtidens Europa. Informasjon og kommunikasjon mellom sentralt og lokalt/regionalt nivå om EU/EØS og norsk europapolitikk er spesielt viktig å trekke frem. I prosjektgruppens rapport pekes det på at norske myndigheter burde utnytte kommune-, fylkes- og samepolitikeres fremskutte verv i flere europeiske paraplyorganisasjoner. Oppfølging av handlingsplanen for EUs Nordlige dimensjon 2004–2006 vil være et aktuelt område. Prosjektgruppens rapport følges opp av en kontaktgruppe mellom nasjonale, regionale og lokale myndigheter. Det er etablert et eget europapolitisk forum på politisk nivå mellom de ulike forvaltningsnivåene for å ivareta informasjonsutveksling og dialog.

3.9.5.2 EUs nordlige dimensjon

EUs Nordlige dimensjon er et program i skjæringspunktet mellom utenriks- og regionalpolitikk. Det første initiativet ble drøftet på EUs rådsmøte i Luxemburg i desember 1997, mens den formelle etableringen av programmet skjedde på rådsmøtet i Helsinki i desember 1999. Den første handlingsplanen ble vedtatt i juni 2000.

Den andre handlingsplanen for den Nordlige dimensjon (2004–2006) ble vedtatt i oktober 2003 av Ministerrådet. Her fremholdes at arbeidet med en Nordlig dimensjon også involverer andre land, spesielt Russland, og partnere på mange nivåer, og at den Nordlige dimensjon får større betydning i og med utvidelsen av EU med 10 nye medlemsland fra våren 2004.

Handlingsplanen peker på fem, nokså brede, prioriteringsområder:

• økonomi, næringsliv og infrastruktur

• utdanning, klima- og miljøforskning, helse

• miljø og sikkerhet ved anvendelse av kjernekraft, bruk av naturressurser

• grenseoverskridende samarbeid

• lovverk og administrasjon.

Det geografiske virkeområdet til EUs Nordlige dimensjon er vist i figur 3.27.

I tillegg blir det pekt på at det er spesielle forhold og behov i områder som Kaliningrad og den arktiske region. Alle de fem prioriterte områdene omtales som relevante også for den arktiske regionen, og samtidig pekes det på behovet for et bredere internasjonalt samarbeid som også involverer USA og Canada.

Kilde: Norsk Polarinstitutt (www.npolar.no)

I handlingsplanen er det videre uttalt at det ved økonomiske aktiviteter, og spesielt utvinningsindustrien, skal tas hensyn til urfolkenes nedarvede rettigheter til selvbestemmelse, land og utvikling av egen kultur. Dette punktet kan ses som et resultat av bl.a. Samerådets og Samisk parlamentarisk råds arbeid overfor EU-kommisjonen.

Handlingsplanen angir i liten grad det økonomiske omfanget av satsingen på en Nordlig dimensjon, og særlig når det gjelder den arktiske regionen er det i første rekke tenkt finansiert gjennom Interreg-programmer (se boks 3.31), men også gjennom EUs Tacis-program og det nye «neighbourhood»-instrumentet.

3.9.5.3 EUs fiskeripolitiske interesser i forhold til nordområdene

EUs fiskeripolitikk ble til med utvidelsesforhandlingene i 1971, da Norge, Danmark, Irland og Storbritannia forhandlet om medlemskap. Fellesskapet slo fast at lik adgang til ressursene skulle være et hovedprinsipp i fiskeripolitikken. Siden kom Spania og Portugal med i fellesskapet, med store flåter og få ressurser. Hovedprinsippet om lik adgang ble supplert med en kvoteordning i de enkelte havområder, og beslutningsmyndigheten i fiskerispørsmål ble overført til fellesskapet. Utvidelsesforhandlingene med nye medlemsland, som Malta, Polen og de baltiske land, tyder ikke på at EU vil forandre prinsippet om felles hav.

EUs fiskeripolitikk synes ikke å ha vært noen suksess. Presset på fiskebestandene har økt, og beslutningssystemene har ikke klart å holde igjen på kravet om økte kvoter. Kontrollen med fisket har vært svak, og strukturstøtten til fiskerinæringen har virket mot sin hensikt. Fremfor å tilpasse flåte og industri til ressursgrunnlaget har EU-landene pådratt seg en betydelig overkapasitet.

EU-kommisjonen har nå vedtatt en ny fiskeripolitikk. Den bygger på fem hovedelementer:

• mer langsiktighet i ressursforvaltningen, blant annet med flerårige kvoter

• regulering av innsatsen i fisket, såvel som uttaket

• styrking av kontrollen med fisket

• større medvirkning fra næringen i beslutningsprosessene gjennom regionale råd

• avvikling av strukturtiltak som bidrar til en uønsket kapasitetsoppbygging

Fiskerireformen skapte i utgangspunktet sterke motsetninger mellom Middelhavslandene og Nordsjølandene. Det er også uro i mange lands fiskeriorganisasjoner over utsiktene til å måtte avvikle arbeidsplasser. De fundamentale problemene som overkapasitet og svake beslutningssystemer er fortsatt til stede.

Norges fiskerisamarbeid med EU er til dels konfliktfylt og sammensatt. Den viktigste årsaken er at EU er et stort marked for norske fiskeprodukter og at EU vil koble norsk markedsadgang til økte kvoter for EU-fartøy i norske farvann. En annen årsak er at knappheten på fiskeressurser i EU er mye høyere enn i Norge. EU-landene har mer enn ti ganger så mange fiskere, men bare fire ganger så høy fangst som norske fiskere. Dessuten praktiserer EU eksklusive soner for fiskerinasjonene ut til 25 nautiske mil, mens havområdene ut til 200 nautiske mil hører inn under det felles hav. EUs prinsipp om felles hav ble bekreftet også under medlemskapsforhandlingene i 1994, da Norge ikke fikk gjennomslag for kravet om nasjonale 200 nautiske mils økonomiske soner.

3.10 Svalbard

3.10.1 Ressursutnyttelse

At Willem Barentsz seilte til Svalbard i 1596 ga støtet til en lang periode med omfattende fangst på øygruppen. Hval og hvalross ble sterkt beskattet, særlig fra England og Nederland. Senere drev også russiske pomorer omfattende fangst. De jaktet først og fremst på hvalross, men også på fugl, rev, rein og isbjørn. Fra midten av 1800-tallet overtok nordmennene fangstmannsrollen. Beskatningen av de viktigste byttedyrene ble etterhvert så stor at grunnlaget for fangsten ble svekket.

I det 20. århundre har kulldriften vært den mest sentrale aktiviteten på Svalbard. Flere selskaper – både norske og utenlandske – ville utnytte kullressursene på Svalbard ved begynnelsen av 1900-tallet. I dag er det kun to selskaper igjen som driver kulldrift, Store Norske Spitsbergen Grubekompani A/S (SNSG) og det russiske selskapet Trust Arktikugol. I tillegg til kulldriften pågår det utstrakt fiskerivirksomhet i farvannene rundt Svalbard. Rekefisket har vært betydelig, anslagsvis 35 000 tonn/år, tilsvarende en salgsverdi på ca. 400 mill. kr.

Det har gjennom det siste århundret også vært gjort fremstøt for å lete etter og utvinne mange andre mineralressurser, inkludert marmor, gull og petroleum. Disse aktivitene har ikke gitt noe økonomisk utbytte.

3.10.2 Svalbardtraktaten

Lenge var Svalbard et område som ikke tilhørte noen nasjon og hvor alle høstet av de rike naturressursene. Stort sett foregikk fangstvirksomheten i fredelige former. Behovet for en regulerende myndighet ble imidlertid påtrengende tidlig på 1900-tallet da det oppstod en rekke konflikter, blant annet om retten til funn og kullfelt.

Som en del av oppgjøret etter første verdenskrig ble Svalbard underlagt Kongeriket Norge gjennom Svalbardtraktaten som ble underskrevet i Paris 9. februar 1920. Traktaten gir Norge full og uinnskrenket høyhetsrett (suverenitet) over Svalbard ut til territorialgrensen. Borgere og selskaper i de land som har ratifisert traktaten har lik adgang til å drive visse typer virksomhet på øygruppen. Norge ble blant annet pålagt å opprette en bergverksordning som stiller alle likt når det gjelder skatter, avgifter og lønnsvilkår. I henhold til traktaten skal det ikke opprettes flåtebaser eller befestninger på øygruppen. Traktaten fastsetter også at det tilkommer Norge å håndheve, treffe eller fastsette passende forholdsregler for å sikre miljøet på Svalbard.

Kilde: Samfunns- og næringsutvikling på Svalbard 1989–2002.. (http://www.lokalstyre.no)

Kilde: Samfunns- og næringsutvikling på Svalbard 1989–2002 (http://www.lokalstyre.no)

Kilde: Sysselmannen på Svalbard/Svalbard Reiseliv (http://miljo.npolar.no/mosj/MOSJ)

3.10.3 Et mangfold av aktivitet

Mens næringsdrift er virkemidler i norsk Svalbardspolitikk, er suverenitetshevdelse, tilstedeværelse og bevaring av Svalbards miljø blant de overordnede målene for politikken. I St.meld. nr. 22 (1994–95), stadfestet i St.meld. nr. 9 (1999–2000), heter det blant annet. at Svalbard skal fremstå som en av verdens best forvaltede villmarker og at miljøhensyn skal veie tyngst ved konflikt med andre interesser. Vern som fredet 57   % av landarealet på Svalbard ble innført i 1973. Ytterligere arealer, særlig på den frodige delen av Spitsbergen, ble fredet i oktober 2003, noe som økte verneandelen til 65   % av landarealet. Store verneområder fra 1973 vil fra 1. januar 2004 omfatte havområdene ut til den nye territorialgrensen på 12 nautiske mil.

Over tid har et mangfold av aktiviteter funnet sin plass og etablert seg på øyriket. (Figur 3.27, 3.28). I mange tiår var kulldriften den samfunnsbærende næringen på Svalbard og stod for det meste av det som er det offentliges ansvar på fastlandet. Den var bærebjelken og kontinuiteten i norsk tilstedeværelse og suverenitetsmarkering, og fikk derfor betydelig statsstøtte. Norsk kulldrift på Svalbard er nå lagt om til en frittstående kommersiell virksomhet. Det nåværende Store Norske Spitsbergen Grubekompani AS har modernisert produksjonen, mer enn åttedoblet produksjonsvolumet – fra rundt 300 000   tonn for ti år siden til rundt 2 millioner tonn i dag, redusert bemanningen betydelig og hadde et overskudd på 60 mill. NOK i 2002.

Ikke bare kulldriften har en lang historie på Svalbard. Allerede i siste halvdel av 1800-tallet begynte turistene å komme til Svalbard, og organisert turisme var i gang ikke lenge etter. I dag er turisme blitt en viktig næringsvei med flere titalls tusen besøkende pr. år, og det ventes fortsatt vekst. I de norske bosettingene er det flere ansatte i den lokale reiselivsnæringen enn i kullvirksomheten. De lokale aktørene tilbyr et bredt spekter av reiselivsprodukter. I tillegg til tilreisende som overnatter på de tre hotellene i Longyearbyen, er det betydelig cruiseturisme. Den har imidlertid ikke så stor betydning for det lokale næringslivet.

Forskning har også en lang tradisjon på Svalbard. Blant annet på grunn av de spesielle naturforholdene med store deler av den geologiske lagrekken i dagen, har ført til at Svalbard har vært målet for mange internasjonale forskningsekspedisjoner. Forskningsvirksomheten har økt sterk i omfang over de siste årene gjennom utviklingen av Ny-Ålesund som internasjonal forskningsplattform, og utbygging av større forskningsinfrastruktur som EISCAT i Longyearbyen. Universitetssenteret på Svalbard (UNIS), som ble etablert i Longyearbyen for ti år siden, har gitt rom for spennende utdanningsmuligheter på internasjonalt nivå og styrket forskningen ytterligere.

Dette mangfoldet av aktiviteter som nå er etablert på Svalbard, innebærer at ikke noen enkelt virksomhet lenger er avgjørende for norsk tilstedeværelse. Reiseliv, forskning, administrasjon og utdanning er nå de største aktivitetene for å opprettholde norsk bosetting og viktige samfunnsfunksjoner på Svalbard, mens kullgruvedriftens betydning har avtatt tilsvarende.

Den russiske aktiviteten på Svalbard har ikke gjennomgått samme strukturendring som den norske, og fremdeles utgjør kullrelatert aktivitet hovedvekten av sysselsettingen. Imidlertid er det verd å merke seg at aktivitetsnivået har blitt redusert betraktelig, både med hensyn til antall personer involvert og mengde kull produsert. (Figur 3.30, 3.31). Det foreligger imidlertid nå planer om utvidet russisk gruvevirksomhet i nær fremtid.

Kilde: SSB (www.ssb.no)

Kilde: SSB (www.ssb.no)