7 Særskilte problemstillinger

Kapittel 7 inneholder en drøfting av enkelte spesielle problemstillinger som fremheves av mandatet; konsekvenser for det alminnelige namsmannsapparatet, gebyrstrukturer, prising av tjenester og bruk av private aktører i innkrevingen. Problemstillingene oppstår som en konsekvens av tiltakene som omtales i kapittel 5 og 6.

7.1 Forholdet mellom ny innfordringsetat og det alminnelige namsmannsapparatet

7.1.1 Innledning

Etter mandatet skal utredningen ikke omhandle det alminnelige namsmannsapparatets organisering og oppgaveløsning. Imidlertid vil en eventuell omorganisering av den offentlige innfordringen, sammen med fullmaktene som denne funksjonen kan gis, ha virkninger for det alminnelige namsmannsapparatets arbeidsoppgaver. Dette kan gjelde både sammensetningen og saksmengden. I dette kapitlet vil slike virkninger analyseres nærmere, og implikasjoner og muligheter for namsmannsapparatet skisseres.

Det kan reises spørsmål om en slik forenkling og effektivisering på det offentliges side vil svekke posisjonen til private kreditorer som også har krav mot samme debitor. En eventuell negativ effekt av denne typen må i så fall måles opp mot den effektivisering både med hensyn til ressursbruk og når det gjelder å samordne tiltakene i debitors interesse som er målsetningen for den statlige omorganiseringen. Utvalget forutsetter for øvrig at det alminnelige namsapparat har tilgjengelige ressurser til en effektiv håndtering av oppgavene, slik at private kreditorers krav blir behandlet på en forsvarlig måte. Effektiviteten i prosessene frem til at kravet blir håndtert av namsmyndighetene, beror på den enkelte kreditors egne rutiner ved egeninkasso og/eller ved bruk av private inkassotjenester. Samlet sett bør det derfor ikke være noen direkte konflikt mellom interessene dersom et mer effektivt apparat bidrar til at debitorene jevnt over raskere og oftere gjør opp for seg.

7.1.2 Konsekvenser for det alminnelige namsmannsapparatet

Innenfor innfordringsområdet har den alminnelige namsmann ansvaret for å håndtere begjæringer om tvangsinnfordring fra offentlige og private kreditorer og de har en sentral rolle i arbeidet med gjeldsordninger etter reglene i gjeldsordningsloven.

Informasjon fra Politidirektoratet viser at andel av utleggsforretningene som den alminnelige namsmann i dag avholder for offentlige kreditorer utgjør om lag 14 pst. av det totale antallet utleggsforretninger. Samtidig utgjør utleggsforretninger om lag en tredjedel av de samlede namsmannsoppgavene. Denne delen av det alminnelige namsmannsapperats virksomhet utgjør dermed under 5 pst. av de totale namsmannsoppgavene. Dette innebærer at virkningene for namsmannsapparatet av en ny statlig innfordringsetat som selv forestår alle utleggsforretninger ved bruk av særnamskompetanse, vil bli nokså små. Forholdene på de ulike namsmannsenhetene er imidlertid varierende. Der lokal skatteoppkrever ikke har full særnamsmyndighet, eller ikke benytter sin kompetanse, kan det være snakk om vesentlig større andel av virksomheten hos den lokale namsmannen som blir berørt.

Dersom realisasjon (utover utleggstrekk) også skal kunne utøves av den nye innfordringsetaten, jf. punkt 6.3.4, vil det kunne oppstå nye utfordringer ved samordning av begjæringer både fra private og offentlige kreditorer. Behandlingsreglene for begjæringene vil i så fall måtte gjennomgås på ny. Mulighetene for å etablere gode samordningsløsninger vil imidlertid være til stede i forbindelse med den videre utviklingen av saksbehandlingssystemet SIAN. I og med at Statens innkrevingssentral blir en del av den nye innfordringsetaten ligger det til rette for at også det alminnelige namsmannsapparat kan få tilgang på opplysninger fra innfordringsetatens registrer og innfordringssystemer. Videre vil det kunne være nyttig med tett samarbeid om fagutviklingen innenfor tvangsinnfordringsområdet. Se for øvrig omtale under punkt 6.3.11.

De foreslåtte endringene vil kunne bli positive med hensyn til muligheten for å videreutvikle organiseringen av namsmannsoppgavene innenfor politiet. I utgangspunktet vil virkningene for den samlede oppgavemengden være små og relativt nøytrale. Namssaker for kommunale krav som tidligere ble håndtert av skatteoppkreveren vil måtte fremmes for den alminnelige namsmannen med mindre kommunen velger å benytte det den nye innfordringsetaten. Namssaker knyttet til krav fra staten vil uansett reduseres i omfang. På den annen side vil grensesnittet mellom namsmenn og særnamsfunksjonen bli mer ensartet over hele landet. Det vil kunne gi et bedre grunnlag for en mer fokusert utvikling av namsmannsfunksjonen innenfor politiet.

Av redegjørelsen i punkt 6.2.6 følger det at flertallet i utvalget ser for seg at namsmannen fortsatt skal kunne ha en praktisk rolle i tilknytning til den nye etatens utøvelse av særnamskompetansen ved at namsmannen kan bidra når det er behov for å møte opp på skyldnerens bosted mv. Gjennomføres en slik ordning vil det medføre noe økte oppgaver for namsmannen.

På denne bakgrunn kan det også være hensiktsmessig å utvikle samspillet mellom de alminnelige namsmennene og fagmiljøet i den nye innfordringsetaten gjennom bl.a. å samordne den interne organiseringen av namsmannsfunksjonen i politiet i større enheter. §2 i tvangsfullbyrdelsesloven gir visse beskrankninger i Justisdepartementets muligheter å regulere en fornuftig og hensiktsmessig arbeidsdeling og organisering internt innenfor politiet. Utvalgets antar at det kan være hensiktsmessig å vurdere å organisere namsmannsarbeidet på politidistriktsnivå.

7.2 Basis for fastsettelsen av gebyrer ved innkreving

Begrunnelsen for bruk av gebyrer i det offentlige kan være flere: Dels vil gebyrene virke regulerende på innbyggernes adferd. Ved ren tjenesteproduksjon vil det være slik at gebyrer bidrar til å sikre at de som trenger tjenesten mest, dvs. er mest betalingsvillig, bør få tjenesten levert framfor de som har mindre behov eller ikke er så betalingsvillige. Det er videre grunn til å anta at purregebyrer og forsinkelsesrenter bidrar til at flere vil betale innen forfall, framfor å utsette det. Gebyrene vil derved også kunne virke som et straffegebyr eller avgift som er innrettet for primært å påvirke atferden. (Gebyrene har naturligvis også en finansiell virkning ved at inntektene går inn i statskassen som et bidrag til finansiering av statens virksomhet.)

Finansdepartementet har i rundskriv av 16.06.2006 (R-112) fastsatt retningslinjer for bruk av gebyrer ved offentlige myndighetshandlinger.

I disse retningslinjene framgår det bl.a. at:

1. Det bør etableres et klart skille mellom gebyrer og avgifter

2. Gebyrer bør bare brukes der det offentlige leverer en definert ytelse til betaleren. Gebyret bør ikke i noe fall overstige kostnadene ved å produsere ytelsen. Når formålet med gebyret bare er å motvirke overforbruk av en ytelse, kan det settes lavere. Ved forespørsel skal gebyrforvalteren kunne dokumentere beregningsgrunnlaget for gebyret.

I offentlig innkreving vil de alminnelige prinsippene for gebyrfastsettelse som utgangspunkt ligge til grunn også for rettsgebyrene. På dette området har det vært godtatt at gebyrene i noen tilfeller, bl.a. når det gjelder tvangsforretninger, går til dekning av kostnader som ikke kan relateres direkte til en bestemt myndighetshandling. En interdepartemental arbeidsgruppe holder på med en bred gjennomgang av rettsgebyrene med sikte på eventuelle tilpasninger.

Finansdepartementet har gjennom rundskrivet fastsatt retningslinjer om vilkår som bør være oppfylt dersom det på et område vurderes å innføre gebyr- eller avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger. Eksisterende gebyr- og sektoravgiftsordninger skal så langt det er mulig tilpasses disse retningslinjene. Dette vil kunne innebære en opp- eller nedjustering av gebyr- eller avgiftssatser, eller omgjøring av gebyrordninger til avgiftsordninger.

Utvalget har festet seg ved følgende prinsipper som bør gjelde for gebyrfastsettelsen i forbindelse med innkreving:

1. Gebyrene skal være kostnadsdekkende

2. Gebyrer skal gi incentiv til rettidig betaling.

7.2.1 Utforming av kostnadsdekkende gebyrer

Dersom man skal gjennomføre et prinsipp om kostnadsdekning ved statlig innkrevingsaktivitet, vil det i utgangspunktet tilsi at gebyrer i alle faser reflekterer andelen av offentlig forvaltnings samlede kostnader som går med til å gjennomføre innkrevingsskrittene. Dette prinsippet kan avgrenses til statlige krav/myndighetsoppgaver, men de samme hensyn og føringer bør også legge til grunn for gebyrer og avgifter ved innkreving av kommunale krav. Det overordnede hensynet er at gebyrer knyttet til innkreving av offentlige krav ikke bør overstige kostnadene knyttet til innkrevingshandlingene, og det legges da også til grunn at det dreier seg om kostnadene ved «beste praksis». Den aktuelle virksomheten innenfor staten er i sin helhet bruttobevilgningsfinansiert. Dette betyr bl.a. at anslaget for de samlede gebyrinntektene for det enkelte budsjettår og utgiftsbevilgningene på statsbudsjettet fastsettes hver for seg. Det er ikke nødvendigvis påkrevd at beløpene er like store for hvert enkelt år.

En anvendelse av dette prinsippet vil kunne være at det er en ordinær grunnfinansiering av innkrevingsvirksomheten, men de kostnadene som i en visst omfang varierer med de ulike innkrevingshandlingene utlignes på debitorene gjennom at det etableres en prisliste for de ulike tiltakene som etter hvert blir nødvendig i innkrevingsprosessen.

7.2.2 Gebyrfastsetting og debitors incentiver til rettidig betaling og god betalingsatferd

I retningslinjen om at innkrevingsgebyrene skal reflektere kostnader ved normalt effektiv praksis, ligger det i seg selv incentiver til rettidig betaling for skyldner. Uvilje mot å betale møtes med at skyldneren gjøres ansvarlig for de merkostnadene som fellesskapet blir pådratt ved at kravet må tvangsinnfordres. Valgfrihet med hensyn til betalingsformer og terminer/betalingstidspunkt kan gi gunstige incentiver for de betalere som jevnlig viser til vilje og evne til å gjøre opp.

Analysen i kapittel 3 tyder på at raske og tydelige reaksjoner på mislighold i tidlige faser kan være nødvendig for at skyldnere over tid skal utvikle gode betalingsvaner. På denne bakgrunn kan det tenkes at gebyrnivået for mislighold ikke nødvendigvis bør variere bare med de direkte kostnadene, men innrettes slik at det oppnås ytterligere læringseffekt. I så fall legges det til en avgiftskomponent til gebyret. Eksempel her er purregebyret til Statens Lånekasse som er ca. fire ganger høyere enn hva som er normalt purregebyr. I tillegg gis sterkere incitamenter til å følge med sine forpliktelser og gjøre opp med en gang framfor å trekke betalingen ut. Likeledes kan purring på selv små beløp være et nødvendig virkemiddel dersom det dreier seg om at debitor «tester» det offentliges oppfølgingsevne.

I den grad det kan påvises slike sammenhenger, kan det også argumenteres for at god prispolicy bør forene hensynet til kostnadsdekning og incentiveffekter som utvikler befolkningens betalingsmoral i gunstig retning. En slik policy kunne for eksempel utformes slik at innkrevingsgebyrer for mislighold i tidlige faser, blir høyere enn kostnadene. Med andre ord at debitoren belastes høye gebyrer i den fasen hvor viljen best kan påvirkes. På et senere tidspunkt vil det kunne være slik at både vilje og evne er borte, og da kan det være slik at gebyrnivået har liten incentiveffekt, selv om det er høyt.

Dersom det innføres et saksbehandlingssystem og register for den offentlige virksomhetens innfordringsskritt, kan en samlet oversikt over debitorenes betalingsadferd tenkes benyttet til å differensiere gebyrene ut i fra en «scoring». Gode betalere som en meget sjelden gang glemmer å betale, kan få et kostnadsdekkende gebyr. Tendens til hyppigere mislighold bør kunne møtes med høyere gebyrer enn kostnadsdekningssatsen, spesielt for skyldnere hvor scoringen indikerer tilstrekkelig evne. Det kan tenkes at et slikt avgiftselement kan bidra til å subsidiere gode betalere slik deres gebyr kan settes lavere enn kostnadene. Fra det tidspunkt debitoren har fått et problem som ikke kan løses, og betalingsadferden ikke lenger kan påvirkes med gebyrer som virkemiddel, kan satsen igjen gå ned til kostnadsdekning – eller lavere. Av dette følger at dersom gebyrene i totalsum skal være kostnadsdekkende over hele innkrevingsvirksomheten, kan det likevel tenkes at en bør la gode betalere får lavere gebyrbelastning for sporadisk mislighold, mens betalere med en viss betalingsevne, og som har en negativ holdning til å gjøre opp for seg pålegges en større andel av de samlede løpende kostnadene de selv pådrar.

Utvalget vurderer at et slikt system kan være meget komplekst å administrere, og vil kunne oppfattes som urettferdig og også uforutsigbart. Det vil være vanskelig å kunne å måle hvorvidt nytten faktisk oversteg kostnadene ved et slikt tiltak, og utvalget vil derfor anbefale gebyrstrukturen ikke bør inkludere forsøk på å adferdsregulering utover det som følger av prinsippet om kostnadsdekning som sådan.

7.3 Bruk av private aktører i innfordring av offentlige krav

I dag foretar de fleste offentlige myndigheter/virksomheter selv innkrevingen av de fleste offentlige krav, enten ved at det inngår som en del av kjernefunksjonene, slik det er i skatteetaten, tollvesenet og SI, eller ved egeninkasso. Om lag 10 pst. av norske kommuner har imidlertid satt ut innfordring av kommunale avgifter til privat virksomhet. Enkelte statlige virksomheter har også gjort det samme.

For privat virksomhet regulerer inkassoloven med forskrifter hvilke kostnader kreditor kan kreve erstattet av skyldner. I tillegg reguleres forholdet av regler i forskrifter til tvangsfullbyrdelsesloven, tvistemålsloven m.m. Rettsgebyrloven gir anvisning på de gebyrer som det offentlige krever fra den som begjærer et tiltak (saksøker), og som kan kreves erstattet av debitor. Dette er tiltak som skjer i forbindelse med rettslig inkasso. Kostnadene som kan kreves erstattet av debitor er forskjellige avhengig av om kreditor inndriver kravet selv (egeninkasso) eller om inkassobyrå e.l. benyttes (fremmedinkasso). Det er en tett kopling mellom kravstørrelse og gebyr, men ingen eksplisitt kopling til ressursforbruk.

Gitt at prinsippet om kostnadsdekkende innfordringsgebyrer følges, skulle det ut fra effektivitetshensyn være likegyldig hvem som innfordrer midlene, herunder om utestående krav innfordres av offentlig eller privat (inkasso)virksomhet. I næringsvirksomhet vil det være slik at prisene reflekterer kostnadene pluss en normal avkastning, forutsatt at det er tilstrekkelig markedskonkurranse. I inkassobransjen er det debitor som må betale gebyrene og eventuelle avkastningskrav, og ikke kreditor som inngår avtalen med inkassobyrået. Satsene representerer derfor et prisreguleringssystem for inkassovirksomhet. Inkassofirma vil derfor være interessert i å innrette seg slik at de har lave enhetskostnader, men også slik at det er mulig å fylle kriteriet for å kunne bruke satsene så ofte som mulig, og de høyere satsene framfor de lavere. Inkassofirma skal imidlertid også levere best mulig innbetaling til sin oppdragsgiver og har derfor en gjennomgående debitororientert innfordringspolicy med tilrettelegging for enklest mulig oppgjør.

Momenter som kan/bør inngå i en drøfting av bruk av offentlig vs. private innfordrere:

1. Med unntak av de største offentlige innfordrerne, vil innfordring ikke være en del av organisasjonens kjernevirksomhet, og de vil ikke ha fagmiljø og volum som gjør det mulig å profesjonalisere og effektivisere innfordringsvirksomheten.

2. Dersom outsourcing til en privat virksomhet som har dette som sin kjerneoppgave, gir mindre ressursforbruk enn det virksomheten selv bruker på oppgaven, og innfordringsresultatet blir minst like godt, vil dette være fornuftig rent samfunnsøkonomisk.

3. Fra et budsjettståsted vil de enkelte offentlig virksomheter kunne frigjøre interne ressurser på sitt utgiftsbudsjett ved å sette arbeidsoppgaver ut til den private inkassobransjen. Inntektene fra innfordringsgebyret vil da ikke inngå i det offentliges budsjett.

4. I motsetning til de fleste offentlige virksomheter, er private virksomheters overordnede mål primært å maksimere avkastning til eieren – på kort og lang sikt. Dette kan slå ut i et mål om å maksimere innbetalt gebyrbeløp/skyldner. Det vil særlig kunne være tilfellet dersom en eventuell avtale med privat innfordrer ikke er knyttet opp mot både innfordringsresultat og/eller tidsløp fra krav overføres og til det er innbetalt. I forhold til skyldner vil dette f.eks. kunne slå ut i unødvendig mange og høye gebyrer knyttet til utenrettslig inndrivelse.

7.3.1 Fordelingsmessige virkninger ved privat inkasso

Salærene til inkassobransjen er regulert. For enkelte grupper av krav vil de reelle kostnader være lavere enn satsene tilsier, og det er grunn til å tro at mange av kravene fra det offentlige er lukrative. Prisingen slik den er nå, kan innebære at de dårlige betalerne i kommuner som har avtaler med inkassobyråer betaler mer i innfordringsgebyrer enn dårlige betalere i kommuner uten slik avtale. Denne valgfriheten til kommunene vil virke uheldig dersom den gir en utilsiktet forskjellsbehandling overfor borgerne.

Ut fra samfunnsøkonomiske effektiviseringshensyn kan det være hensiktsmessig å bruke profesjonelle (private) innfordrere framfor egeninkasso. Det er imidlertid viktig å utforme avtalen med inkassobyrået slik at de ikke gir insentiver til unødvendige innfordringshandlinger som både medfører ineffektive innfordringsprosesser og unødig høye merkostnader/gebyrer for skyldner. Private innfordrere vil ikke ha noen incitamenter når det gjelder å samordne krav. Tvert imot vil de der det er mulig se seg best tjent med en oppsplitting både når det gjelder innfordringshandlingene og eventuelt også kravene.

En forutsetning for avtaler med inkassofirmaer bør derfor ideelt sett være at skyldner ikke skal påføres høyere utgifter enn hva som ville vært tilfelle ved egeninkasso. Snarere burde priseffekten for debitor være motsatt: Dersom privat inkasso velges på grunn av et gunstigere pris/kvalitetforhold, bør en i det minste vurdere å la debitoren ta del i gevinsten.

7.3.2 Konsekvenser for inkassobransjen

I utgangspunktet vil det offentlige innkrevingssystem ved en reorganisering og kompetanseutvikling kunne håndtere flere egne saker enn i dag. Selv om bruken av den nye innfordringsetaten skulle være frivillig med hensyn til privatrettslige krav, vil effektiviseringen innebære at færre offentlige virksomheter vil etterspørre inkassotjenester i markedet og i stedet benytte den statlige fellestjenesten. Utvalget vil vektlegge å utvikle det samlede innfordringssystemet i Norge. En forutsetning for dette vil bl.a. være at vurderingen om å benytte egeninkasso som et alternativ til å benytte inkassobransjen, må basere seg på samfunnsøkonomisk sammenlignbare priser. Et viktig moment her er at egeninkasso som en fellestjeneste innenfor staten trolig vil kunne unntas mva. pliktig i motsetning til bruk av inkassobyrå.

De private inkassovirksomhetene vil fortsatt kreve inn private krav, men også fortsette arbeidet med de kommunale kravene på det privatrettslige området, forutsatt at den offentlige innfordringsetaten ikke gis monopol i forhold til samtlige typer krav innenfor utredningsmandatet.

Samarbeidsrelasjonene mellom det offentliges innfordring og den privat inkassovirksomhet kan videreutvikles også etter opprettelsen av en ny innfordringsetat på statens hånd. Dette gjelder først og fremst kommunal innfordring etter privatrettslige regler. En mulighet er å definere et sett av kvalitetskrav overfor privat inkasso som forutsetning for å kunne levere tjenester til offentlig innfordring. På visse områder kan muligens også den statlige innfordringsetaten ha nytte av å inngå avtaler med inkassofirmaer og således inngå et samarbeid mellom offentlig og privat inkassovirksomhet.

7.4 Potensialet for regelverksforenklinger

I utgangspunkt er regelverket på innbetalings-/innfordringsområdet i hovedsak et prosessregelverk til bruk for innkrevingsvirksomheten. Ut i fra en ren brukersynsvinkel er det derfor ikke behov for regelforenkling for å redusere privates byrder eller mangel på oversikt. Det er derfor heller ikke behov for en totalgjennomgang av regelverket av denne grunn. Utvalget mener at regelverket bør gjennomgås med hensyn til om det kan være formelle hindringer for at kommunikasjon og informasjonsutveksling knyttet til offentlig innkreving, herunder innfordring, kan foregå elektronisk.

Nærings- og handelsdepartementet har gjennomført det såkalte eRegel-prosjektet, som hadde til hensikt å fjerne hindringer for elektronisk kommunikasjon fra norsk regelverk. Enkelte deler av lov- og underliggende forskriftsverk ble av ulike årsaker unntatt fra denne gjennomgangen. NHD videreførte imidlertid eRegel-prosjektet i et nytt prosjekt – VideRe. Utvalget viser til at en vurdering av særlig regelverk knyttet til innfordring med tanke på å fjerne/justere formelle krav som kan begrense muligheter for utvidet bruk av informasjonsteknologi i innfordringen kan gjennomføres i regi av dette prosjektet.

Som det framgår av kartleggingen har danske myndigheter lagt opp til en betydelig harmonisering av regelverket i forbindelse med innføringen av den nye fellesløsningen. Stradec utførte et oppdrag for Finansdepartementet i 1995 der den statlige innbetalings-/innfordringsfunksjonen ble gjennomgått. Der pekes det blant annet på behovet for harmonisering av regelverket.