8 Økonomiske konsekvenser

Kapittel 5 og 6 beskriver ulike tiltak som utvalget vil anbefale, herunder økonomiske og administrative konsekvenser. Det gjøres bl.a. rede for konsekvensene for næringslivet og innbyggerne. I kapittel 7 drøftes enkelte konsekvenser for henholdsvis det alminnelige namsmannsapparatet og inkassobransjen. I dette kapitlet utredes mulige innsparinger og kostnader knyttet til noen av de mest sentrale forslagene. Kapitlet fokuserer særlig på de budsjettmessige og administrative konsekvensene for offentlig sektor, herunder stat og kommune.

Det er to typer økonomiske konsekvenser som er utredet:

1. Bedre måloppnåelse, i form av reduserte kostnader og/eller økte inntekter som følger av forslagene.

2. Omstillingskostnader.

Etter denne fortolkning kan derfor resultatoppnåelse veies direkte mot kostnadsreduksjoner. Dersom fokus kun er på bedre innkrevingsresultat, kan alle frigjorte ressurser også settes inn for det formålet. Omvendt, dersom fokus er på kostnadseffektivisering, vil en f.eks. kunne opprettholde dagens resultater med et størst mulig uttak av kostnadsreduksjoner, noe som vil frigjøre budsjettmidler til andre formål. Resultatoppnåelsen og kostnadseffektiviseringen kan begge verdsettes i kroner, men kan ikke summeres fordi de er alternative måter å ta ut gevinstene på.

I det følgende gjennomgås konsekvenser for stat og kommune for hver gruppe av tiltak som utvalget har behandlet og anbefalt. Utvalget vil understreke at beregningene som er foretatt bygger på et til dels grovt og usikkert datagrunnlag. Det er derfor viktig at anslag for de enkelte gevinster og kostnader ses i sammenheng med datagrunnlaget og forutsetningene som er lagt til grunn for beregningene.

8.1 Konsekvenser ved innføring av elektronisk varsling og betaling

I kapittel 5 anbefales tiltak bestående av økt bruk av elektroniske varslings- og betalingsløsninger. Ved bruk av løsninger som eFaktura og Avtalegiro kan det oppnås mer enn 200 millioner kr i årlige reduserte varslingskostnader i det offentliges budsjetter 1. I tillegg kommer reduserte tidsbrukskostnader for brukerne. Implementeringskostnaden som det offentlige må ta, kan anslås til å ligge i intervallet 10 til 20 millioner kr som et engangsbeløp. Dette anslaget bygger på en antatt kostnad på 30 000 til 40 000 kr per enhet i det offentlige som skal innføre elektronisk varslig og faktura i et antall på 400 – 500. Driftskostnadene anslås til å ligge i størrelsesorden 70 millioner kr, men det vil være til dels store forskjeller i enhetskostnadene 2. Teknologier for ulike former for varsling som eFaktura og avtalegiro er velprøvd og tilgjengelig som tjenester i markedet. Dette innebærer at tiltaket kan være selvfinansierende allerede etter første gjennomføringsår, noe som er gunstig fordi dets verdi ligger først og fremst i å framskynde full gjennomføring med mange år.

Andelen av brukere som har mulighet for å ta i bruk kommersielle produkter som eFaktura og AvtaleGiro er stadig økende. Potensialet for å kunne ta ut en samfunnsmessig gevinst ved at det offentlige også innretter sitt betalingstilbud i samsvar med utviklingen av de generelle betalingsløsningene, er derfor trolig stor og fortsatt økende.

For brukerne kan det være betydelige, men dog varierende besparelser med hensyn til tidsbruk og behandlingskostnader avhengig av hvilke forutsetninger de har for å ta i bruk elektroniske løsninger. Det er fortsatt mange som ikke har anledning til å benytte elektroniske løsninger og disse kan stå overfor ekstra kostnader. Dersom for eksempel prisene som eksempelvis fakturagebyr på papirutsendelse økes betydelig for å skape sterkere incentiver for brukernes overgang til elektroniske løsninger, kan dette ha visse negative fordelingsvirkninger for enkelte brukergrupper. Dette gjelder de som av ulike grunner ikke kan ha nytte av elektroniske løsninger, for eksempel manglende tilgang til bredbånd.

8.2 MinSide

I kapittel 5 drøftes hvorvidt MinSide også kan videreutvikles til å kunne fungere som varsling og betalingsformidlingsmekanisme for brukerne. Dette forutsetter at det opprettes et godt grensesnitt mellom MinSide og de bakenforliggende reskontriene og fagsystemene hos offentlige kreditorer. Det vil være vanskelig å beregne kostnadene for det offentlige, fordi disse i stor grad ligger spredt på de ulike fagsystemene, og kan variere mye fra den ene etaten til den andre. Mulighetene her er store for å redusere tidsbrukskostnadene for innbyggerne i forhold til å holde oversikt over alle sine mellomværende med det offentlige. Det kan anslås at kostnaden ved å realisere slike tjenester i MinSide vil ligge på ca. 2 – 3 millioner kr som et engangsbeløp. I tillegg påløper kostnader hos den enkelte etat for å bygge grensesnittet mellom sine registre og MinSide. Kostnaden kan her variere sterkt hos den enkelte etat.

Videre vil MinSide kunne fungere som en portal hvor det kan legges til rette også for betaling via debet- eller kredittkort med autorisering over nettet. Dette vil være et alternativ som for mange brukere kan være mer tidsbesparende i forhold til andre former for elektroniske betalingsløsninger. Etableringen av en slik funksjon i MinSide vil bygge på standard teknologi og etablerte betalingsløsninger og kan derfor koste i størrelsesorden rundt 10 millioner kr.

8.3 Konsekvenser ved opprettelse av ny innfordringsetat

I punkt 6.2 drøftes etableringen av en ny statlig innfordringsetat. Her forsøkes de økonomiske konsekvensene anslått basert på erfaringer fra andre omstillinger i det offentlige og fra deler av dagens organisering av offentlig innkreving.

8.3.1 Gevinstpotensialer ved samling i én etat

Det vil være flere typer gevinster og innsparingspotensialer ved etablering av én samlet etat, sett i forhold til en videreføring av dagens situasjon, jf. det store antall enheter som blir berørt. Det kan være innsparinger i personell, driftsutgifter, IT-kostnader mv. Gevinstene kan videre ligge i bedre arbeidsformer og samordning av innkrevingen. I denne framstillingen fokuseres det på innsparing på personell som utgangspunkt for beregningene. I tillegg kan det antas faglige gevinster i form av høyere produktivitet, bedre IT-systemer og samordnet behandling av den enkelte skyldner.

Utvalget har ikke hatt mulighet til å foreta detaljerte analyser av etableringen av ny etat, og har brukt materiale fra innfordringen innenlands og i Danmark for å illustrere og utforme realistiske regneeksempler. Erfaringstall fra det interkommunale samarbeidet i Follo viser at det der kunne tas ut kostnadsbesparelser på 20 pst. i driftskostnadene i utgangspunktet, fordi det ble større virksomheter. Det interkommunale samarbeid i Folloregionen har beregnet 26 pst. reduksjon målt i årsverk eller 20 pst. reduksjon målt i kostnader. 3 I den offentlige innfordringen i Danmark ble det anslått at de faglige virkningene på sikt kunne innebære en reduksjon tilsvarende 30 pst. av samlet ressursbruk med bibehold av resultatene. Det gode resultatet skyldes blant annet gevinstene ved samordnet behandling av den enkelte skyldner i innfordringen. De utredninger og erfaringer som er gjort i Danmark, viser at det kan være rimelig å anta et gevinstpotensiale på om lag 25 pst. i de administrative kostnadene og mulighetene for å redusere årsverkforbruket på den faglige siden gjennom mer rasjonell bruk av arbeidskraften samlet.

Som det framgår av kapittel 2, avsnitt 2.8, benyttes omlag 1300 årsverk 4 på innfordring i staten og i skatteoppkrevingen ved dagens organisering. Dersom vi så legger til grunn et gevinstpotensiale ved den foreslåtte innfordringsetaten på 25 pst. av det samlete årsverksantallet, vil 325 årsverk kunne spares inn. Mye av dette vil kunne realiseres ved selve etableringen, i form av administrative synergier, men også på deler av det faglige området vil en kunne effektivisere fra starten av. Hele gevinsten kan bli realisert etter hvert som organisasjon, ledelse og IT-støtte kommer på plass for den nye etaten. Dette kan gi innsparing på over 200 millioner kr per år i forhold til dagens organisering 5. Dette vil si at den nye etaten etter en viss tid kan operere med under 1000 ansatte.

8.3.2 Etablerings- og omstillingskostnader

Etter vurderinger foretatt i forbindelse med NAV-reformen varierer gjennomføringskostnadene knyttet til omstillinger i offentlig virksomhet i de senere år fra 3 til 10 pst. av driftsbudsjettet. 6 Etablering av en ny innfordringsetat representerer en relativt stor og komplisert endring og utvalget vil derfor regne med en omstillingskostnad på minst 10 pst., og en må være forberedt på at omstillingskostnaden kan bli vesentlig høyere. Et driftsbudsjett for en virksomhet på om lag 1300 ansatte vil kunne være i størrelsesorden 900 millioner kr, dvs. at omstillingskostnadene kan anslås til 90 millioner kr som et engangsbeløp. Dersom gevinstene ved etableringen av en ny innfordringsorganisasjon skal tas ut ved utgiftsreduksjoner, er det en forutsetning at det kan skje omstilling med nedbemanning på 325 årsverk, jf. punkt 8.3.1 over. Det legges her til grunn at avgangen ikke bare skjer gjennom oppnåelse av ordinær pensjonsalder, men at den også vil skje gjennom at arbeidskraften slutter og går over i andre jobber utenfor etaten. For det resterende antall årsverk vil omstillingskostnaden for staten også måtte bestå i avgangstimulerende tiltak. Vi regner her med at fordelingen på naturlig avgang og avgang som krever avgangstimulerende tiltak vil være en halvpart på hver. Videre legges til grunn at de ekstraordinære kostnadene for avgangsstimulering utgjør 0,6 millioner kr for hvert årsverk som skal nedbemannes. Kostnaden for avgangsstimulering vil da bli en engangskostnad som anslås i størrelsesorden 100 millioner kr.

IT-systemene vil være en vesentlig faktor i den nye etatens virksomhet. I starten vil den nye etaten trolig kunne utføre oppgavene med de eksisterende systemene som er bygget opp over tid for de enkelte etater og for kommunene. For å kunne realisere gevinstene ved hele omleggingen må det fra starten iverksettes en prosess for spesifisering og utvikling av et sett med integrerte systemer som gir etaten et felles datagrunnlag og felles saksbehandlingsverktøy. Gjenbruk av allerede utviklede systemer bør kunne tilstrebes. Senere kan en videreutvikle systemet og tilpasse det ytterligere til etatens innfordringsstrategier.

I NAV-reformen arbeides det nå med å lage et nytt frontsystem i forbindelse med etablering av førstelinjetjenesten i alle kommuner. Dette ble anslått til å koste i størrelsesorden 500 millioner kr 7, og kan minne om etableringen av et saksbehandlingssystem for en ny innfordringsetat. Ut fra betraktninger om størrelse og homogenitet i offentlige krav, vil utvalget anslå initielle IT-kostnader til i størrelsesorden 300 millioner kr. Herunder bl.a. for å etablere et saksbehandlerverktøy som kan gi oversikt over alle krav for den enkelte skyldner. På mellomlang sikt vil en måtte forvente at driftskostnadene for it-løsningene vil måtte øke noe i forbindelse med at gamle og nye integrerte løsninger skal driftes side om side. Her kan en stipulere en økning på 10 millioner kr årlig. På lengre sikt vil driftskostnadene kunne bli mindre sett i forhold til dagens løsninger, fordi etaten slipper å benytte parallelle varianter av løsninger for de samme former for oppgaveløsning. Innsparingen stipuleres til 10 millioner kr årlig.

8.3.3 Gjennomføringsforløp og sammenstilling av effektene

For å få fram et regneeksempel, legges til grunn en gjennomføringsperiode på 5 år for å nå hovedresultatene. IT-investeringene må starte tidlig, mens en del av omstillingskostnadene vil følge personaluttaket, dvs. at de følger optimaliseringen av den framtidige organisasjonen. Direktoratsfunksjonen kan etableres etter ett år og deretter følger sammenslåing og organisering av det regionale apparat. I år 3 forutsettes at organiseringen i hovedsak er på plass. Det er videre lagt til grunn at det umiddelbart ikke er nødvendig å omstrukturere bakenforliggende systemer som i dag benyttes til innfordring. Gevinstene oppnås derfor gjennom at informasjonsgrunnlag og funksjoner i eksisterende systemene beholdes og gjenbrukes.

På noe lengre sikt forutsettes det at modulene videreutvikles og integreres bedre, uten at dette vil medføre vesentlige merkostnader utover de kostnader som en videreføring av dagens løsninger ville ha medført. Det regnes derfor ikke med særlig ytterligere investeringskostnader utover det tredje året, sett i forhold til i dagens nivå.

Slik det framgår av nedenstående tabell vil tiltaket med en 4 pst. kalkulasjonsrente oppnå positiv nåverdi tidlig i år 5. Neddiskontert over 12 år vil verdien på tiltaket være mer enn 1 milliard kr. Det vil si at avkastningen vil være meget god gitt de skisserte forutsetninger. Forløpet rent finansielt vil være slik at kostnadene vil ligge særlig på de 2 – 3 første årene av omstillingen, mens de forventede årlige gevinstene på lengre sikt først vil fullt ut oppnås etter 3. til 5. året. Dette vil innebære at en må regne med at finansieringsbehovet på offentlige budsjetter de første to årene vil kunne bli om lag 235 millioner kr til sammen, og med tilbakebetaling først de nærmeste årene deretter. I denne sammenheng er det ikke tatt hensyn til skattekostnader.

Utvalget har særlig vist til mulighetene for ytterligere omstillingskostnader. Dersom en varierer forutsetningene i regnestykket slik at kostnadene med å etablere en ny organisasjon dobles fra summen på 90 millioner kr til 180 millioner kr i år 1 og 2, vil det redusere nåverdien tilsvarende, og den samlede verdien blir da positiv i det 6. året.

8.3.4 Provenyforbedring

I det ovenstående har utvalget lagt til grunn at gevinstene frigjøres slik at midlene kan benyttes til andre formål.

Selv om ingen av de kostnadsmessige gevinstene tilfalt etaten, ville det bli resultat- eller provenyforbedring. F.eks. vil mer automatiserte rutiner i innfordringen og mer helhetlig behandling av skyldneren gi mer penger innkrevd ved at det blir foretatt en bedre avveining av hva den enkelte skyldner kan makte.

I tillegg bør man kunne anta ytterligere resultat- eller provenyforbedring dersom alle gevinster ble beholdt i etaten. Da ville omstillingskostnadene kunne bli noe mindre på personellsiden, utviklingskostnadene kunne bli noe større og alle frigjorte 325 årsverk kunne settes inn i innfordringsarbeid overfor skyldnerne. Dette personellet vil gjerne arbeide i den «tyngre» delen av innfordringen, i bedre service og i tiltak vesentlig tidligere i innfordringsprosessen.

Innfordringsporteføljen tilføres årlig 26 milliarder kr i nye krav, jf. omtale under kapittel 2, punkt 2.5.3. Dersom vi som et regneeksempel setter gevinsten av tiltaket til å bestå i at 5 pst. av nye krav innfordres raskere og bedre i forhold til i dag, slik at forsinkelser eller faren for tap avverges, vil denne positive effekten kunne berøre milliardbeløp som står under innkreving.

8.3.5 Konsekvenser for etater som avgir innfordringskrav

Utvalget har også vurdert hvorvidt det vil oppstå negative effekter for den statlige virksomheten som får sin virksomhet delt og skilt ut. Ved slik administrativ utskilling av enkeltfunksjoner, vil det oppstå nye grensesnitt av teknisk og administrativ art.

Statens innkrevingssentral har utviklet gode løsninger for overføring av krav til SI, og for rapportering, avstemming og kontroll mot de virksomheter som eventuelt beholder kreditoransvaret på sin egen hånd. Disse løsningene vil kunne anvendes uten betydelige ekstrakostnader for nye virksomheter. På tilgrensede administrative funksjoner innenfor statlig forvaltning som regnskapsfunksjonen, vil stordrifts- og samdriftsfordeler ikke bli nevneverdig berørt av at grensesnittet flyttes. For de mindre virksomhetene som er mest følsomme for organisatorisk utskilling, er Senter for statlig økonomistyring i stor grad allerede valgt som fellestjenesteleverandør. Dette gjelder om lag 70 pst. av antallet virksomheter som utfører om lag 30 pst. av den samlede statlige drift.

For større virksomheter vil de ulike funksjonene i stor grad være organisert slik at det allerede er tydelige grensesnitt internt mellom regnskap/ordinær innbetaling og innkreving. Imidlertid vil en her ikke kunne utelukke at flere av de store virksomhetene vil måtte revurdere sin interne organisasjon og grensenittet i sine systemløsninger for å tilpasse seg arbeidsfordelingen med den nye etaten. Utvalget har ansett dette som en mindre utfordring i det samlede bildet, men vil peke på at en viktig del av risikoen for gevinstrealiseringen i prosjektgjennomføringen vil ligge her. En må her passe spesielt på at det ikke oppstår nytt dobbelt-arbeid i det nye grensesnittet, og en må forutsette et tett samarbeid mellom regnskapsenhetene/Senter for statlig økonomistyring og den nye etaten. Erfaringene fra offentlig virksomhets bruk av inkassobransjen er at opprettelsen av det nye grensesnittet fører til kvalitetsheving fordi virksomheten i en periode må fokusere på grensesnittet mot innfordringsetaten. Samtidig vil den nye etaten kunne stille til disposisjon standardiserte løsninger og kunne gi råd på et solid faglig grunnlag.

8.3.6 Konsekvenser for kommunal virksomhet

Konsekvensene for kommunene og skatteoppkreverne ved opprettelse av en ny innfordringsetat drøftes under punkt 6.2.10.

Om lag halvparten av ressursene i den nye etaten vil komme fra skatteoppkreverfunksjonen. For kommunene vil organiseringen innebære at innfordringsoppgavene knyttet til fellesinnkrevingen skilles fra skatteoppkreverfunksjonen forøvrig, noe som vil endre forutsetningene for innkrevingen av kommunale krav. Særlig i små kommuner er skatteoppkrever, regnskaps- og kassererfunksjonen organisatorisk integrert. Det vil da være vanskeligere i disse kommunene å oppnå den samme effektivitet i de samlede økonomifunksjonene som tidligere, fordi fagmiljøene innenfor regnskap og innfordring kan bli for små og sårbare.

De langsiktige kostnadsmessige innsparingene ved den nye organiseringen vil derfor først og fremst måtte komme i form av årsverksreduksjoner knyttet til innfordringsoppgaver som i dag dekkes av de kommunale skatteoppkreverne. En forutsetning for at de anslåtte gevinstene skal oppnås er da at det gjennomføres omstillingsprosesser i forhold til hver enkelt kommune for å skille ut de årsverk som skal inngå i omorganiseringen.