Del 3
Krisehåndtering 22/7

6 Politiaksjonen i Oslo

Ettermiddagen 22/7 var timer som satte polititjenestemenn, politidistrikt og hele den norske politietaten på en av sine alvorligste prøver noensinne. Kommisjonens gjennomgang viser at politiets håndtering av terrorangrepene ble hemmet av knapphet på personell i nøkkelfunksjoner og manglende verktøy for samhandling internt i politidistriktene og mellom politidistriktene. Politiets innsats i redningsarbeidet var betydningsfull, men sikring av samfunnet mot mulige sekundærangrep og pågripelse av gjerningsmannen fikk for liten oppmerksomhet i tiden mellom anslagene. Angrepet på Utøya ble effektivt bekjempet på øya, men svikt og manglende koordinering forsinket politiets ankomst dit.

I de neste kapitlene skal vi se nærmere på hvordan politietaten håndterte sine oppgaver i de kritiske timene fra mottak av første melding, fram til gjerningspersonen var pågrepet og redningsarbeidet gjennomført. Først ser vi på aksjonen i Oslo, deretter på Utøya. Til sist kaster vi et blikk på hvilke varslings-, samhandlings- og ressursmobiliseringstiltak som ble satt i verk for resten av landet.

Framstillingen går tett inn på enkeltpersoner. Dette mener kommisjonen er nødvendig for å kunne belyse hvordan handlingsrommet ble utnyttet. Grundig gjennomgang av faktum er videre nødvendig for å begrunne endringsbehov. Kommisjonen finner imidlertid grunn til å understreke at det ikke kan forventes at en ekstraordinær hendelse som denne lar seg håndtere uten feilbeslutninger.

Først skal vi kort se på politiets oppgaver, operative kompetansenivåer, ledelsesnivåer og viktige planverk.

6.1 Politiets oppgaver

Politivirksomhetens overordnede mål er å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet.1

En av politiets viktigste oppgaver er å beskytte borgerne mot livstruende vold. Både politiet som etat og den enkelte polititjenestemann har en handleplikt dersom noens fysiske integritet krenkes, eller står i fare for å bli krenket. Denne handleplikten gjelder også når tjenestemannen inngår i en aksjon, står under kommando og har fått en ordre, men handleplikten må da tilpasses den aktuelle situasjonen.2 Effektiv inngripen forutsetter at politiet til enhver tid har kompetent personell tilgjengelig og god beredskap med adekvate planverk, samband, kjøretøy, våpen og annet utstyr. Politiets ressursrammer har stor betydning for dimensjoneringen av etatens beredskap.

Kompetansenivåer

Politiets innsatspersonell (IP) er inndelt i fem kompetansenivåer. Rangert etter operativ kompetanse er dette IP 1; mannskaper i Beredskapstroppen (BT), IP 2; mannskaper i Livvakttjenesten, IP 3; mannskaper i Utrykningsenhetene (UEH) med 103 timers årlig trening, IP 4; mannskaper med standard 40 timers årlig trening og IP 5; mannskaper med tilpasset opplæring, men som ikke er godkjente for væpnet tjeneste.

Politiets daglige førstelinjeberedskap består av IP 3- og IP 4-mannskaper. Det er disse mannskapene som utfører den daglige patrulje- og ordenstjenesten. På tjenestesteder med kombinerte tjenesteopplegg, for eksempel ved lensmannskontorene, utfører de også etterforskningsoppgaver. IP 4-mannskap har supplerende utdanning i å kunne håndtere skarpe oppdrag.

Ledelsesnivåer

I politidistriktet leder politimesteren polititjenesten på strategisk nivå, og operasjonsleder leder på operativt nivå. På taktisk nivå har innsatslederen den direkte ledelsen av innsatsstyrken, eventuelt med bistand fra en undergitt aksjonsleder.

Ved ekstraordinære hendelser, slik som terrorangrepene, kan politiet endre ledelsesstruktur slik at en stabssjef overtar ledelsen på operativt nivå.3 Den 22/7 skjedde dette i Oslo og Nordre Buskerud politidistrikter. Stabsfunksjonene er stabssjef, personell (P1), etterretning (P2),operasjon (P3), logistikk (P4), informasjon (P5), juridisk (P6), oppgaveavhengig funksjon (P7) samt rådgivere og liaisoner.

Planverk

Politiet har et omfattende planverk for ulike beredskapssituasjoner. Dette ble bare i begrenset grad benyttet i akuttfasen 22/7. Heller ikke det særlige terror- og sabotasjeplanverket, sist revidert i januar 2011, ble benyttet. Dette planverket inneholder flere tiltak som kan iverksettes i uoversiktlige situasjoner med uavklart trusselbilde, for eksempel:

• Tiltak som har til formål å øke kapasitet og redusere responstid på bruk av politiets ressurser, ved for eksempel å kalle inn personell til respektive politidistrikt.

• Tiltak som har til formål å hindre at terrorister skal forflytte seg og forebygge videre alvorlige kriminelle handlinger. Et tiltak vil da være at et politidistrikt iverksetter observasjonsposter eller sperreplaner for eget politidistrikter.

• Tiltak som har som formål å beskytte personer, bygninger og områder mot mulige terroranslag.

6.2 Oslo politidistrikt

Oslo politidistrikt er landets største i forhold til antall ansatte og størrelsen på befolkningen. Det var likevel et tynt bemannet politidistrikt som ble varslet om eksplosjonen i regjeringskvartalet.4

Scenarioet var imidlertid ikke ukjent. Politimesteren var godt kjent med sikkerhetsprosjektet i regjeringskvartalet.5 Beredskapstroppen (BT) hadde i flere år ansett et anslag mot dette som et av de mest sannsynlige terrorangrepene i Oslo.6 Sikkerheten i regjeringskvartalet var dessuten dagsaktuelt som tema i «Øvelse Tyr 2011», som var under planlegging, og som skulle avvikles høsten 2011.7 I den forbindelse var planverket blitt gjennomgått og oppdatert. Politidistriktet mottok i januar 2011 revidert versjon av terror- og sabotasjeplanverket fra Politidirektoratet (POD).

I dette kapittelet ser kommisjonen nærmere på OPDs håndtering av angrepene 22/7. Det sentrale temaet er hvordan politidistriktet forholdt seg til forståelsen av at en terrorhandling var begått og at sekundæranslag kunne komme. Det underliggende spørsmål er om politiet iverksatte, eller kunne ha iverksatt, egnede tiltak for å avverge et eventuelt sekundæranslag, eller i det minste styrket evnen til å bekjempe det.

Sentralt her er hvordan politiet behandlet opplysningene som de mottok fra vitner som hadde observert gjerningsmannen. Oppfølgingen av disse opplysningene må imidlertid sees i sammenheng med situasjonen politiet var i, og hvordan øvrige oppgaver ble løst. Disse gjennomgås derfor først.

Før disse temaene behandles, la oss først se kort på politidistriktets forutsetninger:

Bemanning og beredskap

I juli 2011 hadde politidistriktet 1537 politistillinger, hvorav 1152 tjenestegjorde ved Ordensavdelingen og 369 ved Kriminalavdelingen. Politidekningen per 1000 innbyggere er 2,5.

Politidistriktet er delt inn i fem politistasjonskretser, som har ansvar for hvert sitt geografiske område. Stasjonene har egne operative ressurser som løser oppdrag under ledelse av operasjonssentralen. Hundepatruljen og BT har hele politidistriktet som operasjonsområde.

Ledelsen på taktisk nivå utøves av faste innsatsledere med lang operativ erfaring og særskilt utdanning for denne funksjonen.

Innsatspersonellet i politidistriktet trener cirka 80 timer i året, det vil si 40 timer mer i året enn sertifiseringsopplegget for IP 4-mannskap krever. De sentralt fastsatte treningsoppleggene utgjør her hovedinnholdet, med tillegg av noen aktuelle lokale temaer.8 Første halvår 2011 ble innsatspersonellet på politistasjonene blant annet orientert om mobile angrep og selvmordsbombere.9

Politidistriktet har videre ansvar for flere nasjonale bistandsressurser, hvorav BT, Bombegruppen og Helikoptertjenesten har størst beredskapsmessig relevans. BT deltar i den ordinære tjenesten når deres særskilte kompetanse ikke er etterspurt.10

Beredskapsavtalene for nøkkelpersonell i politidistriktet dekket spesielle funksjoner og oppgaver utenom ordinær arbeidstid, men etablerte ingen helhetlig beredskapsvaktordning.11 Operasjonssentralen var ansvarlig for å håndtere alarmmeldinger fra prioriterte objekter, varsle visepolitimester, stab og redningsledelse.

Politidistriktet hadde utarbeidet en hovedinstruks, «Kraftsamling i initialfasen i alvorlige saker», som skulle sikre effektiv utnyttelse av distriktets samlede ressurser og kompetanse ved større hendelser.12

Politidistriktet hadde en varslingsserver som skulle sørge for massevarslinger. Denne var ikke implementert for hele distriktet den 22. juli, men operasjonssentralen hadde brukertilgang med muligheter for å varsle stabsfunksjonene. Andre avdelinger måtte varsle egne ansatte på telefon. Enkelte enheter hadde egne SMS-varslingssystemer og andre rutiner for telefonvarsling.13

Vaktsentralen i regjeringskvartalet hadde direkte telefonforbindelse til operasjonssentralen og kunne ved behov overføre bilder fra sine overvåkingskameraer dit.

Øvelser og planverk

Politidistriktet gjennomfører årlig opplæring og øvelser som involverer alle ledelsesnivåene. Evalueringer etter øvelser har påpekt svakheter knyttet til blant annet PO-systemet som styringsverktøy, uhensiktsmessige fasiliteter ved operasjonssentralen og stabsrommet, samt mangelfull øremerking av personell til etterforsknings- og etterretningsoppgaver ved terroranslag.14 Manglende informasjonsdeling er også blitt trukket fram. Distriktet avviklet i 2010 en øvelse med «skoleskyting» som tema. Øvelsen viste at lav bemanning ved operasjonssentralen, ved anledningen én operasjonsleder og tre operatører, skapte ledelsesutfordringer.15 Evalueringsrapportene fra øvelsene er blitt distribuert til ledelsen i politidistriktene, til POD og til PDMT.16

Politidistriktet skulle som nevnt hatt øvelse i Tyr i 2011, der blant annet samarbeid mellom politi og Forsvaret i forbindelse med objektbeskyttelse av Stortinget og regjeringskvartalet skulle øves. Tilsvarende var også tema på et stabskurs i Stavern i 2011 hvor staben, redningsledelsen og operasjons- og innsatsledere deltok.

Politidistriktets beredskapsplanverk var omfattende og besto blant annet av oppdaterte objektplaner og et redningsplanverk med tilhørende tiltakskort.17 POD og Hovedredningssentralen gjennomførte tilsyn med planverket i henholdsvis 2007 og 2009. Fra begge hold ble det gitt positiv tilbakemelding.18

Politidistriktet støttet seg til Politiets sikkerhetstjenestes (PST) trusselvurderinger i arbeidet med objektplanverket for regjeringskvartalet og departementene. I tillegg ble Oslo kommunes risiko- og sårbarhetsanalyse benyttet.

Ingen risikovurdering av sårbarheten i ferien

Politidistriktet gjennomførte normalt ikke en formell risikovurdering knyttet til ferieavvikling. Ferieplaner ble vurdert opp mot PSTs oversikt over besøk som krevde store uttak av personell, og kunnskap/planer om andre arrangementer av større karakter. I tillegg lå oppdragsavviklingen i samme periode tidligere år til grunn.19 Seksjonssjefene måtte sikre at det til enhver tid var tilstrekkelig antall medarbeidere til tjeneste. Enheter med døgnkontinuerlig drift hadde innarbeidet en praksis hvor inntil en tredjedel av medarbeiderne kunne avvikle ferie samtidig.20 Politidistriktet hadde ikke definerte krav til minstebemanning.

6.3 Status 22/7 kl. 15.24 (før eksplosjonen)

Politidistriktet hadde ingen informasjon som ga indikasjoner om hva som var i vente.

Ifølge politiet selv var politidistriktet statistisk sett inne i sin roligste periode av året.21

Kommisjonens analyser av operasjonssentralens oppdragslogger for årene 2007–2011 viser imidlertid at juli de siste årene har vært den måneden med flest oppdrag, se figur 6.1.22

Antall loggførte første til tredje prioritets oppdrag fordelt per måned for årene 2007-2011. Oppdrag med alarmprioritet inngår som en del av første prioritets oppdragene. Uprioriterte oppdrag er ikke medtatt.

Kilde: Kommisjonens analyse av PO-logg 2007–2011. n= 352 838, PO-data fra PDMT.

22/7 var operasjonssentralen bemannet med én operasjonsleder og fire operatører, mens sentralbordet var oppsatt med tre ekspedienter. Ifølge ansatte ved operasjonssentralen var dette en lav bemanning til å være fredag ettermiddag, selv i ferietiden.23 Tilsvarende vurderte det lokale evalueringsutvalget bemanningen til å være et minimum i forhold til hva som kreves en vanlig fredagskveld i juli måned. Den var også vurdert til å være for liten til å kunne takle flere større hendelser samtidig, noe som ikke er uvanlig i tilknytning til helgene.24

Operasjonsslederen hadde tolv års erfaring som operatør og hadde nylig blitt tilsatt som assisterende operasjonsleder. Hun hadde ikke tidligere tjenestegjort som operasjonsleder samtidig som stab var satt. Blant operatørene var én operatør på overlapping fra et annet vaktlag, samt to operatører på overtid. To av operatørene var relativt nye, og den ene var ikke ferdig opplært.

Vaktskiftet på operasjonssentralen fant sted kl. 1500. Innsatslederen deltok på parolen i forkant. Operatørene ble minnet om den lave bemanningen og pålagt å prioritere de viktigste oppdragene.25

Normalt kan det være opptil fire innsatsledere på vakt en fredag ettermiddag, men på grunn av ferieavviklingen var det kun én på tjeneste denne dagen. Vedkommende går for å være politidistriktets mest erfarne innsatsleder. Han var kjent med at det var få operative ressurser tilgjengelig på dette vaktsettet.26

Foruten de etablerte beredskapsordningene knyttet til noen av de nasjonale bistandsressursene, slik som BT, fantes det ikke særskilte beredskapsordninger som sikret rask tilgang på ekstra politikraft.

Politihelikopteret, som kan være observasjons- og etterretningsplattform, etter omstendighetene også mulig ildstøtteplattform under aksjoner, var av økonomiske grunner demobilisert, og alle ansatte avviklet ferie.27 Dette var kjent og akseptert av politimesteren, Justisdepartementet og justisministeren.

Det hadde ikke vært noen spesielle hendelser tidligere på dagen. Da dagsettet ble avløst, var det kun registrert ett aktivt oppdrag, en trafikkulykke på E 18 ved Bygdøy-lokket. Politiets oppmerksomhet var rettet mot det massive regnet og risikoen for urban flom.

Totalt var det 100 polititjenestemenn godkjent for innsats i væpnede oppdrag på jobb kl. 15.15.28 Ikke alle var disponert for patruljetjeneste, tallet inkluderer også tjenestemenn disponert for andre gjøremål.

Rett før eksplosjonen loggførte operasjonssentralen påtroppende patruljer som hadde meldt seg aktive. De ble da synlige i ressursbasen i PO-systemet.29

Kl. 15.24 var 16 politibiler synlige i politiets flåtestyringssystem, Geopol (Figur 6.3).

6.4 Bomben i regjeringskvartalet

Første melding var fra Sentrum politistasjon og ble mottatt på operasjonssentralen kl. 15.25.30 Sentralen dirigerte umiddelbart patruljene F 30 og S 20 til stedet, og varslet innsatsleder U-05, som straks reiste ut fra politihuset.

Vaktsentralen i regjeringskvartalet meldte like etter, kl. 15.27, at det hadde vært en eksplosjon, at det var mye røyk, og at det var en «terrorist».31

S 20 ankom til skadestedet som første politipatrulje og meldte kl. 15.29 at det hadde

«… gått av en bombe i regjeringskvartalet».32

Patruljen meldte videre at hele området Møllergata, Torggata og Akersgata måtte sperres av. De gjentok at det var «smelt» en bombe, og at det var folk som ikke kom seg ut av bygningene. De innrapporterte også at det var behov for Oslo brann- og redningsetat, og at «… vi trenger egentlig alt folk».

Kilde: Sikkerhetsavdelingen DSS

Kl. 15.32 meldte vaktene i regjeringskvartalet at det var en bilbombe i en hvit varebil som hadde eksplodert, og at en person iført en vekterlignende uniform hadde forlatt bilen like før.33 Kl. 15.35 meldte et vitne at han hadde sett en person i politiuniform med hjelm og pistol, som hadde kjørt av sted i en bil med registreringsnummer VH24605.34 Politiet klarte ikke å nyttiggjøre seg disse opplysningene. Kommisjonen behandler dette nærmere i 6.8.

Alt tilgjengelig personell sendes til regjeringskvartalet

Politiet så på dette tidspunkt for seg et større antall drepte og skadde enn hva tilfellet viste seg å være. Operasjonssentralen kvitterte på meldingen fra S 20 og føyde til at det kom «… en haug med nødtelefoner og vi varsler de som skal varsles».

Sentralen leste deretter ut på sambandet at alle «… enheter i Oslo setter retningen til Regjeringskvartalet og området rundt der. Trenger ikke melde på samband».35 Kommisjonen forstår dette slik at patruljene ikke skulle melde fra om at de kjørte til stedet, og at dette prosedyreavviket var begrunnet i behovet for ledig kapasitet på sambandet til å formidle viktigere meldinger. Operasjonssentralen gjentok denne meldingen flere ganger senere.36

Firkantene markerer aktive bilpatruljer

Kilde: VTS-data fra PDMT.

Innsatsleders innledende beslutninger

Innsatsleder ankom åstedet kl. 15.33. Hans situasjonsforståelse var da at det var et terrorangrep, at det kunne være flere bomber og flere gjerningsmenn i drift. Han var godt kjent med hvilke tiltak som skulle utløses ved bombeeksplosjoner. Samtidig var det hans ansvar å vurdere sikkerheten til innsatspersonellet. Basert på analyser og erfaringer fra andre land, som tilsa en mulig ny detonasjon etter at redningsmannskaper og skuelystne hadde ankommet, var han klar over faren for sekundærladninger. Videre kunne de skadde bygningene representere en fare i form av sammenrasing og nedfall av gjenstander. Samtidig var det åpenbart behov for en omfattende og umiddelbar redningsaksjon.

Innsatsleder gikk inn på det sentrale skadestedet og inn i høyblokka for å skaffe seg et bedre situasjonsbilde.37 Han konstaterte at eksplosjonen hadde vært svært kraftig, og vurderte det slik at dette mest sannsynlig måtte være hoveddetonasjonen, og at faren for sekundærladninger dermed var liten. Videre fant han ingen umiddelbare indikasjoner på at bygningsfundamentet skulle gi etter. Han vurderte derfor området som «trygt nok» for innsatspersonellet.38

Inne i høyblokka møtte innsatslederen en person som hevdet at det var gått av to bomber, hvilket ikke framsto som usannsynlig i betraktning av det store skadeomfanget.

Kilde: Luca Kleve-Ruud

Innsatsleder rapporterte fortløpende på sambandet. I tidsrommet kl. 15.33.35–15.39.43 meldte han blant annet om at BT måtte varsles og bevæpningstillatelse innhentes. Videre at det kunne være en terrorhandling, at staben måtte innkalles, at det var gått av to bomber, henholdsvis én i høyblokka og én på Einar Gerhardens plass, og at det var «masse» døde og skadde. Ytterligere ba han operasjonssentralen om

«… å trykke på den aller største knappen».

Operasjonssentralen sendte deretter ut følgende sambandsmelding:

«01 med melding til samtlige enheter i Oslo, samtlige enheter i Oslo kjør Youngstorget, området Youngstorget og regjeringskvartalet og bistå U05. Slutt fra 01.»

Noen minutter etter meldte operasjonssentralen på nytt at alle enheter skulle kjøre til Youngstorget og at, de skulle «… slutte å melde på samband».

Innsatsleder ba tidlig operasjonssentralen om å varsle regjeringsmedlemmene og evakuere bostedene deres.39

Flere nabodistrikter tilbød seg å sende politipatruljer for å bistå, men operasjonssentralen svarte at det foreløpig ikke var behov. Foruten en hundepatrulje fra Romerike, som befant seg på grensen til Oslo da eksplosjonen fant sted, var det ingen andre enheter fra nabodistriktene som bisto før meldingen om Utøya kom.40

Stort trykk på operasjonssentralen

Trafikken på politiets eget samband, nødtelefonene og det vanlige telefonnettet var voldsom. Samtidig ble flere alarmtelefoner og mange sikkerhetsalarmer utløst.41 I tillegg til å håndtere dette skulle sentralen blant annet innkalle egne styrker, varsle stab, føre logg, formidle mottatt informasjon til rett sted, og ikke minst lede og kontrollere politiets respons. Videre skulle øvrige hendelser og meldinger behandles. Det kom flere meldinger om mistenkelige gjenstander og hendelser. Etter prioritering og kapasitet ble disse fortløpende behandlet.

Situasjonen var uoversiktlig. Kl. 15.46 kom det melding om ny eksplosjon i Stortingsgata. Samtidig ble det meldt om udetonerte bomber på skadestedet, noe som medførte en kortvarig evakuering. Kl. 16.16 kom det dessuten melding om to mistenkelige kofferter utenfor TV 2-bygget. Bygget ble evakuert. Gjenstandene ble undersøkt og viste seg å være ufarlige, men oppdraget var ressurskrevende og pågikk i fire timer og førti minutter.42 Disse meldingene bidro til at innsatsleder i en periode oppfattet at en kunne stå overfor flere terroranslag.43

Kilde: Christopher Olssøn

6.5 Effektiv redningsaksjon under ekstreme forhold

Livreddende innsats ble gitt høyeste prioritet.44 Politipatruljene som ankom først, begynte umiddelbart med livreddende førstehjelp og noe senere søk etter skadde i bygningene.45 Politiets bombegruppe, BT og mannskaper fra Oslo brann- og redningsetat deltok også i dette.46 En omfattende førstehjelpsinnsats ble utført.

De første skadde kom gående cirka kl. 15.30 og ble tatt hånd om av helsepersonell. Tilstrømningen av evakuerte og skadde økte til et omfang som gjorde det vanskelig å holde oversikten. Politipersonell ble satt til å grovsortere mellom evakuerte og skadde. Disse ble deretter henvist til samleplasser.47

Oppmøtested for ambulansetjenesten, samt samlingsplass for skadde og evakuerte, ble meldt etablert på Youngstorget allerede kl. 15.36.48 Fram til da hadde flere skadde samlet seg ved Høyesteretts plass og Eldorado kino, der det sto en ambulanse. De ble henvist til Youngstorget. Kl. 15.56 ble det meldt fra samleplassen at ambulansene hadde kjørt av gårde med de mest alvorlig skadde. Kl. 16.03 meldte samleplassen at det hadde kommet til flere alvorlig, men ikke livstruende skadde. I tillegg ventet flere lettere skadde på behandling.49

Kilde: Øverst: Fredrik Naumann/Felix features. Nederst: Anniken Mohr

Videre evakuering av skadde startet umiddelbart med ambulanser, politibiler og private kjøretøy. En polititjenesteperson på vei til regjeringskvartalet like etter eksplosjonen skrev i sin rapport:

«En mann kom bort til meg i krysset, han hadde store skader i overkroppen. Han hadde dype kutt i magen, samt rifter i brystet. På dette tidspunktet var det vanskelig å få kontakt med operasjonssentralen og AMK. Jeg fikk en tilfeldig bilfører til å kjøre personen til legevakten.»50

Første pasient ankom til legevakten kl. 15.34.51 Klokken 16.33 ble en lokalbuss geleidet inn til Youngstorget for å frakte ut skadde.52 Som følge av mangelfull registrering er det ukjent hvor mange som ble evakuert. Flere var heller ikke innom samleplassene og evakueringspunktet.

Kl. 16.56 var samleplassene tomme.53

Innsatsleders kommandoplass (ILKO) var blitt etablert på Einar Gerhardsens plass cirka kl. 15.37. Innen kl. 15.55 var ledelsen for alle tre nødetater samlet på ILKO. Til tross for at politiet ikke klarerte området som sikkert, fungerte samarbeidet mellom nødetatene godt.54 I tillegg til mannskaper fra disse etatene deltok også frivillige som var blitt henvist til ILKO for tildeling av oppgaver.55

Innsatsleder opplevde at han hadde for lite politimannskaper tilgjengelig.56 Operasjonsleder oppfattet på sin side ressurstilgangen som god.57 Begge manglet imidlertid oversikt over hvilke ressurser de faktisk hadde for hånden.58

Politimannskapene møtte fortløpende hos innsatsleder i ILKO for tildeling av oppgaver. Det var ikke kapasitet til å loggføre hvordan mannskapene ble disponert.59 Etter om lag en time kom det flere innsatsledere, og først omkring kl. 17.00 begynte innsatsledelsen å få oversikt over situasjonen.60 Før dette tidspunkt hadde innsatsleder knapt kontakt med operasjonsleder. Han hadde imidlertid løpende kontakt med P3 (stabsmedlemmet med hovedansvar for den operative virksomheten), og også noe kontakt med stabssjefen.61

Kl. 17.05 rykket Kriminalvakten inn på skadestedet og startet sine undersøkelser. Det ble senere besluttet at åstedsarbeidet skulle overtas av Kriminalteknisk avsnitt. Kriminalvakten forlot stedet cirka kl. 22.00. Da var alle bygninger gjennomsøkt, og man var sikre på at det ikke var flere døde. Flere av bygningene hadde tidligere blitt undersøkt av Brann- og redningsetaten, men politiet valgte likevel å foreta etterfølgende finsøk.62

6.6 Operativ ledelse og samordning

Politiet oppfattet allerede få minutter etter eksplosjonen at en terrorhandling var begått, og at nye anslag kunne komme. Det hersket hele tiden usikkerhet om hva som kunne være neste terrormål.63 Et eventuelt nytt angrep ble først og fremst forventet å ville finne sted i Oslo.64 For kommisjonen har det vært sentralt å se nærmere på hvilke tiltak politiet iverksatte for å møte denne situasjonsforståelsen.

Operasjonssentralen trykket ikke på «… den aller største knappen»

Til tross for den uavklarte situasjonen uteble flere viktige og nærliggende tiltak som kunne forberedt politiet og samfunnet mot nye anslag,

Politihelikopteret, som etter kommisjonens mening ville vært en betydningsfull ressurs, ble ikke forsøkt mobilisert. Ei heller ble andre helikopterressurser, militære som sivile, forsøkt rekvirert. Dette til tross for at BTs stab ved to anledninger henvendte seg til operativt nivå med anmodning om mobilisering av politihelikopteret.65 Operasjonssentralen tok ikke initiativ til å nyttiggjøre seg nabodistrikters kapasiteter, eller til å be dem heve beredskapen. Flere distrikter tilbød bistand, men fikk beskjed om at det foreløpig ikke var behov.66 Sperre- og observasjonsposter ble ikke opprettet. Lokal redningssentral (LRS) ble ikke mobilisert, hvilket kunne ha lettet tilgangen til og koordineringen av de øvrige redningsetatenes ressurser.67 Etter eksplosjonen reflekterte man tilsynelatende ikke over muligheten for å sende ut riksalarm. Det ble heller ikke tatt initiativ til å aktivere terrorplanverket.68 Vitneopplysningene om gjerningsmannen og bilen han disponerte, ble ikke lest ut på sambandet før cirka kl. 17.47.69 Disse opplysningene ble heller ikke formidlet til mediene for varsling av publikum via radio og fjernsyn.70 Vegtrafikksentralen i Oslo, som har et omfattende nettverk av kameraer, ble ikke varslet.

Kommisjonen har i det hele funnet få spor av operative tiltak som hadde til formål å avverge eller forberede seg på eventuelle sekundæranslag. Etter kommisjonens syn ville slike tiltak i eget distrikt og i nabodistriktene, kombinert med varsling gjennom mediene, ha hevet publikums aktsomhet og gjort øvrige politidistrikter bedre forberedt dersom noe skulle skje hos dem. Videre mener kommisjonen at slike tiltak kunne ha ført til at gjerningsmannen og bilen han kjørte, kunne blitt oppdaget.

Kilde: Kommisjonens analyse basert på VTS-data fra PDMT.

Tiltak av denne karakter påhvilte det i utgangspunktet det operative ledelsesnivået å iverksette.71 Som vi skal se, hadde dette nivået imidlertid store utfordringer hva gjelder både kapasitet og oversikt de første timene.

Overbelastet operasjonssentral med svak styringsevne og dårlige rammevilkår

Fraværet av de tiltak kommisjonen har etterlyst over, må sees i lys av at eksplosjonen umiddelbart utløste en enorm aktivitet på den underbemannede sentralen. Den ble overbelastet i akuttfasen, og var etter kommisjonens mening ute av stand til å utføre alle tillagte oppgaver på tilfredsstillende vis.72 Følgelig ble sentralens evne til å lede, koordinere innsatsen og treffe strategiske beslutninger vesentlig svekket.

Mangel på operatører i akuttfasen var ikke den eneste begrensning. Sentralen manglet også oversikt over hvilke politiressurser den rådde over. Innledningsvis manglet den videre mulighetene for flåtestyring via Geopol.73 Viktige verktøy for effektiv styring og utnyttelse av egne ressurser var dermed ikke tilgjengelig. Ikke minst svekket sentralen egen styringsevne ved å beordre samtlige patruljer til å kjøre til skadestedet uten å tilkjennegi seg på sambandet. Ressursene ble følgelig ikke logget, hvilket førte til at heller ikke innsatsleder kunne få oversikt over tilgjengelige mannskaper i innsatsområdet. I lys av omstendighetene, og det store trykket på operasjonssentralen, har kommisjonen dog forståelse for at denne ordren ble gitt.

Sentralens yteevne ble ytterligere svekket av flere uhensiktsmessige tekniske løsninger, samt fravær av tekniske løsninger som kunne gjort varsling og informasjonsdeling mer effektiv. Som eksempel nevnes her at operasjonssentralen ikke hadde systemer for effektiv massemobilisering av egne mannskaper, og for skriftlig informasjonsdeling med patruljene ute.74 Sentralens loggføringssystem (PO) hadde begrensninger som gjorde seg særlig gjeldende ved større hendelser, og kunne ikke sikre effektiv deling av informasjon mellom sentralens egne operatører og til stab. Svakhetene med systemet hadde vært kjent lenge.75 I tillegg kom at sentralens lokaliteter ikke var tilfredsstillende.76

Sammenfatningsvis finner kommisjonen at operasjonssentralens fysiske og tekniske forutsetninger var utilfredsstillende i betraktning av den rolle sentralen er tillagt hva gjelder planlegging, ledelse og koordinering av politiinnsatsen på operativt nivå.

Operasjonslederfunksjon med svake forutsetninger for å lede

Operasjonsleder skulle vært en sentral premissleverandør for politiets håndtering. Herunder tillå det operasjonsleder å sørge for at tiltak som korresponderte med situasjonsforståelsen ble iverksatt. Ifølge politiets beredskapssystem forutsettes operasjonsleder å «[...]kunne foreta vurderinger noe tilbaketrukket og upåvirket av intensiteten i politiinnsatsen».77 Operasjonsleder prioriterte imidlertid varsling av staben. Hun ringte ett og ett stabsmedlem, etter først å ha lett fram en ferieoversikt over hvem som hadde de forskjellige rollene i ferietiden. Hun opplevde seg mer som en alminnelig sambandsoperatør enn en operasjonsleder den første timen.78

Det følger videre av politiets beredskapssystem at operasjonsleder og innsatsleder skal kommunisere «… tett om framdriften og løsningen av oppdraget».79 Operasjonsleder har ordremyndighet over innsatsleder, og har således det siste ordet dersom uenighet skulle oppstå mellom dem. Det tilligger operasjonsleder «… å kvalitetssikre innsatspersonellets arbeid og […] ha kontroll med styringen av innsatsen.» I dette tilfellet var det knapt kontakt mellom innsatsleder og operasjonsleder i den akutte fasen. Operasjonsleder ga følgelig ingen føringer til innsatsleder for hvordan arbeidet på stedet skulle prioriteres. Det var etter det kommisjonen kan se, heller ikke drøftelser mellom dem om dette.

Operasjonsleder har forklart til kommisjonen at: «I utgangspunktet skal IL og OL snakke sammen, men i dette tilfellet var det ikke behov fordi det var opplagt hva som måtte gjøres. Det var derfor lite kontakt mellom IL og OL den første timen.»80 Først kl. 17.00 hadde de telefonkontakt første gang.81

Innsatsleder hadde imidlertid direkte kontakt med stabens P3 på telefon. Ifølge politidistriktets evalueringsrapport ble ikke operasjonsleder delaktig i den informasjon og de meldinger som løpende ble formidlet gjennom denne kontakten.82 Politiets eget beredskapssystem forutsetter imidlertid at innsatsleder skal kommunisere direkte med operasjonsleder, også etter at stab er satt.83 Det forutsettes også at all «… kommunikasjon mellom taktisk og operasjonelt nivå skal skje gjennom operasjonsleder/operasjonssentralen, med mindre annet er uttrykkelig avtalt eller bestemt. Dette må ses i sammenheng med at operasjonsleder beholder sin myndighet i forhold til innsatsleder også etter at stab er satt, og at operasjonsleders hovedoppgave da er å lede operasjonen i sanntid og ivareta kommunikasjonen med innsatslederen».84

Kommisjonen mener at direkte kontakt mellom innsatsleder og stabselementer representerte en risiko for at operasjonsleder gikk glipp av informasjon, og at styringsevnen ble svekket. Videre engasjerte stabsmedlemmene seg i operasjonen etter hvert som de kom til, og før staben var satt. Det var ingen klar overgang fra linjeledelse til stabsledelse. Dette skal ha skjedd «glidende».85 En slik overgang var etter kommisjonens mening egnet til å skape uklarhet om roller, ansvarsforhold og hvem som skulle gjøre hva.

Således etterlater operasjonsleders forklaring til kommisjonen et inntrykk av at ansvarsforholdet knyttet til ressursmobiliseringen var uklar. Fra hennes side ble det ikke iverksatt tiltak for å kalle inn alt av tilgjengelige ressurser under henvisning til at kriminalvakten hadde ansvaret for å mobilisere etterforskningsressurser, og at hun oppfattet ressursuttaket som stabens oppgave når den var «i gang».86

Etter kommisjonens oppfatning klarte ikke operasjonsleder å tre inn i lederrollen og være den premissleverandøren som rollen tilsier. Dette skyldes flere forhold, der overbelastningen av sentralen var den mest framtredende.87 Den direkte kontakten mellom innsatsleder og P3, som førte til at operasjonsleder nærmest ble satt til side, kan også ha medvirket. Endelig ser ikke kommisjonen bort fra at innsatsleders status som politidistriktets beste kan ha gjort det vanskelig for henne å gå mer aktivt ut.

6.7 Staben

Politimesterens stab (operativ stab) i Oslo etableres ved ekstraordinære hendelser som den daglige linjeledelsen ikke er i stand til å håndtere alene. Hensikten er å få en effektiv ledelse og koordinering av ressursene. Når staben er etablert, er stabssjefen øverste leder på operasjonelt nivå, samtidig som operasjonslederen beholder sitt ansvar for kommunikasjon og koordinering med innsatslederen.88 Stabens overordende oppgaver er å framskaffe beslutningsgrunnlag for politimesteren og støtte innsatslederens virksomhet.89

Terskelen for å etablere stab er høyere i Oslo enn i andre politidistrikter. Dette fordi man der håndterer så mange skarpe hendelser etter fastsatte rutiner at politimesteren som hovedregel ikke behøver å bli annet enn orientert underveis. I Oslo er det heller ikke politimesteren selv som ivaretar politimesterfunksjonen i stab, men en av visepolitimesterne. Staben er sjelden blitt etablert i akutte reelle situasjoner, men man har mer erfaring fra stabsarbeid knyttet til planlagte hendelser.90

Normalt styres den i linjen mellom politimester, operasjonsleder og innsatsleder, men politimesteren kan beslutte at stabssjef skal overta som leder på operasjonelt nivå ved ekstraordinære hendelser. I slike situasjoner settes det stab.

Stabens rammebetingelser

Stabsmedlemmene har gjennomgått stabskurs, og det arbeides planmessig med kvalitetshevende tiltak.91 Hver enkelt stabsfunksjon har egne tiltakskort.

Staben har ikke beredskap, men fristen for etablering er fastsatt av POD til å være to timer.92 Da eksplosjonen fant sted, var ingen av de faste stabsmedlemmene tilgjengelige, men beredskapen var ivaretatt i ferielistene ved at hver stabsfunksjon var dekket av stedfortrederne eller annet tilgjengelig personell. Ferielistene ble således brukt til varsling.93

Politidistriktets stabslokaler var ikke tilpasset behovet og tilfredsstilte ikke selv enkle krav til funksjonalitet. Fasilitetene gjorde arbeidsforholdene vanskelige og førte til at stabsfunksjonene etter hvert måtte legges til andre kontorer.94 Etter kommisjonens syn bød dette på utfordringer hva gjaldt både informasjonsdeling og tilfredsstillende ivaretakelse av notoritet. På samme måte som operasjonssentralen var også staben henvist til å benytte PO-systemet for å holde seg oppdatert og til egen loggføring. Som tidligere nevnt var dette systemet lite hensiktsmessig.

Stabselementer aktiviserte seg før stab ble satt

Stabsmedlemmene aktiviserte seg innenfor sine funksjonsområder etter hvert som de ble varslet.

P2, som har ansvar for etterforskning og etterretning, var på jobb da eksplosjonen fant sted. Hun startet umiddelbart mobilisering av eget etterretnings- og etterforskningsapparat og konsentrerte seg om tre hovedområder: pårørende/evakuering, etterforskning/ressursbehov og etterretning.95 Hun møtte i staben kl. 16.30, og hadde på det tidspunkt ikke kjennskap til opplysningene som var mottatt om gjerningsmannen og kjøretøyet han disponerte.

Fast P3, som har ansvaret for det operative, var på ferie og hans stedfortreder var innsatsleder i regjeringskvartalet. Lederen for operativ uteledelse påtok seg denne funksjonen. Han hadde solid erfaring i innsatsledelse, men ingen erfaring i stabsarbeid. Han var ikke kjent med at det fantes tiltakskort for denne funksjonen.96

Etter det kommisjonen kan se, var P3 den som første ankom til stabsrommet, cirka kl. 15.40. Han oppfattet situasjonen slik at det var en terroraksjon, og at det kunne være fare for sekundæranslag. Han klarte imidlertid ikke å skaffe seg oversikt ved bruk av PO-systemet.97 Deretter forsøkte han uten hell å innhente ressursoversikt fra operasjonssentralen.98

P3 ga ordre om sikring av politihuset for å unngå at politiet skulle bli satt ut av spill.99 Han vurderte ikke iverksettelse av noen form for stopptiltak/kontrollposter for å fange opp eventuelle gjerningsmenn på flukt, som eventuelt kunne ha skjedd med bistand fra nabopolitidistrikter. P3 var på samme måte som P2 ikke kjent med de mottatte vitneopplysningene og hadde derfor ingen særskilt oppfordring til å foreta seg noe i den anledning.100 Hans prioriteringer var livreddende førstehjelp på åstedet, ressurser til regjeringskvartalet og sperringer rundt skadestedet. Det kom også flere meldinger om mulige andre bomber som medførte at han tenkte at hendelsen eskalerte.101

Visepolitimester Sponheim ankom cirka kl. 1540–1545 etter å ha blitt varslet av operasjonssleder. Også hans situasjonsforståelse var på det tidspunkt at det dreide seg om en terrorhandling. Heller ikke han ble orientert om de mottatte opplysningene knyttet til mulig gjerningsmann og fluktbil.

Assisterende – og fungerende – stabssjef ble varslet cirka kl. 15.40 og var på plass i stabsrommet cirka kl. 16.45. Hans situasjonsforståelse var da at det var begått en terrorhandling, og at det kunne komme sekundærangrep.102 Operasjonslederen ga ham en kort orientering om situasjonsbildet i regjeringskvartalet. I en tidlig fase hadde han også direkte kontakt med innsatslederen.103 Heller ikke stabssjefen fikk informasjon om vitneopplysningene som var mottatt.104

Stab etableres uten å sikre seg kritisk styringsinformasjon

Første stabsmøte var, etter det kommisjonen forstår, en innledende kort samling hvor også fungerende politimester var til stede. Møtet markerte at stab nå var satt og stabsledelse etablert. Dette innebar at stabssjefen overtok den operative ledelsen av aksjonen med operasjonsleder som direkte ledelsesledd overfor innsatsleder.105

Situasjonsforståelsen som rådde i staben, var altså at Oslo var utsatt for et terrorangrep, og at det var fare for nye angrep. Dekkende situasjonsrapportering med tilhørende deling av kritisk informasjon er en grunnleggende forutsetning for å kunne treffe adekvate beslutninger og gjøre hensiktsmessige prioriteringer på grunnlag av situasjonsbildet.

Møtet er loggført til kl. 16.55.106 Loggen beskriver ikke noen situasjonsrapportering fra operasjonsleders side. Den omtaler heller ikke opplysningene politiet hadde mottatt om den mulige gjerningsmannen og bilen han var sett i. Operasjonsleder var imidlertid til stede og ga en kort orientering. Til kommisjonen har hun forklart at det var «… størst fokus på TV 2-bygget og den forestående pressekonferansen. Det ble ikke orientert om at det var iverksatt nasjonal varsling av mulig fluktbil. På møtet var det ikke tid til å formidle alt som OPS hadde utført».107 Politidistriktet endret med andre ord ledelse på operativt nivå, uten at informasjonen om mulig gjerningsmann fulgte med og uten at status i operasjonen så langt ble gjennomgått.

På neste stabsmøte, som startet kl. 17.25, var staben fortsatt ikke kjent med vitneopplysningene og ble heller ikke kjent med disse i møtet. Det framkommer av stabsloggen at P2 rapporterte at

«… Ingen spes. spor følges andre enn youtube-tipset. Ingen vitner foreløpig».108

At staben var ukjent med opplysningene, bekreftes også av at de ikke omtales i politidistriktets situasjonsrapporteringer til POD.109

Kommisjonen kan etter dette slå fast at kritisk styringsinformasjon ikke nådde fram til staben verken etter hvert som stabsmedlemmene ankom, eller etter at stab var satt. Uten disse opplysningene, og uten kjennskap til operasjonsleders tiltak så langt, kan staben på det tidspunkt vanskelig ha vært i stand til å utøve kunnskapsbasert ledelse og kontroll av politiets operasjon.

Staben ble på et relativt sent tidspunkt kjent med at det var gjort observasjoner av en mulig gjerningsmann. Dette kom imidlertid ikke via operasjonssentralen, men fra innsatsleder, som formidlet denne informasjonen til P3.110 Han hadde fått opplysningen fra en brannmann som hadde sett gjerningsmannen.111 P3 tok dette inn i staben, noe som ledet til en ordre om at uniformert politipersonell som ikke respekterte sperringene, og som ikke var kjent eller kunne legitimere seg, skulle stanses «… med all mulig makt». Dette er loggført hos staben kl. 18.41, men ble lest ut av innsatsleder drøye 15 minutter tidligere.112

Stabens fokus fram til sekundæranslaget

Stabsloggen viser at staben blant annet arbeidet med objektsikringer i tilfelle nye angrep, en mulig bombe ved TV 2-bygget, etablering av et etterretningselement under P2 og ordre om at det skulle «kraftsamles og mobiliseres maksimalt.» P3 var ifølge loggen « […] i ferd med å etablere vakthold på sentrale objekter, samt politihuset», og vurderte regjering, kongehus,113 statsminister, UD og Storting114 med tanke på «[…] nye anslag».

Det framgår videre av loggen at situasjonsrapport skulle innhentes fra PST, at publikum skulle oppfordres til å forlate sentrum, og at offentlige kommunikasjoner skulle holdes i drift.115 Dette siste tiltaket skulle bidra til rask tømming av sentrumsområdene. Loggen omtaler videre at det vil være behov for bistand fra andre politidistrikter til vakthold, og at dette skulle iverksettes av POD. Staben sendte for øvrig regelmessige situasjonsrapporter til POD.

Rådgiveren fra BT var opptatt av at situasjonen kunne eskalere. Han ga råd om mulige nye scenarioer.116

Kommisjonen har ikke funnet spor av vurderinger knyttet til aktivisering av terrorplanverket, utsendelse av riksalarm, beredskapsheving eller operative tiltak for å fange opp eventuelle gjerningsmenn i bevegelse i tiden mellom anslagene.117 Siden staben ikke hadde sikret seg opplysningene om gjerningsmannen, var den heller ikke i stand til å iverksette målrettede tiltak for å lokalisere ham.

Meldingen om skyting på Utøya

Kl. 17.29 ble staben kjent med at skyting pågikk på Utøya.118 Stabsmøte nummer to var da startet og PODs liaison, som var til stede under stabsmøtet, mottok telefon fra sin datter, som oppholdt seg på øya. Hun fortalte at folk ble skutt og drept. BTs representant i staben snakket med melder. Han varslet deretter troppens egen stab, D-KO, og sammen kom de til at mannskaper fra troppen som ikke var disponert, skulle sendes til Utøya, og at omdisponering av enhetene i regjeringskvartalet skulle vurderes.119 Rådgiveren orienterte deretter staben og fikk aksept for dette.120 Underveis i BTs utrykning ble staben holdt orientert om de viktigste bevegelsene, slik som når de var i båt, når de gikk i land, og når gjerningsmannen var pågrepet.121

Stabsarbeid etter pågripelsen

Etter pågripelsen fikk staben informasjon om at gjerningsmannen hevdet at det eksisterte flere celler. Det ble da anmodet om trusselvurdering fra PST.122 Videre besluttet staben å sende tjenestemenn til Utøya for å avhøre gjerningsmannen med tanke på å avdekke eventuelle medvirkere og klarlegge faren for nye hendelser. Avhøret begynte cirka kl. 20.00.123 Etter dette begynte arbeidet med å produsere konkret etterretningsinformasjon.124

Staben mottok den foreløpige trusselvurderingen fra PST kl. 22.05. Denne var, etter det kommisjonen forstår, muntlig og tilsa fare for nye angrep, og at slike kunne ventes blant annet rettet mot symbolbygninger og beslutningstakere.125 Det ble anbefalt å iverksette beskyttelsestiltak.

Kl. 22.10 informerte P2 om at etterforskningen tilsa at det var én gjerningsmann.126 Dette resulterte i at staben senket trusselnivået.127

Staben arbeidet også med gjerningsmannens bopeler i Hoffsveien på Skøyen og Vålstua gård, der innsatsen begge steder krevde støtte fra BT og bombegruppen.128 Staben bidro også i planleggingen av søk under aksjonen på Utøya og beordret i den forbindelse politihelikopteret til øya for termiske søk.129 Videre arbeidet staben med spørsmål knyttet til personell og samarbeid mellom Oslo og Nordre Buskerud politidistrikter, håndtering av pårørende, etterforskning130 og objektsikring.

6.8 Politiets behandling av observasjonene av gjerningsmannen

Kommisjonen har tidligere beskrevet hvordan politiet allerede få minutter etter eksplosjonen mottok flere meldinger om mulige gjerningspersoner og mistenkelige biler.

Blant disse var observasjonen av en uniformert og bevæpnet person som kort tid før eksplosjonen hadde kjørt fra området i en bil med kjennemerke VH24605.

Meldingen ble ringt inn på politiets nødtelefon cirka kl. 15.35 og ble mottatt av en ekspedient på politidistriktets sentralbord.131

Personen som var observert, skulle vise seg å være Anders Behring Breivik på vei bort fra området, etter å ha parkert bombebilen i regjeringskvartalet.

Fra stedet hvor vitneobservasjonen ble gjort, kjørte Breivik uhindret via Sandvika til landsiden ved Utøya, hvor han parkerte bilen cirka kl. 16.26.132

I det følgende ser kommisjonen nærmere på meldingen og hvordan denne ble behandlet.

Kilde: Politiet

Meldingen mottas kl. 15.34.50–15.37.11133

«Ekspedienten: Det er Oslo politi.

Melder: Ja, hei, [navn] som ringer. Eg ringer for eg tror det har vært en eksplosjon i regjeringskvartalet, og eg så noe veldig mistenkelig når eg gikk forbi der for en cirka en kvarter siden.

Ekspedienten: Okey, men vet du kva, eg vil veldig gjerne vite det. Skal vi se – hva er nummeret ditt, telefonnummeret ditt?

Melder: [Nummer oppgis]

Ekspedienten: Og du heter?

Melder: Det var en mann i politiuniform som gående opp og satte seg.

Ekspedienten: Unnskyld, men jeg kan ikke ta det imot her nå skjønner du, men hva heter du?

Melder: [Navn oppgis]. Det er et konkret tips om en bil

Ekspedienten: Den bilen har antagelig eksplodert, så vi er veldig interessert i hva du har sett

Melder: Ja. Det er en bil som den her personen kjørte bort i.

Ekspedienten: Okey.

Melder: Som sto parkert ved utenfor OBOS. Så jeg har et registreringsnummer.

Ekspedienten: Skal vi se, bare tror ikke de har anledning akkurat nå, hvilket registreringsnummer er det er snakk om?

Melder: VH24605

Ekspedienten: Bare si kort til meg, hva var det du så?

Melder: Jeg så en, det jeg trodde var en politimann, men så stussa jeg. En mann med beskyttelseshjelm og politiklær og en pistol åpen, som kom bak meg ved OBOS-bygget. Så jeg ble litt, stussa litt over at han gikk alene, bare sånn fulgte litt med i øyekroken. Så satte han seg inn i en bil, grå varebil, med det her registreringsnummeret og så kjørte han ut. Han kjørte motsatt vei, han kjørte mot kjøreretningen i Møllergata, og da synes jeg det var så merkelig at jeg tok å registrerte nummeret, og så svingte han da fra Møllergata og til høyre, bort ned Hausmannsgata. Så det var liksom litt sånn, ja det var merkelig at han.

Ekspedienten: Vet du hva, vet du hva, jeg stopper deg bare, vi har det så travelt akkurat nå. Ja. Jeg har notert dette her, så ringer noen deg opp igjen, okey.

Melder: Greit, fint. Hei.»

To minutter før denne samtalen hadde en vekter i regjeringskvartalet ringt inn beskrivelse av en uniformskledd, mulig gjerningsmann som gikk fra bombebilen før eksplosjonen. Ekspedienten hadde lest denne meldingen i operasjonsloggen (PO-loggen), og sammenholdt med det troverdige inntrykket som den siste innringeren hadde gitt, vurderte hun tipset hans som svært viktig. Hun innså umiddelbart at de opplysningene hun hadde fått, måtte videreformidles til operasjonssentralen, slik at en operatør kunne ringe tilbake til vitnet.

For å forsikre seg om at informasjonen kom raskt fram, skrev hun en kort melding på en lapp, gikk straks på operasjonssentralen og la den på operasjonslederens pult. Ifølge hennes forklaring til kommisjonen, inneholdt lappen, i tillegg til melders kontaktinformasjon, blant annet opplysning om observasjon av en bevæpnet mann i politiuniform og bilens kjennemerke. Hun så at operasjonslederen var opptatt, men opprettet øyekontakt og sa til henne at hun mente lappen var viktig.134 Operasjonsleder har forklart til kommisjonen at hun var usikker på om lappen ble lagt hos henne eller hos en operatør.135 Hun må imidlertid ha vært kjent med innholdet siden hun nevnte opplysningene i en samtale med KRIPOS noe senere.136

Om lag kl. 15.50 informerte en vakt fra regjeringskvartalet innsatsleder om at man ut fra videobilder fra overvåkingskameraene kunne se en mann iført noe som lignet på en uniform forlate varebilen som senere eksploderte («bombebilen»). Innsatsleder ga en tilstedeværende tjenestemann fra avdeling for organisert kriminalitet i oppdrag å undersøke opptaket fra overvåkingskameraet med henblikk på identifisering av kjøretøy og gjerningsperson.137 Noen minutter senere, cirka kl. 15.55, ga innsatsleder BT som deloppgave å innhente opplysninger om gjerningsmannen, og eventuellt starte eventuelt søk etter ham.

Kl. 15.56 ringte en operatør på operasjonssentralen tilbake til vitnet som tidligere (15.34.50) hadde meldt om sin observasjon av VH 24605.138 Operatøren hadde tilfeldigvis blitt oppmerksom på lappen, som da hadde ligget på operatørpulten ved siden av henne, og oppfattet innholdet som meget viktig.139 Samtalen varte i cirka seks minutter og er gjengitt i sin helhet i boks 6.1.

Under intervju med kommisjonen har operatøren opplyst at hun uten videre satte vitnets opplysninger i sammenheng med informasjonen fra vaktsentralen i regjeringskvartalet (om observasjon av mann i uniform som forlot bombebilen). Hun var sikker på at personen i bilen hadde noe med eksplosjonen å gjøre. Hun markerte derfor meldingen som «viktig» i operasjonsloggen og opprettet tiltaksbehandling, slik at informasjonen skulle være tilgjengelig for alle.

Straks etter loggføring av meldingen søkte operatøren etter opplysninger om det angitte kjennemerket i motorvognregisteret (Autosys). Bilen var registrert på DnB Nor som leiebil. Operatøren har opplyst at hun ikke hadde kapasitet til å gjøre ytterligere undersøkelser med henblikk på bileier/-leietaker.

Etter samtalen med vitnet, kl. 16.04, kontaktet operatøren innsatsleder og orienterte om meldingen. Det var da ikke mulig å komme gjennom på sambandet, og hun benyttet derfor telefon. På oppfordring fra innsatsleder ringte hun så kl. 16.05 til en patrulje fra BT, som vurderte opplysningene som for vage til å iverksette tiltak. Operatøren ble bedt om å komme tilbake med eventuell supplerende informasjon.140 Kl. 16.07 mottok sentralen ytterligere en melding fra et vitne som hadde sett en mann i politiuniform forlate stedet før eksplosjonen.141

Romerike politidistrikt ble varslet per telefon av operasjonssentralen i Oslo kl. 16.14, mens Follo ble informert kl. 16.15. Mens politiet både i Asker og Bærum og Follo ble informert om observasjon av en uniformert, bevæpnet mann i tilknytning til bilen, var meldingen til Romerike kun begrenset til opplysninger om bilen.

Patruljer fra Follo politidistrikt tok oppstilling både på E6 og E18 fra kl. 16.30.142

Først over to timer etter at opplysningene var blitt ringt inn og etter skytingen på Utøya hadde startet, meldte operasjonssentralen i Oslo beskrivelsen av mulig gjerningsperson til egne enheter. Klokken var da om lag 17.47.143 Følgende melding ble gitt på sambandet:

«01 med viktig melding til samtlige: Både i forbindelse med eksplosjonen ved regjeringskvartalet og skyting på Utøya i Nordre Buskerud er det observert mistenkte iført politi- eller vekteruniform – slutt.»

Asker og Bærum politidistrikt

Gjerningsmannen kjørte gjennom Asker og Bærum politidistrikt (ABPD) på vei til Utøya.

ABPDs operasjonssentral var denne ettermiddagen bemannet med én operasjonsleder og én operatør. Politidistriktet hadde seks tjenestemenn i patruljetjeneste og disponerte tre patruljer.144

Kl. 16.09 ringte ABPDs operasjonsleder til operasjonssentralen i Oslo for å tilby bistand.145 Hun fikk da forståelse av at OPD ikke hadde behov for bistand på det tidspunkt, men at man eventuelt ville komme tilbake til dette på et senere tidspunkt.

Under samtalen ble hun orientert om at det var sett en bil med kjennemerke VH 24605, og at denne kunne settes i sammenheng med eksplosjonen. Hun ble også gjort kjent med observasjonene av personen som senere viste seg å være gjerningsmannen, og antrekket hans.

Etter å ha mottatt denne informasjonen ringte operasjonslederen i Asker og Bærum til patrulje B30.146 Patruljen var da ved Ila fengsel for å hente en fange som skulle til Oslo. Operasjonsleder informerte patruljen om varebilen, Hun ba dem avvente fangetransporten, og sa at hun skulle ringe tilbake med ytterligere informasjon.

Operasjonsleder ringte så de to andre patruljene og oppga tilsvarende informasjon om bilen. Deretter leste hun ut en «98-melding» (melding til alle enheter) på sambandet. I meldingen oppga hun biltype, kjennemerke, at det var en leiebil, og at patruljene skulle observere og melde tilbake dersom bilen ble observert.147 Patrulje A30 var da ledig og befant seg i Asker.

Gjerningsmannens bil er markert med rødt, politipatruljer er markert med blått. Første tips om bilen innkom til politiet 15.35–15.37.

Kilde: 22. juli-kommisjonens analyse basert på GPS-data fra etterforskningen og VTS-data fra Politiets data- og materielltjeneste.

Operasjonsleder tok så noe senere på nytt kontakt med B30. Patruljen opplyste da at de likevel hadde hentet fangen på Ila og nå var på vei innover mot Oslo. Årsaken var ifølge operasjonsleder at de hadde ønsket å bli ferdig med oppdraget. At det hadde tatt noe tid før operasjonsleder ringte tilbake, skal også ha vært en medvirkende faktor.148 Fangetransporten var i operasjonsloggen registrert som et oppdrag med laveste prioritet (prioritet 5).149

Den siste patruljen, V30, var opptatt med et psykiatrioppdrag på Østerås, et oppdrag som i operasjonsloggen var registrert med en noe høyere prioritet (prioritet 4).150 Operasjonsleder ba også dem sørge for å frigjøre seg. Dette tok imidlertid lang tid, og patruljen arbeidet fremdeles med dette oppdraget da de første meldingene fra Utøya kom inn.151

Disse opplysningene kommuniserte hun ut til patruljene med beskjed om å holde utkikk etter bilen. To av disse var opptatt med andre oppdrag, som de fikk beskjed om å avslutte. Dette ble imidlertid ikke etterkommet, slik at den mobile observasjonskapasiteten i Asker og Bærum ble vesentlig redusert. 152

6.9 Disponering av Beredskapstroppen

BT er landets mest trente politienhet og har spesialkompetanse i bekjempelse av terror og sabotasje, hvor den også har nasjonalt bistandsansvar.

Innsatsleder tiltenkte BT oppgaven å søke etter gjerningsmenn dersom opplysninger var konkrete nok. Inntil så skjedde, skulle troppen disponeres til redningsarbeid og bygningssøk. BT gjennomførte søk i rammede bygninger, herunder i høyblokka, iført røykdykkerutstyr.

I tidsrommet mellom kl. 15.50 og 16.05 ble det formidlet opplysninger om antatt gjerningsmann og fluktbil mellom operasjonssentralen, innsatslederen og BT. Opplysningene ble, som nevnt, funnet for lite konkrete til å kunne avstedkomme tiltak. Det ble også ansett som sannsynlig at en eventuell flyktende gjerningsmann på det angjeldende tidspunkt hadde kommet seg langt vekk. Innsatsleder mente dessuten at ressurstilgangen på skadestedet var på et minimum i forhold til hva redningsarbeidet krevde. Videre vurderte han at det var behov for flere ressurser til søk i regjeringskvartalet. Avgivelse av mannskap fra redningsarbeidet til søk etter en gjerningsmann på det foreliggende grunnlag var således ikke aktuelt.153

Søk etter gjerningsmannen ble ikke iverksatt.

BT var beskjeftiget med redningsoppgaver fram til det ble meldt om skyting på Utøya. Kl. 16.21 startet troppen søk inne i høyblokka.154 Den ble også involvert i andre oppdrag i sentrum. Etter det kommisjonen kan se, var alt tilgjengelig mannskap fra troppen disponert til søk og redning, bortsett fra en patrulje (D 35) som sto i beredskap med tre mann i tilfelle nye anslag.155 Samtidig var mannskaper fra Oslo brann- og redningsetat (OBRE) på stedet med sine mannskaper, herunder også røykdykkere.156

Kommisjonen konstaterer etter dette at BT i stor grad ble benyttet som redningsmannskap framfor å være i beredskap for øyeblikkelig innsats mot eventuelle nye anslag.

Etter kommisjonen syn var denne disponeringen ikke uproblematisk fordi den generelt svekket beredskapen mot nye anslag. Dette fordi mannskapene som var opptatt med søk i bygg eller med andre oppdrag, nødvendigvis måtte ha tid til å frigjøre seg derfra, hvilket ble en realitet da meldingen om skyting på Utøya kom. Patruljene brukte fra 10 til 15 minutter fra ordren om forflyttning ble gitt til utrykningen startet.157 Til sammenligning kunne D36, som var på vei til regjeringskvartalet for å bistå der, dra umiddelbart mot Utøya da ordren kom. Disponeringen av BT eksponerte dessuten troppen for uønskede hendelser i byggene. Kombinert med slitasje på mannskapene kunne dette ha svekket beredskapen ytterligere.

Kommisjonen understreker viktigheten av at politiet, selv i ekstreme situasjoner, klarer å prioritere adekvat mellom mange viktige – og til tider motstridende – hensyn. Med den rådende situasjonsforståelsen politiet der og da hadde, nemlig at det kunne være fare for nye angrep, mener kommisjonen, det gode formål til tross, at en vesentlig del av BT burde vært disponert som en ren beredskapsstyrke framfor å bli satt inn i redningsarbeidet. Kommisjonen mener videre at det ville vært naturlig at brannvesenets røykdykkerressurser ble benyttet, og at BT-ressurser først ble satt inn dersom det var ressursknapphet hos brannvesenet eller behov for supplerende kompetanse i søket.

6.10 Om varsling og mobilisering

Politidistriktet manglet den 22. juli et massevarslingssystem. Varslingene ble hovedsakelig foretatt telefonisk, bortsett fra enkelte avdelingsvise varslingsløsninger på SMS. Hver avdeling/seksjon måtte iverksette varsling av egen organisasjon basert på telefonlister. Dette framstår for kommisjonen som et både usikkert og tidkrevende varslingssystem.

Politidistriktet maktet imidlertid å mobilisere betydelige mannskaper, manglende beredskapsordninger og mindre robuste varslingssystemer til tross.

Oslo politidistrikt mobiliserte betydelige mannskaper.

Kilde: Kommisjonens analyse basert på TTA-data fra PDMT.

Operasjonsleder innså tidlig at kapasiteten på operasjonssentralen måtte styrkes. Innen en time var samtlige av operasjonssentralens pulter besatt, og tre ekstra operasjonsledere hadde ankommet.

Operasjonsleder tenkte ikke over å kalle inn personell fra andre stasjoner; «det var det ikke tid til».158

Operasjonsleder brukte ikke systemet for felles varsling av staben, fordi varslingsserveren var knyttet til skjermen som viste de prioriterte alarmlinjene. Hun valgte derfor å varsle staben telefonisk ved bruk av en ferieliste fra e-postmottaket.159

Kl. 15.32 var det telefonkontakt mellom operasjonsleder og aksjonsleder for BT, som da hadde to tjenestemenn på jobb. BT iverksatte mobilisering av egen beredskapsstyrke. Denne mobiliseringen var effektiv, og innen en time hadde BT 23 tjenestemenn i regjeringskvartalet.

Beredskapstroppens mobilisering var effektiv. 14 tjenestemenn var i beredskap med to timers klartid, men allerede kl.16.00 var 30 tjenestemenn mobilisert.

Kilde: Kommisjonens analyse basert på TTA-data fra PDMT.

Rett etter samtalen med aksjonsleder varslet operasjonsleder visepolitimester Sponheim, som besluttet at stab skulle settes. Han varslet vakthavende i POD og deretter politimester Gjengedal, som befant seg på ferie.160 Visepolitimesteren ba også om at alle tilgjengelige ressurser skulle innkalles, at tilgjengelig mannskap ute skulle omdisponeres, og at alle avtroppende enheter skulle holdes tilbake.

Etter hvert fikk utestasjonene ansvar for varsling av egne mannskaper.161 Innsatspersonellet herfra mobiliserte også i stor grad på eget initiativ. Til sammen 271 tjenestepersoner ble kalt inn fra ferie i løpet av operasjonen.

Politidistriktet anmodet ingen av nabodistriktene om bistand i aksjonsfasen.162 Flere distrikter tilbød ressurser, men ble bedt om å vente til situasjonen var mer avklart. I tidsrommet mellom kl. 16.09 og 16.16 var det telefonkontakt med nabodistriktene vedrørende fluktbilen. Bortsett fra Follo politidistrikt iverksatte ingen av disse distriktene konkrete tiltak.

Kl. 16.16 ringte Vestfold politidistrikt og meldte at de kunne sende mannskaper. De meldte også at de hadde iverksatt mobilisering av UEH for å kunne «trykke på knappen» og stille ressurser til rådighet.163 Operasjonsleder hadde da inntrykk av at det var god styring av eget mannskap, og ettersom staben var i gang, regnet hun med at ressursuttaket var styrt derfra.164

Kl. 16.50 tok BT kontakt med 720-skvadronen på Rygge og meldte behov for en besetning som var trent og godkjent for antiterroroppdrag. BT tok også tidlig kontakt med FSK, og anmodet formelt om at FSK skulle settes i beredskap for å være i forkant av eventuelle sekundærangrep som politiet ikke hadde kapasitet til å håndtere selv. Varslingen og mobiliseringen av Forsvaret er behandlet i i kapittel 10.

I stedet for en proaktiv innkalling av tilgjengelige ressurser synes varsling til samvirkeaktørene i stor grad å ha blitt foretatt etter hvert som det oppsto behov for bistand.165 Etter kommisjonens syn er dette ikke i tråd med situasjonsforståelsen om at man var utsatt for et terrorangrep, og at sekundærangrep kunne forventes. Det var heller ikke i tråd med tiltakene i eget planverk og den proaktive beredskapsmetodikken denne legger til grunn. Kommisjonen har imidlertid merket seg at mobiliseringen av andre politidistrikter og samvirkeaktører bedret seg utover kvelden.

6.11 Objektsikring

Politidistriktet hadde oppdaterte objektsikringsplaner.166 Kommisjonens gjennomgang viser imidlertid at disse ikke ble benyttet, noe som kommisjonen mener i stor grad kan tilskrives den krevende arbeidssituasjonen nøkkelpersonell innledningsvis befant seg i.

Inntil stab var satt, var det operasjonsleders ansvar å vurdere hvilke objektsikringstiltak som skulle iverksettes.167 Kommisjonens intervju med henne viser at dette ikke ble vurdert.168 Etter at stab var satt, var det P3 som hadde dette ansvaret.169 P3 reflekterte ikke over at det fantes et objektplanverk og fikk som nevnt heller ikke informasjon fra PST knyttet til trusselnivå og objektsikringsbehov.170 I akuttfasen vurderte han tilgangen på politipersonell som for knapp til å kunne ivareta andre oppdrag enn aksjonen i regjeringskvartalet. Visepolitimesteren og staben var av samme oppfatning, og da i all hovedsak som følge av meldingene om mistenkelige gjenstander i området.171

Uavhengig av planverket arbeidet imidlertid P3 med objektsikring og vurderte i den forbindelse flere offentlige bygg.172 Dette ble situasjonsrapportert til POD kl. 1830.173 P3 fikk utarbeidet en liste på 24 objekter som var aktuelle for sikring.174 Det ble også tatt hensyn til åtte hatobjekter som var omtalt i manifestet.175 Relativt tidlig fikk P3 informasjon fra operasjonsleder om at Stortinget etterspurte vakthold. Han visste at Stortinget hadde egne vakter og muligheter til å låse eget bygg og mente – på samme måte som operasjonsleder – at de ikke hadde kapasitet til å sende vaktmannskaper til Stortinget på dette tidspunktet.176

Fram til meldingen om skytingen på Utøya var situasjonsforståelsen hos stabssjefen at statsforvaltningen var mål for angrepet. Etter denne nye meldingen så han forbindelsen mellom AUF og Arbeiderpartiet.177 Det følger av situasjonsrapporten til POD kl. 19.30 og stabsjefens forklaring til kommisjonen at Arbeiderpartiet og Folkets Hus ba om vakthold, men at dette – etter en «hard prioritering» – ble avslått med råd om å tømme lokalene.

Politiet sikret raskt flere av egne bygg for å sikre egen operasjonsevne.178

Kl. 20.05 var status på ressursdisponeringen til objektsikring blant annet seks tjenestepersoner på politihuset, kl. 20.45 ni tjenestepersoner i UD og cirka ti tjenestepersoner på Stortinget. Kl. 22.00 var det 14 tjenestepersoner i regjeringskvartalet.179

Kl. 20.30 rapporterte staben til POD at politidistriktets egen etterretning tilsa at det var størst grunn til å frykte nye anslag mot myndighetsobjekter. Videre at PST ikke hadde gitt noen skriftlig trusselvurdering, men hadde antydet at regjeringskvartalet, statsministerens bolig og politiets bygninger kunne være aktuelle objekter.180

Flere relevante objekter fikk vakthold utover kvelden.181 Dette skjedde imidlertid i stor grad etter initiativ fra andre enn staben og operasjonssentralen.

Det framgår av OPDs egenevaluering at staben vurderte å benytte politireserven til objektvakthold, men den utgjorde en så vidt liten styrke at Forsvaret framsto som et bedre alternativ. Klokken 22.50 meldte Politidirektoratet at man hadde godkjent at Politireserven kunne innkalles. Staben vurderte Politireserven som en marginal ressurs, spesielt i fellesferien, og det hersket usikkerhet om hvorvidt de hadde nødvendige våpengodkjenninger. Det forelå allerede en avgjørelse knyttet til håndhevelsesbistand fra Heimevernet, som har objektsikring ved terrorberedskap som en av sine hovedoppgaver.182

Utover natten iverksatte staben sikring av flere objekter. På morgenkvisten den 23. juli overtok bevæpnet militært personell flere objektsikringer. Etter hvert ble andre politidistrikter involvert i objektsikringer.183 Til sammen ble 16 ulike objekter sikret.184 Politireserven ble ikke benyttet.

6.12 Politiaksjonene mot gjerningsmannens bopeler

På bakgrunn av opplysninger gjerningsmannen ga i avhør, besluttet politiet å gjennomføre ransaking og eventuelt pågripe medsammensvorne på de adressene han kunne knyttes til.185

Cirka kl. 20.45 rykket personell fra avsnitt for spesielle operasjoner (SO) ut til en leilighet i Hoffsveien sammen med mannskap fra avsnitt for teknisk og taktisk spaning (TTS). Underveis endret forutsetningene for oppdraget seg fordi opplysninger tilsa at det kunne være sprengstoff der. Leiligheten ble derfor holdt under oppsikt i påvente av at enheter fra BT og bombegruppen skulle komme til stedet. Det ble observert bevegelse inne i leiligheten, og man antok at dette var den siktedes mor. Det ble besluttet å ringe henne og be henne komme ut av leiligheten. Det ble gjort, og hun kom etter kort tid ut av leiligheten og ble tatt med til politihuset.

Leiligheten ble gjennomsøkt uten funn av sprengstoff. Det ble deretter opprettet vakthold i påvente av taktisk og teknisk ransaking.

Kl. 19.35 ble Hedmark politidistrikt kontaktet med anmodning om å iverksette undersøkelser for å lokalisere gjerningsmannens bopel, som var opplyst å være en gård på Åsta øst. Lokalt politi rykket imidlertid ikke ut til gården da den var lokalisert kl. 20.00, men de ventet på at en enhet fra OPD kom til politistasjonen på Elverum.

SO fikk i oppdrag å dra til gården og sikre stedet raskest mulig, i samarbeid med lokalt politi i påvente av mannskap som kunne gjennomføre ransaking og eventuelle pågripelser. Personer som oppholdt seg på, kom til, eller forlot gården, skulle pågripes. SO rykket ut med åtte tjenestepersoner og var på Elverum politistasjon cirka kl. 20.30.

På Elverum politistasjonen ble mannskapene fra Oslo møtt av fungerende stasjonssjef og tre tjenestepersoner. SO orienterte lokalt politi om oppdraget og situasjonsforståelsen. Stasjonssjefen anmodet aksjonsleder fra SO om å lede gjennomføring av oppdraget og utarbeidet sammen med denne en plan for oppdraget.

Spanerne fra TTS, som rykket ut fra Oslo etter SO, kjørte direkte til gården og ankom som første politienhet først like før midnatt. Gården lå øde til, så forlatt ut og var helt mørklagt. Det ble ikke observert kjøretøy eller bevegelser der. Da SO ankom sammen med lokalt politi, opprettet de skjult vakthold mot veien som går forbi gården.

Det analoge politisambandet i Hedmark politidistrikt kunne under aksjonen den 22/7 og 23/7 ikke kommunisere med det digitale nødnettet som OPD benytter. Av den grunn ble det besluttet at kun mobiltelefoner i samtalegruppe skulle benyttes. Kommunikasjonen ble svekket av at denne form for samband under innsats ikke fungerer optimalt.

Kl. 04.42 ankom mannskapene fra BT og bombegruppen. De gjennomførte søk i områder og bygninger på gården, mens mannskap fra SO holdt vakt rundt gården. Da søket var gjennomført, fikk SO melding om at det var funnet sprengstoff på stedet, men at det ikke var fare for selvantenning, med mindre noen fysisk tok seg inn og antente sprengstoffet.

Kl. 08.05 forlot enhetene fra OPD stedet samtidig, og mannskap fra Hedmark politidistrikt overtok vaktholdet.

Den kriminaltekniske etterforskningen på Vålstua gård pågikk i 14 dager. Politiet fant til sammen 950 kg med sprengstoff av samme materiale som ble brukt i regjeringskvartalet, samt mange kjemikalier. Blant annet var store deler av låven dekket av fint aluminiumspulver. Breivik hadde beskrevet i manifestet at han hadde laget flere feller på gården, og politiet fryktet tidsinnstilte bomber. Dette gjorde arbeidet krevende.

Kommisjonen har merket seg at det gikk om lag 5,5 timer fra gjerningsmannen ble pågrepet, til det ble opprettet vakthold rundt gården. Eventuelle medsammensvorne ville ha hatt god tid til å flykte fra stedet og/eller forspille bevis. Etter kommisjonens syn skulle lokalt politi raskest mulig opprettet foreløpig vakthold rundt gården i påvente av at mannskapene fra Oslo ankom.

6.13 Avslutning

Etter å ha gått gjennom OPDs håndtering av eksplosjonen sitter kommisjonen igjen med inntrykk av at involverte tjenestemenn gjorde sitt ytterste for å løse situasjonen best mulig. Flere har utvist imponerende initiativ og oppgaveløsning, herunder pekes særlig på ekspedienten som mottok tipset om gjerningsmannen, og operatøren som senere fulgte dette opp. Nevnes bør også BT, som mobiliserte og organiserte egen beredskapsorganisasjon raskt og effektivt, var offensive overfor staben med hensyn til mulige nye angrep, og som omdisponerte så raskt omstendighetene tillot da meldingen om Utøya kom. Innsatsleder drev innsatsen på skadestedet framover med sikker hånd.

Til tross for tjenestemennenes kompetanse og innsatsvilje ser kommisjonen likevel flere svakheter i Oslo-politiets innsats. Mangelen på tiltak som korresponderte med oppfatningen om sekundæranslag mellom angrepene, er slående. Det samme gjelder politiets sviktende evne til å nyttiggjøre seg de gode vitneopplysningene om gjerningsmannen. Eget planverk ble i liten grad benyttet. Flere nærliggende tiltak som kunne vært iverksatt for å varsle samfunnet og øvrig politi om den antatte gjerningsmannen og bilen han kjørte i, ble ikke iverksatt. Det vil være spekulasjon å antyde at slike tiltak ville ha stoppet ham. Sikkert er det imidlertid at de etter omstendighetene ville kunne økt publikums årvåkenhet og politiets evne til å oppdage ham.

Hvorfor presterte ikke politiet bedre på disse områdene? Svaret på dette spørsmålet er sammensatt. Kommisjonen peker imidlertid på at rammebetingelsene for operasjonsleder, som er en nøkkelfunksjon i beredskapsmessig sammenheng, ikke var tilfredsstillende. Kapasitet som skulle vært brukt til planlegging, lederskap og koordinering, gikk med til å håndtere oppdukkende oppgaver. Operasjonssentralen var åpenbart underbemannet, og den overlot i praksis til innsatsleder å lede aksjonen på skadestedet alene, uten nevneverdig oppfølgning og kontroll. Kommisjonen er kritisk til måten staben etablerte seg på, med gradvis involvering og ingen klar overgang fra linjeledelse til stabsledelse. Kommisjonen mener denne framgangsmåten skapte uklarheter og var egnet til å svekke operasjonsleders – og senere stabens – styringsevne.

Verken ledelsen på taktisk eller operativt nivå hadde de første timene oversikt over hvilke ressurser som var tilgjengelige, og man synes å ha disponert ut fra et snevrere ressursbilde enn det som faktisk forelå. Kommisjonen ser også at politidistriktet i liten grad var i stand til å etablere og vedlikeholde en felles situasjonsforståelse. Kritisk informasjon nådde ikke fram dit den skulle, og medførte at den operative ledelsen manglet evne til kunnskapsbasert ledelse i tiden mellom anslagene.

Dersom én enkeltfaktor skal trekkes fram som den antakelig viktigste som forklaring på at situasjonen ble slik, peker kommisjonen på fraværet av et godt skriftlig informasjonsdelingssystem. Politidistriktet manglet, på samme måte som andre politidistrikter, et velfungerende loggføringssystem som muliggjode rask og sikker deling av kritisk informasjon på operativt nivå. Videre var all kommunikasjon til og fra patruljene talebasert. Dette gjorde informasjonsflyten sårbar. I tillegg til potensiell forringelse av kvaliteten på tjenesteutførelsen kunne den mangelfulle evnen til å dele informasjon også gått ut over tjenestemennenes sikkerhet.

Kommisjonen mener at systemer for skriftlig informasjonsdeling, på og mellom de ulike nivåene, ville økt politiets prestasjonsevne 22/7 og bidratt til bedre oversikt, bedre koordinering og bedret kunnskapsgrunnlag for de beslutninger som ble truffet.

7 Politiaksjonen Utøya

7.1 Introduksjon

Kommisjonens gjennomgang av politiaksjonen på Utøya viser at politiet raskt mobiliserte en stor aksjonsstyrke til landsiden ved Utøya. Politiets samhandling var imidlertid ikke god nok, og politiet greide ikke å nyttiggjøre seg de sivile båtressursene som var tilgjengelige, tidlig nok. Dette førte til at politiet ankom til øya senere enn de ellers kunne ha gjort.

Politiets egen båt ble overlastet og fikk motorstans på vei mot øya etter en kort ferd i sakte fart. Overlastingen gjentok seg da en sivil båt kom politiet til unnsetning. Framrykkingen fikk først akseptabel framdrift etter at styrken hadde fordelt seg i to båter.

Etter at politiet ankom til øya, aksjonerte polititjenestemennene resolutt med betydelig fare for eget liv.

Sikringen og frigivelsen av øya var krevende og preget av usikkerhet for at flere gjerningsmenn kunne oppholde seg der. Styrker fra flere politidistrikter opererte på øya samtidig uten å kunne kommunisere med hverandre på en felles sambandsplattform. Dette vanskeliggjorde politiets arbeidssituasjon i betydelig grad. Politiet gjennomførte likevel rask evakuering etter å ha utførte en betydningsfull førstehjelpsinnsats under krevende omstendigheter. Også i denne fasen fikk de sivile båtressursene en avgjørende betydning.

I dette kapittelet skal vi gå nærmere inn på de kritiske valgene som ble gjort, og beskrive hvilken betydning de fikk for utfallet av politiaksjonen. Hva skjedde, og hvorfor ble disse valgene gjort? Varsling, mobilisering, ledelse, oppmøtested, aksjonsvilje, tilgang på båter og kommunikasjon er viktige temaer.

Til grunn for kommisjonens beskrivelser og vurderinger ligger et omfattende materiale. En rekke personer er intervjuet, noen flere ganger, og politidokumenter er innhentet. Lydlogger, teledata, GPS-data, videoopptak, fotografier med mer er analysert og sammenstilt. Kommisjonen kan derfor knytte tidspunkter til sentrale hendelser, angi hvor ressurser befant seg i forhold til hverandre, og påvise hvilket handlingsrom politiet hadde i sann tid.

Framstillingen går tett inn på enkeltpersoner. Dette er nødvendig for å kunne belyse hvordan handlingsrommet ble utnyttet. Kommisjonen finner imidlertid grunn til å understreke at det ikke kan forventes at en ekstraordinær hendelse som denne lar seg håndtere uten feilbeslutninger.

Før vi tar for oss politiaksjonen på Utøya 22/7, skal vi se nærmere på Nordre Buskerud politidistrikts (NBPD) organisering og ressurser.

Et lite distrikt, med presset økonomi

NBPD er et lite politidistrikt. I 2011 hadde distriktet 116 politiutdannede tjenestemenn. Dette utgjør 1,40 polititjenestemenn per 1000 innbygger, som er litt under gjennomsnittet i landet.186 Politidistriktet dekker en befolkning på cirka 80 000, og strekker seg over tolv kommuner. Det er drøyt 25 mil mellom ytterpunktene.

I 2010 hadde politidistriktet en anstrengt økonomi, hvilket førte til at politimesteren, etter å ha orientert Politidirektoratet, gjennomførte 18 kostnadsreduserende tiltak for å komme i budsjettbalanse. Ett av disse tiltakene var periodevis alenevakt på operasjonssentralen.

Planverk i liten grad tilpasset lokale behov

Politidirektoratet (POD) førte tilsyn med distriktet i 2008. Her ble det konkludert med at beredskapssystemet hadde forbedringspotensial knyttet til både tilgjengelighet, involvering av driftsenhetene, opplæring og bruk.

Politiets egenevaluering etter 22/7 fant at politidistriktet i liten grad hadde tilpasset og implementert lokalt planverk for de beredskapsområdene som var aktuelle denne dagen.

Politidistriktet hadde mottatt PODs rundskriv 2010/12 om tiltak ved trusler om terrorhandlinger i oppdatert versjon i januar 2011. Dette planverket var under implementering.187

Øvelse og trening

Stabssjefen har overfor kommisjonen framholdt at det var vanskelig å skape rom for trening og øvelse generelt. Dertil var øvelser dyrt.188 Øvelsesvirksomheten ble derfor holdt på et minimum.189 Tilsvarende har lederen for utrykningsheten (UEH) fortalt om praktiske problemer med å få gjennomført den obligatoriske operative treningen.190

I 2010 gjennomførte politidistriktets operative politimannskaper opplæring og trening i samsvar med gjeldende krav og i henhold til årlige temalister fra Politihøgskolen. I treningsopplegget inngikk skyting og taktiske øvelser. To av treningsdagene dette året tok utgangspunkt i temaet «skyting pågår». Videre ble det avholdt seks distriktsøvelser dette året, hvorav én gjaldt skoleskyting. I 2011 hadde UEH-styrken hatt ytterligere én treningsdag knyttet til dette temaet.

Operativ organisering og beredskap

Politidistriktet var før 22/7 inndelt i tre vaktområder.191 Den operative virksomheten ble ledet fra operasjonssentralen på Hønefoss politistasjon, som var utstyrt med tre operatørstasjoner. Distriktet hadde sju operasjonsledere og ni operatører.192 Det var lagt opp to nødlinjer til sentralen (112-linjer).

Distriktet hadde 84 tjenestemenn godkjent for innsats i skarpe oppdrag, hvorav 72 hadde såkalt IP-4-godkjenning og 12 IP-3-godkjenning. Sistnevnte utgjorde politidistriktets UEH-enhet, som var foretrukket ved løsning av skarpe oppdrag. Av disse tjenestegjorde 10 ved Hønefoss politistasjon.

Den patruljerende styrken var organisert i vaktlag med forhåndsutpekte innsatsledere knyttet til hvert lag. Når den faste innsatslederen ikke var i tjeneste, fungerte vaktlagets nestkommanderende som innsatsleder.

Distriktets båt var stasjonert ved Hønefoss politistasjon. Båten var en 16 fots Zodiac RIB utstyrt med en 75 hk påhengsmotor. Den var registrert for ti personer, og estimert makshastighet med to personer om bord var 35 knop. Det var utpekt faste båtførere som hadde avholdt øvelser med båten. Videre var det forhåndsutpekt utsettingsplasser. Politiet hadde også tilgang til det lokale brannvesenets båt.

Staben hadde per 22/7 ikke gjennomgått Politihøgskolens stabsopplæring og heller ikke søkt om deltakelse på denne. Stabssjefen har i intervju med kommisjonen opplyst at det ofte ble satt stab, og at stabsmedlemmene dermed fikk mye trening i stabsarbeid. I andre intervjuer gis det derimot uttrykk for at det hadde vært få stabsøvelser, og at ikke alle stabsmedlemmene følte seg trygge i sine roller. I evalueringen etter en øvelse våren 2011 gis det uttrykk for at distriktets stabsrom var mindre hensiktsmessig: Det var trangt og mangelfullt utstyrt.193

Utover styrken som til enhver tid var på vakt, forelå det ingen beredskapsordninger som sikret tilgang på ekstra mannskap dersom behov oppsto. Det var derfor i stor grad basert på tilfeldigheter om politidistriktet klarte å mobilisere tjenestemenn ved behov for ekstra bemanning. Ordningen var spesielt sårbar i ferietiden. Det var ikke foretatt noen særskilt risikovurdering av verken mobiliseringsevnen eller sårbarheten på operativ kompetanse i forbindelse med ferieavviklingen, men stabsmedlemmene hadde utpekte stedfortredere, og innsatslederne og deres nestkommanderende fikk ikke avvikle ferie samtidig.194

Bortsett fra et SMS-basert varslingssystem for staben (som ikke ble benyttet 22/7), manglet politidistriktet system for massevarsling. Innkalling av ekstra innsatspersonell baserte seg på telefonvarsling av hver enkelt.

Politiet hadde ingen beredskapsplaner knyttet til AUFs sommerleir.

Sommerleieren på Utøya har gjennom 30 år tiltrukket seg et stort antall ungdommer fra hele landet, i 2011 også flere utenlandske deltakere. Etter det kommisjonen har brakt på det rene, hadde politidistriktet ikke gjort risikovurderinger av arrangementet verken med hensyn til den store ansamlingen av ungdom eller faren for alvorlige hendelser som brann, ulykker og ordensforstyrrelser. I årenes løp hadde politiet ikke registrert problemer i tilknytning til arrangementet, og det var heller ikke listet som observasjonsobjekt for de patruljerende mannskapene. Når myndighetspersoner som vanligvis hadde behov for livvakter, besøkte øya, ble nærsikringen ivaretatt av PSTs livvakttjeneste. Tidvis hadde politidistriktet hatt en patrulje i området under slike besøk.

AUF hadde etablert egne sikkerhets- og beredskapstiltak under sommerleiren.195 For å ivareta sikkerheten var det innleid to eksterne sikkerhetsvakter, hvorav én var politimann av yrke. I tillegg var det dannet et vaktlag blant ungdommene selv som patruljerte på øya hele døgnet. Vaktene skulle ivareta ro og orden, passe på at ungdommene hadde det bra, og sikre at ikke uvedkommende fikk tilgang til øya via båt.

Ved Utøya brygge landsiden var det en kontroll av alle som dro over til øya. Leiren var rusfri, og bagasjen ble visitert for rusmidler, primuser, kniver og andre farlige gjenstander.196

Det var tatt forholdsregler mot brann gjennom en egen branninstruks, samt en avtale med Hole kommune om at en brannbil ved behov kunne transporteres på fergen MS Thorbjørn.197 I tilfelle evakuering har kommisjonen fått oppgitt at det var fire båter tilgjengelig, men at det ikke forelå noen konkret evakueringsplan.

I tilfelle skader og sykdom var Norsk Folkehjelp til stede på øya for å yte medisinsk bistand. Norsk Folkehjelp hadde med eget telt og utstyr, og en av de fire båtene var tiltenkt til transport ved medisinsk behov.

Det hadde ikke tidligere vært behov for å tilkalle politiet under sommerleiren, og øya ble oppfattet som et trygt sted.198

7.2 Status 22/7 kl. 17.24

Nordre Buskerud politidistrikt

Utøya ligger i vaktområdet til Hønefoss politistasjon. Det var fem polititjenestemenn på vakt, hvorav to var disponert til etterforskning i sivilt antrekk og tre til uniformert patruljetjeneste. To av de uniformerte tjenestemennene og den ene etterforskeren var operativt godkjent for væpnede oppdrag.

Operasjonslederen var alene på vakt.

De operativt godkjente tjenestemennene fulgte nyhetssendingene om eksplosjonen i Oslo fra vaktstyrkens oppholdsrom, som ligger vegg i vegg med operasjonssentralen. En tjenestekvinne som hadde gått av vakt kl. 16.00, oppholdt seg sammen med dem. Også hun var godkjent for bevæpning. Disse fem utgjorde dermed den operative styrken som var tilgjengelig for umiddelbar innsats, hvorav den ene fungerte som innsatsleder.

Distriktet hadde ikke registrert noen form for varsling om eksplosjonen, men både operasjonslederen og den operative styrken var kjent med den via nyhetene. Det var ikke satt i verk noen lokale beredskapshevende tiltak eller andre særskilte sikringstiltak. Operasjonsleder hadde forsøkt å ringe operasjonssentralen i Oslo, men fikk ikke svar.199 Betjentene på pauserommet skal på et tidspunkt ha diskutert om de skulle klargjøre for eventuell bistand til Oslo politidistrikt (OPD). Da det ikke var anmodet om bistand, valgte de å la dette være.200

7.3 Melding om skyting på Utøya

Nordre Buskerud, Søndre Buskerud og Oslo politidistrikter ble alle varslet nesten samtidig om at en mann iført politiuniform skjøt ungdommer på Utøya.

Distriktene var imidlertid ikke i stand til å dele informasjonen på tilfredsstillende måte. Dette skyldes manglende felles sambandsplattform, manglende direktelinjer mellom operasjonssentralene og manglende system for skriftlig deling av informasjon på taktisk og operativt nivå.

Nordre Buskerud politidistrikt

Politidistriktet mottok første melding kl. 17.24.26. Operasjonsleder ble da koblet på et nødanrop som Akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (AMK) hadde mottatt fra en mann på Utøya. Noe av det aller første hun hørte mannen si, var at han var båtfører «her ute», og at han skulle prøve å komme seg til båten. Operasjonsleder gjentok da «båt». I løpet av den videre samtalen, som varte i vel ett minutt og 25 sekunder før den ble brutt, opplyste vedkommende at han var på Utøya, og at det var

«[…] en mann som går rundt og skyter. Han er utkledd som politi.»201

Det ble også sagt at «han har automatvåpen».

Lydfilen gjengir en oppstykket samtale fordi flere av deltakerne snakket samtidig. Etter hvert trakk AMK-operatøren seg ut, men før den direkte kommunikasjonen mellom innringeren og politiets operasjonsleder kom i gang, brøt en annen AMK-operatør forstyrrende inn, hvorpå samtalen etter kort tid ble brutt.

Innringeren var vaktmester på Utøya. Dette ble opplyst til AMK før politiet var koblet på. Han var også skipper på MS Thorbjørn, fergen som ble benyttet til transport mellom øya og kaianlegget på fastlandet. Han hadde vært vitne til de første drapene og var den første som ringte nødnummer for å varsle.

Mens operasjonslederen satt i denne samtalen, begynte det å ringe på den andre av sentralens to nødlinjer. To tjenestemenn fra det tilstøtende oppholdsrommet bemannet da de to ledige operatørstasjonene.202 Den ene av dem var innsatslederen, som kl. 17.25 besvarte et anrop fra en gutt som meldte om skyting «overalt» på øya, at det var panikk og kaos, og at folk hadde løpt ut i «kantene» på øya. Samtidig besvarte den andre politibetjenten et anrop fra en jente på øya som også meldte om skyting. Ingen av disse melderne hadde sett gjerningspersonen og hadde heller ingen opplysninger om ham.

Kl. 17.28 ringte AMK til operasjonsleder og opplyste at de hadde fått inn flere meldinger om skyting på Utøya. Skadeomfanget var ikke kjent, men ifølge innringerne ble det skutt med automatvåpen, og gjerningspersonen var utkledd som politi. AMK kunne videre opplyse at vaktmesteren på Utøya var innringer i samtalen politiet var blitt koblet på, og oppga telefonnummeret hans. Operasjonsleder ba om at alt tilgjengelig ambulansemannskap ble sendt ut.203

Operasjonsleder forsatte å ta imot meldinger fra øya, samtidig som hun raskt iverksatte varsling og innkalling av ekstramannskaper. De tilstedeværende tjenestemennene ble involvert i dette, blant annet fikk etterforskeren, som senere skulle inngå i første patrulje (P-30), beskjed om å varsle UEH. Han hadde ikke tilgang til noen varslingsliste, men hadde nummeret til to av tjenestemennene i UEH-styrken lagret på sin private telefon. Han lyktes bare i å varsle den ene, nemlig vedkommende som senere ble aksjonsleder.

Den andre tjenestemannen, som senere inngikk i den første patruljen som rykket ut, varslet fungerende politimester og innhentet tillatelse til bevæpning med både pistol og maskinpistol.

Innsatspersonellet gjorde seg deretter klar for utrykning. Operasjonsleder var da alene på sentralen inntil den gjenværende etterforskeren kom til.

Søndre Buskerud politidistrikt

Kun sekunder etter at meldingene innkom til NBPD, begynte også operasjonssentralen i Søndre Buskerud politidistrikt (SBPD) å motta nødanrop. Dette skyldtes en teknisk feil som medførte at nødanrop gjort fra telefoner med NetCom-abonnement ble formidlet til nabodistriktet.

Første anrop kom kl. 17.25.37 og ble besvart av operasjonsleder. Innringeren var en jente som oppholdt seg i Kafébygningen på øya. Hun meldte at det var skyting på «… AUFs sommerleir på Utøya, i Tyrifjorden i Hole kommune».204 Mens denne samtalen pågikk, var gjerningspersonen inne i bygningen og skjøt. Skuddene og skrikene fra dem som ble beskutt, hørtes svært tydelig. Melder hadde ingen opplysninger om gjerningspersonen, men etter hvert kom det flere anrop med beskrivelse av en person iført politiuniform som skjøt på dem som var på øya.

Oslo politidistrikt

Første melding innkom her kl. 17.26.205 Operasjonssentralen kontaktet NBPD kl. 17.27 og fikk bekreftet at hendelsen var kjent for dem.

Staben i OPD ble kjent med skytingen kl. 17.29. Da ble Politidirektoratets utsendte liaison til staben oppringt av sin datter, som befant seg på Utøya. Han lot Beredskapstroppens (BT) representant i staben snakke direkte med henne. Denne samtalen gikk fra mobil til mobil og inngår derfor ikke i lydfilene kommisjonen har hatt tilgang til. Følgelig har det eksakte innholdet ikke latt seg verifisere. Tjenestemannen har forklart til kommisjonen at det ble meldt om én person i politiuniform som skjøt mot ungdommene på Utøya, og at de flyktet i panikk. På hans spørsmål opplyste melder at hun ikke hadde sett gjerningspersonen, at hun bygde på opplysninger fra andre, og at hun ikke visste om det var flere gjerningsmenn.206

7.4 Utrykningen

Kl. 17.29 var altså Nordre Buskerud, Søndre Buskerud og Oslo politidistrikter varslet om at en mann i politiuniform skjøt ungdommer på Utøya. Distriktene igangsatte utrykning uavhengig av hverandre.

Nordre Buskerud politidistrikts utrykning

Alle tilgjengelige mannskaper, bortsett fra etterforskeren som senere bisto på operasjonssentralen, klargjorde seg raskt for utrykning. De iførte seg verneutstyr og bevæpnet seg med begge våpen. Situasjonsforståelsen var at én mannsperson i politiuniform skjøt mennesker på Utøya.

Sammensetningen av patruljene skjedde tilfeldig.207 Det ble heller ikke lagt noen plan for hvordan oppdraget skulle løses. Det framsto imidlertid som klart at det ville bli behov for båt. Innsatslederen, som også var båtfører, sørget for at politibåten ble med ut.

Første patrulje, P-30, kjørte fra stasjonen kl. 17.38.208 Den var bemannet av den operativt godkjente etterforskeren, heretter omtalt som P 30 A, som var sivilt antrukket, og en fra den uniformerte patruljestyrken, heretter omtalt som P 30 B. Begge var bevæpnet med pistol og maskinpistol og iført adekvat verneutstyr.

Patruljen fikk ordre av innsatslederen om å kjøre i retning mot Utøya og få «… øyner på objektet …». Det framstår som noe uklart hvorvidt Utøya brygge landsiden ble angitt som bestemmelsessted før utrykningen startet, men kommisjonen finner dette mest sannsynlig.209

Kl. 17.47 ble patruljen oppkalt av operasjonsleder, som orienterte om at OPD var varslet, og at det kommer «heli etter hvert, mulig også Delta».210

Kl 17.49 ble patruljen kalt opp av aksjonsleder, som spurte om de var langt unna «kaianlegget». Hanba dem være forsiktige når de gikk ned «dit», og om å holde observasjon mot øya. Kl. 17.51211 meldte aksjonsleder til patruljen at de satte ut båt ved Vanførehjemmet, og at brannvesenet også var på vei i båt.212

P-30 ankom til Utøya kai landsiden kl. 17.52 etter en kjøretid på vel 14 minutter.213

Etter at den første patruljen hadde rykket ut, begynte innsatsleder å klargjøre båten, som sto på en henger i garasjen. Den var ikke utrykningsklar, og innsatsleder måtte fylle luft i en pongtong og bensin på tanken. Mens han gjorde dette, registrerte han at politibetjenten som senere skulle bli aksjonsleder, ankom til stasjonen. Innsatsleder tenkte at han ville ha vedkommende, som hadde bakgrunn fra BT, med, og ventet derfor på at han skulle bli klar. I mellomtiden hjalp han til med å klargjøre politibetjentens personlige utstyr.

Kl. 17.48 rykket de to ut som P-31. De var bevæpnet, iført verneutstyr og hadde med seg båten på tilhenger.

Innsatsleder besluttet å sette båten utved Vanførehjemmet, nord i Steinsfjorden.214

I bildet til høyre vises hvordan patruljen P-42 blir sendt landveien mot Utøya.

Kilde: Kommisjonens analyse basert på VTS-data fra PDMT. Båtens posisjon er et estimat.

Patruljen ankom til utsettingsstedet rett før kl. 17.57, satte ut båten og kjørte med båt derfra litt over kl. 18.05 og var ved broen over til Storøya rett før kl. 18.11.215

En tredje patrulje rykket også ut fra stasjonen. De to uniformerte betjentene fikk med seg en polititjenestekvinnesom raskt hadde møtt fram på stasjonen. Deres utrykning ble noe forsinket fordi de ikke fikk start på tjenestebilen og måtte bytte over til en annen bil. Rett over kl. 17.53 ble det meldt på sambandet at denne patruljen, P-42, hadde kjørt fra stasjonen.

Politiførstebetjenten som senere ble innsatsleder på Utøya, ble også tilkalt hjemmefra. Han ankom til stasjonen idet P-31 kjørte ut med båten. Han gjorde seg raskt utrykningsklar og tok også et skarpskyttervåpen med seg. Også han hadde bakgrunn fra BT. Han hørtes på sambandet første gang rett før kl. 17.56 med en melding om at han var på vei «utover».

Politidistriktet hadde på det tidspunkt fire biler med i alt åtte bevæpnede tjenestemenn, hvorav to med erfaring fra BT og et UEH-mannskap underveis. I lys av den styrken som var disponibel da første melding kom, klarte altså politidistriktet relativt raskt å mobilisere en slagkraftig aksjonsstyrke. Dette skyldtes at nøkkelpersonell tilfeldigvis var tilgjengelig og møtte på svært kort varsel, samt at en tjenestekvinne som hadde gått av vakt, fortsatt oppholdt seg på stasjonen.

Beredskapstroppens utrykning

BT hadde to tjenestemenn på vakt da bomben i Oslo eksploderte. En time senere var 23 tjenestemenn i aksjon i regjeringskvartalet, fem tjenestemenn var disponert til oppdrag inne på politihuset, og mobiliseringen pågikk fortløpende. Mannskapene ble sendt til skadestedet etter hvert som de var klare for innsats, der de blant annet ble disponert til søk i de rammede bygningene.216

Patrulje D-36 med tre tjenestemenn kjørte ut fra politihuset på Grønland cirka kl. 17.30 med ordre om å melde seg for innsatsleder i regjeringskvartalet. Da patruljen var ved Oslo City, fikk den melding fra BTs egen stab (D-KO) om at det pågikk skyting på Utøya. Den fikk ordre om å sette kursen «vestover» i tilfelle bistand skulle bli nødvendig. Patruljen startet utrykningen umiddelbart.

Dette var den første politipatruljen som rykket ut mot Utøya, uavhengig av distrikt.

Deretter varslet D-KO troppens egen aksjonsleder i regjeringskvartalet. Han fikk beskjed om at mannskapene måtte klargjøres for forflytning, men avvente nærmere ordre. Aksjonslederen videreformidlet disse opplysningene til mannskapene, som da var på vei ut etter å ha gjennomsøkt høyblokka. I samråd med politiets innsatsleder i regjeringskvartalet ble alle mannskapene fra BT, bortsett fra to tjenestemenn, frigjort til innsats på Utøya.

BT var på det tidspunktet i ferd med å mobilisere ytterligere ressurser.

Kl. 17.32 ble aksjonsleder på nytt oppringt fra D-KO og gitt ordre om å sette kursen mot Utøya.217

Helikopter var ikke tilgjengelig. Biltransport var eneste reelle alternativ. Patruljene D-30, D-32, D-33, D-34, D-35 og D-04 startet sin utrykning etter hvert som de ble klare. Den første av dem – D-34 – forlot regjeringskvartalet kl. 17.42.218 Aksjonsleder kjørte derfra i siste bil, D-04, cirka kl. 17.46.219 Kommisjonen konstaterer at en betydelig politislagkraft – totalt 26 mann – dermed var underveis.220

Avstanden fra Oslo sentrum til Utøya brygge landsiden var 38 kilometer.221 BTs utrykning ble krevende, også fordi enhetens kjøretøyer er vesentlig tyngre enn ordinære politibiler. Det var regn, våt veibane og tett trafikk. Til tross for dette rykket troppen så raskt fram at den tok igjen og passerte ambulanser under utrykning. Underveis holdt aksjonsleder muligheten åpen for å sette igjen et team på Sollihøgda for å la disse bli plukket opp av helikopter som var blitt rekvirert fra Rygge av staben i Oslo. Da troppen nærmet seg Sollihøgda, viste det seg å være dårlig flyvær i området, og uansett ville ikke helikopteret klare å ta dem igjen. Han lot derfor alle enhetene fortsette i bil. Det viste seg senere at helikopteret på det tidspunkt ennå ikke hadde lettet fra Rygge.222

Mannskapene i BT visste ikke hvor Utøya lå. Patrulje D-36, som lå først, hadde en portabel GPS, men kartet viste ikke navnene på småøyene i Tyrifjorden. Troppen var derfor avhengig av nærmere anvisninger fra operasjonssentralen i NBPD. Aksjonsleder ga en tjenestemann i patrulje D-35, som tidligere hadde tjenestegjort i dette distriktet, i oppdrag å opprette kontakt med lokal operasjonssentral og få avklart oppmøtested, samt formidle at de trengte båter. Nødnettet var ikke utbygd til NBPD, og distriktets analoge politisamband hadde ingen dekning før etter Sollihøgda, og selv i det området bare fragmentarisk dekning. Følgelig var telefon eneste pålitelige tilgjengelige sambandsmiddel. Men som følge av sprengt kapasitet svarte ikke den lokale operasjonssentralen på telefonanropene fra BT. Til tross for iherdige forsøk fra denne tjenestemannen viste det seg altså ikke mulig å opprette velfungerende kommunikasjonslinjer til lokalt politi.223

BT rykket derfor fram uten tilgang til kritisk taktisk informasjon. Dette medførte at det ikke var mulig å utnytte utrykningstiden til planlegging og samordning av den øyeblikkelige aksjonen. Operasjonssentralen i NBPD var på sin side da uvitende om at troppen faktisk var på vei, hvor mange de var, og at de kom i biler.224 Sentralens forberedelser for mottak av bistand ble deretter.

Patrulje D-36 passerte nedkjøringen til Utøya brygge landsiden kl. 18.01225 med tre tjenestemenn beredt til å ta seg over til Utøya umiddelbart dersom de fikk tilgang til båt.226 De hadde da stoppet noen hundre meter før, ved Lien gård, og spurt etter veien til Utøya. Ferden fortsatte videre forbi Utvika camping og til Øverby, hvor patruljen snudde kl. 18.03227 og kjørte tilbake. Patruljen kjørte ned til Utvika Camping kl. 18.04, hvor den var i to minutter før den igjen var på hovedveien kl. 18.06.228 Umiddelbart etter at denne patruljen svingte ned til Utvika Camping, passerte patrulje D-34 – med ytterligere tre tjenestemenn – nedkjøringen til campingplassen på vei til Storøya, hvor den ankom som første politienhet kl. 18.07.229

Fire andre enheter fra BT var ved nedkjøringen til Utøya brygge landsiden kl. 18.07.230 De kjørte etter en kort stopp videre til oppmøtestedet ved Storøya etter å ha fått opplyst av lokalt politi ved Utøya brygge landsiden at det ikke fantes båt tilgjengelig der.231

Søndre Buskerud politidistrikts utrykning

Operasjonsleder i SBPD mottok første nødtelefon kl. 17.25.37 og iverksatte straks operative tiltak, samtidig som han holdt kontakten med innringeren. Han varslet en annen operatør om at det var «skytemassakre» på Utøya, og at «Ringerike» måtte varsles.

Han visste at NBPD hadde liten bemanning, og besluttet derfor, uten anmodning, å sende bistand oppover til nabodistriktet. Kl. 17.27 ringte operatøren for å varsle NBPD, men fikk ikke svar. Kl. 17.28 fikk alle patruljer melding på sambandet om å møte på politistasjonen i Drammen umiddelbart. Hun kalte også inn politidistriktets UEH-leder. Samtidig som disse tiltakene ble iverksatt, evnet operasjonsleder også å berolige innringeren, som opplevde skyting i sin umiddelbare nærhet, og gi henne råd. Operasjonslederens behandling av innringeren og hans oppfølging av informasjonen han fikk, holder etter kommisjonens mening høy kvalitet.

Under mobiliseringen gjorde operatøren flere forgjeves forsøk på komme i kontakt med NBPD for å avtale oppmøtested. Styrken ble derfor sendt til Hønefoss politistasjon med beskjed om å melde seg der. Første patrulje startet utrykningen cirka kl. 17.47.232

18.03 øyeblikksbilde. Kartet viser ikke alle kjøretøy som var med i aksjonen. Kjøretøyene fra Oslo er Beredskapstroppen. Troppens utrykning var meget rask.

Kilde: Kommisjonens analyse. VTS-data fra Politiets data- og materielltjeneste.

Omtrent samtidig fikk operatøren kontakt med operasjonssentralen på Hønefoss, etter å ha stått i telefonkø i fem minutter. Hun snakket da med etterforskeren som bisto operasjonsleder, og startet samtalen med spørsmålet: «… hva kan vi bistå med hos dere?» Svaret var at de skulle se etter en bil med en mann som hadde kommet til stedet og skutt med automatvåpen. Svaret ga ingen mening, blant annet fordi skytingen på dette tidspunkt fremdeles pågikk og innkommende meldinger tilsa at gjerningspersonen vitterlig befant seg på Utøya. Operatøren ved SBPD avfant seg ikke med svaret og meddelte at fem tjenestemenn allerede var på vei til Hønefoss politistasjon, og at UEH også kunne bistå. Samtalen endte, etter påtrykk fra operatøren i SBPD, med at styrken skulle fortsette til Hønefoss politistasjon og eventuelt bli returnert hvis det ikke skulle være behov for den.233

ATK, Automatisk trafikkontroll, angir når bilene passerte kontrollstasjonen 2880 m sør for Utøya brygge landsiden. Merk at skala er noe forskjøvet.

Kilde: Kommisjonens analyse. VTS-data fra PDMT, ATK-data.

NBPD utnyttet ikke muligheten for å nyttiggjøre seg denne ressursen og dirigere den direkte mot aksjonsområdet. Flere tjenestemenn i bistandsstyrken reagerte på dette.

Første bil fra SBPD ankom, Hønefoss politistasjon kl. 18.20. Ytterligere to til ankom kl. 18.29. Patruljene meldte seg for operasjonssentralen, men ble stående uvirksomme, og kjørte så videre til Storøya, der de ankom kl. 19.04.30. En tredje patrulje kjørte en annen vei enn anvist, nemlig Vikersund–Sylling, til oppmøtestedet ved Storøya, som den ankom til kl. 18.59. Dersom styrken hadde kjørt direkte til aksjonsområdet på landsiden av Utøya, kunne første bil etter kommisjonens beregninger ha vært der cirka kl. 18.30.234

7.5 Pågripelsen

Første politienhet gikk i land på Utøya kl. 18.27 og besto av fire tjenestemenn fra BT. Enheten ble transportert til øya i en sivil båt med eieren som fører. Etter anvisning fra noen ungdommer orienterte denne enheten seg nordover.235

Vel et minutt senere ankom ytterligere en enhet, transportert i en sivil båt ført av politiet. Den besto av seks tjenestemenn, fire fra BT og to lokale; politidistriktets innsatsleder og aksjonslederen. På vei inn mot kaia hørte de flere skudd fra sydspissen av øya. De observerte også prosjektilnedslag rundt ungdommer i vannet i dette området.236

En tjenestemann ble satt igjen for å sikre landsettingspunktet, mens de øvrige orienterte seg etter lyden og forflyttet seg meget raskt i sørlig retning. Videomateriale viser at samtlige tjenestemenn løp med fronten vendt mot stedet der skytingen pågikk (se også figur 2.10). De løp først på nedsiden av hovedhuset, deretter videre langs vannet, men endret så retning på grunn av vanskelig terreng og tok seg over fotballbanen og inn på grusveien som leder fram til skolestua.237 Enheten hadde med seg et skuddsikkert skjold som veide 11 kg, og som lokal aksjonsleder bar. Underveis møtte de flere flyktende ungdommer. Tjenestemennene anropte mot stedet det ble skutt fra, for å få gjerningsmannen til å engasjere seg mot dem.238 Skytingen hadde opphørt da de kom fram til skolestua, hvor enheten foretok noen taktiske omdisponeringer.239 De rykket deretter videre over det åpne lendet bak skolestua og inn i krattskogen ned mot Sydspissen. Her registrerte de en bevegelse inne mellom trærne. Dette viste seg å være gjerningsmannen. Han ble anropt, men forsvant ut av syne et øyeblikk, for så å komme gående mot dem. Han var iført en politilignende uniform og en vest som det stakk opp hvite ledninger fra. Tjenestemennene fryktet at det var eksplosiver i vesten, men konstaterte raskt at ledningene var tilknyttet en iPod, og at vesten kun inneholdt magasiner. Gjerningsmannen etterkom politiets anvisninger og ble pågrepet. Pågripelsen ble rapportert over sambandet kl. 18.36.240

Søyler viser estimert antall drepte i tidsrommet. Prikket rød linje viser de to første politipatruljenes framrykning. Rød sirkel markerer stedet der pågripelsen skjedde

Kilde: Kommisjonens framstilling basert på tiltalebeslutningen. Forklaringer fra polititjenestemenn.

Kommisjonen konstaterer at det gikk i underkant av sju minutter fra første enhet gikk i land på øya, til pågripelsen var gjennomført. Polititjenestemennenes taktiske disposisjoner vitner om høy aksjonsvilje og resolutt innsats. Forflytningen fram mot pågripelsesstedet utgjorde en betydelig risiko for dem, særlig fordi høyt tempo og manglende 360 graders sikring gjorde dem sårbare for beskytning. Etter kommisjonens oppfatning utviste disse tjenestemennene stort mot og tok den risiko som var påkrevd for få en snarlig slutt på massakren. Denne delen av politiaksjonen var svært effektiv og målrettet.241

Det er imidlertid et faktum at det tok om lag 35 minutter fra første politipatrulje ankom til Utøya brygge landsiden, cirka 625 meter fra øya, til politiet gikk i land. BT hadde vært i området i vel 29 minutter. Kommisjonen mener at tidsbruken i denne første delen av politiaksjonen er uakseptabel. Årsakene til at politiet ikke presterte bedre, er mange og sammensatte. De mest avgjørende forholdene vil bli omtalt i det følgende.

7.6 Dårlig utnyttelse av stor slagkraft

NBPD rykket raskt ut med mannskaper som utgjorde en slagkraftig aksjonsstyrke, og første enhet var på Utøya brygge landsiden cirka kl. 17.52. Den lokale politistyrken ble forsterket vesentlig da første patrulje fra BT ankom til området knappe seks minutter senere, og neste patrulje tre minutter etter den, med tre tjenestemenn i hver bil.242 Det var da mer enn nok politislagkraft tilgjengelig til å konfrontere det trusselbildet som gjeldende situasjonsforståelse tilsa, nemlig én bevæpnet mann som skjøt ungdommer på Utøya.

Alvorlige mangler i ledelse og samordning av politiinnsatsen, samt fravær av velfungerende tekniske hjelpemidler og for lite oppmerksomhet på behovet for å skaffe båter, førte til at denne slagkraften ikke ble utnyttet. Kommisjonens gjennomgang viser at flere potensielle båtressurser glapp for politiet.

Ledelsen av politiinnsatsen var mangelfull

Robuste systemer for ledelse og samordning av politiets ressurser er en avgjørende forutsetning for at en politiaksjon skal lykkes. Ledelsesstrukturen er delt i et strategisk, et operativt og et taktisk nivå. I akuttfasen er det ifølge politiets retningslinjer operasjonsleder som leder på operativt nivå og innsatsleder på taktisk nivå.243

Da politiet fikk første melding om angrepet på Utøya, var operasjonssentralen i NBPD kun bemannet av operasjonsleder. Denne bemanningen gjorde at distriktets operative ledelseselement i praksis var ute av stand til å håndtere selv mindre hendelser i tråd med etatens eget beredskapssystem. Meldingene fra Utøya utløste mange viktige og prekære prosedyrer i dette systemet. Operasjonslederen skulle prioritere mellom å besvare nødtelefoner og vanlige telefoner, betjene politisambandet, varsle egne mannskaper, vurdere ressurs- og bistandsbehov, føre logg og ikke minst lede politiaksjonen på operativt nivå.

Etter kommisjonens syn framstår det som umulig for en enkelt person å løse alle disse oppgavene på tilfredsstillende vis.

Trykket på operasjonssentralen ble så stort at operasjonsleder raskt ble satt ut som ledelseselement.244 En medvirkende årsak til dette var at operasjonsleder prioriterte å ta imot nødmeldinger framfor å lede politioperasjonen. I og med at det relativt tidlig må ha blitt klart at meldingene dreide seg om samme tema, kan det strengt tatt spørres om hun ikke burde ha prioritert ledelsesfunksjonen høyere og latt flere nødanrop forbli ubesvarte. Kommisjonen har imidlertid forståelse for hennes prioritering. Nødtelefonene var på det tidspunkt eneste kilde til opplysning om hva som foregikk på øya. Dessuten befant hun seg i en svært krevende situasjon. Den operatørbistanden operasjonslederen etter hvert fikk, bidro heller ikke til å avlaste henne vesentlig.

Operasjonsleder hadde ikke kapasitet til å skrive logg. Dette førte til at mannskapene som etter hvert skulle styrke sentralen, manglet et skriftlig oppdateringsgrunnlag. Det ble heller ikke gitt muntlige situasjonsrapporteringer. Mannskapene begynte derfor sitt virke uten å ha oversikt over situasjonen, hvilket svekket deres forutsetninger for å lede operasjonen og foreta riktige prioriteringer. Dette førte igjen til at de ikke klarte å nyttiggjøre seg de ressursene som var tilgjengelige, og at de tok beslutninger på sviktende grunnlag.

Den første varige oppbemanningen av sentralen skjedde cirka kl. 17.35 da den andre tjenestegjørende etterforskeren kom til. Hun var da den eneste tilgjengelige på stasjonen, men hun hadde ikke erfaring fra å arbeide som operatør og var ute av stand til å logge seg inn på de nødvendige dataverktøyene.245 Hun hadde derfor behov for løpende veiledning fra operasjonsleder og bidro følgelig bare til en begrenset avlastning.246

Først cirka kl. 17.50 skjedde en reell styrking av sentralens kapasitet og funksjonsevne. Da ankom stedfortredende stabssjef, som umiddelbart besluttet å overta som operasjonsleder. Den opprinnelige operasjonslederen gikk fra det tidspunkt over i rollen som operatør.

Den manglende loggføringen gjorde at den nye operasjonslederen ikke kunne lese seg til hva som var status i aksjonen. Han sørget heller ikke for muntlig situasjonsrapportering fra operasjonslederen som ble avløst. Hans manglende oversikt over hendelsen svekket hans forutsetninger for å lede, hvilket bidro til at det opprinnelig fastsatte oppmøtestedet ble endret uten nærmere politifaglig vurdering.

Etter kommisjonens syn manglet politiaksjonen et reelt ledelseselement på operativt nivå fra første melding og fram til gjerningspersonen var pågrepet. Dette fikk flere negative følger for aksjonen.

Øyeblikkelig aksjon uten innsatsledelse

Fungerende innsatsleder rykket ut i P-31 kl. 17.48. Idet patruljen kjørte ut, så de en annen erfaren tjenestemann ankomme til stasjonen. Politibetjenten som var på vei ut sammen med fungerende innsatsleder, meldte straks til operasjonssentralen at denne tjenestemannen tok over som innsatsleder, og utpekte samtidig seg selv som aksjonsleder. Han ba videre operasjonsleder varsle tjenestemannen som var blitt innsatsleder.

Den nyutpekte innsatslederen var fast innsatsleder i distriktet. Videre hadde han og aksjonslederen flere års tjenesteerfaring fra BT. Den opprinnelige innsatsleder var dessuten båtfører. Dette er en rolle som vanskelig lar seg forene med å være innsatsleder.247 Operasjonsleder aksepterte initiativet. Hun svarte at hun «logget» det og at hun skulle varsle vedkommende.

De to tjenestemennene som nå hadde rollen som innsatsleder og aksjonsleder, hadde stor tillit blant sine kolleger. Andre tjenestemenn har forklart til kommisjonen at de opplevde det som «trygt» at de to var kommet på jobb. Den taktiske ledelsesstrukturen som ble etablert, hadde således både nødvendig kompetanse og nødvendig legitimitet. Etter forholdene framstår derfor denne disposisjonen som et hensiktsmessig grep, selv om den fravek prinsippet om at det er operasjonsleder som utpeker innsatsleder, og innsatsleder som utpeker aksjonsleder.248

Straks etter at ledelsesforholdet var klarert med operasjonssentralen, kalte aksjonsleder opp P-30 på sambandet og meddelte hvem som nå var innsatsleder og aksjonsleder. Dette skulle etter kommisjonens syn vært gjort av operasjonssentralen som en felles melding til alle patruljer med påfølgende krav om mottakskvittering for å sikre at den nye taktiske ledelsesstrukturen var oppfattet av alle.

Politibetjenten som hadde fungert som innsatsleder inntil dette tidspunkt, satt ved siden av aksjonsleder i politibilen da han kommuniserte med operasjonsleder. Betjenten registrerte ikke endringene i ledelsesstrukturen og oppfattet derfor fortsatt seg selv som innsatsleder. Heller ikke den nye innsatslederen registrerte meldingene. Han oppgir til kommisjonen at han heller ikke ble varslet av operasjonsleder. Han rykket derfor ut uten å vite at han var innsatsleder og han anså seg kun som aksjonsmann.249

Situasjonen var altså i initialfasen slik at vedkommende som trodde han var innsatsleder, ikke var det. På grunn av rollen som båtfører og arbeidet med å klargjøre, sette ut og kjøre båten, var han dessuten ikke i stand til å ivareta funksjonen.250 Vedkommende som faktisk ble utpekt til innsatsleder, kjente ikke til at han hadde fått denne rollen. Den øyeblikkelige aksjonen var dermed uten innsatsleder.

En varslet svikt i operasjonsledelsen

NBPD evnet ikke å styre og lede aksjonen i tråd med politiets beredskapssystem, verken på operativt eller taktisk nivå. En vesentlig årsak til dette er etter kommisjonens syn den åpenbare underbemanningen på operasjonssentralen.

Bemanningssituasjonen var tatt opp av politidistriktets tjenestemenn en rekke ganger, herunder også vært tema i arbeidsmiljøutvalgets møter i 2010 og 2011.251

Tjenestemenn har opplyst til kommisjonen at sentralen periodevis ikke engang hadde kapasitet til å besvare anrop fra patruljene i den daglige tjenesten.

Etter kommisjonens syn, og i lys av operasjonssentralens sentrale rolle som styrings- og ledelseselement, representerer underbemannede sentraler en alvorlig brist i beredskapssystemet. Ikke bare svekkes en viktig forutsetning for en kvalitativt god oppgaveløsning, og da spesielt ved akutte hendelser, men i tillegg kan det stilles spørsmål ved evnen til å ivareta involverte tjenestemenns sikkerhet.

De ansatte hadde flere ganger pekt på problemet med en lavt bemannet operasjonssentral. Her i et brev til politimesteren i Nordre Buskerud. 24. mars 2011.

Kilde: Christopher Olssøn.

Tillitsmannen ved den enheten som operasjonssentralen er en del av, advarte så sent som 24. mars 2011 i brev til politidistriktets ledelse om hvilke konsekvenser svak bemanning kunne få ved akutte hendelser:

«Operasjonslederne er svært redde for at noe viktig kan glippe i hektiske faser med kun en mann på jobb. Vi vil derfor si i fra at vi ikke kan ta dette ansvaret når operasjonssentralen er enmannsbetjent. Dersom det skulle bli gjort alvorlige feil på grunn av dette må det være arbeidsgiver sitt ansvar som ikke har lagt til rette for en forsvarlig utførelse av arbeidet. Vi krever en minimumsbemanning døgnkontinuerlig på 2 mann på operasjonssentralen, og at dette iverksettes umiddelbart.»252

Dette brevet førte til at den nye politimesteren, som tiltrådte 1. april 2011, nedsatte en arbeidsgruppe som innen 1. juli 2011 skulle utrede bemanningsbehovet.253 Politimesteren styrket sentralen med to midlertidige stillinger med seks måneders varighet fra 1. juli 2011 og ut året.254

7.7 Lokal aksjonsleders plan

Selv om politiaksjonen manglet så vel operasjonsledelse som innsatsledelse, var den ikke uten enhver ledelse og samordning. Aksjonslederen la og iverksatte en plan for øyeblikkelig aksjon fra Utøya brygge landsiden med egne lokale mannskaper. Styrken skulle snarest mulig ta seg ut på Utøya for å «nøytralisere» trusselen, hvilket innebar pågripelse, eventuelt nedkjemping av gjerningspersonen, samt å hjelpe skadde og evakuere folk fra øya.

Planen var at to fra patrulje P-42 skulle bli med aksjonsleder og båtfører i politibåten fra utsettingsstedet. De fire skulle så kjøre til Utøya brygge landsiden, plukke opp P-30, og ta seg direkte over til Utøya og aksjonere.

Dersom den lokale planen hadde blitt gjennomført kunne politiet ha ankommet til øya kl. 18.16.

Kilde: Kommisjonens framstilling basert på mottatte forklaringer.

Aksjonsleders plan ble ikke tilkjennegitt på sambandet eller på annen måte uttrykkelig kommunisert til operasjonssentralen eller til involverte mannskaper.255 Mannskapene på første patrulje på stedet, P-30, var dermed ikke kjent med at de inngikk i aksjonsstyrken.

Gjennomgang av lydfiler viser likevel at deler av planen ble formidlet på sambandet. Kl. 17.49 kalte aksjonsleder opp P-30 med spørsmål om de var langt unna «kaianlegget». P-30 svarte at de nærmet seg Utøya. Han ba deretter patruljen om å holde observasjon mot øya, og la til at «vi kommer med båten».256

Kl. 17.51 meldte P-30 til aksjonsleder at de svingte ned til parkeringsplassen ved Utøya brygge. Aksjonsleder svarte at de satte ut båt ved Vanførehjemmet. Videre meldte han at midlertidig plan for evakuering av skadde blir «… over til din posisjon …», og at ambulansene måtte dit. Det siste hadde adresse til operasjonssentralen, som ikke svarte på meldingen. Rett etter kl. 17.54 ba han P-42 avgi to tjenestemenn ved båtutsettingsstedet. Han kommuniserte samtidig at oppmøtested for politi og ambulanse var Utøya brygge, og at siste tjenestemann på P-42 skulle kjøre dit.

Patruljen P-42 møtte P-31 på utsettingsstedet. Båtfører var da i ferd med å sette ut båten. Mens dette pågikk, hørte aksjonsleder på sambandet kl. 17.57 at første patrulje fra BT, D-36, nærmet seg. Dette var første kontakt mellom BT og lokalt politi.

Siden patruljen kommuniserte på politidistriktets analoge sambandskanal, la aksjonsleder til grunn at den måtte ha passert Sollihøgda. Han endret da elementer av sin opprinnelige plan, slik at raskest mulig framføring av politibåten til Utøya brygge landsiden ble gitt høyeste prioritet. Følgelig besluttet aksjonsleder at han og båtfører skulle kjøre båten dit alene fordi det ville går fortere med lettest mulig båt. P-42 fikk ordre om å reise videre med bil til oppmøtestedet. Planen var å kjøre båten dit, plukke opp de tjenestemennene som befant seg der, og så ta seg umiddelbart over til øya.

Aksjonsleder har forklart til kommisjonen at han på dette tidspunktet så for seg et «kappløp» mellom lokale tjenestemenn og BT. Dersom det kun var lokale tjenestemenn på oppmøtestedet, skulle disse benyttes som aksjonsstyrke uten at de måtte vente på flere.

Aksjonsleder så videre for seg at det kunne bli nødvendig med flere båter for å få hele styrken fra BT over til Utøya. Han meldte derfor til P-30 rett etter kl. 17.57 at BT snart ville være i deres posisjon, og at de nå måtte «jobbe med å skaffe båter til Delta». Dette gjentok han tre ganger og fikk kvittering fra P-30 B om at meldingen var mottatt. Aksjonsleder tilføyde at patruljen om nødvendig skulle forsøke å få start på sivile båter.

Straks etter – kl. 17.58 – kalte aksjonsleder opp patrulje D-36, som på det tidspunkt ikke visste hvor oppmøtestedet var, med spørsmål om de var langt unna brygga ved Utøya. Kommisjonens undersøkelser viser at patruljen da befant seg cirka tre kilometer unna.257 Han fikk ikke svar, og aksjonsleder endret spørsmålet til om de hadde passert Sollihøgda. Svaret han fikk fra D-36, er vanskelig å tyde på lydopptaket.258 Det var det også for aksjonsleder, som ba patruljen kontakte ham på telefon. Det skjedde umiddelbart – kl. 18.00.22 – og patruljen fikk oppgitt Utøya brygge landsiden som oppmøtested.259

P-31 la så ut med båten fra utsettingsstedet cirka kl. 18.05 med kurs mot oppmøtestedet for å plukke opp mannskaper derfra og så gå til øyeblikkelig aksjon.

Dersom den lokale aksjonsplanen hadde vært gjennomført, ville politiet ifølge kommisjonens estimat ha kunnet ankomme til øya cirka kl. 18.15.260

Aksjonsleders plan framstår etter kommisjonens oppfatning som fullt gjennomførbar og kunne potensielt ha resultert i en mer effektiv politiaksjon enn hva politidistriktets forberedelser og den operative ledelse og koordinering egentlig skulle tilsi.

Kommisjonen ser at det kan spørres om P-31 og P-42 skulle aksjonert direkte mot øya fra utsettingsstedet uten ytterligere mannskap. Kommisjonen anser aksjonsleders handlemåte som forsvarlig og hensiktsmessig. Det pekes her på at avstanden mellom øya og landsiden er kort. Den ekstra tidsbruken som dette ville ha medført, er liten i forhold til den ekstra politikraften det kunne gitt tilslaget mot øya.

7.8 Oppmøtestedet ble endret

Oppmøtested for innsatsmannskaper i en politiaksjon må fastsettes tidlig og kommuniseres tydelig. Dette er en beslutning på taktisk nivå og skal være en del av aksjonsplanen. På oppmøtestedet skal om nødvendig aksjonsplan og taktikk gjennomgås og ordrer gis. I utgangspunktet bør det velges et trygt sted for oppmøte, men ved øyeblikkelig innsats mot personer som utøver dødelig vold, vil politiet måtte lempe på sikkerhetskravene for å sikre raskest mulig aksjon.261

I dette tilfellet var politiinnsatsen i akuttfasen uten innsats- og operasjonsledelse. Det var aksjonsleder som drev innsatsen framover, og ifølge hans aksjonsplan skulle Utøya brygge landsiden være oppmøtested både for politi- og ambulansemannskaper. Herfra var det fri sikt og kort avstand, om lag 625 meter, over til Utøya. Aksjonsleder vurderte stedet som sikkerhetsmessig forsvarlig.262

Kommisjonen mener at det opprinnelige oppmøtestedet var velegnet for politiets aksjon.263 Det pekes her særlig på den korte avstanden over til øya. Rett nok kunne det skytes fra øya mot brygga, men mannskapene hadde mulighet til å søke dekning, eventuelt trekke oppmøtestedet opp mot veien, noe som også skjedde rett etter første patruljes ankomst. Under enhver omstendighet skulle det gode skyteferdigheter og et kraftig våpen til for å treffe noen på det holdet.

Til tross for at oppmøtestedet var fastsatt til Utøya brygge landsiden, endte politiet med broen over til Storøya som oppmøtested. Det nye oppmøtestedet lå om lag 3,6 km unna øya.264

Kommisjonens gjennomgang viser at denne endringen ikke var forankret i polititaktiske vurderinger, men kom i stand ved en misforståelse under en telefonsamtale mellom en tjenestemann fra BT og den lokale operasjonssentralen. Endringen ble uten videre godtatt av operasjonsleder, som på grunn av manglende intern informasjonsdeling ikke kjente til at oppmøtested allerede var fastsatt.

I det følgende gjennomgås omstendighetene omkring denne endringen og hvilke konsekvenser den fikk.

I aksjonens startfase ble altså Utøya brygge landsiden fastsatt som oppmøtested. Eksakt tidspunkt for når dette skjedde, er usikkert, men kommisjonen har kommet til at dette var avklart da første patrulje rykket ut fra politistasjonen.265 Oppmøtestedet ble imidlertid ikke kommunisert ut verken av innsatsleder eller operasjonssentralen. Senere ble det omtalt på sambandet flere ganger. Første gang var kl. 17.49 og 17.51 i aksjonsleders direkte meldinger til P-30. Deretter ble det gjentatt i hans dialog med operasjonssentralen kl. 17.53, hvor operasjonsleder kvitterte med «… nede på kaia».266

Operasjonssentralen ser likevel ut til å ha vært i tvil om hvor oppmøtestedet var. P-42 spurte kl. 17.54 operasjonssentralen om dette. En tydelig usikker operatør svarte at oppmøtestedet for AMK var «… ute på kaia …».267 P-42 etterlyste da oppmøtested for politiet, noe operatøren ikke kunne svare på, tidligere sambandstrafikk til tross. Hun kalte derfor opp innsatsleder for å få avklart dette. Innsatsleder responderte ikke, men aksjonsleder svarte at oppmøtestedet var Utøya brygge landsiden for politi og ambulanser.268

Politibetjenten på BTs patrulje D-35, som hadde fått i oppdrag av egen aksjonsleder å få avklart oppmøtestedet, kom ikke gjennom til den lokale operasjonssentralen på telefonen. Han fikk da sin samboer til å ringe opp sentralen og be dem ta kontakt på hans mobiltelefon. Hun fikk forbindelse rett etter kl. 17.52 og formidlet denne beskjeden. Vedkommende tjenestemann hadde også engasjert en kollega ved OPD, som befant seg på Hønefoss, til å varsle lokalt politi om at troppen var på vei, noe han gjorde ved personlig oppmøte om lag kl. 18.00.269

Kl. 17.57.28 ringte vedkommende som tidligere hadde vært operasjonsleder, til D-35. Etter først å ha fått avkreftet sin oppfatning om at BT kom i helikopter, spurte hun om BT kjørte «… ned til kaia». Politibetjenten i BT spurte da tilbake om det ble «… kaia ut mot golfbanen». Spørsmålet hadde et verifiserende formål og ble stilt slik fordi dette var den eneste kaia vedkommende kjente til i området.270

Operatøren synes på sin side å ha oppfattet dette som en beslutning og unnlot å opplyse at oppmøtested allerede var fastsatt til Utøya brygge landsiden. I stedet henvendte hun seg til operasjonslederen, og sa: «Det er [etternavnet på betjenten], det blir kaia ned mot golfbanen.»271

Operasjonsleder godtok dette uten videre og endret dermed oppmøtestedet.

Operasjonsleder har forklart til kommisjonen at han på dette tidspunktet ikke visste at det allerede var besluttet et annet oppmøtested, og at han faktisk endret en eksisterende beslutning.

Fastsettelsen av Storøya som nytt oppmøtested skulle vært kommunisert umiddelbart til mannskapene med krav om bekreftelse på at meldingen var mottatt. Dette skjedde ikke. Heller ikke aksjonslederen fikk vite om endringen, slik at han fortsatte i henhold til sin aksjonsplan mot det opprinnelig fastsatte oppmøtestedet.272

Operasjonssentralens manglende tilkjennegivelse av nytt oppmøtested førte til usikkerhet blant mannskapene som etterspurte dette seg imellom flere ganger. Patrulje D-35 opplyste på forespørsel fra lokal innsatsleder kl. 18.05 at oppmøtestedet var «… brygga ved golfbanen.» Meldingen ble ikke stadfestet av operasjonssentralen. Den ble heller ikke oppfattet av alle involverte tjenestemenn. Så sent som kl. 18.09 – altså nærmere 11 minutter etter at operasjonsleder hadde tatt sin beslutning – var de fremdeles usikre på hvor de skulle møtes, og diskuterte temaet på sambandet.

Omstendighetene rundt flyttingen av oppmøtested er ett av flere eksempler på sviktende ledelse og samordning av aksjonen. Tid som ellers kunne vært brukt til ressurssamling og taktisk planlegging, kanskje også direkte aksjon, gikk med til å finne ut hvor enhetene skulle møtes. Hvilke konsekvenser dette fikk, er vanskelig å si noe om. Kommisjonen vil imidlertid peke på at to patruljer fra BT var nær det opprinnelige oppmøtestedet da endringen skjedde. Samtidig var båter umiddelbart tilgjengelig ved Lien gård, som ligger like i nærheten, og kort tid etterpå opererte båtene som senere ble aksjonsbåter, i farvannet utenfor.

Endringen av oppmøtested fikk likevel i seg selv ingen negativ innvirkning på lokal aksjonsleders opprinnelige plan, siden politibåten uansett måtte passere Storøya, hvor BT da sto klar. Tur innom Utøya brygge landsiden ble derfor overflødig.273

Uansett førte endringen til at avstanden mellom oppmøtested og aksjonssted ble vesentlig lengre, hvilket gjorde at tilgang på båter med tilstrekkelig transportkapasitet og fart ble mer kritisk. Videre avskar endringen BTs mulighet til å forsøke å skaffe seg tilgang til noen av båtene ved Utvika Camping og i farvannet utenfor.

Operasjonsleders endring av oppmøtested skjedde på sviktende grunnlag. Kommisjonen mener hans uvitenhet i det vesentligste kan tilskrives den manglende situasjonsrapporteringen mellom ham og avtroppende da han tok over som operasjonsleder, samt manglende loggføring, som gjorde at han ikke hadde oversikt over status i politiets aksjon. Dette var klart uheldig og understreker etter kommisjonen mening viktigheten av en fyllestgjørende situasjonsrapportering før skifte av operasjonsledere under pågående aksjoner finner sted.

Kommisjonen peker også på at den hektiske arbeidssituasjonen på operasjonssentralen og mangelfulle tekniske kommunikasjonsløsninger var medvirkende til at dette kunne skje. En felles plattform for kommunikasjon som involverte alle politimannskaper, ville ha minsket risikoen for slike feil vesentlig.

7.9 Første politipatrulje på stedet

Det har fra flere hold blitt reist spørsmål om den første politipatruljen på stedet gjorde nok for å komme seg over til øya, og om det var båter tilgjengelig til dette formål. Spørsmålet er sentralt fordi aksjon fra denne patruljens side etter omstendighetene kunne ha ført til at politiet ankom til øya tidligere. Det er også reist spørsmål om politipatruljens aksjonsvilje, og om lokalt politi ventet på BT framfor å aksjonere selv.274

Utgangspunktet er at politiet har plikt til å handle for å avverge eller begrense fare eller skade på de interesser og verdier politiet skal beskytte.275 Plikten til å handle påhviler både etaten som sådan og hver enkelt polititjenestemann, og skjerpes når personers liv og helse trues. Plikten kommer ikke til uttrykk i noen generell bestemmelse, men er fastsatt eller direkte forutsatt i flere bestemmelser i lov- og instruksverk.276

Kilde: Nils Kristian Ødegaard.

Kilde: Nils Kristian Ødegaard.

Kilde: Nils Kristian Ødegaard.

Kilde: Nils Kristian Ødegaard.

Kilde: Nils Kristian Ødegaard.

Båten er båt D i figur 7.21. På dette tidspunkt er BTs patrulje D-36 på vei ned til på campingplassen og D-34 har nettopp passert nedkjøringen, se figur 7.21.

Kilde: Nils Kristian Ødegaard.

Båt H og F reiser ut fra kaia ved Utvika Camping. D-36 har på dette tidspunkt snudd på campingplassen og er på vei opp til hovedveien igjen.

Kilde: Nils Kristian Ødegaard.

D-36 er nå tilbake på hovedveien og kjører retning Utøya brygge landsiden. Fire patruljer fra BT er på dette tidspunktet ved nedkjøringen til brygga.

Kilde: Nils Kristian Ødegaard.

BTs patruljer er på dette tidspunktet på vei til oppmøtestedet ved Storøya.

Kilde: Nils Kristian Ødegaard.

Den selvstendige handleplikten gjelder også der tjenestemannen inngår i en aksjon, står under direkte kommando av en innsats- eller aksjonsleder og får ordrer som vedkommende plikter å adlyde. Innholdet i handleplikten må da tilpasses den aktuelle situasjonen.277 Først og fremst skal de ordrer som er gitt, utføres. Videre skal tjenestemannen ha løpende oppmerksomhet mot forhold som kan tilsi andre handlemåter i tillegg til, eller i stedet for, det som ordren måtte foreskrive, og rapportere dette. Aktivitet og initiativ fra polititjenestemannen er følgelig viktig både for kvaliteten i lederens disposisjoner og for gjennomføring av politiaksjonen med tilfredsstillende resultat. Under gitte omstendigheter kan handleplikten utløse krav om selvstendig inngripen fra tjenestemannens side utover det ordren måtte påby. Før det handles i en slik situasjon, skal tiltaket klareres med ordregiver så langt det er mulig og tiden tillater.

P-30 rykket ut som første patrulje fra stasjonen på Hønefoss kl. 17.38. Ordren var å observere mot øya. Under utrykningen hadde tjenestemennene snakket i telefon med en ungdom på øya som var skutt og såret. Patruljen var derfor kjent med at det ble skutt mennesker der. Den hadde kl. 17.47 fått melding fra operasjonssentralen om at OPD var varslet, at helikopter var på vei og «muligens Delta». Videre hadde den fått melding kl. 17.49 og 17.51 om at P-31 satte ut båt, og kl. 17.51 også om at brannvesenet var på vei i båt.278

Patruljen ankom til Utøya brygge landsiden kl. 17.52.279 Like før ankomst observerte den røyk fra øya og meldte dette til operasjonssentralen. Framme på stedet hørte patruljen gjentatte skuddsalver, som den også meldte inn.

Etter det kommisjonen har brakt på det rene, var det ingen båtaktivitet i farvannet utenfor der patruljen sto da. Ute på selve kaianlegget hadde patruljen fri sikt mot båthavna ved Utvika Camping, som ligger om lag 460 meter unna i luftlinje og om lag 1,3 km langs veien.280 Der lå det flere båter som var synlige fra patruljens posisjon. Det var fra dette kaianlegget mange av de frivillige hjelperne kort tid senere gikk ut i båt fra. Patruljen utviste ingen aktivitet for å skaffe seg tilgang til disse båtene. Den rapporterte heller ikke til operasjonssentralen eller aksjonsleder om hvordan båtsituasjonen var.

Kort tid etter ankomst observerte patruljen en båt mellom Utøya og deres posisjon. Båten var «Reiulf», som hørte til på øya. Båten ble rodd. Den hadde lagt ut fra Utøya kl. 17.39 med tolv personer om bord.281 P-30 A anropte båten, sa de var fra politiet, og vinket den til seg. Han fikk ingen respons.282

Siden det var fri sikt over til øya, var patruljen urolig for å bli beskutt. Den meldte kl. 17.55 at oppmøtestedet av måtte flyttes til «oppå veien». Tjenestemennene søkte tilflukt ved en container på brygga og konkluderte med at de ikke fikk gjort noe.283

Kl. 17.57 meldte P-30 B på sambandet om «Reiulf» – omtalt som robåt – som kom mot dem og at det var personer som svømte fra øya mot fastlandet. Meldingen ble avbrutt av BTs patrulje D-36, som nå nærmet seg. Aksjonsleder forsto da at denne patruljen om kort tid ville være ved oppmøtestedet, og inkluderte den umiddelbart i sin aksjonsplan. Han ga deretter patrulje P-30 følgende to ordrer:

1. Ta imot båten, dere får ikke gjort noe annet.

2. Jobb med å skaffe båter til «Delta».

Ordre 2 ble uttalt tre ganger, og aksjonsleder tilføyde at patruljen om nødvendig skulle ta sivile båter. Han meldte også at BT ville være

«… i din posisjon om kort tid».

D-36 befant seg på dette tidspunkt 4,6 kilometer fra nedkjøringen til Utøya brygge landsiden.284

P-30 B kvitterte «Det er hørt» og at «Både [P-30 A nevnes ved navn] og jeg er i posisjon». Dette forstår kommisjonen slik at begge da oppholdt seg på Utøya brygge landsiden.285

P-30 A tok seg etter dette til brygga ved Lien gård, som ligger om lag 180 meter sør for Utøya brygge landsiden, for å ta imot «Reiulf», som i mellomtiden hadde endret kurs.286 Framme på kaianlegget påtraff han to personer i en skjærgårdsjeep, som satte i land ungdommer de hadde plukket opp fra vannet.287 Kommisjonen legger til grunn at klokken da var cirka 18.05.288

Ved dette kaianlegget var det også en båt til.289 Denne var fortøyd og tilhørte en av leieboerne på gården, som kom ned på kaia kort tid etter at P-30 A hadde ankommet. Like ved lå det ytterligere en båt som den ene personen i skjærgårdsjeepen eide.290

P-30 A gjorde ikke forsøk på å rekvirere båter da han møtte personene i skjærgårdsjeepen første gang.291 Han meldte heller ikke til aksjonsleder at han hadde kontakt med en båtfører med aksjonsklar båt, og at en annen båt – båten som lå fortøyd på brygga han var på – kunne være tilgjengelig.

Etter å ha satt i land ungdommene, kjørte skjærgårdsjeepen ut til «Reiulf» og tok den under slep. Slepet ble avsluttet cirka kl. 18.10.292 Ingen av tjenestemennene har nevnt slepet i sine politirapporter og forklaringer til kommisjonen.293 Ungdommene i «Reiulf» så på sin side både P-30 A og P-30 B, henholdsvis på Lien gård og på Utøya brygge landsiden, under slepet.294

Kommisjonens analyse. Tidspunktet her er estimert til kl. 18.15. Båt J i figur 7.21 klargjøres, mens båt B sees til venstre i bildet og båt A til høyre.

Kilde: Jan Bjerkeli.

Etter kl. 18.15 begynte P-30 A – som da hadde registrert på sambandet at oppmøtestedet var flyttet – å sende båter mot Storøya for å bistå BT. Skjærgårdsjeepen hadde ikke tilstrekkelig drivstoff til en slik tur og ble liggende. Første båt som dro av sted, var en saktegående båt, som underveis varslet båten som først kom politiet til unnsetning da politibåten havarerte.295

Om lag kl. 18.20 kom båten som senere skulle bli den som først brakte politiet til øya, inn til brygga.296 P-30 A rekvirerte også denne og sendte den til Storøya.

P-30 B, på sin side, foretok seg ikke noe for å skaffe båt, aksjonsleders ordre til tross. Han forble i området ved Utøya brygge landsiden, hvor han ifølge sin egen forklaring oppholdt seg noe bak containeren og noe på hovedveien.297 Rett etter kl. 18.05 meldte han på sambandet at han sto på veien for å ta imot BT. På dette tidspunkt hadde de to første patruljene, D-36 og D-34, allerede passert nedkjøringen til Utøya. De neste patruljene derfra ankom kl. 18.07 med D-35 som første bil.298 Ifølge P-30 Bs forklaring til kommisjonen var dette den første enheten fra BT som han registrerte.

Etter det kommisjonen kan se, var det i tidsrommet 17.52 til cirka 18.04 ikke båtressurser i området rundt Utøya brygge landsiden som P-30 B kunne tilkalt der og da.299 Men fra dette tidspunktet og utover kom flere sivile båter ut i farvannet mellom landsiden og Utøya.300 Båtene opererte synlig fra brygga, men da var P-30 B oppe på veien.

Kommisjonens vurdering

Kommisjonen mener det i seg selv er et spørsmål om det var korrekt å sende P-30 ut med ordre om å observere framfor å aksjonere. Det ligger i politiets samfunnsoppdrag å beskytte liv og helse. Når politiet er kjent med at skyting av mennesker pågår, må ordren som gis, være at første enhet framme gjør alt som står i dens makt for å stoppe dette, med mindre det framstår som åpenbart utjenlig.

Patruljen ble likevel gitt ordre om å observere mot øya. Ordren ble første gang gitt av fungerende innsatsleder. Kommisjonen mener at denne ordren kunne vært mer fyllestgjørende med tanke på behovet for øyeblikkelig aksjon. Samtidig peker kommisjonen på at ordren ikke innskrenket tjenestemennenes selvstendige handleplikt. Andre gang ble ordren gitt av aksjonsleder.301 Ordren var et ledd i hans aksjonsplan om at de skulle plukkes opp av politibåten og inngå i aksjonsstyrken. Ordren må etter kommisjonens mening betegnes som forsvarlig.

Kilde: Fra NRK

Kommisjonens vurdering av spørsmålet om hvorvidt den første patruljen selv kunne aksjonere direkte, tar utgangspunkt i politiets retningslinjer for øyeblikkelig innsats når skyting pågår. Disse framhever at observasjon «[…] må nedprioriteres til fordel for direkte forsøk på å pågripe gjerningsmannen.»302

Umiddelbart etter ankomst fikk patruljen bekreftet at det fremdeles pågikk skyting på øya, og at ungdommene der var i livsfare. Patruljens situasjonsforståelse var at det var én gjerningsmann.303 To tjenestemenn godkjent for væpnede oppdrag forutsettes å kunne aksjonere mot en slik motstander.304 Patruljen visste ikke at de inngikk i en aksjonsplan, og heller ikke hvor langt øvrige politistyrker var kommet i utrykningen. Det var derfor ukjent for dem når noen andre enn dem selv kunne komme i posisjon til å ta seg over til øya. Spørsmålet er om patruljen i denne situasjonen skulle foretatt seg noe mer enn å observere.

Kommisjonen mener at patruljen ut fra den selvstendige handleplikten og retningslinjene omtalt over skulle forsøkt å skaffe seg båt for å gå til øyeblikkelig aksjon selv. Samtidig skal det presiseres at det ikke ville vært korrekt av P-30, som her var under kommando i en aksjon, å gjøre tilslag på egen hånd uten at det først var blitt forsøkt klarert med aksjonsleder.

Patruljens opptreden etterlater etter kommisjonens mening et entydig bilde av at den ikke var innstilt på å gå til øyeblikkelig aksjon.305 Ordrene den hadde fått, og informasjonen om at helikopter fra Oslo var på vei, kan ha vært medvirkende til dette.

Når det nå var slik at P-30 ikke anså det som en opsjon å aksjonere selv, hadde den likevel handlingsalternativer utover bare å observere. Patruljen var klar over at stedet de befant seg på, var oppmøtested for øvrige politistyrker, og kunne arbeidet aktivt med å legge til rette for at disse manskapene skulle kunne aksjonere straks de ankom, herunder gjort forsøk på å skaffe båt. Patruljen gjorde ikke det, noe som etter kommisjonens oppfatning kan ha sammenheng med opplysningene patruljen fikk om at både politibåten og brannbåten var på vei. Båtbehovet de første fem minuttene etter ankomst framsto ikke nødvendigvis som prekært for dem.

Etter kommisjonens oppfatning endret patruljens situasjon seg da ordrene fra aksjonsleder om å skaffe båter til BT kom. Dens manglende bestrebelser mellom kl. 17.57 og 18.15 på å skaffe båter var ikke i tråd med aksjonsleders ordrer. Kommisjonen konstaterer samtidig at P-30 As innsats etter kl. 18.15 viste seg avgjørende da politibåten fikk motorstans. P-30 A tok seg etter pågripelsen over til øya, hvor han gjorde en betydningsfull innsats i redningsarbeidet. P-30 B deltok i arbeidet med å ta i mot evakuerte og skadde, før han senere tok seg over til øya og inngikk i styrkene som søkte etter flere gjerningsmenn.

Når det gjelder spørsmålet om viljen hos øvrige operative politistyrker til å gå i øyeblikkelig aksjon mot den pågående skytingen, framstår den som svært høy. Av de lokale tjenestemennene peker særlig aksjonsleder og innsatslederne seg ut som aksjonsvillige tjenestemenn som utvilsomt hele tiden disponerte ut fra et ønske om å komme seg raskest mulig ut på øya. Det finnes ingen holdepunkter for å hevde at disse ventet på BT framfor å aksjonere selv med egne mannskaper. For BTs del var aksjonsviljen så høy at det fikk negative følger for båtopplastingene.

7.10 Ressursene som ikke fant hverandre

Kommisjonens gjennomgang viser at politiet ikke evnet å sikre seg gripbare båtressurser og koordinere egne mannskaper godt nok. Dette skyldes flere forhold, deriblant fravær av felles kommunikasjonsplattform og mangelfullt politiarbeid. I det følgende gjennomgås eksempler på dette.

Fergen MS Thorbjørn har kvaliteter som gjorde den godt egnet som aksjonsbåt. Båten er opprinnelig et militært fartøy med kapasitet til å forflytte en stor mannskapsstyrke med utstyr og biler. Tre innringere med tilknytning til denne båten var, uavhengig av hverandre, i kontakt med politiet i akuttfasen. Politiet evnet ikke å avdekke båtens potensial og at den var tilgjengelig.

Første gang var da skipperen ringte AMK og kl. 17.24.26 ble viderekoblet til politiets nødtelefon som første melder. Selv om operasjonsleder registrerte at vedkommende hadde tilgang til båt, ble dette ikke fulgt opp med avklarende spørsmål. Det skal her tilføyes at denne samtalen ikke la til rette for informasjonsinnhenting fra politiets side.

Andre innringer var AUF-lederen, som kl. 17.28.40 ringte og opplyste at AUFs sommerleir på Utøya var under angrep, og at han var i en båt sammen med andre. Politiet ga flere ganger beskjed om at de skulle «komme seg i sikkerhet», men gjorde ikke forsøk på å klarlegge hvilken båt vedkommende befant seg i.

Dersom MS Thorbjørn hadde blitt sikret som ressurs i denne tidlige fasen, kunne politiet dirigert den til Utøya brygge landsiden da dette ble besluttet som oppmøtested. I så fall hadde P-30 hatt mulighet til å ta seg direkte over til Utøya da de ankom til oppmøtestedet kl. 17.52. Politiet kunne da vært på øya cirka kl. 18.00. Alternativt kunne D-36 – som passerte nedkjøringen til oppmøtestedet om lag kl. 18.01 – tatt seg over sammen med P-30 og vært på øya cirka 18.05.

«Reiulf» markert med rødt.

Kilde: Kommisjonens analyse. Estimert ankomst Bråten cirka kl. 17.34.

Båten ble senere uttrykkelig tilbudt av en person som skipperen oppsøkte etter å ha kommet i land. Dette skjedde på politiets nødtelefon kl. 17.58, men av tekniske grunner gikk samtalen til SBPD. Båten var på dette tidspunkt operativ, og innringeren befant seg på båten sammen med skipperen. Ifølge innringeren var formålet med henvendelsen å stille båten til politiets disposisjon. Han opplyste derfor at de befant seg cirka én kilometer fra Utøya med den «store båten som frakter biler over til Utøya», og spurte om de skulle komme bort til Utøya landsiden med båten. Innledningsvis forsto ikke operatøren innholdet i meldingen. På konkret spørsmål om hva han kunne hjelpe med, svarte innringeren at han hadde en stor båt som kunne transportere mannskaper over «… hvis det er behov for det». Operatøren sikret seg nummeret til vedkommende. Siden operasjonssentralen i SBPD ikke kunne få kontakt med operasjonssentralen i NBPD, var det ikke mulig å viderebringe denne informasjonen. Hadde båten blitt rekvirert da, kunne den ha vært på Utøya brygge landsiden cirka kl. 18.10. På det tidspunkt var seks enheter fra BT ankommet til området.306

Grønn markering betyr at kommisjonen har kunnet knyttet personer på stedet som engasjerte seg i redningsaksjonen til båten på det aktuelle klokkeslettet. Grå markering betyr at båten ikke var operativ. Som figuren viser, var det knapt med tilgjengelige båter kl. 18.00. Dette endret seg imidlertid vesentlig i samme tidsrom styrkene fra BT begynte å ankomme området.

Kilde: Kommisjonens analyse basert på foto, film, forklaringer og tekniske data og lydfiler.

Første enhet fra BT, patrulje D-36, var nede på Utvika Camping kl. 18.05.307 Patruljen var klar til å gå til aksjon, men visste ikke hvor de var, verken i forhold til Utøya eller oppmøtestedet, som aksjonsleder hadde angitt til Utøya brygge landsiden. Patruljen har forklart at det derfor ikke var naturlig for dem å spørre etter båt. En av båtene som senere kom aksjonsstyrken til unnsetning da politibåten havarerte, ble imidlertid klargjort på campingens kaianlegg da patruljen befant seg på campingplassen (se også figur 7.15). Patruljen har forklart at kaianlegget ikke var synlig fra deres posisjon, og at de heller ikke observerte noe spesielt.308 Etter å ha spurt en person på campingplassen om hvor Utøya var, forlot de stedet og kjørte mot oppmøtestedet.

Kilde: Nils Kristian Ødegaard / NRK.

Mens patrulje D-36 var på campingplassen, var det flere båter tilgjengelig for politiet der, se figur 7.21.

En person som ringte operasjonssentralen i NBPD kl. 18.05.54, opplyste at han befant seg ved resepsjonsbygget på campingen, og at

«… jeg har båt å disponere om dere trenger det».

Til tross for aksjonsleders melding på sambandet kl 17.57 om at det måtte skaffes båter til BT, hadde vedkommende som tok imot samtalen, intet fokus på at denne båten kunne være en ressurs for politiet, og stilte ingen oppfølgingsspørsmål for å avklare dette nærmere.309 De spørsmålene hun stilte indikerte for øvrig at hun ikke visste hvor Utvika Camping lå i forhold til Utøya.

Hun leste ikke heller ut på sambandet at det var båt tilgjengelig på campingplassen. En slik melding kunne patrulje D-36, som befant seg i umiddelbar nærhet, eventuelt ha respondert på. Det samme kunne patrulje D-34, som nettopp hadde passert nedkjøringen til campingplassen på vei mot Storøya, og resten av kortesjen fra BT, som meldte at de snart var på «stedet», samtidig som tilbudet om båt ble ringt inn.310

Samtidig hadde også P-30 A tilgang til båter ved Lien gård om lag kl. 18.05. Som tidligere beskrevet ble ikke dette innrapportert operasjonssentralen.311

Kommisjonen kan etter dette slå fast at det i tidsrommet 18.00 – 18.10 fantes flere båtalternativer i området ved Utøya brygge landsiden som politiet ikke evnet å gjøre seg nytte av.

Operasjonsleder iverksatte imidlertid tidlige tiltak for å få hånd om det lokale brannvesenets båt. Hun fikk ikke kontakt med 110-sentralen (brann og redning), og overlot til etterforskeren som bisto henne, å følge opp. Hun lyktes heller ikke, og først kl. 18.04 ble det opprettet kontakt mellom politiet og brannvesenet.312 Politiet ba om at brannbåten måtte komme til Storøya så raskt som mulig. 110-sentralen bekreftet at dette ville bli effektuert.313 Da sentralen videreformidlet dette til egne mannskaper, framgikk det ikke at det hastet. Mannskapene oppfattet derfor en tidligere ordre om å avhente båremateriell på sykehuset som deres sentrale oppgave. Dette forsinket utrykningen med båten. Senere, kl. 18.07,314 beordret 110-sentralen mannskapene til å stoppe på Sundvollen, uten å underrette politiet om dette.315

7.11 Situasjonsforståelse: Antall gjerningsmenn

Hvilken styrke og kapasitet motstanderen forventes å ha, står sentralt når en politiaksjon skal ressurssettes og taktisk tilnærming velges. Fra politihold, og da særlig i den første tiden etter 22/7, er det blitt opplyst at man under den øyeblikkelige aksjonen innrettet seg etter å stå overfor «tre til fem» bevæpnede gjerningspersoner, og at det var utplassert eksplosiver på øya.316 En slik situasjonsforståelse ville krevd andre taktiske disposisjoner enn om trusselbildet bare omfattet én gjerningsperson. Spørsmålet er imidlertid om dette var situasjonsforståelsen i sanntid.

Nødmeldingene som kom inn til operasjonssentralene i NBPD og SBPD før pågripelsen, inneholdt ikke opplysninger om flere gjerningsmenn.

Kommunikasjonen på NBPDs samband i samme tidsrom etterlater et entydig situasjonsbilde av en gjerningsperson og hvor mulige eksplosiver ikke inngår.317 Dette gjelder meldinger både fra lokale tjenestemenn, operasjonssentralen og BT.318 Flere gjerningsmenn ble et tema på sambandet først etter pågripelsen. Den rådende oppfatning på taktisk nivå synes derfor å ha vært én gjerningsperson. Intervjuer kommisjonen har gjennomført, underbygger dette. Tjenestemennene skal også ha spurt en som bisto dem med aksjonsbåt, om hvor «han» var.319 Flere av de involverte tjenestemennene har likevel gitt uttrykk for at de tenkte seg muligheten av at det kunne være flere.320

Situasjonsforståelsen som operasjonssentralen kommuniserte utad, var også i tråd med dette.321 AMK meldte per telefon kl. 17.54.17 at «han» var iført politiuniform. AMK-operatøren framholdt videre at noen av melderne dit hadde sagt at det »[…] kanskje kunne være flere». Dette synes ikke å ha blitt vektlagt – eventuelt ikke registrert – av politiets operatør. Informasjonen ble ikke lest ut på sambandet og heller ikke gitt BT da operatøren ringte dem noen minutter senere.322

Når det gjelder mulige eksplosiver på øya, fikk lokal operasjonssentral informasjon om dette før pågripelsen. En person som befant seg i et bygg på øya, omtalte i nødsamtale, som startet kl. 18.10.55, eksplosiver i bygningen og i et tre ved båtene.323 Denne informasjonen ble ikke lest ut på sambandet og heller ikke formidlet internt på sentralen. Etterforskeren delte informasjonen først kl. 18.37, da hun opplyste å ha snakket med en innringer som hevdet at det «[…] hang en bombe i et stort tre etter båtplassen».324 Dette ble videreformidlet til lokal aksjonsleder per telefon om lag kl. 18.43.325

Det kan etter dette slås fast at kommisjonen ikke har funnet meldinger på lydfilene fra NBPDs telefon- og radiosamband før pågripelsen som kunne gi grunnlag for en konkret forventning hos politiet om at man ville bli konfrontert med 3–5 gjerningspersoner på øya.326 Ei heller at det skulle være eksplosiver der. Politiet kan derfor ikke ha aksjonert med dette som grunnlag. Kommisjonen betviler imidlertid ikke at tjenestemenn så for seg at det kunne være mer enn én gjerningsperson, hvilket framstår som politifaglig fornuftig. For øvrig er det ikke noe som indikerer at en eventuell usikkerhet knyttet til dette har virket inn på deres innsats for å komme seg raskest mulig til øya.

7.12 Politiets overfart til Utøya

Kommisjonen slår fast at politibåten ble overlastet i forbindelse med overfarten til Utøya. For kommisjonen har det vært sentralt å avklare om opplastingen baserte seg på en taktisk vurdering av behovet for slagkraft basert på forventet motstand, eller om formålet var av rent transportteknisk karakter. I begge tilfeller ville båtens kapasitet vært en sentral premiss.

Opplastingen startet straks politibåten ankom til Storøya om lag kl. 18.11.327 Kommisjonens undersøkelser viser at lokalt politi og BT før dette ikke etablerte noe felles situasjonsbilde, herunder hvilken motstand som kunne forventes. Det var heller ikke noe tema hvor mange tjenestemenn som måtte til for å løse oppdraget.

For å lette mannskapenes atkomst manøvrerte båtføreren baugen opp på en stein for å stabilisere båten. Manøveren medførte at akterenden ble trykket ned, og båten tok inn vann over motorbrønnen etter hvert som mannskapene kom om bord.328

Da båten skulle bakkes ut fra opplastingsstedet, var det elleve mann med eget utstyr, to skjold og én rambukk om bord. Båten lot seg ikke flytte med motorkraft siden den fremdeles hvilte på steinen. En av tjenestemennene som sto igjen på land, dyttet derfor båten ut litt før kl. 18.15.329 Båtføreren merket raskt at båten var for tungt lastet. Han svingte inn mot kaia igjen for å sette av noen, men fikk beskjed om å fortsette framrykningen.330 Vel ett minutt og femten sekunder etter at den ble dyttet fra, satte båten kurs mot Utøya.331

Båten forlot Storøya cirka kl. 18.15, lastet med elleve mann. Båten var overlastet. Båten stanset kl. 18.19. Båt H kom til unnsetting. 18.21 fortsatte framrykningen i sakte fart i denne båten. Etter kort tid kom også båt C, og aksjonen satte fart etter at fire mann gikk over i den. Alle tidspunkter er kommisjonens estimat.

Kilde: Steinar Frøyshov/Felix Features

Motoren responderte ikke normalt på gasspådrag, og båten gikk sakte. Kommisjonens beregninger viser at politiet ville ankommet til øya om lag kl. 18.41 med dette tempoet.332

Motoren stoppet ved Valtersbråtan kl. 18.19.333 Videoopptak viser at en av båtene som P-30 A hadde sendt fra Lien gård, umiddelbart kom dem til unnsetning. Etter vel 30 sekunder la denne seg langs politibåten og ble rekvirert som aksjonsbåt.Dette skjedde rett før kl. 18.20.

Samtlige tjenestemenn i politibåten, bortsett fra politiets båtfører, entret den nye aksjonsbåten og tok med alt utstyr. Båten var imidlertid bare 17 fot, registrert for fem personer og utstyrt med 75 hk motor. En last på ti tjenestemenn med tilhørende utstyr representerte følgelig en solid overlast. Feilen som ble begått under opplastingen av politibåten, ble med andre ord gjentatt, hvilket førte til at politiets framrykning kl. 18.21 fortsatte i sakte fart.Dertil gjorde overlasten båten ustabil slik at den krenget.334

Kort tid etter oppdaget tjenestemennene nok en sivil båt som var sendt på vei mot Storøya. Denne var 21 fot stor og hadde to sivile personer om bord.335 Fire tjenestemenn fra BT med utstyr gikk over i båten, og framrykkingen fortsatte deretter i to båter om kl. 18.24.336 Den sist rekvirerte båten var raskest og kom som første båt inn til øya kl. 18.27. Båt nummer to – med styrken som senere sto for pågripelsen – ankom til øya ett minutt senere.

I de påfølgende vel åtte minuttene ankom hele BTs styrke i sivile båter, bortsett fra en tjenestemann som ble igjen på oppmøtestedet.

Kilde: Kommisjonens analyse.

Kommisjonens gjennomgang viser at politiet under opplastingen av politibåten ikke vurderte behovet for slagkraft versus behovet for å få politiet raskest mulig ut på øya. Opplastingen skjedde planløst og uten styring med bare båtens størrelse som grense. Implikasjonene for båtens hastighet ble det ikke tenkt på. På dette tidspunktet var politibåten eneste kjente tilgjengelige båtressurs. Overlastingen satte dermed politiets aksjonsevne i fare og utgjorde også en fare for tjenestemennenes egen sikkerhet. De ville vært i livsfare dersom de hadde havnet i vannet med det tunge utstyret de var iført.

Overlastingene representerte kritiske feil som dokumenterer feilaktige vurderinger. Flere forhold medvirket til dette, blant annet at tjenestemennene fra BT på opplastingstidspunktet ikke visste hvor Utøya lå, og dermed heller ikke hadde begrep om hvor lang båtturen ville bli. Tilsvarende gjelder det faktum at troppens leder i båten under opplastingen trodde at Geitøya, som var synlig fra oppmøtestedet, var Utøya.337 Kommisjonen ser det videre slik at overlastingen av båten også må tilskrives mannskapenes sterke ønske om å få delta i aksjonen mot øya.338

Siden båten ville gått raskere med færre personer om bord, forsinket overlastingen under enhver omstendighet politiets ankomst på øya. Båten kunne lastet med seks personer, og uten motorproblemer, vært på Utøya om lag kl. 18.16.339

7.13 Politisambandet og bruken av dette

Politiaksjonen mot Utøya ble ytterligere vanskeliggjort av manglende tekniske forutsetninger for sikker formidling av informasjon. NBPD hadde ikke utbygd Nødnett og benyttet derfor det analoge politisambandet. Dette medførte at de lokale enhetene ikke var i stand til å kommunisere med mannskapene fra BT, SBPD og Asker og Bærum politidistrikt. Tilsvarende gjaldt for øvrige etater med nødnett.

Dertil hadde det analoge sambandet mangelfull dekning i det aktuelle området, hvilket medførte at betydelige deler av kommunikasjonen ble utydelig på grunn av støy i form av skurring ved sending og mottak. Kommisjonens gjennomgang av lydfilene bekrefter dette. Sambandsproblemene i området Sundvollen – Sollihøgda var kjent. Dette gjaldt for øvrig også for det lokale brannvesenets samband.340 Kommisjonen har vært til stede under sambandstest med håndsett i området rundt Utøya brygge landsiden og har kunnet konstatere at sende- og mottakerforholdene i området er dårlige. En tjenestemann beskriver sambandsforholdene under aksjonen som «usannsynlig dårlige».341

Politibåten dyttes fra land kl.18.15. Båt E sendes av P-30 A fra Lien gård. Kl. 18.20 går styrken over i båt H etter politibåtens motorstans. Samtidig sendes båt C fra Lien gård av P-30 A. Båt D og E er også på vei for å bistå. Kl. 18.22 går fire tjenestemenn over i båt C. Båt D og E fortsetter til oppmøtestedet. Kl. 18.27 er BT på vei i fire båter. Båt C ankommer Utøya som første båt. Den returnerer mot oppmøtestedet umiddelbart. Kl 18.30 bytter BT fra båt E til båt C, som kjører til øya med mannskaper for andre gang. Båt D er også på vei dit. Kl. 18.34 har båt C ankommet og båt D på vei inn. Alle mannskapene fra BT er nå transportert fra oppmøtestedet.

Kilde: Kommisjonens analyse.

Vanskelige sambandsforhold tilsier skjerpet sambandsdisiplin, det vil si at grunnleggende rutiner for bruk av politiets samband må følges. I korthet går dette ut på at en melding starter med angivelse av hvem som er adressat, og hvem som er sender. Når adressaten har svart på oppkallet, leses meldingen ut, hvorpå adressaten skal bekrefte at de er mottatt. Videre skal sambandsmeldingene gå via operasjonssentralen, slik at direkte meldinger mellom patruljer skal unngås.

For denne aksjonens vedkommende var sambandsbruken gjennomgående preget av svak disiplin. Selv kritiske meldinger gikk ut på sambandet med mangelfull angivelse av sender og/eller adressat og/eller manglende kvittering på at den var mottatt.

Kommisjonen mener dette samlet medvirket til usikkerheten om hvor oppmøtestedet var, at de tilgjengelige ressursene ikke fant hverandre, og at koordineringen av den øyeblikkelige aksjonen var mangelfull.

Den svake sambandsdisiplinen kan skyldes at de lokale tjenestemennene kjente hverandre og hverandres respektive funksjoner. Denne uformelle formen holdt ikke mål, og særlig ikke i situasjoner der tjenestemenn fra andre distrikter deltok.

7.14 Kommunikasjon med innringere til operasjonssentralen

Operasjonssentralens virksomhet er avgjørende for en vellykket politiaksjon. I tillegg til å lede politiinnsatsen skal den også sørge for å få mest mulig relevant og pålitelig informasjon fra vitner som melder seg per telefon. Kommunikasjonen med vitnet må derfor inkludere en utspørring av vitnet om temaer som politiet trenger å vite noe om, samt sikring av hvem som har ringt, og hvor det er ringt fra. Videre må politiet gi riktig informasjon om forhold av betydning for vitnets situasjon og hvordan vedkommende skal forholde seg. Det kreves særskilt kompetanse hos operatørene for å kunne ivareta denne funksjonen. 22/7 var krevende med høyt antall anrop fra fortvilte mennesker.

For denne aksjonens vedkommende har involverte operasjonssentraler i ulik grad evnet å sikre viktig informasjon fra innringerne. Så langt kommisjonen kan se, har SBPD løst denne delen av oppdraget tilfredsstillende.342 NBPDs utførelse har derimot vesentlige mangler.

Framtredende var operasjonssentralens svake vektlegging på å skaffe båter. Framtredende er også operatørenes vektlegging på å få fødselsnummer og telefonnummer til dem som ringer inn343, hvilket framstår som mindre adekvate opplysninger å sikre fra personer som står i overhengende fare for å bli beskutt. Det ble også gitt misvisende informasjon til ungdommene på øya om politiets framrykning.

Allerede kl. 17.28 opplyste politiet at man hadde «… mennesker på vei». Flere som ringte fra Utøya i minuttene etter, fikk samme beskjed. Kl. 17.31 fikk en melder fra øya beskjed om at politiet var der om «… få minutter». På dette tidspunktet hadde ennå ingen patruljer rykket ut fra politistasjonen. Formidlingen av uriktig informasjon om hvor langt politiet hadde kommet i framrykningen mot øya, vedvarte fram mot pågripelsen. Noen ble gitt beskjed om at politiet var på vei i helikopter, andre om at politiet snart var på plass og noen at politiet var i området. Operasjonssentralen ga heller ikke innringerne informasjon om at gjerningsmannen var utkledd som politi.344

Det følger av flere forklaringer at Breivik lokket fram ungdommer ved å spørre om de hadde sett gjerningsmannen, fortelle at det nå var trygt, for deretter å skyte dem som da kom fram.345

7.15 Kort om klarering, førstehjelp og evakuering

Tjenestemennene som ankom til øya ble møtt av et svært krevende skadested som eksponerte dem for sterke inntrykk. De oppfattet raskt at det var mange drepte og skadde. Samtidig mottok de opplysninger om ytterligere gjerningsmenn og eksplosiver. Politiet sto med det overfor en masseskade i et usikret område.

Behovet for redningsinnsats var prekært, men det var også nødvendig med ytterligere polisiære tiltak for å klarere øya. Politiet iverksatte klarering, livreddende førstehjelp og evakuering straks etter pågripelsen.346 Disse tiltakene ble gjennomført parallelt. Det ble utpekt én innsatsleder på landsiden og én på Utøya.

Kommunikasjonen i tiden som fulgte, etterlater et inntrykk av en uoversiktlig og uavklart situasjon hva angår både spørsmålet om antallet gjerningsmenn, mulige eksplosiver på øya og hvilke ressurser som skulle arbeide der.347

Bildet viser også brannbåten som etter hvert ble satt inn i arbeidet av politimanskaper.

Kilde: Jan Bjerkeli.

Thorbjørn forlot øya tidlig og kjørte nordover til Bråtan. Passasjerer gikk der i land. Senere ble Thorbjørn brukt i evakueringen.

Kilde: Ukjent/Politiets beslag.

Trusselbildet

Gjerningsmannen forklarte at han var alene, noe som ble formidlet videre til operasjonssentralen kl. 18.39 og til en patrulje fra BT (D-31) kl. 18.48.348 Patruljen opplyste da at de hadde fått opplysninger om flere gjerningsmenn, men framholdt at dette «[…] nok var feil». Kl. 18.43 fikk lokal aksjonsleder melding om mulige eksplosiver, «en bombe», i et tre. I sambandsmelding kl. 19.05 meldte han at det trolig bare var én gjerningsmann. Kl. 19:16 ble det meldt om gjerningsmenn i skolestua. Kl. 19.42 var mulige bomber i trærne fremdeles et uavklart tema.349

Tjenestemennene mottok videre flere opplysninger fra ungdommer på øya som mente det var flere gjerningsmenn der.350 Det dannet seg etter hvert en oppfatning om at det var politimannskaper disse hadde observert.351

Innsatspersonell på øya

Lokal aksjonsleder meldte kl. 18.36 at han ville ha helikopter raskt for evakuering. Han tilkjennega i flere etterfølgende meldinger at han ville ha brann- og ambulansepersonell over, noe lokal innsatsleder på land forsøkte å iverksette.352

Kl. 18.46 meldte innsatslederen på landsiden at «hjelpemannskapene» anså det utrygt for dem å nærme seg øya.353 Lydfiler fra 110-sentralen (brann og redning) viser at lokalt brannvesens aksjon rett før ble stoppet etter samtale med ambulansepersonell som opplyste at det var utrygt.354 På dette tidspunktet bisto mange sivile båtførere politiet og ungdommene.

Innsatslederen, som på dette tidspunktet befant seg på Sundvollen, ba ambulansepersonell kjøre mot Utøya brygge landsiden, som var utpekt som evakueringspunkt.355 Kl. 18.56 meldte han om «litt problemer med AMK», som ikke ville sende ambulansepersonell dit. Han ba derfor om klarering for kjøring på landsiden, noe han umiddelbart fikk.356 Drøye minuttet etter meldte han likevel tilbake at han hadde «[…] kjempeproblemer med ambulansen som nekter å kjøre fram […]». Han ba om at operasjonssentralen tok kontakt med AMK for å få klarert kjøringen.357

Rett etter kl. 19.00 opplyste lokal aksjonsleder at det var klarert med BT at «hjelpepersonell» skulle over på øya. I samme melding besluttet han at ambulansehelikopter ikke skulle lande der. Kl. 19.10 gjentok han overfor innsatsleder på land at han ville ha redningspersonell over.358

Usikkerheten rundt hvilke trusler som kunne befinne seg på øya, førte til at det etter hvert ble besluttet at redningspersonell likevel ikke skulle over, og at politiet selv skulle stå for førstehjelp og evakuering.359 Beslutningen ble ikke tilkjennegitt på sambandet. Det har derfor ikke vært mulig for kommisjonen å tidfeste den. Den ble heller ikke gjennomført konsekvent. Noe etter kl. 19.30 kom én lege og to ambulansearbeidere over til området ved brygga.360 Kort etter ankom ytterligere seks helsepersonell.361 De fikk beskjed om at det var utrygt, men fikk gå i land. Innsatsleder beordret dem til å søke dekning bak en bil på brygga inntil situasjonen var avklart.362 Etter hvert bisto de med å behandle skadde som ble evakuert til brygga.363 En av dem inngikk i innsatsleders stab på Utøya, som var etablert i Hovedhuset.

Klarering av øya

Mannskapene som allerede var i gang med å lete etter gjerningsmannen, fortsatte sine søk upåvirket av pågripelsen.364 Like etter kl. 19.00 meldte lokal aksjonsleder at han ønsket alt tilgjengelig politimannskap – «med våpen» – for å delta i søk.365 Tilsvarende meldinger ble gjentatt senere.

Kl. 19.16 meldte lokal aksjonsleder til egen innsatsleder at BT hadde fått opplysninger om at en gjerningsmann hadde forskanset seg i Skolestua sammen med en «kompanjong».366 Innsatsleder besluttet umiddelbart at BT måtte «gruppere om» og få «tatt ut de». BT tok seg dit. De fant ingen gjerningsmenn, men 47 overlevende.367

Kl. 19.44 meldte innsatsleder Utøya til operasjonssentralen at BT deltok i søk etter flere gjerningsmenn.

Klareringen fortsatte utover kvelden, og personell fra Asker og Bærum politidistrikt og SBPD ble benyttet sammen med BT og lokale mannskaper. Tjenestemennene manglet felles sambandsplattform. Man hadde dermed en situasjon der flere uniformerte patruljer med skarpladde våpen, etter hvert i skumring og mørke, søkte rundt omkring på øya etter mulige uniformerte gjerningsmenn uten tilfredsstillende mulighet til å kunne kommunisere seg imellom. Det ble innført et passordsystem som politimannskapene kunne bruke for å identifisere seg.368 Passordene ble imidlertid ikke godt nok kommunisert, hvilket førte til at politiet ved én anledning rettet våpen mot eget mannskap.369

To personer på øya ble anholdt på grunn av atypisk opptreden. Den ene ble innbrakt til Hønefoss politistasjon.370

Om natten lå politiet i kringvern rundt Hovedhuset, og øya ble først klarert som sikker da dagslyset kom.371

Førstehjelpsstrategi

Den uavklarte sikkerhetssituasjonen styrte også politiets førstehjelpsstrategi. Det ble da prioritert å yte hjelp som muliggjorde rask evakuering til sikkert område.

Politiet benyttet blant annet en såkalt turniké, en form for omsnørende bandasje, som blødningskontroll. Tjenestemenn har opplyst at dette hadde flere årsaker. Man oppfattet å være i en «care under fire»-situasjon, med liten tid til å gjennomføre ideell blødningskontroll. Videre var antallet skadde høyt i forhold til hjelpere, samtidig som tilgangen på forbindingsutstyr var begrenset.

Kommisjonen mener at politiets framgangsmåte var forsvarlig under de rådende forhold.372 Det påpekes likevel at bruk av turniké, på grunn av faren for komplikasjoner, må være forbeholdt ekstraordinære situasjoner og ikke bør inngå i politiets førstehjelpsstrategi under normale omstendigheter.373

Krevende evakuering

Evakueringen startet så raskt som praktisk mulig.

Lokal aksjonsleder hadde oppgaven med å styre evakueringen fra brygga på Utøya.374 En bil ble utstyrt med skuddsikre vester over vinduene og benyttet til å frakte skadde dit.375 Samtidig evakuerte polititjenestemenn ungdommer fra andre steder på øya i samarbeid med sivile hjelpere i private båter. Takket være de frivillige var båttilgangen god. Kl. 21.57 rapporterte innsatsleder at alle overlevende var evakuert.376

Evakueringen av øya og de skadde skjedde under svært krevende forhold, og skjedde etter kommisjonens syn i det store forholdsvis raskt og ordnet. Kommisjonen har likevel valgt å omtale nærmere omstendighetene rundt et tilfelle der en jente døde etter at politiet var kommet til øya.

Den første patruljen som ankom til øya, gikk nordover. Under framrykningen mottok patruljen opplysninger fra ungdommer som gjorde dem overbevist om at det var én eller flere gjerningsmenn i det aktuelle området. Da patruljen fikk melding om at en gjerningsmann var pågrepet befant de seg i området ved Kafébygget og teltleiren.

Lederen av patruljen sendte to av tjenestemennene tilbake til bryggeområdet for å styrke sikringen der. Lederen og én til ble igjen for å opprettholde sikringen av området, der det befant seg mange personer. De delte området mellom seg, og lederens sektor inkluderte teltleiren. Der observerte han flere livløse på bakken og en skadd person i et telt.

Politiet var på dette tidspunkt overbevist om at det var ytterligere gjerningsmenn i området og besluttet at Kafébygget måtte klareres for å gjøres om til sikker sone for ungdommene. Den skadde ble båret inn i Kafébygget.

Politiet ba noen ungdommer om å passe på jenta, for selv å utføre andre oppgaver, blant annet å søke og sikre bygget. I Kafébygget ble det funnet mange drepte og skadde.377

Den skadde jenta ble senere tatt hånd om for evakuering. Tjenestemannen som evakuerte henne, oppfattet at hun da var i live, men hun ble erklært død etter ankomst fergeleiet på øya.

Kommisjonen har ikke hatt kapasitet til å kartlegge eksakt hvilket skadeomfang jenta hadde da hun ble funnet, tilstanden hun var i, og hvordan denne endret seg, eller nærmere om hvilken konkret oppfølging hun fikk fra politi eller andre i tiden da hun befant seg inne i bygget. Vi har heller ikke noen eksakte tidsangivelser.

Kommisjonen understreker at politiets håndtering av den skadde jenta må sees i lys av at tjenestemennene ble konfrontert med en ekstrem og uoversiktlig situasjon med mange drepte og skadde og en fortsatt opplevd trussel.

Rundt kl. 23.00 ble alle politimannskapene trukket inn mens politihelikopteret gjennomførte søk med termisk utstyr. Intet tegn til liv ble observert. Det ble deretter gått finsøk, og samtidig ble pledd lagt over de døde.

I løpet av natten ble det søkt med båter etter overlevende og døde i vannet. Da dagslyset kom, ble nytt søk gjennomført på øya uten funn av flere overlevende. Et omfattende og intensivt redningsarbeid hadde da pågått i mange timer. Det var mange svært sterke inntrykk for de involverte.

7.16 Avslutning

Selv om sommerleiren samlet mange hundre ungdommer hvert år, var Nordre Buskerud politidistrikt ikke forberedt på at en uønsket hendelse kunne skje på Utøya. Politiet hadde ingen oppmerksomhet mot arrangementet og ingen planer for hvordan eventuelle hendelser som krevde politiinnsats på øya, skulle håndteres. Kommisjonen mener det er naturlig at politiet har oversikt over store arrangementer i sitt distrikt, og kontakt med arrangørene i tilfelle mulige hendelser.

Gjennomgangen peker på betydelige svakheter i politiets beredskap og i gjennomføringen av deres aksjon. Vi ser også at en rekke tragiske og tilfeldige omstendigheter gjorde at aksjonen falt ekstra uheldig ut. Politiet kunne kommet raskere til øya.

Etter kommisjonens oppfatning er for lav bemanning på operasjonssentralen en av de viktigste enkeltfaktorene som bidro til manglende ledelse og koordinering. En annen er fraværet av velfungerende kommunikasjonsmidler. Dersom politiet hadde hatt muligheten til å snakke sammen på tvers av politidistriktene og hatt systemer for skriftlig informasjonsdeling både på taktisk og skriftlig nivå, ville politiets prestasjonsevne vært vesentlig bedre. Det er ikke til å undres over at det ble vanskelig å formidle kritisk informasjon når politiet ikke var i stand til å snakke sammen på tvers av politidistriktene.

Da politiet først ankom til øya, utviste de en imponerende handlekraft og pågrep gjerningsmannen svært raskt. Den etterfølgende redningsaksjonen og klareringen av øya, ble i det store og hele håndtert på en god måte under svært krevende forhold.

8 Varsling, samhandling og mobilisering i politiet

I en nasjonal krise er det avgjørende med rask formidling av informasjon innenfor politietaten. Varsel kan sikre snarlig mobilisering av politiets egne organisasjoner, tjenestemenn og samarbeidende etater for å kunne iverksette tiltak. I dette arbeidet har Politidirektoratet (POD) og Kripos en sentral rolle.

I denne delen skal vi se nærmere på politiets evne til samhandling og mobilisering 22/7. Kommisjonens analyse viser at det var viktige systemer og prosedyrer som ikke fungerte denne dagen. En viktig årsak til dette var at politiet har valgt systemer med store svakheter, at det var mangelfull kunnskap om bruken av systemene, lavt øvingsnivå og sviktende etterlevelse av prosedyrene.

Norsk politi var ikke tilstrekkelig forberedt på å håndtere en nasjonal beredskapssituasjon.

8.1 Politidirektoratets og Kripos’ organisatoriske rolle

POD og særorganet Kripos har viktige nasjonale roller i Politi-Norge.

POD er et forvaltningsorgan underlagt Justisdepartementet (JD) med ansvar for den overordnede, faglige ledelsen av politi- og lensmannsetatens virksomhet, herunder fordeling av ressurser, resultatoppfølging, støtte og tilsynsfunksjoner.378 POD har ansvaret for ledelse og oppfølging av politidistriktene og særorganene, og ivaretar viktige oppgaver innenfor internasjonalt politisamarbeid. POD har ikke noe ansvar overfor PST.

De operative funksjonene ivaretas primært av politidistriktene eller særorgan med slike funksjoner. POD vil bare i helt spesielle situasjoner gripe inn i den operative virksomheten. Dette kan for eksempel gjelde saker av vesentlig nasjonal betydning, eller hvor PODs deltakelse kan være avgjørende for gjennomføringen av politioperasjonen.

Slik inngripen skjer ved at politidirektøren, øverste sjef for POD, enten bruker sin instruksjonsmyndighet og selv tar ansvaret for politioperasjonen, eller gir ansvaret til en annen politimester eller sjefen for et særorgan.

Ved uønskede og/eller ekstraordinære hendelser og kriser kan politidirektøren ved behov etablere stab for å understøtte sin ledelse og gjennomføring av PODs ledelses- og koordineringsfunksjon.

Avhengig av den aktuelle hendelsen vil POD kunne avklare strategiske spørsmål, sørge for at nødvendige personell- og materiellressurser er disponible, og gi råd til og koordinere samarbeidet mellom berørte politimestre og særorgan. POD kan også ved behov utpeke en politimester som ansvarlig for koordinering på taktisk nivå. Direktoratet har også en rolle i å innhente og bearbeide informasjon fra politidistriktene, koordinere samarbeidet med andre aktører og utarbeide situasjonsrapporter til lederdepartementet med mer.

Kripos er et kompetansesenter for norsk politi med hovedmål å forebygge og bekjempe organisert og annen alvorlig kriminalitet. Organet etterforsker og irettefører komplekse og alvorlige saker og yter bistand i taktisk og teknisk etterforskning. Kripos ivaretar funksjonen som nasjonalt kriminalteknisk laboratorium og er behandlingsansvarlig for sentrale informasjonssystemer. Videre er Kripos kontaktpunktet mellom norsk og utenlandsk politi og ivaretar oppgaver som følger av internasjonale konvensjoner og avtaler.379

8.2 Risikabelt system for riksalarm

Et robust, velfungerende og utprøvd system for felles og rask varsling av en hendelse i politietaten fantes ikke 22/7. Dette fantes heller ikke da det var behov for rask varsling mellom politidistrikt sju år tidligere i forbindelse med ranet av Norsk Kontantservice påsken 2004.

NOKAS-hendelsen var et dramatisk og voldelig ran som medførte at en rekke skudd ble avfyrt i Stavanger sentrum og en polititjenestemann ble drept. I 2004 mottok politidirektøren evalueringsrapporten fra ranet. I denne het det: «Ved større hendelser har politiet behov for hurtig og sikker varsling av andre politidistrikt, samt varsling av andre samarbeidende aktører nasjonalt og internasjonalt.»380 Hendelsene omkring tsunamien senere i 2004 og Øvelse Oslo i 2006 synliggjorde også viktigheten av varslingssystem. POD mente det var en prioritert oppgave å få et slikt system etablert.381

Politiets data- og materielltjeneste (PDMT) ble så i 2005 bedt av POD om å utarbeide et forslag til en slik alarmløsning innen 1. juni 2005. Et løsningsforslag ble utarbeidet av PDMT og sendt til POD i juni 2006, men dette forslaget ble ikke fulgt opp. Et møte om saken fant ikke sted før i mars 2008. På møtet ble PDMT bedt om å oppdatere sitt forslag til teknisk løsning for nasjonal varsling. Et revidert forslag ble oversendt POD i august 2009. PDMT anbefalte at systemet for varsling ble integrert med politiets operative system, PO.

Løsningen som ble anbefalt av PDMT, ble ikke valgt.

POD ville heller benytte en ordinær e-posttjeneste med egne dedikerte PC-er installert på operasjonssentraler og vaktdesker som skulle ha én funksjon: å motta, og sende alarmmeldinger.

Da PDMT ble kjent med dette valget, sendte de i november 2009 et brev til direktoratet der det ble påpekt at den løsningen POD ønsket, ikke var god. De hevdet den manglet robusthet, og at løsningen ikke ville møte kravene det er naturlig å stille til et alarmsystem. Brevet avsluttes med følgende konklusjon: «Til tross for dette vil PDMT driftsette den nåværende løsningen etter ordre fra POD. Det understrekes igjen at PDMT ikke kan ta ansvar for oppetid for denne tjenesten slik den nå er implementert. PDMT anbefaler ikke at tjenesten tas i bruk i politiet i sin nåværende form.»382

Direktoratet besluttet likevel å etablere varslingssystemet ut fra en helt ordinær e-posttjeneste. Systemet ble ansett som midlertidig og valgt for å få på plass et system raskt og fordi kostnadene var beskjedne. I juli 2010 orienterte POD politidistriktene i et rundskriv, at systemet skal tre i kraft innen 15. september 2010, og ba alle påse at det ble tatt i bruk.383

Seks og et halvt år etter at NOKAS-ranet hadde avdekket behovet for å etablere et sikkert og effektivt system, var en ordning for varsling etablert, som erstatning for den utdaterte ordningen med bruk av telefaks. Hvor sikkert og effektivt dette systemet fungerte, ble i realiteten aldri testet før 22/7. Det ble aldri ført noe tilsyn med systemet.

Alarmsystemet var ment i situasjoner der «… det enkelte tjenestested har informasjon som bør sendes uten opphold til andre enheter».384

Det er flere alarmtyper i systemet:

• Distriktsalarm anvendes til å formidle melding til politidistriktets enheter, omkringliggende politidistrikter og eventuelt særorgan. Operasjonsleder iverksetter slik alarm.

• Riksalarm skal formidle melding som vurderes til å være av interesse for alle politidistrikter og særorgan, og ved iverksettelse av beredskapstiltak. Kripos iverksetter etter anmodning fra politidistrikt eller særorgan. POD iverksetter beredskapstiltak.

• Nordisk alarm og internasjonal alarm anvendes til å informere om ulykke eller alvorlig forbrytelse. Kripos iverksetter etter anmodning fra politimester eller hans stedfortreder. I hastesaker kan operasjonsleder anmode om slik alarm.

Det er teksten i emnefeltet i e-posten som angir hvilken type alarm som gjelder. POD skal varsles når det sendes ut riksalarm, nordisk eller internasjonal alarm.

PODs rundskriv omhandler ikke direktoratets rolle og omtaler heller ikke hvem som har ansvar for å teste systemet. Det er heller ikke satt minimumskrav til hvor raskt en alarm skal ekspederes, eller til hvordan anmodningen skal skje. Rundskrivet omhandler ikke hvordan mottak skal kvitteres tilbake til sender.

Så vidt kommisjonen har brakt på det rene, er rollefordelingen mellom de ulike aktørene denne: Kripos (eller distriktene) opererer innholdet i systemet og er avsender; PDMT drifter IT-løsningen og er ansvarlig som transportør, mens POD er ansvarlig for at det finnes et nasjonalt varslingssystem.

Systemet med nasjonal varsling har vært lite brukt. Men, ved flere anledninger ble det avdekket vesentlige mangler. Kripos sendte en e-post 6. januar 2011 til POD der de påpekte tekniske og praktiske svakheter ved eksisterende varslingsløsning. Deres bekymring rettet seg mot at de ikke visste om mottakermaskinene i politidistriktene var operative, og de var usikre på om meldinger faktisk ble mottatt eller lest. Systemet manglet tilbakemeldinger, og de konkluderte med at «systemet ikke fungerer tilfredsstillende». POD kvitterte for mottak av henvendelsen, og skrev: «Takk for det. Veldig bra med info. Vi må nok kjøre en test og evaluere denne.»385 En slik test fra PODs side ble aldri gjennomført. Det ble heller ikke iverksatt andre tiltak for å rette opp den påpekte svikten.

I juni 2011 tok Kripos på ny kontakt om problemene, denne gang til PDMT. Bakgrunnen for bekymringen var at Kripos og OPD i juni besluttet å gjennomføre en test av det nasjonale varslingssystemet basert på de manglene man tidligere hadde avdekket. 9. juni 2011 kl. 10.03 ble det derfor sendt ut en testmelding til gruppen «Alarmer_OPS_Alle». Dette var samme e-postgruppe som ble benyttet 22/7. Det ble bedt om bekreftelse på mottak av meldingen. Første politidistrikt svarte ett minutt etter utsendelse av alarmen. Siste politidistrikt som svarte på alarmen responderte etter tre måneder. Så godt som ingen distrikt, responderte med avsendernavn som identifiserte distrikter og i flere distrikter svarte flere personer.386 Testen avdekket alvorlige mangler i bruk av systemet, som ble formidlet til PDMT. Saken ble ikke fulgt opp før 22/7.

POD hadde ikke selv foretatt noen initiativ for å teste eller kontrollere varslingssystemet.387

Dette var tilstanden 22/7 til det systemet politiet hadde etablert for å sikre en «hurtig og sikker varsling» mellom politidistriktene. Alle aktørene som var involvert – POD, Kripos og PDMT – var blitt klar over at det var vesentlige tekniske svakheter og usikkerheter ved utformingen av systemet, at det var avdekket svikt, og at systemet var lite aktivt brukt i politidistriktene.388 Systemet hadde heller aldri inkludert en varsling av samvirkeaktører, slik som Forsvaret eller PST. En enkel prosedyre og et system for varsling av disse samtidig fantes dermed ikke.389 Tilstanden var kritikkverdig.

Riksalarmen som aldri kommer fram

Desken på Kripos er selve knutepunktet for politiets alarmer og meldinger inn og ut av Politi-Norge. Hit kommer varsler og meldinger fra politidistrikter, og de ivaretar også kontakt med Tollvesenet og UP.

Fredag ettermiddag er vanligvis meget travel, og desken er bemannet med minst to betjenter. Ettermiddagen 22/7 var vaktlederen alene med ansvar for blant annet å betjene alle telefoner fra distriktene, politiets tipsmottak, håndtere alarmer og internasjonale varsler samt overvåke byggets egen sikkerhet.

Etter å ha blitt klar over bombeeksplosjonen i Oslo tok vaktlederen ved desken selv kontakt med operasjonslederen i Oslo for å høre om det var noe Kripos kunne bistå med.390 I samtalen som ble innledet kl. 16.04, framgår det blant annet:

Oslo: «Ja, altså, du kan jo få, altså det var kanskje interessant å kanskje varsle, ta en nasjonal varsling.»

Kripos: «Ja, hva vil du skal stå i den?»

Oslo: «Nei, altså for at da er det nå interessant for det er sett en bil her Jaha. En grå liten varebil. Grå liten varebil. VH24605. Så om du kan sende ut, altså en nasjonal varsling på at det har vært et angrep her, og så at politidistriktene faktisk har denne her litt i mente.»

Kripos: «Den bilen?»

Oslo: «Ja. Og ellers annen aktivitet, for det kan jo være interessant mot grenseoverganger. Mmm, kanskje varsle Tollvesenet, som er på de fleste grenser i hvert fall.»391

Kilde: Politiet

Kvaliteten på kommunikasjonen mellom de to vaktlederne er mangelfull. Samtalen avsluttes uten at all informasjonen Oslo hadde, er formidlet, og før Kripos har forstått kontekst og innhold. Det ble i denne samtalen ikke sagt noe annet om kjøretøyet; at dette var en mulig gjerningsmann, at personen var sett ved åstedet, var kledd i politiuniform og var bevæpnet. Dette var informasjon OPD på dette tidspunkt hadde. Å ha «en bil in mente» ble av Kripos oppfattet som uklart. Vaktlederen på Kripos fortalte Kommisjonen i ettertid at samtalen ble oppfatet som dårlig og vag. Operasjonslederen i Oslo har fortalt oss at hun mente at innhold og formulering i alarmmeldingen med denne samtalen ble overlatt til Kripos.392

I dette tidsrommet kom det en rekke telefoner til desken på Kripos, og vaktlederen prioriterte å besvare disse, i stedet for å forlate sin posisjon og gå bort til arbeidsstasjonen, der den dedikerte alarm-PC-en var plassert for å sende ut alarmen. Vaktlederen ønsket å avvente for kanskje å få inn noe mer konkret informasjon. Etter en tid ankom en erfaren kollega som kjente alarmsystemet. Vaktlederen forklarte ham kort situasjonen, overleverte sine notater fra samtalen og ba om at det ble iverksatt riksalarm. Han gikk raskt i gang med å utforme meldingen og sendte kl. 16.43 meldingen:

«Riksalarm – Eksplosjon Mulig(e) bombe(r) i Oslo sentrum

Det vises til medieoppslag i saken.

Det anmodes om at man ser etter en liten grå varebil, mulig reg nr 24605. Det er pr nå ukjent relasjon mellom eksplosjon og kjøretøyet, men dersom det påtreffes varsles Desken eller Oslo pd for ytterligere instruksjoner.

Det anmodes om å utvise forholdsmessig forsiktighet ved tilnærming til kjøretøyet. Ytterligere informasjon vil følge»393

I meldingen er informasjonen om bilens kjennetegn VH utelatt. For øvrig formidlet Kripos den informasjonen de hadde mottatt. Meldingens anvendelighet og hvor spesifikk man skulle forholde seg til den, ble svekket som følge av at bokstavmerkene var utelatt.

Dette var den første riksalarmen som ble gitt til Politi-Norge. Oslo, politiets logg viser at de rundt kl. 15.30 registrerte at det har vært en større bombe og et terrorangrep. Ekstra nyhetssendinger i massemediene om eksplosjonen startet rundt kl. 16.00. Varsling gjennom mediene ble aldri vurdert. Et system for dette er heller ikke etablert. Erfaringer fra øyeblikkelige aksjoner, ran eller skyteepisoder viser at rask og effektiv varsling er avgjørende, og at tiden er knapp, minutter teller.

Verdifull tid hadde gått tapt denne ettermiddagen. Alarmen ble sendt 1 time og 18 minutter etter eksplosjonen. Det var først da Kripos tok kontakt med operasjonssentralen, at de vurderte alarm. Effektueringen av alarmen tok også tid. Meldingen var mangelfull. I tillegg var det få politidistrikter som faktisk mottok alarmen.

Etter 22/7 ble manglene ved alarmfunksjonen et tema. Som ledd i politiets eget evalueringsarbeid sendte de en forespørsel til distriktene om hvorvidt alarmene ble registrert og mottatt.394 Tilbakemeldingene var nedslående:

«4 politidistrikt melder at de mottok alarmmeldingen i løpet av kvelden 22. juli.

11 politidistrikt melder å ha mottatt alarmmeldingen fra Kripos 23. juli kl. 00:51.

5 politidistrikt melder at de ikke mottok noen alarmmelding via det nasjonale varslingssystemet.

2 politidistrikt melder at de etter en tid fant alarmmeldingen i operasjonssentralens ordinære e-post.

1 politidistrikt melder at de hadde teknisk feil på den dedikerte PC-en for nasjonal varsling.

1 politidistrikt melder at de ikke har PC for nasjonal varsling.

1 politidistrikt har ikke spesifisert årsaken til at de aldri mottok alarmmeldingen.

3 politidistrikt har ikke gitt tilbakemelding.

2 politidistrikt er ikke aktuelle (Oslo og Nordre Buskerud pd).

2 politidistrikt har ikke spesifisert erfaringene vedrørende nasjonal varsling»395

Ifølge denne oversikten var det de færreste som hadde mottatt varselet innenfor det som er en relevant tidsramme. Kommisjonen har forstått det slik at svarene her refererer til én eller flere av alarmene. Det er verd å merke seg at POD i sitt eget evalueringsarbeid ikke fikk svar fra flere av distriktene, og at direktoratet anså Nordre Buskerud og Oslo som uaktuelle.

Hvorvidt Nordre Buskerud politidistrikt mottok alarmen, er etter kommisjonens syn en meget relevant problemstilling. Vi er på dette punktet helt uenig med politiets egen evaluering. Informasjonen om riksalarmen var ment for å sette politiet i stand til å finne en mulig gjerningsmann. Nordre Buskerud politidistrikt ble, sammen med Asker og Bærum, den relevante mottaker av informasjonen. De mottok ikke den første riksalarmen. Nordre Buskerud skriver selv om sitt alarmmottak:

«Alarm PCen står i operasjonssentralen, men er ikke plassert ved noen av de tre pultene. Når PCen ikke er i bruk går skjermen i svart. PCen sto fast på «innboks – nasjonal varsling.» Alarmmeldingene dukket ikke opp på denne innstillingen. For å finne alarmmeldingene måtte man gå inn på: Fellesmapper > Alarmer> og velge eget politidistrikt blant alle landets politidistrikt og særorgan. Da først framkom alarmmeldingen. I likhet med mange andre politidistrikt ble ikke riksalarmmeldingene fanget opp på operasjonssentralen pga. innstillingen og at det ikke var hensiktsmessig lydsignal samt at skjermen var sort.»396

I PODs evaluering heter det: «På bakgrunn av tilbakemeldingene fra politidistriktene stiller evalueringsutvalget spørsmål ved om varslingen kan sies å ha fungert tilfredsstillende.»397

Spørsmålet om varsel og alarm er et nøkkelspørsmål. Evalueringene peker på store svakheter. Kommisjonen har derfor valgt å undersøke nærmere i hvilken grad alarmene som ble sendt ut i forbindelse med 22/7, faktisk ble mottatt i de ulike politidistriktene.

PODs rundskriv om alarmer angir ikke eksakt hvordan alarmmottak skal registreres, eller hvordan notoritet skal sikres, ut over at mottaker snarest skal varsle operasjonsleder. Etter vårt syn er det rimelig å forvente at en riksalarm ville bli registrert i politidistriktets operative logg: PO-loggen.

Kommisjonen har innhentet komplette PO-logger fra samtlige politidistrikter. Den første riksalarmen er registrert i loggen i kun to politidistrikter, begge først 23. juli!398

Systemets eier, POD, har valgt å ikke selv ha en egen PC for å motta riksalarmer. Og stabssjefen i POD kan ikke erindre at de mottok varsel om riksalarm på annen måte.399

Riksalarmen kl. 16.43 fungerte altså ikke.

Denne alarmen var den første av i alt ni som Kripos sendte: tre på den aktuelle fredagen, fem lørdag og én søndag. Etter kommisjonens syn var det kun et par av disse meldingene som var å anse som alarmmeldinger, de øvrige var å anse som informasjonsoppdateringer.

Det ble aldri sendt noen oppdaterte meldinger med mer tydelige beskrivelser av gjerningsmannen etter den første meldingen, til tross for at politiet da hadde informasjonen. Manglene ved den første alarmen ble aldri supplert. Heller ikke den dramatiske meldingen som ble lest ut på sambandet i Oslo kl. 18.26 om at alt uniformert politi som ville forsere sperringene rundt regjeringskvartalet, og som ikke kunne legitimere seg, skulle stanses, om nødvendig med makt, resulterte i noen alarmmeldinger. I denne ordren gitt til Oslo-politiet lå det at skytevåpen, om nødvendig, kunne benyttes.400

De to vesentligste varslingene som faktisk ble sendt til Politi-Norge, var:

• 18.06 Innføring av skjerpet grensekontroll

«POD har med umiddelbar virkning gjeninnført grensekontroll på indre Schengen grenser. Dette er meldt til ansvarlige myndigheter i Brussel fra Kripos Det bes om at det enkelte politidistrikt vurderer operative tiltak ihht egen oppdatert trusselvurdering på bakgrunn av dette.»401

• 18.50 Varsel om 2 mulige terrorceller

«Melding til alle distrikt! En person er pågrepet i forbindelse med skytingen på Utøya. Nordre Buskerud pd melder at han har forklart at det skal finnes 2 celler til i Norge som ennå ikke har slått til. Vi har ikke mer opplysninger enn dette.»402

I Norge med en rekke grenseoverganger og en rekke internasjonale fly- og ferjeforbindelser er mange politidistrikter grensedistrikter. Figur 8.2 viser hvordan alarm om grensekontroll ble registrert.

Kilde: Kommisjonen har analysert PO-logger fra samtlige distrikter for å se om det finnes referanse til riksalarm. Basert på PO-data fra PDMT. Vestfold registrerte kontakt med POD om grensekontroll før alarmen ble sendt ut. Østfold registrerte e-post kl. 17.56, dette er ført i logg 18.18. (se note 46).

Dersom alle politidistriktene hadde mottatt alarmen umiddelbart, ville søylene vært like høye for samtlige distrikter. Få distrikter registrerer alarmen. De som gjør det, registrer den sent.

Et hovedformål med varslinger er at de skal føre til handlinger hos mottaker. En type handling kan være så enkel som å vurdere om tiltak bør treffes. Av analysen av PO-loggene virker det som om det er få handlinger som blir iverksatt som følge av alarmen.

Den tredje alarmen som ble sendt ut, var ment som et varsel til alle politidistrikter basert på den dramatiske informasjonen politiet fikk umiddelbart etter pågripelsen.

De som pågrep gjerningsmannen, fikk opplyst at det kunne være to terrorceller til som ville kunne slå til.403 Betjentene hadde fått opplyst at de verste ugjerningene gjensto, og at hundrevis kunne bli drept ved et nytt anslag. Informasjonen ble raskt formidlet av operasjonslederen ved Nordre Buskerud, som umiddelbart ba Kripos om at det ble sendt ut en riksalarm om dette. Alarm ble sendt ut uten opphold kl. 18.50. Dette var en meget sentral melding for å varsle Politi-Norge om et mulig tredje angrep.

Kilde: Gjennomgang av PO-logg viste at riksalarm er registrert i fire politidistrikt. Kommisjonens analyse av PO-logg, PO-data fra PDMT.

Som det framgår av figur 8.3, var det tre av 27 politidistrikter som registrerte denne alarmen i sin PO.

Kvaliteten på varslingen i Politi-Norge 22/7 må karakteriseres som slett. Den første riksalarmen blir ikke registrert i loggen i noe politidistrikt før påfølgende dag. Svært få mottok alarmene som ble sendt senere. Mottak ble registrert sent, og det var begrenset med tiltak som ble iverksatt. Avsender fikk ikke tilbakemelding på at mottaker ikke hadde registrert alarmen. Etter hvert som krisen eskalerte, bedrer ikke situasjonen seg med tanke på rask registrering av alarmene. Årsaken til svikten var at systemet ikke var slått på eller ikke ble brukt aktivt, og at operasjonssentralene ikke var tilstrekkelig operative. Det utbredte fraværet av årvåkenhet med hensyn til mulige varslinger denne dagen, til tross for massiv mediedekning, tyder på at politiets riksalarmsystem ikke har vært erkjent å være et relevant verktøy.

I rundskrivet om riksalarmer beskrives reserverutiner for varsling gjennom SMS, telefaks og telefon dersom systemet er ute av funksjon. Dette ble ikke benyttet 22/7.

Hva kunne eller burde vært en egnet respons på nasjonale varslinger? Nasjonale varslinger er ment effektivt å formidle informasjon som er relevant for alle politidistrikter, samt for å iverksette beredskapstiltak – det vil si aksjoner fra politiets side. Eksempler på slike aksjoner mobilisering av eget personell, økt årvåkenhet eller iverksetting av observasjonsposter eller sperretiltak. Den første riksalarmen var en generell alarm, mens grensekontroll forutsatte iverksetting av konkrete tiltak.

Når det gjelder meldingen om muligheten for to terrorceller til som kan utgjøre en trussel, er det ekstra merkelig at denne ikke blir registrert. Den var meget dramatisk, og den kom sent i hendelsesforløpet da mange var mobilisert og årvåkenhet for alarmer burde vært stor.

8.3 Politidirektoratet 22/7

POD ble opprettet i 2001 som et eget organ for å sikre en friere og mer faglig ledelse av etaten enn tidligere, da etaten var ledet direkte fra JD. Målsettingen med direktoratet var å videreutvikle politi- og lensmannsetaten, klargjøre ansvar og myndighet og skape en helhetlig operativ og faglig ledelse med sikte på best mulig utnyttelse av ressursene.

Øystein Mæland ble utnevnt til å etterfølge Ingelin Killengreen som ny politidirektør i mai 2011 og han tiltrådte stillingen 20. juni samme år. Killengreen hadde vært politidirektør siden direktoratet ble opprettet. Hun sluttet i sin stilling i april 2011. Vidar Refvik, som tidligere hadde vært assisterende politidirektør, fungerte som politidirektør i interimsperioden 1. april 2011 til juli 2011. Mæland hadde vært på jobb i sin nye rolle i to uker før han gikk ut i ferie. Den 22/7 var Mæland på ferie i Oslo, og Refvik var igjen fungerende politidirektør.

POD ble raskt etter eksplosjonen varslet av både OPD og JD. PODs lokaler er samlokalisert med Sentrum politistasjon, bare noen hundre meter fra regjeringskvartalet.

Jourhavende ved POD kontaktet fungerende politidirektør Refvik, som da var på vei hjem. Han returnerte umiddelbart og ankom til PODs lokaler cirka kl. 16.00.404 Stabssjef ved Oslo POD Einar Aas hadde tidlig en telefonsamtale med Refvik der de diskuterte bombeangrepet og terroranslaget.405

Mæland ble også varslet minutter etter eksplosjonen av departementsråd Morten Ruud. Mæland besluttet å reise inn til direktoratet og overtok rollen som politidirektør. Hans situasjonsforståelse i den første fasen var at man sto overfor et terrorangrep, men at situasjonen var preget av stor usikkerhet.406

Det er uklart hvem som i en periode faktisk fylte rollen som politidirektør. Refvik antok at Mæland overtok som politidirektør da han returnerte. Mæland hadde samme forståelse. Det skjedde imidlertid ingen formell registrering av når Mæland gjeninntrådte som politidirektør. Ingen av de to husker at dette ble avtalt spesifikt, og rollefordelingen ble ikke formidlet til andre instanser. Refvik dro ganske raskt videre til møter i Regjeringens kriseråd, der det første formelle møtet fant sted kl. 18.30. Refvik ble værende i Forsvarsdepartementet til kl. 01.00. Kommisjonen er blitt fortalt av flere medlemmer i Regjeringens kriseråd at de trodde at Refvik der var fungerende politidirektør.407 Daværende justisminister har også fortalt kommisjonen at han opplevde at denne dagen og kvelden var det Refvik som var politidirektør.408

Politietatens eget planverk for terrorberedskap ble aldri iverksatt

POD har utarbeidet et eget planverk for politietaten til bruk ved terrorhendelser. Planene ble sist revidert i januar 2011. Planverket omhandler varsling, mobilisering av ressurser, grensestenging og en rekke andre tiltak som anviser fornuftige handlinger for politiets håndtering.

Politiets eget beredskapssystem er utviklet som en forlengelse av Sivilt beredskapssystem (SBS). Men, som det heter i rundskrivet til alle politidistrikter «må politiet ha et eget system for å iverksatte relevante tiltak i en ekstraordinær situasjon … I sum skal dette dekke de behov politiet har.»409 Som en hovedregel er det politidirektøren som skal iverksette disse tiltakene med en operasjonsordre til relevante politidistrikter og ved å benytte et på forhånd avtalt kodesystem. Sjef i PST og lokale politimestre har også anledning til å iverksette terrorplanverket.

Et sentralt element i terrorplanverket er å sikre at det iverksettes objektsikring, mobilisering av ressurser og/eller relevante stopptiltak. Avhengig av hvilket beredskapstiltak man iverksetter, kan man aktivere ett eller flere konkrete tiltak: øke beredskap på arbeidssted og sikre mobilisering; øke egenbeskyttelse; iverksette grense- eller luftromkontroll eller iverksette sperreplaner (for eksempel trafikkontroll ved trafikknutepunkter). Enkelte av tiltakene framstår som svært relevante 22/7. De har:

• som formål å øke kapasitet og redusere responstid på bruk av politiets ressurser, ved for eksempel å kalle inn personell

• som formål å hindre at terrorister skal forflytte seg og dermed kunne forebygge alvorlige kriminelle handlinger. Et beskrevet tiltak er at politidistrikter iverksetter helt eller delvis observasjonsposter eller sperreplaner for eget politidistrikt

• som formål å beskytte personer, bygninger og områder mot mulig terroranslag

Kilde: Christopher Olssøn

Politiets terrorplanverk ble ikke iverksatt 22/7.

Planverket ble ikke vurdert iverksatt av fungerende politidirektør Refvik før han dro til Regjeringens kriseråd. Refvik har opplyst til kommisjonen at han ikke umiddelbart tenkte på eksplosjonen som et terrorangrep og følgelig ikke reflekterte over hvorvidt terrorplanverket var relevant på dette tidspunktet.410

Heller ikke politidirektør Mæland eller noen andre i PODs stab, som ble etablert kl. 17.55, iverksatte terrorplanverket. Mæland har opplyst kommisjonen at han etter bare to uker i jobben ikke kjente til dette planverket.411 Vi har også fått opplyst at det ikke var noen kontakt mellom Refvik og Mæland før de møttes igjen i PODs lokaler kl. 01.00, heller ikke om hvorvidt planverket burde bli iverksatt, selv om det etter hvert ble helt åpenbart at politiet sto overfor en terrorhendelse.

Det ble tilsynelatende aldri heller vurdert av staben å endre politiets beredskap ved å heve beredskapsnivået for å øke kapasitet og redusere responstid selv om man etter hvert fikk kunnskap om at Forsvaret hadde hevet sin beredskap kl. 17.30, altså før angrepet på Utøya.

Sjef for PST og politimestrene kan også iverksette planverket. Iverksetting ble ikke vurdert av PST, og det ble heller ikke tatt kontakt med POD for å avklare dette nærmere.412 Beslutning om å iverksette planverket kan også gjøres av den enkelte politimester på selvstendig grunnlag i et distrikt, dersom omstendighetene gjør dette nødvendig. POD skal varsles umiddelbart.

Gitt omstendighetene her, der POD selv var klar over hendelsen, er det rimelig å anta at POD burde være ansvarlig for å iverksette dette planverket. Ledelsen ved OPD har fortalt kommisjonen at de hadde en forventning om at det var POD som måtte ivareta den nasjonale varslingen. OPD fokuserte på mulige andre anslag i byen, mens det var naturlig at POD tok ansvar for å varsle Politi-Norge og øke den generelle beredskapen og hindre andre anslag i landet for øvrig.413

Planverk av denne typen er utviklet nettopp med det formål å raskt og effektivt kunne iverksette en del handlingsmønstre som erfaringsmessig er de riktige i kaotiske situasjoner.

Deler av innholdet i planverket ble senere iverksatt, slik som skjerpet grensekontroll og tiltak for å sikre luftrom, men tilsynelatende uten referanse til planverket eller bruk av de faste kodebetegnelsene. Den generelle økte mobiliseringen av Politi-Norge i distriktene uteble, og Nordre Buskerud og andre distrikter fikk ikke beskjed om å iverksette sperretiltak eller kalle inn ekstra personell.

POD behandler ikke spørsmål om terrorplanverket i sin egen evaluering, heller ikke politiets samlede vurdering omtaler spørsmålet om iverksetting av terrorplanene.414

Planverket ble heller ikke iverksatt eller vurdert nærmere etter kl. 18.51, da det ble sendt ut en riksalarm om at det var ytterligere to terrorceller som kunne slå til. Innholdet i riksalarmen antydet behov for aktsomhet.

Mange av de sentrale aktørene har fortalt kommisjonen i ettertid at de gikk på tå hev i flere dager etter 22/7, som følge av disse opplysningene.415 Politidirektøren tolket blant annet henvendelsen om håndhevelsesbistand fra Beredskapstroppen som kom utpå natten, som et uttrykk for behov for fortsatt beredskap.

Kommisjonen mener at politiets terrorplanverk burde vært iverksatt umiddelbart etter bombeeksplosjonen.

Kommisjonen har i sitt arbeid også undersøkt hvorvidt det faktisk foreligger planer for hvordan politidistrikter kan iverksette sperreplaner for sitt distrikt, slik som forutsatt i ett av beredskapstiltakene i planverket. Vi har da fått opplyst at Asker og Bærum politidistrikt ikke har forhåndsplanlagt lokalisering av observasjons- eller stoppunkter.416 OPD har heller ikke tilgang til eller kjennskap til nabodistriktenes eventuelle sperreplaner.417

Kommisjonen har ikke undersøkt videre hvordan POD stiller seg til et slikt fravær av planer, og om de har gjennomført eller planlegger kartlegging av aktiv bruk av stopplaner eller tilsyn av slike i distriktene. I forklaringer med kommisjonen har ledelsen i Politi-Norge sagt at de var ukjent med dette.

Uansett gjennomgangen har vist at det var mangelfull kunnskap om politiets eget spesielle terrorplanverk og manglende bruk av dette. I tillegg kommer at distribusjon av eventuell informasjon om å aktivere planverket trolig ville ha blitt sendt gjennom alarmsystemet, som vi allerede har sett var mangelfullt.

Mangler i PODs egen stab

POD har en egen seksjon for politiberedskap og krisehåndtering. Denne seksjonen er et kompetansemiljø for politidistriktenes eget beredskapsarbeid, og har vært sentral i arbeidet med å utvikle og etablere rutiner basert på beste praksis. Beredskapsseksjonen er ikke en del av den øverste ledergruppen i POD, men har de senere år rapportert til assisterende politidirektør. Seksjon for politiberedskap og krisehåndtering har en døgnkontinuerlig jourvaktordning tilgjengelig for politidistrikter, særorgan og eksterne beredskapsaktører.

I POD er det denne seksjonen som har ansvar for stabsarbeidet.418

POD har en begrenset operativ rolle. En nasjonal operasjonssentral, tilsvarende Forsvarets FOH, finnes ikke i norsk politi i dag. POD har heller ingen beredskapsordning, kun en vaktordning.

Staben ble ifølge PO-loggen formelt etablert kl. 17.55, men uformelt stabsarbeid var i gang umiddelbart etter kl. 15.30. Ansatte mobiliserte og arbeidet intensivt i tiden etter angrepet.

Mange ansatte gjorde en betydelig innsats for å skape en mest mulig koordinert og samlet respons i en tidvis uoversiktlig og meget krevende situasjon. Likevel var stabsarbeidet preget av en rekke svakheter, som POD selv påpeker i sin egenevaluering.

I forkant av hendelsene 22/7 forelå det planverk og personellister for etablering av stab, men disse var ikke oppdaterte. Instruksen var verken signert eller oppdatert siden 2007.419 Mange av personene som tjenestegjorde i staben, inngikk ikke i den forhåndsutpekte stabsoppsetningen, fordi man måtte improvisere ved å benytte det personell som var tilgjengelig. Staben var derfor ikke tilstrekkelig øvet, og mange av funksjonene ble fylt med personell som ikke kjente til stabsinstruksen, stabsarbeid eller de ulike rollene. Mange hadde aldri deltatt på øvelser.

Interne varslingslister var mangelfulle, og varslingslistene til eksterne aktører var ikke oppdaterte. Det er mangelfulle referater fra møter, og loggsystemet ble ikke benyttet før ved 19-tiden. Det mangler notoritet omkring hvem som deltok i stabsarbeidet, hvem som var involvert i beslutninger, og hva som faktisk ble besluttet. Lokalene hadde ikke gradert nettverk og en begrenset teknisk utrustning. Flere hadde ikke kunnskap om eller nødvendige passord til å logge seg inn på politiets datasystemer. Stabssjefen kom for eksempel ikke inn på det såkalte PBS-web, der politiets planverk og tiltakskort var tilgjengelig. I ettertid har ingen i POD utarbeidet egenrapporter, noe som ytterligere svekker notoriteten.

POD etablerte tidlig en liaison til Forsvaret og OPD. Erfaringene fra disse var i hovedsak gode – for begge parter. Ordningene med liaison til PST, Helsedirektoratet og JD, har vi fått opplyst, kom raskt i gang, selv om disse ikke omhandles i loggen.

Til tross for disse svakhetene i stabens arbeid skriver POD i sin evaluering: «Alt i alt ser det ut til at staben i POD i hovedsak løste sine oppgaver på en tilfredsstillende måte.»

Ingen kontroll med grensekontroll

Kl. 17.34 tok POD initiativ til å innføre en skjerpet grensekontroll. Beslutningen ble formidlet via en e-post som gikk direkte til en ansatt i Kripos. Denne ble ikke registrert hos Kripos’ desk, som da hadde det meget hektisk. Om lag kl. 17.50 ringte POD til Kripos og opplyste at grensekontroll var besluttet innført, henviste til ovennevnte e-post og ba om varsling til alle politidistrikter.

Kripos ble også av POD bedt om å ta kontakt med EU-delegasjonen i Brussel for å informere EU om denne aksjonen. Men denne beskjeden ble returnert siden dette var en type handling som ikke Kripos kan gjennomføre, den må gå via JDs kanaler.

Selve varslingen ble effektuert fra Kripos som en alarm kl. 18.06, og til Utrykningspolitiet som SMS.

Forsvaret og Tollvesenet ble ikke informert om politiets beslutning. Kripos mottok ikke anmodning om å varsle internasjonale samarbeidspartnere eller politimyndigheter i nabolandene om grensekontrollen, og tok heller ikke eget initiativ til dette.

I Oslo var det allerede kort tid før kl. 17.00 iverksatt en viss grensekontroll ved utgående ferger som DFDS, Stena, havneområder og ved Oslo Sentralstasjon.420

Hedmark mottok aldri alarm om skjerpet grensekontroll og ble aldri kontaktet om dette. De tiltak som ble gjort der, skjedde på grunnlag av eget lokalt planverk.421 Vi vet at i Hedmark, som alene har 38 grenseoverganger til Sverige, ble én overgang sikret etter hvert i form av en bevæpnet politipatrulje på rv. 2 nær riksgrensen mot Sverige på Magnormoen. Et tollkamera ble snudd for å følge utgående trafikk. Da en norsk patrulje rundt kl. 20.00 var på vei til Eda i Sverige, oppdaget de at svensk politi allerede var på stedet. Svensk politi hadde da ikke fått noen formell henvendelse fra Norge, men iverksatte grensekontroll på eget initiativ, og utover kvelden opprettet svensk politi i dette området sperreposter ved 7–10 steder.422

Ingen meldinger om grensekontroll ble mottatt på det nasjonale varslingssystemet i Østfold politidistrikt. Derimot mottok en av operatørene ved operasjonssentralen en e-post rundt kl. 18.00 fra POD som gjaldt iverksettelse av grensekontroll, uten at det forelå noen informasjon om bakgrunnen for dette. Meldingen ble registrert i lokal PO kl. 18.18. Operasjonssentralen i Østfold fikk en henvendelse fra politiet i Sverige kl. 20.52 om at de nå kontrollerte trafikk fra Norge til Sverige på E18. Riksalarmen hadde gått i Sverige, og man var på utkikk etter en grå varebil. I Østfold politidistrikts PO-logg framgår det at Kustbevakningen i Sverige tok kontakt og var beredt til å hjelpe med blant annet et fartøy som lå ved grensen ved Koster-øyene. I Østfold ble så grensekontroll iverksatt av norsk politi ved Moss Lufthavn Rygge og grenseoverganger kl. 21.00 i form av tilstedeværelse og kontroll av mistenkelige kjøretøy.423

På Romerike ble økt patruljering ved Oslo Lufthavn Gardermoen og årvåkenhet ved grensen raskt iverksatt på lokalt initiativ. POD ble varslet. Nasjonale meldinger fra Kripos og POD om hendelsene i Oslo og på Utøya ble i innledende fase sendt distriktet ved bruk av det Romerike politidistrikt selv i sin evaluering omtaler som et «utfaset system». Dette ble imidlertid fanget opp og fikk ingen konsekvenser for oppgaveløsningen.424

Kilde: Fredrik Naumann/Felix Features

Nord-Trøndelag politidistrikt fikk kontakt med POD på telefon rundt halv, ni og grensekontroll ble etter kort tid iverksatt ved Værnes lufthavn.425

I sin evaluering skriver Sør-Trøndelag politidistrikt følgende om grensekontroll: «230209 innkom Nasjonal varsling med anmodning om skjerpet grensekontroll. Ingen skjerpede grensekontrolltiltak ble iverksatt fra Sør-Trøndelag politidistrikt sin side.»426

I Agder politidistrikts PO-logg omtales grensekontroll først kl. 21.25 med en nedtegnelse om at «det sjekkes om det skal iverksettes Schengen kontroll etter at politidirektør Mæland har uttalt dette i media».

Oppsummerende kan vi si at POD besluttet å iverksette skjerpet grensekontroll kl. 17.34, cirka to timer etter eksplosjonen. Varsel ble sendt ut kl. 18.06. Konkrete tiltak var ikke angitt. Alarmen ble ikke registrert mottatt av de meste relevante politidistriktene, med unntak av Romerike, som da allerede hadde iverksatt tiltak ved Gardermoen. Da norsk politi iverksatte grensekontroll etter kl. 20.00 hadde allerede svensk politi på eget initiativ igangsatt bredere og mer omfattende tiltak enn norsk politi planla. Mange andre politidistrikter iverksatte aldri skjerpet grensekontroll. Forsvaret ble aldri varslet av POD eller av det nasjonale varslingssystemet om at politiet hadde forsøkt å iverksette skjerpet grensekontroll.

Intet internasjonalt varsel ble sendt

POD eller norsk politi varslet ikke nabolandene om terrorangrepene 22/7.427

I politiets planverk er det en egen kategori for å sende en nordisk eller internasjonal alarm for å informere om særlig alvorlige ulykker eller forbrytelser. Planverket ble ikke iverksatt. I dette tilfellet ville det vært naturlig at Kripos og POD hadde initiert en slik alarm.

POD hadde heller ikke kontakt med Europol eller Interpol. Vaktlederen på Kripos foretok ingen internasjonale varsler til Interpol i den første fasen.428

Kripos forteller i sin egenevaluering at det fra internasjonale politisamarbeidspartnere raskt oppsto behov for mye og detaljert informasjon. «Kripos hadde ikke kapasitet eller tilstrekkelig detaljinformasjon til å dekke dette behovet. Interpol sentralt valgte å sende ut informasjon til sine medlemsland basert på åpne kilder for å avhjelpe behovet noe. Informasjonen var korrekt og viste seg å være relevant, men kunne ha vært mer spisset dersom kilden hadde vært norsk politi.»429 Norsk politi var altså ikke kilde til internasjonale politiorganisasjoners informasjon de første timene.

Kripos mottok et stort antall henvendelser fra internasjonale samarbeidspartnere hvor norsk politi fikk tilbud om internasjonal bistand. Dette ble videresendt OPD, men det tok lang tid før Kripos fikk tilbakemelding og kunne svare sine internasjonale samarbeidspartnere. Få eller ingen av de internasjonalt tilbudte ressursene ble benyttet.

Vi har ikke funnet noen andre tegn på at varsel ble sendt fra Politi-Norge til andre land de første timene etter terrorangrepet.430

Kommisjonen har på eget initiativ forsøkt å kartlegge hvordan nabolandene reagerte på hendelsen. Terrorangrepene i Norge utløste betydelige tiltak i våre naboland:

I Finland fikk Polisstyrelsens jourhavande kl. 16.11 norsk tid informasjon fra regjeringens situasjonssenter om en eksplosjon i Norge. Jourhavande foretok da sammen med deres sikkerhetspoliti en evaluering av den informasjon som var framkommet i norske medier og vurderte det slik at dette ikke var tale om en ulykke. Informasjon om hendelsen ble deretter distribuert uten opphold i henhold til etablerte planer til blant andre Polisstyrelsens ledelse, innenriksministeren, politiets ledelsessentraler, sambandsentraler, Helsingfors politidistrikt, Centralkriminalpolisens situasjonssenter og det finske sikkerhetspolitiet. Politiets operative personell i Helsingfors-området ble informert etter noen minutter, og hele den operative politistyrken i Finland fikk informasjon i løpet av kort tid etter at jourhavende hadde mottatt den opprinnelige meldingen. Kl. 16.00 fantes det 48 patruljer i Helsingfors. Også grensevakter og redningsavdelingens jourhavende ble informert på samme tid. Politiet høynet sin beredskap, i første omgang skjedde dette ved at de oppfordret til særskilt årvåkenhet og aktsomhet i nærheten av ambassader og særlig den norske ambassaden, ved kjøpesteder og trafikk-knutepunkt. Finsk politi planla samtidig mulige andre tiltak. Politiets nettspaning ble intensivert. Den øverste ledelsen i politiet tok også initiativ til å forberede en eventuell økning av sikkerhetsnivået i havner og for å iverksette grensekontroll i tråd med Schengen relgelverket dersom dette skulle bli aktuelt. Informasjonsansvar ble klargjort for alle parter. Det ble også vurdert å innkalle ledelsen i Innenriksministeriet.431

I Stockholm ble det slått alarm kl. 15.50, og ti minutter etterpå ble det besluttet å etablere stab for å kunne håndtere en slik særskilt hendelse. Kl. 16.01 ble det besluttet å iverksette ekstra sikring rundt Riksdagen, regjeringskvartalet Rosenbad og den norske ambassaden. Dette ble iverksatt kl. 17.01 av sikkerhetspolitiet. Bombeenheten ble satt i beredskap kort tid etter, og det ble også avholdt en telefonkonferanse med Stockholms läns samvirkepartnere, og politiet fikk beskjed om å være ekstra på vakt. Fra kl. 19.35 ble politiets patruljering på Arlanda flyplass økt.432

Den svenske Rikskriminalpolisen satte ned sin egen stab kl. 18.16 og det svenske sikkerhetspolitiet kontaktet sine norske kolleger for å få mer informasjon, men informasjonen de mottok på dette tidlige stadiet, var knapp. Svensk politi tok eget initiativ til å iverksette skjerpet grensekontroll og besluttet at dette skulle være iverksatt fra kl. 23.00. Dette ble meddelt samtlige 21 distrikter, samt sikkerhetspolitiet og øvrige myndigheter. Det ble iverksatt økt grensekontroll i Stockholm, Malmö, Øresund og en lang rekke andre steder, inkludert langs grensen til Norge. I bare et fåtall av distriktene, de uten grenser, ble det ikke iverksatt kontrolltiltak. Det ble ikke foretatt noen arrestasjoner som følge av tiltakene, og samarbeidet med norske myndigheter og naboland ble beskrevet som godt. Grensekontrollen varte til morgenen 23. juli, og den ekstraordinære situasjonen som foranlediget etableringen av staben, ble tolket som avklart 25. juli.433

Det svenske sikkerhetspolitiet skriver i sin redegjørelse til kommisjonen at de raskt tok kontakt med svenske politimyndigheter og etablerte egen stab. Det var tett samarbeid mellom ulike deler av svensk politi i håndteringen. I første fase var det vanskelig å få konkret informasjon fra PST om hendelsen, og de sendte derfor to medarbeidere til Norge i samråd med PST.434

I Danmark ble Rigspolitiet oppmerksom på eksplosjonen i Oslo via mediene og valgte da, kl. 16.10, å aktivere Rigspolitiets Koordinerende Stab med tanke på å styre dansk politis ressurser og å være beredt til å håndtere eventuelle anmodninger fra norsk politi. Det nasjonale Efterforskningscenteret ble mobilisert, og Den nationale operative stab var i beredskap fra kl. 17.10. Dansk politi fikk ingen formelle varsler fra Norge, POD, Kripos eller PST, men etter hvert ble det etablert kontakt i det nordiske politinettverket.435

Bistand fra Forsvaret: Bistandsanmodninger ble effektuert

POD har en nøkkelrolle i å formidle og effektuere bistandsanmodninger fra politiet til Forsvaret. Dette er en viktig del av å sikre tilstrekkelige ressurser til politiaksjonen. 22/7 ble det formidlet flere slike, og stort sett fungerte dette samarbeidet godt, og anmodningene ble raskt ekspedert.436 Politiet sendte totalt fem skriftlige anmodninger om håndhevelsesbistand til Forsvaret. Alle anmodningene var formidlet muntlig i forkant. Den første muntlige anmodningen ble mottatt i Forsvaret kl. 18.14 og gjaldt helikopterstøtte.

POD tok ikke noe initiativ til selv å be om bistand fra Forsvaret, utover å rette en henvendelse til FOH om bruk av et redningshelikopter til transport av justisministeren.

Ansvar for å lede og koordinere innsatsen på Utøya?

POD kan i enkelttilfeller peke ut en ledende politimester. Dette ble også gjort 22/7, og PODs egen evaluering sier at det ble besluttet at politimesteren i Oslo fikk ansvaret for å lede og koordinere innsatsen også på Utøya.

Dette var en operativt orientert disposisjon som var ment å skulle endre formelle kompetanser, ansvar og myndighet. Beslutningen var av en slik karakter at det var naturlig å ha notoritet omkring denne. Det var sentralt at de involverte var innforstått med innholdet, og implikasjoner av beslutningen.

Det går likevel ikke fram av PODs logg, eller av referatene fra stabsmøter eller koordineringsmøter, når dette ble bestemt. Trolig skjedde det rundt kl. 19.00.437 Det er også uklart når og hvordan dette ble kommunisert til OPD. POD skriver i sin evaluering at det kan se ut som om ansvaret ikke ble formidlet til OPD før sent på kvelden 22/7.

I tiden etter kl. 19.00 foregikk det et meget omfattende politiarbeid både når det gjelder sikring av Oslo og Utøya, koordinering av redningsaksjon, etterforskning og oppstart av kriminaltekniske arbeider.

Politimesteren i Oslo har opplyst til kommisjonen at han og de andre i ledelsen var ukjent med beslutningen om at OPD skulle lede politiarbeidet på Utøya. De oppfattet å ha en bistandsrolle overfor Nordre Buskerud.438

Vi har ikke brakt på det rene hvordan Nordre Buskerud ble orientert om at Oslo skulle ha denne rollen, eller hvordan de forholdt seg til dette.

En annen sak er at Oslo tidlig, rundt kl. 18.00, fikk etterforskningsansvar for både bombeeksplosjonen i Oslo og drapene på Utøya. En slik tidlig avklaring skjedde etter initiativ fra Riksadvokaten basert på lærdom fra andre større hendelser internasjonalt, der uklarhet om etterforskningsansvar har medført forsinkelser og redusert kvalitet. En tidlig rolleavklaring på dette området var klargjørende og viktig for å kunne iverksette en rask og koordinert etterforskning med etablerte forventninger til arbeidet.439

Koordineringsmøter for å bringe etaten sammen

Det ble gjennomført totalt sju koordineringsmøter i regi av POD, der ledelsen i direktoratet, politidirektørens stab, Riksadvokaten, JD, Utrykningspolitiet, OPD, NBPD, Romerike politidistrikt, Kripos, Politiets sikkerhetstjeneste og liaisonene fra henholdsvis Helsedirektoratet og Forsvaret deltok på flere av møtene.

Koordineringsmøtene skulle fremme en rask og sikker informasjonsutveksling og samordning mellom aktørene, og mange av aktørene mente at disse fungerte godt. Møtene ble også delvis benyttet til å diskutere informasjonsstrategi.

For Nordre Buskeruds del innebar disse møtene at både politimesteren og stabssjefen etter hvert måtte forlate distriktet, selv om det pågikk en omfattende politiaktivitet der. Noen av evalueringene har derfor pekt på at møtene kunne vært avviklet som telefon- eller videomøter.

Utrykningspolitiet som ressurs

Utrykningspolitiet (UP) er en fleksibel bistands- og beredskapsressurs for POD og politidistriktene. UP har tre hovedoppgaver: Trafikksikkerhetsinnsats, kriminalitetsbekjempelse på vei med særlig søkelys på mobile vinningskriminelle og bistand og beredskap.

UPs kjøretøy, som opererer mellom flere politidistrikter, har både det nye nødnettet og det gamle analoge radiosambandet montert. Det innebærer at de har full radiokommunikasjon i begge typer samband. Hver patrulje har egen bil. Alle biler har installert Vehicle Tracking System (VTS), slik at den enkelte operasjonssentral lett kan ha oversikt over hvor UP er, og hvilke ressurser politidistriktet kan spille på. Alle biler er oppsatt med egen patruljetelefon. UP har ikke framskutt lagring av våpen i sine tjenestebiler. Våpen lagres ved lokale tjenestesteder.

POD ringte UP kl. 17.40 og ba om mannskapsoversikt. Første loggføring i POD om UP ble gjort kl. 18.15.440 Kl. 19.30 meldte UP at de kunne stille med 35 personer. POD anmodet i første omgang om at fire patruljer ble sendt til NBPD. Dette ble iverksatt. Kl. 22.55 ba Nordre Buskerud om flere UP-mannskaper, og kl. 23.15 ba POD om bistand fra alt tilgjengelig mannskap.

UP ble ikke mobilisert i tide til å være en ressurs i den første fasen av politiaksjonen, men gjorde en betydelig og langvarig innsats i forbindelse med vakthold og sikring, samt omfattende etterarbeid på Utøya.

Politireserven – nesten fram fra glemselen

Politireserven er i henhold til beredskapssystemet omtalt som politiets nasjonale forsterkningsressurs. Den består av personer som har utført førstegangstjeneste, og som er avgitt for tjeneste i politiet. Utrykningspolitiet har ansvar for Politireserven. Typiske oppgaver vil være objektvakthold, forsterket grensekontroll eller ordenstjeneste.441 Politireserven ble sist benyttet under Lillehammer OL, for 18 år siden.

22/7 besluttet politidirektøren at 60 mann fra Politireserven kunne innkalles. Denne beslutningen er ifølge loggen formidlet til JD kl. 22.50, men det er uklart når beslutningen ble tatt, og når og hvordan den ble kommunisert til Oslo-politiet.442 UP, som er ansvarlig for Politireserven ble aldri varslet om politidirektørens beslutning.443

Noen mobilisering ble aldri igangsatt. Årsaken til dette var at politimesteren i Oslo neste morgen, etter purring fra POD, avslo tilbudet om disse ressursene og begrunnet dette med at Politireserven ikke var godkjent for bevæpnet tjeneste.

Ingen samlet oversikt over politiets materiell og ressurser

POD skal i henhold til planverket for en beredskapssituasjon ha en viktig rolle i å sikre at nødvendige personell- og materiellressurser er disponible for politidistrikter i en krisesituasjon. Dersom POD skal kunne fylle denne rollen på en reell og tilfredsstillende måte, må politiet ha systemer og dataverktøy som gir et bilde av personell og ressurser til enhver tid. Eksempler på viktige data vil være samlet oversikt over politikjøretøys posisjon, oversikt over tilgjengelige mannskaper, våpen og annet materiell.

POD, eller for den saks skyld Politi-Norge, har per i dag begrenset dataverktøy til å støtte eller muliggjøre denne oppgaven.

Justisministeren har i sin redegjørelse om hendelsene 22/7 til Stortinget skrevet at «Politiet har gjennom PDMT tilgang til informasjon om tilgjengelig utstyr i de ulike politidistriktene. Oppdatert nasjonal oversikt er ikke direkte tilgjengelig for det enkelte politidistrikt. Politidistriktene må be PDMT om bistand for å få materiell oversikt til de ulike distriktene». Svaret baserer seg på et innspill gitt av POD, der det også heter at «med dette opplegget vil politiet ha en rimelig oversikt over hva den enkelte etat kan bidra med av personell og materiell».444

PDMT har opplyst til kommisjonen at de ikke har noen oversikt over de til enhver tid tilgjengelige ressurser i politiet.

Oversikten over materiell er mangelfull. PDMT har siden 2002 benyttet et materiellregistreringssystem for utstyr som blir anskaffet via de sentrale anskaffelsesordningene. På bakgrunn av dette rapporterer de ulike politidistriktene årlig materiellsituasjonen på utvalgte områder, blant annet kjøretøy og våpen. Dette gir et bilde av situasjonen på et gitt tidspunkt. Dataene er ikke dynamiske, har et begrenset utvalg og er mer å anse som en vareopptelling enn et aktivt ressursstyringssystem.445

Oversikt over politiets personellressurser finnes i timesystemet, som betegnes som TTA. Systemet gir ikke en enkel og samlet tilgang til ressurssituasjonen. Hvert politidistrikt har sin TTA og POD har ikke løpende tilgang til en samlet oversikt over dette.446 Oversikt over de tilgjengelige operative ressursene meldes typisk inn til operasjonsleder i hvert distrikt. Mange benytter lokale regnearksystemer for dette. Samlet oversikt finnes ikke.

Politiet har de senere år også innført et system med GPS-lokalisering av utrykningskjøretøy. Dette gjør at hver enhet blir synlig for operasjonsleder på en skjerm som viser kart og kjøretøyets bevegelser i sanntid. Hvert politidistrikt kan kun se sine egne kjøretøy i eget distrikt. Dette betyr at OPD kan se sine kjøretøy så lenge de er i Oslo, men dersom de for eksempel kjører til Sandvika utenfor Oslo, kan de ikke observeres på skjermbildet. På samme måte er heller ikke biler fra nabodistrikter som befinner seg i Oslo, synlige for Oslo. AMK-sentralene sliter med de samme utfordringene på ambulansesiden. POD har ikke tilgang til slike VTS-data og dermed heller ikke et bilde av flåten av politikjøretøy lokalt eller nasjonalt.

Kartene som dette systemet bygger på, var utviklet i 2002 og har ikke vært løpende oppdatert. En nødvendig oppdatering ble gjort av PDMT i 2010. Dårlige kartgrunnlag påvirker åpenbart verdien av kartet for politiaksjonen i sanntid, men svekker også evnen til å bruke kart som grunnlag for læring og statistikk ved at kriminalitet ikke kan lokaliseres korrekt i ettertid.

Politiet har heller ingen oversikt over hvilke ressurser andre nødetater har tilgjengelig, slik som Hovedredningssentralens helikoptre. Dette kunne ha vært relevant da et Sea King helikopter fra Rygge ble mobilisert og sto på Voldsløkka i Oslo, uten at noen i Politi-Norge var kjent med denne kapasiteten. Tilsvarende ville en enkel oversikt over hvilke båter som nødetatene hadde tilgjengelig i området, være relevant for Nordre Buskerud.

For noen år siden pågikk det et arbeid med å etablere en slik oversikt, gjennom det såkalte Narre-prosjektet. Og i Hordaland var det et forsøksprosjekt med slik ressurskoordinering. Pilotprosjektet ble avsluttet i 2008/2009, selv om brukerne der var positive til erfaringene og systemet. På lokalt initiativ har Hovedredningssentralen fortsatt å bruke dette systemet sammen med enkelte aktører i Hordaland.

Hovedredningssentralen benytter Narre for å holde en oversikt over mulige ressurser til redningsaksjoner

Kilde: Hovedredningssentralen.

Oversikt over tjenestemenn og kjøretøy finnes altså i politiet, men er ikke satt i et system som er tilgjengelig for aktiv bruk på tvers av politidistrikt eller for POD. Det finnes ingen løpende oversikt over materiell. Fravær av informasjonssystemer gjør det vanskelig å styre en politioperasjon som berører flere politidistrikter, og det vanskeliggjør også PODs eventuelle rolle som tilrettelegger, selv om de ikke skal innta en operativ rolle.

Det er vanskelig å se hvordan POD på en selvstendig måte med dagens IT-systemer og kapabiliteter kan bidra til å oppfylle den rollen direktoratet er gitt, med å sikre at nødvendige personell- og materiellressurser er disponible for politidistrikter i en krisesituasjon. Den viktigste informasjonen for å støtte sitt arbeid finnes i PODs ansattes egen kjennskap, kunnskap og erfaring med de nasjonale beredskapsressursene og kapasiteten i de enkelte distrikter eller samvirkeaktører. Gjennom øvelser, tilsyn og tildelinger har POD en betydelig oversikt, men ikke i form av databaser eller andre informasjonssystemer.

8.4 Politiets evne til å mobilisere egne ressurser

Det var lenge vanskelig å etablere en god oversikt over hva slags situasjon man sto overfor ettermiddagen 22/7. Situasjonen ble oppfattet som uoversiktlig. Spørsmålet om mobilisering av politiressurser var derfor sentralt.

Vi har sett at terrorplanverket ikke ble benyttet som virkemiddel i en slik mobilisering. Vi har tidligere sett hvordan mobiliseringen forløp i Nordre Buskerud og i Oslo-politiet. Varsling og innkalling av mannskaper skjedde i begge distriktene ved at man måtte ringe inn mannskaper, at listene og oversiktene over tilgjengelig mannskap og kontaktdata var mangelfulle. Mobilisering i et slikt system tar tid og oppmerksomhet bort fra fra andre politioppgaver og ledelse av aksjonen.

Det samme systemet preget de øvrige distriktene. Systemer for massevarsling av egne styrker basert på SMS-grupper eller annet er ikke standardisert, selv om enkelte distrikter har laget egne løsninger for enkelte grupper av ansatte. Flere har overfor kommisjonen stilt spørsmål ved hvorfor ikke politiet som en etat allerede har etablert et standardisert system for slik varsling.

I beredskapssituasjoner med stor grad av usikkerhet er det fornuftig å mobilisere ressurser raskt, for så å heller demobilisere ressurser. Politiets egen evaluering har også pekt på at de er for tilbakeholdne med massemobilisering i kritiske situasjoner.447

Evalueringene peker derfor på svakheter både ved holdningen til å mobilisere og ved systemene for gjennomføring.

Kommisjonen har foretatt egne beregninger av de personalressursene som ble mobilisert i Politi-Norge 22/7. Figur 8.7 viser den samlede mobiliseringen i Politi-Norge basert på faktiske timelister i politiet.448 Her har vi også markert Oslo og nabodistriktene særskilt, hovedtrekk for henholdsvis Oslo, de mest berørte nabodistriktene og for de øvrige distriktene.

Oslo-regionen inkluderer her politidistriktene: Asker og Bærum, Follo og Romerike. Antall registrerte timer i timeregistreringssystemet. 22. juli-kommisjonens analyse.

Kilde: TTA for alt polititjenestepersonell. Data overlevert fra PDMT.

Som vi ser av figur 8.7, ble politistyrken i Norge nærmest halvert tidlig fredag ettermiddag. En reell samlet effekt av mobiliseringen er sporbar først fra kl. 16.45 utenfor Oslo. Den samlede norske politistyrken blir aldri så omfattende som i kontortiden samme dag. I Oslo-området blir styrken større.

I en beredskapssammenheng er det først og fremst den operative politistyrken som er særlig interessant. Denne består av det såkalte innsatspersonell, som er godkjent for blant annet skytevåpen. Figur 8.8 viser utviklingen av disse.

I Oslo ser man raskere resultater av mobiliseringen, og mobiliseringen gir en klar forsterking. Styrken gir en topp på rundt kl. 21.00. For Asker og Bærum, Romerike og Follo tar mobiliseringen lengre tid, og en reell styrking skjer ikke før flere timer etter eksplosjonen.

Figuren viser antall såkalte innsatspersonell, det vil si personell som har en godkjenning 1 (beredskapstropp); 3 (UEH) eller 4 (ordinært politi med godkjenning for skytevåpen). Etterforskere, sivilt ansatte og andre (inkludert med godkjenning 5) er ikke inkludert her. Livvaktjenesten (IP 2) er ikke inkludert. Oslo-regionen inkluderer her i tillegg til Oslo politidistriktene: Asker og Bærum, Follo og Romerike. Antall registrerte timer i timeregistreringssystemet TTA for operativt polititjenestepersonell med operativ godkjenning (IP 1, 3 og 5). TTA- og IP-kategorier er nærmere forklart senere i rapporten.

Kilde:  22. juli-kommisjonens analyse. Data overlevert fra PDMT.

Samlet sett er mobiliseringen gradvis, og i løpet av 22/7 er antallet tilgjengelig innsatspersonell heller aldri høyere enn i timen før bomben i regjeringskvartalet. I Oslo gikk utviklingen fra cirka 100 tjenestemenn på vakt til i underkant av 300 sent på kvelden.

8.5 Nødanrop 22/7

Politiets nødnummer er en viktig kanal for varsling og kontakt med publikum. 22/7 ble det foretatt en rekke anrop til politiets 112-nummer i flere distrikter.

I Norge er alarmsentralene desentraliserte og faglig oppdelte. Brann, politi og ambulanse har vanligvis hver sin sentral. De mest berørte sentralene 22/7 var nummeret til politi i Oslo, Nordre Buskerud og etter hvert Søndre Buskerud politidistrikt. I tillegg var det AMK-sentralene, 113-nummeret, i Oslo og i Vestre Viken (Drammen). Det ble også registrert et noe lavere antall anrop til brannvesenets 110.

De tekniske løsningene på sentralene er ulike og det er avgjørende for om det er mulig å besvare spørsmålet om hvor mange som faktisk henvendte seg til de ulike sentralene og hvorvidt de fikk svar.

AMK Oslo mottok cirka 80 nødmeldinger fra publikum i forbindelse med bombeangrepet i Oslo sentrum. 50 prosent av disse ble besvart.449

Den 22/7 hadde AMK Buskerud teknisk kapasitet til åtte samtidig innkommende 113-samtaler. Samtaler som ikke ble besvart, ble enten satt på vent (innringer opplevde at det kun fortsatte å ringe) eller fikk opptattsignal direkte. Antallet slike samtaler er det ikke teknisk mulig å kvantifisere.

Den første samtalen til AMK om Utøya ble mottatt kl. 17.24 I de påfølgende 10 minuttene ble 25 nødsamtaler besvart. Etter 40 minutter hadde AMK-sentralen besvart i alt 57 nødsamtaler. AMK Vestre Viken har registrert totalt 92 nødsamtaler som hadde tilknytning til Utøya-aksjonen.450

Slik ble første innringning om hendelsene kl. 17.24 registert på AMK Buskeruds systemer. Nordre Buskerud politidistrikt ble koblet inn i samtalen etter 43 sekunder (Vestre Viken 2012, s. 12). Merk at handlingen allerede på dette tidspunkt er kategorisert som terror-/krigshandling i systemet.

Kilde: AMK

I perioden fra kl. 15.00 og ut dagen 22/7, ble det registrert i alt 1011 anrop på 112 i Oslo, Søndre Buskerud og Asker og Bærum politidistrikt. 78 prosent av disse anropene ble besvart.451 Nordre Buskeruds sentral har ikke en teknisk løsning som kan gi en oversikt over antall anrop eller andel besvarte.

OPD har kapasitet til å håndtere 60 samtidige nødanrop i en felles kø, og det er derfor i hovedsak antall operatører ved operasjonssentralen som er begrensende for om den nødstilte får svar eller ikke.452 Oslo har også et system som tillater at det foretas en «filtrering» av anrop der en operatør kan styre anrop som gjelder nødssituasjoner, mer direkte.

Figur 8.10 viser aktiviteten på 112 i Oslo i tidsrommet kl. 15.00–19.00.Det var et stort antall anrop rett etter bombeeksplosjonen, og så på ny en topp da Utøya-informasjonen kom. I alt ble det registrert 780 anrop til 112 mellom kl. 13.00 og 23.00, hvorav 554 ble besvart (71 prosent).453

Kilde: PDMT.

Selv om tallet er høyt, er det lavt sammenlignet med det man har sett ved terrorhendelser i andre større byer. I Madrid registrerte man om lag 22 000 innkommende nødanrop de første 16 timene etter bombeeksplosjonen i 2004.454

Også Asker og Bærum politidistrikt mottok et økt antall 112-anrop 22/7. Sju anrop ble besvart mellom 17 og 18, mens sju forble ubesvart i samme tidsrom. 78 prosent av de i alt 46 anrop distriktet mottok etter kl. 13.00, ble besvart.

I Nordre Buskerud er den tekniske løsningen en annen. Ved operasjonssentralen i Hønefoss betjenes to analoge telefonlinjer som brukes til nødanrop. Det er ingen automatiske mekanismer etablert for viderekobling ved ikke-svar, opptatt eller ved feil i telenettet. Dersom begge linjene er opptatt, får innringeren opptattsignal.455

Ved operasjonssentralen hos Søndre Buskerud politidistrikt i Drammen kan de ta imot fire samtaler samtidig. Det er ingen teknisk ordning som viderekobler nødanrop til nabodistrikter. Til tross for dette var det flere ved Utøya som opplevde at deres anrop til 112 ble besvart av alarmsentralen i Søndre Buskerud. Dette kan skyldes to forhold: enten at mobiltelefonen de ringte fra, var koblet til en basestasjon i Søndre Buskerud politidistrikt, eller at mobiltelefonen benyttet et abonnement fra leverandøren NetCom. Det siste skyldes at det i forbindelse med overgang til nye mobilsentraler oppsto en feil i oppsettet slik at samtlige 112-anrop gjort fra slike telefoner ble koblet til sentralen i Drammen.456 Dette var årsaken til at Søndre Buskerud mottok ekstra mange 112-henvendelser. I tillegg ringte også vitner og andre denne sentralen. I alt er det registrert 253 anrop etter kl. 13.00, hvorav 37 prosent ubesvarte.457

Det er altså ikke mulig basert på tekniske data fra 112-sentralene alene å danne seg et komplett bilde av omfanget av nødanrop.

Antall nødanrop og andel besvarte anrop har vært et tema som har opptatt mange. Kommisjonen har derfor forsøkt å finne fram til andre data for å belyse disse spørsmålene best mulig.

186 personer som var på Utøya, har besvart kommisjonens egen spørreundersøkelse, som omhandlet blant annet bruk av nødnummer. 33,5 prosent av dem som har besvart spørreskjema, har opplyst at de forsøkte å ringe et nødnummer mens de var på øya. Av disse opplyste 64 prosent at de fikk svar.458 I en annen målgruppe, de som var involvert i det frivillige hjelpearbeidet, var det 18,1 prosent som har opplyst at de forsøkte å kontakte et nødnummer, og over to tredjedeler fikk svar.459

Kommisjonen har ved hjelp av teledata, hentet inn gjennom politiets etterforskning, også analysert mobiltelefonitrafikken ved basestasjonene relevante for området rundt Utøya.460 Av databasen kan vi se antall nødanrop og taletid. Vi har lagt til grunn at anropet er ubesvart, dersom det ikke er registrert taletid.

Som vi ser av figur 8.11, ble det foretatt svært mange nødanrop de første ti minuttene, og på det meste 80 anrop på en gang.

Kilde: Teledata fra politiets etterforskning. Kommisjonens egne analyser.

Figur 8.11 viser totale antall anrop til nødnumrene, besvarte og ubesvarte. Som figuren viser, var det et meget høyt antall anrop de første 20 minuttene etter at skytingen begynte.

Figur 8.12 viser fordelingen av anropene mellom nødnumrene og andel som var besvart.

Kilde: Teledata fra politiets etterforskning. Kommisjonens egne analyser.

112-anrop fant sted i dette tidsrommet fra en rekke personer, fra Utøya og landsiden, berørte og frivillige, men også polititjenestemenn og andre etater ringte 112. Til tross for det høye antallet nødanrop utgjorde nødnummer en begrenset del av den samlede teletrafikken i området – på det meste i underkant av fem prosent.

I perioden fram til kl. 18.00 er det samlede teletrafikkbildet preget av balanse mellom antall utgående og inngående anrop i baseområdet, med noen flere utgående. Etter kl. 18.00 tredobles med ett telefonaktiviteten! Og trafikkbildet endres. Innringere til området utgjør da to av tre registrerte anrop. På det meste er det 1800 anrop inn i området på fem minutter. Det kan tyde på at pårørende, mediene og andre da ringer inn til området etter hvert som de blir kjent med tragedien.

Anrop fra pårørende ble etter hvert også registrert i nesten alle norske politidistrikter. Mange ringte eget lokalt politi eller nødnummer. Figur 8.13 viser hvordan disse anropene ble registrert i de respektive distrikts-PO-logger.

Kilde: Første gangs registrering av Utøya i PO-logg. Kommisjonens analyse basert på PO-data fra PDMT.

Når vi sammenholder figur 8.13 med politiets egne varslinger om riksalarmer, kan vi konkludere med at det var de pårørendes nødanrop som fungerte som den reelle varslingen av Politi-Norge om terrorangrepet på Utøya, og at dette skjedde raskere enn det politiets egne varslinger ville ha ført til.

8.6 Avslutning

I dette kapitlet har vi sett på politiets evne til varsling, samhandling og mobilisering – en forutsetning for en effektiv og samordnet politiaksjon. Vår gjennomgang har avdekket flere vesentlige svakheter. Svakheter som trer tydeligere fram her enn i politiets egen omtale av de samme forholdene. Evnen til å ta lærdom av hendelser avhenger ofte av om man har tilstrekkelig kritisk blikk til egen funksjonalitet og egne resultater

• Vi har sett et politi som ikke var tilstrekkelig forberedt på å håndtere en nasjonal krise.

• Politiet har ikke greid å etablere et velfungerende system for varsling mellom distrikter, og politidistriktene har ikke aktivt brukt det systemet som eksisterte, selv om dette har vært en prioritert oppgave siden 2004.

• Vi har lært at politiets terrorplanverk ikke ble iverksatt. Terrorplanverket kunne ha gjort politiet bedre forberedt til å hindre og møte nye angrep, inkludert Utøya.

• Hendelsen viser også at politiet ikke har etablert datasystemer som muliggjør en nødvendig oversikt, mobilisering eller kommunikasjon mellom dets ressurser.

• Vi har også sett at flere ulike forsøk på koordinering og mobilisering av politiets innsats i form av PODs strategiske beslutninger, slik som grensesperringer, mobilisering av UP, Oslos operative rolle, var mangelfulle og uten nødvendig gjennomslagskraft.

• Det skjedde ingen internasjonal varsling.

• Det var usikkerhet omkring noen av de forsøkene som ble gjort for å mobilisere ressurser.

Gjennomgangen reiser fundamentale spørsmål om politiets beredskap, systemer og ledelse. Har politiet etablert nødvendige planer og systemer for beredskap? Brukes planverket aktivt nok av politiet og ikke minst i ledelsen i politiet? Har ledelsen i politietaten gjort de nødvendige forberedelser krisehåndtering i form av øvelser og påsett at helt grunnleggende beredskapsforberedende tiltak, slik som stopplaner, er gjennomført.

Analysen viser også manglende presisjon, sågar tidvis slurv med for eksempel at PC ikke var slått på, og sendrektighet med å korrigere feil. Omfanget av svakheter og feil er så omfattende at det samlet utgjør en foruroligende indikasjon på ledelsens manglende oppmerksomhet på utviklingen av Politi-Norge på beredskapsområdet, ledelsens evne og vilje til raskt å korrigere feil og ikke minst sørge for at det investeres tilstrekkelig i å etablere robuste systemer for å kunne løse politiets primære oppgaver.

Spilte dette noen rolle 22/7? Kanskje. Vi vil aldri kunne få svar på det, men en rask iverksetting av politiets terrorplanverk, med de relevante tiltak som planverket inneholder, allerede rundt kl. 16.00 ville ha utløst en tidligere mobilisering og føre var-holdning i flere politidistrikter. Et velfungerende system for riksalarm og varsel om stopptiltak knyttet til konkrete tips om gjerningsmannen og hans bil, kunne muligens ha bidratt til å forhindre at gjerningsmannen kunne forflytte seg fra regjeringskvartalet til Utøya. Mediene ble heller ikke brukt av politiet til å formidle informasjon i forbindelse med eventuelle stopptiltak. Og en mer koordinert og strukturert aktivitet fra politiets side når det gjelder grensesperringer og mobilisering av politiet og andre etaters ressurser, ville ha bidratt til å tilføre nødvendig politikapasitet i en ekstremt uoversiktlig trusselsituasjon de første timene etter terrorangrepet 22/7.

Planverket er etablert for å iverksette tiltak og barrierer som skal øke politiets slagkraft og redusere sannsynligheten for uønskede hendelser. Ved framtidige angrep må terrorplanverket benyttes, og varsling må fungere.

9 Helse og redning

9.1 Introduksjon

Terrorangrepene 22/7 utløste en omfattende, krevende og kompleks redningsaksjon. Hendelsene var ulike med ulikt skadeomfang og skadebilde. Det var geografisk avstand og relativt kort tid mellom bomben i Oslo og skytingen i Tyrifjorden. Helse- og redningstjenesten ble satt på en stor prøve, og det var midt i sommerferien.

77 mennesker ble drept i regjeringskvartalet og på Utøya, mange ble livstruende skadd, og det totale antall fysisk skadde var svært høyt. I tillegg ble mange mennesker påført store psykiske påkjenninger. Det høye antallet døde og skadde gjør også at omfanget av etterlatte og berørte er veldig stort.

Flere tusen mennesker var involvert i det viktige arbeidet med å redde liv og helse 22/7 og i den nærmeste tiden etterpå. Helsepersonell, brannmannskaper, politi, frivillige organisasjoner, Sivilforsvaret og en mengde frivillige enkeltpersoner mobiliserte stort og utviste profesjonalitet, medmenneskelighet og heltemot denne dagen. Terrorangrepene utløste den største redningsaksjonen i Norge i nyere tid, og den prehospitale redningsinnsatsen var imponerende. Sykehusene leverte traumebehandling i verdensklasse, og en god fordeling mellom nivåene i helsetjenesten sørget for at det ikke oppsto flaskehalser. Utfordringene sto imidlertid i kø. Mye skulle klaffe for at helse- og redningsaksjonen skulle bli vellykket.

Hvordan håndterte helse- og redningstjenesten utfordringene denne dagen og i den nærmeste tiden etterpå? Hva kan vi lære av de erfaringene som ble gjort? Hva må forbedres? Hva kan andre etater lære av det som gikk bra?

Som et utgangspunkt for å besvare disse spørsmålene innledet kommisjonen et samarbeid med Katastrofmedicinska observatörsstudier (KAMEDO) ved den svenske Socialstyrelsen. KAMEDOs eksperter har tidligere gjennomført vurderinger av helsetjenestens innsats ved en rekke store katastrofer rundt i verden, blant annet i forbindelse med terrorangrepene i USA i 2001 og i Madrid i 2004. KAMEDO vil utgi sin egen rapport etter at kommisjonens rapport er publisert.461 Kommisjonen har ikke vært bundet av KAMEDOs konklusjoner i sitt undersøkelsesarbeid. Med KAMEDOs gjennomgang som utgangspunkt har kommisjonen gjort egne undersøkelser og selvstendige vurderinger av helse- og redningstjenestens innsats.

9.2 Helse- og redningstjenestens akutte innsats

Åtte mennesker mistet livet og minst 200 mennesker ble fysisk skadd i regjeringskvartalet.462 På Utøya drepte gjerningsmannen 69 mennesker, og han skjøt og skadet ytterligere 33. En rekke av de øvrige som var på Utøya, fikk fysiske skader som bruddskader og kutt i sine forsøk på å redde seg selv og andre. Hva skjedde på skadested, samleplasser, sykehus, legevakt og pårørendesenter denne ettermiddagen, kvelden, natten og de påfølgende dagene?

Regjeringskvartalet

Den første nødsamtalen om bombeeksplosjonen i regjeringskvartalet kom inn til AMK Oslo/Akershus kl. 15.26.463 Kaos og forvirring hersket i Norges maktsentrum; bygninger var raserte, glasskår fløt, alarmer ulte, det var røyk og papirer i lufta og bløende, skadde og omkomne mennesker på bakken. I alt ble det registrert cirka 80 nødmeldinger til AMK-sentralen etter eksplosjonen, og de fire medisinske operatørene464 greide å besvare cirka halvparten av dem. I løpet av de første tre minuttene ble ti akuttambulanser, én legebemannet ambulanse, én operativ leder465 og én motorsykkelambulanse dirigert mot regjeringskvartalet. Parallelt med dette ble det igangsatt varsling til de andre nødetatene, sykehusene i Oslo og legevakten.

Kilde: Fredrik Naumann/Felix Features

Operativ leder og legeambulansen ankom til skadestedet kl. 15.30. De opprettet umiddelbart en samleplass466 for skadde ved Høyesteretts plass, i samarbeid med de andre nødetatene. Ambulanselegen tok rollen som fagleder helse (FH)467 og innledet triage – en vurdering av pasientens tilstand og hastegrad, behov for livreddende førstehjelp og stabiliserende behandling før transport, samt vurdering av hvor pasienten skal transporteres for videre behandling.

På grunn av frykt for nye eksplosjoner og vansker med å avvikle ambulansetrafikken til og fra samleplassen ble det allerede kl. 15.36 etablert en ny samleplass på Youngstorget. I alt 43 pasienter ble triagert på samleplassene: Ti hardt skadde ble sendt direkte til traumesenteret på OUS – Ullevål og 33 til legevakten i sentrum.468 I tillegg ble en rutebuss rekvirert til å frakte lettere skadde til legevakten, og en del tok seg fram dit på egen hånd. To pasienter kom til poliklinisk behandling på Diakonhjemmets sykehus og fire på Bærum legevakt. Totalt ble cirka 200 mennesker fysisk skadd i regjeringskvartalet.

Brann- og redningstjenesten bidro med mye personell i regjeringskvartalet og gjorde en stor innsats på skadestedet. De deltok blant annet i søk etter skadde i de ødelagte bygningene, bisto med livreddende førstehjelp og transporterte skadde personer.

Kilde: Paal Audestad/Aftenposten

Så snart man begynte å få oversikt over skadeomfanget, ble det iverksatt katastrofevarsling til andre enheter under Oslo universitetssykehus HF (OUS).469 I henhold til beredskapsplanene470 ble kriseledelser etablert, og kl. 15.48 gikk det ut varsling om gul beredskap. Ganske raskt besluttet man imidlertid å ta høyde for verste fall-scenarioer, og kl. 16.08 ble beredskapen oppgradert til rød.471

Beredskapsplanen for Helse Sør-Øst RHF472 har fastsatt at OUS skal overta den operative koordineringen av de regionale ressursene ved katastrofer av en viss størrelse. AMK Oslo/Akershus overtar da som regional AMK-sentral og disponerer alle ambulanseressursene i regionen. Denne funksjonen ble etablert kl. 15.50, og ambulanse-/luftambulanseressurser ble innkalt fra omliggende helseforetak og frivillige organisasjoner473. En halv time etter eksplosjonen var 41 ambulanseenheter tilgjengelig og 72 enheter etter en time. Ambulanser kom helt fra Østfold, og svenske ambulanser sto i beredskap ved grensen for å rykke inn hvis det oppsto behov i Østfold.

I tillegg til radiosamband474 kommuniserer AMK-sentralene med sine ambulanseenheter gjennom et IKT-støttesystem (AMIS475), som overfører oppdragsinformasjon elektronisk ut til enhetene og statusrapporter fra dem tilbake til sentralen. Systemet inneholder også loggføring, og det er koblet opp mot sentralenes GPS-baserte flåtestyringssystem.476 Hver av landets 19 AMK-sentraler kan imidlertid bare se og styre sine egne ambulanseressurser gjennom disse systemene. Ved den store pågangen etter bombeeksplosjonen brøt AMIS-systemet på AMK Oslo/Akershus sammen. Kommunikasjonen mellom sentralen og ambulansene kunne deretter bare ivaretas over radiosambandet. Denne utfordringen ble imidlertid etter kommisjonens vurdering håndtert bra, blant annet fordi man har erkjent IT-systemets sårbarhet, og derfor regelmessig øver på aksjoner der nettopp systemet faller ut.477

Bombeeksplosjonen i regjeringskvartalet skjedde omkring vaktskiftet for de fleste helsetjenestene i hovedstaden. Mange steder var det derfor dobbel bemanning til stede. I tillegg hørte en del personell smellet da de var på vei hjem fra arbeid og returnerte til arbeidsplassen. Mange meldte seg også spontant til tjeneste etter å ha hørt om eksplosjonen via mediene. Det gikk følgelig raskt å mobilisere store personellressurser selv om det var midt i fellesferien.

Eksplosjonen skapte også mer hverdagslige problemer som lett blir overskygget av den store dramatikken, men som helsetjenestens beredskap også må ivareta. Sju beboere innenfor det avsperrede området ved regjeringskvartalet, som var avhengige av tjenester fra hjemmesykepleien i Oslo kommune flere ganger daglig, ble overlatt til seg selv da området ble avsperret. Etter en tid fikk disse likevel nødvendig hjelp. Dialog mellom kommunen og politiet førte til at hjemmesykepleierne fikk passere sperringene og gjennomføre sine tjenester til beboerne fra morgenen lørdag 23. juli.478

Oslo Universitetssykehus – Ullevål 22/7

Akuttmottaket på Ullevål var fullt av ordinære pasienter da varslingen om bombeeksplosjonen kom. I løpet av 15 minutter var mottaket tømt, og flere traumeteam479 sto klar da de to første pasientene ankom kl. 15.51. I løpet av det første døgnet ble 20 traumeteam og tolv operasjonsteam mobilisert. Operasjonsstuer ble gjort klare og intensivplasser og respiratorkapasitet på flere avdelinger frigjort. Noen ordinære pasienter ble overført til andre sykehus i OUS. De ti hardt skadde pasientene fra regjeringskvartalet ble tatt hånd om av hvert sitt traumeteam, og behandling ble igangsatt umiddelbart. Disse ti pasientene var kanalisert videre fra akuttmottaket da den første pasienten fra Utøya ankom kl. 19.57. Sykehuset opplevde aldri mangel på behandlingskapasitet eller kompetanse. Kl. 19.00 sto også 15 team klare i Vestre Viken480 og på AHUS481, sistnevnte ble det ikke nødvendig å ta i bruk. Også på Rikshospitalet var ti operasjonsteam og sju intermediærplasser for barn mobilisert, men bare én pasient ble overført hit.

Man regnet med at det kunne komme mange hardt skadde pasienter samtidig, og for å sikre rask flyt gjennom mottaket satte man en erfaren traumekirurgisk overlege til triage ved inngangen. Traumeleder besluttet å avvike fra vanlige prosedyrer med hensyn til CT482, som fort kunne blitt en flaskehals. 20 av de 31 pasientene som etter hvert ankom, hadde alvorlige skader483, og 16 operasjoner ble utført i løpet av første kveld og natt. På det meste var seks operasjonsstuer i bruk samtidig. Mange av pasientene ble operert gjentatte ganger i løpet av de nærmeste dagene; én så mye som ti ganger.

22/7 var det hektisk for traumeteamene, ambulansepersonellet og portørene her. Bildet er tatt senere.

Kilde: Christopher Olssøn

Kommisjonens vurdering av Oslo Universitetssykehus – Ullevål

Ullevål sykehus har et av de ledende traumesentrene i Skandinavia og erfaring med å ta imot hardt skadde fra hele Norge.

Akuttmottaket på Ullevål sykehus fungerte etter kommisjonens syn svært godt 22/7.

Triagen ble gjort ved inngangen av en av de mest erfarne traumekirurgene. Det bidro til at riktig behandling kom raskt i gang for alle pasientene.

Det var videre tilstrekkelig med personell på Ullevål, og sykehuset kunne blant annet organisere ett traumeteam på hver skadde. Traumeteamene gjorde en formidabel innsats. Av 31 delvis hardt skadde pasienter som ankom til Ullevål etter de to hendelsene, overlevde 30. Ut fra internasjonal klassifisering skulle man forvente at et godt traumesenter ville oppnå en overlevelse på 26–27 pasienter med slikt skadeomfang. Dette vitner om medisinsk behandling av høy internasjonal kvalitet, og at pasientene fikk optimal medisinsk behandling.

Operasjonsavdelingen på Ullevål sykehus mobiliserte raskt operasjonsteam og operasjonssaler. I og med at det var et par timer mellom angrepet i Oslo og på Utøya, fikk sykehuset tid til å remobilisere nødvendig utstyr og kompetanse på alle nivåer. Mobiliseringen av et stort antall respiratorplasser på Ullevål sykehus skjedde også i henhold til den gjennomarbeidede beredskapsplanen.

Oslo legevakt 22/7

Legevakten i Oslo sentrum består av en skadelegevakt organisert under OUS, som hovedsakelig behandler brudd- og sårskader, og en allmennlegevakt som organiseres av Oslo kommune. Hit kom de lettere skadde fra regjeringskvartalet. Det strømmet også til med helsepersonell, slik at man på kort tid kunne behandle en mengde pasienter. I løpet av ettermiddagen og kvelden ble 112 pasienter fra regjeringskvartalet behandlet på allmennlegevakten og 69 på skadelegevakten. De fleste var ferdigbehandlet i løpet av de første to timene. Senere på kvelden ankom også noen pasienter fra Utøya (to til allmennlegevakten og to til skadelegevakten), og i løpet av helgen ytterligere 18 rammede. Til sammen behandlet legevakten 208 pasienter fra de to terroraksjonene.484 Bare to av pasientene fra legevakten ble lagt inn på sykehus, og begge kunne utskrives igjen etter kort tid. Kommisjonen mener dette viser at triagen av pasienter på skadeplassene var svært god og verdifull. I tillegg tok mange lettere skadde seg til legevakten på egen hånd, ikke direkte til sykehus, slik som man har sett ved katastrofer andre steder i verden.

I den akutte fasen, mens skadeomfanget ennå var ukjent, prioriterte man på legevakten å få ferdigbehandlet pasientene så raskt som mulig for å kunne klare å ta imot nye. For å fange opp behov for videre oppfølgning tok helsepersonell telefonisk kontakt med pasientene dagen etter med tilbud om kontroll og psykososial ivaretakelse. Mange har gitt uttrykk for at de satte stor pris på denne omtanken.

Kommisjonens vurdering av Oslo legevakt

Den 22/7 behandlet Oslo legevakt et uvanlig stort antall skadde pasienter på kort tid. Dette ble effektivt håndtert gjennom høy mobilisering, effektive arbeidsrutiner og god arbeidsfordeling mellom allmennlegevakt og skadepoliklinikk.

Fordelingen av skadde i Oslo mellom legevakten og Ullevål sykehus var en viktig suksessfaktor. Legevakten tok imot et stort antall lettere skadde, slik at Ullevål kunne konsentrere seg om de alvorlig skadde. Arbeidet som ble gjort på legevakten, fungerte dermed som en avlastning for Ullevål sykehus.

At denne fordelingen var riktig, illustreres av at bare to pasienter måtte sendes videre fra legevakten til sykehus. Disse pasientene kunne forlate sykehuset samme kveld. Dette var en følge av god triage på samleplassene, men også en konsekvens av at Oslos innbyggere er vant til å henvende seg til og har tillit til legevakten. Mange lettere skadde tok seg derfor fram dit på egen hånd.

Utøya

AMK Vestre Viken485 var allerede i beredskap på grunn av bombeeksplosjonen i Oslo da den første nødsamtalen fra Utøya kom inn kl. 17.24.486 Det ble meldt om en mann kledd i politiuniform som skjøt vilt rundt seg med automatvåpen. Innringeren meldte om skadde og døde. Telefonen ble satt opp i konferanse med Nordre Buskerud politidistrikt (NBPD), som kom inn i samtalen etter 43 sekunder.

AMK-sentralen ble umiddelbart oppbemannet til fire medisinske operatører og én ressurskoordinator, og ytterligere én koordinator ble innkalt. I løpet av de første ti minuttene ble 25 nødsamtaler besvart og ytterligere 32 den neste halvtimen. Samtalene bekreftet stort sett opplysningene fra den første oppringningen, men noen innringere sådde mistanke om flere mulige gjerningsmenn, selv om det bare var «han i politiuniform» de hadde sett. Innringerne ble bedt om å komme seg i sikkerhet og holde seg skjult.

Kilde: Kommisjonen.

Ambulanse 05–2 Ringerike sto klar på basen i Hønefoss da den ble utkalt kl. 17.26. Den bega seg umiddelbart mot den «Gamle veikroen» på Neslandet, som ble oppgitt som sikkert frammøtested. Mannskapet besluttet imidlertid å stanse ved nedkjøringen til Storøya/Elstangen, gikk ut av bilen og hørte skyting fra Utøya.487 De meldte om skytingen til AMK kl. 17.34 og returnerte på eget initiativ til Esso-stasjonen på Sundvollen, hvor de ankom kl. 17.42 samtidig med ambulanse 19–1 Ål. I mellomtiden ble en rekke andre ambulanser utkalt, eller meldte seg uoppfordret til tjeneste, og ble sendt mot Utøya: de som kom fra nord, til Esso-stasjonen på Sundvollen, og de sørfra til et privathus (Granstad) ved Utvikstranda litt sør for Utøya brygge landsiden. Der bodde det en instruktør for ambulansepersonell og frivillige førstehjelpere som ambulansetjenesten kjente godt til. Han var en av de mange som ikke var på arbeid den dagen, men som likevel ble sentral i redningsaksjonen. Ambulansehelikoptre og ytterligere ambulanser fra andre helseforetak samlet seg på Sollihøgda, der de holdt en kort brifing og omgrupperte seg til de mest hensiktsmessige arbeidslagene.488

Ringerike legevakt489 ble varslet av AMK kl. 17.34, og begge legene som var på vakt, bega seg straks mot Utøya i legevaktbilen. Legevaktsjefen var ikke på arbeid, men ble varslet kl. 17.43. Hun utkalte enda en erfaren allmennlege som bodde i nærheten av Sundvollen, og legevaktsjefen tok selv fatt på arbeidet med å bemanne opp legevakten i Hønefoss med andre leger og sykepleiere. Hun varslet også kommuneoverlegen i Hole, som først dro til «Gamle veikro» og kom tilbake til Esso-stasjonen på Sundvollen cirka kl. 18.15.

Kl. 17.54 ringte Nordre Buskerud politidistrikt (NBPD) til AMK og ga beskjed om at ambulanser skulle kjøre fram til Utøya brygge landsiden.490 Denne beskjeden gikk ut til ambulansene kl. 17.56, og de to som da sto på Sundvollen, kjørte mot Utøya brygge landsiden. Ambulanse 05–2 Ringerike kjørte ned den smale veien til brygga cirka kl. 18.00. Der var det ingen skadde, kun en politimann som ba ambulansepersonellet om å trekke seg tilbake til hovedveien, fordi han ikke anså området ved brygga som trygt.491 Ambulansen rygget tilbake til fylkesvei 155, der den plasserte seg i en avkjørsel på andre siden av veien sammen med 19–1 Ål og legevaktbilen. Ambulanse 05–2 Ringerike meldte denne informasjonen tilbake til AMK kl. 18.04, og dette skulle komme til å prege helsetjenestens forståelse av sikkerhetssituasjonen den neste timen.492 AMK meldte kl. 18.05 til alle enheter at brygga var utrygg, og enhetene måtte trekkes tilbake derfra. Den mest erfarne ambulansearbeideren på 05–2 Ringerike tok rollen som operativ leder helse (OLH)493 og meldte fra om dette på sambandet. Hans oppgave ble å organisere oppmarsjen av ambulansene som ankom og meldte seg, og å finne en høvelig landingsplass for ambulansehelikoptrene.494

Kl. 18.05 kom den første meldingen til AMK om personer som hadde svømt fra Utøya og tatt seg i land forskjellige steder langs Utvikstranda. Noen kom i land ved Utøya brygge og gikk selv opp til fylkesveien, der de ble tatt hånd om av legevaktleger og ambulansepersonell. Andre kom i land lenger sør og ble tatt hånd om av privatpersoner. På ett tidspunkt var cirka 60 ungdommer brakt i sikkerhet i et privathus der.

Kilde: Morten Edvardsen/Scanpix

Fra cirka kl. 18.00 begynte også privatpersoner fra Utvika Camping og andre nærliggende steder, med fare for sitt eget liv, å kjøre ut i båter for å plukke opp ungdommer fra vannet og direkte fra Utøya. Ungdommene ble brakt i land ved privathus langs Utvikstranda og på campingplassen. Privatpersoner herfra fraktet skadde og nedkjølte ungdommer videre mot Sundvollen.

Fra kl. 18.14 kom det flere nødsamtaler fra Utvika Camping til AMK, der det ble anmodet om å få ambulanser til skadde som var tatt i land på campingplassen. Innringerne fikk beskjed om at området ikke var klarert ennå, og at det derfor ikke kunne sendes ambulanser inn. Først kl. 19.03 fikk første ambulanse beskjed fra AMK om å ta seg ned til campingplassen.

Det framstår som et paradoks for kommisjonen at AMK betraktet området ved Utvika Camping som utrygt for innsatspersonell, mens de frivillige trosset farene og reddet ungdommene. De frivillige viste ved det stor omsorg og stort heltemot.

OLH, som satt i ambulansen sin på oversiden av fylkesveien ved Utøya brygge, fikk beskjed om at fire erfarne anestesileger fra luftambulansen var ankommet til Sollihøgda som ekstramannskaper. Han vurderte det som mest tjenlig å få disse først i ambulansekøen og først ned til brygga når området ble frigjort, slik at de kunne komme raskest mulig i gang med å ta hånd om de skadde.495

Kilde: Adrian Øhrn Johansen/Dagbladet

Som omtalt i politikapitlet oppsto det misforståelse mellom politi og helsepersonell med hensyn til framrykning til Utøya brygge landsiden. Kl. 18.40 ga politiet på Sundvollen klarering til de ambulansene som da befant seg der, at de kunne rykke fram mot Utøya brygge.496 Dette ble imidlertid avvist av AMK fordi det ikke var gitt klarering av området fra operasjonsleder i politiet til operasjonsleder ved AMK. Sentralens situasjonsforståelse kan også ha vært farget av det trusselbildet som hersket på operasjonssentralen i Søndre Buskerud politidistrikt som de er samlokalisert med.497 Kommisjonen har ikke kommet helt til bunns i hvorfor denne misforståelsen oppsto. AMK forsøkte å komme gjennom til Nordre Buskerud politidistrikt uten å lykkes, men etter utstrakt kommunikasjon fram og tilbake med innsatspersonell ble endelig klarering gitt kl. 18.58 fra Nordre Buskerud politidistrikt til AMK, 24 minutter etter at gjerningsmannen var pågrepet. Noen av ambulansene sørfra hadde da trosset venteordren og allerede rykket fram og tatt oppstilling i busslommen overfor nedkjørselen til brygga cirka kl. 18.45, og fra kl. 18.50 tok ambulansepersonell og anestesileger seg ned til brygga. Omtrent samtidig ankom de første båtene med hardt skadde personer til bryggeområdet.

Politiets aksjonsleder ute på Utøya anmodet kl. 18.38 innsatsleder på land om å få ambulansepersonell og redningsmenn over på øya. Kommisjonen finner ikke spor i lydloggene fra AMK-sentralen av at denne beskjeden har nådd fram til helsetjenesten. Helsepersonell som arbeidet ved Utøya brygge landsiden, fikk imidlertid anmodninger fra privatpersoner om å bli med over på øya, og én luftambulanselege og to ambulansearbeidere ble cirka kl. 19.30 fraktet over i en fritidsbåt.498 Etter en runde rundt øya, der de kommuniserte med folk på øya og ga medisinske råd, tok de seg inn mot fergekaia. Der sto det tre eller fire polititjenestemenn som framholdt at øya fortsatt ikke var trygg grunnet frykt for flere gjerningsmenn. De hindret imidlertid ikke helsepersonellet i å ta seg i land.499 Noen minutter senere ankom en båt til med ytterligere seks helsearbeidere til Utøya.

Samleplass 1

Cirka kl. 18.50 ble det opprettet samleplass på Utøya brygge landsiden og parkeringsplassen rundt. Skadde ble brakt i land av politi og privatpersoner i båter. Til tross for begrenset plass og meget trang atkomst arbeidet etter hvert seks team effektivt med triage og akuttbehandling av de hardest skadde, før de ble transportert videre. Hvert team besto av en anestesilege og assistent. Noen av de hardt skadde hadde fått førstehjelp av andre leirdeltakere, Norsk Folkehjelp og politimannskaper ute på øya før de ble evakuert. I løpet av de første 10–15 minuttene ankom ti–tolv hardt skadde og en del lettere skadde til samleplassen. Totalt ble cirka 25 skadde tatt hånd om på samleplass 1. De hardest skadde ble lastet i ambulanser som fikk beskjed om å kjøre til helikoptrene som skulle lande ved Sundvollen. I mellomtiden ble helikoptrene dirigert til Elstangen, og noen av ambulansene kan ha kjørt videre til Ringerike sykehus da de ikke fant helikoptre. På den måten kan noen hardt skadde pasienter som trengte behandling ved traumesenteret på OUS – Ullevål, primært ha havnet på Ringerike.500 På Ringerike sykehus var det imidlertid kompetanse nok til å yte primærbehandling, og ingen pasienter antas å ha blitt skadelidende av dette. De uskadde eller lettere skadde som kunne gå selv, ble tatt hånd om av legevaktlegene og geleidet opp på fylkesveien, der de ble lastet inn i helseekspressene501 som etter hvert ankom.

Kilde: Svein Gustav Wilhelmsen

Området rundt Utøya brygge egner seg dårlig for helikopterlanding, mens golfbanen på Storøya ble ansett som en høvelig landingsplass. Cirka kl. 19.00 ble derfor de to ambulansene som kom nordfra med lokalkjent og veltrenet mannskap, bedt om å kjøre til Storøya for å opprette en ny samleplass der. Ved ankomst innså de at den smale broen over til øya fort kunne bli en flaskehals for ambulansetrafikken.502 De bestemte seg i stedet for å opprette samleplassen ved Elstangen på fastlandssiden, der helikoptrene kunne lande på et jorde.

Rundt kl. 19.30 fikk nødetatene beskjed om at samleplass 1 skulle evakueres på grunn av mulig bombefare tilknyttet gjerningsmannens bil som sto parkert i nærheten. Helsepersonellet besluttet imidlertid å fullføre triageringen av dem som allerede var brakt i land dit, men nye båter som kom inn med nye skadde, ble omdirigert mot Elstangen. De siste hjelpemannskapene ble evakuert fra Utøya brygge landsiden cirka kl. 20.

Samleplass 2

Etter primær triage i vannkanten arbeidet i alt sju team med erfarne anestesileger og assistenter, inkludert et team som ble sendt ut fra Ringerike sykehus, med de skadde etter hvert som de ble brakt i land på Elstangen. En erfaren ambulansearbeider hadde rollen som operativ leder helse (OLH-2), og en luftambulanselege hadde rollen som fagleder helse (FH). Uskadde eller lettere skadde som kunne gå selv, ble visitert etter hvert som de kom i land, fordi man fortsatt fryktet flere gjerningsmenn og at de kunne skjule seg blant de evakuerte. Etter visiteringen fikk de et ullteppe rundt seg og ble fulgt av brannmannskaper opp til helseekspressbussene som fraktet dem til Sundvolden Hotel.

Kilde: Martin Lundsvoll/Romerikes Blad

Det var hele tiden tilstrekkelig kapasitet både for triage og transport videre; ingen ble liggende og vente på samleplass. Et transportteam ble sluppet fram til hver av de skadde etter hvert som de ble triagert, og legen ga direkte beskjed om hvor pasienten skulle transporteres. De ti ustabile, hardt skadde ble dirigert til legebemannede ambulansehelikoptre, og flydd direkte til traumesenteret på OUS – Ullevål og én til Drammen sykehus. Første helikopter tok av kl. 19.46, og transporten tok 15–20 minutter. Cirka 40 stabile pasienter ble fraktet med ambulansebil til sykehusene Ringerike, Drammen eller Bærum. Ni av disse ble senere overflyttet til OUS – Ullevål. I alt var seks ambulansehelikoptre, 42 ambulanser og tre helseekspressbusser tilgjengelig for transportene. To Sea King redningshelikoptre sto også klar på Elstangen, men det ble ikke behov for å ta dem i bruk til pasienttransport.503 Før omfanget av skadde var kjent, la FH og OLH-2 en plan for hvordan man på én time kunne håndtere cirka 110 skadde med de ressursene som var tilgjengelige. Planen innebar at man måtte ha åpnet flystripa på Eggemoen nær ved, slik at ambulansefly kunne lande der. På den måten kunne man ha fraktet pasienter over lengre avstander uten å sende fra seg ambulanseressursene for lenge.

Kilde: Morten Edvardsen/Scanpix

Arbeidet på samleplassene var meget krevende. Mange av ungdommene hadde omfattende og alvorlige skader. Andre var i sjokk. De fleste helsearbeiderne som deltok, hadde imidlertid lang erfaring med alvorlige ulykker og utførte de samme prosedyrer som de gjør til daglig – bare i mye større målestokk.

Sambandet mellom ambulanseenhetene, og mellom helsetjenesten og politiet, fungerte tidvis dårlig. Noen av ambulansene hadde gammelt, analogt helseradionett som fungerte dårlig i dette området. Noen hadde det nye digitale Nødnettet, og noen kommuniserte via mobiltelefon. Enkelte av ekstramannskapene hadde ikke sambandsutstyr tilgjengelig i det hele tatt. Det var også mye støy fra helikoptrene. FH kommuniserte med traumelederen på OUS – Ullevål via mobiltelefon for å sjekke mottakskapasiteten og melde om pasienter som ble sendt dit.

Ikke på noen av samleplassene ble det foretatt registrering av de skadde og hvor de ble sendt, slik rutinene tilsier. Det ble heller ikke opprettet noe Ambulanse kontrollpunkt som registrerte hvor den enkelte ambulanse tok veien. Dette var et bevisst valg fra samleplassledelsens side, for ikke å forsinke videre transport til riktig behandlingssted og skape flaskehalser i tilfelle det kom mange skadde. Kommisjonen vurderer dette som en forsvarlig beslutning under de rådende forhold, selv om det i ettertid skapte problemer for politiet når det gjaldt å skaffe oversikt over skadde.

Ute på øya

Helsepersonellet som ankom til Utøya rundt kl. 19.30, tok hånd om en pulje med fire-fem skadde som politiet fraktet med bil til kaia fra andre deler av øya, før disse ble transportert over til fastlandet. Det kom også to puljer med uskadde som ble fraktet videre med MS Thorbjørn.

¹ Figuren har tatt utgangspunkt i en lignende figur presentert i Scandinavian Journal of Trauma, Resuscitation and Emergency Medicine 2012, 20:3: Oslo government district bombing and Utøya island shooting July 22, 2011: The immediate prehospital emergency medical service response. Tallene på pasientstrømmen er korrigert i forhold til andre kilder.

På grunn av den uavklarte situasjonen fikk ikke helsepersonellet bevege seg alene på øya og måtte holde seg der det var politibeskyttelse. De ble eskortert opp til hovedhuset, og noen av dem forlot etter hvert øya. Henimot midnatt ble de fem gjenværende helsearbeiderne, sammen med hver sin gruppe av polititjenestemenn, satt til å foreta et søk over hele øya og bekrefte at de som lå igjen, var døde.

Ringerike sykehus

Ringerike er et lokalsykehus i Vestre Viken helseforetak og betjener en befolkning på cirka 75 000.504 På grunn av sin beliggenhet nær viktige vintersportssteder har sykehuset bygd opp en traumekompetanse som overstiger det man forventer av lokalsykehus. De gjennomfører også regelmessige øvelser for traumeteam. Denne kompetansen fikk de god bruk for 22/7. Til sammen tok det lille sykehuset med knapt 120 senger hånd om 35 pasienter fra Utøya. Sykehuset mobiliserte stort, og bortimot 200 ansatte ble innkalt – medregnet alt fra kjøkkenpersonale til traumekirurger. Allerede fra midnatt kunne mannskap dimitteres.

De første pasientene fra Utøya ble fraktet til sykehuset i sivile biler og ankom til mottaket kl. 19.24. De første fem pasientene var fysisk uskadde, men nedkjølte og ble tatt hånd om av indremedisinere for senere på kvelden å bli overført til oppsamlingssenteret på Sundvolden Hotel. Før de ble sendt videre, ble alle uskadde / lettere skadde registrert på sykehusets pårørendesenter, for å sikre videre oppfølgning i hjemkommunen.

De neste pasientene som ankom, var til dels hardt skadde, og én måtte opereres umiddelbart. Hver pasient ble fulgt av et traumeteam gjennom hele prosessen. De teamene som hadde ferdigbehandlet lettere skadde pasienter, kunne ta fatt på en ny pasient som kom inn. Tre pasienter ble vurdert som alvorlig skadde og ytterligere tre som kritisk skadde etter internasjonal klassifisering.505 Sju pasienter som krevde avansert kirurgi, ble overflyttet til OUS – Ullevål etter primær stabilisering på Ringerike.

Kilde: Christopher Olssøn. Bildet er tatt etter 22/7

I henhold til sykehusets katastrofeplan ble vestibylen, som til daglig tjener som venterom både for sykehusets poliklinikk og den interkommunale legevakten, benyttet som mottak. Ved en misforståelse ble alle pasienter sendt gjennom poliklinikken inn i sykehuset. Ingen ble sendt til den interkommunale legevakten, der fire team med lege og sykepleier sto klar til å ta seg av de lettere skadde. Om lag halvparten av pasientene som kom til sykehuset, ble behandlet poliklinisk eller utskrevet samme kveld. De fleste av disse kunne vært behandlet på legevakten, slik at man kunne unngått at sykehuset ble så hardt belastet.

Kommisjonens vurdering av Ringerike sykehus

Ringerike var det sykehuset utenfor Oslo som tok imot flest skadde. Sykehuset mobiliserte raskt og omfattende og gjorde etter kommisjonens syn en svært god medisinsk innsats 22/7 og i den etterfølgende tiden.

Den primære stabiliseringen av til dels hardt skadde samt kirurgiske inngrep som ble utført ved sykehuset, tjente som avlastning for Ullevål sykehus på kvelden 22/7. Det var kanskje ikke nødvendig i denne situasjonen, fordi kapasiteten på Ullevål aldri ble utfordret. Men ved senere hendelser med mange hardt skadde kan dette bli viktig, spesielt ved lengre transportavstander og enda mindre gunstige værforhold enn det var 22/7. Etter kommisjonens vurdering illustrerer dette hvor viktig det er at også mindre sykehus har kompetanse til å motta, og yte stabiliserende behandling til pasienter med alvorlige skader.

Bærum sykehus og Drammen sykehus mottok henholdsvis sju pasienter og én pasient etter terrorhendelsene. Kommisjonen har ikke foretatt noen særskilt vurdering av disse sykehusenes innsats, da de ikke mottok flere pasienter enn man kan forvente at de kan håndtere innenfor normal drift.

Sundvolden Hotel

Kommunelegen i Hole ankom til Esso-stasjonen på Sundvollen cirka kl. 18.15, og bare få minutter senere ankom den første puljen med 15–20 ungdommer hit i sivile biler. I samråd med politiet rekvirerte kommunelegen kl. 18.28 Sundvolden Hotel som oppsamlingssenter for overlevende og pårørende.506 Hotellet begynte umiddelbart med utflytting av andre gjester. Ikke lenge etter at de første ungdommene ankom, var det mat, varm drikke og pledd/dyner til alle. Tørre klær ble senere rekvirert fra en butikk på Hønefoss. Hole kommune, Ringerike kommune og Vestre Viken HF opprettet sammen en pårørendetelefon på hotellet. Først ble den bemannet av hotellets personell, deretter av helsesøstre og psykiatriske sykepleiere.

Kilde: Martin Lundsvoll/Romerikes Blad

Helseekspressene samlet opp ungdom som var kommet i land på forskjellige steder, og brakte dem til hotellet. Det ble innledet registrering av dem som ankom, først i kommunens regi med penn og papir, etter hvert med bistand av politi, Sivilforsvaret og frivillige organisasjoner.

Møtefasilitetene på hotellet gjorde det mulig å skjerme ulike grupper i forskjellige deler av bygningsmassen etter at de var registrert. Ekstra hotellpersonell ble innkalt, og ved en formidabel innsats greide de å innlosjere alle som kom, og ha mat tilgjengelig 24 timer i døgnet. Hotellpersonellet sørget for rikelig med varme dyner, pledd og klær, og pasta og kakao ble kokt opp i store mengder og delt ut til kalde og medtatte ungdommer. Hotellpersonellets omtanke og serviceinnstilling framheves av ungdommene og de pårørende som uvurderlig i den sårbare situasjonen de var i.507 Kommisjonen deler dette synet.

Noen mindre skader ble behandlet av helsepersonellet på helseekspressene. På hotellet opprettet Ringerike interkommunale legevakt etter hvert en «framskutt legevakt», som behandlet småskader. I tillegg arbeidet de med å skaffe faste medisiner (for eksempel mot astma, diabetes og lignende) som ungdommer eller pårørende med kroniske sykdommer ikke hadde fått med seg. Legevakten gjennomførte anslagsvis 50 konsultasjoner. Tallet er noe usikkert fordi det tok tid før man fikk etablert et fungerende journalsystem.

Psykososial støtte til de berørte ble tilbudt av kommunens kriseteam, som ganske raskt fikk bistand av blant annet psykologer, psykiatere og psykiatriske sykepleiere som strømmet til for å hjelpe. Kommuneoverlegen fikk sjekket referanser på dem som meldte seg. Tilbudet om psykososial støtte kunne oppsøkes et fast sted på hotellet. I tillegg gikk helsepersonellet rundt blant de forskjellige grupperingene og drev oppsøkende virksomhet. Det var også prester og imam tilgjengelig på hotellet. I alt var cirka 250 frivillige hjelpere i aksjon på Sundvolden.

Kommunen/legevakten sendte også helseteam til campingplassen på lørdagen og åpnet Herredshuset på søndagen for å tilby psykososial støtte og informasjon til de frivillige hjelperne. Debrifing av innsatspersonellet kom i gang fra søndag / mandag med ekstern hjelp.508

Kriseledelsen i Hole kommune etablerte seg også på Sundvolden Hotel og hadde jevnlige møter utover kvelden og natten.509 All informasjon til pressen ble håndtert av ordfører eller varaordfører. Det ble ikke opprettet noe eget pressesenter. Stort sett holdt mediene seg på respektfull avstand av de berørte, men noen ungdommer opplevde å bli «overfalt» av mediene når de beveget seg utenfor hotellområdet.

Kilde: Håvard Bjelland/Bergens Tidende

Det har vært rapportert fra flere hold at den første tiden på Sundvolden Hotel opplevdes som kaotisk, med manglende struktur, lite informasjon og oppskaket stemning.510 Situasjonen var akutt og dramatisk for svært mange, og på hotellet møttes skadde, overlevende og familie som strømmet til, i sjokk og fortvilelse. Det var umiddelbart vanskelig å få oversikt over overlevende, skadde og omkomne, blant annet fordi det manglet valide navnelister fra politiet over deltakere på AUF-leiren og over skadde som var fraktet til sykehus. Dette vanskeliggjorde også driften av pårørendetelefonen på hotellet. Videre var det en utfordring for politiet å få registrert og avhørt overlevende i den kaotiske situasjonen, der mange var dypt fortvilet og preget av krisereaksjoner. Det viste seg vanskelig å holde overlevende, skadde, pårørende og etterlatte atskilt. Det var også vanskelig å skille ulike personellgrupper fra hverandre, og mange var utrygge for sikkerheten på og rundt hotellet.

Kommisjonens vurderinger av den akutte innsatsen

Varsling og kommunikasjon

Varsling og utkalling av ambulanseressurser

I forbindelse med eksplosjonen i Oslo ivaretok AMK Oslo/Akershus funksjonen de skal ha med varsling og utkalling av helse- og ambulanseressurser. I forbindelse med Utøya ansees også AMK Buskeruds varsling og utkalling av helse- og ambulanseressurser som adekvat. Det var ingen mangel på ambulanser eller ambulansepersonell verken i Oslo eller ved Utøya 22/7, og ambulanseressursene ble tidlig og raskt mobilisert.

AMK

Ved AMK-sentralen i Oslo/Akershus brøt et av IT-systemene (AMIS-systemet) sammen på grunn av overbelastning. Som en følge av at systemet brøt sammen, sviktet den elektroniske loggføringen, og man måtte kommunisere via radio. På grunn av regelmessige øvelser blant operatørene kunne man likevel håndtere situasjonen bra, men mangelen på loggføring har gjort den etterfølgende evalueringen vanskeligere. Kommisjonen mener det er nødvendig med en gjennomgang av IT-systemet for AMK-sentralene.

Det er også i liten grad etablert gode løsninger som kan ivareta bortfall av eller for stor belastning av en AMK-sentral. De fleste av landets 19 AMK-sentraler har ikke mulighet til å avlaste hverandre ved større hendelser. Ei heller kan de utnytte hverandres kompetanse og kapasitet, blant annet fordi sentralene ikke kan se hverandres oppdragsbilder.

Nødnett 511

Felles digitalt Nødnett for redningsetatene er for lengst vedtatt, men utrullingen av nettet har tatt for lang tid. I dag har bare et fåtall av AMK-sentralene tilgang til Nødnett. Dette vanskeliggjør samordning av ambulanser som normalt dirigeres fra ulike AMK-sentraler, da en del sentraler fortsatt benytter analog radio. Blant innsatspersonellet fra de ulike etatene og hjelpeorganisasjonene den 22/7 hadde noen Nødnett, noen analogt helseradionett og noen kun mobiltelefon. De mange aktørene strevde følgelig med å få kontakt med hverandre.

22/7 ble det tydelig at kommunikasjon mellom det analoge helseradionettet og det nye Nødnettet ikke er god nok. Kommisjonen mener det er viktig at kompenserende tiltak gjennomføres raskt, slik Direktoratet for nødkommunikasjon legger opp til.512 Tiltakene må sikre god kommunikasjon mellom gammelt og nytt system fram til Nødnett er ferdig utbygd. Nødnettet skal også brukes til kommunikasjon mellom de forskjellige nødetatene. 22/7 ble dette i liten grad benyttet, og flere av systemets viktige funksjonaliteter ble ikke utnyttet.513

Bruk av mobiltelefon som kommunikasjonsmiddel ved større katastrofer er sårbart. Dersom helsepersonell og andre aktører i katastrofesituasjoner bruker og er tilgjengelig i Nødnettet, vil dette etter kommisjonens mening være mer robust og sikkert, samt gi en effektiviserings- og koordineringsgevinst.

For øvrig viste erfaringene fra 22/7 at der hvor Nødnettet ble brukt, som i regjeringskvartalet i Oslo, tålte nettet den store belastningen det ble utsatt for.

Tilkalling av personell

Flere av helsetjenestenes systemer for varsling og innkalling av personell baserer seg på ordninger der ledere må ringe eller sende SMS til ansatte. Dette er ressurskrevende, personavhengig og innebærer risiko for svikt. Varslingen kan bli tilfeldig, og det er krevende å holde oversikt over hvem som kan møte og når. Den 22/7 hadde enkelte avdelinger ved OUS liten oversikt over hvem som kunne møte, og hvem som faktisk møtte.

Kommisjonen mener det er ønskelig med et automatisert system for varsling og tilkalling av ansatte, slik at alle enheter ved behov raskt kan innkalle mer personell. Enkelte virksomheter har allerede etablert slikt system. Meldinger kan da sendes ut, for eksempel som innleste talemeldinger eller SMS til mottakerne, og inneholde en kvitteringsfunksjon som gjør det lettere å holde oversikt over hvem som kommer, og når de kan ventes.

Organisering på skadested og samleplass

Organisering og triage

Både i regjeringskvartelet og ved Utøya ble det på skade- og samleplasser foretatt mange velkvalifiserte medisinske vurderinger og igangsatt førstehjelp og viktige behandlingstiltak for å stabilisere pasienter før og under transport til sykehus. Triagen av skadde på samleplassene ble utført av erfarne anestesileger og var svært god. De aller fleste pasientene havnet direkte på riktig behandlingsnivå. Triagen var først og fremst basert på kjennskap til de enkelte sykehusenes kompetanse med hensyn til eksplosjons- og skuddskader. Det ble ikke benyttet noe standardisert internasjonalt triagesystem, men legene som utførte triagen, var meget erfarne og vant til å vurdere hardt skadde pasienter til daglig.514

I Oslo ble en effektiv ledelse av helsevesenets innsats raskt etablert på skadestedet. Dette kom blant annet av den umiddelbare tilgangen til en operativ leder og en legebemannet ambulanse. Begge befant seg bare minutters kjøretid fra skadeplassen da hendelsen inntraff. At høykompetent personell var på plass noen minutter etter eksplosjonen, er imidlertid noe tilfeldig.

På Utøya var situasjonen vesentlig mer utfordrende. I utgangspunktet befant de skadde seg dels på øya, dels i vannet, og dels på de ulike stedene de kom til land. Det var i tillegg logistikkutfordringer knyttet til å finne et oppmøtested som var egnet både for helikopter og ambulanser, og den avtalte samleplassen måtte flyttes. Kommisjonen mener organisering og ledelse av denne store helse- og evakueringsinnsatsen var imponerende.

Både reelle sikkerhetsutfordringer og misforståelser mellom politi- og helsepersonell gjorde at helsetjenestens framrykning tok tid. Svakt samband var åpenbart en årsak, men også manglende kommunikasjon mellom etatene både ute i felten og mellom operasjonssentralene. Lokal redningssentral (LRS) ble heller ikke etablert. 515 Kommisjonen har ikke kommet til bunns i hvordan misforståelsen oppsto, men vi konstaterer at det er ønskelig med en mer presis avklaring av kommunikasjonslinjene, både mellom politi og helsetjeneste, men også innenfor helsetjenesten, med hensyn til beslutning om klarering av skadestedet. I tillegg reises spørsmålet om hvor høy risiko helsepersonell skal utsette seg for når det står om å redde liv. Alt dette bør avklares gjennom et nytt planverk for nødetatene.

Felles planverk for nødetatene

God katastrofehåndtering forutsetter god kommunikasjon, samhandling og felles rolleforståelse nødetatene imellom. Når en katastrofe inntreffer, må redningsarbeiderne og etatene være samkjørte. Når katastrofer som 22/7 inntreffer, settes samhandlingen og samvirket på en ekstraordinær prøve. Da er det avgjørende at redningstjenesten er forberedt, opplært, innøvd og samordnet. 22/7 oppsto det misforståelser blant annet på grunn av dårlig og manglende samband, ulike beskjeder fra AMK-sentralen og lokalt politi / uteledere og følgelig ulike oppfatninger av blant annet skadestedsklarering. Flere av helse- og redningsarbeiderne som deltok i redningsaksjonen 22/7, har framholdt behovet for et oppdatert felles planverk for samarbeid og samvirke mellom de forskjellige nødetatene ved store ulykker.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har det overordnede administrative samordningsansvaret for redningstjenesten. Planverket for redningstjenesten som foreligger per i dag, bærer preg av å være fragmentert og lite oppdatert. Dagens organisasjonsplan for norsk redningstjeneste, en kongelig resolusjon fra 4. juli 1980, er for tiden gjenstand for en revisjon i JD. I 2008 sendte JD ut en «Håndbok for redningstjenesten» på høring.516 Ved utarbeidelsen av håndboken tok departementet utgangspunkt i den kongelige resolusjonen fra 1980, og innholdet bygde på eksisterende planer, instrukser, rutiner og praksis. Formålet med håndboken var at den skulle fungere som en veileder og norm, et utfyllende oppslagsverk og en lærebok for alle som deltar i landredningstjenesten. Dette planverket er ennå ikke på plass.517

Kommisjonen oppfatter at det er behov for et gjennomarbeidet planverk for redningstjenesten. Et felles planverk bør ferdigstilles i samarbeid med de involverte redningsetatene. Deretter må de operative håndbøkene og manualene for den enkelte etat oppdateres og harmoniseres opp mot samarbeidspartnerne. Det må også sikres at senere oppdateringer meddeles til de samarbeidende etatene.

Videre mener kommisjonen det er en utfordring at dagens utdanning for redningspersonell stort sett gjennomføres etatsvis. Skal redningspersonell samhandle optimalt på et skadested, er opplæring og utdanning på tvers av etatene nødvendig. Det nevnte felles planverket kan brukes som et utgangspunkt for felles opplæring for nødetatene.

Kommisjonen er derfor tilfreds med at det framgår av JDs samfunnssikkerhetsmelding fra juni 2012 at det tas sikte på å fastsette nasjonale retningslinjer for samarbeidet mellom helsetjenesten, brann- og redningsetaten og politiet.518 Kommisjonen vil videre bemerke at det ikke er nok med nasjonale retningslinjer i seg selv, disse retningslinjene må også øves på og implementeres hos nødetatene. Videre mener kommisjonen at JD i denne sammenhengen bør ha et åpent blikk for om det er hensiktsmessig å utarbeide en felles lov om redningstjenesten.

Helsepersonell i usikrede områder

Kommisjonen mener spørsmålet om helsepersonells innsats i skarpe situasjoner bør drøftes og avklares nødetatene imellom.519 Hovedregelen ved skarpe oppdrag er at helsepersonell ikke går inn før politiet har klarert/sikret åstedet. For mange livstruende skader regner man imidlertid hjelp innen den første timen som kritisk for overlevelse. I terrorsituasjoner vil det være vanskelig for politiet å sikre et skadested så raskt. Derfor må også helseinnsats på usikre skadesteder diskuteres, eventuelt hvordan «aktiv sikring» kan organiseres. Det er samtidig viktig å avveie behovet for øyeblikkelig innsats fra helsepersonell opp mot at sikring av disse mannskapene vil trekke ressurser bort fra politiets andre viktige oppgaver i en skarp situasjon. Politiets førstehjelpskompetanse er derfor også kritisk. Kommisjonen anser for øvrig at helsepersonell har en handlingsplikt når liv og helse står på spill.520

Kommisjonen mener det bør utarbeides nasjonale føringer for samarbeid mellom helsetjenesten og politiet / brann- og redningstjenesten ved oppdrag i usikrede områder. Slike føringer vil kunne være en del av det felles planverket for nødetatene som omtales ovenfor. Samtrening og opplæring i slike situasjoner er viktig.

Betydningen av beredskapsplaner

Helsevesenets beredskapsplaner på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå er svært omfattende. Selv om det er ulikheter i planverket, bygger planene på de samme prinsippene.521

Også før 22/7 hadde OUS, i henhold til den regionale beredskapsplanen til Helse Sør-Øst, ansvar for koordinering av regionens spesialisthelsetjenesteressurser ved masseskadehendelser på tvers av praksis i hverdagen. Dette er en beslutning som Helse Sør-Øst, i egenskap av regionalt helseforetak, har myndighet til å fatte og legge til grunn for sitt planverk. 22/7 ble denne funksjonen virkelig satt på prøve, og viste seg å fungere godt. Det ble mobilisert betydelige ressurser også i omliggende helseforetak, som ikke ble tatt i bruk. Kommisjonen mener det var riktig å mobilisere så bredt, og Helse Sør-Øst skaffet seg et godt overblikk over hvor store katastrofer de virkelig kan håndtere. En viktig forutsetning er imidlertid at de høyspesialiserte sykehusenhetene ikke fylles opp med lettere skadde pasienter, slik man har sett ved store katastrofer i andre land. Dette fungerte fint i Oslo 22/7.

Mange ledere innenfor helsevesenet måtte representeres ved stedfortredere 22/7, men dette gikk jevnt over bra. En av grunnene til dette var at beredskapsplaner, som inneholdt gode oppgavebeskrivelser, ble fulgt og skapte en trygghet og forutsigbarhet også for stedfortrederne.

Helsedirektoratets rapport og egenevalueringene til helseforetakene som var involvert 22/7, konkluderer med at beredskapsplanene stort sett fungerte tilfredsstillende, var adekvate og i tråd med de føringene som finnes i gjeldende lovverk. I etterkant har det kun vært gjort mindre justeringer i beredskapsplanene. Med tanke på framtidig beredskap er det viktig at helsesektoren fortsetter å oppdatere beredskapsplanene jevnlig, øver på og koordinerer det som står i planene, fortsetter å utarbeide gode rutiner for å varsle hendelser, samt fokuserer kontinuerlig på nødvendigheten av effektiv ressursdisponering og samhandling ved kriser.

9.3 Psykososial ivaretakelse

Innledning

Terrorhandlingene 22/7 resulterte ikke bare i enorme materielle og fysiske skader. Mange mennesker ble også utsatt for store psykiske påkjenninger. De som oppholdt seg i og rundt regjeringskvartalet, opplevde en enorm eksplosjon, og måtte redde seg selv og hverandre ut gjennom raserte bygninger. Ungdommene på Utøya så sine venner bli skutt rett foran øynene sine, ble skutt på selv, måtte løpe for livet, og noen svømte gjennom kaldt vann mens kulene suste rundt ørene deres. Ektefeller, foreldre, søsken, slektninger, kjærester og venner gjennomlevde uutholdelige timer eller dager i uvisshet før bekreftelsen kom om at deres kjære var – eller ikke var – i live. Innsatspersonell, både profesjonelle og frivillige, satte sitt eget liv på spill og opplevde hjerteskjærende scener.

Hva er god psykososial ivaretakelse i slike katastrofesituasjoner? For å besvare spørsmålet vil kommisjonen i det følgende se kort på kunnskapsgrunnlaget og forskningen på dette området.522 Deretter vil vi vurdere hvordan den psykososiale oppfølgningen var i kommunene, på pårørendesentrene og ved bedriftshelsetjenesten.

Psykiske traumer523 kan føre til psykiske plager i ettertid, på samme måte som fysiske skader kan medføre fysiske funksjonshemninger. I etterkrigstiden ble man klar over at noen av de overlevende fra konsentrasjonsleirer og krigshandlinger led av bestemte psykiske plager som med årene fikk betegnelsen posttraumatisk stresslidelse (PTSD524). Menneskesinnet har vanligvis gode reparasjonsmekanismer for psykiske belastninger, på samme måte som kroppen har for de fysiske. Majoriteten av oss (50–70 prosent) vil i løpet av livet oppleve en traumatisk livshendelse, men bare 5–30 prosent av oss vil oppleve alvorlige posttraumatiske stressreaksjoner som PTSD, depresjon, angst eller misbruksproblemer. De aller fleste vil oppleve å miste noen av sine kjære, men det store flertallet vil komme over det med tiden. Ca. 10–20 prosent vil få psykiske sorgsymptomer, som lindres etter en tid. Ytterligere 10–15 prosent kan utvikle kompliserte sorgreaksjoner.525

Om et menneske skal få senvirkninger av psykiske traumer eller ikke, bestemmes først og fremst av balansen mellom hendelsens art og alvorlighetsgrad på den ene side og individets sårbarhet og psykiske motstandskraft på den annen. Hendelser der man opplever å være i livsfare, setter oftest dypere spor enn mindre truende traumer. Sårbarheten påvirkes av tidligere utsatthet, personlighetsfaktorer, sosioøkonomiske faktorer og en rekke andre forhold.526 Mennesker kan reagere veldig ulikt på samme truende hendelse.

Forskningen har gjennom mange år arbeidet med å finne ut hvordan man best kan forhindre at psykiske traumer skal føre til varige psykiske plager. I mange år mente man at psykologisk debrifing527; en systematisk gjennomarbeiding av følelsene som hendelsen skapte, helst ledet av en psykolog eller psykiater, skulle redusere risikoen for senskader. Nyere forskning viser imidlertid at denne metoden kan virke mot sin hensikt, særlig hvis den settes i gang for kort tid etter hendelsen.528 Dette fordi man kan risikere at stressnivået vedlikeholdes slik at hendelsen setter seg enda sterkere fast i minnet. Med den oppdaterte kunnskapen og erfaringen vi har i dag, er det viktig at moderne og kunnskapsbaserte metoder for å motvirke senskader av psykiske traumer tas i bruk.

Kilde: Kristine Nyborg

Hva er riktig psykososial ivaretakelse?

Når vi mennesker møter en fare, settes det automatisk i gang en rekke fysiske og psykiske reaksjoner i oss: Blant annet øker pulsen (hjertebank), blodtrykket øker, årvåkenheten øker, evnen til å hente ut maksimal muskelkraft øker.529 Dette er hensiktsmessig, ja – ofte livreddende. Det var disse reaksjonene som satte rammede i regjerningskvartalet i stand til å redde seg selv og sine kolleger ut gjennom tunge fysiske hindringer, og som ga ungdommene fra Utøya krefter til å svømme mange hundre meter gjennom det kalde vannet. Men reaksjonene er også ubehagelige og skremmende hvis de varer ved. Vi skjelver, blir urolige og engstelige, apatiske eller paniske, får ikke sove osv. – en tilstand av «hyper-opphisselse». Denne opphisselsestilstanden kan forlenges ved tradisjonell debrifing, og dermed øker risikoen for PTSD. God psykososial ivaretakelse i en slik akutt reaksjon går ut på å bringe de rammede i trygghet og ivareta deres grunnleggende behov, slik at kroppen etter hvert kan roe ned og gjenoppta sine normale reaksjoner.

Flere internasjonale forsknings- og ekspertmiljøer har de senere årene publisert retningslinjer for psykososial støtte i akuttfasen,530 og i august 2011 forelå også en norsk oversettelse av det evidensinformerte støtteverktøyet «Psykologisk førstehjelp».531 De forskjellige settene av retningslinjer har noen felles hovedprinsipper, som også er lagt til grunn for Helsedirektoratets norske retningslinjer:

• Møte de rammede med empati og forsikre at de er i sikkerhet (om mulig også bekrefte at familie/venner er i sikkerhet)

• Ivareta basale behov (varme, beskyttelse, tørre klær, mat, drikke, hvile, søvn osv.)

• Formidle informasjon om normale kroppslige og psykiske reaksjoner

• Formidle saklig informasjon om hendelsen

• Sosial ivaretakelse, helst ved gjenforening med familie eller venner

• Berolige dem som har kraftige reaksjoner

• Kartlegge og imøtekomme individuelle behov, ta hensyn til kulturelle forskjeller. Det finnes ikke én støttestrategi som passer for alle

• Understøtte de rammedes egne mestringsmekanismer532

Når den akutte fasen er over, venter utfordringene med å vende tilbake til normalt funksjonsnivå og eventuelt mestre en ny hverdagssituasjon som følge av fysiske skader, tap av familie eller venner, eller andre konsekvenser som den alvorlige hendelsen har medført. De fleste kommer gjennom dette som en normal prosess, og i denne fasen er familie, venner, kolleger og annet sosialt nettverk til stor hjelp. I kommisjonens spørreundersøkelse framheves også familie, venner og kolleger som en viktig ressurs for mange av de berørte etter 22/7. Det er viktig å ikke «sykeliggjøre» normale reaksjoner, men ta tiden til hjelp og understøtte de normale reparasjonsprosessene i menneskesinnet.533 På den annen side er det viktig at de som trenger profesjonell hjelp i disse prosessene, blir fanget opp. Det offentlige hjelpeapparatet bør derfor følge opp de rammede på en proaktiv måte, og tilpasse oppfølgningen til den enkeltes behov. Intervensjoner av typen «one modell fits all» anbefales ikke.

Kunnskapsbaserte metoder for psykiatrisk behandling av posttraumatiske lidelser og kompliserte sorgreaksjoner har de senere årene blitt publisert som anbefalinger fra forskjellige internasjonale forskningsmiljøer.534 Effekten er best dokumentert for individuelle behandlingsformer, mindre for familie- eller gruppebehandlinger. Rammede som utvikler slike lidelser, må få tilgang på behandling etter moderne, kunnskapsbaserte metoder.

Pårørendesentrene

Kommunen har, sammen med politiet, ansvar for etablering og drift av pårørendesenter.535 Helseforetakene yter faglig bistand på forespørsel, men politiet har ansvaret for å koordinere arbeidet. Sykehusene har ansvar for pårørende til pasienter som er innlagt hos dem.536

Oslo universitetssykehus

Den 22/7 tok Oslo universitetssykehus ansvaret for støtte til innlagte pasienter samt deres pårørende. Allerede kl. 16.45 ble det åpnet et pårørendesenter på pasienthotellet på Ullevål. Psykososialt kriseteam ved Ullevål ble bemannet til i alt 43 personer, ut fra gjeldende plan, dels ved tilkalling, dels ved ansatte som meldte seg på eget initiativ. I løpet av kvelden mottok pårørendesenteret på Ullevål cirka 200 pårørende og cirka 600 telefonsamtaler. Senteret ble nattestengt kl. 01.30, og neste dag var det igjen 200 pårørende som tok kontakt med senteret.

Statsministeren besøkte Ullevål rundt kl. 23.30 på kvelden 22/7. Han snakket med helsepersonell som hadde behandlet de skadde, og holdt en pressekonferanse på sykehuset.

På Ullevål var det fra mandag 25. juli organisert ett støtteteam for hver pasient og dennes pårørende. Støtteteamene var ulikt sammensatt av psykiatere / barne- og ungdomspsykiatere, psykologer, rådgivere og sykepleiere. Det ble innkalt ekstra personell til teamene, og disse gikk på skift. Støtteteamene sto for kontakten med de pårørende og avlastet behandlerne slik at de kunne konsentrere seg om det somatiske arbeidet. Støtteteamene hadde informasjonsmøter seg imellom hver dag. Det ble også holdt informasjonsmøter for de berørte hvor politiet informerte. Den 28. juli kom statsministeren igjen til Ullevål for å treffe de skadde og deres pårørende. Medietrykket disse dagene var voldsomt, men arbeidet på sykehuset fortsatte ufortrødent og uforstyrret av all pågangen.

Støtteteamenes arbeid pågikk i cirka fire uker, fram til de fleste av pasientene hadde blitt overført til rehabilitering, til regionalt/lokalt sykehus eller hjem. I arbeidet fokuserte støtteteamene på sikkerhet, trygghet og deretter stabilisering. På sykehuset bestrebet man seg på at det alltid skulle være et kjent helsepersonell til stede hos den skadde når vedkommende hadde korte våkne øyeblikk, og at alle samtalene med pårørende skulle foregå i pasientens rom.

For pårørende til savnede ble det lørdag 23. juli opprettet et eget pårørendesenter på Gaustad pasienthotell, Rikshospitalet, i påvente av identifisering av de døde. Prestetjenesten ved OUS, Rikshospitalet, ble utpekt til å lede senteret. I tillegg ble ansatte ved psykisk helsevern for barn og ungdom OUS, samt ansatte ved akuttpsykiatrisk avdeling mobilisert til å ta imot de pårørende. Pårørende til mer enn 20 avdøde oppsøkte senteret på Rikshospitalet. Senteret ble stengt 30. juli 2011, etter at de siste døde var identifisert.

Ringerike sykehus

Ringerike sykehus åpnet et pårørendesenter under ledelse av Ringerike distriktspsykiatriske senter.537 Pårørendesenteret ble lokalisert på den psykiatriske poliklinikken som ligger vegg i vegg med sykehuset, og senteret var i drift i den akutte fasen på kvelden 22/7 og natt til 23. juli. Også pasienter som ble skrevet ut av sykehuset etter poliklinisk behandling, ble ført videre til pårørendesenteret. Her fikk de varme tepper og støtte fra et kriseteam. Pårørende strømmet også til sykehuset utover kvelden. De pårørende ble holdt atskilt fra ungdommene på pårørendesenteret. Etter hvert som man fikk koblet rette ungdom med rette pårørende, ble de ført sammen. De ungdommene og pårørende som ikke fant sine, ble fraktet videre til Sundvolden Hotel i løpet av kvelden og natten.

Stovner politistasjon, Thon Hotel Sandvika og Sundvolden Hotel

Kl. 18.52 besluttet Oslo politidistrikt å opprette et pårørendesenter ved Stovner politistasjon. Politimesterens stab mente denne politistasjonen kunne ivareta sikkerheten på en forsvarlig måte, da stasjonen ikke ligger for nær sentrum.538 Pårørendesenteret kom i drift cirka kl. 20.30 og var bemannet med 21 tjenestepersoner fra Oslo politidistrikt, samt helsepersonell og prester. Kun ti personer møtte fram. Senteret fungerte etter planverket, og det ble foretatt registrering av alle som møtte ved senteret. Pårørendesenteret ved Stovner politistasjon ble avviklet 23. juli på grunn av liten pågang.

Kl. 18.00 sendte Asker og Bærum politidistrikt en tjenesteperson til Thon Hotel Oslofjord i Sandvika. Bakgrunnen for dette var at flere ungdommer som deltok på AUFs sommerleir, var på handletur i Sandvika denne ettermiddagen. Da de hørte om hendelsen på Utøya, opplevde de usikkerhet og fortvilelse og visste ikke hvor de skulle gjøre av seg. Det ble besluttet at ungdommene kunne samles på Thon Hotel i Sandvika. Etter hvert samlet også en del pårørende seg på hotellet. Det var problemer med registreringen av de frammøtte, da tjenestepersonen var alene om organiseringen fram til kl. 22 og kun hadde penn og papir som hjelpemiddel. Hotellet ble avviklet som pårørendesenter ved midnatt 22/7. Da var veien åpen for ordinær trafikk, og de pårørende kunne kjøre til Sundvolden Hotel.539

Tidlig på kvelden 22/7 fungerte også Sollihøgda turistkafé som pårørendesenter. For ikke å hindre ambulansetrafikken ble de pårørende som kom sørfra på E16 bedt om å vente her. En lokal allmennlege ble utkalt, og annet helsepersonell stilte opp etter hvert. Når den mest akutte redningstrafikken var over, kunne de pårørende fortsette til pårørendesenteret på Sundvolden Hotel.

Det som skjedde på pårørendesenteret på Sundvolden Hotel er omtalt i punkt 9.2 og punkt 9.4.

Bedriftshelsetjenesten i regjeringskvartalet

Kommunene har ansvar for psykososial oppfølgning av sine innbyggere, og arbeidsgiver har ansvar for oppfølgning etter arbeidsrelaterte traumatiske hendelser. Etter 22/7 ble det raskt besluttet at arbeidsgiver skulle ta hovedansvaret for støtte og oppfølgning av ansatte i regjeringskvartalet, både medisinsk og psykososialt. Forbipasserende og deres pårørende ble henvist til Oslo legevakt, eller til å ta kontakt med det lokale hjelpeapparatet der de bodde.

Bedriftshelsetjenesten i regjeringskvartalet fikk ansvaret for de ansatte og fulgte dem opp fra en tidlig fase. Bedriftshelsetjenesten består i utgangspunktet av én lege, to psykologer, to fysioterapeuter, én sykepleier og én helsesekretær. Det oppsto naturlig nok noen utfordringer knyttet til den omfattende oppgaven bedriftshelsetjenesten var tildelt, og de fikk faglig støtte fra sentrale helsemyndigheter.

Bedriftshelsetjenesten innledet planleggingen av bistand til departementsfellesskapet umiddelbart etter eksplosjonen. Tjenesten var operativ fra samme kveld og innledet psykologisk førstehjelp på P-Hotels i Grensen. Fra lørdagen ble det opprettet åpent hus; et møtested for ansatte som hadde behov for støtte og samvær med kolleger, samtidig som de hadde tilgang til individ- og gruppesamtaler med psykolog.540

Videre ble personalsjefer i departementsfellesskapet innkalt til møte, og hvert departement fikk én kontaktperson. Det ble innkalt psykologer med krisekompetanse og etablert oppfølgning for de ansatte og deres pårørende. Det etterfulgte informasjonsmøter i departementene, og informasjonsbehovet til de ansatte var stort.541

Det ble organisert minnestund, og de etterlatte ble vist rundt i det bomberammede området.

Alle ansatte som var til stede eller i umiddelbar nærhet av regjeringskvartalet 22/7, fikk tilbud om helseundersøkelse av bedriftshelsetjenesten. Cirka 80 prosent takket ja til dette. Bedriftshelsetjenesten sørget også for telefonberedskap og etablerte psykologtilbud til de ansatte. Noen rammede ble henvist videre til spesialisthelsetjenesten for videre oppfølgning, utredning eller behandling. Bedriftshelsetjenesten utarbeidet videre forslag om et oppfølgningstilbud til de ansatte som ikke var til stede ved bombeeksplosjonen, samt et forslag til hvordan departementene kunne følge opp arbeidsmiljøet.542

Markeringene etter terrorangrepene

Hele nasjonen var rystet og berørt etter terrorangrepene 22/7, og mange hadde behov for å uttrykke sin sorg.

I dagene etter angrepene ble det arrangert rosetog og gudstjenester og markeringer i flere livssyns- og trossamfunn over hele landet. Folk samlet seg med roser i hendene for å minnes ofrene, støtte de berørte og vise sin avsky mot terrorangrepene. Byer og bygder ble pyntet med røde og hvite roser, og utenfor Oslo domkirke, og andre kirker, vokste et hav av blomster, tegninger, hilsener og fakler. Artister og musikere holdt minnekonserter, og sanger som «Til ungdommen» og «Mitt lille land» ble meningsfulle og symbolrike i den kollektive sorgen. I de påfølgende ukene deltok statsministeren, statsråder, stortingspolitikere, ordførere og andre politikere i begravelser over hele landet. Besøk ble også avlagt til ulike trossamfunn.

En måned etter terrorhendelsene ble det arrangert en nasjonal minneseremoni i Oslo. Etterlatte, overlevende og andre som var direkte berørt, ble invitert, sammen med hjelpemannskaper, helsepersonell og andre som bidro etter angrepene, samt det offisielle Norge.

Offentlige kondolanseprotokoller ble lagt ut på rådhus over hele landet og på norske utestasjoner over hele verden.

Kilde: Markus Aarstad/Scanpix

Kommisjonens vurdering av den psykososiale ivaretakelsen

Kommisjonen mener at det norske samfunnet i hovedsak har klart å møte de rammedes behov for psykososial støtte den første tiden etter 22/7. Engasjementet i mange av landets kommuner for å støtte de rammede har vært stort, og det har vært lagt ned betydelig innsats og energi i dette arbeidet. Kommisjonen bemerker at vi i vår begrensede arbeidsperiode ikke har hatt mulighet til å se på hver enkelt kommunes oppfølgning av de rammede.

I beredskapsplanene til helsevesenet vises det til ansvars-, nærhets- og likhetsprinsippene. Det virker som den psykososiale støtten etter 22/7 i hovedsak er blitt gjennomført etter disse prinsippene, blant annet ved at kommunene har tatt ansvaret for å støtte de rammede fra Utøya, og ved at arbeidsgiveren fikk det primære ansvaret for støtten til de ansatte i regjeringskvartalet. Sentrale helsemyndigheter var imidlertid tidlig ute og formidlet klare forventninger til kommunene. Helsedirektoratet har fulgt opp kommunene og bidratt med faglig veiledning, blant annet gjennom Nasjonalt og regionale, kompetansesenter om vold og traumatisk stress.543

Bedriftshelsetjenesten i regjeringskvartalet

Det framstår for kommisjonen som en riktig beslutning at arbeidsgiveren til de departementsansatte fikk ansvaret for oppfølgningen av de ansatte etter 22/7. Bedriftshelsetjenesten i regjeringskvartalet fikk ansvaret for å gjennomføre dette. Denne bedriftshelsetjenesten er organisert under Departementenes servicesenter (DSS) og er i utgangspunktet en liten organisasjon med bare sju ansatte. Likevel klarte bedriftshelsetjenesten å organisere en god oppfølgning av de ansatte, både fysisk og psykisk.

Det framgår av kommisjonens spørreundersøkelse til de berørte at de ansatte som deltok på bedriftshelsetjenestens informasjonsmøter, opplevde møtene som nyttige.

Blant de ansatte som har svart på spørreundersøkelsen, og som benyttet seg av profesjonell hjelp etter hendelsen, benyttet 53,4 prosent seg av bedriftshelsetjenesten. Flertallet av de som benyttet seg av bedriftshelsetjenesten, opplevde at behandleren i bedriftshelsetjenesten viste vedkommende respekt, framsto som faglig dyktig og bidro til å redusere vedkommendes plager.

Pårørendesenter

Pårørendesentrene som ble opprettet ved sykehusene og på Sundvolden Hotel hadde en svært viktig funksjon og ble benyttet av mange.

Kommisjonens spørreundersøkelse til de berørte viser at de pårørendes vurdering av sentrene er at de i stor grad fikk den praktiske hjelpen de trengte, og at de fikk nødvendig informasjon, ble skjermet godt, fikk nødvendig omsorg fra profesjonelle hjelpere og fikk sine behov ivaretatt. De pårørende mener registreringen på sentrene i noen grad var godt organisert.

Kommisjonen mener det var en klok beslutning å dele opp pårørendesentrene ved OUS, slik at etterlatte ble henvist til Rikshospitalet, mens skadde og deres pårørende ble tatt hånd om av pårørendesenteret på Ullevål. Det viste seg også gunstig å etablere et fast psykososialt støtteteam rundt hver enkelt pasient og dennes pårørende. Dette sikret kontinuitet for de berørte og avlastet helsepersonellet som skulle utføre somatisk behandling.

Informasjon til etterlatte var en utfordring ved pårørendesenteret for de etterlatte på Rikshospitalet. Her ligger det etter kommisjonens oppfatning et forbedringspotensial. Det er behov for å vurdere samarbeidet mellom helsetjenesten og politiet, og rutinene for håndteringen av og informasjon til pårørende og etterlatte.

De frivillige hjelperne har gjennom kommisjonens spørreundersøkelse til de berørte rapportert om en meget bra innsats av helsevesenet i Hole kommune, men også at det til tider var kaotisk på Sundvolden, blant annet i forbindelse med registreringen.

Likevel er det kommisjonens vurdering at Hole kommune og Sundvolden Hotel, med støtte fra regionen, under omstendighetene klarte å håndtere det umiddelbare kaoset som oppsto etter hendelsen, og å ivareta de rammedes grunnleggende behov. Til tross for en svært vanskelig og uoversiktlig situasjon fungerte den psykososiale innsatsen på hotellet bra. Man fokuserte på å ivareta grunnleggende behov, og det ble gitt psykologisk førstehjelp med praktisk bistand og tilbud om støttende samtaler og videre oppfølgning for dem som trengte det. Viktige faktorer var handlekraft og initiativ fra kommunelegene og kommunehelsetjenesten, lokalkunnskap, hotellets ressurser og lokaliteter, fleksibilitet, tilpasningsevne og frivilliges innsats. Dugnadsånden hos alt innsatspersonellet, de frivillige så vel som de profesjonelle, var avgjørende for utfallet.

Kommisjonens spørreundersøkelse til de berørte viser at mange av de overlevende fra Utøya i stor grad opplevde at de fikk den praktiske hjelpen de trengte, på Sundvolden Hotel. De fikk ivaretatt sine behov og fikk nødvendig omsorg av profesjonelle hjelpere. De opplevde i noen/stor grad at registreringen var godt organisert, at de fikk nødvendig informasjon og ble skjermet godt.

Kommisjonen vil understreke viktigheten av at landets kommuner og politidistrikter prioriterer å gi ansatte opplæring i pårørendehåndtering og drift av pårørendesenter i krisesituasjoner. Dette bør også inngå som et element i felles øvelser.

Oppfølging i hjemkommunen

Det er lagt ned mye ressurser og innsats fra kommuner for å få til en god psykososial støtte til og oppfølgning av de rammede, og mange berørte har mottatt tilpasset støtte fra kommunene.

Gjennom kommisjonens spørreundersøkelse til de berørte har imidlertid mange av de pårørende og overlevende fra Utøya rapportert om varierende oppfølgning i kommunene i etterkant av hendelsene, særlig med hensyn til psykologisk oppfølgning, lokal kriseberedskap, kontaktpersoner, kriseteam og disses kompetanse. Noen har også uttalt at søsken til overlevende har falt utenfor og ikke blitt tilbudt hjelp, og flere har understreket viktigheten av langsiktig oppfølgning av hele familien.

Flere av de etterlatte fra Utøya har rapportert om varierende oppfølgning i kommunene. En del har også framhevet at enkelte grupper av etterlatte, som søsken, steforeldre og besteforeldre, ikke ble omfattet av oppfølgningen.

De ansatte i regjeringskvartalet har stilt spørsmål og uttrykt usikkerhet med hensyn til om de som trenger det, har fått og får tilstrekkelig psykisk oppfølgning i etterkant av terrorangrepene. Mange av de ansatte har påpekt at det er lokale forskjeller mellom kommunenes psykososiale oppfølgning, samt at kriseberedskapen på psykiske skader generelt oppleves mangelfull. Skadde/fornærmede fra regjeringskvartalet har rapportert om noe utilstrekkelig psykososial oppfølgning i etterkant, blant annet fra kriseteamene, samt at det er lokale kommunale forskjeller på den psykososiale oppfølgningen. Også de etterlatte fra regjeringskvartalet har meldt om varierende oppfølgning fra kommunene, kriseteam og fastlege. Dette kan i noen grad skyldes at kommunene har fått dårligere oversikt over de rammede fra regjeringskvartalet. Kommunene fikk tilsendt en liste over rammede fra Utøya, basert på de listene politiet etablerte over deltakere på AUFs sommerleir. Listene ble formidlet fra Helsedirektoratet til fylkesmennene. For de rammede i regjerningskvartalet tok det lengre tid å etablere oversikt, og kommunene fikk ikke tilsendt lister via den samme kanalen. I store kommuner kan det derfor ha vært vanskelig for det offentlige hjelpeapparatet å skaffe seg oversikt over berørte som ikke selv har gitt seg til kjenne.

Kommisjonen mener det kan være ønskelig med et rammeverk, for eksempel ved at en forskriftsfester kravet om psykososiale kriseteam i kommunene. Dette vil kunne forbedre kommunenes innsats ytterligere, samt sikre at de rammede får god oppfølgning uavhengig av hvor i landet de bor.

Store samlinger

Det er blitt gjennomført flere nasjonale og regionale samlinger i Helsedirektoratets regi for etterlatte og øvrige rammede etter hendelsene 22/7. I KAMEDOs rapport stilles det spørsmål ved dette, fordi kunnskapsgrunnlaget om effekten av slike samlinger er begrenset. Ettersom kunnskapsgrunnlaget er begrenset, bør vitenskapelig forskning og evaluering være koblet til gjennomføring av samlingene, slik at man kan klarlegge hvilke eventuelle effekter samlingene har på lengre sikt.544 Kommisjonen er kjent med at helsemyndighetene har initiert slik forskning.

Forskjellsbehandling

Noen kritiske røster har framhevet urettferdigheten i at de som ble direkte berørt av terrorhandlingene 22/7, får mye mer oppmerksomhet og oppfølgning enn andre som utsettes for store traumer, tap eller overgrep. For den enkelte er tapet eller traumet like stort, men begivenhetene 22/7 skaket hele nasjonen dypt. Det er derfor ikke til å unngå at de berørte får mer offentlig oppmerksomhet. Kommisjonen finner imidlertid grunn til å minne om at den norske helsetjenesten er tuftet på et grunnleggende prinsipp: Det er et menneskes medisinske behov som skal bestemme hva slags behandling og oppfølgning det får, uavhengig av hva som er årsaken.

9.4 Registrering av overlevende og identifisering av skadde

Problemer med navnelister på Sundvolden

Overlevende fra Utøya ble brakt til Sundvolden Hotel og ulike sykehus i østlandsområdet, og politiet, helsepersonell og frivillige måtte deretter forsøke å identifisere og registrere dem. Det ble ikke foretatt noen identifikasjon av pasientene på skadestedet eller samleplassene før de ble sendt videre, blant annet for å sikre god flyt gjennom samleplass og unngå flaskehalser med opphoping av skadde og uskadde på samleplassene. Dette medførte at politiet måtte framskaffe navnelister fra hvert enkelt sykehus.

På Sundvolden Hotel ble registreringen av de overlevende gjort for hånd med penn og papir til å begynne med, og det ble ikke sikret at man fikk fullstendig informasjon fra de registrerte. Etter hvert fikk man tilgang til datamaskin, og de noe ufullstendige listene ble overført til Excel-ark.

Det er politiet som har ansvar for å registrere savnede ved ulykker og katastrofer. Kommisjonen mener registreringen på Sundvolden ikke var godt organisert, og det var ikke klart hvem som skulle gjøre dette arbeidet, eller hvordan det skulle gjøres. Først satt personell fra kommunen og registrerte, etter hvert kom politiet inn i arbeidet. Frivillige og Sivilforsvaret var også involvert i registreringen. Kommisjonen bemerker at det var et riktig initiativ av kommunen å starte registreringen umiddelbart når politiet ikke var tilgjengelig for å ta fatt på det.

Kommisjonen mener informasjonen om de overlevende burde vært registrert direkte inn i et datasystem, for eksempel politiets DIR-system545 eller et annet hensiktsmessig funksjonelt registreringssystem. Kommisjonen er kjent med at det er enkelte svakheter ved DIR-systemet, og at entusiasmen for implementeringen av systemet i politietaten derfor har vært lav. Kommisjonen har intet grunnlag for å anbefale hvilket system politiet bør velge, men det må snarest implementeres et registreringssystem som politimannskaper får opplæring og øving i å bruke. Systemet må være lett tilgjengelig for å kunne tas i bruk ved katastrofer.

Kommisjonen vil også framholde at det er nødvendig at temaene registrering av overlevende, drift av pårørendesenter og generell pårørendehåndtering prioriteres og inkluderes i planverket og i katastrofe- og redningsøvelser for nød- og redningsetatene.

Problemer med navnelister over skadde på sykehus

Nordre Buskerud politidistrikt etablerte raskt et godt samarbeid med Ringerike sykehus om å få utlevert navnelister over pasienter som var mottatt ved sykehuset. Det viste seg å være vanskelig og tidkrevende å få utlevert navnelister fra andre sykehus, da disse påberopte seg taushetsplikt. Dette bidro til at politiet først utpå natten lyktes med å framskaffe fullstendige navnelister over skadde som var innlagt på øvrige sykehus.546

På Sundvolden Hotel var det til å begynne med manglende oversikt over og informasjon om overlevende, skadde og omkomne. Dette gjorde også at det oppsto vanskeligheter med driften av pårørendetelefon både på hotellet og på politiets nasjonale pårørendetelefon i Oslo. Det var videre problematisk at de pårørende selv måtte lete opp telefonnumre til de ulike sykehusene og ringe rundt til hvert enkelt sykehus for å oppspore og få informasjon om familiemedlemmene sine.

Helsepersonells taushetsplikt

Det følger av helsepersonelloven § 21 at helsepersonell skal hindre at andre får tilgang eller kjennskap til opplysninger om folks legems- eller sykdomsforhold eller andre personlige forhold som de får vite om i egenskap av å være helsepersonell.547 Helsedirektoratet antar, i sin fortolkning av regelverket, at opplysninger om innleggelse på sykehus som utgangspunkt må betraktes som taushetsbelagte opplysninger overfor andre enn pårørende. Det betyr at helsepersonell må ha samtykke fra pasient eller pårørende for å kunne utlevere slike opplysninger til andre, herunder til politiet, i en konkret situasjon.548 Det finnes imidlertid unntak fra taushetsplikten som i særlige situasjoner gir helsepersonell rett eller plikt til å utlevere opplysninger også til andre.

Taushetsbelagte opplysninger kan utleveres når samtykkekompetent pasient over 16 år samtykker til utlevering, jf. helsepersonelloven § 22 første ledd. Et samtykke kan være skriftlig eller muntlig, og etter omstendighetene også stilltiende. Dersom en pasient over 16 år ikke er i stand til å samtykke, for eksempel på grunn av alvorlig skade, kan nærmeste pårørende gi samtykke til at helsetjenesten/helsepersonell utleverer opplysninger om vedkommende, jf. § 22 tredje ledd. Dersom helsepersonellet ikke selv får gitt opplysningene til pårørende, må det som regel kunne presumeres549 et samtykke fra pasienten til at politiet kan få utlevert tilstrekkelig med opplysninger til å kunne informere pårørende om innleggelsen.

I tilfeller der pasienten er under 16 år, skal foreldrene gi samtykke til at helsepersonell utleverer opplysninger om barnet, jf. § 22 annet ledd. I tilfeller der helsepersonell ikke får gitt opplysningene til foreldrene selv, må det på tilsvarende måte kunne presumeres samtykke fra foreldrene, slik at politiet kan få utlevert tilstrekkelig med opplysninger til å kunne innformere foreldrene om innleggelsen.550

På formiddagen 23. juli ble Helse Sør-Øst varslet i en e-post fra Helsedirektoratet om at helsepersonelloven § 22 og presumert samtykke kunne være grunnlag for å utlevere navn på sykehusinnlagte til politiet i den hensikt å varsle pårørende.551 Kommisjonen er enig i denne vurderingen fra Helsedirektoratet. I situasjoner som den vi hadde 22/7, må sykehus kunne utlevere navn på skadde til politiet, og det må kunne presumeres samtykke i slike tilfeller.

Det er også flere unntaksbestemmelser fra taushetsplikten i helsepersonelloven som kunne vært aktuelle i forbindelse med katastrofesituasjonen 22/7. Helsepersonelloven § 31 gir helsepersonell en plikt til å varsle politi eller brannvesen dersom varsling «er nødvendig for å avverge alvorlig skade på person eller eiendom». Bestemmelsen omfatter også å avverge at en allerede inntrådt skade forverres til en alvorlig skade dersom det ikke varsles. Helsepersonell gis også rett til å utlevere opplysninger etter helsepersonelloven § 23 nr. 4 «når tungtveiende private eller offentlige interesser gjør det rettmessig å gi opplysningene videre». Helsedirektoratet framholder i sin rapport at vilkåret i helsepersonelloven § 31 vil kunne være oppfylt i katastrofesituasjoner, og at helsepersonell da vil ha en opplysningsplikt. Helsedirektoratet begrunner dette med at «i en katastrofesituasjon med mange savnede er det viktig for politiet å vite om noen fortsatt er savnet eller ikke, for å kunne lete etter de som faktisk er savnet, samtidig som de ikke binder opp ressurser ved å lete etter personer som ikke er savnet lenger».552 Kommisjonen er enig i denne vurderingen.

Helsepersonellovens bestemmelser om taushetsplikt, samtykke, opplysningsrett og opplysningsplikt er bestemmelser som er gjenstand for et visst skjønn, og bestemmelsenes rekkevidde må vurderes konkret ut fra den enkelte situasjonen. I noen tilfeller er det rom for at et samtykke fra pasienten, eventuelt fra pasientens foreldre, kan presumeres. Loven gir også sykehus og helsepersonell i noen tilfeller en plikt, eventuelt en rett, til å utlevere opplysninger som navnelister over pasienter etter en katastrofehendelse. Kommisjonen mener det er av stor betydning at sykehus og helsepersonell oppfyller pliktene og bruker mulighetene de har etter eksisterende lovverk, til å utlevere opplysninger i krisesituasjoner som den vi hadde 22/7. På bakgrunn av dette anbefaler kommisjonen at det tas initiativ til en grundig gjennomgang av taushetsbestemmelsene i helselovgivningen i forbindelse med håndteringen av katastrofesituasjoner.

9.5 Identifisering av de omkomne

Organisering

De siste 25 årene har Norge vært rammet av store hendelser med mange omkomne omtrent hvert femte år. Det er viktig at undersøkelsen og identifiseringen av de døde skjer verdig og raskt. Ut fra erfaringer i andre land med tragiske forvekslinger i forbindelse med katastrofer er det også meget viktig at identifiseringen er korrekt og basert på teknisk verifikasjon.

Identifisering av omkomne, samt underretting av de etterlatte, er politiets ansvar. Siden 1975 har det eksistert en Identifiseringsgruppe (ID-gruppe) som ligger under Kripos, og som har ansvaret for identifiseringsarbeidet i forbindelse med katastrofer.553

Etter angrepene 22/7 ble de omkomne undersøkt og identifisert av ID-gruppen i Kripos i løpet av seks dager. Hvordan ble det krevende identifiseringsarbeidet gjennomført og organisert? Hvordan ble de etterlatte ivaretatt i denne perioden?

Identifiseringen etter 22/7

Lederen for ID-gruppen i Kripos hørte om bombeeksplosjonen i Oslo på radio på vei hjem fra arbeid. Han dro tilbake til arbeidsplassen, og ID-gruppens medlemmer ble mobilisert. På kvelden 22/7 ble det etablert ID-sentral ved Kripos og mottak av AM-informasjon ble igangsatt (AM = ante mortem, som betyr «før døden»; opplysninger om de døde innhentet fra de pårørende, tannlege, sykejournaler med mer). På morgenen 23. juli dro ID-gruppens leder, nestleder og AM-koordinator til Sundvolden Hotel. AM-koordinatoren ble der i de fire påfølgende dagene. ID-gruppens første informasjonsmøte for de pårørende ble holdt på formiddagen 23. juli.554 Hensikten med møtet var å informere om identifiseringsprosessen og klargjøre behov og forventninger knyttet til identifiseringen av de drepte. ID-gruppen ved AM-koordinator og nestleder tok, sammen med mannskaper fra Nordre Buskerud politidistrikt, ansvar for innhentingen av AM-opplysninger fra de pårørende på Sundvolden. Det ble også etablert pårørendekontakter i alle politidistriktene der ID-gruppen, sammen med pårørendekontakten i Oslo politidistrikt, koordinerte innhenting av AM-opplysninger fra de øvrige pårørende.555

Kriminalteknikerne kom i gang med åstedsarbeidet i regjeringskvartalet cirka kl. 18.30 den 22/7. Etter hvert som undersøkelsene på åstedet ble avsluttet, ble de døde transportert fra Oslo sentrum til Rikshospitalet. På Utøya begynte kriminalteknikerne med åstedsundersøkelser lørdag, og de døde ble fraktet til Oslo for obduksjon og identifisering. Den siste avdøde ble transportert vekk fra øya søndag kveld.

Det store antallet omkomne gjorde det umulig å undersøke alle ved Folkehelseinstituttets avdeling for rettspatologi og klinisk rettsmedisins lokaler på Rikshospitalet. Det var nødvendig med improvisert tilleggskapasitet for kjøling, noe som ble anskaffet med god hjelp fra eksterne firmaer samme kveld og natt til 23. juli. Selve arbeidet med de døde ble lokalisert til avdeling for rettspatologi og klinisk rettsmedisin, Rikshospitalet, og anatomisk institutt ved UiO.556 Det rettsgenetiske arbeidet ble utført ved Folkehelseinstituttets avdeling for familiegenetikk.557

I løpet av lørdagen startet likundersøkelsene og identifiseringsarbeidet. Identifiseringen skjer ved at informasjon fra likundersøkelsen (fingeravtrykk, særkjennetegn, tenner, eiendeler, DNA med mer) sammenlignes med opplysningene (AM) som er samlet inn fra/via de pårørende. Dette innebærer inngående kontakt med de pårørende med påfølgende innhenting av tannlegejournaler, legejournaler, DNA med mer. Dette tar tid, og kontakten med de pårørende krever kunnskap om ID-prosessen. Etter 22/7 var den første identifiseringen klar søndag 24. juli, den siste torsdag 28. juli.558

ID-gruppen i Kripos har ingen formell rolle knyttet til håndteringen av pårørende og etterlatte. Likevel ble ID-gruppen i stor grad involvert i kontakten med de pårørende og etterlatte etter 22/7, særlig på Sundvolden Hotel. ID-gruppen opplevde at de pårørende oppsøkte og ønsket kontakt med politiet, og i særdeleshet Kripos, for å få faktainformasjon om sine savnede/drepte. Ved utgangen av lørdag 23. juli hadde rundt 500 personer fått informasjon fra Kripos om hvordan ID-prosessen skulle foregå.559

ID-gruppen har i ettertid uttrykt ønske om å få et formelt ansvar for organiseringen av AM-innhenting – noe som per i dag er politidistriktenes ansvar. ID-gruppen mener det bør utpekes erfarne tjenestemenn som AM/pårørendekontakter i alle politidistriktene, og at disse er opplært i AM-innhenting og skolert i pårørendehåndtering.560 Kommisjonen er enig i at det bør fokuseres mer på opplæring i AM-arbeid og pårørendehåndtering, og kommisjonen støtter ID-gruppens forslag. Kommisjonen viser her til Storbritannia og Finland, som har opprettet egne «Police Family Liaison Officers» som følger opp pårørende og etterlatte i slike situasjoner.

Kommisjonen har i sin spørreundersøkelse til de berørte fått tilbakemeldinger om at mange av de etterlatte i stor grad opplevde at politiet og Kripos i perioden 22.–24. juli ga oppdatert informasjon om situasjonen, informasjon om hva de skulle foreta seg videre i arbeidet, samt viste medfølelse for de etterlatte. I forbindelse med identifiseringen opplevde mange etterlatte i stor grad at politiet og Kripos ga informasjon på en forståelig måte, framsto som profesjonelle og bisto de etterlatte på en god måte. Kommisjonen har imidlertid også fått tilbakemeldinger fra enkelte etterlatte som opplevde at identifiseringsprosessen tok for lang tid, at det tok tid før de etterlatte fikk se den døde, og at det var mangler ved informasjonen underveis.

Det er svært viktig at riktig identitet på de drepte etableres med meget stor grad av sikkerhet. ID-gruppen legger Interpols standard til grunn i sitt identifiseringsarbeid. En grundig og trygg identifiseringsprosess kan være tidkrevende, særlig når det er mange omkomne, og identifiseringsprosessen er naturlig nok svært belastende for mange pårørende og etterlatte. Det er følgelig sentralt med erfarne og dyktige pårørendekontakter som følger opp, informerer og ivaretar de pårørende og etterlatte godt i denne prosessen. Per i dag er det ingen som formelt har ansvaret for den løpende informasjonen til de pårørende underveis i denne prosessen.

9.6 Sentrale helsemyndigheters rolle

Helsedirektoratet561

Den 22/7 delegerte Helse- og omsorgsdepartementet raskt ansvaret for overordnet koordinering av hele helsetjenestens håndtering til Helsedirektoratet.562 Hvordan løste direktoratet denne oppgaven?

Helsedirektoratet gikk over til krisestabsorganisering kl. 16.15. Da det ble klart at eksplosjonen ikke var en ulykke, men en villet hendelse, forestilte direktoratet seg situasjoner som i London og Madrid; terrorangrep, med fare for flere angrep. Direktoratet forsikret seg om at helsetjenesten hadde oppfattet alvoret i situasjonen og mobilisert deretter.563

Helsedirektoratet kunne raskt fastslå at Helse Sør-Øst RHF klarte å håndtere den akutte situasjonen, og at den neste store oppgaven ville bli å sørge for psykososial støtte til de rammede. Etter tsunamien i 2004 innledet man arbeidet med å utvikle nasjonale retningslinjer for støtte til rammede etter alvorlige hendelser. «Veileder for psykososiale tiltak ved kriser, ulykker og katastrofer» lå klar til godkjenning 22/7.564 Etter terrorangrepene ble arbeidet raskt ferdigstilt og retningslinjene sendt ut til kommunene. Det understrekes i veilederen at psykososial støtte først og fremst er kommunenes ansvar, og at alle kommuner bør ha kriseteam. På kvelden 22/7 varslet Helsedirektoratet helseforetakene og fylkesmennene om at direktoratet var i beredskap, og at rapportering fra kommunene til direktoratet ville bli iverksatt.

For å skape konsensus omkring innholdet i den psykososiale oppfølgningen av rammede etter 22/7 etablerte Helsedirektoratet en samarbeidsgruppe som besto av de viktigste fagmiljøene og organisasjonene. Sammen utpekte de en ekspertgruppe som skulle gi direktoratet råd i det videre arbeidet. I tråd med likhets- og nærhetsprinsippet foreslo ekspertgruppen at alle rammede fra Utøya skulle følges opp av kontaktpersoner i sine respektive hjemkommuner, og at ansatte i regjeringskvartalet skulle følges opp av arbeidsgiver gjennom bedriftshelsetjenesten.

Helsedirektoratet påla fylkesmennene å følge opp kommunenes tiltak med hensyn til proaktiv kontakt med de rammede, utpeking av kontaktpersoner, kvalitetssikring av kontakttelefonnummer og rapporteringer om hvordan den praktiske støtten fungerte.

I samråd med de politiske partiene på Stortinget besluttet regjeringen å arrangere en nasjonal minneseremoni etter terrorhendelsene i regjeringskvartalet og på Utøya i august 2011. Den 19. og 20. august 2011, samt 1. oktober 2011, ble det gjennomført tilbakereiser til Utøya for overlevende og etterlatte.565 Helsedirektoratet hadde ansvaret for å gi helsefaglige råd og organisere helsetjenestens tilbud/beredskap i forbindelse med tilbakereisene.566

Høsten 2011 inviterte Helsedirektoratet til sentrale samlinger for de etterlatte. I løpet av høsten 2011 og 2012 ble det gjennomført flere samlinger for etterlatte etter ofrene på Utøya. For de etterlatte fra regjeringskvartalet ble det også arrangert kvelds- og helgesamlinger i denne perioden. Helsedirektoratet har vært vertskap for samlingene og har gjort bruk av sentrale fagmiljøer i gjennomføringen. Hovedvekten for alle samlingene har vært lagt på sorg og mestring i et lengre perspektiv, forberedelser til rettssaken og erfaringer fra rettssaken så langt.567

I det offentliges regi ble det videre gjennomført 18 fylkesvise samlinger for de overlevende fra Utøya og deres nære pårørende. Søkelyset på disse samlingene lå blant annet på skolerelaterte temaer. Ansvarlige for det faglige innholdet var Regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) og Regionsentrene for barn og unges psykiske helse (RBUP) / Regionalt kunnskapssenter for barn og unge (RKBU).

Kommisjonens vurdering av Helsedirektoratets innsats

Helsedirektoratet fikk i oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet å koordinere helsevesenets somatiske og psykososiale støtteinnsats i forbindelse med hendelsene. Det overordnede bildet er at Helsedirektoratet gjennomførte et vanskelig oppdrag på en god måte. Direktoratet hadde tidlig en god risikoforståelse og forsikret seg om at helsetjenesten hadde mobilisert deretter. Når det gjelder den psykososiale oppfølgningen, viste det seg spesielt gunstig å samle de forskjellige fagmiljøene og frivillige organisasjoner innenfor psykososial støtte i én felles samarbeidsgruppe. På den måten unngikk man sprikende råd til befolkningen fra rivaliserende miljøer.

9.7 Øvrige aktører i redningsarbeidet

Mange mennesker mistet livet eller ble fysisk skadd i angrepene på regjeringskvartalet og Utøya 22/7. Redningsarbeidet og redningsinnsatsen var betydelig ved begge hendelsene, og aktørene var mange. Redningstjenesten568 iverksatte masseutrykning både i Oslo og ved Utøya, det ble utført redningsarbeid og livreddende førstehjelp på skadested og samleplasser.569 Skadde ble fraktet til sykehus og legevakt for videre behandling. I etterkant pågikk det søk etter skadde og savnede, samt et omfattende opprydningsarbeid. Også det psykososiale oppfølgningsarbeidet har vært betydelig etter terrorangrepene. I tillegg til helsevesenet og politiet var det også andre viktige aktører som bidro.

Kilde: Svein Gustav Wilhelmsen

Frivillige fra sivilbefolkningen

Et stort antall frivillige, både enkeltpersoner og frivillige organisasjoner, deltok i innsatsen etter terrorangrepene.

Mange frivillige fra lokalbefolkning og turister i Hole kommune og på Utvika Camping hjalp ungdommer som var i livsfare ved Utøya 22/7. Disse frivillige gjorde en heltemodig innsats, og viste hvilken enorm ressurs den alminnelige mann og kvinne er i en katastrofesituasjon. Flere av dem har i etterkant også blitt tildelt Medaljen for edel dåd av kongen.

De frivillige hjelperne tok imot nedkjølte og skadde ungdommer, utførte førstehjelp, ga dem varme klær, pledd og varme dusjer, fraktet ungdommer til Sundvolden Hotel og sykehus, kontaktet og informerte nødetatene og viste en omsorg og medmenneskelighet som er avgjørende i en katastrofesituasjon. Flere frivillige hentet også svømmende ungdommer og ungdommer direkte fra øya med båt, og de utsatte dermed seg selv for livsfare. Frivillige strømmet til Sundvolden Hotel utover kvelden 22/7 for å hjelpe til. Totalt meldte rundt 250 frivillige seg på hotellet, herunder en mengde helsepersonell som ikke var på arbeid, men som ønsket å bidra.

Kilde: Fredrik Naumann/Felix Features

De frivillige organisasjonene

Norsk Folkehjelp var en viktig aktør i Oslo og på Utøya 22/7. Personell fra organisasjonen var på Utøya da terrorangrepet startet, fordi de assisterte AUF med helse- og omsorgsressurser på sommerleiren, noe de har gjort i mange år. Flere fra Norsk Folkehjelp utførte livreddende innsats på øya denne dagen. En fra organisasjonen ble skutt under massakren da hun stilte seg foran en gjeng ungdommer for å beskytte dem. Personellet fra Norsk Folkehjelp som overlevde reddet nærmere 50 ungdommer ved å barrikadere seg i skolestua på øya, og ved å hjelpe kritisk skadde i terrenget.570 Senere bisto organisasjonen med å ta seg av skadde da de kom i land, og transportere dem til sykehus. Norsk Folkehjelp hjalp også til med registrering og psykososialt arbeid på Sundvolden Hotel. I ettertid har Norsk Folkehjelp blant annet bistått med å opprette lokale pårørendesentre rundt om i landet og deltatt i samarbeidsgruppen for psykososial oppfølgning i Helsedirektoratet.

Røde Kors var tidlig involvert, og i Oslo bidro de med personell med førstehjelpskompetanse og ambulanseressurser. De bidro også i den psykososiale oppfølgningen, og 26 frivillige var i aktivitet, blant annet i Oslo domkirke. På Utøya bisto Røde Kors med båttransporter fra øya, søk, ambulanseressurser og psykososial støtte til rammede og etterlatte. På Sundvolden Hotel var 40–60 frivillige fra Røde Kors i aktivitet. Røde Kors’ lokalforeninger hadde åpent hus rundt i landet fra 22/7 til 31. juli. Organisasjonen hadde i tillegg et telefontilbud, ga råd og veiledning til berørte og frivillige og deltok i opprydningen på Utøya. Ved tilbakereisene til Utøya fulgte personer fra Røde Kors de rammede rundt på øya. Røde Kors deltok også i samarbeidsgruppen i Helsedirektoratet og bisto ved opprettelsen av Nasjonal støttegruppe etter 22/7-hendelsene.571

Den frivillige organisasjonen Norske Redningshunder gjorde også en viktig innsats etter terrorangrepet på Utøya. Norske Redningshunder søkte blant annet langs stranden på fastlandssiden, på de andre øyene i Tyrifjorden og fra båt. De drev søk fram til lørdag kveld, og sto i beredskap til søndag ettermiddag. Totalt hadde de 47 hundeførere og 13 hjelpere i arbeid.572

Kilde: Oslo brann- og redningsetat

Brann- og redningstjenesten

Brann- og redningstjenesten var involvert i aksjonene både i Oslo og på Utøya med et stort antall innsatspersonell fra totalt elleve brann- og redningsvesen og fem 110-sentraler.573

Hovedbrannstasjonen til Oslo brann- og redningsetat (OBRE), som ligger som nærmeste nabo til regjeringskvartalet, ble selv rammet av bomben i regjeringskvartalet og fikk store fysiske skader. Stasjonens kjøreporter og dører ble ødelagt, og vinduer ble blåst inn. Oslo brann- og redningsetat hadde likevel hovedansvaret for brann- og redningsvesenets innsats i regjeringskvartalet og gjorde en imponerende innsats. Bombeeksplosjonen skjedde rundt vaktskifte, og dermed var en innsatsstyrke på cirka 150 personer tilgjengelig på dette tidspunktet. I tillegg ble OBRE bistått av fire andre brannkorps som bidro med innsatspersonell i regjeringskvartalet eller med å dekke opp beredskapen andre steder i byen.574 OBREs utrykningsleder tok seg til skadestedet til fots og var der allerede kl. 15.29. Til tross for vanskeligheter med å få brannbiler ut fra hovedbrannstasjonen på grunn av materielle skader var tre brannbiler klare til innsats kl. 15.34. I første fase arbeidet mannskapene fra brann- og redningstjenesten med livreddende førstehjelp, og bilene ble brukt til å transportere skadde personer. Videre omfattet brannvesenets innsats på skadestedet brannslokking, søk i bygninger, teknisk redning og sikring av skadested. På det meste var cirka 70 mannskaper fra brann- og redningstjenesten i innsats samtidig ved regjeringskvartalet.

På og ved Utøya hadde Ringerike brann- og redningstjeneste (RBR) hovedansvaret for etatens innsats. RBR fikk støtte av sju andre brannvesen i dette arbeidet, og til sammen var cirka 100 brannmannskaper i innsats på og ved Utøya.575 Innsatsen omfattet vakthold, sikring av skadested, overflatesøk, søkning, transport og mottak av skadde og evakuerte, samt bistand til helsevesenet med å få skadde på bårer og inn i ambulanser og busser. I tillegg bisto brann- og redningstjenesten med transport av politiets innsatspersonell. Brannvesenet hjalp også politiets kriminalteknikere, deltok i søk på og rundt øya de etterfølgende dagene og bidro med tauredningsgrupper.

Sivilforsvaret

Sivilforsvaret er en forsterkningsressurs for redningstjenesten ved katastrofehendelser, og viste seg nyttig den 22/7. I Oslo bisto Sivilforsvaret med reparasjon og klargjøring av hovedbrannstasjonen i sentrum etter bombeeksplosjonen, opprydning, veiledning av publikum, vakthold og bistand til politiet. Sivilforsvaret satte også opp telt, lys og annet utstyr, samt hadde tilsyn med utstyr.576

I forbindelse med hendelsen på Utøya hjalp Sivilforsvaret til med trafikkdirigering, tok imot personer som kom i land, drev vakthold og sikring, mottak og registrering av overlevende og pårørende på Sundvolden Hotel, opprydning, skjerming av berørt personell, samt sortering og tilbakelevering av eiendeler til overlevende, pårørende og etterlatte. Sivilforsvaret bidro videre med telt, lys, varme og ulltepper, og de bisto ved planleggingen og gjennomføringen av besøkene på Utøya 19. og 20. august 2011.577

Forsvaret

Forsvaret var også involvert i helse- og redningsinnsatsen 22/7.578 Luftforsvaret har ansvar for helikopterressurser som inngår i den nasjonale redningstjenesten (Sea King-helikoptre). Disse helikopterressursene ble benyttet på forskjellige måter 22/7. Redningshelikopteret som står på Rygge, ble alarmert etter bombeeksplosjonen i regjeringskvartalet. Helikopteret ble flydd til Oslo og sto i beredskap der for transport av skadde til andre sykehus i tilfelle det skulle bli behov for det. Helikopteret ble senere, sammen med et redningshelikopter fra Ørland, forflyttet til mottaksplassen ved Utøya. Her bisto personellet med mottak og triage av evakuerte fra øya, og sto klar til å frakte store mengder hardt skadde i tilfelle det skulle bli nødvendig. Sea King-helikoptrene kan frakte inntil ti bårer hver. Forsvaret stilte også andre helikoptre i beredskap, bisto politiet med bombeekspertise samt vakthold og sikring i Oslo sentrum.

9.8 Hva om …?

Hva om tidspunktene for terrorangrepene hadde vært andre? Hva om angrepene hadde inntruffet et annet sted i landet? Hva om omfanget hadde vært større og antall pasienter vesentlig høyere? Hadde helsevesenet hatt beredskap til å takle det?

Helseledelsen på samleplassen på Elstangen la planer for å håndtere 110 hardt skadde i løpet av 60 minutter med triage og transport.579 Det var følgelig en beredskap på samleplassen til å ta i mot atskillig flere pasienter enn de som kom dit 22/7. Det ble god flyt i arbeidet, fordi de skadde ankom i puljer. I andre masseskadesituasjoner, der samleplassen kan legges mye nærmere selve skadestedet, vil tilstrømningen av skadde bli raskere. Samleplassarbeidet må da organiseres annerledes.

Det var mye ubrukt kapasitet på de øvrige sykehusene innenfor OUS og i omliggende helseforetak. Disse kunne avlastet Ullevål i større grad dersom antall pasienter hadde vært høyere. Traumesenteret på Ullevål anslår at de kan ta imot et hundretall hardt skadde før de behøver å dirigere noen over til andre traumesentre.580 Den 22/7 ble Ullevåls kapasitet aldri utfordret.

Ringerike sykehus er et eksempel på at mindre og lokale sykehus har kompetanse til å stabilisere og behandle alvorlig skadde pasienter i en kritisk situasjon før transport til sentrale traumesentre. Bevisst satsing på kompetanse, regelmessige øvelser og oppdaterte beredskapsplaner er imidlertid viktig for at lokale sykehus rundt om i landet skal kunne utvikle og opprettholde en slik kompetanse til enhver tid. Ringerike sykehus mottok flere og mer alvorlig skadde pasienter enn triagen skulle tilsi, og kommisjonen mener sykehuset besto prøven med glans. Ved store katastrofer i mer grissgrendte deler av landet må lokalsykehusene være forberedt på å håndtere utfordringer av samme størrelsesorden.

I Oslo var legevaktens innsats betydningsfull og understreker viktigheten av at legevakttjenesten kan brukes både i behandlings- og avlastningsøyemed. Dette har overføringsverdi også til andre landsdelers legevakttjenester.

Terrorangrepene inntraff midt i sommerferien. Likevel var det tilstrekkelig med redningsressurser, herunder ambulanser og ambulansehelikoptre, og helse- og redningstjenesten mobiliserte raskt. Eksplosjonen i regjeringskvartalet skjedde midt i vaktskifte på sykehus og legevakt, noe som gjorde at det var mange ansatte på eller i nærheten av arbeidsplassene. I tillegg strømmet helsepersonell frivillig til jobb da de hørte om hendelsen, noe som viser arbeidsmoral og innsatsvilje. Dette tyder på at helse- og redningstjenesten kunne mobilisert raskt og hatt nok ressurser også på et annet tidspunkt av året og døgnet.

Medisinsk utstyr var det heller ingen mangel på 22/7. Dette hadde først og fremst årsak i den store tilstrømningen av ambulanser som medbrakte sitt vanlige utstyr. Noen ambulanser tok med ekstrautstyr fra sine baser, inklusive katastrofebårer, som viste seg meget nyttige. Helseekspressene ble også brukt til å frakte utstyr. Man kan lett se for seg scenarioer andre steder i landet der tilgangen på ambulanser er mye vanskeligere, og hvor det medisinske utstyret fort kan ta slutt i en masseskadesituasjon. Etter avviklingen av Sivilforsvarets beredskapslagre har sentrale helsemyndigheter imidlertid bygd opp lagre av medisinsk katastrofeutstyr på Gardermoen. Dette er primært ment for utenlandsoppdrag, men kan også brukes innenlands. Ved katastrofer andre steder i landet vil det likevel ta noe tid før dette utstyret kan nå fram til katastrofeområdet, og helsetjenesten regionalt må ha tilstrekkelig utstyr til å dekke behovene i mellomtiden.

9.9 Avslutning

De involverte virksomhetene i helse- og redningstjenesten har selv utført en rekke evalueringer etter 22/7 som kommisjonen har referert til og brukt som bakgrunnsinformasjon i denne rapporten. Helsedirektoratet har også sammenstilt en samlet evaluering av helsetjenestens innsats. Egenevalueringene har identifisert en rekke forbedringspunkter, og tjenestene har tatt fatt i arbeidet med å planlegge og implementere endringer. Kommisjonen vil begrense seg til noen overordnede læringspunkter og de anbefalingene som springer ut av dem, både for helsetjenesten selv og for andre instanser som kan lære av dem.

Læringskultur, ledelse og øvelser

Kommisjonen vil framholde at helsevesenets innsats 22/7 er preget av en god læringskultur. Alle virksomheter innenfor helsevesenet har en internkontrollplikt, der avviksbehandling skal sørge for at man lærer av feil så de ikke skal gjenta seg.581 Aktørene i den akuttmedisinske kjeden har også plikt til å gjennomføre regelmessige øvelser,582 både hver for seg og sammen. Tjenestene fokuserer på læring av øvelsene, og egenevalueringer gjennomføres etter kritiske hendelser. Det er også utgitt gjennomarbeidede nasjonale retningslinjer på relevante områder. Mye av dette har overføringsverdi til andre etater.

Kilde: Fredrik Naumann/Felix Features

Situasjonsforståelse, gjennomføringsevne og rolleforståelse

Den 22/7 valgte helsevesenet å krisemaksimere på et tidlig tidspunkt. Verste fall-scenarioer ble oppstilt, og beredskap og mobilisering innrettet deretter. Spørsmålet om hva som kan føre til kø-dannelser, ble stilt, og mulige «flaskehalser» ble eliminert før de rakk å oppstå. Oppmerksomhet rundt dette blant ledelse og personell var sentralt.

Kommisjonen slår fast at det også ble utvist stor gjennomføringsevne i den uoversiktlige situasjonen som oppsto. Oppgaver ble fordelt på en adekvat måte, og det var en klar rolleforståelse mellom ledelse og personell og personellet imellom. Gode ledere minnet sine hardt belastede medarbeidere om at dette var det samme som de gjør til daglig – bare i mye større skala.

Ressurser og ressursforflytting

Helsetjenesten er et stort system med mange ressurser. Den 22/7 benyttet tjenesten seg av sin mulighet til ressursforflytting. Systemet består av mange aktører, men som likevel har utviklet en fleksibilitet som innebærer myndighet til å forflytte ressurser og disponere ressurser på en adekvat måte.

Systemets innebygde fleksibilitet, der ressurser kan forflyttes både horisontalt og vertikalt, gir stor evne til å mobilisere. Den 22/7 var det aldri mangel på ressurser. Selv om ressurssystemet er fleksibelt, ble også ansvars-, nærhets- og likhetsprinsippet, som er retningsgivende for arbeidet med beredskap og krisehåndtering, fulgt av helse- og redningstjenesten den 22/7. Det ble imidlertid gjort adekvate og gode tilpasninger i henhold til planverket, blant annet ved at OUS overtok den operative koordingeringen av de regionale ressursene og AMK Oslo/Akershus overtok som regional AMK-sentral.

Erfarne helsearbeidere ble brukt på de vanskeligste og mest kritiske områdene. For eksempel var det erfarne anestesileger og traumekirurger som gjennomførte triagen av pasienter på samleplasser og akuttmottak, og erfarent ambulansepersonell som var operative ledere. Mye helse- og redningspersonell kom frivillig på arbeid, også før de ble innkalt.

Kommunikasjon og samarbeid

Varsling, informasjon og kommunikasjon er sentralt i krisesituasjoner.

I motsetning til i politiet har de fleste ambulanser installert PC-er i kjøretøyene slik at de kan motta oppdragsinformasjon elektronisk og statusrapportere tilbake til AMK-sentralen. Dette er viktig for kommunikasjon med og styring av ambulanseressursene.

Utbedring av IT-systemer for AMK-sentralene og ulike aktørers tilgang til Nødnettet er av stor betydning for arbeidet med en god krisehåndtering i framtiden. Det er også viktig at nødetatene lærer seg å bruke Nødnettet og utnytte de funksjonalitetene som finnes for felles situasjonsoppdateringer i Nødnettet. Ved katastrofer er det også viktig med effektive automatiske innkallingssystemer for personell og internvarslingssystemer som er effektive og funksjonelle. I de delene av helsetjenesten der dette ikke allerede er etablert, er det kommisjonens syn at dette bør innføres snarest.

Videre må nødetatene ha en felles rolleforståelse i krisesituasjoner. Kommisjonen mener derfor at et felles planverk med definisjoner av de forskjellige funksjoner og roller i redningsarbeid og på skadested bør tydeliggjøres. Planverket kan også danne utgangspunkt for felles opplæring av nødetatenes personell i skadestedsarbeid. De forskjellige etatene må i tillegg øve sammen, blant annet på situasjoner der full sikkerhet for personellet ikke kan garanteres.

Kommunikasjon mellom de forskjellige nødetatene er også viktig for å kunne formidle en felles situasjonsforståelse som grunnlag for de beslutningene som tas innenfor den enkelte etat. 22/7 var det mangelfull kommunikasjon mellom helse og politi. Denne kommunikasjonssvikten førte til en unødig forsinket framrykning av helsepersonell, uten at kommisjonen vil hevde at det fikk fatale konsekvenser i den konkrete situasjonen.

Aktivt forhold til planverk

Innsatsen 22/7 viser at helsevesenet har et aktivt forhold til planverket sitt. De omfattende og gjennomarbeidede beredskapsplanene på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå ble i stor grad fulgt. Dette bidro blant annet til en klarhet med hensyn til hva som var ledelsens / stabens oppgaver, samt en naturlig fordeling av oppgaver helsepersonell imellom. Helsevesenets egenevalueringer konkluderer med at beredskapsplanene har fungert tilfredsstillende, og i etterkant har det vært gjort bare mindre justeringer i planene.

Det er et poeng at et godt planverk i seg selv ikke er nok. Man kan aldri planlegge for alle mulige hendelser. Kommisjonen vil framholde at beredskapen fungerte godt også på grunn av handlekraft, improvisasjon og samarbeidsevne og -vilje på tvers av nivåer og lokalisasjoner. Samarbeidet med frivillige hjelpere var også helt avgjørende, og beredskapsplanene bør inkludere hvordan frivilliges innsats best kan benyttes i en katastrofesituasjon.

Samspill mellom det lokale og det sentrale

Innenfor helse- og redningstjenesten viste 22/7 et godt og viktig samspill mellom den lokale generalistkompetansen og den sentrale spesialiserte. Lokale tilbud som Ringerike sykehus og legevakten i Oslo sentrum hadde en betydningsfull rolle, både i behandlingen og som avlastning for traumesenteret på Ullevål sykehus. En viktig forutsetning for at dette fungerte, var en korrekt og effektiv sortering av pasienter. Den gode triagen på samleplassene som fordelte pasienter mellom sykehusene og til legevakten, var derfor av stor betydning 22/7. Folks tillit til «lavterskeltilbud» som legevakten og det at så mange tok seg dit på egen hånd, var også en suksessfaktor denne dagen. Innsatsen fra de frivillige ved Utøya og opprettelsen av pårørendesenteret på Sundvolden Hotel var også lokal innsats med lokal regi som var avgjørende faktorer 22/7, og som i stor grad bidro til at helse- og redningsaksjonen ble vellykket.

Alle katastrofer skjer i en kommune, og samspillet mellom det kommunale og det spesialiserte tjenesteapparatet blir viktig i håndteringen av enhver katastrofe. Norge er et langstrakt land, og organisering og samarbeidsrelasjoner må tilpasses lokale forhold. De løsningene man foreskriver på nasjonalt nivå, må kunne fungere lokalt.

Noen katastrofer er så omfattende at det profesjonelle apparatet ikke kan takle dem alene. Dugnadsinnsats fra frivillige, som den vi erfarte 22/7, vil derfor være en helt nødvendig ressurs også i senere krisesituasjoner. Denne ressursen må det profesjonelle apparatet vite om, verdsette og bruke på beste måte.

10 Krisehåndteringen i regjeringsapparatet, Forsvaret og PST

10.1 Introduksjon

Terrorangrepet mot regjeringskvartalet 22/7 var et alvorlig anslag mot den norske statsmakten. Det ble tidlig klart at de funksjoner som utøves av statsministerens kontor og de rammede departementene, måtte videreføres i andre kontorer utenfor regjeringskvartalet.

Å skaffe til veie alternative lokaler representerte i seg selv en enorm logistisk og sikkerhetsmessig utfordring. Like utfordrende fra et styringsperspektiv var at flere av departementenes kommunikasjonssystemer ble satt ut av spill, og at store mengder sakspapirer som befant seg i departementskontorene, var gått tapt eller blitt utilgjengelige.

Fra første stund var det klart at den administrative og politiske ledelse sto overfor en eksepsjonell utfordring, der man på én og samme tid skulle ivareta egne ansatte, lede krisehåndteringen og videreføre sentralforvaltningens funksjoner med sikte på en snarlig gjenopprettelse av normal drift. De påfølgende massedrapene på Utøya gjorde den allerede svært vanskelige situasjonen enda mer krevende, både på grunn av massakrens omfang og fordi mange ansatte hadde kjente og kjære blant dem som befant seg på øya.

Hvordan taklet myndighetene de utfordringene som terrorhandlingene stilte dem overfor? Besto det nasjonale krisehåndteringsapparatet prøven? Var man rustet til å mestre flere angrep?

Før kommisjonen ser nærmere på disse spørsmålene, må vi si litt om hva som, fra et krisehåndteringsperspektiv, kjennetegnet terrorangrepene 22/7.

10.2 En nasjonal krise ulik alle andre

Det finnes mange slags kriser og nesten like mange definisjoner på hva en krise er.583 Ifølge en ledende internasjonal ekspert, professor R. Arjen Boin, utgjør krisen en alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnsstrukturer – eller mot sentrale verdier knyttet til sikkerhet, velferd, liv og helse – som krever en rask reaksjon under stor grad av usikkerhet.584

I en nasjonal krise står man overfor en situasjon der verdier og funksjoner av kritisk betydning for samfunnet er truet, og der håndteringen overskrider kapasiteten og kompetansen til den etat eller myndighet som i utgangspunktet har ansvaret.585

Kriser kjennetegnes ved at de kommer uventet og utvikler seg raskt og uforutsigbart. Enhver krise har sitt eget unike forløp. Felles for de fleste er likevel at det er mange aktører involvert, at aktørene opplever at viktige interesser står på spill, og at det haster med å få kontroll over situasjonen, samtidig som den regulære beslutningsprosessen ikke fungerer eller framstår som uhensiktsmessig. Krisehåndteringen kompliseres dessuten av at det er krevende å framskaffe eksakt og pålitelig informasjon, samtidig som det er stor interesse og pågang fra mange hold, ikke minst fra mediene.586

Terrorhandlingene 22/7 utløste en villet menneskeskapt krise.587 Slike kriser kan være av ulikt omfang og ulik alvorsgrad. Under den kalde krigen lå vekten på sikkerhetspolitiske kriser, det vil si kriser der nasjonens territorielle integritet, politiske suverenitet eller økonomiske livsgrunnlag utfordres av fremmed makt eller andre internasjonale aktører uten at det nødvendigvis dreier seg om et militært angrep i tradisjonell forstand.588 Ved sikkerhetspolitiske kriser vil Forsvaret stå sentralt i håndteringen av krisen, alene eller i samvirke med allierte militære styrker.

Etter den kalde krigen har søkelyset forflyttet seg mot det vi her har kalt nasjonale kriser, det vil si kriser der vitale samfunnsfunksjoner og viktige fellesverdier er truet, uten at nasjonens sikkerhet og suverenitet står på spill. I slike kriser vil de sivile myndigheter, med politiet, helsevesenet og redningsetatene i spissen, ha hovedansvaret for å avverge eller bekjempe trusselen.

Et særtrekk ved hendelsene 22/7 var at krisen inntrådte momentant, uten forutgående varsel og eskalering. Krisen var spesiell også ved at store deler av det administrative apparatet som normalt skal håndtere kriser på nasjonalt nivå, selv var rammet av og utgjorde et mål for terrorangrepet. Dette gjorde at både den umiddelbare responsen og den påfølgende sentrale krisehåndteringen ble særdeles utfordrende. Et tredje særtrekk var den korte varigheten: den akutte krisen ble av mange ansett som over da gjerningsmannen ble arrestert – eller i alle fall da det etter de innledende avhørene av ham den 22. og 23. juli ble klart at han sannsynligvis var alene om ugjerningene. Til sammen bidrar disse faktorene til å forklare et fjerde kjennetegn ved 22/7, nemlig at krisehåndteringen i stor grad var etatsstyrt, og at få viktige beslutninger ble avgjort på strategisk myndighetsnivå.589

Problemstillinger og spørsmål

Regjeringen og departementene utgjør det øverste strategiske nivået for håndtering av ekstraordinære hendelser og kriser. Fordi disse gjerne berører flere samfunnssektorer og håndteringen derved faller inn under flere statsråders ansvarsområder, er det etablert et apparat – eller, om man vil, en administrativ struktur – som skal bidra til en koordinert og effektiv krisehåndtering på strategisk nivå. Per 22/7 var den norske krisehåndteringsstrukturen, som det øvrige samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i Norge, tuftet på tre hovedprinsipper: ansvarsprinsippet, likhetsprinsippet og nærhetsprinsippet. I tillegg legger krisehåndteringsstrukturen til grunn at den enkelte statsråd er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for det saksområde vedkommende er satt til å styre.590

Under store sektorovergripende kriser utfordres ansvarsprinsippet av et behov for samordning, samvirke og helhetssyn. Ansvarsprinsippet går ut på at den myndighet som har et ansvar i en normalsituasjon, også har et ansvar ved ekstraordinære hendelser.591 Det er ikke gitt at én etat, eller ett departement, alene rår over den kompetanse og de ressurser og virkemidler som trengs for å håndtere utfordringene. Det må en koordinering til i forhold til andre departementer og etater, samtidig som det konstitusjonelle ansvaret for å løse oppgavene i egen sektor ikke endres. Hvordan dette dilemmaet best skal løses, har vært drøftet i flere stortingsmeldinger og offentlige utredninger.592 Fram til 22/7 valgte regjeringen å holde fast ved ansvars-, nærhets- og likhetsprinsippene, samtidig som behovet for samordning og helhetssyn ble søkt ivaretatt gjennom ulike organisatoriske grep og nydannelser.

Ett slikt grep, som ble formalisert i kjølvannet av flodbølgekatastrofen i romjulen 2004, er bestemmelsen om at det i enhver større tverrsektoriell krise skal vurderes å utpeke et lederdepartement med hovedansvar for krisehåndteringen. Grunntanken er at det departementet som gjennom sin saksportefølje og sitt konstitusjonelle ansvar er mest berørt av krisen, også bør lede den sentrale krisehåndteringen på strategisk nivå. Ved sikkerhetspolitiske kriser vil Forsvarsdepartementet få dette ansvaret. Ved kriser i sivil sektor som krever mer enn rutinemessig innsats av politi eller andre beredskapsressurser, vil Justisdepartementet (JD) naturlig peke seg ut som lederdepartement. Ved mer tydelig sektorielt avgrensede kriser, som pandemisk influensa i 2009 eller askeskyen i 2010, vil vedkommende fagdepartement få lederansvaret.

Det kan framstå som paradoksalt at det departementet som er mest berørt av krisen, og som dermed vil ha hendene fulle med å mestre utfordringene i egen sektor, også gis hovedansvaret for koordinering og helhetssyn. For å støtte og avlaste lederdepartementet i samordningsrollen ble det i 2005 derfor vedtatt å etablere Regjeringens kriseråd (RKR) og Krisestøtteenheten (KSE).593

RKR (nå Kriserådet) er det overordnede administrativekoordineringsorganet under tverrsektorielle kriser. Rådet har fem faste medlemmer: regjeringsråden ved Statsministerens kontor, departementsråden i henholdsvis JD, Forsvarsdepartementet (FD) og Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), samt utenriksråden i Utenriksdepartementet (UD). I tillegg kan rådet i lys av den aktuelle krisen utvides med den eller de departementsrådene som er særlig berørt. Alt etter behov vil også representanter for berørte etater eller lokale myndigheter kunne innkalles til møtene. Departementsråden i lederdepartementet leder RKR. Hvis det ikke er utpekt noe lederdepartement, ledes møtet av departementsråden i JD, som også har initiativplikt til å innkalle rådet så fremt dette ikke gjøres av andre.594

KSE er faglig og administrativt underlagt JD. Fram til 22/7 holdt den til i egne lokaler i første etasje i høyblokka. Man disponerte også lokaler under bakkeplan. Et av disse var avsatt til møterom for RKR. Ved alvorlige kriser skal KSE støtte opp om lederdepartementets sekretariatsfunksjon for RKR, bidra til utarbeidelse av overordnede situasjonsrapporter og til å identifisere og vurdere behov for tiltak på sentralt nivå. Enheten skal videre bidra til at det blir gitt koordinert informasjon til mediene og publikum.595

I dette kapittelet skal vi se på hvordan terrorangrepet i Oslo og massakren på Utøya ble håndtert av det sentrale krisehåndteringsapparatet. Vi skal også se på hvordan, og i hvilken grad, regjeringens og departementenes krisehåndtering ble understøttet av de underliggende etater som har et særlig ansvar i forbindelse med terrortrusler og terrorangrep, nærmere bestemt Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Politidirektoratet (POD), Forsvaret og Etterretningstjenesten (E-tjenesten), samt Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM).

I tillegg til å gi en kortfattet redegjørelse for hvordan den sentrale krisehåndteringen forløp, tar kapittelet for seg noen utvalgte temaer som framstår som spesielt viktige med tanke på håndteringen av eventuelle nye angrep i framtiden:

• varsling, evakuering og etablering av kriseledelse

• videreføring av statsapparatets funksjoner

• informasjonstilfang og situasjonsforståelse

• utforming av krisebudskap og kommunikasjon med befolkningen

• mobilisering og bruk av Forsvarets støttekapasiteter ved terrorangrep

• sikring av viktig infrastruktur, institusjoner og samfunnsfunksjoner mot nye terroranslag

• tiltak med henblikk på læring

I den tematiske gjennomgangen vil vi berøre grunnleggende spørsmål som bidrar til å kaste lys over risikoforståelsen, beredskapstenkningen og sikkerhetskulturen på sentralt myndighetsnivå i Norge før og etter terrorhandlingene 22/7. Hvilken terrorberedskap fantes? Responderte man på terrorangrepene slik planverket la opp til, og oppfylte man den rollen man var tildelt i den nasjonale krisehåndteringen? Hadde man en adekvat situasjonsforståelse, og var de iverksatte tiltakene hensiktsmessige i forhold til den opplevde trusselen? Sist, men ikke minst: Tilsier erfaringene fra 22/7 at det kan være behov for organisatoriske, ressursmessige eller andre typer endringer for å styrke den nasjonale beredskapen og krisehåndteringen ved framtidige angrep?

10.3 Apparatet for nasjonal krisehåndtering trer i funksjon

Det særegne med 22/7, fra et krisehåndteringssynspunkt, var at store deler av det apparatet som var avsatt til å lede og koordinere krisehåndteringen på regjeringens vegne, selv var rammet av terrorangrepet. Det gjaldt SMK på toppen av høyblokka, JD i etasjene nedenfor og KSE, som holdt til i egne lokaler på og under bakkeplan i samme bygg. Fordi JD pekte seg ut som lederdepartement i den foreliggende krisen og KSE var forutsatt å skulle bistå lederdepartementet og Regjeringens kriseråd (RKR), betydde dette at den forestående krisehåndteringen hadde et ytterst vanskelig utgangspunkt.

Vi skal nå se nærmere på hvordan varslingen og evakueringen av regjeringsapparatet forløp, samt hvor raskt, og i hvilken grad, SMK og de berørte departementene evnet å etablere en velfungerende kriseorganisasjon. Dernest skal vi beskrive hvordan den sentrale krisehåndteringen, i grove trekk, forløp fra bomben smalt i regjeringskvartalet om ettermiddagen 22/7, til krisen ebbet ut om kvelden mandag 25. juli.

Kilde: Espen Naumann

10.3.1 Varsling, evakuering og etablering av kriseledelse

Statsministeren og Statsministerens kontor

På grunn av fellesferien ble det ikke avholdt statsråd på Slottet fredag 22. juli, og de fleste statsråder oppholdt seg utenbys. Ved SMK øverst i høyblokka hadde 18 medarbeidere vært på jobb denne dagen, hvorav åtte fremdeles var i bygningen da bomben eksploderte. Seks ansatte evakuerte umiddelbart. Én person var innestengt på arkivet og måtte hjelpes ut av redningspersonell. Én ansatt befant seg i første etasje, og ble drept momentant.

Statsminister Stoltenberg arbeidet hjemme i statsministerboligen. Han skrev på en tale som han etter planen skulle holde på AUFs sommerleir på Utøya neste formiddag. Under en telefonsamtale med stortingspresident Andersen kl. 15.25 hørte han et dumpt smell.596

Politisk rådgiver Fossum Beyer, som også var til stede i statsministerboligen, var samtidig i telefonsamtale med en partifelle på partikontoret på Youngstorget. Vedkommende opplyste at vinduene ut mot Youngstorget var knust, og at det muligens dreide seg om et angrep på Arbeiderpartiet.597

Kilde: Kristine Nyborg

PSTs livvakter befant seg på et sted i statsministerboligen hvor eksplosjonen ikke var hørbar. Klokken halv fire ble de imidlertid varslet på telefon fra vakthavende i Departementenes service-senter (DSS). Han opplyste at det hadde funnet sted en kraftig eksplosjon i regjeringskvartalet. Omtrent samtidig, kl. 15.31, nådde seniorrådgiver Samland, som hadde befunnet seg på Statsministerens kontor da bomben smalt, gjennom til statsministeren på mobilen. Han var på vei ned trappen i høyblokka, og kunne fortelle om massive ødeleggelser.598

Etter anmodning fra livvaktene forflyttet statsministeren seg deretter til et sikkert rom i statsministerboligen.599

Stoltenberg var da allerede i gang med å ringe statsrådene for å varsle om hendelsen og forvisse seg om at de befant seg utenfor fare. Mellom kl. 15.45 og 16.00 var han i kontakt med utenriksminister Støre, justisminister Storberget og regjeringsråd Frisak, som alle var på ferie. Mens han holdt på med dette, ankom flere rådgivere, inkludert assisterende regjeringsråd Spildo. Han hadde oppholdt seg i 15. etasje i høyblokka da bomben eksploderte, og møtte opp i statsministerboligen med bandasje rundt hodet og blod på klærne.

Stadig flere medarbeidere fra Statsministerens kontor meldte seg til tjeneste i statsministerboligen. Sammen med vaktene innredet de et provisorisk kontor og møterom i trimrommet i kjelleren. Herfra ledet og samordnet regjeringen sitt arbeid i de neste kaotiske timene.

SMK har planer for utflytting og har trent jevnlig på dette gjennom årlige øvelser. 22/7 fant man det imidlertid mest hensiktsmessig å etablere seg i statsministerboligen og regjeringens representasjonsanlegg, som kombinerte god sikkerhet, tilstrekkelig møteroms- og overnattingskapasitet og nærhet til departementene.600

Justisdepartementet

I alt 102 av departementets totalt 352 medarbeidere var på jobb i regjeringskvartalet 22/7, hvorav ingen fra politisk ledelse. Av de 102 befant 44 seg i høyblokka eller dens umiddelbare nærhet da bomben gikk av. I de første timene etter eksplosjonen var den høyest prioriterte oppgaven for de med lederansvar å skaffe seg oversikt over i hvilken grad departementets ansatte var rammet. Dette ble i hovedsak håndtert ved at lederne ringte til den enkelte ansatte som etter planen skulle ha vært på jobb denne dagen.601

Justisminister Storberget var på vei til hytta i Tolga kommune, da han ble varslet av flere av sine nærmeste medarbeidere. Storberget, som også var i kontakt med JDs øverste embetsmenn og statsministeren, bestemte seg straks for å avbryte ferien. Han tok avskjed med familien på Sølenstua, der han ble plukket opp av lensmannen i Engerdal, som kjørte ham til Oslo. På veien dit var han i løpende telefonkontakt med egne medarbeidere og SMK.602

Departementsråd Ruud hadde sin siste feriedag, men befant seg hjemme på Langhus i Ski kommune. Han ble varslet om hendelsen av sin sønn, som ringte ham få minutter etter angrepet, og fulgte deretter nyhetsdekningen på fjernsyn. Ruud trodde først det dreide seg om en eksplosjon i VG-bygget i Akersgata, inntil det etter noe tid ble brakt på det rene at eksplosjonen hadde funnet sted like ved inngangen til høyblokka fra Grubbegata. Han bestemte seg da for å dra til FD, hvor det ville bli stilt kontorer til rådighet for JDs ledelse.603

Også assisterende departementsråd Østgaard var på vei til FD. Han var blitt varslet av Ruud om lag femten minutter etter eksplosjonen mens han satt på T-banen på vei hjem fra kontoret. Et kvarters tid før bomben gikk av, hadde han snakket med en av de drepte resepsjonistene i høyblokka og ønsket vedkommende god vakt. Tilbake i det utbombede regjeringslokalet fikk han opplyst av en DSS-vakt at kompetent personell var i ferd med å gjennomsøke høyblokka på jakt etter sårede. Østgaard forflyttet seg deretter til Høyesteretts bygning, hvor han begynte å ringe rundt for å varsle, skaffe seg overblikk og koordinere departementets håndtering av situasjonen. Litt før kl. 17.00 bega han seg av sted til ledelsesbygget på Akershus festning, hvor FD og Forsvarsstaben hadde sine kontorer.604

Krisestøtteenheten

22/7 hadde KSE en stab på sju medarbeidere under ledelse av en direktør. Da bomben eksploderte, var kun én medarbeider på jobb. Den 25 år gamle IKT-rådgiveren kom uskadd fra angrepet, men konstaterte at det var massive skader i korridoren utenfor KSEs situasjonssenter i høyblokka. Inne i situasjonssenteret var det knapt synlige skader. IKT-rådgiveren varslet omgående (kl. 15.27) den seniorrådgiveren som var vakthavende i KSE denne dagen. Han var på hjemvei da eksplosjonen fant sted, men gjorde vendereis og ankom til regjeringskvartalet en snau halvtime senere.

I mellomtiden, kl. 15.36, fikk IKT-rådgiveren varslet sin sjef, direktør KSE, som befant seg på hytta 24 mil fra Oslo. Rådgiveren forklarte at det hadde funnet sted en kraftig eksplosjon i regjeringskvartalet med massive ødeleggelser og mange døde og skadde. Direktøren bedømte situasjonen slik at KSE måtte følge gjeldende instruks med delegert fullmakt til å iverksette alle nødvendige støttefunksjoner for JD og RKR, samt til å kalle inn nødvendig personell.605 Vakthavende fikk i oppdrag å lede arbeidet i direktørens sted.

De øvrige departementene

Evakueringen av de departementsansatte bød på til dels store utfordringer – og utfordringene var merkbart større jo nærmere eksplosjonsstedet man befant seg. For de departementene som holdt til i G-blokka (Finansdepartementet) og S-blokka (Arbeidsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet), (se figur 18.1, kapittel 18) ser det ut til at evakueringen forløp uten alvorlige problemer, selv om det var til dels betydelige materielle skader på bygningene og det tok noe tid før man fikk oversikt over alle medarbeiderne som hadde vært på jobb da bomben eksploderte.

For de ansatte som var til stede i høyblokka (Statsministerens kontor og Justis- og politidepartementet), Y-blokka (Kunnskapsdepartementet), R-4 (Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet), R-5 (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Kulturdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Samferdselsdepartementet) og Grubbegata 1 (Fiskeri- og kystdepartementet), ble evakueringen av mange opplevd som svært dramatisk. Flere rømningsveier var dårlig merket. Andre var fysisk sperret som følge av eksplosjonen. Minst ett sted lot nødutgangen seg ikke åpne fra innsiden. I flere departementer opplevde de ansatte at det var mangelfull kunnskap om de interne beredskapsplanene generelt og om rutinene for evakuering spesielt. Av departementenes egne evalueringer av krisehåndteringen framgår også at en del ansatte aldri hadde deltatt i realistiske evakueringsøvelser før terrorangrepet, mens andre opplevde at evakueringen 22/7 foregikk på en annen måte enn den man tidligere hadde øvd på.606

Kilde: Øverst: Torbjørn Katborg Grønning/Dagbladet. Nederst: Brian Cliff Olguin/Klassekampen

Kommisjonen har gjennomført en spørreundersøkelse for å kartlegge ulike sider ved departementenes håndtering av krisen. Undersøkelsen viser at varsling av egen ledelse og annet nøkkelpersonell gikk raskt og effektivt i nesten alle departementer. Dette gjaldt også SMK. I ett departement konkluderte man i etterhånd med at varslingsrutinene ikke hadde vært gode nok, og at kriseplanverket ikke i tilstrekkelig grad var tilpasset kriser der egne ansatte var direkte berørt.607 Departementenes egne evalueringer tyder på at den sistnevnte svakheten gjorde seg gjeldende i flere andre departementer også: Kriseplanverket har hovedsakelig vært innrettet mot å skulle håndtere kriser i egen sektor utenfor departementet, og ikke kriser som følge av at departementet og dets ansatte selv var rammet. DSB, som fører tilsyn med departementenes kriseberedskap, har i sine tilsynsrapporter fra 2007 til 2011 etterlyst at kriseplanene også må ta høyde for slike scenarioer. 22/7 viste at flere departementer ikke hadde tatt DSBs anmerkninger til følge på dette punkt. Kommisjonen har merket seg at regjeringen i juni 2012 varslet at tilsynet med departementenes kriseplaner og beredskapsarbeid som en følge av erfaringene fra 22/7 vil gis høyere prioritet.608

En viktig forutsetning for effektiv krisehåndtering er en velfungerende kriseledelse. I departementenes kriseplanverk skal det framgå hvilke funksjoner som skal inngå i kriseledelsen, og hvilke medarbeidere som skal ivareta de ulike funksjonene. Ved alvorlige kriser vil kriseledelsen som regel etableres ved at man setter stab, det vil si oppretter en forhåndsbestemt ledergruppe utenfor den ordinære linjeledelsen som gis ansvaret for krisehåndteringen.

22/7 etablerte SMK og elleve departementer kriseledelse i tråd med eget planverk. FD og UD, som ikke var direkte rammet av eksplosjonen, etablerte en mer begrenset kriseledelse. Tre departementer – Samferdselsdepartementet (SD), MD og JD – valgte å ikke sette krisestab. SD konstaterte at den aktuelle krisen ikke var en samferdselskrise, og at departementets rolle i krisehåndteringen i hovedsak ville begrense seg til å ta vare på egne ansatte og legge forholdene til rette for videreføring av arbeidet i egen sektor. Disse oppgavene var krevende nok, men ble av departmentet vurdert å kunne håndteres uten å etablere kriseledelse.609 MD var ikke direkte rammet av bombeangrepet og vurderte på samme måte at man kunne håndtere situasjonen med en forsterket linjeledelse.610

Mer overraskende er det at også JDs administrative ledelse, som raskt var på plass i departementets midlertidige lokaler i FD, fant det mest hensiktsmessig å utøve krisehåndteringen med ordinær linjeledelse, enda det på dette tidspunkt var klart at departementet trolig ville bli utpekt til lederdepartement.611 Som vi skal komme tilbake til, har JDs beslutning om ikke å sette stab blitt utsatt for kritikk.

I de berørte departementene var store deler av ledelsen og det personell som var tiltenkt stabsfunksjoner i en eventuell kriseledelse, på ferie da terrorangrepet fant sted. Når man så i tillegg måtte evakuere kontorene og finne alternative lokaler, måtte det nødvendigvis ta tid før stab ble satt og de første ledelsesmøtene fant sted. Hovedinntrykket er at etablering av kriseledelse i de fleste tilfeller gikk så raskt som det var praktisk mulig å få til. Både UD og FD, som ikke var direkte rammet av bombeeksplosjonen, holdt ledelsesmøter i egne lokaler i løpet av 1–2 timer etter angrepet. Også SMK, JD, HOD, NHD og SD holdt sine første ledelsesmøter innen to timer var gått – og da i alternative lokaler. Ytterligere seks evakuerte departementer avholdt kriseledelsesmøter på nye lokasjoner i løpet av kvelden 22/7. De resterende departementene, som var mindre eller lite berørt av hendelsen, avholdt sine første kriseledelsesmøter i løpet av helgen (AD, KRD) og morgenen mandag 25. juli (MD).

Forsvarets militære og politiske ledelse

I Forsvaret ble den første registrerte varslingen av terroranslaget i Oslo gjort av vaktkommandøren i Garden (HMKG) på Slottet. Umiddelbart etter eksplosjonen varslet han Gardens operasjonssentral om at han hadde hørt et kraftig smell i Oslo sentrum, og forberedte seg på å iverksette forsterket vakthold rundt Slottet og de kongelige residenser.612

Et par minutter senere, kl. 15.30, fikk en av de to tilstedeværende offiserene i Forsvarets situasjonssenter (Sitsen) på Akershus festning en telefonvarsling om eksplosjonen fra sin samboer, som befant i Oslo sentrum. De to offiserene prøvde deretter å holde seg oppdatert ved å følge nyhetssendingene på TV. Samtidig iverksatte de varsling og innkalling av mannskaper i henhold til instruks. Varslingen, som foregikk ved manuell oppringing, var fullført 20–30 minutter senere (cirka kl. 16.00).613

Vakthavende ved Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) på Reitan utenfor Bodø ble først klar over eksplosjonen i regjeringskvartalet gjennom mediene. Han tok omgående kontakt med Sitsen i Oslo, cirka kl. 15.35, for å høre om man der visste noe mer. Etterpå iverksatte han varsling og innkalling av mannskaper i henhold til instruks, samtidig som han og hans medarbeidere begynte å analysere situasjonen ut fra de sparsomme opplysninger som forelå.614

Tilsvarende ble mange av de berørte avdelingene og taktiske enhetene i Forsvaret kjent med hendelsene gjennom mediene før de mottok noe varsel gjennom Forsvarets eget varslingssystem. Det gjaldt for eksempel Forsvarets spesialkommando (FSK) på Rena, HV-02 i Oslo, 137 luftving/720 skvadron på Rygge og Forsvarets ammunisjons- og EOD-skole (FAES) på Sessvollmoen.

Dette avspeiler den første av de to terrorhendelsenes spesielle karakter. Bombeeksplosjonen i regjeringskvartalet inntrådte uten forvarsel og var nærmest fra første øyeblikk gjenstand for en massiv mediedekning. Forsvaret hadde derfor ingen åpenbare komparative fortrinn sammenlignet med det sivile samfunn når det gjaldt å registrere hendelsen.

At mye av varslingen kom til å skje gjennom mediene, betyr derfor ikke i seg selv at Forsvarets varslingssystem ikke fungerte tilfredsstillende. Det avgjørende må være om den interne varslingen gikk så raskt og effektivt som forutsatt.

Her viser kommisjonens undersøkelser, så vel som Forsvarets egen gjennomgang, et mer sammensatt bilde.

På den ene side nådde man raskt ut med informasjon til strategisk ledelse og annet nøkkelpersonell.615 På den annen side synliggjorde 22/7 også enkelte svakheter ved Forsvarets varslingssystem og varslingsrutiner. Dels fikk man tydelig demonstrert at den gjeldende ordningen med manuell telefonvarsling er svært tidkrevende i situasjoner med lite personell på vakt, slik tilfellet var 22/7 grunnet ferieavvikling og helg. Ordningen medførte dessuten at personellet i Sitsen, som foretok varslingen, fikk problemer med samtidig å håndtere innkommende informasjon. Dels avdekket hendelsen enkelte huller i varslingslistene. Forsvarets liaison i POD sto for eksempel ikke på varslingslistene til Sitsen og FOH. Vedkommende, som var på ferie, ble i stedet varslet av POD, uten at dette ser ut til å ha medført noen vesentlig forsinkelse i dette tilfellet. 616

I Forsvarsdepartementet foregikk varslingen raskt, og representanter for den administrative ledelsen var tidlig på plass. Fungerende sjef for FD II (Sikkerhetspolitisk avdeling), brigader Solberg, var på vei ut av festningsområdet da eksplosjonen inntraff, og gjorde som flere andre FD-ansatte denne ettermiddagen: returnerte til jobb. Sammen med embetsvakten og assisterende departementsråd Tiller sørget Solberg for at det ble iverksatt varsling og innledende koordinering. En begrenset krisestab ble etablert. På grunn av samlokaliseringen med Forsvarsstaben/Sitsen i ISL-bygget var det fra første stund tett og løpende kontakt med Forsvarets strategiske ledelse. Innkalling av ekstra personell ble kalibrert med henblikk på at krisen kunne bli langvarig, og at det derfor gjaldt å holde folk i reserve for å sikre en forsvarlig saksbehandling over tid.

Administrativ ledelse sto dessuten i løpende kontakt med forsvarsminister Faremo. Hun var på ferie, men befant seg hjemme i Oslo da bomben smalt. Hun ble omgående varslet av et familiemedlem som var på jobb i Oslo sentrum, og tok deretter selv kontakt med Solberg. Forsvarsministeren kom således til å medvirke i departementets og Forsvarets krisehåndtering fra første stund.617

I sum ser Forsvaret ut til å ha håndtert den innledende fasen av krisen på en god måte. Ferieavviklingen til tross kom man raskt i gang med varsling og innkalling av personell. Forsvarets strategiske ledelse og FOHs kommandogruppe var med få unntak varslet i løpet av de første 20–25 minutter. Det viste seg også at militært personell på alle nivåer, og ansatte i FD, tok ansvar og meldte seg til tjeneste selv om de hadde gått av vakt eller var på ferie. Personellmessig sto Forsvaret derfor bedre rustet til å løse sine oppgaver enn tidspunktet for hendelsen i utgangspunktet skulle tilsi.

Etterretningstjenesten

Også i E-tjenesten kom de første varslene om eksplosjonen i Oslo sentrum fra privatpersoner og gjennom mediene. Allerede ved 15.30-tiden begynte Etterretningstjenestens situasjonssenter (ESS) å varsle internt i henhold til instruks. Ti minutter senere tok ESS kontakt med PST. Der kunne man på dette tidspunkt ikke gi nevneverdige opplysninger utover det som var kjent gjennom mediene.618

Sentrale ledelsesfunksjoner kom raskt på plass, og sjef E, generalløytnant Grandhagen, innfant seg i ESS om lag én time etter at bomben smalt. Arbeidet med å analysere situasjonen var da allerede i gang. Relevante forsterkninger ble kalt inn. Det ble bestemt å sende en liaison til PST, som var på plass i deres lokaler i Nydalen cirka kl. 17.00. Også liaison-funksjonen i Sitsen på Akershus ble bemannet, på E-tjenestens initiativ. I samråd med UD ble det bestemt at det foreløpig ikke var behov for å bemanne liaisonfunksjonen der. Selv om det var ferietid og helg, synes det som om E-tjenesten den 22/7 raskt evnet å ressurssette seg til å håndtere de oppgaver som lå innenfor dens ansvarsområde.

Politiets sikkerhetstjeneste

PST har hovedansvar for å forebygge og etterforske politisk motivert vold. Dette gjelder også i en beredskapssituasjon.619 Ved en beredskapssituasjon vil imidlertid det ordinære politi i et politidistrikt vanligvis få hovedansvar for å håndtere hendelsen som er årsak til at beredskap er iverksatt. Ansvaret for den åpne etterforskningen i etterkant av utførte terrorhandlinger skal i henhold til politiloven § 17 b også ligge hos politiet, med mindre annet er bestemt av overordnet påtalemyndighet.620 PST har da til oppgave, etter anmodning, å bistå politiet med etterforskningen, være en sentral rådgiver for politidistriktet, og bidra med etterretningsopplysninger og trusselvurderinger i den nasjonale krisehåndteringen.621

Ved større hendelser skal PST etablere beredskapsorganisasjon og sette stab. PSTs beredskapsplanverk ble forrige gang revidert i 2007, og inneholdt et nytt stabsoppsett som da ble ansett som skreddersydd til PSTs ansvarsområder.Grensesnitt og ansvarsområder i forhold til andre etater, inkludert Oslo politidistrikt (OPD), er imidlertid ikke beskrevet i planverket.622

I tillegg til øvelse Tyr har det blitt avholdt to øvelser i perioden 2007–2011, hvor PST har trent på iverksetting av det nye planverket og setting av stab.623 PSTs egne evalueringer fra disse øvelsene påviste noen utfordringer ved tjenestens planverk, organisering og trening knyttet til en beredskapssituasjon og setting av stab. Evalueringen etter øvelse Unity i 2008, som var en samøvelse med OPD om et terrorrelatert scenario, viste at mye fungerte godt, men pekte også på at PSTs nye beredskapsplaner ikke var godt nok kjent i tjenesten, samt at det nye stabsoppsettet ikke fungerte hensiktsmessig. Øvelsen viste dessuten at PST kunne få utfordringer med effektiv organisering av større etterforskningsoppgaver i beredskapssituasjoner, og at dette kunne resultere i uklare ansvarsforhold innad i PST, samt utfordringer med informasjonsflyten. Utover Politiets beredskapssystem (PBS), som er skrevet for politiet som helhet, har det ikke blitt utarbeidet et omforent planverk for beredskaps- og krisehåndtering mellom OPD og PST.

Etter øvelsen i 2008 ble det anbefalt at PST skulle endre stabsbenevnelsene tilbake til de regulære politibenevnelsene. Dette ble imidlertid ikke nedfelt i noen ny beredskapsplan eller formalisert på annet vis. Det har ikke blitt avholdt reelle stabssøvelser etter 2008.624

22/7 hadde flere av de som skulle inngå i staben, aldri deltatt i noen øvelse, eller deltatt på beredskapsøvelser etter Unity i 2008.625 Flere kjente heller ikke til gjeldende planverk, eller hvilken rolle de selv var ment å inneha i staben. Sentrale personer i den ordinære linjeledelsen, inkludert Sjef PST, hadde ikke deltatt i reelle beredskapsøvelser.626

22/7 ble PST stilt overfor mange av de samme utfordringer som man tidligere hadde erfart på øvelser.

Da bomben sprang i regjeringskvartalet, var det i henhold til PSTs regelverk jourhavende som fungerte i sjef PSTs fravær. Han hørte eksplosjonen, forsto at det kunne være en bombe, og igangsatte raskt varsling av ledelsen og øvrige sentrale personer i PST.627 PSTs planverk beskriver ikke rutiner for generell varsling av de ansatte, og det ble ikke foretatt noen umiddelbar systematisk varsling for å fylle et eventuelt behov for ekstra personell. I initialfasen ble det heller ikke igangsatt varsling av de lokale PST-enheter.628

I henhold til Politiets beredskapssystem er PST en sentral varslingsinstans i beredskapssituasjoner. Tjenesten skal ha varslingslister for departementene og mulighet for å varsle politi og samarbeidende nasjonale tjenester om større hendelser via et kryptert sambandsnett.629

PSTs rolle som varslingsinstans ved terroranslag understrekes også i Sivilt Beredskapssystem, det overordnede beredskapsplanverket i sivil sektor. Ifølge planverkets gjennomgang av sivile tiltak ved overraskende terroranslag, er PST og POD sentrale aktører for å oppdage angrep, iverksette relevante handlinger fra politiets side, samt «varsle sivile og militære aktører slik at de kan iverksette relevante planer for egenbeskyttelse».630

PST igangsatte ingen selvstendig varsling av departementene eller Forsvaret etter terrorangrepet mot regjeringskvartalet. Forklaringen synes å være at man vurderte det slik at hendelsen åpenbart var kjent, samtidig som man i den tidlige fasen hadde lite eller ingen tilleggsinformasjon å meddele utover det som allerede var framkommet gjennom mediene.631

Etterforsknings-KO (koordineringsgruppe) ble etablert kl. 15.45 i samråd mellom jourhavende, sjef PST og assisterende sjef. Etablering av et slikt etterforsknings-KO inngår ikke i planverket, og ble delvis begrunnet med behovet for å koordinere de mange etterforsknings- og etterretningsoppgavene som syntes mest presserende i den foreliggende situasjonen.

Rundt kl. 17.00 var sjef PST kommet på jobb og besluttet at stab i henhold til PSTs beredskapsplanverk skulle settes.632 Hun utpekte nestkommanderende i operativ avdeling som leder av staben. Utover ettermiddagen og kvelden fikk PST betydelige utfordringer med hensyn til ansvarsforhold, koordinering og samarbeid mellom ulike elementer i organisasjonen.

I følge PSTs egenevaluering oppsto det etter hvert omfattende diskusjoner i ledelsen om hvordan PST burde organiseres i den angjeldende situasjon. Allerede ved sjutiden fredag kveld bestemte Riksadvokaten at Oslo politidistrikt (OPD) skulle ha ansvaret for etterforskningen. Slik PST-ledelsen har framstilt det i ettertid, anså de deretter tjenestens hovedoppgave som primært å bistå OPDs etterforskning, utøve livvakttjeneste samt å utarbeide trusselvurderinger.633 Ifølge tjenestens egen vurdering i ettertid greide man å løse disse oppgavene. Samtidig understrekes det at tjenesten fort kunne ha fått problemer dersom den var blitt pålagt flere og mer krevende oppgaver. Det var den tidlige pågripelsen av gjerningsmannen sammen med Riksadvokatens beslutning om å legge etterforskningen til OPD som gjorde at «PST ikke fikk større utfordringer i akuttfasen», heter det i tjenestens egen evaluering.634

Den sentrale krisehåndteringen 22.–25. juli: En kort gjennomgang

I samsvar med KSEs kriseplan ble det i løpet av den første halvtimen etter eksplosjonen i regjeringskvartalet bestemt at enheten skulle etablere seg i alternative lokaler i Forsvarsdepartementet.635 Omtrent på samme tid ble det også avklart at JDs ledelse inntil videre skulle etablere seg samme sted. Fordi alt tilsa at JD ville bli utpekt til lederdepartement, var det hensiktsmessig at departementets ledelse og KSE etablerte seg på samme sted. Her ville man også kunne avholde møter i RKR.

På plass i FD begynte IKT-rådgiveren og vakthavende i KSE å innkalle andre ansatte i enheten med sikte på å bistå lederdepartementet og RKR. Noe personell ble bevisst holdt i reserve for å sikre utholdenhet i organisasjonen i tilfelle krisen skulle bli langvarig.636

Selv om KSE hadde måttet evakuere sine faste lokaler, var man godt forberedt til å mestre de utfordringene som oppsto etter terroranslaget. I 2008–2009 hadde KSE gjennomført en systematisk risiko- og sårbarhetsvurdering, der ett av scenarioene man tok for seg, hadde involvert en bilbombe på gateplan ved høyblokka. Det ble i denne forbindelse gjennomført en konsekvensanalyse, med påfølgende iverksettelse av sårbarhetsreduserende tiltak. Et av tiltakene var å forberede flytting til alternativ lokasjon. Her ble det inngått avtaler med FD og UD, med FD som førstevalg, og gjennom de årlige CMX-øvelsene hadde man deretter øvd på å utøve sine funksjoner derfra. I 2009 inngikk man dessuten en ekstern driftsavtale som gjorde det mulig å plassere KSEs servere for beslutnings- og loggføringssystemet KSE-CIM, et spesialutviklet digitalt krisehåndteringsverktøy, på sikkert sted utenfor regjeringskvartalet. Systemet ble videre sikret mot informasjonstap ved bortfall av Internett, og det ble utviklet en mobil plattform som gjorde det mulig å benytte systemet til varsling, loggføring og ugradert kommunikasjon ved hjelp av «smart-telefoner». I 2010 ble det videre inngått avtale med samtlige departementer om å øremerke to medarbeidere hver, de fleste med informasjonsbakgrunn, som skulle stilles til disposisjon for KSE ved behov. En rekke medarbeidere fra denne «Beredskapsgruppen» ble innkalt i løpet av kvelden 22/7 og påfølgende natt.

Kl. 16.30 ble det sendt ut varsel om at det ville bli innkalt til møte i RKR og Regjeringens sikkerhetsutvalg i UD. Meldingen ble fem minutter senere korrigert til at møtene skulle foregå i FD fordi området rundt UD var «avsperret av sikkerhetsgrunner».637 Formell innkalling til møte i Regjeringens kriseråd ble imidlertid først sendt ut tre kvarter senere, kl. 17.23. Grunnen var trolig at man ville vente med innkallingen til departementsråd Ruud og assisterende departementsråd Østgaard var på plass i FD. De ankom en gang mellom kl. 17.00 og 17.20. Det ble da bestemt å innkalle ikke bare de fem faste medlemmene av kriserådet, men departementsrådene i samtlige departementer pluss ledende representanter for PST og POD. Krisens omfang, og det faktum at de fleste departementer var direkte rammet av eksplosjonen i regjeringskvartalet, tilsa etter Ruuds og Østgaards oppfatning at kriserådet måtte få en annen og bredere sammensetning enn normalt.638

Det første møtet i RKR var berammet til kl. 18.30. Man hadde opprinnelig tenkt å avholde møtet i et egnet møterom i kjelleren i ISL-bygget på Akershus, vegg i vegg med Sitsen. Dette lot seg imidlertid ikke gjøre fordi det av sikkerhetsgrunner ikke er anledning til å ta med seg mobiltelefoner inn i lokalet – og mobiltelefon ble ansett som nødvendig for at deltakerne på møtet skulle kunne kommunisere med sine respektive departementer/etater.639 RKR-møtet ble i stedet avholdt i Linge-rommet, et ugradert møterom oppkalt etter Kompani Linge.

Møtet ble ledet av departementsråd Ruud. Det ble raskt bestemt at JD skulle være lederdepartement. Så langt kommisjonen erfarer, var det ingen diskusjon om dette.

I samsvar med ansvarsprinsippet har departementene ansvar for beredskap og krisehåndtering i egen sektor. For JD gjelder i tillegg at de har et generelt samordningsansvar på tvers av sektorene hva angår samfunnssikkerhet og beredskap i sivil sektor. Under kriser innebærer samordningsansvaret at JD har en særlig initiativplikt, spesielt med hensyn til store sektorovergripende utfordringer. Ved å påta seg rollen som lederdepartementet fikk JD i tillegg ansvaret for å utarbeide overordnede situasjonsrapporter, identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå, påse at nødvendige tiltak innenfor eget ansvarsområde ble iverksatt, ivareta nødvendig koordinering med andre departementer og etater, samt sørge for at det ble gitt koordinert informasjon til mediene og befolkningen.640

Departementsråden har i ettertid gitt uttrykk for at JD opplevde lederdepartementsrollen som «meget krevende». Flere forhold bidro til dette. JD var sterkt rammet av terrorangrepet, med flere drepte og sårede, i tillegg til at kontorer og infrastruktur var ødelagt. Kommisjonen har forståelse for at oppgaven var svært krevende, men mener som RKR og andre som har uttalt seg om saken, at departementene i sine beredskapsplaner må ta høyde for å kunne mestre lederdepartementsrollen også når man selv er berørt av krisen.641

Så langt hadde alt foregått i samsvar med gjeldende rutiner og planverk – med to unntak. Det ene var beslutningen om å innkalle samtlige departementer til RKR. Vurderingen var at krisen berørte hele regjeringsapparatet, og at dette ville være den mest effektive måten å holde alle departementene orientert om utviklingen og trekke dem med på råd om viktige felles tiltak og beslutninger på. Blant deltakerne på RKR-møtene 22/7 og de påfølgende dagene ser det ut til å være bred enighet om at møtene i dette henseende fungerte etter hensikten. De aller fleste sier også at de mener beslutningen var viktig og riktig. Selv om den innebar et avvik fra normal praksis, gir planverket rom for å innkalle så bredt hvis behovet tilsier at det er fornuftig.642

Men det finnes også kritiske røster som mener at møtene dermed endret karakter og fokus. Ifølge FDs representant var møtene strukturerte, men «fokus var på feil ting». Møtene gikk med til å diskutere administrative utfordringer og regjeringsapparatets egen situasjon, snarere enn håndteringen av selve krisen. Den brede deltakelsen bidro også til at det ble «relativt lav terskel for å ta opp ting som kanskje egentlig var litt perifere i forhold til sentral krisehåndtering».643 Ikke minst fikk den brede deltakelsen som konsekvens at ikke alle saker kunne tas opp i kriserådet, selv om de hørte naturlig hjemme der, fordi de omfattet gradert informasjon som bare et fåtall av deltakerne var sikkerhetsklarert til å kunne få kjennskap til. Det fikk neppe vesentlige konsekvenser slik krisen utviklet seg, men kunne ha komplisert beslutningsprosessen dersom krisen hadde vedvart og eskalert.644

Det andre avviket framstår etter kommisjonens oppfatning som mer problematisk: JD satte ikke stab. I henhold til det daværende Justis- og politidepartementets kriseplan skulle departementet i alvorlige krisesituasjoner etablere formell kriseledelse og sette stab. Dette sentrale tiltaket ble ikke iverksatt, selv om man åpenbart sto overfor en helt ekstraordinær og svært alvorlig hendelse med fare for ytterligere opptrapping.

I henhold til JDs plan for håndtering av kriser, som ble revidert i mars 2010, skal departementsråden etablere kriseorganisasjon dersom det oppstår kriser som er, eller forventes å kunne bli, av en slik art eller av et slikt omfang at den vanskelig kan følges opp av den ordinære organisasjonen. Kriseorganisasjonen har to elementer: kriseledelse og krisestab. Kriseledelsens faste medlemmer er departementsråd, assisterende departementsråd, ekspedisjonssjefene i Politiavdelingen og Beredskaps- og redningsavdelingen, samt informasjonssjefen. Kriseledelsen kan utvides etter behov. I tillegg settes krisestab bestående av stabsleder og tre stabsgrupper (G1: Personell, samband og administrasjon; G2: Analyse og samordning; G3: Informasjon). Kriseleder utpeker stabsleder fra Politiavdelingen eller Beredskaps- og redningsavdelingen alt etter krisens art. Stabsleder gis fullmakt til å utpeke øvrig personell og er ansvarlig for stabens virksomhet.645

I ettertid har departementets administrative ledelse forklart at man i den aktuelle situasjonen med ødelagte kontorer, begrenset IKT-støtte og mange medarbeidere på ferie fant det mest hensiktsmessig og fleksibelt å holde fast ved departementets ordinære linjeledelse. Dette desto mer fordi mange av de personene som ville ha inngått i kriseorganisasjonen, var på plass i FD kort tid etter eksplosjonen. Den administrative ledelsen vurderte det slik at det, med de betydelige logistikkutfordringene man sto overfor i lånte lokaler, var lite å vinne på å etablere krisestab i tillegg til den de facto kriseledelsen som var på plass.646

Justisminister Storberget, på sin side, var overbevist om at departementet hadde satt stab.647

Beslutningen om ikke å sette stab er blitt kritisert blant annet av KSE, som i sin evalueringsrapport framholder at KSE «opplevde det som svært utfordrende at Justisdepartementet ikke formelt etablerte kriseledelse og krisestab». Dette fikk angivelig en rekke uheldige konsekvenser. KSE måtte i praksis «ivareta flertallet av stabsfunksjoner i lederdepartementet fremfor å støtte lederdepartementets kriseorganisasjon som forutsatt i konseptet for sentral krisehåndtering og i departementets egen kriseplan». Savnet av flere sentrale ledere og av adekvat saksbehandlerkapasitet i JD beskrives som «betydelig». Resultatet var at KSEs kapasiteter ble sterkt presset, og at viktig informasjon ble formidlet i ulike linjer og med svært varierende grad av notoritet. Sist, men ikke minst, greide JD på grunn av dette ikke å formulere tydelige bestillinger til KSE. Enheten måtte i stedet selv etter beste evne identifisere nødvendige bidrag – noe man opplevde lå utenfor enhetens oppdrag. Problematikken knyttet til underbemannet kriseledelse i JD var for øvrig blitt påpekt av KSE så sent som etter flommen sommeren 2011.648

Også RKR har i ettertid pekt på «viktigheten av at lederdepartementet mobiliserer nødvendige ressurser for å ivareta alle departementets roller i krevende krisesituasjoner samt ha nødvendige kapasiteter og kompetanse for å kunne ivareta de funksjoner som er tillagt lederdepartementsrollen ved sentral krisehåndtering».649

Den daværende departementsråden har forklart kommisjonen at han stiller seg uforstående til kritikken. Han opplyser at han sto i løpende kontakt med medarbeiderne i KSE under krisen, uten at de tok opp de angivelige problemene med ham underveis. Etter hans oppfatning ville det være lite hensiktsmessig å etablere stab; det kunne tvert imot ha blitt en forsinkende faktor i den innledende krisehåndteringen. Den akutte krisen gikk dessuten raskt over, noe som innebar at krisestab ble mindre relevant. Stab var heller ikke hensiktsmessig i lys av det som utover kvelden 22/7 og i de påfølgende dagene framsto som hovedutfordringen: å reetablere departementet i nye lokaler og sikre den videre drift. Assisterende departementsråd har framført lignende synspunkter overfor kommisjonen, både i sin muntlige forklaring og i et overlevert notat.650

Kommisjonen forstår at det i den aktuelle situasjonen, og med det personell som var tilgjengelig, kan ha fortonet seg som lite hensiktsmessig å etablere krisestab. Samtidig har kommisjonen vanskelig for å se det fornuftige i at lederdepartementet setter til side departementets eget kriseplanverk i en krise av så åpenbar alvorlig karakter.

Det ble til sammen gjennomført seks møter i RKR i forbindelse med terrorangrepene i Oslo og på Utøya: fredag 22/7 kl. 18.30–19.30 og 22.30–24.00; lørdag 23. juli kl. 08.00–09.30 og kl. 18.30–21.00; søndag 24. juli kl. 16.00–17.45 og mandag 25/7 kl. 20.00–22.00.

Møtene i RKR har en innarbeidet struktur med fem faste dagsordenpunkter pluss «eventuelt». De faste punktene er: deltakelse, vurdering av lederdepartement, situasjonsrapport, mediebildet og strategiske oppfølgningspunkter.

Situasjonsrapporteringen var det viktigste og mest omfattende punktet på agendaen. Her informerte POD om etterforskningen av terrorhendelsene og pågripelsen av gjerningsmannen, mens PST etter hvert redegjorde for trusselbildet og behovet for eventuelle sikkerhetstiltak. Videre ga det enkelte departement oppdaterte redegjørelser for situasjonen for egne ansatte, skadeomfanget i eget bygg, arbeidet med å etablere seg i alternative lokaler og andre typer utfordringer knyttet til å videreføre departementets arbeid og funksjoner. Også pårørendearbeidet ble behandlet under dette punktet. Et annet punkt på agendaen var mediebildet, der man gjennomgikk hvilke spørsmål og temaer som mediene fokuserte på. Også regjeringens egen mediehåndtering ble diskutert. Under punktet strategiske oppfølgningspunkter tok man opp spørsmål vedrørende regjeringens og departementenes sikkerhet, behovet for verifisert informasjon fra politiet og andre etater, regjeringens informasjonsarbeid overfor befolkningen, planlegging av sørgehøytideligheter og minnemarkeringer, prioriterte arbeidsoppgaver for departementene, samt regler for erstatning til etterlatte.

Politiets anmodning om håndhevelsesbistand fra Forsvarets spesialkommando (FSK), som det normalt ville ha vært naturlig å redegjøre for i kriserådet, ble ikke diskutert fordi den brede deltakelsen gjorde det problematisk å omtale gradert informasjon. Bistandsanmodningen ble i stedet kort diskutert i et uformelt møte i forlengelsen av det første RKR-møtet, der bare de fem faste medlemmene deltok.651

Regjeringen og Statsministerens kontor

Regjeringen er det øverste organ for krisehåndtering. Det er utarbeidet egne systemer for rask innkalling av regjeringen ved kriser.652 Dersom statsministeren ønsker det, kan krisen behandles i Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU). Det vil først og fremst være aktuelt når krisen er av sikkerhetspolitisk karakter og opplysningene i saken er så høyt gradert at de ikke kan framlegges i samlet regjering. Tradisjonelt møter statsministeren, utenriksministeren, justisministeren, forsvarsministeren og finansministeren fast i utvalget, som kan suppleres med andre statsråder og etatsledere etter behov.653

Hendelsene 22/7 ble ikke behandlet i RSU. I løpet av det første døgnet ble det i stedet avholdt to koordineringsmøter mellom statsministeren og de tilstedeværende statsrådene, deriblant de statsråder som normalt vil møte i sikkerhetsutvalget. Også enkelte statssekretærer og departementsråder deltok, i tillegg til sjef PST og representanter for POD, samt medarbeidere ved SMK. Av tidsmessige hensyn ble det derfor ikke ansett hensiktsmessig å beramme et formelt møte i RSU.654

I tillegg til koordineringsmøtene, som fant sted henholdsvis kl. 20.30 fredag kveld og kl. 10.00 lørdag formiddag, ble det lørdag kl. 16.00 avholdt regjeringskonferanse i Regjeringens representasjonsanlegg i Parkveien 45.

Samlet rundt bordet er fra venstre regjeringsråd Nina Frisak, forsvarsminister Grete Faremo, statsminister Jens Stoltenberg, assisterende regjeringsråd Arne Spildo, politisk rådgiver til statsministeren Sindre Fossum Beyer, kommunikasjonsrådgiver ved Statsministerens kontor Camilla Ryste, departementsråd i Helse- og omsorgsdepartementet Anne Kari Lande Hasle, statssekretær i Helse- og omsorgsdepartementet Robin Kåss, utenriksminister Jonas Gahr Støre, justisminister Knut Storberget, departementsråd i Justisdepartementet Morten Ruud, fungerende politidirektør Vidar Refvik og sjef for Politiets sikkerhetstjeneste, Janne Kristiansen.

Kilde: Statsministerens kontor (SMK)

Statsministeren ledet regjeringens krisehåndtering. Det første formelle møtet i statsministerboligen mellom statsministeren og de til da ankomne medarbeiderne fra SMK fant sted kl. 17.00. Her ble det videre arbeidet med krisehåndteringen organisert og oppgaver fordelt. 655

Statsministeren har forklart kommisjonen at han i timene etter bombeangrepet i Oslo anså at regjeringen hadde fire særlig viktige oppgaver.

Den første hovedoppgaven var å forsikre seg om at redningsarbeidet var i gang, og at de operative tjenestene – politi, brann, helse – gjorde hva de kunne for å redde liv og begrense skadene. Ifølge statsministeren har politi, helse- og beredskapsetatene de fullmakter de trenger, og venter ikke på beslutninger fra regjeringen før de iverksetter nødvendige tiltak. Det vil etter hans oppfatning også være feil av regjeringen å gå inn i operative beslutninger. Samtidig er det viktig for regjeringen å forsikre seg om at alt som må og bør gjøres, blir gjort. Den 22/7 opplevde statsministeren at han raskt fikk bekreftet at så var tilfellet. På spørsmål fra kommisjonen om hvordan han skaffet seg disse forsikringene, forklarte han at han ringte berørte statsråder og egne medarbeidere, uten at han i ettertid med sikkerhet kunne si nøyaktig hvilke opplysninger han fikk fra hvem.656

Den andre hovedoppgaven, slik statsministeren så det, besto i å skaffe seg oversikt og informasjon nok til å kunne ta strategiske beslutninger på politisk nivå dersom det viste seg nødvendig. Her hadde han støtte i staben ved SMK, som i senere år har fokusert mye på å styrke egen beredskap gjennom planverk, øvelser og anskaffelse av mobile kontorløsninger i tilfelle av evakuering.

Den tredje hovedoppgaven var å utforme et overordnet budskap til det norske folk. Denne oppgaven skal vi komme tilbake til senere i kapittelet.

Den fjerde hovedoppgaven besto i å være til stede for de berørte og pårørende. Ifølge statsministeren var dette en utfordrende oppgave blant annet fordi mange av de berørte og pårørende enten var blant hans egne medarbeidere i regjeringskvartalet eller venner og partifeller i AP og AUF. Det ble i løpet av kvelden klart at en ansatt ved SMK sannsynligvis var blant de drepte i regjeringskvartalet. Statsministeren fikk også beskjed om at daglig leder på Utøya, Monica Bøsei, som statsministeren hadde kjent siden ungdommen, var blant de drepte i massakren. I dagene som fulgte, hadde han flere møter med berørte og pårørende. En rekke statsråder og partitillitsvalgte bidro på samme vis. I departementene ble det holdt minnestunder og satt i verk tiltak med sikte på psykososial oppfølging av de ansatte.

Disse fire hovedoppgavene kom til å prege arbeidet i SMK og regjeringen under krisen. På de to koordineringsmøtene fredag kveld og lørdag formiddag drøftet man således ivaretakelse av berørte og pårørende, den helsemessige beredskap i forbindelse med Utøya, regjeringens kommunikasjonsbudskap og koordinering av kommunikasjon til pressen, samt regjeringsmedlemmenes deltakelse på forestående minnehøytideligheter.657 Flere av de samme temaene ble også drøftet på regjeringskonferansen lørdag ettermiddag, der man dessuten fikk muntlige orienteringer fra statsministeren, berørte statsråder, PST og Politidirektoratet. Fornyingsminister Aaserud ga en orientering om arbeidet med å skaffe nye lokaler til departementene.658

Et døgn etter det første terroranslaget syntes det som om en gradvis normalisering av situasjonen så smått kunne begynne. Den sentrale krisehåndteringen ble formelt avsluttet om kvelden mandag 25. juli, da Regjeringens kriseråd konkluderte med at «krisen er over».659

Det eneste formelle vedtaket som ble fattet på regjeringskonferansen 23. juli, hadde følgende ordlyd: «Hver enkelt statsråd følger opp på sitt respektive ansvarsområde.»660 Som sjef for lederdepartementet hadde justisminister Storberget allerede på veien inn til Oslo tidlig fredag kveld vært opptatt av at ansvarsprinsippet sto fast selv under en nasjonal krise, og at dette måtte presiseres overfor departementsrådene under møtene i Regjeringens kriseråd.661 Det ble da også gjort, framfor alt med hensyn til departementenes eget ansvar for å skaffe til veie alternative lokaler.

I de påfølgende ukene iverksatte det enkelte departement tiltak innenfor sine respektive ansvarsområder. Nødvendige politiske avklaringer ble i denne perioden gjort i fortløpende dialog mellom berørte statsråder og statsministeren, samt ved behov med partilederne for de to koalisjonspartnerne. Det var også møter og samtaler med partilederne og de parlamentariske lederne på Stortinget. Den første ordinære regjeringskonferansen etter sommerferien fant sted torsdag 11. august. Til dette møtet var det kun forberedt én sak med tilknytning til 22/7. Finansministeren la fram et regjeringsnotat om de budsjettmessige konsekvensene av terrorangrepene, og fikk tilslutning til sitt forslag for hvordan departementene skulle gå fram for å sikre en koordinert budsjettmessig oppfølging.662

Vi skal nå se nærmere på noen av de utfordringene som regjeringen og departementene måtte håndtere i forbindelse med terrorhandlingene 22/7.

10.4 Videreføring av statsapparatets drift og funksjoner

Terrorangrepet i Oslo var rettet mot regjeringen og sentralforvaltningen, og fikk som umiddelbar konsekvens at om lag 3100 ansatte i departementene, Departementenes servicesenter (DSS) og ved SMK fikk sine arbeidsplasser ødelagt. Åtte medarbeidere var blitt drept og mange alvorlig såret. I alt 14 av til sammen 19 departementer hadde tilhold i regjeringskvartalet da bomben smalt. Kontorene var smadret. Arkiver var sperret, dokumenter tilintetgjort. Nye angrep kunne komme. Hvor og hvordan skulle man videreføre regjeringens arbeid under slike forhold?

I tilfelle av krig eller alvorlige sikkerhetspolitiske kriser er det viktig at regjeringen har gode evakueringsplaner som kan sikre at den kan videreføre sitt arbeid på trygt sted dersom dens egen og rikets sikkerhet er truet. Selv om terrorangrepet 22/7 rammet store deler av regjeringsapparatet svært hardt, var det aldri en reell problemstilling å iverksette regjeringens evakueringsplan.663 Kommisjonen har derfor valgt ikke å gå inn i denne problematikken.

Selv om man fant det mest hensiktsmessig å videreføre regjeringens og departementenes arbeid og funksjoner i ulike alternative lokaler i Oslo, sto utfordringene i kø. I tillegg til at man måtte ivareta egne ansatte, var det i de første timene og dagene etter angrepet særlig tre forhold som hadde prioritet: å skaffe til veie alternative lokaler til de evakuerte departementene, gjenopprette tilgangen til IKT-systemer og (elektronisk) arkiv, samt iverksette tiltak for å sikre lokaler og sensitiv informasjon.

Kilde: Forsvarsbygg

Forvaltning på flyttefot

Etter kommisjonens oppfatning taklet de berørte departementene de store belastningene og utfordringene som terrorangrepet påførte dem på en god måte. De løste sine hovedoppgaver og gjenvant tilnærmet normal saksbehandlingskapasitet så raskt som man etter kommisjonens syn kan forvente.

Som en generell observasjon kan det her nevnes at dersom en tilsvarende bombe hadde rammet regjeringskvartalet for 10–20 år siden, ville det ha ført til vesentlig større skade på forvaltningens virksomhet. Takket være elektronisk saksbehandling i staten gikk lite informasjon og dokumentasjon tapt 22/7. Til tross for store kapasitetsbegrensninger kunne arbeidet videreføres, om enn med redusert hastighet.

SMK var den enheten i regjeringsapparatet som raskest etablerte seg i alternative lokaler. Kontorene i 13.–17. etasje i høyblokka var ubrukelige, men statsministerboligen og Regjeringens representasjonsanlegg fungerte etter forholdene godt som reservelokasjon inntil kontoret i august–september startet innflytting i mer permanente lokaler i FD.

Den største utfordringen for SMK i de første dagene etter angrepet gjaldt sikring av og tilgang til IKT-systemer, dokumenter og arkiver. Arbeidet med å hente ut utstyr og sikre dokumenter som befant seg i høyblokka, innledet allerede samme helg. I de neste ukene pågikk et omfattende arbeid med å pakke og flytte arkiver, samt rense dokumenter for glassrester og asbeststøv. Rengjøringen ble gjort i henhold til fastlagte prosedyrer. Dette arbeidet pågikk til midten av september. Først i månedsskiftet november/desember var imidlertid arbeidet med å tømme toppetasjene i høyblokka og klargjøre utstyr, dokumenter, møbler og kunst for gjenbruk fullført.

Kontorets IKT-system var intakt etter eksplosjonen 22/7, men måtte slås av samme ettermiddag på grunn av manglende kjøling. I løpet av helgen ble utstyret tatt ut av høyblokka og satt opp annet sted. Fra tirsdag 26. juli var systemet fullt operativt. Kontoret hadde for øvrig fjernlagret back-up av alle data, men det ble ikke nødvendig å benytte disse.

SMK opplevde en dobling i henvendelser og forespørsler etter 22/7, ikke minst fra utlandet. I de første dagene hadde statsministeren for eksempel samtaler og kontakt med 23 utenlandske kolleger og statsoverhoder, inkludert David Cameron, Angela Merkel, Barack Obama, Vladimir Putin, Dmitrij Medvedev og statsministrene i de andre nordiske land.664 De mange henvendelsene skulle håndteres i en situasjon med redusert kapasitet på grunn av færre tilgjengelige PC-er og generelt vanskeligere arbeidsforhold. En del oppgaver måtte nedprioriteres og utsettes. Kontoret bidro i tillegg til at trontalen og meldingen om rikets tilstand ble ferdigstilt til Stortingets åpning 3. oktober. Andre viktige oppgaver – som den halvårlige oversendelsen av statsrådsprotokoller til kontroll- og konstitusjonskomiteen – ble forsinket. Fram til innflyttingen i de nye lokalene i FD var produksjonen av utgående brev vesentlig lavere enn i foregående år.665

Andre opplevde atskillig større problemer med hensyn til å finne egnede erstatningslokaler, gjenopprette IKT-kapasiteter med mer.

På det første møtet i Regjeringens kriseråd slo møtelederen fast at de rammede departementene måtte starte arbeidet med å finne alternative lokaler. Da kriserådet holdt sitt neste møte senere samme kveld, presiserte han at det var departementenes eget ansvar å skaffe seg midlertidige lokaler. FAD og Statsbygg ville samtidig starte arbeidet med å skaffe til veie mer langsiktige kontorløsninger.666

Kommisjonen har foretatt en spørreundersøkelse for å kartlegge ulike sider ved krisehåndteringen i departementene. Departementene har dessuten foretatt grundige internevalueringer av sin egen håndtering av krisen. Det framgår av spørreundersøkelsen og egenevalueringene at det var store variasjoner departementene imellom med hensyn til hvilke beredskapstiltak som var truffet før 22/7. Dette gjaldt også planverk for relokalisering i forbindelse med en krise der departementet selv var rammet. Bare fire av i alt 17 departementer hadde inngått formelle forhåndsavtaler om tilgang til alternative lokaler, til tross for at DSB gjennom sine tilsyn stadig hadde påpekt viktigheten av dette.

To eksempler kan tjene til å illustrere betydningen av slike beredskapstiltak. For Finansdepartementet, som hadde inngått forhåndsavtale og begynte innflytting i nye lokaler allerede lørdag 23. juli, var dette en viktig medvirkende årsak til at man raskt kom i gang med tilnærmet normal saksbehandling og greide å ferdigstille sine viktigste leveranser – inkludert statsbudsjettet – uten forsinkelser. JD var blant de mange som ikke hadde inngått forhåndsavtale om reservelokaler. Arbeidet med å finne alternativ lokalisering ble en krevende tilleggsoppgave for et embetsverk som samtidig skulle skaffe oversikt over egne ansatte og utøve sin rolle som lederdepartement. Utpå kvelden 22/7 fikk man på plass en avtale med Politihøgskolen. Målsettingen var å kunne gjenoppta deler av den ordinære virksomheten fra mandag 25. juli.

Dette var en formidabel utfordring. Ved oppstarten mandag morgen hadde departementets ansatte i realiteten «ikke engang penn og papir å forholde seg til».667 Selv om JDs datasystemer virket, hadde man ikke tilgang til alle systemene. Datamaskiner, datalinjer og annet vitalt utstyr i høyblokka var blitt ødelagt. Fjernaksessløsningen fungerte, men var ustabil og ikke dimensjonert for det antall brukere som nå skulle betjenes. Det var ikke mulig å få tilgang til departementets elektroniske arkiv, og det fysiske arkivet i høyblokka var sterkt skadd. Arbeidet med å sikre systemene i høyblokka og samtidig etablere nye løsninger på Politihøgskolen var svært utfordrende. Ifølge departementets daværende administrative ledelse representerte IKT-utfordringene et stort problem, som vanskeliggjorde saksbehandlingen i lang tid framover.668 Alminnelig tilgang til elektronisk arkiv og annen IKT-infrastruktur forelå først etter innflyttingen i mer permanente nye lokaler i Nydalen i september.

Det er i denne forbindelse verd å merke seg at DSB i sin tilsynsrapport fra 2007 påpekte som en vesentlig mangel at Justisdepartementet ikke hadde «noen avtale angående alternativ lokalisering for departementet i tilfeller hvor deres egne lokaler ikke kan benyttes». Tilsynet avdekket at departementets informasjonstjeneste mente å vite at det var inngått slik avtale med POD, men at POD var ukjent med dette.669 Fire år senere var det altså fremdeles ikke inngått noen slik avtale. Dersom en avtale hadde vært på plass, og man også hadde lagret utstyr utenfor departementet, ville det trolig ha bidratt til å gjøre utfordringen med å bringe departementet tilbake til tilnærmet normal drift noe mindre krevende.

Når det er sagt, må det også legges til at JDs ansatte gjorde en beundringsverdig innsats for å overkomme vanskelighetene. De mistet fire kolleger i de to terrorangrepene – tre i regjeringskvartalet og én på Utøya. Mange medarbeidere var skadd. De slet dertil med ustabile nettverksforbindelser, trange og upraktiske lokaler, fravær av fysisk og elektronisk arkiv med mer. Likevel greide de langt på vei å overholde de forhåndssatte fristene for departementets viktigste leveranser høsten 2011.670

Mange mindre presserende oppgaver ble imidlertid forsinket. Det var nødvendig å foreta betydelige omprioriteringer for at departementet skulle makte å håndtere nye og arbeidskrevende oppgaver med utspring i terrorhendelsene, deriblant tilrettelegging for håndtering av voldsoffererstatningssaker, utredning og informasjon om gravferdsstøtte, samt planlegging av arrangementer på Utøya for etterlatte, overlevende og pårørende. På toppen av det hele skulle man også forberede flytting til Gullhaug torg i Nydalen.671

Hovedansvaret for å koordinere relokaliseringen av de evakuerte departementene lå konstitusjonelt sett ikke på lederdepartementet, men på FAD og Statsbygg. De tok særlig ansvar for å framskaffe mer langsiktige løsninger. FAD koordinerte også mye av arbeidet departementene gjorde i de aller første dagene med å finne midlertidige lokaler. Regjeringens kriseråd var et viktig forum i denne sammenheng. Da kriserådet om kvelden 25. juli konkluderte med at krisen var over, bestemte man samtidig at denne delen av rådets krisehåndtering skulle videreføres av et «gjenoppbyggingsråd» under ledelse av FAD.672

Nye sårbarheter og sikkerhetsutfordringer

I de første dagene etter terrorangrepene opplevde regjeringsapparatet det som maktpåliggende å sikre videreføring av departementenes arbeid, noe som krevde rask etablering i nye lokaler og tilsvarende rask tilgang til elektroniske arkiver og elektroniske systemer for informasjonsbehandling og kommunikasjon. Her lå det en stor utfordring i å ivareta ønsket om å gjenopprette departementenes funksjonalitet uten at det gikk utover informasjonssikkerheten, herunder sikring av dokumenter, harddisker og kryptert samband.

Allerede da Regjeringens kriseråd kom sammen til sitt tredje krisemøte om morgenen lørdag 23. juli, ble det påpekt at departementenes innflytting i underliggende etaters lokaler kunne utgjøre en sikkerhetsmessig utfordring fordi disse lokalene kunne ha et lavere sikkerhetsnivå enn det man var vant med i departementene. Neste dag påpekte PST-sjef Kristiansen at etterretningstrusselen mot nasjonen var høy, og at det derfor var nødvendig å vise varsomhet. Erfaringsmessig kunne man, ifølge PST, regne med at fremmede makters etterretningstjenester ville trappe opp sin virksomhet rettet mot Norge etter terrorangrepene fordi de antok at sikkerheten rundt regjeringsapparatet var blitt redusert som følge av det som var skjedd.673

Uheldigvis førte ikke denne advarselen om økt trussel til noen samordnet strategi for å redusere sårbarheten. Da spørsmålet første gang ble diskutert i Regjeringens kriseråd, var konklusjonen at FAD måtte «ta ansvar». De neste dagene kom det imidlertid uklare signaler med hensyn til hvem departementene skulle forholde seg til i slike spørsmål. Dels ble det vist til POD og politiet, dels til PST og NSM.674

NSM har tilsynsansvar vedrørende informasjonssikkerhet og objektsikring i offentlig sektor. Departementene er pålagt å rapportere alle sikkerhetstruende hendelser til NSM. I årene 2005–2011 ble det innmeldt i alt 40 sikkerhetstruende hendelser fordelt på ni departementer. Ifølge NSM er det grunn til å tro at det finner sted «en stor grad av underrapportering», og at det reelle antall hendelser er større.675

Når det gjelder NSMs rolle i kjølvannet av terrorangrepene 22/7, fastslår etaten i sin evalueringsrapport at man i liten grad ble anmodet om råd og bistand i forbindelse med relokaliseringen. NSMs ledelse etablerte tidlig kontakt med SMK og JD med tilbud om støtte, framfor alt med hensyn til sikring av skjermingsverdig informasjon og utstyr. Selv om terroranslaget medførte økt risiko for spionasje og kompromittering av sensitiv informasjon, ble NSMs kompetanse i liten grad etterspurt og benyttet.

Det samme gjentok seg når det gjaldt sikkerheten knyttet til mange av de midlertidige lokalene som departementene tok i bruk etter 22/7. Ifølge NSM ga man en rekke råd om sikring av evakuerte lokaler, og oppfordret til rapportering av sikkerhetstruende hendelser. Oppfordringen resulterte ikke i en eneste innrapportering, selv om NSMs egne befaringer avdekket flere eksempler på usikret oppbevaring av skjermingsverdig utstyr. NSM konkluderte med «at det ikke kan utelukkes at skjermingsverdig utstyr ble kompromittert».

Som nevnt hadde FAD hadde hovedansvar for å koordinere relokaliseringen av departementenes virksomhet, og etablerte i denne forbindelse en rådgivningsgruppe som skulle gi råd og veiledning vedrørende forebyggende sikkerhet. Gruppen besto av representanter fra OPD, PST og Forsvarsbygg, med FAD i sekretariatsfunksjon. NSM kom først med etter eget initiativ. Gruppen foretok befaringer og sikkerhetsvurderte mulige midlertidige lokaler for departementene. Vurderingene ble, ifølge NSM, «gjennomført på begrenset grunnlag som følge av blant annet manglende tid og ufullstendig metode». PSTs trusselvurdering, som anbefalte en rekke konkrete sikkerhetstiltak med sikte på å trygge statsrådene, de ansatte og skjermingsverdig informasjon, ble lagt til grunn for arbeidet.676

Parallelt med dette arbeidet pågikk det andre befaringsprosesser i departementene som NSM i liten grad var involvert i. Her vurderte man for eksempel egnetheten av mulige lokaler ut fra kriterier som at «lokalene måtte være innen 20 minutters gange fra sentrum/regjeringskvartalet». Både NSM og PST uttrykte bekymring for at hensynet til sikkerheten i og rundt de nye lokalitetene ikke ble tillagt stor nok vekt i relokaliseringsprosessen.

I sum opplevde NSM at etatens rådgivning knyttet til skjerming mot avlytting og veiledning i henhold til objektssikkerhetsforskriften fikk begrenset gjennomslag. Det samme gjentok seg med hensyn til de råd NSM, politiet, PST, Statsbygg og DSS ga til FAD om sårbarhetsreduserende krav og grunnsikring av de midlertidige lokalene med tanke på beskyttelse mot terrorisme, etterretning og angrep på myndighetspersoner.677

Ifølge NSM finnes det eksempler på at lokaler som rådgivningsgruppen eksplisitt frarådet innflytting i, likevel ble foretrukket av det aktuelle departementet. Som NSM selv konstaterer: «Hensynet til effektivitet har da veid tyngre enn hensynet til sikkerhet.» 678

Kommisjonen finner dette foruroligende med tanke på den framtidige sikkerheten rundt regjeringsapparatet. Samtidig er det oppløftende at FAD i ettertid har nedsatt en egen rådgivningsgruppe for sikkerhet der NSM inngår sammen med ekspertise fra Forsvarsbygg, PST, Oslo politidistrikt, DSS og Statsbygg. Gruppen har vurdert hvilke sikkerhetsmessige tiltak som er nødvendige i aktuelle midlertidige lokaler, og har kommet med anbefalinger til tiltak. De samlede kostnader til sikring av erstatningslokalene er beregnet til om lag 250 millioner kroner.679

10.5 Informasjonstilfang og situasjonsforståelse

Informasjon er en kritisk faktor i krisehåndtering. I et moderne informasjonssamfunn er enhver stor krise også en potensiell informasjonskrise. Normale informasjonsstrømmer og informasjonsbehandlingsrutiner vil ofte bryte sammen. Samtidig er tilfanget av relevant og verifisert informasjon kritisk for situasjonsforståelsen, som igjen er med på å definere handlingsrommet. Uten sikre og oppdaterte opplysninger er det vanskelig å iverksette riktige mottiltak og kommunisere med befolkningen på en måte som inngir tillit. For aktørene i krisehåndteringsapparatet vil informasjonstilfanget og situasjonsforståelsen kort sagt være avgjørende for muligheten til å gjøre en god jobb.

22/7 var intet unntak i så måte.

I de første timene etter eksplosjonen i regjeringskvartalet var situasjonen svært uoversiktlig, og det var få verifiserte opplysninger tilgjengelig. I hvilken grad greide de sentrale aktørene å skaffe seg en adekvat forståelse av situasjonen? Hva kunne eller burde eventuelt ha vært gjort for å framskaffe et bedre informasjonsgrunnlag og et mer velfundert trusselbilde?

Vi skal belyse problemstillingen ved å se på hvilket informasjonsbehov som gjorde seg gjeldende i henholdsvis Forsvaret og det sentrale krisehåndteringsapparatet for å kunne danne seg en best mulig forståelse av trusselsituasjonen etter terrorangrepet i Oslo, og hvilken hjelp aktørene fikk av E-tjenesten, PST og politiet i denne forbindelse. Vi begynner med Forsvaret, hvor utfordringene i den aktuelle situasjonen var minst.

Forsvarets informasjonstilfang og situasjonsforståelse

Ved et terrorangrep på norsk jord må Forsvaret raskest mulig avklare hvorvidt man står overfor en sikkerhetspolitisk krise eller en situasjon der ansvaret for å håndtere trusselen primært vil falle på politiet. I det første tilfellet må Forsvaret forberede seg på å spille en lederrolle, med mulighet for bistand fra sivile myndigheter og etater. I det andre tilfellet må Forsvaret, i tillegg til å beskytte egne installasjoner og kapasiteter, raskest mulig klargjøre de kapasiteter som politiet måtte ha behov for. Uansett blir det viktig å skaffe seg et så presist og fullstendig bilde av situasjonen som mulig.

Etterretningstjenesten støtter militære og sivile myndigheter med informasjon og vurderinger innenfor rammen av lov om Etterretningstjenesten av 1998. Formålet med E-tjenestens virksomhet er å bidra til å gi norske myndigheter et best mulig beslutningsgrunnlag i saker som gjelder viktige nasjonale interesser, når disse er truet eller kan være truet av aktører utenfor Norges grenser. E-tjenesten skal bidra til en best mulig situasjonsforståelse, og slik legge grunnlaget for at oppdragsgiver kan iverksette hensiktsmessige tiltak.680 I den initiale fasen 22/7 var E-tjenestens hovedoppgave å bringe klarhet i hva slags terrorangrep man sto overfor, og hvilke scenarioer Forsvaret måtte forberede seg på å kunne håndtere.

E-tjenesten la tidlig til grunn at eksplosjonen i regjeringskvartalet var forårsaket av en bombe. Med dette som utgangspunkt bestemte man seg for å iverksette undersøkelser for å avklare om angrepet kunne ha koblinger til fremmed makt eller internasjonal terrorisme.

Verken fra egne kilder eller fra samarbeidende tjenester forelå det informasjon som indikerte at angrepet kunne være opptakten til en sikkerhetspolitisk krise som ville kreve bruk av Forsvarets ressurser i stor målestokk for å beskytte norske nasjonale interesser. Det meste tilsa at det dreide seg om en kriminell handling utført av ikke-statlige aktører, med eller uten koblinger til utlandet, og at angrepet derfor primært skulle behandles som en politisak, med Forsvaret i en støtterolle.

Samtidig var E-tjenesten seg bevisst at bombeangrepet kunne utvikle seg til noe mer enn en enkeltstående hendelse, og at det – i lys av internasjonale erfaringer – ville være uklokt ikke å forberede seg på at det kunne komme nye angrep. Man valgte derfor å gå bredt ut og legge til grunn at angrepet i regjeringskvartalet var et målrettet terroranslag mot norske myndigheter med mulig tilknytning til internasjonal, organisert terrorisme. Med dette som utgangspunkt ble det innledende analysearbeidet organisert langs to hovedlinjer. Én hovedproblemstilling var å se på mulige gjerningsmenn og motiver. Her tok analytikerne utgangspunkt i gjeldende trusselvurderinger og egen kunnskap om terrororganisasjoner og terrornettverk med kjente eller antatte forbindelser til Norge. Et annet hovedspørsmål var å vurdere motpartens mest sannsynlige og farligste handlemåte. Her la man til grunn at angrepet på regjeringskvartalet kunne vise seg å være det første av flere komplekse og koordinerte operasjoner utført av flere individer eller grupper med evne til å trappe opp og utvide krisen gjennom nye typer angrep og voldshandlinger.681

Fram til gjerningsmannen ble identifisert, var E-tjenestens fremste arbeidshypotese at angrepet i Oslo var utført av en islamistisk gruppe, og at motivet mest sannsynlig hadde tilknytning til Norges rolle i de pågående konfliktene i Afghanistan, Midtøsten eller Libya. De første meldingene om skytingen på Utøya var ikke uforenelig med en slik arbeidshypotese, da det nettopp var slike overraskende valg av mål og virkemidler man kunne ha grunn til å frykte ut fra det valgte «worst case»-perspektivet. Først da E-tjenesten kl. 19.10 mottok informasjon fra PST om at gjerningsmannen på Utøya var identifisert som en etnisk nordmann med fortid i en antiislamistisk organisasjon, ble denne arbeidshypotesen tonet ned. E-tjenesten valgte imidlertid fortsatt å undersøke om det kunne være koblinger mellom gjerningsmannen og internasjonale nettverk. Etter som timene gikk, syntes det stadig mer klart at Breivik hadde operert alene, og at angrepene i Oslo og på Utøya var å anse som en politisak. E-tjenestens oppdrag ble dermed enda tydeligere enn før å støtte PST og politiet.

Kvelden 22/7 var det jevnlig kontakt mellom E-tjenesten og PST. Som et resultat av dette ble det bestemt at E-tjenesten skulle stille 1–2 medarbeidere fra Osint-avdelingen til PSTs disposisjon.682 Hensikten var å bistå PST i arbeidet med åpne kilder, først og fremst monitorering av Internett. Osint-medarbeiderne utarbeidet en kyber-profil på gjerningsmannen og analyserte utvalgte deler av hans såkalte manifest. Denne analysestøtten vedvarte fram til 29. juli.683

Etter at gjerningsmannen var arrestert og identifisert, utførte E-tjenesten dessuten et par oppdrag for Forsvarsstaben knyttet til Breiviks militære rulleblad og våpen.684

På linje med E-tjenestens vurderinger var man i Forsvarets ledelse fra et tidlig tidspunkt etter angrepet i regjeringskvartalet overbevist om at det dreide seg om en terrorhandling – altså en kriminell snarere enn en militær hendelse – og at fremmed makt neppe var involvert. Samtidig var det en utbredt oppfatning at angrepet kunne ha forbindelse med en internasjonal organisasjon, og at det var betydelig fare for nye anslag. Den knappe informasjonen man i denne fasen fikk fra E-tjenesten, bygde i hovedsak opp under den situasjonsforståelsen man allerede hadde – og som i ettertid, gitt den usikkerhet som rådde, framstår som godt fundert.

Muligheten for nye anslag tilsa at man burde styrke sikkerheten rundt egne bygg, anlegg og kapasiteter. Det ble derfor bestemt å heve terrorberedskapen i Forsvaret i henhold til gjeldende planverk. Forsvarsstaben ga kl. 17.46 ordre til alle Forsvarets avdelinger om å iverksette «Terrorberedskap ALFA», som definert i Beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF).685 Dette beredskapstrinnet iverksettes som et generelt varsel om mulig terroraktivitet av uforutsigbar type og omfang. Hensikten er å bevirke økt årvåkenhet, inkludert gjennomgang av relevante handlingsplaner, samt å innføre skjerpet adgangskontroll. I lys av situasjonsutviklingen ble det kl. 21.19 besluttet å heve terrorberedskapen ytterligere ett trinn, til BRAVO, men ordren ble tilbakekalt etter få minutter på bakgrunn av opplysninger fra PST, videreformidlet av E-tjenesten, som syntes å sannsynliggjøre at gjerningsmannen hadde operert alene. Man valgte i stedet å bli stående på ALFA til kl. 15.00 søndag 24. juli.686

Kilde: Torbjørn Kjosvold/Forsvarets Mediesenter

PSTs bidrag til krisehåndteringsapparatets situasjonsforståelse

Regjeringens apparat for sentral krisehåndtering har ingen selvstendig kapasitet til å innhente og analysere informasjon fra annet enn åpne kilder og egne departementer. Etter terroranslaget i regjeringskvartalet var den løpende informasjonsinnhentingen desto mer krevende fordi deler av regjeringsapparatets IKT-systemer lå nede og mulighetene til gradert samband mellom departementene var sterkt redusert. For å skaffe seg en velfundert situasjonsforståelse var man derfor i betydelig grad avhengig av informasjon og analyser fra politiet og de såkalt hemmelige tjenester – og da i første rekke fra PST. Men hva hadde PST å bidra med til myndighetenes situasjonsforståelse?

For å nærme oss et svar på dette sentrale spørsmålet skal vi først redegjøre for hva PST foretok seg for å frambringe verifisert informasjon om hendelsen og gjerningsmannen, slik at et velfundert trusselbilde kunne presenteres for norske myndigheter og utenlandske samarbeidspartnere. Dernest vil vi se nærmere på de opplysningene og vurderingene som det norske krisehåndteringsapparatet mottok fra PST under krisen, og hvordan enkelte av mottakerne opplevde PSTs bidrag.

Bomben i regjeringskvartalet kom overraskende på PST. I de første kaotiske timene forsøkte man, gjennom ulike kanaler, å framskaffe opplysninger som kunne bidra til å avklare hva som hadde skjedd.687

PST var relativt tidlig ute med å innhente informasjon skaffet fra overvåkingskameraer i området og nøste videre på informasjonen herfra. Via ulike kanaler arbeidet man også med å avdekke hvorvidt ulike personer som var i PSTs søkelys, hadde hatt mistenkelige transaksjoner i perioden fram mot 22/7.

PST foretok også aktiv informasjonsinnhenting gjennom egen operativ innsats. Da stab ble satt, fikk seksjon for kontraterror ansvaret for den operative innsatsen. I den tidlige fasen, fram til gjerningsmannen var identifisert, prioriterte seksjonen å bruke store deler av sine særskilte innsamlingsressurser på å framskaffe informasjon om allerede pågående saker for å se etter eventuelle sammenhenger. Det dreide seg om personer fra radikale islamistiske miljøer som PST kjente til som potensielle trusselutøvere, og som var vurdert til å utgjøre en konkret og umiddelbar fare. Ettermiddagen 22/7 var det lite informasjon å hente fra disse miljøene som kunne kaste lys over den ekstraordinære hendelsen. På grunnlag av tidligere ervervet kunnskap vurderte imidlertid PST at det forelå en reell og betydelig risiko for at de aktuelle personene ville kunne forsøke å utnytte situasjonen og iverksette nye anslag mens politiet var opptatt på annet hold. Derfor prioriterte PST å benytte sine operative ressurser på disse personene også etter at gjerningsmannens identitet var kjent.688

PST har direkte tilgang til Oslo politidistrikts logg og politiets egne registre. Sammen med liaisonene som ble sendt til Oslo politidistrikt, ble dette viktige kilder til løpende informasjon. Disse informasjonskanalene fungerte imidlertid ikke optimalt, og PST hadde noen problemer med å skaffe seg oversikt over det som faktisk var kjent i Oslo politidistrikt. I tillegg førte den interne organiseringen i PST til at det ble vanskelig for tjenesten å skaffe seg oversikt over all innkommet informasjon. Stabssjefen har overfor kommisjonen beskrevet hvordan han og hans medarbeidere i løpet av ettermiddagen og kvelden 22/7 tidvis følte at de befant seg i et «informasjonsvakuum».689

PSTs egen logg bekrefter langt på vei disse utfordringene, samt at PST manglet en del sentral informasjon som var kjent blant øvrig politi i Oslo. Hadde tjenesten fått del i det opprinnelige tipset om den mulige gjerningsmannen og hans fluktbil som OPD mottok like etter eksplosjonen, kunne det etter kommisjonens syn ha hjulpet PST til å identifisere Breivik på et tidlig tidspunkt og dermed til å innrette sin videre informasjonsinnhenting på en annen måte. PST mottok heller ikke riksalarmen som ble sendt ut fra Kripos kl. 16.43, og det er intet i loggen som indikerer at tjenesten hadde kjennskap til fluktbilen eller registreringsnummeret på denne før gjerningsmannen ble arrestert.690

Derimot fikk PST på et relativt tidlig tidspunkt, trolig omkring kl. 18.20, kjennskap til at Breivik var knyttet til den leiebilen som politiet antok var blitt brukt som bombebil. Tjenesten satte i gang prosesser for å innhente informasjon om Breivik før han ble pågrepet.691

PST fikk også relativt tidlig varsel om den svært urovekkende utviklingen på Utøya. Stabssjefen fikk beskjed kl. 17.40. Kl. 17.46 ringte politisk rådgiver i JD, Øwre Thorshaug, til vakthavende PST og fortalte at han nettopp var blitt oppringt av AUF-leder Eskil Pedersen, som meldte om pågående skyting på Utøya. 692

Kl. 19.04 anmerket PST i loggen at gjerningsmannen var anholdt og identifisert, samt at han kunne knyttes til begge hendelsene. Få minutter senere mottok de dessuten informasjon om at det, ifølge gjerningsmannen, skulle finnes ytterligere to celler som ennå ikke hadde iverksatt sine aksjoner. En bekreftelse på at det kunne være ytterligere angrep på vei, ble loggført kl. 20.22, da PST mottok informasjon fra de pågående avhørene av Breivik om at han skulle ha uttalt «at det verste ikke har skjedd ennå».693

Ulike kontaktpunkter og rapporteringskanaler mellom OPD og PST forsterket samtidig tendensen til manglende koordinering og informasjonsflyt innad i PST. Det kan stilles spørsmål ved om PST om ettermiddagen/kvelden den 22/7, etter at OPD fikk etterforskningsansvaret, hadde tilstrekkelig oppmersomhet på PSTs selvstendige ansvar for å forbygge videre terrorhandlinger, og avdekke eventuelle celler med tilknytning til Breivik. Dette påpekes også i PSTs egenevaluering, hvor et medlem av staben uttaler:

«Gjennomføring av den første perioden i stab bar preg av at PST var et rent bistandselement til Oslo PD i deres operative arbeid, og dette resulterte i en «vente-og-se»-holdning. I en uklar fase mht. om det var flere gjerningsmenn eller uoppdagede bomber, burde det vært et sterkere fokus på PSTs ansvar i å forhindre nye aksjoner. Spesielt gjelder dette når det fremkom opplysninger om at det skulle finnes et manifest. Det burde umiddelbart blitt besluttet at PST skulle sette ned en gruppe for å se på dette.694»

Foruten å bruke spaningsressurser på radikale islamister framgår det av loggen at PST utover kvelden 22/7 foretok søk i eget register og arbeidet på Internett, samtidig som man prøvde å holde seg oppdatert via politiregisteret og liaisonene til OPD. PST bisto OPD ved å søke etter informasjon i PSTs registre om personer som kunne tenkes å ha tilknytning til gjerningsmannen. Det ble også tidlig bestemt at PST skulle bidra med å analysere innholdet i det såkaltemanifestet blant annet med det formål å avdekke eventuelle nye bombemål, og det ble etter hvert nedsatt en arbeidsgruppe for å håndtere dette.695 Utover kvelden fikk PST i oppdrag av OPD å overvåke Internett for kartlegging av eventuelle reaksjoner på den høyreekstreme siden; et oppdrag som relativt raskt ble gitt til de Osint-analytikerne som E-tjenesten hadde avstått til PST.

De siste månedene før terrorhandlingene hadde Breivik bodd på Vålstua gård i Hedmark politidistrikt. Utover kvelden og natten 22/7 gjorde ikke Den sentrale enhet (DSE) i PST bruk av det lokale PST-kontoret i Hedmark for å undersøke hvorvidt gjerningsmannen hadde allierte, meningsfeller eller andre kontakter i distriktet. En lokal PST-ansatt avbrøt ferien og meldte seg til tjeneste etter å ha hørt om terrorangrepene. Han har forklart at han i løpet av kvelden gjentatte ganger tok kontakt med DSE for å etterspørre informasjon og nærmere instruks om hvordan han skulle forholde seg. Han fikk beskjed om å avvente. Han mottok lite oppdatert informasjon fra DSE, og så seg til slutt nødt til å ta i bruk personlige kontakter ved OPD for å skaffe seg informasjon om forhold knyttet til åstedet på Vålstua gård.696

Det er derimot få tegn i loggen til at PST aktivt gjorde bruk av sitt kildenettverk til å kartlegge Breiviks nettverk om kvelden den 22/7 og natten til 23. juli. Først kl. 11.34 lørdag 23. juli står det i loggen at kilder i det høyreekstreme miljøet er blitt bedt om å sjekke i sitt eget miljø om kjennskap til siktede.697

Da Breiviks identitet ble kjent, var ansvaret for PSTs operative innsats lagt til seksjon for kontraterror. Dette fordi man tidligere hadde lagt til grunn at anslagene mest sannsynlig var utført av radikale islamister, som hørte inn under denne seksjonens ansvarsområde.698 Seksjon for kontraekstremisme, som hadde mest inngående kunnskap om de ytterliggående miljøene Breivik hadde tilknytning til, var i stor grad engasjert som kontaktpunkt for OPD. På lørdag 23. juli 2011 ble ansvaret for den operative innsatsen vedrørende terroranslaget overført til denne seksjonen. Begrunnelsen var at det øvrige trusselbildet ikke ble ansett å ha endret seg vesentlig som følge av terrorhendelsene. Seksjon for kontraterror prioriterte derfor å beholde sitt vedvarende søkelys på pågående saker.

Seksjonen for kontraekstremisme hadde imidlertid begrensede ressurser. På grunn av stor arbeidsbelastning i tilknytning til bistanden til OPDs etterforskning, forpliktelser knyttet til å besvare forespørsler fra utlandet, samt behov for å bearbeide store mengder innkommet informasjon, fikk seksjonen etter hvert betydelige ressursmessige utfordringer. Ikke minst viste det seg vanskelig å produsere bidrag til videre analyse i PST. Disse ressursmessige utfordringene ble avhjulpet i begynnelsen av august.699

At PST hadde lite håndfast og bekreftet informasjon å komme med det første, kritiske døgnet, framgår klart av referatene fra møtene i RKR og av de første trusselvurderingene som tjenesten – hovedsakelig på oppfordring fra andre – produserte. Da kriserådet møttes første gang kl. 18.30, altså samtidig med at Breivik ble avvæpnet og arrestert på Utøya, var det fungerende politidirektør Refvik som ga det lille som så langt var å gi av bekreftet informasjon om hendelsene i Oslo og på Utøya. Sjef PST Kristiansen opplyste ifølge referatet at PST «ikke hadde indikasjoner på at slikt skulle skje». Videre opplyste hun at samarbeidende tjenester heller ikke hadde slike opplysninger, at ledelsen i PST var i full virksomhet, og at det var etablert «full kontakt med utlandet.»700

I de første timene etter eksplosjonen hadde det ganske riktig vært stor pågang fra utenlandske tjenester vedrørende oppdateringer og tilbud om eventuell bistand. Det var i denne fasen en stor utfordring for PST at man manglet et faktagrunnlag for å imøtekomme samarbeidende tjenesters forventninger om å motta rask, presis og utdypende informasjon om terroranslaget. Den omfattende og raske kontakten etter terrorangrepet viser på den annen side at PST har et nært samarbeid med søstertjenester i utlandet, og at samarbeidet fungerte etter intensjonen i forbindelse med hendelsene 22/7. Nær kontakt med samarbeidende tjenester vil kunne være av kritisk betydning ved eventuelle framtidige terrorhendelser hvor anslaget har utenlandsk opprinnelse eller andre former for forgreninger til utlandet.

Forsvarsdepartementets representant på det første RKR-møtet har forklart for kommisjonen at han opplevde PSTs bidrag som «spedt». De som fulgte med i mediene satt nok igjen med en følelse av at de kunne holde seg vel så godt orientert og oppdatert på den måten. Hans bedømmelse var at hvis RKR virkelig skulle ha som sin hovedoppgave å fokusere på krisehåndtering, da ville bidraget fra PST «vært magert».701 Også forsvarsminister Faremo, som deltok på det første koordineringsmøtet i statsministerboligen kl. 20.30 om kvelden, opplevde at sjef PST hadde lite å bidra med som ikke allerede var kjent gjennom mediene.702

På det andre RKR-møtet, sent fredag kveld, bekreftet PSTs representant politiets tidligere opplysninger om at den pågrepne på Utøya var identifisert, og at han var etnisk norsk. Selv om det ikke framgår av møtereferatet, er det sannsynlig at PST-representanten også formidlet hovedpunktene i den trusselvurderingen som tjenesten hadde gjort ferdig et par timer tidligere. Her oppga man at «den pågrepne personen» – PST unnlot foreløpig å omtale Breivik som gjerningsmannen – trolig var involvert i begge angrepene, og at han hevdet å tilhøre en gruppe som kalte seg «Night Templar».703 Basert på den informasjon som forelå, anslo man at angrepet var rettet mot Arbeiderpartiet, og at motivasjonen var fremmedfiendtlig. Når det så gjaldt trusselbildet, mente PST at det måtte tas hensyn til at den pågrepne hadde opplyst til politiet at det fantes ytterligere to terrorceller med intensjon og kapasitet til å gjennomføre nye angrep.704

Denne trusselvurderingen, som framstår som ytterst relevant i den aktuelle situasjonen, nådde ikke fram til mange av dem som best kunne trenge den. Ikke bare er det uvisst hvor mye av innholdet som ble formidlet til Regjeringens kriseråd. Forsvaret var ikke oppført på listen over adressater – hvilket trolig forklarer at man i Forsvarsstabens ledelse senere beklaget seg over at man der hadde «savnet oppdatering på situasjonen fra POD og trusselvurderinger fra PST hele det første døgnet», og at dette gjorde det vanskelig for Forsvaret å skaffe seg en fullgod situasjonsforståelse.705 Det er i det hele tatt uklart hvilken spredning PSTs trusselvurderinger fikk utenfor OPD, POD og JD.706

Fram til gjerningsmannen ble arrestert og identifisert, hadde PST lite å bidra med til en adekvat situasjonsforståelse utover det som framkom fra politiet gjennom mediene, og tjenesten ser i begrenset grad ut til å ha lyktes med å rette virksomheten inn på å frambringe ny og verifisert informasjon. Da man utover kvelden sendte ut et par foreløpige trusselvurderinger av god kvalitet, bygde tjenestens vurderinger helt og holdent på informasjon framskaffet av politiet.707 Mye av denne informasjonen ble raskt spredt gjennom mediene, slik at PSTs bidrag til situasjonsforståelsen var relativt begrenset.

Informasjonsbearbeidelsen i lederdepartementet og Krisestøtteenheten

En av hovedoppgavene til lederdepartementet under større kriser er å utarbeide overordnede situasjonsrapporter på bakgrunn av blant annet informasjon fra departementene og berørte etater og operative virksomheter, pluss mediene.708 KSE skal bistå lederdepartementet i dette arbeidet. Slike overordnede situasjonsrapporter skal bidra til en felles situasjonsforståelse og derigjennom gi grunnlag for omforente beslutninger på strategisk nivå.

Kommisjonens undersøkelser viser at KSE og lederdepartementet hadde problemer med å løse denne oppgaven. KSE har selv påpekt at enheten «opplevde betydelige informasjonsutfordringer i den innledende fasen», først og fremst fordi den «i svært liten grad fikk tilgang til faktainformasjon om hendelsene». Problemet var delvis at relevante faktaopplysninger fra underliggende etater i stor grad ble formidlet utenfor linjen, direkte til enkeltpersoner og ledere i JD, uten at disse sørget for å gi opplysningene videre til KSE for loggføring og koordinert videreformidling. De sparsomme opplysningene som det sentrale krisehåndteringsapparatet tross alt fikk fra politiet og PST om terrorhendelsene, kom dertil systematisk på etterskudd i forhold til nyhetsformidlingen i mediene og var til dels misvisende.

Referatene fra de to møtene i Regjeringens kriseråd kvelden 22/7 viser for eksempel at PODs opplysninger om tapstallene ga et mindre korrekt bilde av situasjonen enn det som på samme tid framkom gjennom mediene. Under det første møtet, som begynte kl. 18.30, opplyste fungerende politidirektør Refvik at to personer var bekreftet omkommet i regjeringskvartalet. På dette tidspunktet hadde mediene for lengst meldt om minst sju omkomne, og dette tallet ble bekreftet av en talsmann for OPD på en pressekonferanse i Politihuset en drøy time senere. Under det andre møtet i regjeringens kriseråd, som begynte kl. 22.30, ble det innledningsvis bekreftet at minst ti personer var drept og sju skadd etter skytingen på Utøya. Denne opplysningen ble gitt mer enn to timer etter at NRK og andre nyhetsmedier hadde gjengitt utsagn fra øyenvitner som hadde sett 25–30 drepte på strendene på Utøya. Først mot slutten av møtet skal fungerende politidirektør ha gjengitt uverifiserte opplysninger om at 50–60 personer kunne ha blitt drept. På RKR-møtet lørdag kveld framla PODs representant flere opplysninger om politiaksjonen på Utøya som, hvis møtereferatet gjengir ham korrekt, inneholdt flere unøyaktigheter.709

KSEs egen overvåking av mediedekningen kunne ikke kompensere for mangelen på oppdatert og autoritativ informasjon fra departementene og etatene. Det skulle gå nesten to døgn fra bombeeksplosjonen i regjeringskvartalet til KSE, på lederdepartementets vegne, ferdigstilte sin første overordnede situasjonsrapport.710

Mangelen på bekreftet informasjon i akuttfasen bidro til å vanskeliggjøre og forsinke arbeidet med å utarbeide overordnede situasjonsrapporter, samtidig som behovet for en slik koordinert situasjonsbeskrivelse ikke ble opplevd som like presserende grunnet den omfattende muntlige situasjonsrapporteringen som fant sted i regjeringens kriseråd.

Det er likevel ikke til å komme utenom at utarbeidelse av overordnede situasjonsrapporter er identifisert som en hovedoppgave for lederdepartementet og KSE. Også de informasjonsmedarbeiderne ved SMK og i JD som var satt til å utarbeide talepunkter for statsministeren og statsrådene, etterlyste situasjonsrapporter fra departementene og underliggende etater.

I et slikt perspektiv ser oppgaven ut til å ha hatt overraskende lav prioritert. Først på det fjerde møtet i regjeringens kriseråd, kl. 19.00 lørdag 23. juli, slo møtelederen fast at situasjonsrapportering hadde vært «et savn for de som skriver talepunkter» for politisk ledelse. Departementene fikk instruks om å utarbeide skriftlige situasjonsrapporter, som KSE deretter ville bearbeide til en overordnet situasjonsrapport. Rapportene skulle redegjøre for status i departementets krisehåndtering, forventet utvikling av krisen innenfor departementets ansvarsområde, tiltak som departementet og underliggende etater vurderte å iverksette, samt etablert beredskapsorganisasjon i eget departement / sektor og ønskede samordningstiltak.

Instruksen ga ingen tydelig indikasjon på at dette var en oppgave som det hastet med å utføre. Departementene fikk frist til kl. 14.00 neste dag med å ferdigstille sine rapporter.711 Da disse omsider forelå, nær to døgn etter at gjødselbomben eksploderte utenfor høyblokka, var situasjonen langt på vei avklart. Slik krisen utviklet seg, kom lederdepartementets overordnede situasjonsrapporter derfor til å få begrenset betydning, både for situasjonsforståelsen og krisehåndteringen.712

Mer generelt har Regjeringens kriseråd i ettertid slått fast at det var «en meget stor utfordring at informasjonsflyten fra det operative og taktiske nivået i politiet via lederdepartementet til Kriserådet ikke var god nok. Informasjonen kom for sent og samsvarte ikke med det bilde som fremkom i mediene og KSEs medieanalyser». Det ble derfor vanskelig for RKR å holde regjeringen oppdatert, noe som for øvrig har vært et gjennomgående problem ved de fleste hendelser og øvelser de siste årene. Informasjonsmangelen bidro til at diskusjonene i Kriserådet i «liten grad kunne innrettes mot de strategiske utfordringene». Videre understrekes det at mediebildet utvikler seg i sanntid, og at det følgelig er «uholdbart at politisk ledelse må avvente informasjon for å kunne ivareta sin rolle nasjonalt».713

Kommisjonen erkjenner at verifisert informasjon ikke kan framskaffes i sanntid, og at det er en umulig ambisjon at politisk ledelse skal ha tilgang på bekreftede opplysninger like raskt som de ubekreftede spres gjennom profesjonelle og sosiale medier. Målsettingen må likevel være at statsministeren og regjeringen atskillig raskere enn tilfellet var 22/7, mottar tilstrekkelig kvalitetssikret informasjon til å kunne danne seg et riktig bilde av situasjonen. Den vedtatte etableringen av et situasjonssenter for døgnkontinuerlig medieovervåking i tilknytning til KSE i kombinasjon med gode liaisonordninger bør etter kommisjonens oppfatning kunne bidra til dette.

Kommisjonens undersøkelser bekrefter Kriserådets observasjon om at mangel på gradert samband mellom lederdepartementet, departementene og SMK bidro til å vanskeliggjøre en effektiv informasjonsutveksling under krisen. Etter å ha evakuert sine lokaler var flere av departementene uten tilgjengelig gradert samband. Dette innebar at medarbeiderne måtte kommunisere over vanlig telefonnett. I tillegg til å utgjøre en potensiell sikkerhetsrisiko la dette også sterke begrensninger på hva slags informasjon som kunne utveksles, hvilke møterom som kunne benyttes, med mer. Under en krise av så alvorlig karakter som 22/7 vil behovet for utveksling av gradert informasjon være stort. Med henblikk på håndteringen av framtidige nasjonale kriser må behovet for gradert samband følges opp av FAD, FD og JD.714

10.6 Utarbeidelse av krisebudskap og kommunikasjon med befolkningen

På bakgrunn av erfaringer fra tidligere kriser, kriseøvelser og terrorhandlinger i andre land sto det tidlig klart for de ansvarlige for krisehåndteringen at det måtte legges mye arbeid og omtanke i regjeringens pressekontakt og kommunikasjonen med befolkningen.

Statssekretær Amundsen, tidligere redaktør i avisen Nordlys, hadde noen uker tidligere overtatt hovedansvaret for statsministerens kontakt med pressen. Ettermiddagen 22/7 var han på fjelltur i Nord-Norge, med avslått mobiltelefon. Kl. 15.45 ble han imidlertid klar over hva som hadde skjedd, og kontaktet straks sin kollega ved SMK, politisk rådgiver Sindre Fossum Beyer. På dette tidspunkt var befolkningen ikke blitt informert om hvorvidt statsministeren eller noen av statsrådene var rammet av eksplosjonen. For å unngå unødvendige spekulasjoner ble det nå bestemt at Fossum Beyer snarest mulig måtte få ut en melding om at statsministeren var i sikkerhet. Han ringte NTB, som kl. 15.58 sendte ut følgende hastemelding til landets nyhetsredaksjoner: «Statsminister Jens Stoltenberg er i sikkerhet, får NTB bekreftet.»715

En halv time senere fikk Amundsen beskjed av Stoltenberg om å dra til Oslo og begynne arbeidet med å utarbeide et overordnet krisebudskap. De to hadde også en kort diskusjon om hva statsministeren burde legge vekt på når han etter hvert skulle gi sine første uttalelser til mediene.

Mens SMK gikk i gang med å utarbeide talepunkter for statsministeren, ble et lignende arbeid iverksatt i FDs lokaler i regi av JDs informasjonssjef og KSE. Informasjonssjefen fikk tidlig beskjed om å samordne budskapsutkast med Storbergets politiske rådgiver, Øwre Thorshaug, som var på hytta i Gudbrandsdalen.716

Ved halv seks-tiden gikk KSE i gang med å innkalle en rekke informasjons- og kommunikasjonsmedarbeidere fra den såkalte beredskapsgruppen. Den besto av erfarne folk fra de ulike departementene som var øremerket til å bistå KSE ved store kriser.717

Stoltenberg ga sitt første intervju til NRK Radioen kl. 17.35. Han hadde da vært i kontakt med justisminister Storberget og fungerende politidirektør Refvik på telefonen for å oppdatere seg om situasjonen. En av statsministerens rådgivere hadde dessuten bedt om innspill til statsministerens uttalelse fra Øwre Thorshaug. Han formulerte noen korte setninger som til dels var inspirert av de erfaringene britiske myndigheter hadde gjort med krisekommunikasjonen etter terrorangrepene i 2005. Budskapet var ment å signalisere til befolkningen at de ansvarlige myndigheter gjorde alt som gjøres kunne, for å hjelpe de berørte, samtidig som man unngikk å spekulere i årsaken til eksplosjonen.718

Da statsministeren få minutter senere ga sitt første radiointervju, la han vekt på mye av det samme. «Alt settes inn på å hjelpe de som er skadd og rammet,» uttalte han. Intervjueren fulgte opp med å spørre om bombeangrepet kunne være knyttet til den norske militære innsatsen til støtte for opprørerne i Libya. Stoltenberg svarte at dette var noe han overhodet ikke ville spekulere i. Det viktigste for øyeblikket, la han til, var «at alt redningspersonell gjør alt de kan for å hjelpe mennesker, at vi har løpende kontakt med politi, helsemyndighetene og andre som gjør hva de kan, og så vil vi informere og orientere så raskt vi vet mer». Han avsluttet med å si at regjeringens kriseråd var innkalt til møte, og at en rekke statsråder, inkludert medlemmene av regjeringens sikkerhetsutvalg, var i ferd med å samles i Oslo.719

Stoltenberg ble intervjuet igjen en snau halvtime senere, denne gang av TV 2. Han bekreftet at han var uskadd og i sikkerhet, og gjentok det som nå var i ferd med å utkrystallisere seg som statsministerens sentrale krisebudskap til det norske folk: at hans tanker først og fremst gikk til dem som var direkte rammet, og deres pårørende; at alt som kunne gjøres for å hjelpe de skadde og begrense skadeomfanget, ble gjort. Han opplyste videre at han skulle ha et møte med justisministeren, forsvarsministeren og utenriksministeren senere på kvelden, og at det ville bli avholdt et møte med hele regjeringen neste dag. «Regjeringen og de ansvarlige statsrådene jobber med denne saken løpende,» forsikret han.720

På dette tidspunkt var statsministeren blitt varslet om at flere kunne være såret eller drept på AUFs sommerleir, men at det rådet stor usikkerhet omkring omfanget av tragedien.721 Han valgte likevel å avslutte intervjuet med å si at det nå også kom urovekkende opplysninger om skyting på Utøya.

Statssekretær Amundsen var kjent med den dramatiske utviklingen på AUF-sommerleiren da han kl. 19.10 tok av fra Evenes lufthavn med kurs for Oslo. Han brukte flyturen til å utarbeide et utkast til overordnet budskap for regjeringens utadrettede kommunikasjon. Da han et par timer senere ankom til statsministerboligen, tok han til orde for et todelt budskap. Dels anbefalte han at man måtte gi en entydig beskjed til den eller dem som sto bak ugjerningene: Vi lar oss ikke knekke eller bombe til taushet. Dels måtte det gis et budskap til et angrepet folk som ville inngi håp, trygghetsfølelse og forvissning om at krisen ble håndtert på beste måte av ansvarlige myndigheter.722

En vanskelig avveining gjaldt hvordan statsministeren skulle karakterisere de brutale ugjerningene. Hvilke ord var best egnet til å oppsummere de sterke og sammensatte følelsene som terroranslagene hadde utløst på alle nivåer i det norske samfunn? Etter grundig overveielse samlet man seg om at statsministeren skulle kalle angrepene «sjokkerende, blodige og feige». Enkelte medarbeidere var bekymret for at dette kunne bli for sterk kost, og for at ordene ville kunne bidra til å skape mer frykt og utrygghet. Stoltenbergs vurdering var at det, med hans egne ord, «ikke ville tjene noen hensikt å pakke inn virkeligheten». Dette synet ble lagt til grunn for all videre kommunikasjon om 22/7 fra regjeringens side.723

Møtene i RKR ble i noen grad brukt til å koordinere kommunikasjonshåndteringen i regjeringsapparatet. Arbeidet ble vanskeliggjort av underskuddet på oppdatert, verifisert informasjon. Ved SMK satt man med en følelse av å være «bakpå» i forhold til mediene. Uverifisert informasjon tilfløt dessuten den politiske ledelsen gjennom uformelle kanaler. Dette førte til vanskelige avveininger med hensyn til når man skulle gå ut med kommentarer, og hvor mye man skulle gå ut med av informasjon.

Statsministeren ga i sin forklaring til kommisjonen flere eksempler på dette. I de første timene etter terrorangrepet i Oslo refererte han i sine offentlige uttalelser konsekvent til «eksplosjonen», også lenge etter at de fleste visste at det dreide seg om en bombe. Han skulle gjerne sett at politiet på et tidligere tidspunkt kunne bekreftet at det dreide seg om bombeeksplosjon. Tilsvarende fant han det frustrerende at det i timevis ikke var samsvar mellom de anslag over drepte på Utøya som politiet opererte med, og de opplysninger hans medarbeidere og regjeringskolleger mottok per telefon og SMS fra berørte og pårørende. Han opplevde det som en utfordring at viktig informasjon kom ut i mediene før den ble formidlet til regjeringen. Problemet var at den sene og ufullstendige informasjonstilgangen opp fra de underliggende etatene kunne ha ført til at han uttalte seg på feilaktig grunnlag. Heldigvis gikk ikke dette galt 22/7, poengterte statsministeren, men det kunne ha gått galt.724

Kilde: Aleksander Andersen/Scanpix

Terrorangrepene rystet det moderne Norge og førte til en overraskende renessanse for dikt og taler som nasjonsbekreftende uttrykk. Kongen, kronprinsen, statsministeren og Oslos ordfører holdt alle eksepsjonelle taler som i innhold og form virket inkluderende og samlende.

Like viktig var imidlertid det ikke-verbale budskapet. Kongefamiliens, regjeringens og kommunale myndigheters synlige tilstedeværelse i regjeringskvartalet, på Sundvollen og i de mange minnemarkeringene i dagene etter 22/7 dreide seg også om kommunikasjon. For SMK var det viktig å formidle at regjeringen hadde kontroll og styring, at den gjorde hva den kunne for å ivareta de berørte og pårørende, og at den verdsatte innsatsen til alle som deltok i arbeidet for å redde liv og begrense skadene etter terrorhandlingene. Derfor dro statsministeren til Oslo universitetssykehus Ullevål ved midnatt 22/7 og til Sundvollen og regjeringskvartalet neste dag.

Kilde: Øverst: Mattis Sandblad/Scanpix. Nederst: Tommy Ellingsen

Andre ikke-verbale deler av regjeringens krisekommunikasjon var beslutningen om at man ønsket en sivil, innenriks profil på krisehåndteringen, hvilket klarest kom til uttrykk ved at forsvars- og utenriksministeren ikke deltok på pressekonferansene 22. og 23. juli.725 På samme måte var regjeringen opptatt av at de offisielle sorg- og minnearrangementene burde ha et trosuavhengig preg, slik at kristne, ikke-troende og religiøse minoriteter kunne finne sammen i felles sorg.

10.7 Mobilisering av Forsvarets støttekapasiteter ved terrorangrep

Forsvarets hovedoppgave er å beskytte Norges nasjonale suverenitet og territorielle integritet mot ytre trusler. I tillegg forventes det at Norge også bidrar med militære styrker og kapasiteter til NATO, FN og annen internasjonal krisehåndtering. Etter den kalde krigen har det dessuten oppstått en tydeligere forventning om at Forsvaret, i tillegg til å ivareta sin militære rolle i forbindelse med sikkerhetspolitiske kriser og krig, skal støtte det sivile samfunn med relevante tilgjengelige kapasiteter etter spesifikk anmodning. Bistand til samfunnssikkerhet i fredstid er etter dagens ordning ikke en dimensjonerende oppgave for Forsvaret.726 En rekke av innsatsforsvarets kapasiteter – som Heimevernet, Garden (HMKG), eksplosivryddetjenesten, helikoptre og Forsvarets spesialkommando (FSK) – vil imidlertid kunne utøve viktige støttefunksjoner for nød- og redningsetatene under særlig alvorlige og ressurskrevende kriser. En god utnyttelse av disse kapasitetene forutsetter regelmessig øvelse og trening, samt at kommandonivåer, planverk og prosedyrer er godt forberedt både på militær og sivil side.727

Så sant det ikke er snakk om terrorhandlinger som av omfang og karakter må antas å kunne eskalere til en sikkerhetspolitisk krise, ligger ansvaret for terrorbekjempelse på norsk jord hos politiet. Hvis politiets ressurser ikke strekker til, kan politiet anmode Forsvaret om støtte. Forsvarets bistand til politiet i kriser i fredstid var 22/7 regulert i bistandsinstruksen fastsatt ved kgl.res. av 28. februar 2003.728 Den omfattet tre bistandstyper, som alle kunne være aktuelle i forbindelse med en terrorsituasjon: administrativ bistand, som omfattet for eksempel bistand til transport; operativ bistand, som blant annet omfattet assistanse til å fjerne og uskadeliggjøre eksplosiver, og håndhevingsbistand, som for eksempel kunne omfatte pågripelse eller nedkjempelse av terrorister, frigivelse av sivile gisler i forbindelse med en terroraksjon eller pågripelse av farlige personer når dette ble ansett nødvendig for å avverge nærliggende fare for liv og helse.729

En grunnleggende forutsetning for at Forsvaret skulle yte bistand til politiet, var at politiets personell og/eller materiellressurser måtte antas ikke å strekke til, samt at bistanden ikke var til hinder for at Forsvaret kunne løse sine pålagte primæroppgaver.

Utover å ivareta egen sikkerhet var Forsvarets hovedfokus den 22/7 fra første øyeblikk rettet mot å kunne bistå politiet med relevante støttekapasiteter i tråd med bistandsinstruksen. Vel vitende om at det ville ta tid å klargjøre de aktuelle ressursene, forsøkte man på flere hold å være pro-aktive – altså begynne innkalling av mannskaper og sammenkalling og klargjøring av materiell ut fra en antakelse om at konkrete bistandsanmodninger ville komme på et senere tidspunkt. Her kom det relativt snart en meget viktig avklaring fra politisk nivå ved at fungerende sjef, FD II, brigader Solberg, kl. 16.30 meddelte Sitsen at han hadde konferert med forsvarsminister Faremo, og fått beskjed om at Forsvaret skulle «støtte politiet med det de anmoder om». Selv om Faremo la til grunn at alle konkrete bistandsanmodninger ville bli behandlet i henhold til fastlagte prosedyrer, var det dermed klart at forsvarsministeren i utgangspunktet var innstilt på å innvilge alle bistandsanmodninger som Forsvaret hadde kapasitet til å håndtere, uten at det gikk på bekostning av Forsvarets evne til å løse sine primæroppgaver.730

Beslutningen om å be Forsvaret forberede seg på å yte bistand til politiet ble tatt av forsvarsministeren etter at hun kl. 16.15 hadde vært i kontakt med E-tjenesten og blitt fortalt at det med overveiende sannsynlighet var snakk om en kriminell handling og dermed en sivil krise innenfor politiets ansvarsområde. Hun hadde noen minutter i forveien snakket med statsministeren på telefonen, men spørsmålet om bistand fra Forsvaret var ikke blitt diskutert.731

Uavhengig av disse avklaringene hadde enkelte enheter tatt proaktive skritt på eget initiativ. Faktisk skjedde dette for alle de kapasiteter justissektoren etter hvert skulle komme til å anmode om bistand fra: spesialstyrkene, helikoptre, eksplosivryddetjeneste, sikring og vakthold (HV-02 og Garden).

Allerede kl. 15.30 ble det opprettet en første kontakt mellom militær og sivil sektor på taktisk nivå. Sjefen for Forsvarets spesialkommando (FSK) på Rena sendte da en SMS til Beredskapstroppen (BT) med spørsmål om hvorvidt de hadde behov for assistanse. FSK og BT øver regelmessig sammen, og terskelen for å ta direkte kontakt er trolig lavere enn for mange andre enheter.

Få minutter senere tok sjef for Forsvarets ammunisjons- og EOD-skole (FAES) på Sessvollmoen på eget initiativ kontakt med FOH, og ba om tillatelse til å sette opp et eksplosivryddelag og dra til Oslo sentrum for å bistå politiet i å lete etter eventuelle nye bomber. FOH startet deretter innkalling av ytterligere ett IEDD-lag fra Ørland. Sjef for IEDD-laget fra FAES var på plass i Oslo sentrum kl. 16.45, og like etterpå tok lag nummer to av fra Ørland med Sea King-helikopter. Hele IEDD-laget fra FAES var på plass i Oslo sentrum cirka kl. 18.00. Tilføringen av disse støtteressursene skjedde uten forutgående kontakt mellom Forsvaret og politiet.732

En drøy time etter eksplosjonen begynte sjefen for 137 Luftving å innkalle egne mannskaper og klargjøre tre Bell 412-helikoptre fra 720-skvadronen for eventuell transportbistand til politiet. Han hadde da et kvarter tidligere, cirka kl. 16.20, blitt kontaktet av FOH, som ville vite hvor mange helikoptre luftvingen kunne stille og innen hvor lang tid.733

Sist, men ikke minst, var både Garden (HMKG) og HV-02 proaktive med tanke på eventuelle bistandsanmodninger knyttet til vakthold av sikringsverdige objekter i Oslo sentrum.734

Kilde: Christopher Olssøn

Ut fra de gjeldende rammebetingelser for helikopterberedskap og klartider den 22/7, var Forsvaret alt i alt godt forberedt til å bistå politiet dersom behovet for bistand skulle oppstå. Den kritiske faktor med hensyn til når de ulike kapasiteter ville kunne settes inn, lå imidlertid i vesentlig grad utenfor Forsvarets kontroll. Uansett hvor raskt Forsvaret gikk i gang med å klargjøre sine kapasiteter, ville de ikke kunne tas operativt i bruk før det forelå en formell bistandsanmodning fra POD/JD og denne var blitt innvilget etter forskriftsmessig behandling i Forsvaret/FD (anmodninger om håndhevelsesbistand må som nevnt behandles på politisk nivå i henholdsvis JD og FD). Etter at FD hadde godkjent de enkelte bistandsanmodningene, ble Forsvarets bistand til politiet ledet fra Situasjonssenteret (Sitsen) ved sjef Forsvarsstaben og fungerende sjef Operasjonsavdelingen.

Prosessen med å fremme og behandle bistandsanmodningene foregikk i to linjer, én muntlig og én skriftlig. Den uformelle saksbehandlingen ble fasilitert av Forsvarets liaison i POD. Liaisonordningen ble ivaretatt av en erfaren offiser i full stilling, men var altså ikke en døgnkontinuerlig funksjon. 22/7 var vedkommende på ferie, men responderte raskt på PODs forespørsel om han kunne melde seg til tjeneste der. Han var på plass i PODs krisestab cirka kl. 16.55, og var fram til formiddagen neste dag kontinuerlig opptatt med å innhente og formidle informasjon om situasjonen, politiets antatte behov og den pågående styrkegenereringen i Forsvarets relevante avdelinger.735 Til tross for at den ekstraordinære situasjonen utfordret etablert praksis for utøvelse av liaisonfunksjonen, og avdekket et behov for en omforent instruks for denne funksjonens oppgaver, er det kommisjonens vurdering at liaisonen løste sitt oppdrag på en god måte. Framfor alt bidro han til at politiets mulige bistandsbehov ble fanget opp og formidlet til rette instans i Forsvaret i god tid før de formelle bistandsanmodningene forelå. I ettertid har Forsvaret bestemt å ruste opp liaisonordningen, slik at funksjonen ivaretas av mer enn én person.

Det kom i alt fem bistandsanmodninger fra politiet som følge av terrorhendelsene i Oslo og på Utøya, hvorav samtlige gjaldt en eller annen form for håndhevelsesbistand og derfor trengte behandling på politisk nivå i JD og FD. Oppstillingen i tabellen gir en oversikt over når de enkelte bistandsanmodningene ble sendt og besvart i den uformelle og formelle linjen.736

Forsvarets behandling av bistandsanmodningene var i virkeligheten mer effektiv enn tabellen i seg selv gir inntrykk av.

Den første bistandsanmodningen ba om håndhevelsesbistand fra FSK. FSK-ledelsen hadde for egen del reagert omgående på meldingen om en eksplosjon i regjeringskvartalet. Allerede kl. 15.30 tok Rena kontakt med sjefen for beredskapstroppen (BT) per SMS med spørsmål om det var behov for bistand. Beskjeden var at man skulle avvente nærmere beskjed. Om lag 20 minutter senere ble Sitsen meddelt at forsvarsministeren hadde autorisert bruk av FSK til støtte for politiet. Om lag kl. 16.15 henvendte FSK seg til FOH for å avklare om det var meldt inn noe behov for bistand. Det var det ennå ikke. Ved femtiden tok imidlertid BT kontakt med FSK for å gi en situasjonsoppdatering. Samtidig varslet man at det ville komme en anmodning om håndhevelsesbistand. Det skulle, av ukjent årsak, gå ytterligere én time og førti minutter før slik bistandsanmodning ble fremmet muntlig til Forsvaret. Dermed hadde verdifull tid gått tapt i forhold til en raskest mulig innsettelse av FSK ved eventuelle nye terroranslag.

Anmodningen ble sendt fra OPD til POD kl. 18.21 og fra POD til Forsvarets liaison kl. 18.38. Han meldte fra videre til Sitsen få minutter senere. Anmodningen viste til bombeangrepet i Oslo og den pågående situasjonen på Utøya, der det var meldt om mange skadde/drepte ungdommer, og anmodet om håndhevelsesbistand til «frigivning eller pågripelse av terrorister». Politiet begrunnet bistandsbehovet med «manglende kapasitet ved OPD, beredskapstroppen, til å håndtere enda flere uoversiktlige hendelser».737 Det var altså ikke snakk om FSK-bistand til å stanse massakren på Utøya, men føre-var-mobilisering for å kunne håndtere eventuelle nye terroranslag mot andre mål.

Sjef FSK beordret sammendragning av FSK Task Group kl. 19.26. Styrken ble meldt klar ved midnatt. Da var et liaisonteam fra Rena allerede på plass i OPD, og samlokalisert med BT (Delta-K). Senere på natten ble FSK Task Group overført til Rygge sammen med enheter fra BT.738

Den andre bistandsanmodningen gjaldt håndhevelsesbistand fra helikopter og eksplosivryddetjenesten. Her lå Forsvarets innkalling og klargjøring av kapasitetene i forkant av politiets anmodninger. På det tidspunkt da den muntlige anmodningen ble mottatt i Sitsen, kl. 18.14, var det første eksplosivryddelaget allerede på plass i Oslo og det andre underveis fra Ørland i helikopter. På samme måte var to Bell 412-helikoptre tilnærmet klare til innsats da den muntlige anmodningen ble mottatt, og et tredje helikopter var i ferd med å klargjøres. Da den muntlige godkjennelsen ble gitt, kl. 19.22, var to av helikoptrene allerede i lufta (de tok av fra Rygge henholdsvis kl. 18.55 og 19.18). Det tredje helikopteret var i lufta kl. 19.37, altså ti minutter etter at den skriftlige bistandsanmodningen forelå.

Den tredje bistandsanmodningen, om håndhevelsesbistand fra HV-02 til vakthold og objektsikring i Oslo sentrum, ble mottatt muntlig kl. 22.24. Politiet var da for lengst gjort kjent med at en slik anmodning ville bli innvilget. Allerede litt før kl. 18.00 hadde Forsvarets liaison informert jourhavende i POD om at HV-02 ville kunne stille 100 mann på fire timers varsel, men at man ved en rask anmodning trolig kunne sette inn en del av mannskapene en gang mellom kl. 20.00 og 21.00. Han opplyste videre at det ble arbeidet med å kalle inn ytterligere mannskaper.739 Bistandsanmodningen kom imidlertid først ved halv elleve-tiden om kvelden, og det ble da bestemt – slik situasjonen hadde utviklet seg – å vente med å sette inn de innkalte mannskapene til neste morgen.740

Bistandsanmodning nummer fire gjaldt håndhevelsesbistand fra ytterligere tre Bell 412- og to Lynx-helikoptre. Begrunnelsen var proaktiv: Man ville sikre seg evne til å kunne opprettholde luftstøtte over tid. Igjen var klargjøringen av helikoptrene i gang lenge før den skriftlige bistandsanmodningen forelå (kl. 23.09), og politiet var blitt varslet om dette på forhånd.741

Den femte bistandsanmodningen gjaldt håndhevelsesbistand fra Garden i tillegg til HV-02 til vakthold og objektsikring i Oslo sentrum fra kl. 06.00 lørdag morgen. Anmodningen nevner spesifikt sikring av Utenriksdepartementet, regjeringskvartalet, Stortinget og Miljøverndepartementet. Denne bistandsanmodningen ble oversendt fra politimesteren i Oslo kl. 22.40, men først videresendt fra POD til Forsvarsstaben tre og en halv time senere (kl. 02.15 natt til lørdag).742 Årsaken til den lange forsinkelsen i POD er ikke kjent. Siden kapasiteten først skulle settes inn neste morgen, fikk tidsspillet neppe praktiske konsekvenser i den aktuelle situasjonen. Den tilsynelatende lange behandlingstiden av den skriftlige bistandsanmodningen skyldtes trolig at det allerede var klart for partene at den ville bli imøtekommet, og at kapasitetene ikke skulle settes inn før mange timer senere.

Av de ressursene som politiet etterspurte gjennom bistandsanmodningene, ble følgende tatt i bruk: fire IEDD-lag (eksplosivryddetjeneste) 22.–26. juli, til sammen 140 mannskaper fra HMKG og HV02 til objektsikringsoppdrag i Oslo sentrum 22.–25. juli, samt tre Bell 412-helikoptre til forflytning av Beredskapstroppen 22.–23. juli. To av de etterspurte ressursene ble klargjort og samlokalisert, men ikke satt inn: FSK Task Group og ytterligere helikopterressurser (3 x Bell 412 og 2 x Lynx). I tillegg ble et femte IEDD-lag klargjort, men ikke benyttet. Mannskapene fra FSK TG ble i løpet av natten overført fra Rena til Rygge for å være samlokalisert med helikopter og BT-personell.743 Alt i alt var om lag 530 mannskaper fra Forsvaret involvert i ulike støttefunksjoner for politiet under krisen.

Terroranslagene 22/7 viste at Forsvaret evnet å klargjøre de støttekapasiteter som politiet etterspurte, og det stort sett med god margin. Det interessante spørsmålet er derfor ikke så mye om Forsvaret løste sitt oppdrag på en tilfredsstillende måte, hvilket det etter kommisjonens vurdering gjorde, men snarere om oppdraget burde vært et annet. Dette spørsmålet kan igjen stilles på to ulike måter.

For det første kan man spørre om politiet ikke burde ha tatt i bruk bistandsinstruksen tidligere og mer proaktivt og slik satt Forsvaret på en større prøve. Dermed ville man i større grad ha kunnet sikre seg at de ønskede kapasiteter var klare til innsats hvis og når behovet måtte oppstå.

Stabssjefen i OPD har forklart for kommisjonen at man ikke overveiet å be om helikopterstøtte til transport av Delta eller FSK før meldingene fra Utøya begynte å strømme inn og et lag fra Beredskapstroppen forlot Oslo med kurs for Tyrifjorden.744 Her ventet politiet altså til etter at det fryktede angrep nummer to var et faktum, snarere enn å handle proaktivt og be om bistand ut fra føre-var-prinsippet.

Kommisjonen erfarer at militære sjefer har opplevd at terskelen for å anmode om håndhevelsesbistand varierer sterkt fra politidistrikt til politidistrikt. Gjennom rullerende sivil-militære samhandlingsøvelser i skiftende politidistrikter vil man kunne bidra til en smidigere og mer ensartet praksis på landsbasis.

Kommisjonen er tilfreds med for at regjeringen, i tråd med anmodningen fra Stortingets 22. juli-komité, har foretatt en gjennomgang av bistandsinstruksen med det siktemål å bidra til at samhandlingen mellom politiet og Forsvaret videreutvikles og forsterkes. Kommisjonen samstemmer i 22. juli-komiteens anmodning om at regjeringen må gjennomføre nødvendige tiltak «for å bevisstgjøre politiledere om viktigheten av raskt å be om bistand fra Forsvaret eller andre ved større hendelser».745 Den nye bistandsinstruksen, som trådte i kraft 22. juni 2012, opererer med to kategorier bistand – alminnelig bistand (det som tidligere ble dekket av kategoriene administrativ og operativ bistand) og håndhevelsesbistand. Kommisjonen ønsker denne forenklingen av bistandsregimet velkommen, og støtter også den presisering som er gjort om at politiets ressurser ikke trenger å være uttømt for at man skal anmode om bistand. Det er ifølge den nye instruksen nok at politiets ressurser blir «funnet utilstrekkelige». For å redusere risikoen for forsinkelse i dialogen mellom Forsvaret og politiet heter det i instruksen at både politiet og de aktuelle bistandsenheter i Forsvaret «gjensidig og uten opphold» skal etablere kontakt så snart informasjon foreligger om en situasjon som kan aktualisere anmodning om bistand. Kommisjonen ser det som positivt at det på denne måtes gis pålegg om proaktivitet både fra Forsvarets og politiets side, slik at de aktuelle støtteressursene kan bli klargjort så raskt som mulig.746

Gitt den årelange diskusjonen om tolkningen av Grunnloven § 99 mener kommisjonen for øvrig at det bør utredes hvorvidt de rettslige rammene for Forsvarets håndhevelsesbistand til politiet i fredstid bør forankres i en egen lov.747

Den andre måten spørsmålet kan stilles på, er om Forsvaret ikke burde hatt større ressurser tilgjengelig for støtte til politiet ved terrorangrep, slik at relevante kapasiteter kunne ha stått på høyere beredskap og dermed ha blitt satt inn på kortere varsel for å håndtere mer omfattende terrortrusler enn samfunnet ble stilt overfor 22/7.

Dette er til sjuende og sist et spørsmål om økonomi og politiske prioriteringer. For å sette de aktuelle kapasitetene på vesentlig høyere beredskap enn det som følger av innsatsforsvarets responskrav, vil bistand til politiet ved terrorangrep i realiteten måtte gjøres til en dimensjonerende oppgave for Forsvaret. Det er særlig knyttet til tre militære støttekapasiteter denne problemstillingen er blitt reist: helikopterberedskap, HVs innsatsstyrker og Forsvarets spesialstyrker.

Spørsmålet om hvordan de samlede nasjonale helikopterressursene bør disponeres for å sikre en best mulig kontraterrorberedskap, drøftes senere i rapporten. Der blir det også redegjort for konsekvensene av at Forsvarsdepartementet i september 2009 meddelte Justisdepartementet at Forsvaret ikke lenger kunne opprettholde «en nasjonal dedikert kontraterrorberedskap tilgjengelig for støtte til politiet». Årsaken var at deler av 720-skvadronen på Rygge, som tidligere hadde stått på to timers nasjonal kontraterrorberedskap, inngikk i det norske helikopterbidraget i Afghanistan (Norwegian Aeromedical Detachment – NAD). Så lenge dette bidraget ble opprettholdt, ville Forsvarets evne til å imøtekomme politiets anmodninger om helikopterstøtte være avhengig av den «til enhver tid- og stedsmessige tilgjengelige kapasitet».748

Kommisjonen anser det for utvilsomt at det ville ha styrket politiaksjonen på viktige punkter dersom Norge hadde hatt den samme nasjonale helikopterberedskapen 22/7 som før 2009 (en beredskap som for øvrig ble gjeninnført høsten 2011). Ved eventuelle framtidige og mer omfattende terrorangrep andre steder i landet vil helikopterstøtte kunne bli av kritisk betydning for muligheten til å begrense og bekjempe trusselen. På denne bakgrunn mener kommisjonen at det ved avslutningen av det norske helikopterbidraget i Afghanistan bør vurderes å øke den nasjonale helikopterberedskapen ytterligere. En rask og robust helikopterstøtte til politiet i forbindelse med terrorbekjempelse på norsk jord vil i praksis bare kunne oppnås ved å gjøre dette til en dimensjonerende oppgave for Forsvaret i fredstid.

En annen vital støtteressurs til politiet i forbindelse med terrorhandlinger på norsk jord er Heimevernet (HV), og da særlig HVs innsatsstyrker. Her er det viktig å skille mellom bistand til to vesentlig forskjellige oppgaver: sikring av skjermingsverdige objekter/funksjoner mot terrorangrep (antiterror) og terrorbekjempelse i skarpe oppdrag (kontraterror).

Et viktig aspekt ved antiterrorarbeidet er oppgaver knyttet til vakthold og sikring av viktige symbolbygg og andre objekter av vital betydning for statsmaktens og samfunnets sikkerhet og funksjonsdyktighet i fredstid. Det er politiet som har primæransvaret for dette sikringsregimet, men HV og andre enheter i Forsvaret kan eventuelt bistå politiet i henhold til bistandsinstruksen.

Politiets sikringsregime i fredstid må ikke forveksles med Forsvarets regime for sikring av militære og sivile installasjoner og objekter som ansees for å være av vital betydning for totalforsvaret i krig. Det er snakk om to ulike planverk, som angir ulike roller og ulikt ansvar for politiet og Forsvaret. Det militære planverket er nedfelt i Forsvarssjefens nøkkelpunktdirektiv av august 2000, med sjef FOHs utfyllende bestemmelser datert 11. mai 2007. Nøkkelpunktdirektivet er under revisjon, og vil ikke bli behandlet nærmere her.749

Selv om vakthold og sikring av objekter mot terrorangrep i fredstid er politiets hovedansvar, har HV etter den kalde krigen blitt tildelt slike oppgaver knyttet til spesielt risikoutsatte og beskyttelsesverdige objekter i det enkelte HV-distrikt. 22/7 hadde for eksempel innsatsstyrkene i HV-02 vakt- og sikringsoppgaver i forbindelse med terrortrussel og terrorangrep mot flere forhåndsuttatte objekter i Oslo, inkludert regjeringskvartalet og Stortinget.

HVs innsatsstyrker står på 24 timers beredskap, men vil i de fleste situasjoner kunne innkalle og klargjøre deler av styrken på to til fire timer.750

Kl. 20.00 fikk sjef HV-02 i oppdrag av Forsvarets operative hovedkvarter å klargjøre styrker til å forsterke vaktholdet på Akershus festning. Han kalte inn 420 befal og mannskaper, hvorav de første 50 var på plass på festningen fra midnatt. Da politiets bistandsanmodning omsider kom ved halv elleve-tiden (muntlig), var det i praksis for sent til å muliggjøre utstasjonering av HV-mannskaper i Oslo før neste morgen. Kl. 06.00 overtok mannskaper fra HV-02s innsatsstyrke og Garden vaktholdet rundt regjeringskvartalet, Stortinget og enkelte andre objekter. Slik situasjonen utviklet seg, ble det ikke behov for å sette inn mannskaper fra andre HV-enheter, selv om disse i mellomtiden var blitt klargjort til innsats. Disse mannskapene ble i hovedsak dimittert i løpet av mandag 25. juli.751 Samme dag avsluttet også HV-02s innsatsstyrke og Garden sine vakt- og sikringsoppdrag i Oslo sentrum.752

Kommisjonen ser HV som en nøkkelressurs med hensyn til vakthold og sikring av viktige sivile og militære objekter i krig og fred. Vi mener at HV, som ledd i en nasjonal objektsikringsplan, bør tildeles større ansvar for objektsikring ved terrortrussel og terroranslag. Dette forutsetter en videreutvikling av innsatsstyrkene med hensyn til mobilitet og responstid, slik Forsvaret legger opp til.

For at HVs kapasitet skal kunne utnyttes optimalt i antiterrorøyemed, bør det utarbeides en nasjonal objektsikringsplan som gjør det mulig å tildele beredskapsoppdrag i fredstid, for eksempel ved trusler om terrorangrep knyttet til utvalgte objekter i de enkelte HV-distrikter. Disse oppdragene bør, slik Forsvarssjefen har foreslått, langt på vei bli dimensjonerende for hvordan HV-områdene organiseres, utrustes og trenes. I tillegg må det inngå i objektsikringsplanen at HV, i samspill med politiet og objekteier, gis mulighet til å øve på de utpekte sikringsobjektene i fredstid under realistiske betingelser.753

Mobiliseringen av HV-02 etter terrorangrepet i Oslo 22/7 avdekket mangler og svake punkter som kunne fått uønskede konsekvenser dersom krisen hadde fordret raskere og mer kraftfull innsats av Forsvaret. Det gjaldt varslingsrutiner, for få skuddsikre vester og for lite beredskapsammunisjon. Dessuten manglet områdestyrkene tennstempler til sine MP5-våpen.754

Kommisjonen legger til grunn at Forsvaret griper fatt i de problemene som ble synliggjort ved mobiliseringen av HV-mannskapene i Oslo 22/7, slik at de aktuelle enhetene ved en eventuell mobilisering i antiterrorøyemed i framtiden raskt kan klargjøres til innsats.

Bruk av HV og andre enheter i Forsvaret til antiterroroppgaver som vakthold og objektsikring er ikke omstridt. Fra ulikt hold har det imidlertid vært tatt til orde for å benytte HVs «spisse ende», det vil si innsatsstyrken, også til kontraterroroppdrag. Enkelte har videre hevdet at den tidligere spesialstyrken HV-016, som ble nedlagt på Forsvarssjefens initiativ i januar 2011, var en kontraterrorkapasitet, og at den nasjonale terrorberedskapen ble alvorlig svekket gjennom nedleggelsen.755

Ifølge Forsvarssjefen hadde Forsvarets ledelse aldri tiltenkt denne spesialstyrken den type skarpe kontraterroroppdrag som det her er snakk om. HV-016 ville heller ikke hatt en vesentlig kortere responstid enn dagens HV-innsatsstyrker.756 Kommisjonen anser det derfor ikke som en aktuell problemstilling å gjenopprette HV-016.

Den tredje kapasiteten som ofte trekkes inn i diskusjonen om hvorvidt Forsvaret kan og bør tildeles et større ansvar i den nasjonale terrorberedskapen, er Forsvarets spesialstyrker, og da særlig Forsvarets spesialkommando (FSK) på Rena. FSK har som et definert oppdrag i fredstid å skulle støtte politiet ved anmodning om håndhevelsesbistand. Dette inkluderer kontraterror. Mer spesifikt er FSK, gjennom Tilleggsdokument 08/2000 til Forsvarssjefens direktiv for bruk av FSK til støtte for politiet ved antiterroroperasjoner, gitt i oppdrag å bistå politiet med bekjempelse av terrorisme og sabotasje på petroleumsinstallasjoner og fartøy på sjøen under norsk jurisdiksjon. Også visse landbaserte terrorscenarioer kan påregne FSK-støtte til politiet, men disse oppgavene er ikke på samme måte dimensjonerende for styrkens organisering, utrustning og trening.757

FSK ble klargjort til innsats, men ikke satt inn i forbindelse med terrorangrepene 22/7. Fra den muntlige bistandsanmodningen ble mottatt av Forsvaret kl. 18.45, gikk det fem timer til FST Task Group ble meldt klar på Rena. Selv om bistandsanmodningen var blitt fremmet umiddelbart etter bombeeksplosjonen i Oslo, kunne FSK med en tilsvarende klartid tidligst ha vært satt inn i bekjempelsen av nye terroranslag i Oslo-området en gang mellom kl. 20.30 og 21.00, alt avhengig av hvordan transportbehovet fra Rena ble løst. Ved sekundæranslag utenfor Oslo kunne responstiden ha blitt atskillig lenger.

Å høyne beredskapen for spesialstyrkene er meget kostbart. Etter kommisjonens oppfatning er det vanskelig å se for seg at Forsvarets spesialstyrker kan utgjøre et realistisk alternativ til Beredskapstroppen og politiets innsatsstyrker som førstelinjeberedskap mot ikke-varslede terrorhendelser. Det er primært ved eskalerende terrortrusler, koordinerte angrep og angrep i større skala mot kompliserte objekter til havs eller på land at det vil være behov for den militære kontraterrorkapasitet som FSK i dag er alene om å besitte.758 Kommisjonen ser samtidig positivt på at Forsvarsdepartementet har tatt initiativet til en mulighetsstudie for å utrede hvorvidt og hvordan spesialstyrkene eventuelt kan bidra til å videreutvikle og styrke den nasjonale kontraterrorberedskapen.759

Kommisjonen mener at Forsvaret, når behovet tilsier det, skal og må bistå politiet i kontraterroroperasjoner, i tråd med bistandsinstruksen og anbefalingene til Stortingets 22. juli-komité. Kommisjonen har samtidig respekt for kompleksiteten og følsomheten knyttet til å benytte militære styrker i en slik rolle. Vi støtter forsvarssjefens påpekning av at dette krever høy grad av profesjonalitet og samtrening med politiet. Derfor har Forsvaret så langt forbeholdt denne type oppdrag for spesialstyrkene. For å styrke den nasjonale kontraterrorberedskapen er det derfor ikke minst viktig å fortsette, og eventuelt utvide, de felles årlige kontraterrorøvelsene mellom politiet og forsvarets spesialstyrker (Øvelse Gemini og Øvelse Tyr).

10.8 Sikring av viktige institusjoner og samfunnsfunksjoner mot nye terroranslag

I timene etter terrorangrepet på regjeringskvartalet valgte politiet, av kapasitetshensyn, å nedprioritere vakthold og sikring av symbolbygg og andre skjermingsverdige objekter i Oslo sentrum til tross for at det forelå begrunnet frykt for at det kunne komme nye terroranslag. Erfaringer fra store terrorhendelser i utlandet tilsa at terroristene ofte ønsker å slå til mot flere mål for å volde mest mulig skade på kort tid og dermed oppnå maksimal oppmerksomhet omkring seg selv og den sak de kjemper for. Fordi politiet dessuten ventet med å anmode om bistand fra Forsvaret til vakt- og sikringsoppdrag, gikk det flere timer før statsministerboligen, UD og Stortinget ble erklært sikret av politiet. PSTs livvakttjeneste, som var til stede i statsministerboligen da bomben smalt, registrerte til sin forundring at det ikke omgående ble etablert utvendig sikring av statsministerboligen og Regjeringens representasjonsanlegg. Livvakttjenesten tok flere ganger kontakt med OPD, men måtte bare konstatere at det tok «uforholdsmessig lang tid» før fysiske sperringer var på plass.760 Andre viktige symbolbygg, som rådhuset, var uten ytre, væpnet vakthold til neste morgen. Som vi har sett, drøyde det hele sju timer før politiet anmodet om håndhevelsesbistand fra Forsvaret til vakt- og sikringsoppdrag i Oslo sentrum. Det var i realiteten for sent til å få vaktholdet på plass før neste morgen. Først klokken 06.00 lørdag 23. juli tok mannskaper fra HV-02s innsatsstyrke og Garden oppstilling rundt UD, Stortinget og det utbombede regjeringskvartalet.

Stortinget mottok ingen meldinger fra politiet, PST eller annen myndighet etter eksplosjonen i regjeringskvartalet. Varsling skjedde ved at ansatte i Stortingets sikkerhetsseksjon observerte hva som foregikk på gateplan utenfor Stortinget, samt gjennom nyhetssendingene på TV. I vaktsentralen registrerte man smellet. En trykksensor slo ut ved et av inngangspartiene. Det ble derfor straks iverksatt skallsikring av bygget, samt innvendig søk i bygningen med egne mannskaper. Et par mann fra vaktsentralen gikk dessuten ut i Akersgata for å orientere seg.

Verken PST eller politiet kontaktet stortingspresidenten, presidentskapet eller de parlamentariske lederne for å kartlegge hvor de befant seg, eller informere dem om hvordan de burde forholde seg. Da det var brakt på det rene at det sannsynligvis dreide seg om en bombeeksplosjon i regjeringskvartalet, ringte sjefen for sikkerhetsseksjonen til stortingspresidenten og deretter til PST for å orientere seg om situasjonen. Han mottok da uklare signaler om hvordan PST vurderte trusselen og behovet for ekstraordinære tiltak. De sikkerhetsmessige vurderinger man gjorde seg i Stortinget, kom dermed til å basere seg på informasjon fra egne observatører på gateplan utenfor Stortinget og delvis på informasjon fra mediene. Ifølge stortingspresidenten var det den første tiden derfor «knyttet stor usikkerhet til årsaksforhold og hvilken risiko hendelsen medførte for Stortinget».761

Øverst: Ulovlig parkert varebil utenfor Stortinget kort tid etter eksplosjonen. Stortinget kontaktet OPD for å få hjelp til å fjerne bilen omlag kl. 16.15. Bildet er tatt cirka kl. 16.40. Sjåføren på leiebilen dukket etter hvert opp. Nederst: Mannskaper fra HV-02s innsatsstyrke foran Stortinget lørdag 23. juli.

Kilde: Øverst: Forsvarsbygg. Nederst: Torbjørn Kjosvold/Forsvarets Mediesenter

Om lag kl. 16.15 oppdaget sikkerhetsvaktene at det sto en hvit kassebil ulovlig parkert ved Stortingets fasade mot Akersgata. Det dreide seg om en leiebil. Sjåføren var ikke å se. Sjefen for sikkerhetsseksjonen ringte noen minutter senere til Oslo politidistrikt, presenterte seg og spurte om det fantes ledig kapasitet til å sørge for at parkeringsforbudet rundt Stortinget ble overholdt. Han fikk beskjed fra operatøren på operasjonssentralen om å fjerne bilene selv. Seksjonssjefen la til at han, etter det som hadde skjedd i regjeringskvartalet, syntes det var «utrivelig» å ha biler parkert langs husveggene. Han pekte også på at det ut fra internasjonal erfaring ofte viste seg at det kunne komme flere, koordinerte angrep etter en slik terrorhendelse. Operatøren svarte at han var klar over dette, men at han for øyeblikket ikke hadde ledige mannskaper til slike oppdrag. Sikkerhetssjefen fikk beskjed om å treffe de tiltak han følte var nødvendig. «Skjer det en eller annen krise, av et eller annet slag, så ring, så skal vi prøve, men akkurat nå sliter vi med mannskapene,» avsluttet operatøren.762

Stortinget var uten reell utvendig beskyttelse fram til cirka kl. 18.00, da en væpnet politipatrulje tok oppstilling utenfor bygget.763 Det ble foretatt et bombesøk med hunder cirka kl. 20.30.764

Også på regjeringshold var man i timene etter terrorangrepene bekymret for at det kunne komme nye angrep.765

Den fraværende eller mangelfulle objektsikringen i hovedstaden ettermiddagen og kvelden 22/7 er desto mer bemerkelsesverdig fordi sikring av de nevnte bygningene inngikk som en del av politiets eget terrorplanverk. Ved iverksettelse av høynet terrorberedskap inngår det detaljerte planer for beskyttelse av en rekke forhåndsutpekte objekter. Beskyttelsestiltakene er skalert etter hvor alvorlig terrortrusselen blir anslått å være (planverket opererer med trusselnivå gul, oransje og rød).

Kommisjonens undersøkelser viser at det verken i OPD eller POD ble vurdert å iverksette terrorplanverket – det er i det hele tatt uklart i hvilken grad planverket var kjent for de tjenestemennene som denne fredagsettermiddagen eventuelt skulle ha iverksatt det.766 Politiets krisestab konsentrerte seg i første omgang om andre oppgaver. Da man ved 17-tiden så smått begynte å vurdere iverksettelse av vakthold på sentrale objekter, var førsteprioritet ytre vakthold av politihuset og byens politistasjoner. Men man satte etter hvert også opp en liste over 24 objekter, inklusive regjeringskvartalet, statsministerboligen, UD og Stortinget, som det var ønskelig å sikre med tanke på eventuelle nye anslag.767 Mangel på tilgjengelige mannskaper gjorde imidlertid at sikring av objektene på den improviserte listen fortsatt ikke ble prioritert.

Prosessen ble ikke framskyndet av PST, som først ved 21.30-tiden utarbeidet en foreløpig trusselvurdering i lys av terrorangrepene i Oslo og på Utøya. Ifølge PST kunne «eventuelle fremtidige angrep bli rettet mot politiske beslutningstakere, medlemmer av Arbeiderpartiet, symbolbygninger eller andre symbolske mål». Tjenesten tok imidlertid ikke til orde for konkrete sikkerhets- og beskyttelsestiltak. I stedet nøyde man seg med å si at det måtte «vurderes å styrke sikkerheten for flere politiske symbolbygg». Eventuelle tiltak ville bli anbefalt i en særskilt trusselvurdering, het det videre.768

Den varslede trusselvurderingen ble ikke ferdigstilt og distribuert før søndag 24. juli. Lørdag ettermiddag utstedte tjenesten imidlertid en mer generell trusselvurdering der man konkluderte at det foreløpig ikke var «fremkommet troverdig og verifiserbar informasjon som tilsier at det vil komme flere angrep». PST festet med andre ord åpenbart ikke lit til gjerningsmannens påstander i avhør om at han inngikk i et internasjonalt nettverk, og at det fantes ytterligere to celler som forberedte nye terroraksjoner i Norge. Tvert imot gikk tjenesten langt i retning av å klassifisere gjerningsmannen som en «ensom ulv». PSTs foreløpige gjennomgang av Breiviks uttalelser i ulike sosiale medier syntes, ifølge trusselvurderingen, å indikere at han ikke hadde «klart definerte politiske eller religiøse inspirasjonskilder». Slik PSTs analyseavdeling vurderte det, syntes gjerningsmannen snarere «å ha konstruert en egen ‘ideologi’ med elementer fra ulike inspirasjonskilder». Dette pekte i retning av at han hadde opptrådt alene, «uten forankring i en bestemt bevegelse».769

Kilde: Christopher Olssøn

I tråd med dette anslo PST neste dag «trusselen mot Slottet, Stortinget og departementene som lav». Man vurderte det som «lite sannsynlig» at enkeltstående trusselutøvere ville utgjøre en trussel mot noen av disse objektene. Situasjonen var imidlertid fortsatt preget av usikkerhet, og PST anbefalte at man inntil videre videreførte de beskyttelsestiltakene som allerede var iverksatt på disse objektene.770

I ettertid er riktigheten av PSTs vurderinger blitt bestyrket gjennom etterforskningen og rettssaken mot gjerningsmannen. Kommisjonen vil likevel understreke at det på det daværende tidspunkt, i sanntid, fortsatt var en betydelig grad av usikkerhet knyttet til spørsmålet om flere gjerningsmenn, angivelige terrorceller og nye terrormål. Dette burde, etter kommisjonens oppfatning, ha talt for at føre-var-prinsippet ble lagt til grunn, slik at iverksettelse av ekstra beskyttelsestiltak for viktige politiske symbolbygg, trafikknutepunkter, kritisk infrastruktur og lignende ble gitt høy prioritet.

Hvis Breivik hadde vært del av et nettverk med kapasitet til å slå til mot nye mål, er det høyst uvisst om de tiltakene som ble iverksatt av politiet ettermiddagen og kvelden 22/7, ville ha vært tilstrekkelige til å hindre nye terrorangrep. Det var for øvrig en betydelig diskrepans mellom det vakthold som ble iverksatt fra politiets side, og det vakthold som var tenkt iverksatt i henhold til politiets eget planverk for sikring av Stortinget, regjeringskvartalet, statsministerboligen med mer, ved fare for terrorangrep.771

På denne bakgrunn mener kommisjonen at det er grunn til å kritisere politiet for ikke på et langt tidligere tidspunkt å ha anmodet om håndhevelsesbistand fra HV-02 og Garden til vakthold og sikringsoppdrag i Oslo sentrum. Kommisjonen har fått opplyst at 25–50 fullt utrustede mannskaper fra HV-02s innsatsstyrker kunne ha vært på plass ved Stortinget cirka kl. 18.00, dersom det hadde kommet en bistandsanmodning fra politiet om dette et par timer tidligere.772 Det er også påfallende at det ikke på noe hold – i POD, Justisdepartementet, Regjeringens kriseråd, SMK, regjeringen – ser ut til å ha vært diskutert hvorvidt adekvate sikringstiltak var blitt iverksatt. Man var heller ikke opptatt av å undersøke saken og påse at politiet enten iverksatte sitt eget objektplanverk eller omgående anmodet om bistand fra Forsvaret til å løse oppgaven.

Justisminister Storberget har overfor kommisjonen forklart at han i sin første telefonsamtale med assisterende departementsråd, som fant sted om lag et kvarter etter at bomben gikk av, understreket at det måtte sørges for at tilstrekkelige ressurser ble mobilisert. Noe senere, etter å ha blitt informert av forsvarsminister Faremo om at Forsvaret ville innvilge alle bistandsanmodninger fra politiet, ga han beskjed om at JD på samme måte skulle godkjenne alle bistandsanmodninger fra politiet og formidle disse videre til Forsvaret.773

Østgaard har overfor kommisjonen forklart at han og JD hadde mye kontakt med POD i de første timene etter bombeangrepet. Fungerende politidirektør Refvik deltok dessuten på møtene i Regjeringens kriseråd. Ifølge Østgaard fikk han gjennom disse kontaktene ingen signaler om at man i POD anså at politiet trengte mer ressurser for å håndtere situasjonen.774

Også forsvarsminister Faremo kontaktet POD. En snau time etter at bomben gikk av, slo det henne at POD hadde en veldig fersk sjef (Mæland tiltrådte stillingen 21. juni 2011). Hun sendte derfor politidirektøren en SMS med beskjeden «Husk at Forsvaret har mye å dra på» – underforstått at politiet kunne påregne støtte fra Forsvaret hvis det var behov.775

Både Justisdepartementets og Forsvarsdepartementets ledelse synes etter dette å ha gitt tydelig signal til POD om at alle nødvendige ressurser måtte mobiliseres, og at politiet ikke måtte nøle med å be om bistand fra Forsvaret. I følge departementsledelsen var det ikke noe i PODs formidling av situasjonen 22/7 som tilsa at politiet ikke hadde det de trengte av ressurser, eller at det ikke var satt i verk tiltak i henhold til etablert planverk.

Kommisjonen mener det er POD som står nærmest til å aktivere planverk og påse at adekvate tiltak settes inn. Samtidig fremgår det av retningslinjene for lederdepartementets ansvar i beredskapssituasjoner at det skal «påse at nødvendige tiltak innenfor eget ansvarsområde blir iverksatt, og ivareta nødvendig koordinering med andre departementer og etater.»776 Hva som ligger i å «påse» at nødvendige tiltak blir iverksatt er ikke entydig.

I helsesektoren er det etablert en plan for hvordan denne påseer-rollen løses: Ved ekstraordinære hendelser og kriser kan Helse- og omsorgsdepartementet delegere ansvaret for å følge opp krisehåndteringen til Helsedirektoratet. 22/7 ble helsedirektøren raskt delegert slik myndighet og han forvisset seg umiddelbart om at Helse Sør-Øst hadde etablert såkalt rød beredskap og iverksatt adekvat krisehåndtering.777

JD har ikke noen tilsvarende plan for sin påseer-rolle. Østgaard har i sin forklaring til kommisjonen gitt utrykk for at det er uklart hvor langt departementet skal gå i å følge opp operative tiltak. Daværende justisminister Storberget har forklart at JD etter hans oppfatning hadde et ansvar for å forvisse seg om at politiet tok de riktige grepene, og han forventet i den aktuelle situasjonen «at dette ble ivaretatt av kriseledelsen i departementet, i staben eller Regjeringens kriseråd».778 Han kunne imidlertid ikke erindre om han fikk informasjon fra politiet om hvilke tiltak som faktisk var iverksatt for å avverge eventuelle nye terroranslag.

Da kommisjonen gjorde Storberget og Ruud kjent med at politiet, verken i Oslo eller i landet for øvrig, iverksatte sitt terrorplanverk, uttrykte de forbauselse over at dette ikke var gjort.

Etter kommisjonen syn ville det ikke vært unaturlig, i en så krevende og usikker situasjon som 22/7, om JD i større grad satte seg inn i hvordan politiet og POD fulgte opp de henstillingene de hadde fått i krisens første fase om å mobilisere alle nødvendige ressurser og ikke nøle med å be om bistand fra Forsvaret. Kommisjonen finner det på den annen side vanskelig å kritisere JD for at man i de første kaotiske timene etter bombeangrepet la til grunn at politiet fulgte eget planverk og iverksatte alle nødvendige tiltak.

Mer problematisk, etter kommisjonens oppfatning, er at JD ikke vurderte å påse at det mer overordnede Sivilt beredskapssystem (SBS) ble aktivert. Ifølge Stortingsmelding 22 (2007–2008) gjør dette planverket «det mulig å raskt etablere et hensiktsmessig beredskapsnivå tilpasset den aktuelle situasjonen, ved sikkerhetspolitiske kriser og andre større hendelser, som for eksempel naturkatastrofer og terrorhandlinger». 779 DSB, som forvalter SBS, skriver at dette planverket blant annet er utviklet som et verktøy for å kunne initiere bruken av militære ressurser for å støtte og forsterke det sivile samfunnets evne til krisehåndtering. SBS angir blant annet beredskapstiltak i sivil sektor ved terrorangrep eller trussel om slikt angrep, inkludert prosedyrer og tiltak med sikte på objektsikring.780

Ved varsel om tiltak mot overraskende terroranslag (scenario B), skal politiet, ifølge SBSen, iverksette eget terrorplanverk, herunder eventuelt be om bistand fra Forsvaret. Videre skal eiere av skjermingsverdige objekter og samfunnskritisk infrastruktur, iverksette beskyttelse av disse.781

Å aktivere SBS kunne i det hele tatt ha bidratt til at relevante tiltak med sikte på å avverge og redusere konsekvensene av nye angrep ville ha blitt iverksatt på et tidlig tidspunkt, herunder fungert som en impuls til politiet om å heve sitt beredskapsnivå. Kommisjonen deler DSBs generelle oppfatning på dette punkt: «I situasjoner hvor usikkerheten omkring hendelsenes årsak, skadeomfang og konsekvenser er stor, skal det som hovedregel legges et føre-var-prinsipp til grunn for prioriteringene med hensyn til å redde liv og helse, berge miljøet og sikre materielle verdier. Et føre-var-prinsipp innebærer også at ansvarlige håndterende myndigheter bør gå bredt ut med koordinering av tiltak som planlegges iverksatt. Situasjonen 22. juli 2011 kunne ha utfordret Beredskaps-Norge også på andre områder. Høyblokka kunne ha kollapset, flere eksplosjoner kunne ha funnet sted, eller det kunne ha oppstått behov for å evakuere deler av befolkningen, med de store håndteringsutfordringene dette ville ha medført.»782

I kommisjonens første møte med den daværende administrative ledelsen i Justis- og politidepartementet ble det opplyst at vi ikke ville finne «departementets fingeravtrykk» fra 22/7 på SBS. Planverket ble beskrevet som utdatert og lite relevant i forhold til utfordringene man sto overfor etter bombeeksplosjonen i Oslo.783

SBS ble utarbeidet under den kalde krigen og var primært tenkt benyttet i totalforsvarsøyemed under en sikkerhetspolitisk krise eller væpnet konflikt. Kommisjonen er kjent med at dette fortsatt preger planverket, og at det kan være behov for å modernisere eller erstatte det med et planverk basert på en annen logikk, med større relevans og anvendbarhet i dagens samfunn.784 Samtidig er det et faktum at SBS har vært under stadig bearbeidelse i senere år, og at planverket var gjenstand for en større revisjon så sent som i 2010. I den forutgående revisjonsprosessen førte DSB tilsyn med i hvilken grad departementene i 2008–2009 avviklet, erstattet, reviderte eller implementerte nye SBS-tiltak på eget ansvarsområde. JD var ett av sju departementer som hadde gjort noe av dette og det eneste som rapporterte å ha både avviklet, erstattet, revidert og implementert.785

Kommisjonen mener at hvis de terrorrelaterte delene av SBS noen gang skulle være relevant å aktivere, så var det 22/7. JDs ledelse burde tidligst mulig ha påsett at det ble iverksatt høynet terrorberedskap i sivil sektor, ideelt sett samtidig som man satte krisestab. Dette ville formodentlig ha bidratt til at POD og OPD ville ha tatt i bruk sitt terrorplanverk, noe som i neste omgang kunne ha utløst anmodninger til Forsvaret om håndhevelsesbistand til vakthold og sikringsoppdrag i hovedstaden.

Det er påfallende at Forsvaret, som bare hadde en støtterolle i krisen, hevet sin terrorberedskap, mens justissektoren, som hadde primæransvaret for krisehåndteringen, ikke fant det nødvendig eller relevant å gjøre det i sivil sektor.786 Tankekorset blir desto større fordi flere statlige, kommunale og private virksomheter som kommisjonen antar har skjermingsverdige objekter eller infrastruktur, iverksatte beredskapstiltak.

Kommisjonen har gjennomført en spørreundersøkelse blant 16 slike virksomheter. Samtlige virksomheter svarte på undersøkelsen, og svarene ga et godt inntrykk av ulike sektorers beredskapstiltak.

Flere av virksomhetene er underlagt sektorlover som stiller krav til sikkerhet og beredskap. Kommisjonens undersøkelse viser at både disse og flere av virksomhetene som ikke er underlagt slik særlovgivning, iverksatte adekvate tiltak kort tid etter angrepet. For de fleste normaliserte situasjonen seg utover helgen, og i løpet av mandagen var de fleste beredskapstiltak avsluttet og situasjonen igjen normalisert.

Et læringspunkt som ble framhevet blant flere av virksomhetene, er behovet for samhandling mellom ulike sektorer, særlig mellom privat og offentlig sektor. Flere etterlyste bedre informasjon fra det offentlige, for eksempel om hvorvidt SBS var iverksatt, og i hvilken grad det kunne påregnes mulighet for bistand med objektsikring.787

Beskyttelse av myndighetspersoner

PSTs livvakttjeneste har en avgjørende rolle med hensyn til å sikre sentrale myndighetspersoner i en beredskapssituasjon. Da eksplosjonen skjedde utenfor regjeringskvartalet, var seksjon for livvakttjeneste minimalt bemannet. Seksjonen hadde et godt etablert varslingssystem, fikk raskt varslet mannskaper og hadde i løpet av kort tid framskaffet det de anså som et tilstrekkelig antall livvakter.

PSTs beredskapsplaner inkluderer ikke en beskrivelse av et naturlig kontaktpunkt mellom seksjon for livvakttjeneste og staben i PST. Informasjonsflyt og koordinering mellom stab og livvakttjenesten var derfor noe mangelfull den 22/7. Det er et åpent spørsmål hvorvidt de hadde en løpende omforent situasjonsforståelse.

Det var heller ikke etablert et fast kontaktpunkt for livvaktene inn i OPD. Dette medførte at seksjonen til å begynne med fikk problemer med å koordinere sikringen av statsministerboligen med Oslo politidistrikt. Livvaktene ved statsministerboligen (RRA) ble varslet av DSS kl. 15.30. Det ble raskt iverksatt forsterket vakthold rundt statsministeren. På grunn av manglende kontakt hadde de imidlertid ingen informasjon om når Oslo politidistrikt ville iverksette utvendig sikring av statsministerboligen. Livvaktene opplevde at dette kom i gang vesentlig senere enn det de hadde ønsket.

I løpet av kvelden den 22/7 ble det igangsatt livvakttjeneste for en rekke statsråder. I den første trusselvurderingen, som PST på bestilling fra Oslo politidistrikt ferdigstilte ved halv ni-tiden fredag kveld, viste man til at «den pågrepne» i politiavhør på Utøya hadde opplyst at han tilhørte én av tre celler, og at flere angrep kunne forventes. PST tok forbehold om at det foreløpig ikke var mulig å vurdere den pågrepnes troverdighet. Med henblikk på mulige nye terrormål tilrådet PST, som omtalt tidligere, at det måtte «vurderes å iverksette sikkerhets- og beskyttelsestiltak for flere myndighetspersoner».788

I realiteten hadde livvaktseksjonen allerede ved sekstiden iverksatt døgnkontinuerlig beskyttelse av utenriksministeren, justisministeren, forsvarsministeren og helse- og omsorgsministeren, i tillegg til den faste beskyttelse av statsministeren. Informasjon om dette ser ikke ut til å ha blitt spilt inn til analyseavdelingen før etter at den første trusselvurderingen var distribuert. For de øvrige statsråder iverksatte man patruljering av eget bosted «innenfor rammen av ordinær tjeneste». Samtlige statsråder fikk dessuten utdelt mobil VIP-alarm og ble anbefalt å bære denne til enhver tid.789 Et uforutsett problem oppsto da det viste seg livvakttjenesten ikke hadde tilgang til de objektplaner som OPD har utarbeidet for boligene til den enkelte statsråd. Grunnen var at PST generelt ikke har tilgang til OPDs planverk.790

Kilde: Torbjørn Katborg Grønning/Dagbladet

Den neste trusselvurderingen knyttet til sikkerheten til myndighetspersoner ble ferdigstilt cirka kl. 16.00 lørdag 23. juli. Den slo fast at målet for angrepene i Oslo og på Utøya var «regjeringen og Arbeiderpartiet». På bakgrunn av den informasjon PST på dette tidspunkt hadde tilgang til fra avhørene av Breivik, er det overraskende at PST deretter slo fast at det foreløpig var «ingenting som tyder på at gjerningsmannen har forsøkt å ramme konkrete enkeltpersoner». På grunn av den uklare trusselsituasjonen fant man likevel å ville anbefale at man videreførte de ekstra beskyttelses- og sikkerhetstiltakene som allerede var iverksatt overfor fire av statsrådene, samt patruljeringen av de øvrige regjeringsmedlemmenes bosteder. Når det så gjaldt stortingspresidenten og stortingsrepresentantene, mente PST at trusselbildet ikke var endret på bakgrunn av terrorsaken – med ett unntak: Siv Jensen. Etter at det ble kjent i mediene at Breivik hadde vært medlem av Fremskrittspartiets ungdomsorganisasjon, anslo PST at det kunne foreligge «en mulig trussel» mot partilederen, selv om det ikke forelå noen «kjent intensjon om å ramme» henne. Det ble derfor anbefalt at hun ble gitt den samme beskyttelse som man tidligere hadde iverksatt for regjeringens medlemmer.791

Konklusjonen om at det ikke var noe som tydet på at gjerningsmannen hadde forsøkt å ramme konkrete enkeltpersoner, ble ikke begrunnet nærmere. På dette tidspunktet var PST for lengst kjent med at Breivik i politiavhør hadde gitt opplysninger om en angivelig «topp ti-liste» over det han omtalte som kategori A-forrædere. PST mottok de første opplysningene om dette tidlig lørdag morgen. Det framgikk at utenriksminister Støre toppet listen over dem Breivik anså det legitimt å henrette.792 Hadde PST bedt om utfyllende opplysninger, ville etterforskerne ha kunnet fortelle at gjerningsmannen også hadde nevnt statsministeren og opplyst at de fleste av personene på listen var med i regjeringen. I tillegg hadde han navngitt stortingsrepresentant Kolberg, partisekretær Johansen og LO-leder Flåthen.793

I senere avhør opplyste gjerningsmannen at også andre sentrale daværende og forhenværende politikere figurerte på listen, deriblant tidligere statsminister og partileder Gro Harlem Brundtland. Trusselen mot sistnevnte må de neste dagene ha framstått som høyst reell i lys av at Breivik i politiavhør lørdag 23. juli ga uttrykk for at hans hovedmål med aksjonen på Utøya hadde vært å drepe Brundtland. PST mottok melding om dette litt før klokken ni lørdag kveld.794

Etter det kommisjonen er kjent med, ble det ikke fra PSTs side vurdert å iverksette egne beskyttelsestiltak over noen av de navngitte personene, utover de tiltak som allerede var iverksatt overfor statsministeren, Støre og tre andre statsråder uavhengig av gjerningsmannens opplysninger. Ifølge gjerningsmannen fantes det ytterligere to terroristceller med kapasitet til å drepe 300 mennesker til. I lys av at PST ikke kunne utelukke at Breivik inngikk i et større nettverk med intensjon og kapasitet til å iverksette nye terrorhandlinger, er det etter kommisjonens oppfatning påfallende at tjenesten i sine trusselvurderinger gikk så langt i å nedtone trusselen mot enkeltpersoner, og at spørsmålet om beskyttelsestiltak for én eller flere av de navngitte personene ikke ble reist. Brundtland fikk for øvrig noen dager senere tilbud om en mobil VIP-alarm etter initiativ fra et medlem av hennes nære familie.

10.9 Normalisering og kollektiv refleksjon med henblikk på læring

God krisehåndtering bør også inkludere at det legges til rette for refleksjon og læring.795 Alle alvorlige kriser er uønskede hendelser. Når galt først har skjedd, blir det desto viktigere at samfunnet tar inn over seg hva som kunne og eventuelt burde ha vært gjort annerledes, slik at man vil stå bedre rustet ved eventuelle nye kriser i framtiden.

Kommisjonen er selv et resultat av regjeringens ønske om en fullstendig gjennomgang av 22/7-krisen med henblikk på læring og bedre framtidig beredskap. På samme måte tok Stortinget læringsansvar ved å oppnevne sin egen 22. juli-komité.796

Kommisjonen konstaterer at det på mange hold er vist en vilje og evne til kritisk selvrefleksjon som avtvinger respekt. Det gjelder helsevesenet, politiet, PST, Forsvaret, brann- og redningsetatene, NSM, DSB, DSS, fylkesmenn og kommuner. Det gjelder ikke minst i sentralforvaltningen. Samtlige berørte departementer har gjennomført selvransakende evalueringer av sin håndtering av terrorangrepet. Flere tusen departementsansatte har svart på spørsmål og fylt ut spørreskjemaer som de helst skulle ha vært foruten.

Kilde: NSD forvaltningsdata (n=3363) i 2006, befolkningssurvey 2006 (n=1332) som gjengitt av Christensen, Fimreite og Lægreid, 2012 Kriseledelse: et spørsmål om tillitt og selvtillit. s. 237–252. i Fimreite et al (red), 2011. Organisering, Samfunnssikkerhet og Krisehåndtering og 22. juli-kommisjonens spørreundersøkelse blant departementsansatte (n= 2949). Spørsmålene er ikke stilt helt identisk, men er likevel sammelignbare.

Kommisjonen ser at det allerede er iverksatt og varslet tiltak som springer ut av disse dyrekjøpte erfaringene. Den nye samfunnssikkerhetsmeldingen gir et tydelig signal om at regjeringen ønsker å gi arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap høyere prioritet, og at JD er i ferd med å omsette mange av erfaringene fra 22/7 i organisatoriske og planverksmessige tiltak.

Kommisjonen ønsker dette velkommen, men understreker samtidig at arbeidet med å gjøre landet bedre rustet til å oppdage, avverge, bekjempe og håndtere eventuelle nye angrep aldri kan bli ferdigstilt. Trusselbildet er i konstant utvikling. Samfunnets mottiltak må derfor også være det.

10.10 Avslutning

Det var mye som fungerte godt i den nasjonale krisehåndteringen etter terrorangrepet i Oslo og massakren på Utøya 22/7. Selv om regjeringskvartalet var bombet i stykker og om lag 80 000 kvadratmeter kontorlokaler var gått tapt, var sentralforvaltningens funksjonsdyktighet langt på vei intakt. Det skyldtes i noen grad hell og tilfeldigheter, men avspeilte også at det på mange hold hadde vært utvist god risikoforståelse, var blitt utarbeidet forutseende evakueringsplaner og iverksatt sårbarhetsreduserende tiltak, ikke minst med hensyn til IKT-systemer og elektroniske arkiver. Regjeringen utøvet et samlende nasjonalt lederskap, og kommuniserte med befolkningen på en måte som avtvinger respekt.

Forsvaret og E-tjenesten løste sine oppgaver i samsvar med gjeldende instrukser, planverk og prioriteringer, men Forsvarets beredskap og kapasiteter ble ikke satt på reell prøve 22/7.

Det siste tiåret har det kommet på plass en ny administrativ struktur for sentral krisehåndtering. Kommisjonens gjennomgang gir ikke grunnlag for å foreslå vesentlige endringer av denne strukturen utover det regjeringen selv har tatt til orde for i Samfunnssikkerhetsmeldingen.

Det som ikke fungerte like godt i myndighetenes krisehåndtering, var informasjonsflyten mellom aktørene, vertikalt og horisontalt. Noe av grunnen til dette var mangelfullt eller helt fraværende gradert samband mellom etater og departementer. Viktig informasjon gikk dessuten oppover og nedover i systemet utenfor linjen, slik at det ble vanskelig å etablere en felles situasjonsforståelse. Ved alvorlige kriser er det viktig å etablere et felles sentralt rapporteringspunkt i kriseledelsen. Her glapp det 22/7, blant annet som et resultat av at Justisdepartementet ikke satte stab og ikke mobiliserte nok personell til å bemanne stabsfunksjonene.

Slik PST innrettet sitt arbeid, hadde tjenesten lite å bidra med til situasjonsforståelsen utover det som allerede var kjent gjennom mediene. I lys av usikkerheten knyttet til gjerningsmannens opplysninger i avhør om at det fantes flere celler med kapasitet til og intensjon om å iverksette nye angrep, stiller kommisjonen seg undrende til at PST så raskt nedtonet trusselen mot myndighetspersoner, symbolbygg og andre sikringsverdige objekter.

Det oppsto uklarhet om hvilke ressursbehov som fantes, og hvilke tiltak som var iverksatt for å møte dem. Kommisjonen mener at det primært var politiets og Politidirektoratets ansvar å påse at politiet så raskt som mulig iverksatte eget terrorplanverk og klargjorde sine ressursbehov med tanke på eventuelle bistandsanmodninger til Forsvaret. Det ville imidlertid ikke vært unaturlig om JDs kriseledelse selv hadde undersøkt og påsett dette.

Kommisjonen mener videre det var en alvorlig feilvurdering da Justisdepartementets administrative ledelse ikke vurderte å påse at det mer overordnede Sivilt beredskapssystem ble iverksatt.

De praktiske konsekvenser av disse unnlatelsene ble ikke store, slik krisen utviklet seg. Men de kunne ha blitt store, dersom det hadde kommet enda flere terrorangrep – noe som fremsto som en høyst reell mulighet i de første timene etter at bomben gikk av i regjeringskvartalet. I et slikt perspektiv gikk det altfor lenge før det ble satt i verk relevante sikringstiltak. Tiltakene kunne dessuten vært mer kraftfulle og effektive dersom politiet – eventuelt ansporet av POD og JD – hadde anmodet om bistand fra Forsvaret langt tidligere. Kommisjonen mener videre at Justisdepartementet burde ha satt stab, selv om det i den svært krevende situasjonen også forelå hensyn som talte for å beholde den vanlige linjeledelsen.

Det gjeldende terrorplanverket burde etter Kommisjonens oppfatning ha vært iverksatt i sivil sektor, slik det ble i Forsvaret. Kommisjonen har samtidig forståelse for at Sivilt beredskapssystem av mange oppleves som utdatert og lite relevant.797 Det er etter kommisjonens mening ikke til å leve med for Norge som nasjon at en rekke av de sentrale aktørene og etatene i beredskaps- og krisehåndteringsapparatet ikke fant det overordnede nasjonale kriseplanverket i sivil sektor relevant og hensiktsmessig i en krise som den man sto overfor 22/7. Når skulle terrorkapitlene i dette planverket være relevant, hvis ikke denne dagen? Kommisjonen anbefaler derfor at DSB, som forvalter SBS, får i oppdrag å revidere eller erstatte det gjeldende planverket.

Det som sviktet eller fungerte mindre godt 22/7, var stort sett forhold som ligger under et klart definert sektoransvar. Samtidig er det et økende behov for koordinerende lederskap med hensyn til sikkerhets- og beredskapsoppgaver på tvers av sektorene. Stortingsmeldingen om samfunnssikkerhet våren 2012 tar til orde for at et samvirkeprinsipp legges til de etablerte prinsipper om ansvar, likhet og nærhet. Kommisjonen støtter forslaget, så vel som de initiativ meldingen redegjør for med sikte på å styrke Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle.

Etter kommisjonens oppfatning bør det vurderes å redusere Justis- og beredskapsdepartementets portefølje slik at dets overordnede beredskapsansvar får ytterligere prioritet.

11 De berørtes synspunkter

11.1 Omfanget av terroren 22/7

Hele Norge er berørt av 22/7, men noen mer direkte og sterkere enn andre. Det store antallet omkomne og skadde gjør at det også er svært mange etterlatte og pårørende som er rammet. Hvis man legger til grunn at hver omkommen har ti etterlatte, innebærer dette rundt 770 etterlatte etter de omkomne i regjeringskvartalet og på Utøya.798 Det er også flere tusen pårørende til de overlevende som har blitt påvirket av terrorangrepene i varierende grad.

I tillegg til disse hardt rammede er det også andre som ble direkte berørt 22/7. Omtrent 3100 mennesker jobbet i regjeringskvartalet, og selv om ikke alle var til stede, opplevde de at arbeidsplassen ble utsatt for terror 22/7 – kontorer ble smadret, og mange fikk arbeidslokalet sitt stengt og måtte flytte til andre lokaler. Tilfeldige enkeltpersoner, som forbipasserende i Oslo og campingturister og fastboende ved Tyrifjorden, ble også direkte berørt ved at de som ikke-organiserte frivillige tok del i redningsarbeidet denne dagen.

Hver enkelt av de mange skadde, fornærmede, etterlatte, overlevende, pårørende, departementsansatte og frivillige hjelperne har en betydningsfull stemme og en historie å fortelle om 22/7. Kommisjonen ønsker med dette kapittelet å synliggjøre og formidle disse stemmene.

11.2 Hvordan har de berørte kommet til orde?

Innledning

I kommisjonens mandat heter det:

«Det forutsettes at kommisjonen tar i mot synspunkter fra alle pårørende som ønsker det. Tilsvarende gjelder synspunkter fra andre personer som direkte ble berørt av hendelsene.»

Det er ingen representant for de berørte blant kommisjonens medlemmer.799 Kommisjonen var derfor tidlig oppmerksom på at berørtes stemmer måtte bli hørt, og at vår rapport ville bli bedre dersom den var godt forankret i de berørtes erfaringer. Kommisjonen fant det nødvendig å innhente de berørtes synspunkter på en systematisk måte, slik at vi kunne danne oss et mest mulig representativt bilde av deres erfaringer. Etter dialog med Den nasjonale støttegruppen etter 22/7-hendelsene, med tillitsvalgte og hovedverneombud i departementene, departementsledelsene og representanter fra AUF, besluttet kommisjonen å gå aktivt og bredt ut og innhente synspunkter fra et stort antall berørte. Vi tilknyttet oss ekspertise som ga råd om hvordan prosessen burde legges opp, og som bisto med den praktiske gjennomføringen.

Kommisjonen har i sin arbeidsperiode vært tilgjengelig for allmennheten med kontaktmulighet per e-post, telefon og post. Ved flere anledninger har kommisjonens leder vært ute i mediene og oppfordret folk til å ta kontakt dersom de har informasjon. Kommisjonen har også publisert nyheter på sitt nettsted underveis i undersøkelsesarbeidet. Mange berørte har på eget initiativ henvendt seg til oss og formidlet sine synspunkter via telefonsamtaler, e-poster, brev eller personlige møter. Kommisjonen har prioritert personlige møter eller telefonmøter med alle berørte som har tatt kontakt, og som har ønsket å snakke med oss. Disse møtene har vi opplevd som nyttige, lærerike og sterke.

Kommisjonen har hatt en god dialog med Den nasjonale støttegruppen etter 22/7-hendelsene.800 Kommisjonens leder og andre medlemmer av kommisjonen har vært til stede på samlinger for etterlatte etter omkomne på Utøya som Helsedirektoratet har arrangert, samt invitert de etterlatte etter omkomne i regjeringskvartalet til et møte i kommisjonens lokaler. På disse møtene har vi fortalt om vår arbeidsprosess, og de etterlatte har hatt anledning til å stille spørsmål og ta opp temaer de mener er viktige for kommisjonens arbeid.

Kommisjonens og sekretariatets medlemmer har byttet på å være til stede i store deler av rettssaken mot gjerningsmannen i Oslo tingrett. Det har vært nyttig å være til stede og høre vitneprov fra berørte i retten, blant annet fra skadde, overlevende og frivillige hjelpere, samt overvære framleggelsene av obduksjonsrapportene. I retten ble situasjonen og opplevelsene til de berørte i regjeringskvartalet og på Utøya den 22/7 og i tiden etterpå formidlet. Historiene inneholdt redsel, frustrasjon og sorg, men også livskraft, omsorg og pågangsmot, og har dannet et viktig bakteppe for kommisjonens framstilling.

Spørreundersøkelsene

Design og innhold

I januar og februar 2012 inviterte kommisjonen alle berørte til å delta i elektroniske spørreundersøkelser. Kommisjonen måtte foreta en avgrensning, og vi har forsøkt å velge ut de sterkest berørte. Gruppene som ble valgt ut til å delta i spørreundersøkelsene, var overlevende, frivillige hjelpere, pårørende og etterlatte etter hendelsene på Utøya, samt fornærmede/skadde, etterlatte og departementsansatte i regjeringskvartalet. Kommisjonen er klar over at det også er andre berørte, for eksempel frivillige organisasjoner, aktører fra redningstjenesten, etterlatte og pårørende i videre forstand, bedrifts- og butikkeiere i regjeringskvartalet og andre som ikke har mottatt spørreundersøkelse fra kommisjonen.

Før utsendelsene av spørreundersøkelsene arbeidet kommisjonen med å tilpasse spørsmålene til den enkelte respondentgruppe. Spørreundersøkelsene ble forhåndstestet av personer fra de enkelte gruppene og justert i tråd med deres tilbakemeldinger. Totalt ble det utarbeidet sju ulike spørreskjemaer tilpasset de ulike gruppene:801

• Spørreundersøkelse for etterlatte regjeringskvartalet

• Spørreundersøkelse for fornærmede/skadde regjeringskvartalet, tilpasset respondenter over og under 18 år

• Spørreundersøkelse for departementsansatte

• Spørreundersøkelse for etterlatte Utøya, tilpasset respondenter over og under 18 år

• Spørreundersøkelse for overlevende Utøya, tilpasset respondenter over og under 18 år

• Spørreundersøkelse for pårørende Utøya

• Spørreundersøkelse for ikke-organiserte frivillige hjelpere Utøya

Undersøkelsene tok for seg dagen 22/7 og tiden etter, vurderinger av myndighetenes håndtering, samt spørsmål om synspunkter på temaer som var vesentlige for kommisjonen.

Fordi kommisjonen mottok indikasjoner på at mange departementsansatte som ikke var på arbeid 22/7, hadde sterke reaksjoner i etterkant, ble samtlige departementsansatte invitert til å delta i spørreundersøkelsen.

Undersøkelsen tok for seg sikkerheten ved de ansattes arbeidsplass forut for og etter 22/7, hvordan angrepet påvirket den enkelte ansatte og dennes arbeidssituasjon, samt noen synspunkter på og vurderinger av myndighetenes innsats i forbindelse med terrorangrepene.

I invitasjonene til hver enkelt respondentgruppe understreket kommisjonen forståelse for at en slik spørreundersøkelse kunne oppfattes som en belastning, og at det var frivillig å delta. Vi var klar over at mange har vært utsatt for flere lignende henvendelser, og at vår undersøkelse kunne oppleves som en tilleggsbelastning. Derfor ble det ikke sendt ut purringer ved manglende svar.

På slutten av spørreundersøkelsene oppfordret vi de berørte til å kontakte kommisjonen per telefon, brev eller e-post eller avtale et møte dersom de hadde mer de ønsket å formidle.

Kommisjonen la mye arbeid i å skaffe gode adresselister til de berørte.802

Vi hadde på forhånd søkt om og fått innvilget konsesjon fra Datatilsynet til å innhente adresselister og e-postadresser. Etter utsendelsen av invitasjonene ble kontaktinformasjon (navn og adresse) til samtlige inviterte, samt koblingen mellom kontaktinformasjon og besvarelse, slettet. Resultatene fra spørreundersøkelsene kan følgelig ikke spores tilbake til den enkelte respondent.

Omfattende materiale

Spørreundersøkelsene inneholdt avkryssingsspørsmål og spørsmål der respondentene kunne svare med utfyllende fritekst. Spørsmålene omhandlet 22/7 og tiden etter, samt ga en mulighet til å gi en overordnet vurdering av myndighetenes innsats knyttet til terrorangrepet, fordelt etter kommisjonens seks hovedarbeidsområder: avdekking av terrorplaner, tilgangen til våpen og eksplosiver, sikring av terrormål, nasjonal krisehåndtering, politiets innsats og helsevesenets innsats.

Kommisjonen mottok totalt 3746 svar på spørreundersøkelsene. De departementsansatte i regjeringskvartalet var den største respondentgruppen med hele 2954 respondenter. Om lag 680 svar var fra de overlevende, deres pårørende, de etterlatte og frivillige hjelpere i forbindelse med skytingen på Utøya.

Til sammen utgjør svarene fra alle de berørte på Utøya og i regjeringskvartalet et meget rikt materiale, både i innhold og omfang. Det har vært nyttig og nødvendig for kommisjonen å samle inn og gå gjennom dette unike materialet. Materialet vil også være svært interessant for ettertiden. Noe av materialet blir benyttet direkte i kommisjonens rapport, men hele materialet vil være en viktig del av dokumentasjonen etter 22/7. Kommisjonen har innenfor sin arbeidsperiode ikke hatt mulighet for å utnytte hele materialet fullt ut og vi referer langt fra alt i rapporten. I dette kapittelet vil vi framheve noen av spørsmålene, temaene og svarene i spørreundersøkelsene. Det er imidlertid viktig å påpeke at alt materialet, også det som ikke blir brukt direkte i det følgende, er lest og har vært et nyttig bakgrunnsteppe og en inspirasjon for utarbeidelsen av alle kapitlene i kommisjonens rapport.

Om begrensninger i forbindelse med metode/generaliseringer

Dette kapittelet om berørtes synspunkter refererer kun resultatene fra de gjennomførte spørreundersøkelsene. Alt svarmaterialet arkiveres imidlertid for ettertiden.

Svarprosenten varierer. Respondentgruppen med lavest svarprosent er overlevende fra Utøya med 38 prosent. Respondentgruppen med den høyeste svarprosenten er de departementsansatte med 60 prosent. Vi har ingen sikkerhet for at svarmaterialet er representativt i kvantitativ forstand. Men hvert enkelt svar formidler uansett verdifulle erfaringer.

Det som refereres av resultater i dette kapittelet, er svarene respondentene ga i februar 2012. Det er viktig å ha i bakhodet at situasjonen i ettertid kan være endret for flere av respondentene, og at noen ville svart annerledes på spørsmålene i dag.

Antall respondenter som har besvart hvert enkelt spørsmål, er i de etterfølgende tabellene og figurene uttrykt ved bokstaven n.

Kilde: Christopher Olssøn

Kilde: Christopher Olssøn

11.3 Deltakere i spørreundersøkelsene

Regjeringskvartalet

Da bomben eksploderte i regjeringskvartalet 22/7, oppholdt minst 325 mennesker seg i høyblokka, de omkringliggende departementskontorene og gatene i umiddelbar nærhet.803 Åtte mennesker ble drept, og mange ble fysisk skadd.

Kilde: Sara Johannessen/Scanpix

De etterlatte etter omkomne i regjeringskvartalet som var oppført i politiets og DSBs lister, ble invitert til å svare på en spørreundersøkelse fra kommisjonen. Hver etterlatt fikk mulighet til å la flere etterlatte i familien også svare på undersøkelsen. Totalt har 13 etterlatte etter omkomne i regjeringskvartalet besvart undersøkelsen. Hovedsakelig er respondentene foreldre/foresatte eller søsken til den de mistet. Alders- og kjønnsfordelingen på respondentene framgår av tabell 11.1.

På adresselistene kommisjonen mottok fra politiet, var det per januar 2012 registrert 286 fornærmede eller skadde etter bombeeksplosjonen i regjeringskvartalet.804 Totalt har 96 av disse svart på spørreundersøkelsen fra kommisjonen. De departementsansatte som også var registrert som fornærmet/skadd, ble forsøkt silt ut, slik at disse kun mottok spørreskjemaet for de fornærmede/skadde. Hele 70,5 prosent av de fornærmede/skadde bor i Oslo. Alle de fornærmede/skadde var i eller i nærheten av regjeringskvartalet da bomben eksploderte. Alders- og kjønnsfordelingen på denne respondentgruppen framgår av tabell 11.1.

Videre ble samtlige departementsansatte, ansatte i Departementenes servicesenter og ansatte ved Statsministerens kontor invitert til å svare på en spørreundersøkelse. Det var registrert 4902 ansatte ved disse arbeidsplassene i 2011, og 2954 av dem svarte på undersøkelsen. 57,2 prosent av respondentene har vært ansatt på sin nåværende arbeidsplass i seks år eller mer. I og med at det var fredag ettermiddag i fellesferien, var kun 13,2 prosent av de ansatte i eller i umiddelbar nærhet av regjeringskvartalet da bomben eksploderte. Alders- og kjønnsfordelingen på respondentene framgår av tabell 11.2.

Utøya

Da gjerningsmannen ankom til Utøya 22/7, befant det seg 564 mennesker på øya. 69 av dem ble drept. Av de overlevende fra Utøya har 185 personer svart på kommisjonens spørreundersøkelse. De overlevende er fra alle landets fylker, og alders- og kjønnsfordelingen på respondentene framgår av tabell 11.3.

Hver overlevende fikk også mulighet til å la to av sine nærmeste pårørende svare på spørreundersøkelsen utarbeidet for pårørende. Totalt har 247 pårørende til overlevende fra Utøya svart på undersøkelsen. De pårørende bor spredt rundt i alle landets fylker. 89,1 prosent av de pårørende er foreldre eller foresatte til de overlevende. De øvrige er overlevendes barn, søsken, ektefelle/samboer/partner, kjæreste eller annet. Alders- og kjønnsfordelingen på respondentene framgår av tabell 11.4.

Øverst: 22/7 berørte Norge, og minnestunder og rosemarkeringer fant sted over hele landet. Her fra Alta. Nederst: 69 mennesker mistet livet på Utøya 22/7.

Kilde: Øverst: Rune Østlyngen/Altaposten. Nederst: Tore Meek/Scanpix

Videre ble de etterlatte etter omkomne på Utøya invitert til å svare på en spørreundersøkelse. Hver etterlatt fikk også mulighet til å la flere etterlatte i familien svare på undersøkelsen. Totalt har 123 etterlatte etter omkomne på Utøya besvart undersøkelsen. De etterlatte bor spredt rundt i 18 av landets fylker. 62,6 prosent er foreldre eller foresatte til den de mistet, 14,6 prosent er søster/bror. Alders- og kjønnsfordelingen på respondentene framgår av tabell 11.5.

Personer som bidro med frivillig innsats ved terrorangrepene på Utøya, ble også invitert til å svare på spørreundersøkelse. Totalt har 128 ikke-organiserte frivillige hjelpere respondert på undersøkelsen. De fleste av dem, 50,4 prosent, bor i Buskerud fylke. Mange av de frivillige enkeltpersonene, 43 prosent, er helsepersonell som stilte opp selv om de ikke formelt sett var på jobb. Utover det var det mange frivillige blant de lokalt fastboende og blant camping- og feriegjester ved Tyrifjorden. Alders- og kjønnsfordelingen på respondentene framgår av tabell 11.6.

11.4 De berørtes opplevelser og erfaringer

Innledning

Kommisjonen har måttet gjøre et utvalg i det omfattende og mangfoldige svarmaterialet. Nedenfor refererer vi opplevelsene og erfaringene til noen av de hardest rammede etter 22/7.

Fornærmede/skadde i regjeringskvartalet

I gruppen fornærmede/skadde fra regjeringskvartalet oppgir 38 av de 96 respondentene at de ble skadd i bombeeksplosjonen. 15 av de som ble skadd, mottok førstehjelp. Det var først og fremst helse- og redningspersonell og frivillige eller kollegaer som ga de skadde førstehjelp.

Møte med helse- og redningspersonell

Blant de som ble skadd, ble 21 sendt til Oslo legevakt, mens tre ble sendt til Oslo universitetssykehus. De som har svart på hvordan de opplevde helsepersonellet ved legevakten/sykehuset, har svart at helsepersonellet i stor grad viste omsorg og ga vedkommende den hjelpen han/hun trengte, se figur 11.5.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

I fritekstfeltene har de fornærmede/skadde framhevet at helsevesenets innsats i forbindelse med terrorangrepene generelt var veldig god.

Oppfølgning og støtte etter 22/7

Relativt få av de fornærmede/skadde fra regjeringskvartalet oppsøkte et av pårørendesentrene som ble opprettet etter terrorangrepet. Hele 79 respondenter har svart nei på om de oppsøkte et slikt senter.

61 respondenter har svart at de ble tilbudt profesjonell hjelp til håndtering av reaksjoner knyttet til 22/7. Flertallet benyttet seg av fastlegen, men også bedriftshelsetjenesten, privatpraktiserende psykologer og andre ble benyttet. Respondentene har jevnt over opplevd at alle disse instansene/behandlerne i stor grad viste vedkommende respekt, framsto som faglig dyktig og bidro til å redusere vedkommendes plager.

Det framkommer av fritekstfeltene til de fornærmede/skadde i regjeringskvartalet at det var noe utilstrekkelig oppfølgning i etterkant av hendelsene, blant annet av kommunenes kriseteam. Det framkommer også at det var lokale, kommunale og bydelsmessige forskjeller på den psykososiale oppfølgningen respondentene mottok.

Møte med etterforskning/avhør

Hele 92 respondenter har avgitt politiforklaring etter bombeeksplosjonen. Jevnt over opplevde respondentene at politiet i stor grad viste vedkommende respekt, ga informasjon på en forståelig måte og framsto som profesjonelle. Politiforklaringen var for flertallet ikke i det hele tatt eller i liten/noen grad en påkjenning, se figur 11.6.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Kontakt med medier

20 respondenter var i kontakt med medier i perioden 22.–24. juli. Jevnt over mener de som var i kontakt med medier at journalistene opptrådte hensynsfullt og respekterte vedkommendes grenser.

Videre var det 27 respondenter som selv ble framstilt i medier i perioden 22.–24. juli (for eksempel intervju, på bilder eller lignende). Et flertall mener framstillingen i stor eller svært stor grad ble gjort på en respektfull måte. På spørsmålene om hvorvidt framstillingen var en påkjenning, og om vedkommende var komfortabel med framstillingen, er tilbakemeldingene noe mer varierende, se figur 11.7.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Bistandsadvokat

Det følger av tilbakemeldingene fra de 96 fornærmede/skadde fra regjeringskvartalet at 30 av dem har fått bistandsadvokat. I fritekstfeltene uttrykker flere av dem som ikke har fått bistandsadvokat, at det oppleves som urimelig. En respondent skriver:

«Litt mer oppmerksomhet rundt de som faktisk var i regjeringskvartalet. Får jo verken bistandsadvokat eller oppfølging utover et par timer på DPS.»

Om livet etter terrorhendelsene

76 av respondentene har oppgitt at de til daglig er i arbeid. Etter 22/7 har 31 av dem vært sykmeldt på grunn av ettervirkninger. Det store flertallet er per februar 2012 helt eller delvis tilbake i arbeid.

Respondentene har i noen grad opplevd reaksjoner som søvnvansker, angst/uro, konsentrasjonsvansker og nedstemthet etter 22/7, se figur 11.8.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

De fornærmede og skadde fra regjeringskvartalet har oppgitt at det i stor grad er familie og venner som har vært til støtte for dem i tiden etter 22/7.

Etterlatte etter omkomne i regjeringskvartalet og på Utøya

Pårørendenummer og pårørendesenter

Totalt 136 etterlatte etter omkomne i regjeringskvartalet og på Utøya har besvart kommisjonens spørreundersøkelse. Mange av de etterlatte ringte i løpet av det første døgnet et av pårørendenumrene som ble opprettet; 90 av de etterlatte fra Utøya og elleve av de etterlatte fra regjeringskvartalet ringte slike numre. Pårørendetelefonene som respondentene benyttet, var politiets pårørendetelefon, Ullevål sykehus sitt pårørendesenter og Sundvolden Hotel. Flertallet av de etterlatte som ringte pårørendetelefonene, opplevde at de fikk kontakt innen rimelig tid, men at de i mindre grad fikk nødvendig informasjon fra pårørendetelefonene.

Blant de etterlatte fra Utøya oppsøkte 95 ett eller flere av pårørendesentrene som ble opprettet, og absolutt flest besøkte Sundvolden Hotel. De etterlatte fra Utøyas vurdering av pårørendesenteret framgår av figur 11.9.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Blant de etterlatte fra regjeringskvartalet oppsøkte halvparten ett eller flere pårørendesenter, nærmere bestemt pårørendesentrene på Ullevål sykehus og Rikshospitalet. De vurderer pårørendesentrene dit hen at sentrene i noen grad ivaretok vedkommendes behov.

I fritekstfeltene har de etterlatte uttrykt at helsevesenets håndtering i forbindelse med terrorhendelsene generelt var god.

Møte med politiet/Kripos

Ti etterlatte fra regjeringskvartalet var i kontakt med politiet/Kripos i perioden 22.–24. juli. Flertallet blant dem vurderte at politiet/Kripos ga oppdatert informasjon, informasjon om hva de skulle foreta seg videre, og viste medfølelse, se figur 11.10.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

En like stor andel av de etterlatte fra regjeringskvartalet var involvert i identifiseringen av den de mistet (DNA-prøve, beskrivelser av kjennetegn eller lignende), og flertallet blant dem opplevde at de i stor grad fikk forståelig informasjon, at politiet/Kripos framsto som profesjonelle og bisto på en god måte, se figur 11.11.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

106 av de etterlatte fra Utøya var i kontakt med politiet/Kripos i perioden 22.–24. juli 2011. De etterlatte vurderer denne kontakten noe varierende, men mange vurderer den som bra, se figur 11.12.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

117 etterlatte fra Utøya har svart på spørsmålet om hvorvidt de var involvert i identifiseringen av den de mistet (DNA-prøve, beskrivelser av kjennetegn eller lignende), og 95 har svart bekreftende. De etterlatte opplevde at de i stor grad fikk forståelig informasjon, at politiet/Kripos framsto som profesjonelle og bisto på en god måte, se figur 11.13.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

I møter og samtaler kommisjonsmedlemmer har hatt med enkelte etterlatte og i fritekstfeltene til spørreundersøkelsen, framkommer det at noen av de etterlatte mener identifiseringsprosessen tok for lang tid, og at det tok lang tid før de etterlatte fikk se den døde. Enkelte har også påpekt at det var manglende informasjon underveis.

Oppfølgning og støtte etter 22/7

Blant de 112 etterlatte fra Utøya som har svart på spørsmålet om hvorvidt de fikk en kontaktperson i kommunen sin, har 85 svart bekreftende. Når det gjelder oppfølgning etter hendelsene, viser tilbakemeldingene fra de etterlatte at de først og fremst har benyttet seg av fastlegene og kommunenes kriseteam. Vurderingen av fastlegen og kommunens kontaktperson framgår av figur 11.14 og figur 11.15.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Blant de etterlatte fra regjeringskvartalet fikk et mindretall en kontaktperson i kommunen sin. Halvparten av de etterlatte fra regjeringskvartalet ble tilbudt profesjonell hjelp til håndtering av reaksjoner knyttet til 22/7, og halvparten benyttet seg av fastlegen sin.

Både de etterlatte fra Utøya og regjeringskvartalet har i fritekstfeltene pekt på at det har vært varierende oppfølgning i kommunene fra både fastleger og kommunenes kriseteam. Noen har også framholdt at enkelte grupper av etterlatte, som søsken, steforeldre og besteforeldre, ikke har blitt omfattet av oppfølgningen, og at det har vært uheldig.

Hele 113 av de etterlatte fra Utøya deltok på en av tilbakereisene til Utøya i etterkant av 22/7. Tilbakereisene ble av dem vurdert som verdige og viktige, se figur 11.16.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

81 etterlatte fra Utøya deltok på samling for etterlatte som Helsedirektoratet arrangerte i november 2011. Samlingen ble av mange ansett som nyttig, se figur 11.17.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Ni av de etterlatte fra regjeringskvartalet deltok på omvisningen i regjeringskvartalet for skadde og etterlatte i etterkant av 22/7. Omvisningen ble vurdert som verdig og viktig, se figur 11.18.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Elleve av de etterlatte fra regjeringskvartalet har deltatt på samling for etterlatte i regi av Helsedirektoratet. Samlingene ble ansett som nyttige av flere av dem, se figur 11.19.

Om livet etter terrorhendelsene

95 av de etterlatte fra Utøya har oppgitt at de er i arbeid til daglig. 87 av dem har vært sykmeldt fra jobb på grunn av ettervirkninger knyttet til 22/7. 70 er per februar 2012 helt eller delvis tilbake i arbeid.

Tolv av de etterlatte fra regjeringskvartalet er i arbeid til daglig. Ti av dem har vært sykmeldt fra jobb på grunn av ettervirkninger, og ni er per februar 2012 helt eller delvis tilbake i arbeid.

De etterlatte fra Utøya har hatt reaksjoner og plager som for eksempel konsentrasjonsvansker og nedstemthet etter 22/7, se figur 11.20.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Det samme gjelder de etterlatte fra regjeringskvartalet. De har også hatt reaksjoner og plager som for eksempel konsentrasjonsvansker og angst/uro etter 22/7.

På spørsmålet om hvem som har vært til støtte for de etterlatte etter 22/7, er det særlig familie og venner som framheves i svært stor grad.

Øvrige departementsansatte

I det følgende omtales svarene fra de øvrige departementsansatte som ikke var fornærmede/skadde.

389 av 2954 departementsansatte var i, eller i umiddelbar nærhet av, regjeringskvartalet da bomben gikk av. Blant dem som var i regjeringskvartalet, og som har besvart spørsmålene om evakueringen etter bombeeksplosjonen, opplevde 154 ansatte hindringer i forbindelse med evakueringen av bygningene de befant seg i. Årsakene til hindringene de opplevde, var hovedsakelig skader på bygningene/inventar, problemer med rømningsveier og problemer med nødutganger. For dem som befant seg i bygninger da bomben eksploderte, tok det under fem minutter for 49 av dem før de var ute av bygningene. Flertallet, 96 ansatte, var ute av bygningene innen 5–20 minutter. For seks av respondentene tok det mer enn én time før de var ute av bygningene.

Kilde: Forsvarsbygg

Oppfølgning og støtte etter 22/7

1111 departementsansatte har svart at de deltok på informasjonsmøter i regi av bedriftshelsetjenesten vedrørende hendelsene. Flertallet av dem som deltok på informasjonsmøtene, mente møtene var nyttige.

1813 respondenter har svart at de ble tilbudt profesjonell hjelp til håndteringen av reaksjoner knyttet til 22/7. Bedriftshelsetjenesten og fastlegen var de instansene som ble benyttet i størst grad. Respondentene opplevde at bedriftshelsetjenesten og fastlegen viste respekt og framsto som faglig dyktige, samt at instansene bidro til å redusere plager, se figur 11.22 og figur 11.23.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

I fritekstfeltene til de departementsansatte framgår det at mange mener helsevesenets håndtering av hendelsene generelt var veldig god. Det påpekes imidlertid av flere at det er lokale kommunale forskjeller på den etterfølgende psykososiale oppfølgningen, og at kriseberedskapen for psykososial oppfølgning oppleves som noe mangelfull.

Om livet etter terrorhendelsene

Av 2929 departementsansatte har 154 oppgitt at de har vært sykmeldt på grunn av ettervirkninger knyttet til 22/7. Flertallet av disse har krysset av på at de per februar 2012 er helt tilbake i jobb igjen.

Flertallet av de departementsansatte som har besvart spørsmålene om reaksjoner etter hendelsen, oppgir å ikke ha vært spesielt plaget av reaksjoner som søvnvansker, irritasjon, angst/uro, konsentrasjonsvansker, nedstemthet, hodepine og lignende eller økning i rus- og/eller alkoholbruk etter 22/7, se figur 11.24.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Flertallet av respondentene oppgir at familie og venner i stor eller svært stor grad har vært til støtte i tiden etter 22/7. Også kolleger har vært til støtte for mange.

De departementsansattes svar på kommisjonens spørreundersøkelse er basert på situasjonen i departementene per februar 2012.

Overlevende Utøya

Da angrepet på Utøya startet, befant 169 av de 185 respondentene seg på øya. Hele 132 av respondentene kontaktet noen på telefon/SMS mens skytingen pågikk. De fleste kontaktet familie, venner eller andre på øya. 62 av respondentene ringte nødnummer under skytingen, og 40 av disse har svart at de fikk kontakt med noen på nødnummeret.

169 av de overlevende har svart på spørsmålet om hvorvidt de forlot øya under angrepet, og 61 av dem svarte ja. Av de som forlot øya, svømte 33 ungdommer til de ble plukket opp av båt, mens ti svømte helt over til land.

107 av de overlevende har svart på spørsmålet om hvorvidt de mottok førstehjelp på Utøya før de ble evakuert, og av disse har ni svart bekreftende på spørsmålet. De fleste mottok førstehjelp fra andre deltakere på øya, halvparten fikk førstehjelp fra politiet, og én fikk førstehjelp fra helsepersonell.

Møtet med helse- og redningspersonell og Sundvolden Hotel

Svarene viser at det først og fremst var helse-/ambulansepersonell og frivillige som campinggjester, naboer, bilister eller andre som tok hånd om ungdommene da de kom i land. Det store flertallet opplevde at de som tok hånd om dem på landsiden, samt helsepersonellet ved sykehusene og legevakten, i svært stor grad viste omsorg og ga tilfredsstillende hjelp innen rimelig tid. Fritekstfeltene viser også at de overlevende generelt var godt fornøyd med helsevesenets innsats.

Av 182 respondenter var 159 på Sundvolden Hotel i løpet av perioden 22.–24. juli. Til tross for tidvis kritikk i mediene, har flertallet av de 158 som har svart på hvordan de opplevde Sundvolden Hotel som krise- og pårørendesenter, i stor grad hatt positive opplevelser, se figur 11.25.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Oppfølgning og støtte etter 22/7

Blant 184 overlevende fikk 144 en kontaktperson i hjemkommunen sin. 165 av alle respondentene (185) ble tilbudt profesjonell hjelp til håndtering av reaksjoner knyttet til 22/7. Blant 182 overlevende benyttet 124 respondenter seg av kommunens kriseteam, og 102 benyttet seg av fastlegen. Flertallet av dem hadde i stor grad positive opplevelser av kommunens kriseteam og fastlegen, se figur 11.26 og figur 11.27.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Tilbakemeldingene kommisjonen har mottatt fra de overlevende i spørreundersøkelsens fritekstfelt, viser en noe varierende oppfølgning i kommunene. Enkelte uttrykker misnøye i forbindelse med den psykososiale oppfølgningen, den lokale kriseberedskapen, kontaktpersonene og kriseteamene, samt setter spørsmålstegn ved disses kompetanse.

Kilde: Fredrik Naumann/Felix Features

Svært mange av de overlevende har opplevd at familie og venner har vært til stor støtte i tiden etter 22/7. Også AUF og andre som ble direkte berørt, har vært til stor støtte, se figur 11.29.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Blant alle respondentene (185) deltok 166 på reisene tilbake til Utøya 19. og 20. august, og 18 deltok 1. oktober. Deres vurdering av tilbakereisene var at arrangementene i stor grad ble gjennomført på en verdig måte og var viktig for de overlevende i bearbeidelsen av hendelsene 22/7, se figur 11.30.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Møte med etterforskning/avhør

Blant alle respondentene (185) har 178 oppgitt å ha avgitt politiforklaring ved personlig oppmøte, og ni har avgitt forklaring per telefon. Politiforklaringene ble avgitt spredt rundt i 26 av landets 27 politidistrikter. Flertallet av respondentene er i stor grad positive til politiets opptreden i forbindelse med politiforklaringene. Politiforklaringen var imidlertid i noen grad en påkjenning, se figur 11.31.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Kontakt med mediene og bruk av sosiale medier

I møte med kommisjonen har mange berørte vært opptatt av medienes massive dekning. 43 av de 185 respondentene fra Utøya oppgir å ha blitt kontaktet av personer fra mediene på telefon/SMS mens skytingen pågikk, uten at vedkommende selv hadde kontaktet mediene først. Det var både riksdekkende presse og lokal presse som tok kontakt med dem, og også noe utenlandsk presse. Seks respondenter kontaktet selv mediene mens skytingen pågikk. Det var først og fremst riksdekkende presse de kontaktet.

37 av de overlevende som har besvart undersøkelsen, var aktive på sosiale medier mens skytingen pågikk. Disse brukte sosiale medier for å få informasjon om andre på øya eller dele informasjon om sin tilstand/situasjon.

Blant alle respondentene fra Utøya (185) brukte 112 sosiale medier det første døgnet etter angrepet for å få informasjon om andre fra Utøya, og 144 brukte sosiale medier til å dele informasjon om sin tilstand/situasjon. Det var 105 av respondentene som var i kontakt med massemediene i perioden 22.–24. juli, og 120 ble framstilt i mediene i denne perioden gjennom intervju, bilder eller lignende. 165 har svart bekreftende på at de har vært i kontakt med mediene i etterkant av 22/7.

162 overlevende har svart på spørsmål knyttet til hvordan de ble framstilt i mediene. Et stort flertall opplevde at framstillingen i mediene ble gjort på en respektfull måte, og at de var komfortable med framstillingen de fikk. Et flertall av dem som svarte, opplevde ikke, eller i liten grad, framstillingen som en påkjenning, se figur 11.32.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

Til tross for dette er det mange overlevende som har understreket i fritekstfeltene at mediekjøret i tiden etter Utøya har vært enormt. Flere av de overlevende har kommentert at det har vært tungt og vanskelig å se gjerningsmannen på avisforsidene dag etter dag, og at de oppfatter at mediene har gitt ham for mye oppmerksomhet.

«Jeg finner medias enorme sensasjonsfokus på gjerningsmannen slitsom og noe problematisk. Både fordi det plager meg personlig å se han overalt steder hvor jeg ikke kan unngå det (øverst på nettavisene, fremsiden på papiravisene i matbutikken osv.) – og fordi han blir en hovedperson med langt mer oppmerksomhet enn ofrene. Proposjonalt er dette et problem, selv om jeg ikke ønsker flere oppslag om ofrene.»

Videre i fritekstfeltene er det flere overlevende som framhever at lekkasjene til mediene fra avhør er kritikkverdig og har vært en påkjenning for den enkelte.

«Svært mange i media har håndtert dette respektfullt og godt, men flere nasjonale medier oppførte seg allikevel pågående, svært konfronterende og respektløst da de tok kontakt i tiden etter 22. juli. Lekkasjer av avhør uten at det har samfunnsmessig interesse er en svært stor belastning for meg, og jeg frykter at jeg skal utleveres mot min vilje i nasjonale medier under rettssaken.(…)»

Bistandsadvokat

Av 183 overlevende oppgir 167 at de har bistandsadvokat. I fritekstfeltene framkommer det at enkelte av de overlevende som befant seg på landsiden mens skytingen pågikk, ikke har fått bistandsadvokat og opplever det som urimelig.

«Det er veldig frustrerende og være berørt uten å få informasjon. Veldig tøft og være syk pga dette uten og vite hvilken rettigheter man har, med tanke på at jeg ikke har bistandsadvokat. Får da ikke juridisk hjelp med å fremme erstatning. Har ikke samme rettighetene som resten av AUFerne. Vi på landsiden som tilhørte utøyaleiren må jobbe selv for å få vite ting, hjelp, og alt annet som de med fornærmet status har fått. Vi er ca 20 stk som trenger å bli sett og hørt, men blir ikke det. Ta vare på ALLE som tilhørte leieren den dagen, vi en målgruppe som gjerningsmannen skulle ta. Bare tilfeldig at jeg overlevde dette på lik linje som alle andre som overlevde…»

Om livet etter terrorhendelsene

Omtrent halvparten (96) av de overlevende går på ungdomsskole eller videregående skole til daglig. 45 studerer ved universitet eller høyskole, og 59 jobber. Blant de 141 som går på skole eller tar høyere utdanning, har 105 hatt mer fravær enn tidligere som følge av ettervirkninger knyttet til 22/7. 102 oppgir at de per februar 2012 følger undervisningen/studiet helt eller delvis som normalt.

Svært mange av de overlevende har hatt reaksjoner som søvnvansker, irritasjon, angst/uro, konsentrasjonsvansker og nedstemthet, se figur 11.33.

1 ikke i det hele tatt, 2 i liten grad, 3 i noen grad, 4 i stor grad, 5 i svært stor grad

11.5 De berørtes vurderinger av kommisjonens hovedarbeidsområder

Innledning

Som påpekt ovenfor er det svært mange berørte etter terrorhendelsene 22/7, og kommisjonen har mottatt synspunkter fra mange av dem. Alle synspunkter og tilbakemeldinger har vært viktige for vårt helhetsbilde av de berørtes situasjon. Med flere tusen berørte er det naturligvis også et stort spenn i deres reaksjoner, historier og oppfatninger. Synspunktene spriker, og hva som er viktige og riktige spørsmål og svar, varierer fra berørt til berørt. Det er derfor umulig for kommisjonen å gi et fullstendig komplett bilde av alle de berørtes meninger.

Det har vært viktig for oss å få de berørtes syn på temaene som utgjør kommisjonens hovedarbeidsområder. Samtlige som har mottatt våre spørreundersøkelser, har derfor blitt stilt spørsmål knyttet til disse områdene. Med tanke på hva vi i Norge rimelig kan forvente, har hver enkelt blitt bedt om å vurdere:

• Myndighetenes evne til å avdekke terror

• Myndighetenes evne til å kontrollere tilgang til våpen og eksplosiver

• Myndighetenes evne til å sikre og beskytte terrormål

• Politiets evne til å håndtere terrorangrep

• Helsevesenets evne til å håndtere de fysisk skadde og de psykiske ettervirkningene etter 22/7

• Regjeringens evne til å håndtere krisen

I det følgende skal vi se på hvordan de ulike respondentgruppene har vurdert disse områdene. Enkelte fritekstsitater tilknyttet de ulike spørsmålene refereres også. Metoden for utvalget av fritekster er ikke basert på et vitenskapelig grunnlag, men er kun et skjønnsmessig utvalg av tekster. Fritekstene er i innhold sprikende, og det er følgelig ikke mulig å plukke ut tekster som er representative. Kommisjonen har valgt fritekster som vi har opplevd som tankevekkende på en eller annen måte.

Fornærmede/skadde, regjeringskvartalet

De fornærmede/skadde fra regjeringskvartalet har en noe varierende vurdering av myndighetenes evne til å avdekke, avverge og håndtere angrepene 22/7. På den negative siden av skalaen finner vi evnen til å avdekke terrorplaner, avverge ved å sikre terrormål og ved å kontrollere tilgang til våpen/eksplosiver, se figur 11.34.

1 svært dårlig, 2 ganske dårlig, 3 nøytral, 4 ganske bra, 5 svært bra

Dårligst tilbakemelding får myndighetenes evne til å sikre og beskytte terrormål; 12,9 prosent mener evnen er svært dårlig, 34,4 prosent mener den er ganske dårlig, og 31,2 prosent er nøytrale.

«Mine 3 første reaksjoner i sekundene etter eksplosjonen var: 1. Dette var en bombe. 2. Jeg har vært utrolig heldig som har overlevd. 3. Dette var for enkelt. Hvis FAD og Statsbygg med en gang etter tillatelse fra Oslo kommune om stenging av Grubbegata forelå, faktisk HADDE stengt Grubbegata, ville ikke gjennomføringen av terroraksjonen vært så besynderlig enkel.»

«Det er viktig med sikringer, men jeg ønsker ikke at det skal komme på bekostning av det tillitsfulle og åpne samfunnet vi er.»

Helsevesenets evne til å håndtere de fysisk skadde etter 22/7 vurderer de fornærmede og skadde i regjeringskvartalet som bra. Hele 59,1 prosent har vurdert den til svært bra, og 29 prosent mener den er ganske bra. Også regjerningsapparatets evne til å håndtere krisen ble av flertallet vurdert som bra. Politiets evne til å håndtere terrorangrep ble av 43,6 prosent ansett som bra.

«Legevakten i Storgata, hele personalet var meget dyktig og profesjonell, bevarte roen hele tiden. Man følte seg trygg og godt ivaretatt.»

«Jeg er rørt over måten regjeringen og resten av samfunnet klarte å håndtere katastrofen. Hvis vi reagerer slik i fremtiden også, har vi kommet langt på vei i håndteringen av kriser.»

«En fantastisk opplevelse å møte et politikorps så dyktige og behjelpelige og som kunne utvise en sånn omsorg under en slik krise var helt fantastisk. Det fremkommer alt for lite ros til politiet i media. Media leter kun etter syndebukker og er svært belastende for oss som ble skadde og som vet det ikke stemmer.»

Etterlatte, regjeringskvartalet

De etterlatte etter omkomne i regjeringskvartalet har, sammen med de etterlatte etter omkomne på Utøya, jevnt over en lavere skår på myndighetenes evne til å avdekke, avverge og håndtere 22/7 enn de andre respondentgruppene, se figur 11.35.

1 svært dårlig, 2 ganske dårlig, 3 nøytral, 4 ganske bra, 5 svært bra

Myndighetenes evne til å sikre og beskytte terrormål vurderes som svært dårlig av 15,4 prosent av de etterlatte fra regjeringskvartalet og som ganske dårlig av hele 53,8 prosent.

«På dette punktet er jeg meget kritisk til sikringen av regjeringskvartalet. Hvordan man kan la ukjente biler kjøre helt frem til inngangen uten at vaktpersonell øyeblikkelig tar kontakt med sjåføren er helt uforståelig og sterkt kritikkverdig. Spesielt i en situasjon hvor sperringen var tatt bort – da burde der være kontinuerlig vakthold.»

Helsevesenets evne til å håndtere de fysisk skadde etter 22/7 og regjeringsapparatets evne til å håndtere krisen anser et flertall av de etterlatte fra regjeringskvartalet som ganske eller svært bra. Helsevesenets evne til å håndtere de psykiske ettervirkningene vurderer imidlertid 38,5 prosent som ganske dårlig. I fritekstfeltene til de etterlatte fra regjeringskvartalet og Utøya, samt til noen av de øvrige respondentgruppene, er det mange som er opptatt av helsevesenets håndtering av de psykiske ettervirkningene. Flere stiller spørsmål om kompetansen på dette området er god nok rundt om i landet, og det kommer fram at den psykososiale oppfølgningen varierer noe fra kommune til kommune.

«Vi syns vi er blitt godt ivaretatt og tror at erfaringene fra 22. juli vil hjelpe alle parter til å håndtere slike saker bedre, men håper jo ikke det skal bli aktuelt.»

«Ikke fått noen oppfølging eller blitt kontaktet. Etter samtale med andre etterlatte ser det ut til at de i andre kommuner enn Oslo er blitt kontaktet og fulgt opp.»

Departementsansatte, regjeringskvartalet

I likhet med de fornærmede/skadde fra regjeringskvartalet har de departementsansatte vurdert myndighetenes evne til å kontrollere tilgang til våpen/eksplosiver og evnen til å sikre terrormål på den negative siden av skalaen, se figur 11.36.

1 svært dårlig, 2 ganske dårlig, 3 nøytral, 4 ganske bra, 5 svært bra

Myndighetens evne til å sikre og beskytte terrormål vurderes særlig som dårlig av mange av de departementsansatte; 34,6 prosent mener det er ganske dårlig, og 7,9 prosent mener det er svært dårlig.

«Det som skjedde 22. juli var et scenario som hadde vært et samtaleemne blant de ansatte av oss som hadde erfaring med sikkerhetspolitikk, både metode og type gjerningsmann. Det var derfor kritikk rundt spesielt fysisk sikkerhet på gatenivå som burde vært bedre, og manglende oppfølging av farlige miljøer gjennom personetterretning.»

«Det må iverksettes bedre fysiske sikringstiltak rundt ulike mulig terrormål/offentlige bygg. Samtidig må dette avveies mot behovet for å signalisere at vi er og skal være et mest mulig åpent og tilgjengelig samfunn og at våre viktigste samfunnsinstitusjoner ikke blir lukkede festninger.»

«Offentlige bygninger er kanskje terrormål, men de er først og fremst arbeidsplasser og sentra for verdiskapning. Sikkerhetstiltak må ikke få en form som unødig går ut over trivsel og produktivitet. Bombefilm på vinduer er et eksempel på passivt tiltak som kan gi god effekt, nitidig adgangskontroll er det motsatte.»

De ansatte i departementene har vurdert helsevesenets evne til å håndtere de fysisk skadde etter 22/7 som bra; 47,2 prosent mener den er svært bra, og 38,9 prosent mener den er ganske bra. Også regjeringsapparatets evne til å håndtere krisen er av flertallet betraktet som bra.

«Jeg opplever at helsevesenet opptrådte tilfredsstillende i akuttsituasjonen 22. juli og gjorde sitt ytterste og aller beste for å redde liv denne dagen. De kan likevel bli bedre ifht. å følge opp de berørte i etterkant av slike hendelser.»

«God tiltro til helsevesenet da de på mange måter har erfaringer med katastrofer (ulykker, brann, etc.) Angrep av store dimensjoner vil sikkert de også slite med, men anser de som den gruppen som står best rustet i slike situasjoner.»

«Regjeringsapparatet var oppe å gå relativt raskt etter 22. juli så jeg har tillit til at de har gode systemer for å håndtere liknende kriser i fremtiden. Jeg mener like fullt de har en lang vei å gå når det gjelder forebygging, vakthold, fysisk sikring av ansatte og bygningsmasse. Rutiner for å håndtere ulike krisescenario (brann/eksplosjoner/rømning etc.) burde forankres bedre i departementsfellesskapet og øvelser burde avholdes langt oftere enn det gjøres i dag.»

Overlevende, Utøya

De fleste av de overlevende fra Utøya som har besvart spørreundersøkelsen, er ungdom og unge voksne mellom 15 og 25 år. De overlevende er den respondentgruppen som jevnt over er mest positive til myndighetenes evne til å avdekke, avverge og håndtere hendelsene 22/7. Ungdommene har vurdert alle områdene slik at de havner på den positive siden av skalaen, se figur 11.37.

1 svært dårlig, 2 ganske dårlig, 3 nøytral, 4 ganske bra, 5 svært bra

Når det gjelder myndighetenes evne til å avdekke terrorplaner, er 38,8 prosent positive (35 prosent mener den er ganske god, og 3,8 prosent mener den er svært god). Videre er en stor andel, 30,1 prosent, nøytrale og bedømmer dermed evnen til å avdekke terrorplaner verken som god eller dårlig.

De to områdene som får lavest skår av de overlevende fra Utøya, er myndighetenes evne til å kontrollere tilgang til våpen og eksplosiver og myndighetenes evne til å sikre og beskytte terrormål. Henholdsvis 26,9 prosent og 27,7 prosent har krysset av på dette som svært eller ganske dårlig.

«Det er – etter mitt syn – altfor lett å få tilgang til våpen i Norge. Men det verkar jo også som om PST ikkje har tatt på alvor informasjon om farleg materiale som det har fått frå utlandet (jfr. Global Shield-aksjonen).»

«Det burde lages en snarvei i plan og bygningsloven som lar staten behandle og godkjenne plan/byggesaker, uten kommunens innblanding, som angår sikring av offentlige bygninger. Det vil gjøre myndighetene i stand til å raskt reagere på eventuelle trusselvurderinger etterretningen kommer med. Enkelte offentlige bygg burde sikres mot terrorhandlinger ved f.eks. nybygg eller rehabilitering. Dagens policy rundt bruk av livvakter og politikernes mulighet til å bevege seg fritt i det offentlige rom burde ikke strammes inn, da åpenhet er viktig for demokratiet.»

«Viktig med sikkerhet men må ikke bli for mye fokus, farene for attentater er der, men risiko må baseres på reelle trusler ikke frykt.»

Særlig helsevesenets evne til å håndtere fysisk skadde etter 22/7 ansees som svært bra av flertallet av de overlevende fra Utøya. Videre ble regjeringsapparatets evne til å håndtere krisen også vurdert som bra av de overlevende. Politiets evne til å håndtere terrorangrep er vurdert som ganske bra av 40 prosent og som svært bra av 9,4 prosent av de overlevende.

«Helsevesenet er de eneste som ikke sviktet 22. juli. De gjennomførte livreddende operasjoner og reddet veldig mange liv. Det har også vært grei oppfølging av oss overlevende.»

«Politiet var fantastiske og utrolig takknemlig for at de med STOR risiko for eget liv gikk i land på Utøya og reddet meg, profesjonelt og omtenksom.»

Pårørende, Utøya

De pårørende som har besvart spørreundersøkelsen, er i stor grad foreldre/foresatte til de overlevende fra Utøya. Generelt bedømmer de pårørende myndighetenes evne til å avdekke, avverge og håndtere hendelsene som dårligere enn det de overlevende ungdommene gjør, se figur 11.38.

1 svært dårlig, 2 ganske dårlig, 3 nøytral, 4 ganske bra, 5 svært bra

Nesten halvparten av de pårørende har vurdert politiets evne til å håndtere terrorangrepene som dårlig. 31,4 prosent mener den var ganske dårlig, og 17,8 prosent mener den var svært dårlig.

«1) Skremmende handlingslammet når terroren først kom til landet. Ingen samordning (informasjon) mellom politidistrikt. Gav ingen tilbakemelding etter flere kontaktforsøk på nødnummer. 2) Meget bekymringsfullt når evalueringsprosessen blir lukket i etterkant. Her beskytter de seg selv. 3) Tidsbruken før de var på Utøya.»

Flertallet av de pårørende til overlevende fra Utøya mener helsevesenets evne til å håndtere de fysisk skadde etter 22/7 var svært bra. Også regjeringsapparatets evne til å håndtere krisen er vurdert som bra av flertallet.

«Det virker på meg som helsevesenet har evne til å mobilisere når det trengs.»

«All ros til Stoltenberg og hans regjeringsapparat. Han har stått som en bauta i en tid der hans egne ble rammet så inn i sjelen.»

Etterlatte, Utøya

De etterlatte av omkomne på Utøya og de etterlatte av omkomne i regjeringskvartalet er de gruppene som er mest kritiske til myndighetenes evne til å avdekke, avverge og håndtere angrepene 22/7. Flere av områdene vurderes som så dårlig at de er på den negative siden av skalaen, se figur 11.39.

1 svært dårlig, 2 ganske dårlig, 3 nøytral, 4 ganske bra, 5 svært bra

Myndighetenes evne til å sikre og beskytte terrormål vurderes som dårlig av det store flertallet blant de etterlatte fra Utøya; 25,4 prosent mener evnen er svært dårlig, og 41 prosent mener evnen er ganske dårlig.

«Sårbare mål som er «geniale» mål sett med andres øyne må sikres bedre. Det er vel en av de viktigste tingene vi har lært etter 22. juli.»

Et flertall mener videre at myndighetenes evne til å avdekke terrorplaner er svært eller ganske dårlig.

«Følge opp personer på lister de får oversendt fra andre land/instanser. Ansette andre fagpersoner med annen bakgrunn for å fange opp terrorplaner. Være mer kreative i etterforskningen, mer samarbeid. Strukturerte ledere som tar ansvar. Økte bevilgninger til PST.»

«Jeg tror at denne type terror er vanskelig å avdekke for myndighetene uten en mer omfattende overvåking og jeg er ikke sikker på at det er det vi ønsker. Dog tror jeg at regelverket lovene bør endres slik at det er lov å lagre opplysninger om terrormistenkte over tid.»

Også myndighetenes evne til å kontrollere tilgang til våpen/eksplosiver og politiets evne til å håndtere terrorangrep bedømmer et flertall av de etterlatte Utøya som svært eller ganske dårlig.

«Streng våpenkontroll. Oppfølging av dem som har våpenlisens. Vurdere/kontrollere lisens årlig? Registrere kjøpere av kjemikalier/ingredienser til eksplosiver og sjekke formål. Spesiell godkjenning/lisens for kjøpere av div. kjemikalier/gjødsel?»

«22. juli viste tydelig at politiet ikke takla en sånn hendelse verken når det gjaldt telefonmottak, utrykning i tide, helikoptertjeneste eller intern kommunikasjon.»

De etterlatte etter omkomne på Utøya anser helsevesenets evne til å håndtere de fysisk skadde etter 22/7 som bra. 41,3 prosent mener evnen er ganske bra, og 38,8 prosent mener den er svært bra. Helsevesenets evne til å håndtere psykiske ettervirkninger etter 22/7 er også vurdert som ganske eller svært bra av 49,1 prosent, men her er det delte meninger, og 21,3 prosent har vurdert denne som ganske dårlig. Regjeringsapparatets evne til å håndtere krisen er ansett som ganske eller svært bra av flertallet av de etterlatte.

«Oppleves som god, best på akuttinnsats men muligens mer tilfeldig og kommuneavhengig på den langsiktige oppfølgningen.»

«Regjeringens evne og ledelse var forbilledlig når først katastrofen skjedde. Mye hjelp i hvordan Statsminister og Regjering aggerte helt fra begynnelsen.»

Frivillige hjelpere på Utøya

De frivillige ikke-organiserte hjelperne ved Utøya besto som tidligere nevnt både av turister/fastboende og helsepersonell som kom og hjalp til selv om de formelt sett ikke var på jobb denne dagen. De frivillige har en varierende vurdering av myndighetenes evne til å avdekke, avverge og håndtere hendelsene 22/7, se figur 11.40. De frivilliges vurdering av myndighetenes evne til å avverge angrepene gjennom å kontrollere tilgangen til våpen/eksplosiver og sikre terrormål er på den negative siden av skalaen.

1 svært dårlig, 2 ganske dårlig, 3 nøytral, 4 ganske bra, 5 svært bra

Det som bedømmes som aller dårligst av de frivillige hjelperne, er myndighetens evne til å kontrollere tilgang til våpen og eksplosiver.

«Her må det være strengere kontroll og registrering av våpen og eksplosiva og slå HARDT ned på ulovelig våpenhold.»

De frivillige er også negative til myndighetenes evne til å sikre og beskytte terrormål.

«Dette synes jeg kan bli bedre. Da bomben gikk av i Oslo burde en eller flere tenkt at det var lurt å sikre Utøya (…)»

Flertallet av de frivillige som bidro i forbindelse med redningsaksjonen på Utøya, vurderer helsevesenets evne til å håndtere de fysisk skadde etter 22/7 som svært bra. Også regjeringsapparatets evne til å håndtere krisen mener flertallet at var bra.

«Helsevesenet viste en meget god evne til å mobilisere lokalt og regionalt og håndtere langt mer enn man ville trodd på forhånd.»

«Jens Stoltenberg brøt «lydmuren» den 22. juli da han som den første på TV informerte om skyting på Utøya svært tidlig. Jeg har kjennskap til at denne uttalelsen fikk en båt med frivillige på vannet. Og at denne båtens innsats har gjort en forskjell for liv og helse. Nyheter på TV var også utløsende for egen innsats denne dagen. Men jeg kom ikke til konklusjonen at jeg hadde noe å bidra med, før jeg etter en stund hadde fått mer informasjon. Opplevde informasjonen som ble gitt 22. juli nesten utelukkende var opplysende/beskrivende. Og at informasjon ble holdt tilbake bare fordi den ikke var verifisert. Mediene burde også i større grad benyttes til å gi informasjon ment for bruk. For den lille informasjonen vi fikk ble brukt! Kunne det vært vurdert å spørre om assistanse fra frivillige båter i mediene?»

11.6 Avslutning

Kommisjonen vil avslutningsvis takke alle berørte som har bidratt med verdifulle synspunkter, erfaringer og vurderinger. De berørtes innspill har stått sentralt for kommisjonen i hele vår arbeidsperiode, og innspillene utgjør et viktig grunnlag for denne kommisjonsrapporten.