Del 4
Kritiske beredskapsressurser

12 Helikopter og beredskap

22/7 spilte helikopter en viktig rolle i redningsoperasjonen. Politiets eget helikopter, Forsvarets helikoptre, redningshelikoptre, luftambulanse og private helikoptre var involvert. Men helikopter ble ikke benyttet i politiaksjonen før etter pågripelsen. Dersom hendelsen hadde skjedd et annet sted enn i Oslo-området, og med lengre kjørevei, ville tilgangen på helikopter i enda større grad ha påvirket samfunnets reaksjonsevne.

Det har vært stilt spørsmål ved om politiet på et tidligere tidspunkt kunne ha benyttet helikopter i sin aksjon, og om dette kunne fått betydning for tidspunktet gjerningspersonen ble pågrepet på Utøya.

I dette kapittelet skal vi se nærmere på helikopter som en ressurs for politiet og i redningstjenesten generelt.1 Hvilke helikoptre var tilgjengelige? Hvorfor var tilgjengeligheten slik? Hva kunne helikopter ha vært benyttet til?

12.1 Politihelikopteret som en viktig ressurs i beredskapssituasjoner

Politiets helikoptertjeneste ble etablert i 2003 og er en nasjonal bistandsressurs for politiet. Siden den gang har politihelikopteret vist seg å være et viktig støtteverktøy, og da først og fremst som observasjonsplattform, under mange politioperasjoner både på taktisk, operativt og strategisk nivå. Erfaringer fra store øvelser i politiet har vist at helikopterstøtte er en viktig ressurs ved ekstraordinære hendelser.2

22/7 avviklet helikoptertjenesten fellesferie, noe som i stor grad bidro til at politihelikopteret ikke kom seg i lufta før etter kl. 21.00. Verken operasjonssentralen, fungerende politimester eller de stabsfunksjonene som tidlig var i drift, tenkte på muligheten for å mobilisere politihelikopteret. Operasjonsleder brukte heller ikke planverket for bombeeksplosjoner hvor det framgår at politihelikopteret skal mobiliseres.3

Politidirektoratet (POD) traff heller ingen tiltak for å mobilisere helikopteret til aksjonen tidlig. Dette gjaldt også politiets innsatsleder i regjeringskvartalet, som var kjent med at helikopteret sto på bakken, og som har fortalt kommisjonen at han tenkte mer i retning av å få så mange enheter som mulig til Utøya.4 Det var først kl. 19.09, da sjefen for spesialseksjonen i Oslo politidistrikt oppdaget at politihelikopteret ikke var mobilisert, at politiets helikopter ble beordret i lufta. Årsaken til at han mobiliserte helikopteret, var at han anså at helikopteret ville være en nyttig ressurs.5

Politihelikopteret er avhengig av politiressurser på bakken og er et supplement for å løse oppdrag. Helikopteret ansees ikke for å være en erstatning for andre politiressurser.6

Kilde: Øyvind Elvsborg/Dagens Næringsliv

Politihelikopteret har avansert utstyr og kan benyttes til en rekke ulike oppdrag. Særlig er helikopteret egnet til observasjon, og det kan gi verdifull informasjon til å understøtte en politiaksjon. Det kan brukes til spaning, overvåking, søk, dokumentasjon, overføring av bilder/video, ledelse og kontroll.7

En del av overvåkingsjobben er å gi de operative enhetene på bakken en så nøyaktig beskrivelse som mulig av objekter og situasjonen i sanntid. Helikopteret kan benytte video- og varmekamerautstyret på avstand, også utenfor syns- og hørselsrekkevidde til objektet. Bildene kan overføres direkte til operasjonssentralen eller linkes til en portabel mottaker, noe som gjør det mulig å overføre bilder til for eksempel en innsatsleder eller en kortesjeleder i bil.

Dagens politihelikopter kan også benyttes som transportmiddel, men ved slike oppdrag vil flytiden og rekkevidden kunne reduseres fordi drivstoffmengden må reduseres. Transportkapasitet er uansett begrenset til én til tre personer. Tidligere disponerte politiet et back-up-helikopter som ga økt transportkapasitet, med lastekapasitet på cirka 400 kg ved to timers flytid.8 22/7 hadde tjenesten kun ett helikopter.

Politihelikopteret er ikke godkjent for å brukes som ildstøtteplattform for en skarpskytter, men det er teknisk mulig å anlegge skytterstilling om bord.9 Ingen av føringsdokumentene beskriver denne type oppdrag direkte, men i en nødssituasjon, og dersom fartøysjefen aksepterer det, kan det gjøres. Det å fly med åpen dør, for eksempel for å fotografere, er en av standardprosedyrene.10

Helikopteret er tidligere brukt som ildstøtteplattform ved to anledninger av Beredskapstroppen.11Helikopteret har deltatt på antiterrorøvelser med skarpskytter om bord, trent på søk etter farlige objekter og sikring av egne mannskaper på åstedet, herunder lokalisering og beskrivelse av objekter, samt beskrivelse av gunstig framrykningsvei.12 Etter hva kommisjonen har fått opplyst, så har det aldri blitt løsnet skudd fra helikopteret, ei heller under øvelser. Helikopteret som mulig ildstøtteplattform er også omtalt i tiltakskortet til innsatsleder i Oslo politidistrikt (OPD).13

Ifølge operasjonsmanualen skal besetningen om bord bestå av pilot, systemoperatør og oppdragsleder, men dette kravet kan fravikes under enkelte typer oppdrag. Når helikopteret er tilgjengelig, har politihelikopteret en reaksjonstid på 10 minutter om dagen og 15 minutter om kvelden/natten.14 Maksimal flytid er beregnet til å være rundt to timer.15

Maksimal transportkapasitet er fire personer, inkludert besetning.16

12.2 Etableringen av politiets helikoptertjeneste

Politihelikoptertjenesten ble først gjennomført som et prøveprosjekt i perioden 1997–1999. I 2000 ble Justisdepartementet bedt om å legge fram egen sak for Stortinget om politihelikopteret. Politiets behov for helikopterstøtte ble deretter framlagt i Stortingsmelding nr. 51 (2000–2001).

Justisdepartementet gikk da ikke inn for at politiet skulle etablere sin egen helikopterorganisasjon, men anbefalte å inngå en leieavtale med ett eller flere sivile selskaper, samt utrede muligheten for et bedre samarbeid mellom Forsvaret og politiet. Stortinget behandlet saken på grunnlag av justiskomiteens innstilling, men vedtok derimot å etablere en egen helikoptertjeneste for politiet innen 1. september 2003.17 Stortinget stilte flere krav til helikoptertjenesten: at helikopteret skulle være en nasjonal bistandsressurs med døgnkontinuerlig tjeneste året rundt, at det måtte etableres et back-up-helikopter, at helikopteret skulle flys med politipiloter, og at det i framtiden skulle etableres en helikopterbase i Oslo.

Politidirektoratet fikk i oppdrag å etablere tjenesten. Det operative og administrative ansvaret for helikoptertjenesten ble overført Oslo politidistrikt 1. september 2003. I starten hadde helikopteret begrenset utrustning. Dagens politihelikopter med utrustning ble satt i drift i første halvår 2004.18

Det ble inngått kontrakt med et privat selskap om leie av et hovedhelikopter og et back-up-helikopter for perioden fram til 1. september 2006, noe som senere ble forlenget av Oslo politidistrikt fram til 1. september 2010. Med bakgrunn i Stortingets føringer om på lengre sikt å gå over til eiet struktur, og for å redusere leieutgiftene for hovedhelikopteret, forpliktet man seg i kontrakten til å kjøpe ut hovedhelikopteret senest 1. september 2010.

Gradvis ble det etablert en egen helikopterkompetanse i politiet. Helikoptertjenesten ble lokalisert på Gardermoen og driftet i perioden med døgnkontinuerlig tjeneste og opparbeidelse av seks besetninger, hver med én pilot og to operatører.

Helikoptertjenesten ble evaluert på oppdrag fra POD i 2006. På denne bakgrunn fremmet Justisdepartementet forslag til Stortinget om å endre på kravene til tjenesten. Kravene ble justert i revidert nasjonalbudsjett i 2007, og medførte en oppmyking og økt fleksibilitet.19 Departementet skrev til POD i 2007 at «beredskapsnivået og organisering skulle fastsettes i forhold til politioperative behov hensett til effektiv ressursstyring og prioritering med sikte på en best mulig polititjeneste samlet sett». Kravet om politipiloter bortfalt, og det ble besluttet at POD, i samråd med Oslo-politiet, skulle fastsette beredskapskravene for helikoptertjenesten i forhold til politioperative behov.20

Beredskapsnivået har derfor siden vært fastsatt av Oslo politidistrikt i samråd med POD i en løpende dialog knyttet til drift, materiell og bemanning.21

12.3 Helikoptertjenesten 2007–2011: vekst og forvitring

I begynnelsen ble helikoptertjenesten finansiert gjennom særskilte bevilgninger, for så å bli innlemmet i Oslo-politiets samlede bevilgning. Å drifte en helikoptertjeneste er kostbart og utgjorde en betydelig utgiftspost for politidistriktet. I denne perioden hadde helikopteret en tilgjengelighet på mellom 70 og 80 prosent.22

Etter en gradvis oppbygging de første årene var tjenesten godt etablert i 2006. Den første svekkelsen av politiets helikoptertjeneste kom i 2007/2008. Da fikk OPD pålegg av POD om å spare 5 millioner kroner på helikoptertjenesten. På møte med Justisdepartementet i denne anledning var politimesteren tydelig på at dette ville få konsekvenser for politihelikopterberedskapen.23

I samme tidsrom skjedde det samtidig en annen viktig endring i helikopterkapasiteten for politiet. Politiet og særlig Beredskapstroppen hadde, i tillegg til politihelikopteret, benyttet Forsvarets Bell 412-helikoptre som ledd i antiterrorberedskapen og som transportstøtte. Som følge av engasjementet i Afghanistan ble Forsvarets mulighet til å bistå politiet ved akutte behov gradvis redusert fra 2007.24 Fra 2009 ble den markant redusert da helikoptre ble omprioritert til å delta der.

Kilde: Lars Magne Hovtun/Forsvarets Mediesenter

I et regjeringsnotat av 20. februar 2009 framkom det at en forlengelse av beredskapen i Afghanistan ville medføre en svekkelse av helikopterkapasiteten for viktige nasjonale oppgaver som terrorberedskap og støtte til politi og kystvakten, ved at Bell 412 ikke lenger understøttet en nasjonal kontraterrorberedskap. Det het i samme regjeringsnotat at regjeringen ville arbeide med sikte på å redusere de negative konsekvensene av en slik forlengelse.25

I et brev fra JD til Forsvarsdepartementet (FD) i august 2009 forteller JD at de er blitt gjort oppmerksom på at helikoptrene blir tatt ut av den nasjonale kontraterrorberedskapen, og at politiet, og særlig Beredskapstroppen, ikke kan påregne den samme støtte til transport eller taktisk innsetting fra lufta.26 De ber FD om å vurdere alternative løsninger. I sitt svar skriver FD at det dessverre ikke er noen annen tilgjengelig kapasitet til dette formålet. JD tok situasjonen til etterretning.27

Svekkelsen i helikopterets rolle i terrorberedskapen i 2009 var signifikant. Den representerte en betydelig reduksjon i politiets evne til å få transport og annen bistand fra Forsvarets helikoptre. Regjeringen, men også POD og JD, var klar over denne svekkelsen. I samme tidsrom startet en forvitring av politiets egen helikoptertjeneste, på grunn av manglende bevilgninger. De to prosessene ble ikke sett i sammenheng.

I 2007 hadde helikoptertjenesten 1333 flytimer, mens den i 2010 var redusert til 860 flytimer.28

I september 2010 avviklet politiet avtalen med back-up-helikopteret. Dette ga mer nedetid. Bortfallet av back-up helikopteret ble alene anslått til å gi en nedetid på cirka 21,4 prosent.29 Med bare ett helikopter igjen ble også politiets egen transportkapasitet vesentlig svekket.

Beslutningen om ikke å videreføre back-up-helikopteret ble truffet i møte mellom politimesteren i Oslo, Politidirektoratet og Justisdepartementet i januar 2010. Politimesteren redegjorde for kostnadsnivå og framtidige forventede kostnader forbundet med drift av helikoptertjenesten. Dette sett i sammenheng med hensynet til en best mulig polititjeneste samlet sett, gjorde at politimesterens anbefaling om ikke å videreføre back-up-helikopteret ble tatt til følge.30

I 2010 økte kostnadene for helikopteret, og dette gikk utover driften. I 2010 var politiet kontraktsforpliktet til å kjøpe hovedhelikopteret. Det var i utgangspunktet forutsatt at JD skulle kjøpe helikopteret til en kostnad på om lag 30 millioner kroner. På politisjefmøtet høsten 2009 hadde justisministeren blitt spurt direkte om hvem som måtte bære kostnadene for utkjøp av helikopteret, uten at dette avstedkom noe klart svar.31 Men da Oslo politiet noe senere mottok tildelingsbrevet framkom det at Oslo-politiet selv måtte stå for kjøpet, ikke JD. Dette opplevde de var i strid med tidligere signaler, og politimesteren i Oslo måtte trekke tilbake allerede fordelte midler. Dette medførte prioriteringer og redusert beredskap for politidistriktet.32 I Oslo-politiets budsjett for 2010 påla ledelsen spesialseksjonen å nedprioritere helikoptertjenesten.33 Seksjonen ble bedt om å kutte kostnadene vesentlig, samt å holde en flygerstilling ledig. Bemanningen per juni 2010 var da kommet ned til fire besetninger, og ikke seks, som er nødvendig for å opprettholde beredskapen døgnet rundt.

I april 2010 ble politidistriktets øverste ledelse orientert om uttak av fellesferie for helikoptertjenesten, samt at uttaket var «for å kunne leve opp til innsparingskravene».34 I mai 2010 utarbeidet helikoptertjenesten, med hjelp fra Beredskapstroppen, en risiko- og sårbarhetsanalyse med løsningsforslag på ulike nivå og som synliggjorde konsekvensene av tiltakene.35 I risikoanalysen framgikk det som svært sannsynlig at politihelikopteret ikke ville være i stand til å møte beredskapskravene. Det ble anbefalt to kompenserende tiltak med antatt stor effekt, henholdsvis å ansette i ledige stillinger og sørge for overtidsmidler til å dekke fravær. Tiltakene ble ikke iverksatt.36 Et annet kompenserende tiltak var å holde helikopteret på bakken i ferietiden og på helligdager i den hensikt å lage en forutsigbar ordning med en konsentrert nedetid som alle var kjent med.37

Politidirektoratet var blitt holdt løpende orientert om den negative utviklingen knyttet til helikopterets beredskapsnivå. Justisministeren ble orientert om utviklingen og den reduserte tilgjengeligheten i en redegjørelse gitt av Oslo-politiet i juni 2010.38 Det ble gitt uttrykk for uenighet, men Oslo politiet mottok ingen nye krav, pålegg eller økonomiske midler for å snu situasjonen. Det ble dermed avviklet fellesferie med stengt helikoptertjeneste for første gang i 2010.39 I 2010 var helikopterets tilgjengelighet redusert til cirka 55 prosent.40

I 2011 ble det innført ytterlige innstramminger i budsjettet og endret driftstillatelse. 41 Det ble blant annet gitt føringer om at helikoptertjenesten ikke kunne operere med fullt mannskap hele året. Det ble iverksatt sparetiltak ved flere av de nasjonale bistandsressursene og utarbeidet en konsekvensanalyse og tiltaksplan. Konsekvensene av sparetiltakene ble presentert for politidistriktets øverste ledelse den 22. mars 2011.42

Ett av tiltakene var redusert deltakelse fra Spesialenheten på øvelser, herunder den årlige samtreningsøvelsen med Forsvaret (øvelse Gemini). POD var uenig i denne disposisjonen, og det kom til et kompromiss der Beredskapstroppen skulle delta, men ikke helikoptertjenesten. Et annet sparetiltak var å fortsette med å holde helikopteret på bakken i ferier og høytider, samt kutte vesentlig i bruken av overtid. Dette året var det imidlertid flom, og helikopteret som da sto på bakken fordi det var høytidsdag, ble beordret i luften av POD.43

Justisdepartementet innkalte Oslo-politiet i mai 2011 til et møte.44 På møtet ble JD orientert om reduksjon i operativitet og at politihelikopteret kom til å stå på bakken uten beredskap i fellesferien. Det samme budskapet var presentert på et forberedende møte mellom Oslo-politiet og POD dagen i forveien.45

Situasjonen tatt i betraktning, så valgte politidistriktet også i 2011 å legge ned tjenesten i fellesferien. En konsentrert ferieavvikling ble ansett som bedre enn en avvikling der man over tid ville ha fått en situasjon med feriefravær, og dermed hindret operativitet. I vurderingen lå også at noe teknisk vedlikehold kunne utføres i ferietiden for å unngå ytterligere nedetid senere.

I perioden januar til mai 2011 hadde politihelikopteret en nedetid på over 60 prosent.46 Resultatene var svært langt fra de opprinnelige kravene om en oppetid på 97,5 prosent.

Etter etablerings- og vekstfasen hadde tjenesten forvitret og blitt svekket, samtidig som kostnadene forble høye. Omstendighetene rundt politihelikopteret hadde medført at personellet i helikoptertjenesten og i Oslo-politiet var blitt usikre på hvordan JD ønsket at politiets helikoptertjeneste skulle utvikle seg. I samme tidsrom var Forsvarets kapasitet blitt omprioritert. I realiteten var Norge uten helikopterberedskap for politiet i store deler av tiden fra og med 2010, og særlig i forbindelse med ferier og helligdager.

12.4 Politihelikopteret 22/7

22/7 sto politihelikopteret på Gardermoen mens mannskapet avviklet fellesferie, i perioden 11. juli til 7. august. Det eksisterte ingen beredskapsordning for mannskapet i ferien. Tjenesten var feriestengt. Dette var OPD, POD og JD kjent med.47 Det var heller ingen andre helikopterressurser som sto i beredskap for politiet.

Den 21. juli hadde en politipilot i ferietiden flydd helikopteret fra Råde, der det hadde vært lakkert, via Eggemoen over Utøya, til Gardermoen. Piloten var derfor kjent med at helikopteret var operativt, med unntak av at en antenne som måler avstanden fra helikopteret og ned til bakken, var umontert.48

Nedgangen i helikopterets operativitet de siste årene hadde også tilsynelatende gitt utslag i det nylig reviderte beredskapsplanverket av 1. juli 2011, som i motsetning til 2007-utgaven ikke lenger anførte at politihelikopteret hadde døgnkontinuerlig beredskap.49 Etter hva kommisjonen er kjent med, var det ingen andre oppdrag som krevde eller kunne ha utløst behov for helikopterbistand den aktuelle dagen.

Operasjonsleder eller andre ved ledelsen i Oslo tok ikke initiativ til å mobilisere helikopteret på et tidlig stadium 22/7. Det ble heller ikke tatt initiativ til å forsøke å raskt mobilisere Forsvarets helikoptre eller improvisere ved bruk av sivile helikoptre.

Oslo-politiet har tidligere brukt helikopter i en rekke aksjoner for å etablere oversikt og sikre observasjon. Helikopter er derfor brukt ved større statsbesøk, som Obamas besøk i Oslo.

Vi skal se senere at AMK-sentralen i Oslo som første nødetat tok initiativ for å mobilisere helikopter 16.31, ikke for å løse et akutt oppdrag, men for å etablere beredskap i tilfelle en eskalerende situasjon.

En av politipilotene som var på ferie og fulgte med på situasjonen på TV, sendte kl. 16.00 en SMS til sjefen for helikoptertjenesten hvor han meddelte at det hadde vært en alvorlig bombeeksplosjon i Oslo, at han var hjemme og kunne fly. Sjefen for helikoptertjenesten, som da befant seg på ferie i utlandet, sendte svar på SMS kl. 16.12 om at de ikke hadde fått noen beskjed om at helikopteret skulle mobiliseres.50

I tidsrommet 16.30–17.20 rettet Beredskapstroppen to ganger spørsmål til staben i Oslo om hvorvidt de kunne bruke politihelikopteret.51 Begge gangene fikk de til svar at politihelikopteret ikke var tilgjengelig. En av stabsfunksjonene i Oslo (P3) trodde at helikopteret var mobilisert.52 Beredskapstroppen så for seg å benytte politihelikopteret hovedsakelig til observasjon og innhenting av etterretningsinformasjon: først i Oslo i forbindelse med eksplosjonen i regjeringskvartalet, deretter på Utøya da oppdraget der ble kjent.53 Operasjonssentralen i Oslo var cirka kl. 17.43 kjent med at Forsvarets helikopter var varslet, noe også Nordre Buskerud politidistrikt fikk informasjon om.54

Kl. 18.08 ringte sjefen for helikoptertjenesten fra sin ferie i utlandet til operasjonssentralen i Oslo for å høre om politihelikopteret skulle mobilisere. Han fikk beskjed om at dette ikke var nødvendig ettersom Forsvarets helikopter var på vei.55 Han informerte senere de ansatte i helikoptertjenesten med en SMS kl. 19.06 om at de ikke var mobiliserte, og at Forsvaret bisto.

Leder for spesialseksjonen hadde møtt frivillig på Politihuset kl. 17.30. Da han ble klar over at politihelikopteret ikke var mobilisert, beordret han raskest mulig bemanning av politihelikopteret, til tross for ferien. Dette skjedde kl. 19.09. Helikopterpersonellet ble så varslet av en systemoperatør, og innen kl. 19.25 var komplett besetning innkalt.56 Teknisk sjef reiste også til Gardermoen for å starte klargjøring. Før avgang ble det brukt noe tid på å tilbakemontere antenner. Det var ingen andre tekniske feil som medførte tidstap før oppstart.57 Helikopteret tok av fra Gardermoen kl. 21.06 og kl. 21.18 var helikopteret i luftrommet over Oslo.58

Det første oppdraget var å bistå med å undersøke en mistenkelig gjenstand i spiret på Oslo domkirke, kl. 21.20.59 Kl. 21.35 bisto de med videobilder under et gjengslagsmål på Jernbanetorget.60 Kl. 21.43 frigjorde helikopteret seg for å spare drivstoff og landet på Filipstadkaia i Oslo kl. 21.45.61

Kl. 22.26 fikk politihelikopteret melding om å fly til Utøya for å bistå med termisk søk og klarering av eventuelt flere gjerningsmenn.62 Kl. 22.33 tok helikopteret av fra Filipstadkaia.63 På grunn av lavt skydekke over Sollihøgda måtte de fly via Lier og Sylling.64 Kl. 22.56 ble politihelikopteret anmodet om å lande på Storøya for å ta med seg en tjenesteperson fra Beredskapstroppen (1D).65 Dette var samme skarpskytter som hadde vært i Forsvarets helikopter.

Politihelikopteret fløy deretter aktive søk over Utøya med hovedoppgave å søke etter mulige gjerningsmenn og overlevende.66 1D var bevæpnet med MP5 og pistol i tilfelle helikopteret skulle lande.67 Han fungerte også som kommunikasjonsledd mellom politihelikopteret og aksjonsleder fra Beredskapstroppen på bakken. Han hadde ikke med seg skarpskyttervåpen.

Helikopteret landet på Sundvollen 23. juli kl. 00.10.68 Kl. 01.42 tok helikopteret av for å gjennomføre et søk over vannet mellom Utøya og Storøya, fordi det var hørt rop om hjelp. Kl. 03.18 ble helikopteret beordret tilbake til Oslo for å stå i beredskap på Politihuset. Helikopteret landet utenfor Politihuset kl. 03.40, hvor det ble stående resten av natten.69 Kl. 04.56 meldte helikoptertjenesten at de hadde problemer med å få besetning på dagtid 23. juli, og rettet spørsmål om hvorvidt det skulle beordres folk fra ferie. Kl. 05.18 besluttet stabssjefen beordring av personell på ferie for å besette politihelikopteret.70 I de påfølgende dagene utførte helikopteret forskjellige oppdrag.71 Helikopteret var beordret til beredskap fram til kl. 16.00 mandag 25. juli.72

12.5 Kommisjonens vurderinger

Politiet mener selv at politihelikopteret burde vært mobilisert på et tidligere tidspunkt, til tross for at hele helikoptertjenesten avviklet fellesferie, og uavhengig av Utøya.

Mange har stilt spørsmål ved hva et politihelikopter kunne ha bidratt med dersom det hadde vært tilgjengelig denne dagen. Det er mange usikkerheter knyttet til å spekulere på dette, men vi kan slå fast at tidligere har helikopter vært benyttet til å sikre tidlig observasjon og oversikt, gi en begrenset transportstøtte og potensielt også tjene som en plattform for ildstøtte, det vil si med skarpskytter om bord.

Kommisjonen mener det ikke er noen tvil om at politihelikopteret ville ha vært et meget relevant verktøy for politiet den 22/7, og at det ville ha vært naturlig å forsøke å mobilisere dette umiddelbart for observasjon og sikring.

12.6 Bruk av Forsvarets helikopter

Politiet kan anmode Forsvaret om bistand til blant annet helikoptertransport etter bistandsinstruksen.73 De kan også bruke Forsvarets helikoptre som såkalt ildstøtteplattform. Dette kalles håndhevelsesbistand, og omfatter ettersøking og pågripelse av farlige personer for å avverge nærliggende fare for liv eller helse.74 Denne typen bistand krever politisk klarering, og politimesteren må rette sin anmodning gjennom Politidirektoratet til Justisdepartementet, med gjenpart til vaktsjefen ved FOH.75

Beredskapstroppen har et godt samarbeid med Forsvarets 720-skvadron på Rygge. Det trenes årlig på situasjoner i felles øvelser. Samtreningen har til hensikt å benytte Forsvarets helikopter til taktisk innsetting på alle typer objekt i lys og i mørke. I tillegg trener Beredskapstroppen på å utføre skarpskyting fra helikopter. Beredskapstroppen har også benyttet Forsvarets helikoptre for innhenting av informasjon, forflytning og evakuering.76

Opplæring og vedlikehold av kompetansen til helikopterbesetningene for å bruke helikopteret i taktiske oppdrag er tidkrevende. Ikke alle besetninger er til enhver tid godkjent for kontraterroroppdrag, og politiet er således avhengig av at rett personell er tilgjengelig når behovet melder seg. Tidligere hadde 720-skvadronen på Rygge to Bell-helikoptre stående med to timers beredskap, men siden beredskapen gradvis fra 2007 og mer grunnleggende fra 2009 ble redusert med hensyn til å bistå politiet ved akutte behov, hadde Beredskapstroppen i 2011 meldt inn behov for blant annet et helikopter som kan brukes som ildstøtteplattform. Dette hadde sin bakgrunn i at Forsvarets helikoptre ikke lenger ble opplevd som å ha samme forutsigbarhet, og at responstiden var blitt lengre.77

22/7 hadde Forsvaret ingen beredskapskrav eller krav til responstid for å yte helikopterbistand til politiet. Mobilisering var avhengig av tilgjengelighet. Flere av mannskapet fra 720-skvadronen hadde ferie.

En drøy time etter eksplosjonen, kl. 16.36, startet Forsvaret på eget initiativ klargjøring av helikopter og personell på Rygge.78 Kl. 16.50 tok Beredskapstroppen direkte kontakt med 720-skvadronen på Rygge.79 Beredskapstroppen ba om å få tilbakemelding på hvilke luftstøttekapasiteter Forsvaret kunne stille, og hvor lang responstiden var.80 Konkret dreide dette seg om innsetting av spesialstyrkene og bruk av helikopter som ildstøtteplattform. Det ble meldt behov for en besetning som var trent og godkjent for antiterroroppdrag.81 Dette for å ligge i forkant av eventuelt flere angrep.82

Forsvarets faste liaison var på plass i Politidirektoratet kl. 16.55. Før han var framme, mottok han en muntlig anmodning fra Politidirektoratet om å skaffe til veie helikoptertransport av justisministeren. Denne anmodningen ble gjentatt rett etter kl. 17.00, og liaisonen tok kontakt med Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) i tidsrommet 17.10–17.20. Henvendelsen ble etter hvert rettet fra FOH til Hovedredningssentralen og ble, som vi skal se, avslått. Gjennom sin kontakt med FOH fikk liaisonen vite at tre stk. Bell-helikoptre på Rygge var i ferd med å klargjøres, og at disse tidligst kunne være klare til avgang kl. 18.15.83

Forsvaret innkalte på eget initiativ mannskaper til sine helikoptre på Rygge kl. 16.36, og til de var i lufta, gikk det to timer og 21 minutter. I tillegg kom flytid til Oslo/Utøya.

Rett før kl. 17.30 kom varslingene om skytingen på Utøya.

Kl. 17.40 meldte Forsvarets liaison i Politidirektoratet til Beredskapstroppen at 720-skvadronen ville være klar til å lette med første helikopter cirka kl. 18.15.84

Beredskapstroppen var da på vei i bil og planla at deler av styrken kunne plukkes opp og fly siste del av transportetappen dersom helikopteret tok dem igjen.85 Mulig landingsplass var da på Sollihøgda.86

Kl. 17.40 ringte Nordre Buskerud politidistrikt (NBPD) til Oslo-politiet og informerte om at det var en «skyting pågår»-situasjon på Utøya der en person i politiuniform skjøt folk med automatvåpen, samt anmodet om bistand fra Beredskapstroppen. Operasjonslederen i Oslo opplyste at situasjonen på Utøya var kjent, og at staben i Oslo politidistrikt arbeidet med å skaffe helikopter fra Rygge for å frakte Beredskapstroppen til Hole.87 Det er verd å merke seg at operasjonsleder ved NBPD ba Oslo om helikopter selv om hun visste at dette hadde ferie.88

Den operative staben i Oslo politidistrikt diskuterte ikke behovet eller muligheten for helikopterbistand fra Forsvaret før meldingen om Utøya kom. Det ble tilsynelatende aldri vurdert å raskt mobilisere helikopter for å sikre luftrommet over Oslo og bygge beredskap i tilfelle nye anslag. Det ble riktignok lagt til grunn av stabsledelsen at det var uformell kontakt mellom Oslo-politiet via Beredskapstroppen og Forsvaret, med tanke på transportstøtte.89

Operasjonssentralen i Oslo var kl. 17.43 kjent med at Forsvarets helikopter var varslet, noe også Nordre Buskerud fikk informasjon om.90 Enkelte personer som oppholdt seg på Utøya mens skytingen pågikk, og enkelte pårørende som ringte politiets nødtelefon, fikk tilbakemelding fra politiet om at helikopterhjelp var nærstående.91 Kl. 17.47 meldte operasjonsleder i Nordre Buskerud politidistrikt til P 30, som var på vei mot Utøya kai landsiden, at Oslo politidistrikt var varslet, og at det etter hvert ville komme helikopter, samt at det var mulig at Beredskapstroppen ville være med i helikopteret.92 I tidsrommet 17.42–18.00 opplyste også Oslo politidistrikt flere som ringte om skytingen på Utøya, at Beredskapstroppen og helikopter var mobilisert, og etter hvert ble det også sagt at «heli er på vei». Det var ikke saklig grunnlag for å gi denne informasjonen.

Kl. 18.16 loggførte vaktsjef FOH at tre Bell-412 fra 720-skvadronen ble «scramblet» fra Rygge med oppdrag om å plukke opp Beredskapstroppen.93

Beredskapstroppen var da allerede kommet fram til Storøya med biltransport. Kl. 18.20 klargjorde Beredskapstroppen landingsplass ved golfbanen på Storøya.94 Kl. 18.45 rapporterte staben i Oslo til POD at Beredskapstroppen ønsket å bruke helikopter til Utøya.95 Kl. 18.57 tok første Bell-helikopter av fra Rygge, og de neste henholdsvis kl. 19.18 og kl. 19.37. Det første Bell-helikopteret landet på Storøya kl. 19.30 og det neste kl. 19.45.

Forsvarets helikopter ble aldri mobilisert i tide for å være relevant i forhold til tidlig sikring av Oslo eller som ledd i generell beredskapsheving. Det ble heller aldri relevant for transport for Beredskapstroppen til øya i akuttfasen. Bistandsanmodningen om helikopterstøtte fra 720-skvadronen ble mottatt muntlig av Forsvaret kl. 18.14 og innvilget muntlig kl. 19.22. Den skriftlige anmodningen ble mottatt kl. 19.26 og innvilget skriftlig kl. 20.06. Denne anmodningen fungerte først og fremst for å formalisere behovet.96

Politiet hadde en oppfatning om at helikopterbistand fra Forsvaret skulle komme tidligere. En mulig kilde til misforståelsen om tid er forskjellen det er mellom «antatt klare / tidligst klare kl. 18.15» og «klare kl. 18.15». Tiltakene som ble foretatt, viser at politiets situasjonsforståelse var at Forsvaret kunne stille helikoptre fra kl. 18.15. Dersom Beredskapstroppen hadde hatt tilgang på Forsvarets Bell-helikopter på et tidligere tidspunkt, så har vi fått opplyst at de ville ha ønsket at helikopteret skulle lande på Utøya.97

Kilde: Håvard Bjelland/Bergens Tidende

Forsvarets helikopter fikk en rolle i søk og sikring. Før Utøya var gjennomsøkt av politimannskaper, ble det foretatt et grovsøk med helikopterstøtte bemannet med skarpskytter.98 Helikopteret ble i denne fasen bemannet med en skarpskytter fra Beredskapstroppen.

Forsvaret mobiliserte også ytterligere ressurser. I tidsrommet kl. 17.30–19.00 avklarte Forsvaret at Luftving 139 på Bardufoss kunne klargjøre tre Bell 412-helikoptre og to Lynx-helikoptre og fly disse til Oslo neste morgen.99 Staben i Oslo anmodet om disse ressursene som en forsterkning kl. 22.40. Denne ble videreformidlet av Politidirektoratet og innvilget av Forsvaret kl. 23.56.100 Helikoptrene tok av fra Bardufoss den 23. juli kl. 06.34 og fløy til Rygge, der de landet kl. 17.15 og ble satt i 30 minutters beredskap.101 De ble ikke benyttet, men det at forflyttingen ikke ble avbrutt, er en indikasjon på at situasjonen fortsatt ble ansett som uavklart.

Den 23. juli kl. 02.22 besluttet staben i Oslo at Beredskapstroppen og tjenestepersonell fra bombegruppen skulle flys til Vålstua gård på Åsta, som Breivik hadde benyttet med helikopter fra Forsvaret. Disse ankom kl. 04.42.102 Forsvarets helikopterbistand til politiet ble avsluttet 1. august 2011.103

Politiets evaluering sier at «Etter utvalgets vurdering ville ikke Forsvarets helikoptre vært tilgjengelige for Beredskapstroppen selv om man hadde anmodet om bistand umiddelbart etter bombeeksplosjonene i Oslo». 104

Kommisjonen mener at en tidligere mobilisering av ressursene kunne vært avgjørende for raskt å gi bedre oversikt over situasjonen og muligens også i bekjempelse av trusselen på Utøya. Mobilisering og styring av helikopterressursene fra politiets side var mangelfull.

12.7 Hovedredningssentralen og redningshelikoptrene

En sentral ressurs i den norske beredskapen er redningstjenesten og redningshelikoptrene.

Norsk redningstjeneste utøves gjennom et samvirke mellom offentlige etater, frivillige hjelpeorganisasjoner og private selskaper som har egnede ressurser for hjelpetjenesteformål.

Forsvaret har ansvaret for operasjon, vedlikehold og logistikk med hensyn til helikopterflåten som bistår redningssentralen. Flåten består av til sammen tolv Westland Sea King-helikoptre. Det er etablert seks baser spredt rundt i landet. Helikopter og besetning på beredskap er operativt underlagt Hovedredningssentralen (HRS), som koordinerer og administerer oppdrag. HRS har også taktisk styring og koordinering av redningshelikopterressursene på beredskap. Redningshelikoptrene har døgnkontinuerlig tilstedevakt, og gjennomsnittlig reaksjonstid er på omkring 15 minutter.105

Den 22/7 var det som vanlig to personer på vakt ved Hovedredningssentralen på Sola. De ble klar over bombeeksplosjonen i regjeringskvartalet via mediene.

12.8 Redningshelikoptrene 22/7

Den første henvendelsen HRS mottok, kom direkte fra Forsvarets operative hovedkvarter kl. 15.47. Det var en forespørsel om hvorvidt de kunne bistå med helikopter lokalisert på Ørlandet i Trøndelag, som transportressurs for å frakte Forsvarets bombegruppe til Oslo.106 I løpet av kort tid ble ønsket etterkommet, og et helikopter ble frigitt og startet klargjøring kl. 16.03. Etter litt uklarhet om oppdraget reiste Saver 40, et Sea King-helikopter, mot Oslo, og bombegruppen ankom til Oslo kl. 18.52. Denne typen henvendelse er svært uvanlig, men på grunn av den ekstraordinære situasjonen ble beredskapsmaskinen på Ørland avgitt av HRS til denne transporten.107

Den første henvendelsen fra AMK-sentralen i Oslo kom til HRS på Sola kl. 16.31. I denne meldingen ba alarmsentralen i Oslo om å få helikopterstøtte slik at de kunne ha beredskap og kapasitet for å kunne frakte pasienter ut av Oslo til andre sykehus dersom pågangen ble stor. De ba om å få helikopter både fra basen på Rygge og fra Stavanger. Av beredskapshensyn valgte HRS å avgi helikopteret på Rygge til oppdraget, i tillegg til helikopteret som allerede var avgitt fra Ørlandet. Helikopteret i Stavanger forble i beredskap der. Oppmøtested ble avtalt å være Voldsløkka i Oslo.

Kl. 16.46 melder helikopteret på Rygge at de er klar til å ta av, og at de forventer å være på det angitte landingsstedet kl. 17.05. Kl. 17.10 melder helikopteret, Saver 60, at det har landet, og at lege og redningsmann allerede er hentet av ambulanser for å bistå akuttmottaket i Oslo. På vei til Voldsløkka hadde de flydd over sentrum og sett de betydelige skadene i regjeringskvartalet.

HRS forsøkte, men lyktes ikke å komme i kontakt med noen fra Justisdepartementet i denne første fasen.

Kl. 17.20 kontaktet Forsvarets operative hovedkommando igjen HRS. Denne gangen gjaldt det en forespørsel om hvorvidt det Sea King-helikopteret Forsvaret visste sto på Voldsløkka, kunne benyttes til å hente justisministeren i Engerdal i Østerdalen. HRS opplyste at helikopteret var avgitt til helseoppdrag i Oslo, og avslo derfor henvendelsen.

Helikopteret fra Rygge, Saver 60, ble stående i ro på Voldsløkka i tiden fra kl. 17.10 til kl. 18.27. Imens ble maskinen klargjort for eventuell båretransport slik oppdraget anga.

Kilde: NRK

Kl. 18.04 fikk HRS varsel fra AMK Oslo om skytingen på Utøya. Omfanget ble beskrevet som voldsomt, med inntil 50 skutte med automatvåpen. Det ble opplyst at øya ikke var sikret. AMK Oslo friga i samtalen helikopterressurser for dette oppdraget dersom de kunne benyttes til Utøya. HRS ga Saver 60 beskjed om snarest mulig å tilkalle lege og redningsmann og posisjonere seg i retning Utøya, men understreket at de ikke skulle fly til øya direkte.

I dette tidsrommet mobiliserte HRS ekstra mannskap ved sentralen for å håndtere det de ventet ville bli mange henvendelser.

Saver 40, som var på vei fra Ørland, meldte seg også underveis med sin transport av bombegruppen. Av HRS fikk de en kort statusoppdatering om hendelsen på Utøya. Piloten opplyste i samtalen at de «passerer Utøya om et par minutter», men det ble aldri diskutert å endre oppdraget som var knyttet til å flytte bombegruppen til Oslo. Det ble avtalt at helikopteret skulle melde seg når oppdraget var avsluttet.108

Kl. 18.28 fikk HRS for første gang kontakt med de politidistriktene som var involvert i hendelsene.109 Operasjonslederen ved Nordre Buskerud varslet om skytingen på Utøya og forhørte seg om tilgjengelighet på helikopter. Det ble opplyst at skadeomfanget var uvisst. HRS opplyste i samtalen at et Sea King var på vei til Sollihøgda, og at ytterligere et helikopter ville dra dit når de var ferdige med sitt oppdrag i Oslo, samt at de ville samordne seg med luftambulansene. Politiet varslet også HRS om at de hadde behov for båter.

Sea King-helikopteret fra Voldsløkka landet på golfbanen nær Sylling, sør i Holsfjord, kl. 18.37, der de ble stående for å avvente melding fra lokal AMK. Fra kl. 19.23 var de involvert i søk ved øya, men holdt bevisst en viss avstand (en nautisk mil). Det ble ikke iverksatt redningsaktivitet fra helikopteret. De vurderte at det allerede var mange båter i området som lastet opp svømmende, og besetningen fryktet at sjø ville bli pisket opp og vanskeliggjøre dette arbeidet dersom helikopterredning ble iverksatt. Etter en stund deltok Sea King som beredskapsressurs og i ytterligere søk. Sea King-helikoptrene med sin store kapasitet ble holdt tilbake for å avvente eventuell ankomst av store pasientgrupper med transportbehov. Det skjedde aldri.

HRS tok kontakt med Avinor og fikk etablert restriksjoner på luftrommet i området over Utøya kl. 18.53. Sent på kvelden var det hektisk helikopteraktivitet i området rundt Utøya med seks luftambulanser, to Sea King, tre Bell-helikoptre og politihelikopteret.

Luftambulansen omtales i kapittel 9.

Kilde: Martin Lundsvoll/Romerikes Blad

Kl. 19.46 reiste det første ambulansehelikopteret med skadde mot sykehusene i Oslo etter at disse var brakt om bord ved Elstangen.

I de første timene etter bombehendelsen var det ingen kontakt mellom noen deler av politiet og HRS. I politiets rundskriv om nasjonal varsling heter det at HRS bør varsles ved hendelser der man antar at de kan bli involvert.110 HRS har i et brev til politiet etter 22/7 uttrykt at selv om det var en terrorhandling, og således politiets ansvar å håndtere, så hadde aksjonen så mange og klare elementer av redningstjeneste ved seg at HRS burde vært varslet.111

Flere har stilt spørsmål ved om politiet kunne ha benyttet Sea King-helikopteret til transport av Beredskapstroppen eller som en eventuell ildstøtteplattform. Helikopteret var tilgjengelig fra kl. 17.10 på Voldsløkka, men var da disponert til et oppdrag for AMK Oslo. Helikopteret er stort og tungt og var ikke denne dagen klargjort for taktiske oppdrag, men i ferd med å bli klargjort for båretransport. For at politiet skulle kunne ha overtatt dette helikopteret, ville prosedyren først vært at HRS måtte tatt stilling til om helikopteret kunne blitt omdisponert. Dette ville trolig kunne ha skjedd raskt, men ville innebåret at helikopteret i så fall ville blitt avgitt til Forsvaret. HRS kan ikke instruere deltakelse i et politioppdrag. Det ville i så fall ha vært opp til Forsvaret å ta stilling til en bistandsanmodning fra politiet, og deretter måtte fartøysjefen ha tatt stilling til oppdraget. Besetningen denne dagen var ikke utsjekket for antiterror oppdrag.112 Det er mest nærliggende å anta at Sea King denne dagen primært kunne ha vært benyttet som transport for deler av Beredskapstroppen. Det er grunn til å tro at opplasting på helikopteret for et eventuelt oppdrag ville ha vært på Voldsløkka på grunn av usikkerhet omkring situasjonen i regjeringskvartalet. Dersom prosessen hadde blitt iverksatt kl. 17.30, er det rimelig å anta at det ville ha gått noe tid før formalia var avklart, og før deler av Delta kunne forflyttet seg til Voldsløkka. I tillegg kommer eventuell klargjøring av maskinen. Når det gjelder ren flytid, vet vi at Sea King denne dagen tok av kl. 18.27 og landet i området nært Sylling cirka ti minutter etter. Det er derfor grunn til å anta at ren helikoptertransport basert på Sea King til landsiden ved for eksempel Storøya ikke ville vært vesentlig raskere for Delta til landsiden ved Utøya enn den transporten som ble valgt med bil.

Sea King er et stort saktegående helikopter og ansees å ha noen taktiske begrensninger ved for eksempel direkte innsats av personell med tau, selv om helikoptrene historisk er mye brukt til dette. Vi har også fått opplyst at skarpskyttere har vært benyttet i denne typen helikopter en rekke ganger. Ingen av aktørene denne dagen tok stilling til eventuell bruk av helikopteret i slike oppdrag.

Et team fra Beredskapstroppen var på dette tidspunktet i dialog med FSK på Rygge. Lastekapasiteten til et Sea King-helikopter ble vurdert som god med mulighet til å flytte egne mannskaper i tilfelle det skulle oppstå flere hendelser.113

Anmodningen om å få frigitt et helikopter ble senere avvist av HRS, med begrunnelse i at de ikke skal delta i antiterroroppdrag av denne typen. Avgjørelsen ble påklaget til Justis- og politidepartementet, som fastholdt beslutningen.

Justis- og beredskapsdepartementet har i ettertid i et skriv forsøkt å skape klarhet i retningslinjene for bruk av redningshelikopteret, ved å slå fast at ved «akutte situasjoner med stor fare for liv og helse (som for eksempel Utøya), skal politiet ved anmodning til HRS umiddelbart få transportstøtte av redningshelikoptrene såfremt dette er praktisk mulig».114 I dette skrivet kan det virke som departementet gir prioritet til politioppdrag. Det er verd å merke seg at i mange situasjoner vil det være både redningsoppdrag, luftambulanse og samtidig et eventuelt behov for transportstøtte til politiet. Det er derfor en samtidighetskonflikt, og man må prioritere en knapp ressurs mellom disse ulike behovene. Inntil nå har prioriteringen for dette vært henholdsvis redning, liv og helse, og sist politi. Kommisjonen er derfor noe usikker på om den foreslåtte endringen faktisk vil gi en reell økt transportkapasitet for politiet i en krisesituasjon, siden ressursene trolig vil være belagt og det vil være en vanskelig prioritering å frigi en slik ressurs. Det er derfor neppe en reell beredskapsøkning å planlegge bruk av en ressurs som trolig allerede vil være benyttet i den samlede samfunnsmessige innsatsen i en tilsvarende hendelse.

12.9 Sivile helikoptre i lufta

Oslo politidistrikt har i sine beredskapsplaner ikke planlagt bruk av sivile helikopterressurser.115 Det eksisterte heller ingen samarbeidsavtaler med andre helikoptertjenester under den planlagte ferien for politihelikopteret.116

Det ble ikke gjort noen forsøk på å rekvirere sivil helikopterbistand fra politiets side 22/7.

Rekvisisjon av materiell og utstyr, herunder helikopter, omfattes av «generalfullmakten» i politiloven § 7. Politiet har tidligere benyttet seg av denne, blant annet i forbindelse rekvirering av sivil helikopterbistand i forbindelse med Nokas-ranet i 2004. Den gangen benyttet politiet sivilt helikopter i jakten på gjerningsmenn.117

Ifølge politiets beredskapssystem (PBSI) samarbeider politiet med en rekke frivillige organisasjoner, herunder NAKs Flytjeneste, som kan bistå politiet blant annet med søk etter antatt omkomne ved elektronisk overføring av situasjonsbilder fra flyet. DSB leier også i sommerhalvåret inn ett helikopter for beredskap ved eventuelt slokking av skogbrann.118 Dette helikopteret ble ikke vurdert som alternativ i den hektiske perioden 22/7.

Andre sivile helikoptre var også tilgjengelige.

NRK rekvirerte tidlig et privat helikopter for å filme regjeringskvartalet og bybildet. Mens helikopteret var oppe, kom det meldinger om skyting på Utøya, og helikopteret ble sendt dit for å ta oversiktsbilder over Utøya. Ingen av de involverte kjente da til omfanget av tragedien. Basert på NRKs video har kommisjonen tidsfestet når helikopteret ankommer Utøya-området.119 Den første verifiserbare visuelle kontakten med Utøya på filmen er kl. 18.26.19. Avstanden er da under en kilometer. Det kan ikke utelukkes at lyden av helikopteret kunne vært hørt noe tidligere. Et drøyt halvt minutt etter det første bildet av øya kan man på filmen skimte at den første politipatruljen ankommer til øya. Helikopteret kommer derfor området cirka 10 minutter etter drapene ved pumpehuset. Breivik befant seg på dette tidspunkt ved sørspissen. NRK har opplyst at helikopteret i hele perioden hadde som formål å skape oversiktsbilder og aldri fløy lavere enn 200 meter.120 Det var ingen flyrestriksjoner innført på denne tiden. 121

Litt senere etter pågripelsen var også Dagbladet i lufta med et innleid helikopter.

12.10 Avslutning

Helikopter er en viktig ressurs i politiaksjoner og i redningsarbeid. Dette var en av årsakene til at politihelikoptertjenesten ble etablert. Etter at denne kapasiteten ble etablert og vokste fram, har den de senere år gradvis blitt svekket. Tilbudet er forvitret, og tilgjengeligheten er redusert. Det er også etablert organiasjonsmessige spenninger og uklarhet om hvilken rolle og tilgjengelighet politiets helikopter skal ha. Kommisjonen mener dette er uheldig.

I samme tidsrom som politiets helikopter ble mindre tilgjengelig, har politiets anledning til å få sine helikopterbehov dekket av Forsvaret blitt redusert. Etter 2009 har ikke Forsvarets helikoptre kunnet inngå i politiets kontraterrorarbeid med den samme grad av responstid eller tilgjengelighet. Svekkelsen av helikopterberedskapen i begge de to enhetene skjedde i samme tidsrom, uten at det ble etablert tilfredsstillende kompenserende tiltak. Den tredje ressursen, redningshelikoptrene, er allerede langt på vei allokert til redningsarbeid, og vil i realiteten ofte ikke utgjøre en ressurs for politiet.

Dagens Sea King-flåte er gammel og begrenset. Det er et paradoks at man i et land med betydelig samlet helikopterkapasitet ikke har evnet å etablere løsninger for forutsigbar transportstøtte. Den stående gripbare beredskapen var derfor begrenset 22/7.

Å mobilisere helikopter kan være en prioritert oppgave i en større krise eller terrorhendelse. 22/7 tok det lang tid før politiet tok initiativ til å improvisere fram helikopter: ved å varsle og mobilisere Forsvaret, å undersøke om et feriestengt politihelikopter likevel kunne mobiliseres, eller å undersøke mulig bruk av andre alternativer. Dette gjorde at helikopter ikke var tilgjengelig for observasjon, transport eller taktisk innsats i akuttfasen.

Beredskapstroppens raske forflytning med bil gjør at spørsmålet om hvorvidt transport til landsiden ved Utøya med helikopter ville ha vært tidsbesparende, er mindre aktuelt. Derimot er det utvilsomt at helikopter over Oslo ville vært en meget relevant ressurs for å etablere oversikt og etterretning. Det samme gjelder for politiaksjonen på Utøya. Endelig kan det ikke utelukkes om helikopter kunne vært benyttet for direkte innsats på øya. Dersom hendelsen hadde skjedd lenger fra Oslo-området med lengre kjørevei, ville helikoptertilgangen vært enda mer utslagsgivende.

Gjennomgangen har også vist at politiet ga misvisende opplysninger til innringere og publikum om helikopterets rolle i aksjonen, ved å antyde at helikopter var mobilisert og underveis.

Etter 22/7 har det skjedd flere endringer på helikoptersiden.

• Politiet har etablert en avtale med Forsvaret om 24/7-beredskap på to Bell-helikoptre fra 720-skvadronen på Rygge. Beredskapen er begrenset til transportstøtte ettersom det vil være situasjonsavhengig om besetningen er godkjent for antiterroroppdrag og bruk av helikopteret som ildstøtteplattform.122

• Beredskapskravene for politihelikopteret er blitt mer i tråd med Stortingets opprinnelige føringer. Det er innført 15 minutters responstid, og den døgnkontinuerlige beredskapen, som ble fjernet i ny utgave av PBS I den 1. juli 2011, er nå gjeninnført i PBS II.

• Politiet har forsterket helikoptertjenesten med et innleid helikopter fra England, som ble operativt den 1. juni 2012. Dette tiltaket er en midlertidig løsning, noe som også er tatt hensyn til i leiekontrakten. Det arbeides med å anskaffe nye helikoptre, men ingenting er besluttet.

• Dagens politihelikopter har etter 22/7 fått montert nødnett.

• Det er utarbeidet et rundskriv om bruk av redningshelikoptre, men dette er, etter det vi har fått opplyst, ikke helt klargjørende, og kommisjonen er usikker på om dette gir en reell beredskapsøking.

13 Nødnett

Terrorangrepene i Oslo og på Utøya satte norske rednings- og beredskapsressurser på en utfordrende prøve, inklusive Nødnett, nødetatenes nye digitalsamband. Mange av sambandsproblemene man hadde denne dagen, oppsto i møtet mellom ulike sambandsløsninger. Det er besluttet en full utrulling av det nye Nødnett i hele landet innen 2015, og det er derfor nyttig å kort gjøre rede for noen av erfaringene med dette.

Nødnettet fungerte som forventet under hele innsatsperioden.123 I Oslo sentrum var nesten 1000 Nødnett-radioer i bruk, og ved Sollihøgda ble det registrert i underkant av 300 radioer. Samtaletrafikken ble mer enn tredoblet umiddelbart etter eksplosjonen i regjeringskvartalet og holdt seg høy ut dagen.

Det ble ikke meldt om vesentlige feil verken i nettet eller nødmeldesentralenes Nødnett-utstyr, og driftsstatistikken viser at det var lite kødannelse i nettet sett i forhold til de mange samtalene.Det var imidlertid så stor trafikk i talegruppene at noen brukere opplevde at de måtte vente på tur for å slippe til med sine meldinger. Trafikkstatistikken viser også at felles talegrupper mellom nødetatene i liten grad ble benyttet under innsatsen. Funksjon med tekstmeldinger i terminalene, som sikrer rask og effektiv distribusjon av informasjon med bruk av lite kapasitet, ble lite brukt.124 Tilbakemeldingene som Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK) innhentet, viste at brukerne mente Nødnett fungerte godt. Enkelte av basestasjonene hadde svært høy belastning.

DNKs egenevaluering peker også på at beredskapen rundt Nødnett fungerte godt. Alle driftsaktørene høynet sin beredskap kort tid etter bombeeksplosjonen, og det var løpende kontakt mellom DNK og driftssentrene. Tilstanden til nettet ble overvåket, og forberedelser ble iverksatt for å kunne håndtere eventuelle feilsituasjoner med nettet og utstyr i nødmeldesentralene.

Nødnett er satt i drift i første utbyggingsområde på det sentrale Østlandet, som omfatter politidistriktene Østfold, Follo, Romerike, Oslo, Asker og Bærum og Søndre Buskerud.

Utøya ligger i Nordre Buskerud politidistrikt, som faller utenfor nåværende dekningsområde for Nødnett. I dette området var det kun begrenset dekning via mastene på Sollihøgda.

Figuren viser berørte politidistrikter under redningsaksjonene. Dekningsområdet for Nødnett per juli 2011 (trinn 1) er markert med stiplet linje.

Som figur 13.1 viser, var flere politidistrikter involvert i aksjonen. De involverte hadde ulikt sambandsutstyr, og aksjonene skjedde i områder med og uten dekning for Nødnett.

Dette betydde at de som kom inn i området rundt Utøya, og som hadde Nødnett-terminaler, måtte benytte alternativt samband, for eksempel analogt helseradionett, politiradio eller mobiltelefon. Mange av helseressursene som kom til området ved Utøya, hadde Nødnett, men fikk beskjed om å benytte en bestemt kanal på det analoge helsenettet.

Enkelte av aktørene som ikke hadde Nødnett, benyttet sitt ordinære samband slik som politiet ved Nordre Buskerud, noen ambulanser, deler av det lokale brannvesenet, Forsvaret, Hovedredningssentralen på Sola og luftambulansene.

Når det gjelder Utøya-aksjonen, så påvirket de ulike sambandsløsningene aksjonen. Oslo, Asker og Bærum og Søndre Buskerud, samt flere aktører innen helse, hadde Nødnett som sin primære og eneste sambandsløsning.

De ulike sambandsløsningene vanskeliggjorde kommunikasjonen mellom operasjonssentralen og mannskapene fra disse distriktene, mellom de involverte mannskapene og mellom nødetatene.

For mange ble mobiltelefon den eneste tilgjengelige sambandsløsningen under sentrale deler av redningsarbeidet. Tidligere i 2011 hadde store deler av mobildekningen i Sør-Norge vært nede.

Litt om etableringen av Nødnett

Stortinget vedtok 18. desember 2006 å gi Justis- og politidepartementet (JD) fullmakt til å inngå kontrakt om et nytt landsdekkende digitalt Nødnett, med en utbygging i to trinn. Første utbyggingstrinn skulle omfatte fem politidistrikter på Østlandet, med en ramme på 900 millioner kroner. Dernest skulle utbygging skje i resten av landet, med forbehold om at gjennomføring ikke kan igangsettes før en evaluering av første utbyggingstrinn er gjennomført.

Utbyggingen av et digitalt Nødnett var opprinnelig forutsatt å skulle skje innenfor en budsjettramme på 3,6 milliarder kroner (2004-kroner). Dette forutsetter en sammenhengende utbygging over fire år. Videre er det inngått en driftsavtale over 20 år som beløper seg til cirka 4 milliarder kroner. Formålet med løsningen var at et felles digitalt samband for nød- og beredskapstjenester skal bidra til et tryggere og mindre sårbart samfunn.

JD har det overordnede ansvaret for å følge opp regjeringens og Stortingets beslutninger i saken og for Nødnett i politi og brannvesen. Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK) ble opprettet 1. april 2007, og har ansvaret for å styre utbyggingen av et nytt digitalt kommunikasjonsnett for nød- og beredskapstjenester (Nødnett) i Norge og ansvaret for oppfølgingen av kontrakten med leverandøren. Det er etablert innføringsprosjekter i hver nødetat.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) koordinerer innføringen for brann og 110-sentralene; for politiet er Politidirektoratet ansvarlig, og Helse- og omsorgsdepartementet har det overordnede ansvaret for Nødnett i helsesektoren, og har delegert ansvaret for å lede arbeidet med et digitalt Nødnett til Helsedirektoratet.

Nødnettet skal baseres på TETRA-teknologi. TETRA-standarden er utviklet spesielt for nødkommunikasjon, og er brukt av flere andre land i Europa.

Hoveddelen av utbyggingen i første byggetrinn skulle gjennomføres i 2007. Prosjektet ble forsinket og noe dyrere enn opprinnelig anslått.125 En offisiell åpning fant sted i august 2010.

Riksrevisjonen har foretatt en rekke gjennomganger av Nødnett-prosjektet de senere år med henblikk på styring og framdrift av prosjektet. I deres bemerkninger het det blant annet at «Direktoratet for nødkommunikasjon har fått vesentlige merknader knyttet til styringen og gjennomføringen av Nødnettprosjektet. Riksrevisjonen er bekymret for framdriften», og videre stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om en forsinkelse på foreløpig mer enn to år i ytterste konsekvens kan få innvirkning på liv og helse, spesielt med bakgrunn i DNKs uttalelse om at behovet for Nødnett er blitt større.126

Oppsummering

Stortinget vedtok enstemmig 9. juni 2011 at Nødnett skal bygges ut i hele Fastlands-Norge med en kostnadsramme for trinn to på 4,7 milliarder kroner. Det nye Nødnettet skal gi bedre kommunikasjon mellom politi, brannvesen og helsepersonell og dermed raskere hjelp til publikum ved ulykker og kriser. Ved å skifte ut gammelt utstyr og nyttiggjøre mulighetene i ny teknologi er ønsket at samfunnets evne til å bekjempe organisert kriminalitet og til å håndtere store ulykker, naturkatastrofer og mulige terrortrusler styrkes.

Redningsarbeidet 22/7 viste at det nye Nødnett har en rekke funksjoner og tekniske muligheter, som i bare liten grad ble utnyttet i aksjonen.

Kommisjonen mener at nødvendig opplæring og trening i bruk av utstyr er viktig for å kunne utnytte det potensialet som ligger i den nye sambandsplattformen. Inntil Nødnett er ferdig etablert i hele landet, må det etter kommisjonens syn sikres tilstrekkelige løsninger som ivaretar behovet for samband.

14 Ledelse og styring av politiets ressurser

14.1 Introduksjon

Dersom angrepet på Utøya hadde skjedd to timer senere, uten et forutgående bombeangrep, ville trolig ikke Beredskapstroppen hatt en så rask utrykning, og Nordre Buskerud politidistrikt ville da etter planen ha hatt en lavere bemanning, og færre med trening til å håndtere bevæpnede oppdrag ville vært tilgjengelig.

I de foregående kapitlene har vi sett på hvordan politiet håndterte 22/7, en dag ulik alle andre. Politiet gjorde en stor innsats. Men, kommisjonen har også påpekt flere forhold som ikke fungerte eller sviktet. Politiet kom for sent fram til Utøya. Håndteringen var tidvis preget av lav bemanning, svakheter i samhandling og ledelse og bruk av planverk.

Et sentralt spørsmål er om erfaringene fra 22/7 skal være en rettesnor for dimensjonering og krav til norsk politi. Kommisjonen har valgt å tilnærme seg dette ved å utvide perspektivet og se på en rekke data som kan belyse politiets faktiske beredskap og ressurser, og å se nærmere på hvordan disse styres.

Den viktigste beredskapen består i at politi er tilgjengelig med riktig kapasitet når det trengs. Stående og reaktiv beredskap er dyrt og vil alltid være begrenset – det er derfor de ordinære ressursene som oftest vil utgjøre den vesentligste tilgjengelige kapasiteten. Spesialstyrker alene har begrenset størrelse og har tidvis lang reisetid. Evnen til beredskap er derfor i svært stor grad et spørsmål om å utnytte kapasiteten og kompetansen i det ordinære politikorpset, og å styre disse. Kommisjonen mener derfor at ved å se nærmere på den daglige beredskapen og oppgaveløsningen i politiet kan vi få en vesentlig indikasjon også på evnen til å løse uønskede hendelser. Det er det vi skal se nærmere på i dette kapittelet: ledelse og styring av politiets ressurser.

Analysen avdekker noen helt fundamentale utfordringer. Det er stilt få krav til beredskap, og vi ser liten sammenheng mellom mål, ressurser og aktivitet. Budsjettene til politiet har økt kraftig, mens antall operative politifolk er stabilt. Antall politioppdrag varierer i løpet av uken, men når behovet er størst, er bemanningen lavest. Sambands- og IKT-systemene har svakheter og gjør både effektiv oppgaveløsning ute i felten og samlet styring av etaten mangelfull. Kommisjonen mener at en jobb må gjøres.

14.2 Norsk politi: Organisering, mål og ressurser

Et godt tillitsforhold mellom politi og borgere er et vesentlig samfunnsgode og avgjørende for politiets evne til å utføre sine tjenester på en effektiv og ønsket måte. Politiet er en av de synligste og tydeligste samfunnsinstitusjoner.127 Den norske befolkningens tillit til politiet har vært høy om enn noe dalende de senere år. Kunnskapen om hvorfor tilliten til politiet er god, og hva som påvirker denne, er imidlertid mangelfull. Lite kriminalitet og effektiv håndtering av politiets oppgaver er sentralt i å forstå hvordan folk opplever tilliten til politiet. Det er få enkelthendelser med maktmisbruk eller korrupsjon. Endelig nyter norsk politi som etat også godt av den allmenne gode tillit, også til offentlige institusjoner, som kjennetegner Norge.

I Norge har politidistriktene et selvstendig ansvar for å løse samfunnsoppdraget innenfor sine respektive geografiske områder, og de skal i utgangspunktet selv håndtere alle politioppgaver ved uønskede og/eller ekstraordinære hendelser og kriser. Prinsippet om distriktenes egen jurisdiksjon står sentralt. Politi-Norge styres etter en desentralisert modell der ansvar og myndighet ligger hos den enkelte politimester, og ikke en konsernmodell.

Oppgave- og ansvarsforhold i politiet følger et tosporet system: Ansvaret på straffesaksfeltet hører inn under påtalemyndigheten og politimesteren, som i tillegg til å lede politiet leder den lokale påtalemyndighet. Denne todelingen skaper noen spesielle ledelsesutfordringer knyttet til å fordele ressurser og å sikre en helhetlig målbar oppfølging av politiets virksomhet.

Politidirektoratet (POD) leder og samordner arbeidet i etaten.

Tidligere var det 52 politidistrikter i Norge, men fra 2002 ble dette redusert til 27.128 Disse er inndelt i politistasjons- og lensmannsdistrikter. Antall tjenestesteder for norsk politi er 293.129 I politiet er det også en rekke særorgan.130 Politidistriktene og særorganene er administrativt og faglig underlagt POD, som rapporterer til Justisdepartementet (JD). Politiets sikkerhetstjeneste (PST) rapporterer direkte til departementet.

Et kunnskapsbasert politi

PODs ambisjon er at politiets oppgaveløsning skal være «kunnskapsbasert».131 Arbeidsfilosofien skal omfatte hele politiorganisasjonen og være integrert på alle arbeidsområder med ordens-, etterforsknings- og forvaltningsvirksomheten som de samlede nedslagsfeltene. Gjennom metodisk innhenting, systematisering og analyse av informasjon skal det erverves kunnskap som danner grunnlag for strategier og tiltak, både på kort og lang sikt. Politiets virksomhet skal skje i samspill og samarbeid med lokalsamfunnet og andre relevante aktører.

Dette gjenfinnes i håndboken Politiets beredskapssystem (PBS). I denne heter det at politiets samfunnsoppdrag er å forebygge og bekjempe kriminalitet og skape trygghet for befolkningen. Politiet skal ha en bred tilnærming til sitt arbeid. Samfunnsutviklingen krever at politiet stadig må videreutvikle sin måte å tenke på, sin evne til å foreta riktige prioriteringer og tilpasse arbeidsmetodene. Politiet skal derfor alene og sammen med andre aktører:132

• utføre effektivt politiarbeid med god kvalitet

• arbeide helhetlig, analytisk og målrettet

• arbeide langsiktig og strategisk

Overordnede målsettinger for politiet

Norsk politis rolle framgår av politiloven og politiinstruksen. Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.

I Stortingsmelding nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver deles politiets oppgaver i flere kategorier: trygghetsskapende oppgaver, kriminalitetsbekjempelse, rettspleie og fangetransport, samt rene forvaltningsoppgaver.

I vårt arbeid har vi ikke gått nærmere inn på kriminalitetsutviklingen utover å konstatere at antall anmeldte forbrytelser har vært stabilt de senere år, over 200 000, men med en økning i seksualforbrytelser, økonomiske saker og vold.133

Om politiets beredskap heter det i stortingsmeldingen at politiet skal være den sentrale aktøren i det sivile samfunnets beredskap mot store ulykker, naturkatastrofer og terroranslag. Så fremt det ikke inngår i et væpnet angrep på Norge, er det politiet som har hovedansvaret for den operative beredskapen knyttet til terror og sabotasje.134

I regjeringens Soria Moria-erklæring, som er det politiske programmet for regjeringen for stortingsperioden 2009–2013, heter det at:

«Regjeringen vil fortsette styrkingen av politiets budsjetter og bemanning. En fortsatt satsing på høye opptak ved politiutdanningen, flere sivilt ansatte i politi og lensmannsetaten og en aktiv seniorpolitikk skal sikre økt politibemanning. Vi vil frigjøre politiutdannet personell til å skape trygghet for publikum lokalt. Vi vil sikre raskere responstid over hele landet ved styrket vaktsamarbeid, flere patruljer og mer tilgjengelig og operativ politiinnsats. Vi vil opprettholde en desentralisert politistruktur.

Den kommende fireårsperioden vil vi gjennomføre et arbeid for å få mer politikraft fram mot 2020 ut av de til enhver tid tilgjengelige ressurser. Dette arbeidet vil bygge på en driftsanalyse av politi- og lensmannsetaten, en kriminalitetsstudie for en faktabasert og kunnskapsstyrt kriminalpolitikk og fortsatt satsing på kompetanse, tilsyn og kontroll, utstyr, IKT, og metoder.»135

De mest relevante prioriteringene i en beredskapssammenheng er målet om å «arbeide for å få mer politikraft ut av de tilgjengelige ressursene og øke politibemanningen» samt å «videreføre det vedtatte arbeidet med nytt nødnett for beredskapsetatene».

Den forrige Soria Moria-erklæringen, som dekket perioden 2005–2009, uttrykte tydeligere viktigheten av terrorbekjempelse.136 Her het det at regjeringen ville arbeide for å «styrke beredskapen mot terror og sabotasjeaksjoner. Justispolitiske og forsvars- og sikkerhetspolitiske ansvarsområder skal avklares». Videre het i samme dokument at:

«Vår viktigste oppgave er å forebygge. Dersom hendelser og kriser likevel oppstår, er målsettingen at de skal håndteres raskt og effektivt ved bruk av samfunnets nasjonale ressurser, klare strukturer og ansvarsforhold, klare kommandolinjer mellom sivile og militære aktører og tilstrekkelig kompetanse på alle nivå.»

Det viktigste styringsverktøyet for JD er det årlige tildelingsbrevet. Her presenteres mål og rammer basert på Stortingets budsjettvedtak og retningslinjer.137 For 2011 var hovedmålene138:

• Redusert kriminalitet

• God rettssikkerhet for individer og grupper

• Økt trygghet og samfunnssikkerhet

• En mer effektiv justissektor

• Helhetlig og konsekvent innvandrings- og flyktningpolitikk.

Temaet samfunnssikkerhet har vært nevnt som et overordnet mål alle de senere år, men eksplisitt omtale av beredskap har det ikke vært siden 2008, da «økt samfunnssikkerhet og beredskap» var et hovedmål.

Kilde: Christopher Olssøn

Utover å slå fast at politiet er en sentral aktør i det sivile samfunnets beredskap mot store ulykker, naturkatastrofer og terroranslag, har JD i årene 2009, 2010 og 2011 ikke satt opp noen konkrete mål eller tiltak i tildelingsbrevene rettet mot politietatens beredskap for terror eller håndtering av angrep.139

Regjeringen presenterte i november 2010 en handlingsplan for å forebygge radikalisering og voldelig ekstremisme.

Målsettingen om økt samfunnssikkerhet er heller ikke uttrykt i konkrete tiltak, mål, eller andre indikatorer for beredskap som kapasitet, samtrening eller responstid. Dette i kontrast til de klare og tidvis svært detaljerte mål og tidsfrister som er angitt på flere av de andre satsingsområdene.140 Et tiltak for 2011 var imidlertid å utarbeide en samlet risiko- og sårbarhetsanalyse for politiet, samt å evaluere øvelser og beredskapstiltak.

De senere år er tildelingsbrevene blitt stadig mer detaljerte, med flere og mer spesifikke målsettinger. I 2011 var det over 100 ulike mål det skulle rapporteres på. Enkelte ledere i politiet har i møter med kommisjonen pekt på at antallet mål nå vanskeliggjør god ledelse og dermed utvikling av etaten, og at det er usikkerhet knyttet til om målene er de rette.

Heller ikke for Oslo politidistrikts (OPD) del, som har et særskilt beredskapsansvar, har det kommet føringer fra JD eller POD hva angår beredskapsnivå, foruten på to områder, henholdsvis beredskapsavtalen med Beredskapstroppen og bombegruppen. Dette er begge avtaler som stiller krav knyttet til antall tjenestepersoner i beredskap, samt at tjenestene skal dekke hele Norge. Det eksisterer ingen føringer knyttet til prestasjonsnivå.

Sterk vekst i politiets budsjetter

Politiet er en stor etat. I 2011 ble det brukt 13,5 milliarder kroner på politietaten, og den samlede bemanningen utgjorde om lag 14 000 tjenestemenn, hvorav om lag 60 prosent er politiutdannede.141 Fra 2005 til 2010 har utgiftene økt med over 3 milliarder kroner.142 Økte lønninger har vært viktigste årsak. Årslønnen for ansatte i sektoren var i gjennomsnitt 496 000 kroner, eksklusive overtid.143 I 2010 knyttet om lag 70 prosent av de samlede utgiftene seg til lønn, mens 30 prosent gjaldt kjøp av varer og tjenester.

Statsministeren samt nåværende og tidligere justisminister har understreket overfor kommisjonen at regjeringen har ønsket å styrke beredskapen gjennom å øke bevilgningene til politiet.144 Politiet har samlet sett hatt en økning i sine budsjetter på 80 prosent de siste ti år.145

Til tross for denne satsingen, og en betydelig økning ansatte i politietaten, er veksten blant de ansatte med politiutdanning beskjeden. Tabellen under viser antallet politiutdannende har vært stabilt de siste fire år, med en samlet økning på 2,7 prosent. Økningen i antall årsverk har dermed først og fremst materialisert seg i andre stillinger enn politiutdannede, og særlig i særorganene. 146

I tabell 14.1 har vi vist utviklingen i bevilgninger fordelt på distriktene, særorganene, Oslo og totalt.147

Politimesteren i Oslo har overfor kommisjonen pekt på at bevilgningene over tid har vært preget av liten forutsigbarhet. Det har vært vanskelig å gjennomføre pålagte investeringer, og bemanningen har tidvis derfor blitt skadelidende. I 2011 var det cirka 140 tjenestepersoner færre enn i 2009. Antall uniformerte polititjenestepersoner i Oslo er omtrent som for ti år siden.148

En annen analyse gjort av SSB, der økningen i årsverk i politiet fra 2005 til 2010 er sammenlignet med befolkningsøkningen, gir det samme bildet: Analysen at samlede årsverk i politiet per 1000 innbyggere økte fra 2,5 til 2,8, men at antallet årsverk med politiutdanning likevel ligger stabilt på 1,6. Mellom distriktene er det imidlertid stor variasjon: Oslo politidistrikt hadde 2,5 og Sunnmøre 1. 149

Stortinget har uttrykt en målsetting om at antall politiårsverk per tusen innbygger bør være 2,0.150

Politidekningen per innbygger er noe lavere enn i Sverige og Danmark, og litt høyere enn i Finland.151

I en tidligere rapport, Politiet mot 2020 slo POD fast at i forhold til befolkningsøkningen er politiet svekket de senere år – og pekte på behovet for å øke antallet politiårsverk.152 Et viktig tiltak er å øke antallet studenter ved PHS. De senere år har opptakene gått fra 430 studenter i 2008 til over 700 de siste to år.153

Basert på politiets TTA-system med oversikt over ansatte har kommisjonen utarbeidet en oversikt over antall innbyggere per politiårsverk.

Kilde: Kommisjonens analyse. TTA-data. Basert på TTA-data fra PDMT og folketall fra SSB.

Politidirektoratets målstyring

POD fordeler de økonomiske midlene mellom politidistriktene og utarbeider mål basert på en forskningsbasert fordelingsnøkkel knyttet til forventet oppdragsmengde.

POD kan utøve sin ledelse av etaten gjennom blant annet faglig ledelse og ved å fastsette budsjett, tildelingsskriv, instrukser, styringsdialogmøter og tilsyn.154

Til tross for at det har foregått en viss samordning og koordinering, er det fortsatt på en rekke områder ikke etablert enhetlige systemer eller tilnærminger i Politi-Norge. I vårt arbeid har kommisjonen blitt oppmerksom på en rekke områder der samordning fra en faglig ledelse kunne være hensiktsmessig, men der dette foreløpig ikke er etablerter: operatørselskaper på kontinentalsokkelen må forholde seg til krav knyttet til objektsikkerhet, men disse varierer mellom flere politidistrikt; ulik lokal operativ organisering og praksis, arrestinstrukser etableres lokalt, lokale systemer for varsling og mobilisering av personell og kategoriseringen i det politioperative systemet bestemmes i stor grad lokalt.155

Forventningene til politiet på beredskapsområdet er uttrykt i PBS I.156 Her heter det at beredskap forstås som tiltak for å forebygge, begrense eller håndtere uønskede og/eller ekstraordinære hendelser og kriser. Politiberedskap omfatter både politiets alminnelige døgnkontinuerlige beredskap for å håndtere regulære oppgaver og beredskap i form av planverk og tiltak, kompetanse og organisering som er etablert for å initieres ved uønskede og/eller ekstraordinære hendelser.157

Etableringen av PBS-systemet var et betydelig løft. Roller ble tydeliggjort og forventninger klargjort. PBS finnes i form av håndbøker og en nettbasert versjon, som også skal inkludere de lokale beredskapsplanene.

POD har satt få konkrete mål og tidsfrister for beredskapsområdet. Det viktigste virkemiddel for å styrke beredskapen har vært knyttet til fordeling av personell, og sikring av at operativ trening gjennomføres i samsvar med sentralt fastsatte utdannings- og godkjenningsprogrammer. I tillegg må alle distriktene møte krav til antall tjenestemenn med godkjenning for ekstra skarpe oppdrag, såkalt utrykningsenheter.158

POD hadde besluttet å utarbeide en ny samlet risiko- og sårbarhetsanalyse for politiet i 2011. Målet var blant annet å identifisere styrker og svakheter og nødvendige utviklingsområder. Arbeidet er på grunn av 22/7 utsatt til 2012.

POD har utarbeidet et styringsverktøy, PSV (politiets styringsverktøy), som angir de samlede målekriteriene for politiet. Det er imidlertid ingen spesifikke målsettinger knyttet til beredskap eller responstid i denne måltavlen. Måltavlen angir hele 25 dimensjoner. De aller fleste omhandler saks- og straffesaksbehandling.159 Det er ingen direkte eller indirekte mål som kan knyttes til operasjonssentralene, som på mange måter er selve «hjertet og hjernen» i politiets daglige operasjoner. PSV benyttes i styringsdialogen mellom POD og distriktene om måloppnåelse.

I en analyse utarbeidet av POD het det:

«… oppsummert er det slik at etaten i analyseperioden (2002–2008) ikke har hatt dataløsninger som gir muligheter for måling og sammenligning av data knyttet til personalressurser. Det har heller ikke vært noen kobling mellom mål, økonomi og personalressurser sett opp imot de aktivitetene etaten utfører.» 160

Representanter for ledelsen i Politi-Norge er i intervjuer med kommisjonen foreholdt denne uttalelsen og har i det store og hele sagt at beskrivelsen av fravær av kobling mellom mål og ressurser dessverre er en dekkende beskrivelse av situasjonen.161 Kommisjonen finner dette urovekkende.

Når det gjelder beredskapsområdet, der målsettingene og forventningene er minst artikulerte, må uttalelsene sies å være ekstra dekkende.

POD ble etablert for å sikre en sterkere faglig ledelse og for å innføre et tydeligere skille mellom den faglige og politiske ledelsen av etaten. Kommisjonen har i sitt arbeid sett en rekke eksempler der dette skillet ikke har vært så tydelig. Et spørsmål kommisjonen sitter igjen med, er om den politiske ledelsen i JD har engasjert seg for sterkt i detaljer ved virksomheten, og om den faglige uavhengige ledelsen av etaten har utviklet seg i henhold til intensjonene.

Få konkrete mål og uklare forventninger på beredskapsområdet

Beredskapen i politiet har ikke vært tydelig eller høyt prioritert verken i styringsdokumentene eller av politiets egen ledelse de senere år.

På andre områder, blant annet for straffesakskjeden, er det etablert detaljerte målsettinger. På beredskapsområdet har de viktigste tiltakene vært å styrke beredskapen ved å fastsette retningslinjer, slik som med PBS, eller å styrke de generelle kapabilitetene.

Det framstår derfor for kommisjonen som politiet har utviklet mål på de områdene som er enklest å måle – ikke nødvendigvis på de områdene der klare mål og forventninger er viktigst. Det er stilt krav og konkrete mål knyttet til automatisk trafikkontroll, men ikke til operasjonssentralers beskaffenhet eller responstider. Uten mål er det vanskelig å se om resultater oppnås, eller å sikre at strategiske prioriteringer følges tilstrekkelig opp. Siden det er få konkrete mål som er knyttet til den operative beredskapen, mens det er konkrete mål på forvaltningsoppgaver med mer, kan operativ beredskap bli en salderingspost når prioriteringer må gjøres mellom aktiviteter og penger skal spares.

I realiteten har det langt på vei vært opp til lokalt initiativ å fastsette krav og mål. En illustrasjon på dette er at helt grunnleggende krav slik som Beredskapstroppens responstid var definert av troppen og OPD selv, og ikke satt av departement eller direktorat.

22/7 bar preg av dette.

14.3 Politiets beredskapsressurser

Politiets beredskapskapasitet omfatter både tekniske, operasjonelle og organisatoriske/personalmessige tiltak. Den viktigste ressursen er det ordinære politi. I tillegg kommer de nasjonale bistandsressursene som er sentraliserte og vanligvis benyttes ved ekstraordinære hendelser eller spesielle oppdrag. For samfunnet er det viktig å sikre en riktig balanse mellom det ordinære politi med stor geografisk spredning og basistrening, og de spesialiserte ressursene, som er færre, er mer geografisk konsentrerte, og som har lengre reisetid.

De nasjonale beredskapsressursene

Oslo politidistrikt har i mange år har hatt beredskap som et prioritert område og har et nasjonalt ansvar innenfor terrorbekjempelse og etterretning.162

Distriktet organiserer de nasjonale bistandsressursene med landsomfattende oppgaver:

• Beredskapstroppen

• Den kongelige politieskorte

• Bombegruppen

• Krise- og gisselforhandlere

• Politihelikopter

Disse er alle organisert i en egen spesialseksjon. I tillegg kommer seksjon for organisert kriminalitet, som har vokst betydelig de senere år.

Oslos politioppgaver påvirkes av at byen er hovedstad og sete for kongehuset, Stortinget og store deler av den norske statsforvaltningen. OPD har derfor et særskilt ansvar for å følge opp sikkerheten rundt disse institusjonene, inkludert diplomatiske representasjoner og offisielle besøk.

Hyppigheten av politiske markeringer og arrangementer (demonstrasjoner og offisielle besøk) er større i Oslo enn i andre storbyer i Norge, og politiet har også et ansvar for å sikre at slike arrangementer blir avviklet innenfor regler og forskrifter, samtidig som befolkningens ytringsfrihet og sikkerhet ivaretas.

Beredskapstroppen

Beredskapstroppen (BT), med kallenavn Delta, er politiets nasjonale innsatsenhet mot terror og annen alvorlig organisert kriminalitet.163 Den ble etablert i 1975. BT kan også bistå med politifaglige råd til taktisk, operasjonelt og strategisk nivå i politidistriktene. Når BT utfører bistandsoppdrag utenfor OPD, er den underlagt den stedlige politimesteren. I PBS I heter det at ved slike oppdrag bør politimesteren gi BT taktisk kontroll over oppdraget. Videre heter det at for at BT skal kunne gi en så effektiv bistand som mulig, bør den før utrykning få informasjon om situasjonen, herunder trusselen og egne styrker.

BT består i dag av 71 tjenestemenn. De inngår også i den løpende operative patruljetjenesten i Oslo. Budsjettet for tjenesten er på om lag 64 millioner kroner årlig. Årlig deltar de på om lag 400 oppdrag. De fleste oppdrag skjer i Oslo. De løsner 1–2 skudd årlig i forbindelse med oppgaveløsning.164

BT har en selvpålagt responstid og minimumsbemanning. Det er få signaler fra overordnede enheter om prioritering og strategisk utvikling av tjenesten.165

Omfanget av tjenesten har vært stabilt i senere år, og dette har gitt et begrenset rom for større organisatoriske eller strategiske utviklinger. De senere år er de tilført noen økte økonomiske midler. Dette har i hovedsak vært benyttet til anskaffelse av nytt materiell, der det har vært et etterslep. BT opplever fortsatt at den økonomiske situasjonen er knapp i forhold til behov. 166

BT er lokalisert ved politihuset i Oslo og opplever selv at fasilitetene er mangelfulle, blant annet ved at de ikke kan foreta skytetrening eller annen trening uten lengre reisevei. Det har siden 2005 pågått en prosess med å sikre adekvate og effektive nye lokaler for enheten sammen med noen av de andre nasjonale beredskapsressursene, blant annet helikoptertjenesten.167 Det er pekt på at nye lokaler vil kunne gi bedre effektivitet, tilgjengelighet og kvalitet. Det er fortsatt ikke etablert en løsning eller konkret plan for etablering av et slikt senter eller egnede lokaler.

Kilde: Fredrik Naumann/Felix Features

Kilde: Fredrik Naumann/Felix Features

BT disponerer en lang rekke kjøretøyer, men har, naturlig nok, ikke selv kapasitet til lufttransport, slik som fly eller helikopter. BT har ved flere anledninger benyttet politihelikopteret. Ved oppdrag som krever fly- eller helikoptertransport, er de avhengig av Forsvarets helikoptre og fly eller avtaler med sivil luftfart. Hurtig løftekapasitet over større avstander er derfor en utfordring. Tilgangen på helikopterstøtte fra Forsvaret siden 2009 er blitt beskrevet som litt tilfeldig, etter at helikoptre ble omprioritert til Afghanistan, selv om de ikke har eksempler på at oppdragsutførelsen har vært vesentlig hemmet av dette.168

Sanitet og redning er en sentral del av BTs arbeid. De har en lang tradisjon for enkeltmannsredning og har trent på dette med legevakten og etter hvert Ullevål sykehus for å øke sanitetskompetanse og kunnskap om avansert førstehjelp. Avansert førstehjelp inngår som del av øvelsesscenarioene, og i flere skarpe oppdrag har troppen vært i situasjoner der de har skutt for så å utføre livreddende førstehjelp.

Når det gjelder nasjonal beredskap har Delta på bakgrunn av øvelser og erfaringer pekt på at en sentral utfordringer for Politi-Norge er knyttet til ledelse, kommando og kontroll. Dette gjelder særlig i situasjoner der hendelser strekker seg over flere politidistrikter, og de og OPD har pekt på at etablering av Politiets operative hovedsentral (POH) ville kunne bidra til å løse flere sentrale utfordringer. En slik sentral ville kunne sikre samordnet operativ koordinering og styring av en større politiaksjon.

Øvelser er helt sentralt i BTs arbeid. Målet er å skape trygghet i oppgaveløsning. Alle tjenestemenn øver 900 timer årlig, vesentlig mer enn de 40 timene ordinært politi har, eller de i overkant av 100 timene UEH-enhetene har. Et av de scenarioene Beredskapstroppen har hatt øverst på sin øvingsliste de seneste årene, er knyttet til eksplosjoner i regjeringskvartalet.169 BT samarbeider med Forsvarets spesialkommando (FSK). Samarbeidet har utviklet seg positivt og blitt stadig tettere gjennom felles øvelser. Det er en klar rolledeling mellom de to enhetene. 22/7 var første gang FSK ble mobilisert i en politiaksjon i Norge, selv om de ikke kom til anvendelse. Hensikten var å kunne møte nye anslag som Delta selv ikke ville ha hatt kapasitet til å håndtere. BT har et nært og godt samarbeid med tilsvarende enheter i andre land.

Bombegruppen

Bombegruppen ble utvidet fra 2005 og er en nasjonal ressurs når det gjelder håndtering av bombesituasjoner, som er organisert under hundetjenesten. Bombehundekvipasjer utgjør en betydelig andel av arbeidet, sammen med erfaring, og kunnskap om håndtering av bomber og eksplosiver, inkludert såkalte improviserte eksplosiver. Mange av oppdragene til gruppen er knyttet til forhåndsoppdrag for sikring av lokaler og områder i forbindelse med arrangementer og møter, men det er også en stor andel øyeblikkelige oppdrag. Gruppen har også vært engasjert i håndtering av eksplosiver i forbindelse med våpenamnestiene i 2008–2009. De har et eget krav til beredskapsnivå. Antall oppdrag er doblet siden 2005.170 Gruppen utfører omtrent 1000 oppdrag årlig og består av 10 årsverk, og årlige kostnader er om lag 9,5 millioner kroner. Gruppen samarbeider med Forsvaret, som har en betydelig kompetanse på fagfeltet. Antall stillinger har vært stabilt. Gruppen har selv pekt på behov for å styrke sin kapasitet og anskaffe nytt utstyr for å håndtere oppdragsmengden og kunne respondere adekvat i forhold til den teknologiske utviklingen på feltet.171

22/7 spilte bombegruppen en nøkkelrolle. Bombegruppen var blant de første på åstedet i regjeringskvartalet og gjorde søk i området og i byggene for å klargjøre for redningsarbeidet. De mobiliserte raskt flere ressurser. Bombegruppen ble ikke mobilisert til Utøya, selv om det på et tidspunkt var mistanke om eksplosiver der. De var derimot involvert i en rekke andre oppdrag: i Breiviks bopel i Hoffsveien, ved Vålstua gård på Åsta og flere steder i Oslo sentrum. I alt var de involvert i 29 oppdrag den første uken. I deres egen evalueringsrapport peker de på at samarbeidet med Forsvarets relevante avdelinger må bli bedre. 22/7 var disse mobilisert uten at grensesnittene og rollene var tilstrekkelig avklart. Videre avdekket disse dagene at bombegruppen opplever at utstyrssituasjonen er utilfredsstillende for en så risikabel og sentral tjeneste som gruppen skal utføre.172

Kilde: Fredrik Naumann/Felix Features

Den kongelige politieskorte

Den kongelige politieskorte (DKP) har det nasjonale ansvaret for livvaktstjenesten for kongefamilien. Politimesteren i det aktuelle politidistriktet har ansvaret for alle sikkerhetstiltak knyttet til besøks- og oppholdsstedene, mens OPD dekker utgifter knyttet til DKPs aktivitet, uavhengig av hvor objektene befinner seg. Antall årlige reisedøgn for politieskorten er over 2000.

DKP samarbeider med livvakttjenesten ved PST, som har omtrent samme bemanning. Arbeidsfordelingen mellom de to har variert noe over tid, men DKP har i dag, foruten ansvaret for kongefamiliens sikkerhet, også ansvar for sikkerheten ved inngående statsbesøk og andre besøk som utløser behov. PST har ansvar for øvrige myndighetspersoner. Begge tjenestene har hatt en betydelig økning i reisevirksomhet de senere år og ditto økte reisekostnader.

Etter drapet på den svenske utenriksministeren Anna Lindh har mange av livvakttjenestene i utlandet, herunder den danske og svenske, fått tilført midler til en kraftig oppjustering av antallet mannskaper. En slik økning har, ikke skjedd for DKP, og den moderate økningen som har skjedd de senere år har gått på bekostning av andre aktiviteter i OPD.173

Flere har overfor kommisjonen pekt på at disse to tjenestene naturlig bør sees i sammenheng og eventuelt slås sammen.

Kommisjonen ser flere fordeler med dette, man har ikke hatt anledning til å gå inn i denne problemstillingen.

Andre ressurser

Forhandlergruppen er en egen enhet med kompetanse og kapasitet på krise og gisselforhandlinger. Gruppen består av ni tjenestepersoner. Det er også forhandlerkompetanse i mange av distriktene.

Politihelikopteret utgjør også en nasjonal bistandsressurs. Denne behandles i et eget kapittel.

Tabell 14.2 gir en oversikt over kostnadene knyttet til utvalgte deler av de nasjonale beredskapsressursene. Disse inkluderer i alt 166 tjenestemenn.

Endringen i perioden 2007 til 2010 har vært på cirka 15 prosent, samtidig har oppdragsmengden for deler av tjenestene økt betraktelig.174 Den kongelige politieskorte utgjør alene nesten halvparten av kostnadene knyttet til de nasjonale beredskapsressursene. OPD har i en oversikt vist at disse tjenestene har fått cirka 20 millioner kroner mindre til investeringer hvert år enn det de selv har identifisert som investeringsbehovet.175

14.4 Ordinært politi som viktigste beredskap

Politiets spesialenheter, slik som BT, utgjør en unik og viktig nasjonal ressurs. Likevel har det vist seg at den desidert viktigste beredskapsressursen knyttet til øyeblikkelige aksjoner er det ordinære politiet. Det er den ordinære styrken som i hovedsak vil utgjør den gripbare ressursen i akuttfasen. For mesteparten av landet vil det også være den eneste tilgjengelige i et relevant tidsrom. Spesialenheter har mobiliseringstid og reiseavstand. Bistandsorgan som Forsvar og andre har enda lengre responstid og vil sjelden være relevant i en akuttfase. I planlagte oppdrag kan de nasjonale ressursene lettere komme til anvendelse.

Det er derfor det ordinære politi som utgjør den viktigste og fundamentale delen av politiets beredskap. Politiets respons vil aldri være bedre enn den politiresponsen som er i aksjonsområdet når hendelsen skjer.

Kilde: Christopher Olssøn

Norsk politi er inndelt i ulike IP-kategorier. Innsatspersonell er tjenestepersoner som regelmessig utfører ordenstjeneste. Kategoriene 1–4 skal gjennomføre årlig opplæring, inkludert skytetrening, og bestå godkjenningsprøve for skytevåpen:

• Kategori 1: Tjenestepersoner i Beredskapstroppen

• Kategori 2: Tjenestepersoner i livvakttjeneste

• Kategori 3: Tjenestepersoner i utrykningsenhetene

• Kategori 4: Andre tjenestepersoner med våpengodkjenning

• Kategori 5: Tjenestepersoner med tilpasset opplæring (for eksempel pistol)

IP-kategori 4 har en obligatorisk trening på 40 timer årlig, mens IP kategori 3 har 103 timer. Øvingsstrukturen utarbeides av PHS og er godkjent av POD. Opplæringen følger et nasjonalt opplegg, men enkelte deler er lokalt tilpasset.176 I Oslo har politimesteren bestemt at samtlige operative mannskaper skal øve 80 timer årlig.177

Kommisjonen har for sin analyse innhentet en rekke data. Et av datasettene gir en oversikt over faktiske arbeidstimer gjennom hele 2011 for hele landet. Vårt datasett er basert på politiets eget timeregister (TTA) oversendt fra PDMT.178 Instruksen til TTA sier at alle ansatte skal stå på tjenestelister, og at alle politiansatte i distriktene er registrerte i dette. TTA er det systemet som benyttes til å registrere faktisk arbeidstid, og de godkjente listene utgjør grunnlaget for lønnsutbetalingen. I vårt utvalg er det registrert i alt 15 853 personer ansatt i politiet. Av disse er 11 330 politiutdannet, og dermed i utgangspunktet utdannet som innsatspersonell, som kan bidra i øyeblikkelig aksjon.

Kilde: TTA-data oversendt fra PDMT. Kommisjonens analyse. Betegnelsene benyttet her er samme som for innsatspersonell.

Figur 14.7 viser imidlertid at av de 11 130 med politiutdanning er det kun 5554 som har opprettholdt trening slik at de har gyldig godkjenning som innsatspersonell.179 Årsakene til at kvalifikasjonene ikke holdes ved like, kan være mange, for eksempel at den ansatte i det daglige arbeider med etterforskningsoppgaver, og at tid til trening ikke er prioritert.

Kommisjonens undersøkelser viser at det kan være vanskelig for politidistriktene å fylle alle årets vakter med innsatspersonell, særlig i helger og ferier. I dette lys framstår de politiutdannede som ikke lenger har en operativ godkjenning som innsatspersonell, som en svært viktig ressurs i egne rekker. Mer enn 3000 av dem er under 45 år gamle.180

En annen viktig problemstilling er hvor lang tid det tar å få tilkalt politi. Tabell 14.3 gir et bilde av dekningsområdet for beredskapen.

Tabell 14.3 viser hvor stor andel av befolkningen som kan dekkes av politiet i løpet av ulike tidsintervaller ved behov. Her er det tatt utgangspunkt i utrykning fra politiets faktiske tjenestesteder og beregnet hvor stor andel av befolkningen som vil nås innenfor ulike tidsrom, forutsatt at det er personell tilgjengelig. Utrykning i denne beregningen er basert på en gjennomsnittsfart satt lik fartsgrensen.181

Bildet er forenklet, men gir likevel en indikasjon på at med dagens tjenestesteder dekkes store deler av landet raskt forutsatt at det er personell på tjenestestedene. Nesten 80 prosent av Norges befolkning kan nås i løpet av 15 minutter fra politiets stasjoner. 63 prosent innen 10 minutter og 92 prosent av befolkningen i løpet av 30 minutter.

Som ledd i dette arbeidet har kommisjonen utarbeidet kart for hele landet som viser de ulike uttrykningstidene fra tjenestestedene.

Analysen viser at tjenestestedenes lokalisering i seg selv gir et godt grunnlag for rask respons for størstedelen av befolkningen. Forutsetningen for en rask respons er tilgang på relevant personell. Tilgjengelighet og styring av ressursene blir derfor et nøkkelspørsmål.

14.5 Politiets gjøremål og tidsbruk

Politiet løser en stor mengde oppdrag, av svært ulik karakter. Med et så sammensatt oppdragsbilde, er det etter kommisjonens oppfatning viktig at etaten har tilgang på relevante data om tidsbruk.

En nylig svensk studie med navn Hva gjør egentlig politiet? gir et innblikk i politiets tidsbruk basert på observasjoner gjort av de enkelte polititjenestemenn.182

Den svenske studien viser at 70 prosent av tiden benyttes på politistasjonen eller i politibilen.

Kilde: Stefan Holgersson og Johannes Knutsson. Hva gjør egentlig politiet? PHS Forskning 2012:4.

Tabell 14.4 fra PODs egen rapport Politiet mot 2020 viser hvordan gjøremålene fordelte seg mellom politiets tradisjonelle oppgaver.

Rapporten viser videre at 24 prosent av alle politiårsverk i etaten går vekk som følge av skifttjeneste, opplæring, sykefravær eller ledighetsperioder ved ansettelser. Altså: Hvis man tilfører politiet 100 årsverk vil kun 76 benyttes til tjenesteproduksjon.184 Studien pekte også på at denne produktiviteten ville bli ytterligere redusert i framtiden.

På figur 14.10 har kommisjonen sett nærmere på fordelingen av oppdrag, ut fra den kategoriseringen som framkommer i politiets operative logg som føres av operasjonssentralene for hele 2011.185

Her gis en samlet oversikt over hvordan foredelingen av de 746 464 oppdragene var for norsk politi i hele året 2011.186 Figuren sier ikke noe om varighet eller viktighet av disse oppdragene.

Kilde: Kommisjonens analyse basert på egen sammenstilling av politiets operative logg levert fra PDMT. Figuren viser fordelingen av oppdrag som dekker i alt 90 prosent av alle oppdrag.

Undersøkelsessaker, trafikk og orden dominerer bildet.187 Ellers fordeler oppdragene seg over et bredt spekter: fra dyr og sivile gjøremål til grove tyveri og narkotika. Alvorlige beredskapshendelser, slik vi så et ekstremt eksempel på 22/7, er unntakene i politiet.

I figur 14.11 har vi plottet inn alle oppdragene slik de fordeler seg mellom distriktene.

Kilde: Kommisjonens analyse. Fargekodens intensitet uttrykker antall oppdrag. Data fra politiets operative logg levert fra PDMT.

Som vi ser, henger aktivitet nær sammen med folketall. Oslo, Hordaland, Stavanger og Sør-Trøndelag har flest oppdrag.

Koordineringsutfordringer – oppdrag med mer enn én patrulje involvert

I PO-systemet er det anledning til å anføre hvor mange ressurser som blir satt på hvert oppdrag. I 75 prosent av oppdragene er det bare én patrulje involvert i oppgaveløsningen.188 I alt utgjør oppdrag der kun én eller to patruljer er involvert, 90 prosent av alle oppdrag. Radio- eller Nødnett-samband med operasjonssentral er da den viktigste koordineringsmekanismen.

Hverdagen gir dermed politiet begrenset erfaring med å håndtere større oppdrag der evnen til koordinering mellom flere patruljer er helt kritisk.189 I slike situasjoner vil den tradisjonelle koordineringen gjennom operasjonssentralen ofte bli overbelastet, slik vi så 22/7. Et nøkkeltema for politiet er derfor hvordan de enkelte patruljene selv bedre kan sikre at de kan opptre koordinert og dele informasjon i slike situasjoner.

Alle oppdragene i PO-loggen kan gis én av fem prioriteter: «Alarm», 1, 2, 3 og «Ingen».190

I 2011 var 80 415 oppdrag kategorisert med de to høyeste prioritetene. 11 prosent av politiets oppdrag krevde altså umiddelbar aksjon.

2700 av disse oppdragene dreide seg om bevæpning, det vil si at politiet utstyrte seg med pistol og/eller maskinpistol (MP5).

Bevæpnede oppdrag

Kommisjonen har derfor sett det som interessant å se nærmere på hvor ofte skarpe oppdrag forekommer, og i hvilken grad det ordinære politi er involvert i håndteringen av disse.

Kommisjonens analyse viser at for perioden 2004–2012 er det registrert 19 688 unike oppdrag med bevæpning i landets politidistrikter.191 Antallet har økt med 44 prosent siden 2007.192 OPD står alene for 24 prosent av bevæpningsoppdragene, mens i alt 13 distrikter står for over 80 prosent av oppdragene.

Bevæpningsoppdrag kan være både øyeblikkelige aksjoner og skje i form av vakthold og sikring. Dette er oppdrag som enten er skarpe, det vil si at bruk av våpen kan være aktuelt, eller som vurderes som å ha potensial for dette.

50 prosent av bevæpningsoppdragene var gitt de to høyeste prioritetene, som begge krever umiddelbar aksjon fra politiets side.

Figur 14.12 viser hvor mange politipatruljer som er engasjert i å løse hvert av de prioriterte bevæpningsoppdragene. Figuren viser antall oppdrag der det blir sendt henholdsvis én, to eller flere patruljer for å løse oppdraget. I de fleste tilfellene er det én patrulje som er sendt. I alt løses nesten halvparten av oppdragene med tre eller færre patruljer.

Linjen viser den kumulative relative fordelingen. Søylene viser antall oppdrag som løses av ulikt antall patruljer.

Omtrent 20 prosent av alle de høyest prioriterte bevæpningsoppdragene løses av én politipatrulje, i halvparten av oppdragene er det tre eller færre som er involvert.

Spesialenhetene, som Delta, er sjelden blant de første patruljene på stedet. Det er, som figuren viser, derfor svært ofte ordinært politi som løser også potensielt skarpe oppdrag.

For Oslo er bildet et annet. En svært stor andel av bevæpningsoppdragene og andre høyprioritetsoppdrag skjer i et konsentrert geografisk område.193 Her er det typisk dobbelt så mange politipatruljer som i landsgjennomsnittet involvert i hvert bevæpningsoppdrag. Oppdrag med kun én patrulje utgjør sju prosent. De fleste bevæpningsoppdrag løses med minst seks patruljer involvert. Dette viser at politidistriktet har flere gripbare ressurser, og kanskje også flere kompliserte oppdrag. Men det betyr også at det er ekstra stor sannsynlighet for at en polititjenestemann som tjenestegjør i Oslo blir involvert i bevæpnede oppdrag.

I de senere år har norsk politi i snitt truet med våpen 65 ganger og løsnet 2–7 skudd årlig i sin oppgaveløsning.194 Det er et lavt tall, og vesentlig lavere enn i nabolandene. Men det relativt lave antall konkrete trusler og skudd må ikke bidra til en feilslutning den at det er liten sannsynlighet for at en tjenesteperson skal bli involvert i et potensielt væpnet oppdrag i løpet av nærmeste år, eller sin karriere.

I Oslo, som hadde 4 637 oppdrag i tidsrommet, er sannsynligheten for at enkelte tjenestepersoner blir involvert i skarpe oppdrag, ekstra stor. Oslo har daglige bevæpningsoppdrag, og i over halvparten av tilfellene er fire eller flere patruljer involvert, det vil si minst åtte tjenestemenn.

Skyting pågår

En del av bevæpningsoppdragene gjelder situasjoner der skyting pågår. Slike oppdrag forekommer sjelden, men er dramatiske. Skytingen på Utøya var en slik situasjon. Internasjonale erfaringer har vist at skyting pågår krever en egen taktikk der rask respons fra det ordinære politi er spesielt viktig.

POD utarbeidet i 2008 egne retningslinjer for slike oppdrag. Det ble etablert en ny taktikk og et treningsopplegg for dette: Skyting pågår.195

Bakgrunnen var at det hadde vært flere episoder med skoleskytinger i andre land. Rundskrivet omhandlet taktikk for hvordan politiet skulle sikre rask inngripen overfor gjerningspersoner der det pågikk skyting med skadehensikt på offentlige steder eller offentlige bygninger. I arbeidet med å utarbeide en ny instruks for hvordan politiet på en mer proaktiv måte skulle møte slike situasjoner, ble erfaringer fra USA, Danmark, Tyskland, Canada og Finland trukket inn.

Erfaringene fra USA og særlig skytingen ved Columbine High School i Colorado var viktig for utviklingen av nye taktiske konsepter. Da to studenter tok kontroll over Columbine High School den 20. april 1999, sperret den første patruljen området og kalte inn det spesielle SWAT-teamet. 45 minutter gikk før SWAT-teamet sikret situasjonen. I løpet av denne tiden ble 13 drept og mange hardt skadd. De første patruljene ble kritisert i mediene for manglende inngripen, men patruljene handlet langt på vei i tråd med hva de hadde trent på og var utstyrt til å gjøre. Tragedien identifiserte svakheter og en utdatert filosofi innenfor taktisk trening og respons. Etter hendelsen ble akuttplanverket endret for å sette den første patruljen bedre i stand til å iverksette umiddelbare tiltak for å stoppe den pågående volden og redde liv. Dette nye mandatet ble innarbeidet i taktikk, utstyrsbehov og operativ trening.

I 2007 etter den dramatiske skyteepisoden på Virginia Tech-universitetet, hvor 32 studenter og ansatte ble drept, pekte evalueringen også på viktigheten av tid og resolutt aksjon, og at spesialstyrker typisk vil komme for sent til å avhjelpe situasjonen.196

Det norske arbeidet med skyting pågår tok opp i seg mange av disse erfaringene.

Politiets normal-taktikk går ut på å etablere kontroll ved å «fryse» farlige situasjoner, og deretter iverksette forhandlinger eller andre tiltak som kan få vedkommende til å gi opp. Taktikken er altså at personen skal komme til politiet, og ikke omvendt.197

Skyting pågår-situasjoner bryter med dette mer reaktive konseptet. I slike situasjoner kreves det at tjenestemenn aksjonerer.

I PODs håndbok for innsatspersonell, ble retningslinjene for politiets taktiske disposisjoner ved skarpe oppdrag generelt og ved skyting pågår-scenarioer spesielt beskrevet. Ifølge forordet er boken ment som «støtte og veiledning» ved krevende oppdrag. Samtidig understrekes det at mange av politiets oppdrag er slik at det stilles betydelige krav til den enkelte tjenestemann ved oppgaveløsningen. Om «skyting pågår» uttales:

«Ved melding om at skyting pågår i tett beferdet område (innendørs eller utendørs) skal politiet gjøre alt for å stoppe gjerningspersonen(e) så raskt som mulig, slik at uskyldig tredjepart blir minst mulig skadelidende. Politiet må raskest mulig gjøre klar til å gå direkte inn i aksjonsfasen.»198

Et eget undervisningsopplegg ble utviklet av Politihøgskolen. I det autoriserte opplæringsprogrammet uttales initielt i den delen av opplegget som omhandler oppgaveløsningen i skyting pågår-tilfelle:

«Når melding om at skyting pågår i tett beferdet område, vil omsynet til liv og helse for tredjeperson være av avgjørende betydning for vårt valg av oppdragsløsning. Skyting pågår er en ekstraordinær situasjon som krever at tjenestepersonene må kompromisse på egen sikkerhet. Hvis bedre egnet personell ikke er tilgjengelig, må første politipatrulje på stedet gå direkte inn i aksjonsfasen.»

Dersom man ikke velger å aksjonere, skal dette begrunnes.199

Siden 2008 skal alle operativt godkjente polititjenestemenn ha trent på slike situasjoner i alle distrikter. Trening har vært obligatorisk og en del av våpengodkjenningen. På forespørsel fra kommisjonen har Politihøgskolen opplyst at det ikke foreligger en oversikt over hvor mange tjenestemenn som har deltatt på opplæring i skyting pågår.200 I stor grad har treningen på dette foregått innendørs med vekt på skoleskyting.

I samme periode har det vært en utvikling med bruk av framskutt lagring av våpen og nye investeringer i personlig verneutstyr. Begge deler er viktige, for å kunne iverksette øyeblikkelige aksjoner på en forsvarlig måte.

Utviklingen av prosedyrene og treningen har vært en viktig beredskapsheving for norsk politi for å stå best mulig rustet til å håndtere øyeblikkelige aksjoner med skytevåpen. Dette er blitt påpekt fra svært mange av de tjenestemenn vi har møtt, samtidig er det hevdet at det fortsatt er nødvendig å øve mer på dette og ikke minst å øve på den mentale evnen til å håndtere slike oppdrag.201 Kommisjonen har rettet en henvendelse til politiet for å få en oversikt over hvor mange av politiets kjøretøy som i dag har framskutt lagring, det vil si hvor våpen er tilgjengelig i bilen. Vi har fått opplyst at en slik helhetlig oversikt i dag ikke finnes.202

Ingen av dem vi har snakket med etter 22/7 har pekt på at manglende våpen eller personlig verneutstyr var en vesentlig faktor i politiets aksjon.

14.6 Når skjer oppdragene og når er politiet på jobb?

22/7 var preget av lav bemanning og avdekket en rekke sårbarheter når det gjelder styringen av ressursene. Selv om dette var en ekstraordinær hendelse, er det naturlig å spørre hvordan politiet til daglig styrer sine ressurser og tilpasser bemanningen til publikums faktiske behov og risikobildet.

Kriminalitet og ordensforstyrrelser som krever politiaksjoner følger, kanskje noe overraskende, et ganske fast og forutsigbart mønster. Svært mange av ordenshendelsene skjer i helgene, med fredag og lørdag kveld som absolutte aktivitetstopper.

En undersøkelse gjort på oppdrag for OPD i 2008 analyserte over 70 000 tilfeller av legemskrenkelser, vold og ordensforstyrrelser for å se når i løpet av en uke de forekommer.203 Analysen viste et stabilt bilde gjennom uken og to store topper natt til fredag og lørdag.

Med utgangspunkt i PO-data for 2011 har kommisjonen videreført denne tilnærmingen, og sett på samtlige operative oppdrag i hele Norge gjennom 2011 og forsøkt å uttrykke når hendelser skjer. Figur 14.13 er basert på omtrent 840 000 oppdrag.

Den horisontale aksen viser uken inndelt i timer: fra mandag 00.00 til søndag 23.00. Den vertikalle aksen viser uker: uke 1 nederste linje og uke 52 øverst. Hver lille rute på figuren utgjør én time i året. I figuren har vi så indikert antall oppdrag registrert i PO i den aktuelle timen: Blått er en time med få registrerte oppdrag, rødfargen indikerer høyere antall oppdrag registrert i den aktuelle timen.

Kommisjonens analyse. PO-data fra PDMT. Figuren dekker i alt 838 998 oppdrag. Oppdrag – ID er som er kodet som å utløse flere hendelser, er her omgjort til separate hendelser.

Antall registrerte politioppdrag er påfallende stabilt: gjennom uken (horisontalt) og gjennom året (vertikalt). Søndag er den roligste dagen med svært få hendelser. Mandag er roligste ukedag, med få hendelser og et begrenset tidsrom med høyere aktivitet. Men mandag 16. mai 2011 var hektisk. Tirsdag, onsdag og torsdag er ganske like med få topper, og perioden med høy aktivitet er kortvarig. Fredag er hektisk med mye aktivitet. Lørdag natt er den mest intensive. Viktigste årsak er fyll. Særlig er lørdager hektiske i sommerhalvåret.

Mønsteret her er svært robust og basert på et høyt antall oppdrag. Dette er kunnskap som kan muliggjøre styring av ressursene slik at de er tilgjengelig når behovet er størst: at politiet er der når de trengs som mest.

Studien fra 2008 som ble utarbeidet for politimesteren i Oslo, viste at det var et sprik mellom når det var etterspørsel etter polititjenester, og når politiet faktisk var på jobb. Det var flest politi på hverdagene, når behovet var lavest – og færrest i helgene, når behovet var størst. Studien viste også at de som var på jobb i helgene, typisk var yngre og hadde mindre erfaring enn de som arbeidet i kontortiden hverdager. Det var flest på jobb tidlig tirsdag ettermiddag.204

I vårt arbeid har vi forelagt resultatene fra denne studien for ledelsen av Politi-Norge. Ingen mente at dette ga et uriktig bilde av situasjonen, men enkelte pekte på avtalen med fagforeningene om arbeidstid (ATB), og vanskeligheten med å omgjøre tjenestelistene var viktige årsaker. Samtlige mente at bildet ga grunnlag for uro.205

Riksrevisjonen har angitt en såkalt vesentlig merknad om nettopp styringen av bemanningen i politiet. Her heter det: «Riksrevisjonens analyser viser at antall hendelser i politiloggen de fleste steder er størst i helgene. Bemanningen i ordensavdelingene på lørdager og søndager er om lag halvparten av bemanningen på ukedagene.»206

Til tross for at politimesteren i Oslo har forklart kommisjonen at han umiddelbart ønsket å ta tak i problemstillingen studien i 2008 pekte på, er bildet mer eller mindre det samme i dag.207

Figur 14.14 viser alle oppdragene som operasjonssentralene har gitt en av de tre høyeste prioritetene i Oslo politidistrikt i hele 2011.

Kilde: Kommisjonens analyse. PO data fra PDMT Oslo politidistrikt kun oppdrag via operasjonssentralen med prioritet 1, 2 og 3 (tilsvarende Alarm 1 eller 2, som benyttet i teksten). N = 51 819 unike oppdrags-ID og prosent i tidsrommet fredag 15.00 til søndag 15.00

En særlig interessant del av disse prioriterte oppdragene ut fra et beredskapsperspektiv er å se hvordan de bevæpnede og potensielt skarpe oppdragene fordeler seg gjennom uken. 85 prosent av bevæpningsoppdragene skjer utenfor den ordinære kontortiden, det vil si mellom kl. 15.00 og 08.00, eller i helgene.209

Sammenheng mellom oppdrag og politi – hele landet

Etterspørselen etter polititjenester er altså et ganske robust og kjent mønster. Spørsmålet er om bemanningen følger det samme mønsteret.

Figur 14.15 viser to fordelinger: den relative fordelingen av bemanning per time sammen med relativ fordeling av antall oppdrag i hele landet for hele 2012. De to linjene gir et samlet uttrykk for etterspørselen etter polititjenester og tilgang på operative polititjenestemenn.210

Det er i byer og tettbebygde strøk særlig at det er stor forskjell mellom oppdragsmengden på kvelds- og dagtid, men siden en så stor andel av både bemanning og hendelser skjer her, er denne effekten marginal for det samlede bildet.

Kommisjonens analyse. Relativ andel av arbeidstid for operativt personell (kategori 1, 3 og 4) og relativ andel PO-oppdrag for hele landet fordelt på timer. Sivilt ansatte og rene etterforskere med mer er ikke inkludert i bemanning. PO-data og TTA fra PDMT.

Figur 14.15 viser at politifolk i all hovedsak arbeider på dagtid på hverdager. Siden hendelsene i stor grad skjer utenfor ordinær arbeidstid, er det et stort gap. Merk at figuren her kun inkluderer materiale for operativt innsatspersonell, som er de som typisk ville rykke ut ved en hendelse. Dersom materialet hadde inkludert andre grupper, slik som blant annet etterforskere, ville gapet vært vesentlig større.

Den største andelen av operativt politi er på jobb i ordinær kontortid i ukedagene. I denne tiden skjer naturlig nok både kurs, trening, administrasjon og en rekke andre oppgaver. Nedbyggingen av kapasitet skjer imidlertid tidligere og raskere enn det oppdragsmengden avtar om kveldene på hverdager. I helgene, som utgjør en stor del av oppdragsmengden, er bemanningen vesentlig lavere, og samlet sett utgjør helgearbeid en lav andel av total arbeidstid.

Dette gjør at politiet får dårligere responstid i helgene, og publikum får dårligere trygghet enn de burde. Også for politiets egne ansatte er det uheldig at en så stor arbeidsbelastning skal falle på få. Det gir stress, dårligere kvalitet i oppdragsutførelse og svekket egensikkerhet for tjenestemennene.211

I helgene utgjør mengden overtidstimer om lag 1/3 av andelen ordinære vakttimer, og omtrent 1/5 om ettermiddagene på hverdager.212 Overtid utgjør derfor et nødvendig og helt vesentlig bidrag, men det endrer ikke bemanningsbildet.

Kommisjonens analyse. Antall faktiske timer og overtidstimer for operativt personell (kategori 1, 3 og 4). TTA-data fra PDMT og antall oppdrag (i rød linje og på høyre akse) basert på PO-data fra PDMT.

Figur 14.16 viser samme bildet som figur 14.15, men viser her faktiske tall, timer på venstre akse og antall oppdrag på høyre akse, og bidraget fra overtid.

Materialet identifiserer en helt fundamental ledelsesutfordring. Det er dårlig sammenheng mellom oppdragsmengde og kapasitet. De ordinære vaktlistene og arbeidstidsordningene i politiet evner ikke å sikre at politifolk er på arbeid når det er behov for tjenester.

Om tilgjengelige patruljer i Oslo 22/7

Eksplosjonen 22/7 skjedde på fredag ettermiddag, en tid da bemanningen i Politi-Norge vanligvis er lav, selv om behovet da ofte er tiltakende.

Ved hver vakt meldes patruljer seg aktive til operasjonslederen. Denne samlede oversikten viser den faktiske gripbare styrken.213

Kommisjonens analyse av fordelingen av innrapporterte innsatspatruljer til operasjonssentralen i Oslo politidistrikt for hele 2011 framstår som rimelig stabilt gjennom uken. I gjennomsnitt er det 14 patruljer tilgjengelig, noen ganger opptil 20 og tidvis 10.

Det har vært stilt spørsmål ved om bemanningen 22/7 var spesielt lav. Kommisjonen har derfor analysert alle fredagsskiftene ved OPD i perioden 2004–2011 for tidsrommet kl. 14.00 til 22.00 for å kunne sammenligne bemanningen denne dagen, med hva som var en typisk fredag.

Kommisjonens analyse basert på OPD-data over alle innmeldte ressurser til operasjonsledere, fredager Standardavviket er 2,64.

Figur 14.7 viser antall innmeldte innsatsenheter på i alt 261 skift. I gjennomsnitt er det meldt inn 14 aktive patruljer i Oslo fredag ettermiddag og kveld.

22/7 var det, som eneste dag i året, ikke registrert slike data i systemet. Fra andre data vet vi at det denne dagen var sju innsatsenheter på ordinær vakt og i alt 17 patruljer tilgjengelig.214 Dette er ikke signifikant lavere enn bemanningen på en vanlig fredag. Det er noe lavere bemanning hele sommeren, men variasjonene er begrenset. Vi har derfor funnet lite grunnlag for å si at Oslo-politiets bemanning når det gjelder patruljer denne dagen var særskilt preget av feriebemanning. Det var lav bemanning, men ikke helt atypisk for en fredag.

Oppdragsmengden i juli har de seneste år vært over årsgjennomsnittet.215

14.7 IKT: For å sikre samhandling og styring av ressursene

Gjennomgangen har vist at politiet har betydelig kapasitet og kompetanse. Kommisjonen ser imidlertid at styringen og bruken av denne kapasiteten har noen helt grunnleggende utfordringer.

For å kunne lede en stor etat og virksomhet med over 10 000 ansatte trenger man informasjon om aktiviteter, ressursbruk og måloppnåelse. Det er helt fundamentalt for å kunne ha god virksomhetsforståelse og for å kunne drive med en kunnskapsbasert ledelse. Slik informasjon må bli etterspurt av ledelsen, og det må etableres systemer som kan innhente denne. Det er ledelsen som trenger informasjonen mest. Ingen av de to dimensjonene har vært tilstrekkelig ivaretatt i politietaten: Det er svake systemer for innsamling av relevant ledelsesinformasjon – og den sentrale ledelsen i politiet har ikke prioritert eller i tilstrekkelig grad evnet å etablere slike systemer.

For kommisjonen er det et stort tankekors at politiet på den ene siden hevder at de ikke har tilgang til data eller informasjon til å kunne forstå eller måle virksomheten. Samtidig er all den informasjon vi har benyttet i dette kapittelet om hendelser, med både tids- og stedsangivelser, kompetanse og arbeidstid, basert på data kommisjonen har fått fra politiets egne informasjonssystemer. Riktignok har kommisjonen måtte sammenstille og bearbeide data i vesentlig grad, men informasjonen finnes. Det samme gjelder posisjoneringsdata fra kjøretøy og terminaler, som kommisjonen har benyttet i andre kapitler. Informasjonen er der, men blir ikke i tilstrekkelig grad anvendt.

På sett og vis er det ikke overraskende. IKT-infrastrukturen i politiet må karakteriseres som lite hensiktsmessig. Regjeringen beskriver selv i Statsbudsjettet for 2012:

«Politiets oppgaveløsning er avhengig av tilstrekkelig bemanning, gode metoder og oppdaterte teknologiske løsninger. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) er viktig for politiets oppgaveløsning. Dagens IKT-infrastruktur og straffesaksløsninger i politiet er ikke tilfredsstillende. Selve IKT-infrastrukturen og informasjonssikkerheten er utdatert, og straffesakssystemene er ikke tilpasset politiets behov for fleksibilitet og robusthet. En fornying av IKT-systemene i politiet er derfor helt avgjørende for politiets effektivitet og resultatoppnåelse.»216

Kommisjonen deler denne observasjonen av en grunnleggende svakhet.

Denne tilstanden har også vært omtalt tidligere. I tildelingsbrevene til POD de senere år har departementet skrevet at «Politiets nåværende IKT-infrastruktur er teknologisk utdatert og viser en økende tendens til driftsforstyrrelser. Dette rammer politiets tjenesteproduksjon, og har alvorlige konsekvenser i forhold til politiets beredskap».217

I en rapport fra konsulentsselskapet Accenture som tok for seg IKT-situasjonen i Politi-Norge het det:

«Politiets IT funksjon har høy risiko og har utfordringer med å iverksette nødvendige forbedringer. IT funksjon har ikke felles mål og retning. Ikke helhetlig styring. POD har og begrenset kapasitet og kompetanse til å utøve premissgiverrollen. […] Politiet har fulgt strategien om lavkost /høy risk.»218

En rapport fra Gartner-gruppen pekte på de samme fundamentale svakhetene i 2005.219

Politiets operative loggsystem ble etablert i 1994. Systemet for straffesaksbehandling har røtter enda lenger tilbake. Et nytt system er ventet ferdig først om flere år. I påvente av dette kan ikke ny straffelov tre i kraft.

Også i det operative arbeidet er IKT-systemene lite utviklet. En typisk norsk patruljebil har begrenset kommunikasjonsutstyr: Radio- eller nødnettsamband er det viktigste verktøyet. Politiet har i dag ikke tilgang til elektronisk kartverk i bilene, sett at de ikke benytter en av de få patruljebilene der GPS er installert. Politiet har ikke et eget GPS-system som vil kunne gi en patrulje oversikt over andre patruljer i nærheten. Patruljene har ikke terminaler eller bærbare løsninger som ville kunne gi anledning til å foreta egne søk i politiets egne systemer fra bilene. Dette gjelder for eksempel Autosys, som er oversikt over registrerte kjøretøy, politiets eget etterretningsregister Indicia og andre politioperative system. Fraværet av dataterminaler gjør at patruljene er helt avhengig av radiosamband for å kunne kommunisere med sentralen og at de også vil være avhengig av å kunne kontakte operasjonssentralen eller kolleger på kontoret for å foreta selv enkle søk. Ikke alle ansatte har mobiltelefoner som del av sitt jobbverktøy.

Politiet har ikke muligheten i dag til å sende tekst, bilder eller kartopplysninger til patruljene. Alle disse forholdene er av sentral betydning for politiets evne til å kunne motta informasjon på stedet.

22/7 avdekket at det etter alt å dømme ville ha bidratt til en raskere politiaksjon dersom man hadde hatt anledning til å sende tekstbasert informasjon, uten den sårbare avhengigheten av dårlige radio- og lydforhold, og enkel kartinformasjon om for eksempel oppmøtested.

Kilde: Kommisjonens analyse. Figuren viser kjøreruten til gjerningsmannen markert i rødt, og den blå markerer en politibil fra et annet politidistrikt. Klokken er her 15.57 22/7. De to bilene hadde også møttes tidligere ved innkjøringen til Bjørvika-tunnelen og passerte trolig hverandre i tunnelen. GPS-data fra etterforskningen og GPS-data basert på VTS fra PDMT.

Et annet eksempel er dette: Kort tid etter eksplosjonen kjørte en politibil fra Agder politidistrikt gjennom Oslo og inn i Bjørvikatunnelen. Den blir forbikjørt av Breivik som da er på vei til Utøya. Breivik tar av i sentrum, men de to bilene møtes igjen på E18 ved Lysaker kl. 15.57. Politibilen kjørte etter Breivik, helt til han kjørte av ved Sandvika. Dette skjer etter at politiet hadde fått tips om bilen. Patruljen hadde ikke fått noen ordre eller meldinger – og operasjonssentralen visste ikke at bilen var der. En dataløsning i bilen kunne formidlet både en etterlysning, og gitt operasjonssentralen oversikt over bilens posisjon.

Finsk politi tok i bruk terminaler i sine biler for sju år siden. I dag finnes det slike i 75 prosent av alle politiets utrykningskjøretøy. En rekke andre land har patruljene dataverktøy som sin primære oppgaveløser og har arbeidet systematisk med å gjøre mer informasjon tilgjengelig ut til patruljene både for å bidra til mer effektivitet og kvalitet i løsning av oppgaver, samt å gi patruljene økt sikkerhet.

En ny IKT-plattform må fokusere på både visjoner og investeringer, løsninger og ikke minst bruk av systemene. Mulighetene som gis med dagens systemer, er allerede større enn de som faktisk benyttes.

Kilde: Kommisjonen.

14.8 Avslutning

Politiets beredskapsevne og oppgaveløsning er i dag ikke tilstrekkelig tilpasset samfunnets forventninger og den risikoen samfunnet står overfor. Noen av disse svakhetene kom til syne 22/7 – både i den konkrete oppgaveløsningen og i den manglende robustheten ved etaten som hendelsene avdekket. I kapittelet har kommisjonen sett på flere grunnleggende trekk som er vesentlige for å forstå politiets respons den dagen.

Til tross for at politietaten har fått store ressurser, er antall politiårsverk stabilt. Det er uklare forventninger til politiets beredskap og få mål og krav.

Norge har et kompetent og mangfoldig politikorps, men ledelsen og verktøyene de har for å styre denne store sektoren er ikke tilstrekkelig. Det er behov for endringer på flere områder.

Viktigheten av visjoner, mål og ledelse av Politi-Norge

1. Nye forventninger – tydeligere visjoner og mål

Norsk politi er preget av uvisshet knyttet til om langsiktige mål og visjoner. Det er få tydelige store forbedringsprosjekter som foregår. Nytt Nødnett er dog et vesentlig prosjekt. Men det trengs flere.

Kommisjonen har i sitt møte med ledere i norsk politi spurt om hvor de mener norsk politi er om fem år, og om vi da kan se resultatene av de forbedringsprosessene de allerede har identifisert. Svarene har vært vage og sprikende. Få opplever at norsk politi legger nok vekt på å utvikle virksomheten: bli mer effektive, øke kvaliteten og jobbe smartere. Daglig drift og problemløsning dominerer. Det er langt mellom entusiastene. Og få har klare visjoner.

Samtidig er det norske samfunn preget av store endringer: befolkningsvekst, økt mangfold, økte sosiale spenninger, store teknologiske og atferdsmessige endringer. Hverdagen preges i stadig større grad av både internasjonale problemer og løsninger. Politiet som en helt fundamental etat i samfunnet må forholde seg til dette. Sentrale spørsmål er: Hva er et framtidig risikobilde? Hva er forventningene til politiets innsats? Hva må politiet utvikle for å kunne bli i stand til å møte disse?

Kommisjonen vil understreke at:

• På beredskapsområdet er mål og forventninger ekstra viktig. Ledelsen i norsk politi må tydeliggjøre hvordan etaten skal kunne respondere på en alvorlig beredskapssituasjon. Stortinget og regjering må stille krav og etterspørre målbare uttrykk for kapasitet og kompetanse. Uten klare forventninger er det vanskelig å levere.

2. Mer aktiv styring av ressursene

Politiet har store ressurser. Det er en betydelig utfordring som ligger i å styre disse på en best mulig måte. POD har en nøkkelrolle i den faglige utviklingen av etaten, sammen med JD.

Med uklare forventninger blir det vanskelig å etablere mål, og med vage mål blir det umulig å sikre at politiet bygger tilstrekkelig beredskap med nødvendig kvalitet på en ensartet måte.

Kommisjonen mener at:

• Ledelsen i politiet må tydeliggjøre mål og stille krav til resultater og måloppnåelse i distriktene. Dagens system med resultatoppfølging er ikke tilstrekkelig. De mål etaten i dag har, er preget av hva som er lett å måle. Men måler man det som er viktigst?

• Det bør etableres mål om responstid for politiet. Politiets responstid bør rapporteres og gjøres, gjenstand for grundig analyse og kontinuerlig forbedring. Et slikt arbeid kan ta utgangspunkt i faktisk kapabilitet og dekningsområder og allerede kjente responstider. Men hvor raskt borgere får hjelp, bør være et viktig prestasjonskriterium for politiet – og samtidig gi et vesentlig bidrag til spørsmål om dimensjonering av politistyrken.

• Bemanningen bør bedre tilpasses behovet. Dette vil kreve stor grad av ledelsesinvolvering og vilje fra de ansatte til å bidra til å etablere fornuftige løsninger. Kommisjonen forstår at det er en utfordring å sikre god dekning i helgene, men dagens situasjon framstår som utilfredsstillende. Bruk av færre ulike tjenestelister, noen justeringer i turnustiden og en omforent forståelse for at helgevakter aksepteres som en naturlig konsekvens av yrkesvalg er viktige elementer i en løsning. I tillegg har politiet en uutnyttet ressurs i det at mange av de politiutdannende, selv med lavere alder enn 45 år, ikke har holdt godkjenning for innsatspersonell ved like.220 Med krav om godkjenning av flere av de ansatte kan kapasiteten på operativt personell økes. Problemet er nå primært å styre de ressursene som finnes.

• Det bør etableres et reelt ressursstyringssystem slik at politiet får en bedre evne til å styre sin bemanning. Bedret bemanningsplanlegging er en suksessfaktor.

3. En tydelig IKT-strategi og klarere ambisjoner for å utnytte teknologi i oppgaveløsningen

Politiet mangler i dag en helhetlig og oppdatert strategi for hvordan politiet skal nyttiggjøre seg informasjons- og kommunikasjonsteknologien i sitt arbeid. Nøkkelen til framtidens politi er ikke teknologi i seg selv, men hvordan politiet velger å benytte dette for å løse sine oppgaver. Teknologi har potensial til å endre politiets arbeid med fakta og etterretning, hvordan de løser problemer, hvordan de samarbeider med andre etater, og hvordan politiet velger å organisere seg for å løse sine oppgaver. Kommisjonen mener at:

• Det må raskt etableres en klar helhetlig IKT-strategi for politiet. Det mangler i dag. Og det må settes av penger til å foreta nødvendige investeringer.

En slik visjon må ta utgangspunkt i dagens kjente behov, men også ta hensyn til at vi befinner oss i en teknologirevolusjon, og norsk politi må være en del av denne. Med teknologi kan politiet bli mer effektive i å lagre, systematisere, gjenfinne og faktisk anvende informasjon. Dataterminaler i bilene, og eventuelt håndholdte terminaler, vil kunne gjøre patruljer i stand til å få tilgang til politiets kritiske systemer og raskt å finne for eksempel oversikt over stjålne biler, bakgrunn på personer eller nødvendige adresser. Mobiltelefoni og smarttelefon tilbyr også foto- og videokapasitet som politiet åpenbart vil kunne nyttiggjøre, ved å etablere systemer og programmer som kan samspille med teknologien. Dataterminaler, håndholdte terminaler kombinert med «super-computere», med en enorm evne til å lagre, kategorisere, dele og gjenfinne informasjon, er ventelig det neste store skrittet for å utvikle effektiviteten i hvordan politiet løser sine oppgaver.221 IKT dreier seg ikke bare om maskiner og systemer, men også om prosedyrer og arbeidsformer. Kommisjonen mener at:

• Den enkelte patrulje må få større evne til å løse sine oppgaver og opptre koordinert, slik PBS forutsetter. Ved større hendelser vil behovet for koordinering være større og inntre raskere enn det operasjonssentralene og radiosamband kan levere. Den enkelte patrulje må få tilgang til teknologi for informasjonsdeling og oppgaveløsning.

På de politioperative systemer er det internasjonalt en rivende utvikling innenfor hva som er tilgjengelig teknologi som kan være relevant for politiet. Eksempler er GPS- og kartteknologi installert ikke bare på biler, men i en rekke ulike objekter; avansert søke- og billedgjenkjenningsteknologi; og teknologiutviklingen ubemannede overvåkingsfly.

Det er en kjensgjerning at mye kriminalitet er stedbundet og at et begrenset antall personer ofte begår mange av lovbruddene. Kommisjonen har også sett at det er tidsbundet. I et slikt perspektiv er derfor vekt på systematisk datainnsamling og analyse for å identifisere risikosteder og atferdsmønstre viktig for å kunne forebygge, lette etterforskning og å ha kapasitet tilgjengelig. Bruk av systemer for å registrere, systematisere og visualisere kriminalitet gir muligheter for effektivt politiarbeid og forebygging.

Mange av disse teknologiene finnes allerede. Det er ikke et urealistisk framtidsbilde. Og teknologien blir stadig mer tilgjengelig. Og den blir billigere.

Oslo-politiet har delvis nyttiggjort seg slike verktøy for å begrense lommetyverier og ordensforstyrrelser i Oslo ved å plassere patruljer i områder man har dokumentert er særlig risikoutsatte, og ved å informere publikum om at de bør være ekstra årvåkne når de beveger seg inn i et område med økt kriminalitet. Teknologien erstatter ikke politi, men gjør politiarbeidet mer virkningsfullt.

For politiet er det viktig å ha ledere og medarbeidere som forstår teknologi og kan ta den i bruk. For å kunne lykkes med en slik utvikling trenger man visjoner og strategi, teknisk kyndig personell og et politikorps som er villige til og som det blir stilt krav til å bruke teknologi. Kommisjonen mener at:

• Enhetlige løsninger for effektiv og robust varsling mellom distrikt og rask varsling og mobilisering av egne mannskaper ved kriser må etableres.

Styrking av ordinært politis evne til å levere resultater

Norsk politi nyter allmenn god tillit og oppslutning blant publikum. En viktig grunn til dette er utvilsomt at politikorpset er kjennetegnet av dyktige og respekterte medarbeidere som løser oppgaver på en god måte. Dette gir norsk politi en god plattform for videre utvikling.

Borgerne kan forlange at politiet løser sine kjerneoppgaver, det vil si oppgaver med politimessig relevans som bidrar til å sikre trygghet, sikkerhet, ro og orden i samfunnet og at politiets ressurser benyttes der det er reelle problemer eller størst risiko for problemer.

I vårt arbeid har vi sett at det er behov for å styrke flere deler av det ordinære politis evne til oppgaveløsning. Mye kan gjøres med mer effektiv utnyttelse av arbeidstid og arbeidsstyrke. Kommisjonen mener at:

• Operasjonssentralene bør være utrustet og bemannet til å kunne fylle sin viktige rolle. Det er de ikke dag.222

• I enkelte distrikter er aktiviteten lav og kapasiteten begrenset. Selv i større distrikter er kapasiteten ved operasjonssentralene ofte så begrenset at selv en ganske liten hendelse vil utfordre funksjonaliteten. Det bør derfor vurderes om ikke tiden er inne for å iverksette tiltak slik at distriktene blir mer robuste og har den nødvendige bærekraft.

• Politiet mangler en infrastruktur og en ordning for å muliggjøre en koordinert samhandling av en hendelse som skjer ved flere distrikter eller overskrider kapasiteten ved et enkeltdistrikt. Særlig kan Oslo med sine beredskapsressurser fylle en slik rolle. En forutsetning for dette er at det etableres en hensiktsmessig operasjonssentral, som ved behov, kan utgjøre en nasjonal politioperativ sentral. Et slikt senter kan være skalerbart og en del av OPDs operasjonssentral. Kommisjonen mener dette ikke er en oppgave for POD, som heller bør fokusere på den faglige og administrative ledelsen av etaten.

• Endelig bør kompetansen løftes i hele politistyrken. Nyutdannede fra Politihøgskolen bør bli godkjent for deler av det som er dagens nivå 3. Det vil gjøre flere bedre rustet til å kunne løse et økt antall skarpe oppdrag. UEH-styrkene bør utvikles til mer permanente og gripbare ressurser som inngår i beredskapsordninger.

Behov for å styrke de nasjonale beredskapsressursene

Den viktigste beredskapen utgjøres av det ordinære politi. De nasjonale beredskapsressursene har også en sentral rolle i å bekjempe terrorisme og alvorlig kriminalitet. Noen konkrete skritt i form av investeringer blant disse vil etter kommisjonens syn kunne gi et ytterligere bidrag til en styrket nasjonal politiberedskap.

• Planene om et nasjonalt beredskapssenter i Oslo bør gjennomføres. Et slikt senter vil gi grunnlag for synergier, egnede fasiliteter for trening og operasjoner samt kortere reaksjonstid.

• Det bør etableres en langsiktig god og forutsigbar løsning for å sikre drift av politihelikopter og ordninger som sikrer politiet transportløsninger.

En jobb må gjøres

Kommisjonen mener Politi-Norge har flere fundamentale og gjennomgripende endringsbehov.

Politiet og myndighetene har nå en unik mulighet til å gripe fatt i disse. Den bør benyttes.

Og utgangspunktet er godt. Politiet nyter stor tillit. Politiet er en av samfunnets viktigste institusjoner og er preget av høy kompetanse og betydelig personlig engasjement fra ledere og ansatte. Mye av utstyret politiet har, er bra.

Men som vi har sett: En jobb må gjøres.