10 Utvikling av miljøteknologi

Teknologi kan gi viktige bidrag til å løse miljøutfordringene. Utvalget er bedt om å vurdere om skattereglene bør endres for å fremme utvikling og bruk av klimavennlig teknologi. Som grunnlag for denne vurderingen har utvalget mottatt en gjennomgang av teorien på området med anbefalinger, jf. elektronisk vedlegg 3 (Golombek, Greaker, & Kverndokk 2015). Et sentralt spørsmål er om utvikling av miljøteknologi skiller seg fra annen type teknologisk utvikling. Kapittelet diskuterer også hvordan myndighetene best kan legge til rette for utvikling av miljøteknologi ved bruk av avgifter.

10.1 Hva er miljøteknologi?

Teknologisk utvikling handler om hvordan vi kan utnytte ressursene bedre. Teknologiske endringer gir mulighet for økt produksjon, uten å øke faktorinnsatsen. Teknologiske endringer kan tenkes å redusere miljøbelastningen på ulike måter:

• Utvikling av teknologier som effektiviserer bruk av miljøforringende innsatsfaktorer. Dette innebærer at man kan bruke mindre av denne innsatsfaktoren til å produsere det samme produksjonsvolumet.1

• Utvikling av nye teknologier (substitutter) som har mindre miljøpåvirkning, for eksempel bruk av prebake-teknologi i aluminiumsindustrien (til erstatning for Søderberg-teknologi) eller elbiler som erstatter biler med forbrenningsmotor.

• Utvikling av teknologier som fjerner forurensning etter at den er oppstått, for eksempel gjennom bruk av renseteknologi eller fangst og lagring av CO₂ (CCS).

Teknologisk utvikling følger av innovasjon og kan på en forenklet måte beskrives som en bevegelse gjennom ulike faser (innovasjonskjeden):

1. Forskningsfasen som betegner tiden frem til en ny idé blir introdusert i markedet.

2. Foredlingsfasen som betegner tiden der ideen prøves i markedet, og

3. Spredningsfasen som betegner tiden fram til teknologien eventuelt får markedsgjennombrudd.

10.2 Markedssvikt i innovasjonskjeden

I et uregulert marked er det som regel ulike former for markedssvikt i de ulike fasene av innovasjonskjeden. Dette fører til at private aktører i for liten grad vil drive FoU på egen hånd, slik at den teknologiske utviklingen, kunnskapsutviklingen og innovasjonstakten ikke er tilstrekkelig i et samfunnsøkonomisk perspektiv. For at den privatøkonomiske gevinsten av å forske, foredle og spre ny teknologi skal sammenfalle med den samfunnsøkonomiske gevinsten må myndighetene gripe inn i markedet (korrigere for den positive eksternaliteten). Dette gjelder for all teknologisk utvikling. På miljøområdet forutsetter optimalt omfang av teknologiutvikling – i tillegg – at den negative miljøpåvirkningen blir korrigert for.

Å stille virksomheter eller forbrukere overfor en pris på miljøskadelig aktivitet gir insentiver til å utvikle ny teknologi for å redusere miljøbelastningen. En pris på utslipp er derfor svært viktig for teknologiutvikling- og spredning. Avgifter eller kvoter vil i de fleste tilfeller være den mest kostnadseffektive måten å prise miljøskadelig aktivitet på, men også direkte regulering eller andre virkemidler som påfører bedrifter og forbrukere kostnader vil gi insentiver til at miljøvennlig teknologi utvikles og tas i bruk.

Imperfeksjoner i forskningsfasen

I den første fasen i innovasjonskjeden er det et særtrekk at kunnskap eller nye idéer i større eller mindre grad kan kopieres.2 Dermed vil bare deler av gevinsten ved å utvikle ideen tilfalle den som utvikler den. Denne markedsimperfeksjonen medfører at private bedrifter – i alle sektorer – vil investere for lite i FoU sammenlignet med hva som er samfunnsøkonomisk optimalt.

En annen markedsimperfeksjon som trekker i samme retning, og som regnes å være av særlig betydning for miljøteknologier, er at produktiviteten av forskning på et felt avhenger positivt av den eksisterende kunnskapen – eller kunnskapsbasen – på feltet. Man sier gjerne at kunnskapsbasen er historieavhengig, eller at man har en «standing on shoulders»-effekt. En rekke studier viser at samfunnsnytten av FoU er vesentlig større enn den privatøkonomiske nytten (Griliches 1995 og Jones og Williams 1998) og at dette i stor grad skyldes akkumulert kunnskap. Nordhaus (2002), Popp (2004), Popp (2006) og Gerlagh og Lise (2005) antar at den samfunnsøkonomiske gevinsten av klimainnovasjoner er fire ganger høyere enn den private gevinsten.

Mange miljøproblemer har ikke vært tilstrekkelig regulert historisk, for eksempel gjelder det for utslipp av klimagasser i mange land. Dette gjør at det samfunnsøkonomisk sett er forsket for lite på miljø- og klimavennlig teknologier, relativt til annen forskning. Kunnskapsbasen for miljøteknologier blir dermed lavere enn kunnskapsbasen for andre teknologier, og «skuldrene» blir smalere og vanskeligere å stå på. Samtidig er det viktig å ta i betraktning at mye av forskningen på miljøteknologier bygger på forskning på andre områder (OECD 2010).

Positive kunnskapseksternaliteter innebærer likevel ikke at enhver investering i kunnskapsproduksjon og teknologiutvikling er samfunnsøkonomisk lønnsom. Hvis mange forsker innenfor samme felt kan antall nye idéer være begrenset. Da kan innovasjoner i dag redusere gevinster av innovasjoner i fremtiden («fishing out»). Nye innovasjoner kan også gjøre gamle teknologier ulønnsomme. Dette kalles kreativ destruksjon. Ifølge Golombek, Greaker og Kverndokk (2015) tyder likevel de fleste studier på at «standing on shoulders»-effekten dominerer. Dette innebærer at det er større positive kunnskapseksternaliteter for miljøteknologier enn for andre teknologier, fordi kunnskapsbasen for miljøteknologi i utgangspunktet er for lav. Det tilsier at myndighetene bør ha sterkere virkemidler for å stimulere til forskning på miljøteknologier.

Dersom manglende miljøregulering fortsetter, slik at aktørene ikke bare historisk, men også i dag står overfor for lav pris på miljøskade, bidrar dette ytterligere til at forskning på miljøteknologier samfunnsøkonomisk sett blir for lav i forhold til annen teknologiutvikling (Rennings 2000 og Dechezleprêtre, Martin & Mohnen 2013). Dette er også et argument for at utvikling av miljøteknologier kan støttes mer intensivt.

Usikkerhet kan være et tilleggsargument for å stimulere til innovasjon innen miljøteknologier. Markedene for miljøteknologier i framtiden, målt ved forventet avkastningen til innovatørene, avhenger av fremtidig miljøpolitikk. Dersom det er usikkerhet (politisk risiko) om fremtidig miljøpolitikk, kan dette påvirke utviklingen av teknologi i dag. Det er for eksempel stor usikkerhet om klimapolitikken internasjonalt. Denne risikoen kommer på toppen av tradisjonell risiko. Bedrifter vil normalt være skeptiske til å engasjere seg i innovasjonsprosesser på områder der usikkerheten er stor (Mazzucato 2013).

Imperfeksjoner i foredlingsfasen

Bedrifter lærer over tid. Læringen medfører tilpasninger som gir reduserte kostnader, og fallet i produksjonskostnader er som regel størst tidlig i foredlingsfasen når ideen prøves i markedet. Slik læring vil være en positiv eksternalitet dersom den også kommer andre bedrifter til gode.

Det har blitt gjennomført mange studier av læringskurver som viser utviklingen i produksjonskostnader per enhet som funksjon av akkumulert produksjon, også på miljøfeltet. Et eksempel er studier som viser hvordan enhetskostnadene i sol- og vindkraft har falt med akkumulert produksjon. Positive læringseffekter er et argument for å støtte bedrifter i foredlingsfasen. Det er imidlertid svært krevende å kartlegge den partielle positive læringseksternaliteten, siden kostnadsreduksjoner også kan være forårsaket av FoU, stordrifts- og breddefordeler mv. (Golombek, Greaker & Kverndokk 2015). Dermed er det vanskelig å fastsette riktig støttenivå.

Det kan tenkes å være sterkere positive læringseffekter for miljøteknologier enn for andre teknologier som følge av for lite forskning på miljøteknologier, jf. diskusjonen over. Når det forskes for lite på miljøteknologier vil det også bli for lite læring for disse teknologiene samfunnsøkonomisk sett. Dette er isolert sett et argument for å støtte miljøteknologier i foredlingsfasen.

Positive læringseffekter kan samtidig gi opphav til teknologisk innelåsing. Slik innelåsing innebærer at den teknologien som velges først blir den foretrukne teknologien også på lang sikt, selv om andre teknologier viser seg å ha bedre forutsetninger for å løse den samme utfordringen. For eksempel hevder Arthur (1989) at satsingen på å lage atomreaktorer som passet i ubåter medførte at denne teknologien også ble valgt da man senere skulle utvikle atomkraftverk, selv om andre teknologier kunne ha vært bedre egnet. Slik teknologisk innelåsing er et argument mot å støtte bedrifter i foredlingsfasen. Når det er flere spor som kan føre fram og det er konkurranse mellom teknologiene, er det vanskelig for myndighetene å vite hvilke teknologier som bør støttes.

Imperfeksjoner i spredningsfasen

Spredningen av miljøteknologier skiller seg fra spredningen av mange andre teknologier ved at etterspørselen avhenger av miljøpolitikken i dag og forventningene om framtidig miljøpolitikk. Jaffe, Newell og Stavins (2003) viser at prising av miljøeksternaliteten med markedsbaserte virkemidler, som en avgift eller omsettbare kvoter, gir de sterkeste insentivene til spredning av miljøteknologi. En miljøpolitikk som har ingen eller for lav pris på miljøskaden vil derfor kunne gi for lave insentiver til spredning av miljøteknologi. Direkte regulering som utslipps- og teknologikrav, påbud og forbud, kan også ha en signifikant positiv effekt på spredning av miljøinnovasjon (Klemetsen, Bye og Raknerud 2013).

Noen ganger vil produkter som både er konkurransedyktige på pris og har en eller annen kvalitetsfordel få for liten eller ingen distribusjon i markedet. Det medfører velferdstap og kan skyldes såkalte nettverkseksternaliteter. Nettverkseksternaliteter innebærer at en person eller bedrifts kjøp eller bruk av en vare eller tjeneste øker nytten andre personer eller bedrifter har av varen/tjenesten, og sannsynligheten for at flere vil kjøpe varen/tjenesten avhenger dermed av hvor mange som allerede har kjøpt/tatt i bruk denne. Telefonen er for eksempel av liten verdi om ikke andre har telefon, og verdien øker med antallet personer som har telefon.

Greaker og Midttømme (2014) har forsøkt å finne hva som er optimal avgift på miljøeksternaliteter i en stilisert økonomi med «skitne» og «rene» goder og eksistens av nettverkseksternaliteter. Et resultat er at den optimale avgiften ikke bare skal reflektere den negative miljøeksternaliteten på marginen, men også ta høyde for at hver gang noen kjøper det «skitne» godet, så øker sannsynligheten for at flere kjøper det «skitne» godet i framtiden. I slike tilfeller skal den optimale avgiften derfor settes høyere enn Pigou-avgiften.3 Nettverkseffektenes omfang vil imidlertid ofte være ukjent, og derfor er det ikke enkelt å fastsette hvor mye høyere avgiften i så fall bør settes.

Mangel på informasjon eller ikke-rasjonelle aktører er ofte barrierer for spredning av miljøteknologier. Studier i atferdsøkonomi4 finner blant annet at husholdninger verdsetter nåtiden uforholdsmessig mye høyere enn fremtiden (nåtidskjevhet), og at noen investeringer i for eksempel energieffektiviseringstiltak derfor ikke blir gjennomført selv om de er privatøkonomisk lønnsomme. Begrensede kognitive ressurser kan også medføre at husholdningene tar valg som ikke er økonomisk rasjonelle, men følger enkle tommelfingerregler ved beslutninger som gjennomføres sjeldent. Dette kan for eksempel gjelde beslutninger som påvirker energibruk (kjøp av oppvaskmaskiner, utskifting av vinduer og liknende). For å overkomme slike barrierer kan ikke-økonomiske virkemidler som for eksempel informasjonskampanjer spille en viktig rolle som supplement til prising av miljøeksternaliteter.

10.3 Innovasjonsvirkemidler

For å sikre at næringslivet har insentiver til å drive FoU, har de fleste land etablert patentsystemer. Ved patentering etableres eiendomsrett til kommersiell utnytting av en teknologi i en gitt periode, slik at innovatøren kan få dekket sine utgifter. Et alternativ eller supplement til patenter er innovasjonspriser, som innebærer å utlyse en pengepremie til den som har den beste idéen eller innovasjonen innen et visst område eller for å løse et bestemt problem. I stedet for å gi innovatøren monopol, vil vedkommende få en stor engangsbetaling. Støtteordninger som likner på innovasjonspriser ved at de baserer seg på konkurranse om støtten, kan også brukes for å spre teknologier som har kommet forbi forsknings- og foredlingsfasen. Et eksempel er den danske anbudsordningen som skal stimulere til etablering av havvindmøller (Deloitte 2011).

Et alternativ eller supplement til patenter og innovasjonspriser er offentlig finansiering av FoU. Dette kan gjennomføres ved at staten selv kan drive FoU, som i hovedsak gjøres gjennom FoU på universiteter og forskningsinstitusjoner, og/eller ved å støtte privat FoU. FoU ved universiteter og forskningsinstitusjoner skiller seg fra privat FoU ved at den gjerne har et klarere preg av grunnforskning, og danner grunnlaget for senere kommersiell og spisset teknologiutvikling. Privat FoU som er drevet av kommersielle formål er bedre egnet til å løse klart definerte problemer.

I boks 10.1 gis det en oppsummering av allerede eksisterende offentlig finansierte støtteordninger som helt eller delvis retter seg mot innovasjon innen miljøteknologier.

10.4 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Utvalgets vurdering

Økonomiske virkemidler (som avgifter og kvoter) er viktige for å gi insentiver til utvikling av miljøteknologi i alle faser, fra forskningsfasen til spredningsfasen. Slike virkemidler gir en kontinuerlig etterspørsel etter nye teknologier med lavere utslipp, renere produksjon fra eksisterende teknologier og rensing av utslipp.

Direkte reguleringer som utslipps- eller teknologikrav gir også insentiver til utvikling av miljøteknologier, og kan være effektivt der det ikke er mulig å bruke avgifter. Andre ikke-økonomiske virkemidler som informasjonskampanjer bør også vurderes benyttet, slik at prissignalene kommer fram og at nye teknologier spres i markedene.

Støtte til utvikling av miljøteknologier spesielt er nødvendig for å korrigere for positive kunnskapseksternaliteter, særlig i forskningsfasen. Stor usikkerhet om framtidig miljøpolitikk kan også være et argument for støtte. Utvalget har ikke grunnlag for å gi konkrete anbefalinger for hvordan støtten og den øvrige innovasjonspolitikken bør innrettes.

I spredningsfasen for nye miljøteknologier er nettverkseksternaliteter og positive læringseffekter argumenter for at myndighetene bør gå inn med midlertidig støtte. Alternativt vil det være en nest best-løsning å sette avgiften på miljøeksternaliteten høyere enn marginal skadekostnad. Det finnes imidlertid ikke holdepunkter for hvor mye høyere avgiften bør settes. Støtteordninger kan dessuten enklere utformes som midlertidige ordninger enn avgiftsendringer.

Det vurderes som mer treffsikkert å bruke støtteordninger for å stimulere til spredning og implementering av miljøteknologier (for eksempel gjennom Enova) enn å gi mer generelle fradrag, enten gjennom skattesystemet eller gunstige avskrivingssatser. Som påpekt over kan støtteordninger enklere utformes som midlertidige.

Det har i flere sammenhenger blitt fremmet forslag om å innføre gunstige avskrivningssatser for investeringer i miljøvennlige teknologier. Tanken er at dette skal gjøre det mer attraktivt å investere i for eksempel vindmøller.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi) ble i tilleggsmandatet bedt om å «gjennomgå og forbedre systemet for skattemessige avskrivninger». Skatteutvalget peker på at enkelte land benytter avskrivningsreglene aktivt for enten å redusere effekten av høye nominelle skattesatser, eller for å stimulere visse investeringsformer. Etter Skatteutvalgets oppfatning er dette prinsipielt uheldig. Skal man hindre vridninger i investeringene som følge av avskrivningssatsene, bør disse tilsvare det faktiske økonomiske verdifallet.

Særskilte avskrivningssatser for investeringer i driftsmidler som anses som mer miljøvennlige enn andre, reiser i tillegg en rekke administrative problemstillinger og kompliserer skattesystemet. For eksempel vil det bli krevende å definere hvilke driftsmidler som skal kunne kategoriseres som miljøvennlige. Miljøeffekten vil trolig være uklar og støtten vil ofte gå til kjente teknologier, ikke til utvikling av ny miljøteknologi.

Utvalget viser til Skatteutvalgets vurderinger og kan ikke anbefale at det innføres særskilte, høyere «grønne» avskrivningssatser. Støtte til særskilte teknologier bør fortrinnsvis gis i form av direkte støtte.

Norge er et lite land med smal næringsstruktur og derfor helt avhengig av miljøteknologier som utvikles internasjonalt. Ved å kombinere miljøavgifter og støtte til teknologiutvikling, kan norske myndigheter legge til rette for at norske bedrifter og privatpersoner stiller best mulig forberedt på å ta i bruk slike teknologier.

Utvalget understreker at Norge ikke alene kan få til et globalt teknologiskift som gir lavere utslipp, men Norge bør delta i internasjonalt samarbeid om FoU innen lavutslippsteknologier.

Utvalgets anbefalinger

• En kombinasjon av miljøavgifter og økonomisk støtte til teknologiutvikling vil i de fleste tilfeller være den mest hensiktsmessige virkemiddelpakken for å fremme utvikling og bruk av miljøteknologi. Støtte alene er ikke tilstrekkelig. Uten støtte vil det være en nest best-løsning å sette avgiften høyere enn marginal miljøskade.

• Liten kunnskapsbase kan tilsi at miljøteknologier står overfor større positive kunnskapseksternaliteter enn andre teknologier i forskningsfasen. I tillegg står aktørene overfor usikkerhet om framtidig miljø- og klimapolitikk. Miljøteknologi bør derfor støttes spesielt.

• Positive læringseffekter og nettverkseksternaliteter er argumenter for å gi midlertidig støtte til miljøteknologier i spredningsfasen.

• Det innføres ikke særskilte avskrivningsregler for å fremme bruken av miljøvennlig teknologi.

• Norge bør delta i internasjonalt samarbeid om FoU innen miljøteknologi.