3 Sammendrag

3.1 Innledning

Effektiv og bærekraftig utnyttelse av jordas ressurser er en forutsetning for å sikre god miljømessig og økonomisk utvikling. Forringelse av naturen kan derfor ha store økonomiske konsekvenser. Dersom naturkapital bygges ned, kan tjenester naturen yter som pollinering, ren luft og rent vann eller bidrag til stabil temperatur forringes.

Internasjonalt er menneskeskapte klimaendringer, tap av biologisk mangfold, manglende tilgang til ferskvann, menneskelig påvirkning på nitrogen- og fosforsyklusen og helseeffekter av forurensing de største miljøutfordringene. Norge deltar i ulike internasjonale fora for å redusere disse problemene. I Norge er mange av de lokale og regionale miljøproblemene blitt redusert de senere årene. Beskatningen av de fleste fornybare ressurser er på et bærekraftig nivå, og lokale utslipp fra større punktkilder er begrenset. Likevel utgjør miljøskadelig aktivitet flere steder et problem, selv om skadene ofte er begrenset til mindre områder. Fysiske inngrep, fragmentering av naturen og nedbygging av arealer påvirker natur og miljø lokalt og kan bidra til at arter forsvinner. Norge påvirkes også av globale miljøutfordringer som spredning av miljøgifter, tap av biologisk mangfold og menneskeskapte klimaendringer.

Hovedformålet med utvalgets arbeid er å vurdere om og hvordan en ved økt bruk av klima- og miljøbegrunnede avgifter, og reduksjoner i andre skatter og avgifter, kan oppnå både lavere utslipp av klimagasser, et bedre miljø og en god økonomisk utvikling. Dette innebærer en vurdering av omfang og nivå på eksisterende miljøavgifter og hvorvidt det kan innføres treffsikre miljøavgifter på andre områder. Utvalget har også vurdert om subsidier og tilskudd som skader miljøet bør reduseres.

En miljøavgift innebærer at forurenseren betaler en pris for den skaden som påføres miljøet og er således i overenstemmelse med prinsippet om at forurenser betaler. Miljøavgifter gir økonomiske insentiver til å redusere miljøskadelig aktivitet. Økt pris vil redusere etterspørselen etter miljøskadelige produkter, noe som bidrar til å redusere produksjonen av disse produktene. En avgift på miljøskadelige innsatsfaktorer medfører at bedriftene velger å benytte disse innsatsfaktorene mindre intensivt i produksjonen. Miljøavgifter vil videre stimulere til utvikling av ny teknologi (herunder renseteknologi) ved at det skapes etterspørsel etter og et marked for miljøteknologi.

Miljøavgifter kan bidra til at utslippsreduksjoner gjennomføres til lavest mulig kostnader for samfunnet. Hensynet til kostnadseffektivitet tilsier at aktivitet som gir samme miljøskade bør ha lik avgift, uavhengig av sektor eller virksomhet. Utslippsreduksjoner vil da bli gjennomført der de samfunnsøkonomiske kostnadene er lavest. En korrekt utformet miljøavgift bør settes slik at den tilsvarer den marginale miljøskaden. For en del miljøproblemer har Norge inngått internasjonale avtaler hvor det settes eksplisitte krav til utslippsreduksjoner. I slike tilfeller bør miljøavgiftene settes så høyt at de internasjonale forpliktelsene innfris. Eksempler på slike avtaler er Kyotoprotokollen for klimagassutslipp og Gøteborgprotokollen for langtransportert luftforurensning. Å ta utgangspunkt i eksplisitte utslippsmål ved fastsettelse av miljøavgifter kan også være hensiktsmessig i situasjoner hvor miljøskaden blir svært høy når utslippene overstiger bestemte terskelverdier.

Miljøavgifter er ett av flere virkemidler i miljøpolitikken. Andre virkemidler er utslippskvoter, direkte reguleringer, frivillige avtaler, subsidier eller støtte til mer miljøvennlige alternativer og teknologiutvikling, samt informasjon. En vellykket miljøpolitikk kan ikke utelukkende baseres på miljøavgifter, men utvalget mener at miljøavgifter bør kunne utnyttes i større grad enn i dag. Sammenlignet med alternative virkemidler har avgiftene attraktive egenskaper som kostnadseffektivitet (mest miljø per krone) og at de genererer avgiftsinntekter. Utslippskvoter som auksjoneres bort har langt på vei de samme egenskaper som miljøavgifter.

Hovedbegrunnelsen for å bruke miljøavgifter er å bidra til et bedre miljø. I tillegg vil miljøavgiftene gi grunnlag for såkalt grønn skatteveksling ved at de gir inntekter som kan benyttes til å redusere andre skatter og avgifter som påfører samfunnet et effektivitetstap. Eksempler på skatter og avgifter det kan være aktuelt å redusere er arbeidsgiveravgift, inntektsskatten for personer og selskapsskatten. Siden dette er skatter som gir opphav til effektivitetstap, vil en grønn skatteveksling kunne gi gevinster i tillegg til miljøgevinsten.

Dette sammendragskapittelet gir en oversikt over utvalgets vurderinger og anbefalinger. Sammendraget er disponert rundt sentrale miljøutfordringer. I punkt 3.2 diskuteres klimautfordringen og prising av klimagassutslipp. Punkt 3.3 omhandler andre miljøskadelige utslipp. Sentrale tema er bilavgifter og avgift på ulike utslipp fra næringsvirksomhet. I punkt 3.4 diskuterer utvalget biologisk mangfold og mulig innføring av naturavgift. Utvikling av nye teknologier vil være sentralt i løsningen av miljøproblemer og i punkt 3.5 diskuterer utvalget utforming av økonomiske virkemidler for å fremme utvikling av miljøteknologi. Punkt 3.6 oppsummerer de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag. Kapittel 12 gir en samlet oversikt over utvalgets anbefalinger.

3.2 Klimautfordringen

Klimautfordringen er global og må også løses globalt. FNs klimakonvensjon er det sentrale rammeverket for det internasjonale arbeidet. Hovedmålet med klimakonvensjonen er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig menneskeskapt påvirkning av jordens klima. I tråd med dette er partene til konvensjonen enige om å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå. Ifølge FNs klimapanel må de globale utslippene reduseres med 40–70 pst. innen 2050 i forhold til 2010-nivå og nettoutslippene må være null eller negative mot slutten av århundret for at togradersmålet skal nås. Norske klimagassutslipp utgjør om lag 1 promille av verdens samlede utslipp.

Så langt har ikke landene blitt enige om utslippsreduksjoner i tilstrekkelig omfang. Bare rundt 10 pst. av de globale utslippene er underlagt bindende forpliktelser om utslippskutt (Kyotoprotokollen), og få land bruker økonomiske eller andre virkemidler for å begrense utslippene. Alle større internasjonale analyser av klimautfordringen viser at å etablere en pris på utslipp av klimagasser vil være helt avgjørende for å redusere utslippene tilstrekkelig til at togradersmålet kan nås. Formålet med FNs klimakonferanse i Paris i november-desember 2015 er å få på plass en avtale om reduksjoner i klimagassutslipp som omfatter alle land.

Selv om klimautfordringen bare kan løses gjennom internasjonalt samarbeid, har det enkelte land et ansvar for å begrense utslippene. I Norge er over 80 pst. av klimagassutslippene priset gjennom avgifter eller deltakelse i EUs kvotehandelssystem (EU ETS). Den gjennomsnittlige prisen på norske klimagassutslipp er om lag 250 kroner per tonn CO₂, noe som er vesentlig høyere enn kvoteprisen i EU ETS (nær 80 kroner) og gjennomsnittsprisen for FN-godkjente prosjekter basert på norsk kjøpsstrategi (om lag 30 kroner). Det er betydelig variasjon i prisen på klimagassutslipp mellom sektorer og mellom utslippskilder. Landbruket inngår ikke i EUs kvotesystem og er heller ikke ilagt avgift på utslipp av metan og lystgass. CO₂-avgiften på mineralolje er nærmere 340 kroner og avgiften på HFK og PFK over 350 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Bensin og autodiesel har en CO₂-avgift på 410 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Prisen på klimagassutslipp er høyest i petroleumsvirksomheten og i kvotepliktig innenriks luftfart. Begge sektorer har både CO₂-avgift og kvoteplikt, og den samlede prisen på klimagassutslipp er henholdsvis om lag 500 og 480 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Enkelte virksomheter er fritatt fra CO₂-avgift eller har redusert sats.

Felles måloppnåelse med EU

Norge har meldt inn til FN en betinget forpliktelse om at Norge vil bidra til å redusere utslippene med minst 40 pst. i 2030 sammenliknet med 1990. Det tas sikte på en felles oppfyllelse av forpliktelsen sammen med EU, som har som mål å redusere egne utslipp med 40 pst. uten kjøp av internasjonale kvoter. EUs mål for 2030 er på en bane mot en utslippsreduksjon på 80–95 pst. innen 2050, noe som er forenlig med togradersmålet. EUs utslippsmål for 2030 skal gjennomføres ved at utslippene i kvotepliktig sektor reduseres med 43 pst. og at utslippene i ikke-kvotepliktig sektor reduseres med 30 pst., begge sammenlignet med 2005-nivået.

Reduksjonen i kvotepliktig sektor skal skje gjennom en gradvis innstramming i hvor mange kvoter som utstedes årlig.

Reduksjonen i ikke-kvotepliktig sektor skal fordeles som nasjonale mål for hvert medlemsland, og kan spenne fra 0 til 40 pst. Videre legges det opp til fleksibilitet i gjennomføringen av utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor ved at medlemsland kan finansiere utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor i andre medlemsland, samt et begrenset engangskjøp av kvoter i EU ETS for å svare for utslipp i ikke-kvotepliktig sektor.

Utvalget legger til grunn at Norge inngår en avtale med EU om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030. Avtalen vil være styrende for prisen på norske klimagassutslipp. For kvotepliktig sektor vil det dannes en pris på klimagassutslipp i kvotemarkedet som også omfatter virksomheter i Norge. Prisen på utslipp i ikke-kvotepliktig sektor vil bli bestemt av størrelsen på det norske målet, tilgangen på fleksible mekanismer og prisen på disse, samt kostnadene ved å foreta utslippsreduksjoner i Norge. Da det er stor usikkerhet knyttet til Norges klimamål for ikke-kvotepliktig sektor og adgangen til bruk av EU-interne fleksible mekanismer, er det vanskelig å anslå hva prisen på norske klimagassutslipp bør være. Prisen på norske klimagassutslipp vil også avhenge av i hvilket omfang det innføres systemer for karbonprising utenfor EU. Dersom en større del av verdens utslipp omfattes av karbonprising, vil utviklingen av klimavennlig teknologi gå raskere. Dette vil bidra til å redusere prisene på klimagassutslipp. Utvalget starter med å trekke opp prinsipielle retningslinjer for fastsettelse av karbonpriser basert på en kostnadseffektiv oppfyllelse av våre internasjonale forpliktelser.

Prinsipielle retningslinjer for karbonprising

Norske kvotepliktige utslipp stilles overfor kvoteprisen i EU ETS. I dag ilegges deler av kvotepliktig sektor (petroleumsvirksomheten og deler av innenlandsk luftfart) CO₂-avgift i tillegg. Avgiftene gir ytterligere insentiv til utslippsreduksjon i disse sektorene. Etterspørselen etter kvoter blir da redusert, noe som bidrar til lavere kvotepris og frigjøring av kvoter til bruk i andre kvotepliktige sektorer i Norge eller i andre land. De samlede utslippene i EU ETS forblir uendret. Utvalgets prinsipielle vurdering er at kvotepliktig sektor ikke bør ilegges CO₂-avgift i tillegg til kvoteprisen da dette ikke bidrar til reduksjon i globale utslipp så lenge samlet antall kvoter som utstedes ligger fast over tid. Det er mulig at lavere kvotepris kan gjøre det lettere å foreta reduksjoner i kvotemengden på lengre sikt, men lav pris kan også svekke legitimiteten til kvotesystemet og insentivene til utvikling av klimateknologi. Den lave kvoteprisen de siste årene gir grunn til å forvente en framtidig stigning, noe som isolert sett kan være et argument for å ha en midlertidig CO₂-avgift i kvotepliktig sektor.

I ikke-kvotepliktig sektor må klimagassutslipp prises gjennom avgift på utslipp (CO₂-avgift). Hensynet til kostnadseffektivitet tilsier at CO₂-avgiften skal være lik for alle utslippskilder i ikke-kvotepliktig sektor. På marginen vil fleksibiliteten i gjennomføring av utslippsreduksjoner internt i EU være med på å bestemme nivået på CO₂-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor. Dersom det åpnes for stor grad av fleksibilitet i ikke-kvotepliktig sektor, vil prisen på kjøp av slike utslippsreduksjoner utgjøre alternativkostnaden for utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor i Norge. CO₂-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor bør da settes lik prisen på slike utslippsreduksjoner. Dersom det blir liten grad av fleksibilitet, vil Norge i praksis få et innenlandsk mål for ikke-kvotepliktig sektor. CO₂-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor bør da settes slik at dette målet nås (marginal tiltakskostnad).

Et nytt system for karbonprising i Norge

De prinsipielle retningslinjene som er skissert foran vil medføre betydelige endringer i forhold til dagens marginalkostnader ved klimagassutslipp. Den viktigste endringen er at prisen på klimagassutslipp blir lik for alle sektorer i kvotepliktig sektor og for alle sektorer i ikke-kvotepliktig sektor. Det bidrar til at kostnadene ved å begrense klimagassutslippene reduseres.

I kvotepliktig sektor vil prisen på klimagassutslipp bli bestemt av kvoteprisen. Med den reduksjonen i antall kvoter som EU legger opp til, er det grunn til å forvente en økning i kvoteprisen. Utvalget anbefaler at de særskilte CO₂-avgiftene for petroleumsvirksomheten og innenlandsk luftfart reduseres i takt med økningen i kvoteprisen slik at det over tid blir en utjevning av prisene på klimagassutslipp innad i kvotepliktig sektor.

I ikke-kvotepliktig sektor bør en større andel av klimagassutslippene prises. Det innebærer at reduserte satser i CO₂-avgiften trappes opp og at unntak fra avgiften fjernes. Konkret betyr dette at satsen for mineralolje til fiske og fangst i nære farvann trappes opp og at veksthusnæringen, avfallsforbrenning, innenriks sjøfart og offshorefartøy ikke lenger skal være fritatt for avgift.

De prinsipielle retningslinjene innebærer at CO₂-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor settes slik at det norske målet for ikke-kvotepliktig sektor nås. Hvorvidt det blir prisen på EU-fleksible interne mekanismer eller kostnaden ved utslippsreduksjoner i Norge som blir bindende er usikkert, og vil avhenge av om det er tilstrekkelig marked for EU-interne mekanismer. Det er betydelig usikkerhet om tilgangen på slike mekanismer. Selv om gjeldende klimagassavgifter for ikke-kvotepliktig sektor i Norge allerede er høye og ligger på nivå med anslag på priser i 2020 som er konsistente med langsiktig oppnåelse av togradersmålet, er de neppe høye i forhold til det som er rimelig å forvente at oppfyllelse av et norsk mål i ikke-kvotepliktig sektor tilsier. Utvalget anbefaler en ny, generell CO₂-avgift for ikke-kvotepliktig sektor som ved innføring legges på samme nivå som gjeldende CO₂-avgift for bensin og autodiesel (420 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter).

Etter 2020 vil avgiftsnivået måtte utvikle seg i takt med prisen på EU-interne fleksible mekanismer, eventuelt det nivå som er nødvendig for nå et innenlandsk mål for ikke-kvotepliktig sektor. Gitt EUs målsetting om 30 pst. utslippsreduksjon i ikke-kvotepliktig sektor, vil dette fram til 2030 kunne gi en CO₂-avgift som er vesentlig høyere enn gjeldende CO₂-avgift for bensin og autodiesel.

Jordbruk

Klimagassutslippene fra jordbruket utgjør 8,5 pst. av Norges samlede klimagassutslipp. Utslippene kommer i hovedsak fra husdyrhold og kjøttproduksjon (metan fra tarmgass og husdyrgjødsel), frigjøring av CO₂ ved oppdyrking av myr og lystgass fra nitrogenholdig gjødsel. Jordbruket inngår ikke i kvotesystemet, og utslippene av metan og lystgass er heller ikke ilagt avgift. Utvalget mener prinsipielt at det bør innføres avgift på alle klimagassutslipp fra jordbruket. Det er imidlertid en rekke praktiske problemer som vanskeliggjør dette.

Når det gjelder utslipp fra husdyrhold og kjøttproduksjon, er det i praksis umulig å måle faktiske utslipp av metan fra det enkelte dyr og avgiftsbelegge dette. Et mindre treffsikkert alternativ er å legge en avgift på rødt kjøtt (storfe, sau/lam og geit) som har høye klimagassutslipp per kalorienhet. Rene klimahensyn tilsier at det legges en avgift på rødt kjøtt. I jordbruket er det imidlertid en rekke støtteordninger for å bidra til oppfyllelse av jordbrukspolitiske og distriktspolitiske målsettinger. I dag er produksjonsstøtten langt høyere for rødt kjøtt enn for hvitt kjøtt, både per kilo og per kalorienhet. Med dette utgangspunkt finner utvalget det hensiktsmessig å redusere produksjonsstøtten til rødt kjøtt. Både redusert produksjonsstøtte og særavgift vil bidra til å redusere innenlandsk produksjon av rødt kjøtt, men kan ha ulike effekter på forbruk og import. Beregninger utvalget har fått utført med jordbruksmodellen Jordmod indikerer at forskjellene mellom redusert produksjonsstøtte og forbruksavgift er små. Hvor mye støtten bør reduseres må blant annet ses i sammenheng med distriktspolitiske hensyn, og med at husdyr på beite bidrar positivt til biologisk mangfold og bevaring av kulturlandskap. Lavere produksjonsstøtte betyr at overføringene til jordbruk reduseres. Den samlede støtten til jordbruket diskuteres nærmere som del av den generelle diskusjonen av hvordan økt proveny som følge av utvalgets anbefalinger skal anvendes.

Utvalget anbefaler videre at det innføres avgift på nitrogen i mineralgjødsel (kunstgjødsel) og en avgift på klimagassutslipp fra inngrep i myr (som også omfatter andre arealendringer). I begge tilfeller settes avgiftssatsen lik den generelle CO₂-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor (420 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter).

Støtteordninger med negativ klimaeffekt

Utvalget har vurdert støtteordninger med negativ klimaeffekt og foreslår å redusere eller avvikle flere av disse. I hovedsak gjelder dette ordninger som subsidierer transport og som derigjennom bidrar til utslipp av klimagasser. Utvalget anbefaler at persontransporttjenester ilegges full merverdiavgift, at støtten til innenlandsk flytrafikk reduseres, at avtalen om kjøp av tjenester på kystruten Bergen-Kirkenes (Hurtigruten) avvikles og erstattes av målrettet kjøp av transporttjenester, at skattefradraget for daglige arbeidsreiser og pendlerreiser avvikles, at satsene for skattefri kjøregodtgjørelse reduseres og at adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt oppheves. Utvalget erkjenner at en del av disse ordningene er begrunnet med andre samfunnsmessige hensyn (for eksempel distriktspolitiske målsettinger), men mener at slike hensyn bør kunne ivaretas på bedre måter. Den foreslåtte innstrammingen av støtteordninger vil også bidra til å redusere andre miljøskadelige utslipp diskutert i punkt 3.3.

Fornybar energi

Høye ambisjoner om reduserte klimagassutslipp og felles måloppnåelse med EU uten bruk av internasjonale fleksible mekanismer, trekker i retning av at prisene på klimagassutslipp vil øke i tiden framover. Med økt pris på klimagassutslipp vil kostnadene ved bruk av fossil energi øke, og ulike former for fornybar energi blir mer konkurransedyktig. Som følge av økte karbonpriser på klimagassutslipp og dermed økte energipriser, vil produksjonen av fornybar energi kunne øke selv uten offentlig støtte.

Elsertifikatordningen er en støtteordning for fornybar kraftproduksjon som er finansiert gjennom et påslag i strømregningen. Ordningen er felles for Norge og Sverige og har som formål å etablere totalt 26,4 TWh ny fornybar kraftproduksjon fra 2012 til 2020. På kort sikt er elsertifikatordningen et lite egnet virkemiddel i klimapolitikken. Økt produksjon av elektrisitet fra fornybare kilder i Norge vil i stor grad erstatte produksjon av elektrisitet fra fossile kilder i EU. Siden kvotemengden i EU ETS er gitt i denne perioden, vil ikke de samlede utslippene av klimagasser bli redusert. Utbygging av nye energianlegg har også miljøkostnader i form av naturinngrep.

Utvalget anbefaler at elsertifikatordningen ikke videreføres utover perioden som er besluttet.

Andre forhold av relevans for karbonprising

Norsk politikk vil ikke bare ha betydning for norske utslipp, men også for utslipp i utlandet (ut over det som følger av bruk av fleksible mekanismer) som ikke inngår i det norske utslippsregnskapet. Redusert produksjonsstøtte for rødt kjøtt kan for eksempel medføre økt import og dermed økte klimagassutslipp i utlandet (såkalt karbonlekkasje). Redusert oljeproduksjon i Norge kan (dersom andre produsentland ikke øker sin produksjon tilsvarende) bidra til å redusere det globale forbruket av olje og dermed det globale utslippet av klimagasser. Det er et berettiget spørsmål om slike forhold bør tas hensyn til i utformingen av klimapolitikken, for eksempel ved at det innføres en særavgift på rødt kjøtt (som også omfatter import) i stedet for redusert produksjonsstøtte eller avgift på norsk oljeproduksjon for å redusere det globale forbruket av olje. Utslippsreduksjoner i utlandet kan også oppnås ved å utnytte internasjonale fleksible mekanismer, eller ved å inngå avtaler om reduserte utslipp fra avskoging i utviklingsland. Utvalget er av den oppfatning at virkninger av norsk politikk på utslipp i utlandet må vurderes ut fra om de er effektive virkemidler for å redusere globale klimagassutslipp. Det kan imidlertid være utfordrende å anslå effektene på globale utslipp. En annen viktig faktor er hvilke politiske signaler som gis i norsk klimapolitikk, og hvordan dette kan påvirke Norges rolle i klimaforhandlingene. Det er utenfor utvalgets mandat å komme med konkrete anbefalinger på dette området.

Enkelte utslipp på norsk territorium inngår ikke i det norske utslippsregnskapet og de norske forpliktelsene. Dette gjelder blant annet CO₂-utslipp fra luftfart mellom Norge og destinasjoner utenfor EØS-området, og utslipp av svart karbon (sot). Selv om tiltak for å redusere slike utslipp ikke bidrar til å oppfylle våre internasjonale forpliktelser, vil de bidra til å redusere globale utslipp av klimagasser. Utvalget mener at alle klimagassutslipp fra norsk territorium i prinsippet bør prises. Utvalget anbefaler at det vurderes om flygninger mellom Norge og destinasjoner utenfor EØS (flygninger innenfor EØS omfattes av kvotesystemet) skal ilegges en klimabegrunnet sete- eller passasjeravgift og at det innføres et sotelement i CO₂-avgiften på mineralolje. I begge tilfeller må avgiftsnivået vurderes nærmere. For flyvninger utenfor EØS må konsekvensene for antallet unødige mellomlandinger være en del av vurderingen.

En klimabegrunnet sete- eller passasjeravgift for flygninger mellom Norge og destinasjoner utenfor EØS er en nest-best løsning. Utvalget anbefaler at det arbeides med sikte på å endre det internasjonale regelverket for sjø- og luftfarten slik at klimagassutslippene fra internasjonal sjø- og luftfart prises.

Skatter for petroleumsvirksomheten og kullgruvedrift på Svalbard

Norge har høye skatter i petroleumsvirksomheten og høye avgifter på drivstoff. Dette til forskjell fra mange andre oljeproduserende land som har lave avgifter eller subsidierer drivstoff. Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 inneholder en oversikt over skattesanksjoner og skatteutgifter. For petroleumsvirksomheten er det i 2015 oppgitt at CO₂-avgiften på sokkelen utgjør en skattesanksjon på 5,2 mrd. kroner brutto og at høye investeringsbaserte fradrag gir en skatteutgift på 17,9 mrd. kroner.

Utvalget mener prinsipielt at skatteutgifter og skattesanksjoner ved petroleumsvirksomheten bør fjernes for å unngå at samfunnsøkonomisk ulønnsomme investeringer gjennomføres og at den negative miljøpåvirkningen av oljeutvinning på norsk sokkel ikke blir større enn nødvendig.

Utvalget mener prinsipielt at alle klimagassutslipp på Svalbard, herunder utslipp fra gruvedrift og kullkraftverk, bør prises for å gi insentiver til å redusere utslippene. Det samme gjelder lokal forurensning (utslipp av kullstøv). Svalbard er imidlertid utenfor avgiftsområdet og det kan være komplisert å etablere egne avgifter for miljøskadelige utslipp. Som en nest-best politikk bør pålegg om utslippsreduserende tiltak vurderes. Kullvirksomheten på Svalbard bør ikke subsidieres, og målkonflikten mellom miljøhensyn og strategisk/politiske hensyn bør synliggjøres når Norges Svalbardpolitikk tas opp til vurdering. Det bør også vurderes om andre næringer, som turisme og forskning, nå er blitt så viktige for Svalbard-samfunnet at gruvedriften kan avvikles uten at det går på bekostning av strategisk/politiske mål.

3.3 Andre miljøskadelige utslipp

I tillegg til global oppvarming har menneskelig aktivitet andre negative konsekvenser for miljøet på lokalt, regionalt eller globalt nivå. Flere byer har for eksempel utfordringer med lokal luftforurensning. Dette kan påvirke menneskers helse. Utfordringene er særlig knyttet til lokale utslipp, for eksempel fra veitrafikk, men skyldes også utslipp av langtransportert luftforurensning fra andre land. Det største regionale problemet er forsuring av vann og jord. Forsuring henger særlig sammen med utslipp av langtransporterte utslipp. Overgjødsling er særlig knyttet til lokale utslipp fra landbruk og fiskeoppdrett.

Miljøgifter reguleres strengt, og utslippene av prioriterte miljøgifter har blitt vesentlig redusert de siste 15 årene. Lang nedbrytingstid og fortsatt tilførsel fra både nasjonale og internasjonale kilder gjør at konsentrasjonene av miljøgifter likevel vil være høyere enn anbefalt i lang tid framover.

Det meste av avfallet i Norge blir samlet inn. Noe avfall blir imidlertid liggende i naturen som forsøpling. Forsøpling bidrar til forurensning og kan skade dyr og mennesker. Mange typer avfall har lang nedbrytningstid. Marin forsøpling generelt, og mikroplast spesielt, er et økende problem og søppel er lett synlig langs kysten i Norge.

Støy anses å være er et folkehelseproblem. Det kan blant annet forårsake søvnproblemer og stress. Støy er også funnet å kunne ha negative effekter for dyreliv på land og i vann. Støy i naturområdene bidrar negativt til både naturopplevelse og livskvalitet.

I det følgende diskuteres avgifter på andre miljøskadelige utslipp enn klimagasser. Kjøretøyavgifter behandles i punkt 3.3.1 og andre miljøavgifter i punkt 3.3.2.

3.3.1 Kjøretøy- og drivstoffavgifter

Veitrafikk har viktige funksjoner i moderne samfunn og bidrar til smidig transport av varer mellom produsenter og markeder og av arbeidstakere mellom bosted og arbeidsplass. Veitrafikk bidrar til at ulike geografiske markeder blir mer integrerte, noe som stimulerer konkurranse og verdiskapning. Rekreasjons- og fritidsaktiviteter er ofte avhengig av bil eller busstransport. Men veitrafikk har også negative konsekvenser i form av for eksempel utslipp av CO₂, lokal luftforurensning, ulykker, kø og støy. Dette er en sentral begrunnelse for kjøretøy- og drivstoffavgifter.

Dagens bilavgifter er knyttet til kjøp (engangsavgift), eie (årsavgift og vektårsavgift) og bruk av bil (veibruksavgift og CO₂-avgift). Bruksavgiftene er begrunnet med at veitrafikk bidrar til miljøskadelige utslipp og andre eksterne kostnader, mens avgiftene knyttet til kjøp og eie (bruksuavhengige avgifter) i hovedsak er fiskalt begrunnet. De bruksuavhengige avgiftene er delvis differensiert etter kjøretøyenes miljøegenskaper. Nullutslippsbiler (elbiler og hydrogenbiler) er fritatt for merverdiavgift og engangsavgift og har redusert årsavgift.

Den avgiftsmessige behandlingen av veitrafikken er av betydning både for det globale og det lokale miljøet. Utvalgets system for karbonprising innebærer at drivstoff som benyttes til veitrafikk ilegges den generelle CO₂-avgiften for ikke-kvotepliktig sektor. I det følgende diskuteres utformingen av de øvrige bilavgifter. Da det for de øvrige bilavgiftene er innslag av differensiering etter CO₂-utslipp, må diskusjonen i noen grad ses i sammenheng med prising av klimagassutslipp.

Veibruksavgiften

Utvalget legger til grunn at de bruksavhengige bilavgiftene bør dimensjoneres slik at de blir lik de marginale eksterne kostnadene ved veitrafikk. Transportøkonomisk institutt (TØI) har nylig foretatt oppdaterte beregninger av kostnader knyttet til lokal luftforurensning, ulykker, støy, kø, veislitasje og vinterdrift. Tall for NO_X-utslipp er basert på uavhengige testresultater som gir betydelige høyere utslipp enn typegodkjenningen, spesielt i kø. Beregningene omfatter ikke klimagassutslipp (som ivaretas gjennom CO₂-avgiften), og kan derfor være et utgangspunkt for dimensjonering av veibruksavgiften som skal dekke andre eksterne kostnader enn klimagassutslipp. TØI finner at de marginale eksterne kostnadene er langt høyere enn dagens nivå på veibruksavgiften spesielt i storbyer og ved rush-trafikk, noe som tilsier at veibruksavgiften kan heves betydelig. Utvalget har i sine konsekvensberegninger lagt til grunn at bruksavhengige avgifter kan øke med 12–17 mrd. kroner. Det er da tatt hensyn til at bompenger allerede i noen grad bidrar til prising av eksterne kostnader. Selv om bompenger ikke er begrunnet i å prise eksterne kostnader, kan de likevel ha en trafikkregulerende virkning.

Veibruksavgiften kreves i dag inn gjennom avgifter på bensin og diesel. Med dagens sammensetning av kjøretøyparken omfatter veibruksavgiften mer enn 90 pst. av alle kjøretøy. Det er imidlertid et problem at veibruksavgiften ikke differensieres etter hvor og når kjøringen finner sted. For eksempel er de marginale eksterne kostnadene høyere i storbyer enn i spredtbygde strøk, og de er høyere i perioder med høy trafikk enn i perioder med lav trafikk. Videre vil den framtidige utviklingen trolig innebære at en større del av bilparken vil bestå av nullutslippsbiler (for eksempel elbiler og hydrogenbiler) eller andre biler med svært lave utslipp. Sett bort fra utslipp av klimagasser, NO_X og partikler vil eksterne kostnader (kø, ulykker, veislitasje, oppvirvling av partikler, mv.) ved bruk av slike biler være omtrent de samme som for bensin- og dieselbiler. Det er imidlertid vanskelig å ilegge veibruksavgift på elektrisitet til bruk i slike kjøretøy. Disse forholdene tilsier at det er nødvendig å prise de eksterne kostnadene på en annen måte enn i dag.

Utvalget har vurdert et alternativ hvor dagens veibruksavgift på drivstoff erstattes med GNSS-basert veiprising. Dette er et satellittbasert system hvor alle kjøretøy har en sender som gir informasjon om hvor kjøretøyet befinner seg til enhver tid. Slike systemer er innført for tyngre kjøretøy i flere europeiske land. Utvalget ser for seg en relativt grov inndeling i geografiske soner (for eksempel storby, tettsted og spredtbygde strøk) og tid på døgnet (for eksempel i og utenfor rushtid). Dette er dels begrunnet med at den empiriske kunnskapen om variasjon i skadekostnader er begrenset og dels med at et svært finmasket system vil være vanskelig å ha oversikt over for bilistene. Avgiften kan baseres på antall kjørte kilometer, samt hvor og når kjøringen finner sted. Videre må avgiftene per kilometer differensieres etter kjøretøytype (for eksempel personbil, lastebil, buss) og drivstoff (for eksempel bensin, diesel, elektrisitet) i tråd med anslag for marginale eksterne kostnader. Fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel vil GNSS-basert veiprising være den mest presise måten å prise eksterne kostnader på, også for null- og lavutslippsbiler. GNSS-basert veiprising har ulemper knyttet til personvern og avgiftsinnkreving. For at det skal kunne etterprøves om avgiften er korrekt fastsatt, må det i en viss periode lagres relativt detaljerte opplysninger. GNSS-basert veiprising vil også medføre en betydelig økning i antall avgiftssubjekter og dermed økte administrative kostnader.

Et annet alternativ er å innføre GNSS-basert veiprising kun for tyngre kjøretøy (også utenlandske kjøretøy) og et eget system for lette kjøretøy. Avgiftssystemet for lette kjøretøy vil bestå av tre komponenter: (i) ulykkesavgift, (ii) miljø- og køprising og (iii) ny veibruksavgift på drivstoff.

Ulykkeskostnadene utgjør i gjennomsnitt mer enn halvparten av de marginale eksterne kostnadene (utenom utslipp av klimagasser) og varierer lite mellom ulike geografiske områder. En ulykkesavgift vil omfatte samtlige lette kjøretøy (herunder null- og lavutslippsbiler) og kan utgjøre et flatt beløp per avtalte kilometer i forsikringskontrakten. Det arbeides allerede med en omlegging av årsavgiften til en avgift på trafikkforsikringer, og innkrevingen av en ny ulykkesavgift kan samordnes med denne. For at ulykkesavgiften skal fungere etter hensikten kan det være behov for en noe finere inndeling i antall avtalte kilometer i forsikringskontraktene enn i dag.

Miljø- og køprising i storbyområdene kan ivareta at de marginale eksterne kostnadene ved veitrafikk er høyere i storbyene og at de varierer over døgnet innad i storbyområdene. Et system for miljø- og køprising kan ta utgangspunkt i dagens bomringer i storbyene, og vil fange opp eksterne kostnader knyttet til kø og høye lokale utslipp (NO_X og svevestøv). Det kan imidlertid være behov for et mer finmasket nett av betalingspunkter i eksisterende bomringer og å etablere bomringer i flere byer. For å fange opp variasjon i utslippskostnadene bør miljø- og køprisingen differensieres etter type drivstoff (for eksempel diesel, bensin, elektrisitet) og andre egenskaper ved kjøretøyet. En slik differensiering krever at det legges inn mer informasjon om kjøretøyet i AutoPASS-ordningen.

De resterende eksterne kostnadene knyttet til veislitasje, vinterdrift og støy, samt lokal luftforurensning utenfor tettbygde strøk, kan prises gjennom en avgift på drivstoff som i dag. Den nye veibruksavgiften på drivstoff settes slik at den reflekterer energiinnholdet i de ulike drivstofftypene. Dette vil innebære at avgiften blir tilnærmet lik per kjørte kilometer. Den nye veibruksavgiften utvides til å omfatte alle typer drivstoff, herunder biodrivstoff og gass.

Sammenlignet med GNSS-basert veiprising gir dette avgiftssystemet en mindre presis prising av de marginale eksterne kostnadene, men modellen har ikke de samme ulempene knyttet til personvern og avgiftsinnkreving. Utvalget mener at en slik avgiftsmodell for lette kjøretøy, i kombinasjon med GNSS-basert veiprising for tyngre kjøretøy, kan være en permanent ordning for prising av marginale eksterne kostnader ved veitrafikk.

Enkelte forhold rundt modellen med en ulykkesavgift bør utredes nærmere. For det første vil modellen medføre at den nye veibruksavgiften på drivstoff blir lavere enn dagens avgift, som kan medføre at prisene på bensin og diesel blir lavere enn i dag. Dette kan gjøre det mer attraktivt for utenlandske bilister å handle drivstoff i Norge, noe som i så fall vil bli belastet det norske utslippsregnskapet for klimagasser. Nivået på den nye veibruksavgiften bør vurderes i forhold til dette. En annen innvending er at ulykkesavgiften bidrar til et mer komplekst system for bilistene. Et alternativ til ulykkesavgiften kan være å beholde ulykkeskomponenten i veibruksavgiften og samtidig introdusere en egen kilometeravgift for null- og lavutslippskjøretøy. Etter utvalgets mening er ulykkesavgiften mer hensiktsmessig enn en slik løsning fordi den kan samordnes med innkrevingen av årsavgiften og således kan omfatte alle lette kjøretøy (ikke bare null- og lavutslippsbiler). De administrative kostnadene vil trolig være lavere enn for et system med kilometeravgift for null- og lavutslippskjøretøy.

Det er først og fremst i storbyområdene at lokal luftforurensing fra veitrafikk er et større problem. Flere storbykommuner ønsker å iverksette direkte reguleringer som forbud mot bruk av dieselbiler på enkelte dager eller forbud mot kjøring inn til sentrum. Ønskene om direkte reguleringer kan være motivert ut fra at dagens bomringer (hjemlet i vegloven) gir begrenset mulighet til å differensiere takstene. Takstene kan bare tidsdifferensieres dersom tiltakene i bompengepakken er begrunnet med stor rushtidstrafikk. Veiprising eller køprising (hjemlet i vegtrafikkloven) gir større fleksibilitet med hensyn til tids- og miljødifferensiering. Utvalget anbefaler at regelverket tilrettelegges for bruk av miljø- og køprising i storbyene. I mange tilfeller vil miljø- og køprising være mer hensiktsmessige trafikkregulerende virkemidler enn direkte reguleringer, som for eksempel forbud for enkelte typer kjøretøy. En del bileiere kan ha høyere betalingsvillighet for å bruke bil de aktuelle dagene enn de utslippskostnadene bilbruken påfører samfunnet. Miljø- og køprising vil derfor gi en mer samfunnsøkonomisk optimal tilpasning enn et forbud.

Engangsavgift og årsavgift

De bruksuavhengige avgiftene er i hovedsak fiskalt motivert. For Norge kan en høy engangsavgift også innebære lavere importpriser. Bruksuavhengige avgifter er delvis differensiert etter kjøretøyenes miljøegenskaper. Som diskutert over foreslår utvalget at de bruksavhengige avgiftene i større grad enn i dag dimensjoneres ut fra miljøskader og andre eksterne kostnader. I lys av dette er det relevant å diskutere både omfanget av de bruksuavhengige avgiftene og i hvilken grad de fortsatt skal differensieres etter miljøegenskaper. Det kan argumenteres for at høyere bruksavhengige avgifter bør motsvares av lavere bruksuavhengige avgifter for å begrense det samlede avgiftsnivået knyttet til bilhold. Utvalget har valgt å diskutere denne problemstillingen som del av den generelle diskusjonen om hvordan det økte provenyet fra miljøavgifter skal anvendes.

Veitrafikk bidrar til miljøproblemer og andre eksterne kostnader knyttet til bruk av bil. Dette tilsier at miljøavgifter bør legges på bruk av bil og at det ikke er nødvendig å differensiere de bruksuavhengige avgiftene etter kjøretøyets miljøegenskaper. Det er likevel enkelte miljømessige argumenter som kan tale for miljødifferensiering av de bruksuavhengige avgiftene. Det kan for eksempel være slik at bilkjøperne ikke legger tilstrekkelig vekt på framtidige drivstoffutgifter ved kjøp av ny bil (nåtidsskjevhet). I dagens system er nullutslippsbiler fritatt for engangsavgift, noe som innebærer at CO₂-komponenten ikke påvirker de samlede avgiftene for disse. Med utvalgets anbefaling om at nullutslippsbiler bør omfattes av engangsavgiften (se under), vil CO₂-komponenten også få betydning for disse bilene. Nettverkseksternaliteter knyttet til å ta ny teknologi i bruk vil da være et ytterligere argument for CO₂-komponenten. Utvalget anbefaler å opprettholde en viss miljødifferensiering i engangsavgiften. Som et tiltak for å redusere nåtidsskjevheten foreslås det at forhandlere av nye kjøretøy skal oppgi kjøretøyets anslåtte drivstoffkostnader.

I dag beregnes engangsavgiften på grunnlag av kjøretøyets egenvekt, motoreffekt og utslipp av CO₂ og NO_X. Den økonomiske gevinsten ved å velge bil med lavt CO₂-utslipp er høy. I dag utgjør insentivet i engangsavgiften til å velge biler med lave CO₂-utslipp anslagsvis 3 000–12 000 kroner per tonn CO₂ over bilens levetid. For de fleste biler er det snakk om 3 000 kroner per tonn. CO₂-komponenten i engangsavgiften har bidratt til en betydelig reduksjon i gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler. En vesentlig del av reduksjonen i gjennomsnittlig CO₂-utslipp skyldes imidlertid økt markedsandel for dieselbiler, noe som har bidratt til å øke utslippene av NO_X og derigjennom lokal luftforurensning.

CO₂-komponenten i engangsavgiften bidrar til at den samlede karbonprisen for veitransport er langt høyere enn i andre sektorer. Det gir grunn til å stille spørsmål ved om klimapolitikken er utformet på en kostnadseffektiv måte. Utvalget betrakter kvotesystemet og CO₂-avgiften som de primære virkemidlene for å oppnå en kostnadseffektiv klimapolitikk på tvers av sektorer.

Det er vanskelig på faglig grunnlag å vurdere hvor sterk differensieringen bør være, men utvalget mener at CO₂-komponenten i engangsavgiften bør være lavere enn i dag. Argumenter knyttet til nåtidsskjevhet og nettverkseksternaliteter taler imidlertid for at CO₂-differensieringen fortsatt bør være betydelig. I konsekvensberegningene har utvalget sett på virkninger av at CO₂-komponenten reduseres slik at den anslagsvis utgjør 1 500 kroner per tonn CO₂ over bilens levetid. Videre foreslås det å avvikle det progressive elementet i CO₂-komponenten slik at insentivene til å kjøpe bil med lavere utslipp er lik for alle kjøretøy.

På samme måte som for CO₂-komponenten kan nåtidsskjevhet begrunne differensiering av engangsavgiften etter NO_X-utslipp. NO_X-komponenten kan også begrunnes med at det kan være vanskelig å utforme veibruksavgiften på en optimal måte. NO_X-komponenten bør ses i sammenheng med CO₂-komponenten slik at det ikke oppstår uheldige vridninger mellom bensin- og dieselbiler.

Engangsavgiften for varebiler, drosjer og minibusser beregnes som en prosentvis andel av avgiften for personbiler. Utvalget anbefaler at disse kjøretøyene ilegges full CO₂- og NO_X-komponent i engangsavgiften, samtidig som vekt- og effektkomponentene tilpasses slik at næringslivets avgiftsbelastning ikke øker. Campingbiler bør ilegges full CO₂- og NO_X-komponent.

Årsavgiften har en miljøkomponent ved at dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter ilegges høyere avgift enn andre kjøretøy. Utvalget betrakter dette som en hensiktsmessig ordning inntil det innføres GNSS-basert veiprising, eller miljø- og køprising i storbyene som tar hensyn til kjøretøyenes miljøegenskaper.

Nærmere om nullutslippsbiler

Utvalget legger til grunn at avgifter på kjøp, eie og bruk av nullutslippsbiler bør vurderes på prinsipielt samme måte som avgifter på kjøp, eie og bruk av konvensjonelle biler. Dette tilsier for det første at bruksavhengige avgifter for nullutslippsbiler også bør dimensjoneres i forhold til marginale eksterne kostnader. De marginale eksterne kostnadene vil være lavere for nullutslippsbiler enn for bensin- og dieselbiler. Det skyldes i hovedsak at de ikke slipper ut klimagasser, men også at de gir mindre lokal luftforurensning. De øvrige eksterne kostnader knyttet til kø, ulykker og veislitasje mv. vil være de samme for nullutslippsbiler som for tilsvarende bensin- og dieselbiler. Utvalgets forslag om veibruksavgiften innebærer at nullutslippsbiler ilegges en avgift som dekker de marginale eksterne kostnadene, enten ved at det innføres GNSS-basert veiprising eller ved en kombinasjon av miljø- og køprising og ulykkesavgift. Utvalget anbefaler videre at nullutslippsbiler omfattes av engangsavgift og årsavgift på samme måte som andre biler, samt at fritaket for merverdiavgift og rabatten i firmabilordningen for elbiler avvikles.

Avgiftsfordelene for nullutslippsbiler er i stor grad begrunnet med behovet for å ta hensyn til nettverkseksternaliteter. Dette behovet har blitt redusert i takt med økt markedsandel for elbiler og utvalget mener at fordelene for elbiler nå kan reduseres. For hydrogenbiler vil det fortsatt være nettverkseksternaliteter. Nullutslippsbiler vil fortsatt ha vesentlig lavere avgifter enn tilsvarende bensin- og dieselbiler. Det skyldes både miljødifferensieringen av engangsavgiften og årsavgiften, og at de ikke ilegges CO₂-avgift. I tillegg gir de mindre lokal luftforurensning, noe som vil gi lavere takster ved miljø- og køprising eller GNSS-basert veiprising.

Utvalgets anbefalinger innebærer fortsatt en avgiftsmessig favorisering av nullutslippsbiler. Favoriseringen vil i større grad enn i dag avspeile miljøgevinsten ved nullutslippsbiler i forhold til bensin- og dieselbiler. Ytterligere støtte til kjøp av nullutslippsbiler kan gis som en midlertidig subsidie på budsjettets utgiftsside. Systemet blir mer oversiktlig ved at støtten til nullutslippsbiler samles på ett sted. En støtteordning for nullutslippsbiler bør utformes som et fast beløp per bil som gradvis fases ut i henhold til en annonsert nedtrappingsplan. Ved innføring kan støttebeløpet ta utgangspunkt verdien av fritaket for merverdiavgift for en ordinær elbil. Ved fastsettelse av størrelse på støtten bør det også vurderes om andre tiltak (som for eksempel støtte til lade- og fyllestasjoner) er mer effektive med hensyn til å stimulere salget av nullutslippsbiler.

Nærmere om ladbare hybridbiler

For ladbare hybridbiler vil de marginale eksterne kostnadene avhenge av i hvilken grad bilen kjøres på elektrisitet og i hvilken grad den kjøres på bensin/diesel. Dette skaper utfordringer i forhold til engangsavgiften. Med betydelig lavere engangsavgift for ladbare hybrider enn tilsvarende bensin- og dieselbiler vil det kunne være lønnsomt å kjøpe ladbare hybrider for så stort sett å kjøre disse på bensin eller diesel. Dette forsterker argumentet om at miljøavgifter først og fremst bør legges på bruk av bil.

Ladbare hybridbiler skaper også visse problemer for prising av eksterne kostnader knyttet til lokal luftforurensning i storbyene. Spesielt for ladbare dieselhybridbiler vil den lokale luftforurensningen avhenge av om bilen kjøres på diesel eller elektrisitet. Det kan være vanskelig å fange opp dette gjennom GNSS-basert veiprising eller miljø- og køprising. Strengere utslippskrav vil kunne redusere dette problemet.

Nærmere om kjøretøy mv. som ikke er omfattet av kjøretøy- og drivstoffavgifter

Motorredskaper, fritidsbåter, vannscootere mv. kan ha miljø- og helseeffekter i form av forurensning til luft og vann, støy, ulykker mv. som ikke er priset gjennom kjøretøy- og drivstoffavgiftene. Nåtidsskjevhet kan også her begrunne en miljødifferensiert avgift ved kjøp. Utvalget mener det bør utredes nærmere om det kan innføres en miljødifferensiert avgift ved kjøp av motorisert utstyr som i dag ikke ilegges tilsvarende avgift. I første omgang kan det for eksempel være aktuelt med en miljødifferensiert avgift på motorer til fritidsbåter og at engangsavgiften på snøscootere miljødifferensieres.

3.3.2 Andre miljøavgifter

Avgift på utslipp som reguleres av utslippskonsesjoner

Utslippstillatelser etter forurensningsloven (konsesjoner) for enkeltbedrifter er et viktig virkemiddel for å regulere utslipp til luft og vann fra industrien. Nærmere 4 000 bedrifter og kommunale anlegg har utslippstillatelse fra Miljødirektoratet, fylkesmannen eller kommunene. Selv om utslipp fra industrien er betydelig redusert de siste tiårene, utgjør industriutslippene fortsatt en betydelig andel av de totale norske utslippene, og utslippene kan være høye i et begrenset geografisk område.

Utvalget anbefaler at konsesjonssystemet suppleres ved at det utredes nærmere om det kan legges avgift på det tillatte utslippet (fastsatt i utslippstillatelsen) og eventuelle overutslipp. Dette kan ha flere positive virkninger. For det første vil bedriftene få en økonomisk interesse av å redusere utslippene og søke om mindre omfattende utslippstillatelser. For det andre vil bedriftene ha økonomisk interesse av å unngå at utslippene blir høyere enn tillatt. For det tredje kan en slik avgift bidra til at konsesjonssystemet fungerer bedre. Konsesjon gis dersom de samfunnsmessige fordelene ved et tiltak vurderes å overstige ulempene. Bedriftene kan derfor ha interesse av å overvurdere kostnadene ved å begrense eller rense utslipp for å unngå strenge utslippskrav. Dette problemet vil bli redusert dersom de må betale en avgift på utslippet. Gitt at utslipp ilegges avgift, bør bedriftene ha fleksibilitet med hensyn til hvordan utslippsmålene skal innfris.

Det vil i første rekke være utslipp som ikke er ilagt avgift i dag som er aktuelle for et slikt avgiftssystem. Det vil være aktuelt å inkludere miljøgifter, svevestøv, nitrogen og muligens støy.

Avgifter på utslipp av NO_X og SO₂

NO_X-avgiften skal bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene av NO_X og til at Norge oppfyller sin utslippsforpliktelse etter Gøteborgprotokollen. Svovelavgiften på mineralolje skal bidra til å redusere utslippene av svoveldioksid (SO₂). De to avgiftene har fellestrekk ved at de ikke omfatter alle utslipp, og ved at det er betydelig geografisk variasjon i de marginale skadekostnadene ved utslippene de skal prise.

Utslipp fra veitrafikken omfattes ikke av NO_X-avgiften eller svovelavgiften på mineralolje, men prises gjennom veibruksavgiften på drivstoff. Videre har deler av industrien inngått avtaler med myndighetene om utslippsreduksjoner mot at de fritas for avgift. NO_X-avtalen omfatter det meste av industrien, og innebærer at det betales medlemsavgift til et NO_X-fond som i sin tur finansierer utslippsreduksjoner. NO_X-avtalen har bidratt til utslippsreduksjoner og mindre motstand mot miljøkrav i industrien. Det er imidlertid grunn til å tro at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved utslippsreduksjonene har vært høyere enn nødvendig. Det har sammenheng med at medlemsavgiften er høyere for petroleumssektoren enn for andre sektorer og at de tiltakene som støttes av fondet ikke nødvendigvis er de rimeligste. Det er en tilsvarende avtale mellom industrien og staten for prosessutslipp av SO₂ (utslipp fra kull og koks og utslipp fra raffineringsanlegg).

Utvalget mener prinsipielt sett at avgift er et bedre virkemiddel for å oppnå kostnadseffektive utslippsreduksjoner enn avtaler med rett til avgiftsfritak. Avtalene innebærer at medlemsavgiftene fra industrien benyttes til å finansiere tiltak for å redusere utslippene. Med en avgift vil industrien både betale miljøavgift på utslippene og finansiere tiltak for å redusere utslippene. Utvalget anbefaler at bruken av miljøavtaler, herunder avtalene for NO_X og SO₂, evalueres før nye avtaler inngås. I evalueringen bør det legges vekt på kostnadseffektive utslippsreduksjoner og prinsippet om at forurenser betaler.

Det er betydelig geografisk variasjon i marginale skadekostnader både for NO_X og SO₂. For NO_X anslås marginale skadekostnader til 20 kroner per kg utenfor tettbygde strøk, 85 kroner per kg i små tettsteder og 320 kroner per kg i store tettsteder. Dagens avgiftsnivå for utslipp av SO₂ er på nivå med anslag for marginale eksterne kostnader utenfor tettbygde strøk. Anslagene er imidlertid basert på data fra slutten av 1990-tallet og må anses som usikre. Utvalget anbefaler derfor at det gjennomføres oppdaterte undersøkelser av skadevirkningene for NO_X og SO₂.

Utvalget vil uansett anbefale det vurderes innført en geografisk differensiering av avgiftene for NO_X og SO₂, for eksempel fra skip i havn og stasjonære utslippskilder. Geografisk differensiering vil kunne bidra til at bedriftene tar hensyn til miljøkostnadene i sine lokaliseringsbeslutninger. Geografisk differensiering av utslipp fra stasjonære utslippskilder kan implementeres ved at områder med særlig høy marginal skadekostnad ilegges en tilleggsavgift i forbindelse med konsesjonsbehandlingen, jf. omtalen av avgift på utslipp som reguleres av utslippskonsesjoner. En avgift på utslipp av NO_X for skip i havner må kunne differensieres etter egenskaper ved motoren og lengde på opphold. En slik avgift vil blant annet gi insentiver til bruk av landstrøm.

Spillolje

Det gis i dag tilskudd ved innlevering av spillolje til godkjent mottaksanlegg. Innsamlingsgraden av spillolje er høy, noe som indikerer at ordningen fungerer etter hensikten. Spillolje er fritatt for CO₂-avgift, svovelavgift og grunnavgift på mineralolje, angivelig fordi en avgift vil kunne redusere mengden spillolje som samles inn. CO₂- og svovelavgiften skal prise eksterne kostnader ved utslipp. På samme måte som andre mineralske produkter gir imidlertid forbrenning av spillolje utslipp. Utvalget mener derfor at fritaket for CO₂-avgift, svovelavgift og grunnavgift på mineralolje bør oppheves. Det vil bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene samtidig som det kan gi insentiver til reraffinering av spillolje.

En oppheving av avgiftsfritaket vil kunne redusere mottaksanleggenes betalingsvillighet for spillolje. For å sikre en fortsatt forsvarlig innsamling av spillolje har utvalget vurdert ytterligere virkemidler. På kort sikt mener utvalget det er mest aktuelt å øke tilskuddet som gis ved innlevering av spillolje til godkjent mottaksanlegg. På lengre sikt kan det være aktuelt med tiltak for å stimulere til reraffinering av spillolje eller å innføre en produsentansvarsordning.

Overgjødsling og gjengroing

Utslipp av nitrogen, fosfor og ammoniakk kan føre til overgjødsling og dermed gjengroing av vassdrag og kystnære sjøområder. De viktigste kildene til utslipp er bruk av gjødsel i jordbruk og fiskeoppdrett. Husdyrgjødsel og mineralgjødsel benyttes for å øke avlingene i jordbruket, men overskudd av næringssalter (nitrogen og fosfor) kan gi overgjødsling og gjengroing. Husdyrgjødsel er også en viktig utslippskilde for ammoniakk. Fiskeoppdrett står for mesteparten av utslippene av fosfor, i hovedsak fra Stad og nordover.

Fram til år 2000 var det en avgift på nitrogen og fosfor i kunstgjødsel. Avgiften ble opphevet som en del av jordbruksavtalen. Det ble forutsatt at målene om reduksjon i avrenningen av næringsstoffer skulle nås med andre virkemidler, men det har ikke vært noen reduksjon i nitrogenutslippene fra landbruket de senere årene. Utvalget anbefaler at det innføres avgift på nitrogen og fosfor i mineralgjødsel for å prise de eksterne kostnadene knyttet til overgjødsling og gjengroing. Dette kommer i tillegg til klimaavgiften på nitrogen i mineralgjødsel. I prinsippet burde det også vært avgift på nitrogen i husdyrgjødsel, men en slik avgift er vanskelig å ilegge i praksis.

Utvalget har vurdert en avgift på fiskefôr for å redusere utslippene av fosfor og nitrogen. Det er imidlertid per i dag ikke påvist skade i form av overgjødsling i de områder hvor fiskeoppdrett er lokalisert. Utvalget anbefaler derfor at det ikke innføres avgift på fiskefôr nå. Dersom miljøproblemene knyttet til utslipp fra fiskeoppdrett viser seg å være undervurdert, bør en avgift vurderes på nytt. Det samme gjelder for andre miljøutfordringer knyttet til fiskeoppdrett, som for eksempel rømming av oppdrettslaks og utslipp av avlusingsmidler. Utvalget anbefaler at eksterne kostnader ved fiskeoppdrett vurderes nærmere og at nye avgifter på området vurderes i lys av en slik vurdering.

Flystøy

Støy er i hovedsak et lokalt miljøproblem med transportsektoren som den viktigste kilden.

Flystøy er først og fremst et problem ved og rundt flyplassene. Støyplagen varierer med tid på døgnet, type fly, befolkningstetthet i området rundt flyplassen og innflygningsrutiner. Utvalget anbefaler at et system for støyavgifter ved norske flyplasser utredes nærmere.

Annet

Utvalget har vurdert en rekke avgifter på miljøskadelige utslipp i tillegg til de som er diskutert over, men uten å foreslå endringer i eksisterende avgifter eller nye avgifter. Begrunnelsene er enten at avgiftene fungerer etter hensikten, fravær av gode anslag på miljøskadene, behov for nærmere utredninger eller at avgiftene er fiskalt begrunnet.

Avgiftene på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) har bidratt til en vesentlig reduksjon i bruken av disse helse- og miljøskadelige kjemikaliene, og bruken av PER er nesten faset ut. Avgiftene fungerer etter hensikten, og utvalget anbefaler at de videreføres på samme nivå som i dag.

I en del tilfeller er anslagene på miljøkostnadene usikre og/eller av eldre dato. Utvalget anbefaler spesielt at skadevirkningene av svoveldioksid (SO₂), plantevernmidler og forsøpling oppdateres. Inntil oppdaterte analyser foreligger, anbefales det at svovelavgiften, miljøavgiften på drikkevareemballasje og avgiften på plantevernmidler videreføres på samme nivå som i dag. Det foreslås ikke nye avgifter som tiltak mot forsøpling.

I Sverige er det nylig lagt fram en utredning om avgift på kjemikalier. Der foreslås det blant annet en avgift på PVC som omfatter gulvbelegg og vegg- og takbekledning som inneholder PVC. Utvalget synes dette er et interessant forslag og anbefaler at en tilsvarende avgift vurderes i Norge.

Historisk er elavgiften, grunnavgiften på mineralolje og grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer dels gitt miljøbegrunnelser og dels fiskale begrunnelser. Utvalget mener at disse avgiftene i dag har et svakt miljømessig grunnlag og betrakter dem som fiskale avgifter, i tråd med NOU 2004: 8 Differensiert elavgift for husholdninger. Utvalget har derfor ikke vurdert disse avgiftene nærmere.

3.4 Tap av biologisk mangfold

FN slår fast at i tillegg til klimaproblemet er hovedutfordringen for en bærekraftig utvikling tap av biologisk mangfold. Tap av naturmangfold kan være et problem lokalt, regionalt og globalt. Naturmangfold reguleres gjennom ulike internasjonale avtaler og forpliktelser.

Arealendringer som følge av for eksempel bolig- og hytteutbygging eller veiutbygging er i dag en trussel mot naturmangfoldet i Norge. Arealendringer medfører at leveområder forsvinner, fragmenteres, ødelegges eller endres. Manglende prising av naturmangfold gjør at mange av godene og tjenestene økosystemene produserer framstår som gratis eller billige å bruke, til tross for at verdien av disse ressursene kan være svært store. Dette gir insentiv til overforbruk. Den generelle tilstanden i norske økosystemer er likevel relativt god.

Bruk av naturen reguleres i hovedsak gjennom reguleringsplaner og/eller konsesjonsbehandling etter energiloven, vassdragsreguleringsloven, mineralloven mv. I konsesjonsbehandlingen stilles det blant annet krav om kartlegging av miljøkonsekvenser ved de ulike prosjektene. Konsesjon gis dersom fordelene ved et tiltak vurderes å overstige ulempene. Myndighetene kan også sette krav til avbøtende tiltak for å redusere skaden ved tiltaket, for eksempel krav om habitatforbedringer eller endret trasévalg for kraftledninger.

En naturavgift er en avgift på bruk av naturareal. I NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting ble det foreslått å utrede mulighetene for å innføre en naturavgift som et mulig virkemiddel for å stille utbyggere overfor de fulle samfunnsøkonomiske kostnadene ved naturinngrep. Forslaget er ikke fulgt opp, men gjentatt av økosystemtjenesteutvalget (NOU 2013: 10) som pekte på at metodene for økonomisk verdsetting av arealer har utviklet seg de senere årene, og «at en ordning med en – eventuelt øremerket – naturavgift bør vurderes».

Utvalgets utgangspunkt er at all bruk av naturens ressurser og økosystemtjenester bør ha en pris. Prisen bør reflektere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved tap av for eksempel biologisk mangfold. Dette tilsier at det innføres en naturavgift på alle naturinngrep som reduserer verdien av økosystemtjenester og biologisk mangfold. En naturavgift bidrar til at utbyggere i større grad internaliserer miljøkostnadene, og kan i tillegg bidra til at konsesjonsprosessen fungerer bedre. Konsesjonssøker (utbygger) kan ha interesse av å overvurdere de privatøkonomiske gevinstene for å øke sannsynligheten for å få konsesjon. En naturavgift kan bidra til å rette opp denne markedssvikten.

Den største utfordringen ved utformingen av en naturavgift er at de samfunnsøkonomiske kostnadene viser stor variasjon på tvers av tid, sted og type skade på naturen, og at kunnskapen om skadekostnadene er begrenset. En ideell naturavgift vil ta hensyn til dette, men vil gi et komplisert og uoversiktlig avgiftssystem. Utvalget anbefaler at det utvikles et sjablongbasert system med et mindre antall avgiftskategorier avhengig av inngrepstype og lokalisering. Avgiften fastsettes i konsesjonsbehandlingen. Én mulighet for å verdsette miljøskaden er å ta utgangspunkt i arealbruksindikatoren INON (inngrepsfrie naturområder i Norge). INON-arealer er definert som områder beliggende en kilometer eller mer (i luftlinje) unna tyngre tekniske inngrep. Klassifiseringen av inngrep og naturtype i INON kan være utgangspunkt for en sjablongbasert verdsetting. Verdsettingen bør også ta hensyn til tapt rekreasjonsverdi som følge av naturinngrep, som kan være betydelig høyere for areal nært store befolkningskonsentrasjoner enn for type INON-arealer.

Naturavgiften bør sees i sammenheng med utvalgets forslag om CO₂-avgift på inngrep i myr og større arealendringer. Dette forslaget kan betraktes som et første trinn i å utvikle en generell naturavgift som også tar hensyn til andre miljøulemper.

For å begrense tapet av biologisk mangfold anbefaler utvalget også at subsidiene til bygging av skogsbilveier og hogst i bratt terreng avvikles.

3.5 Utvikling og spredning av miljøteknologi

Teknologiutvikling kan gi viktige bidrag til å løse miljøutfordringene. Teknologiske endringer kan bidra til å redusere miljøbelastningen ved å redusere bruken av miljøforringende innsatsfaktorer, utvikle nye produksjonsprosesser eller produkter med mindre miljøpåvirkning og utvikle renseteknologi.

Teknologisk utvikling følger av innovasjon og kan beskrives som en bevegelse mellom ulike faser. Det er vanlig å skille mellom forskningsfasen, foredlingsfasen og spredningsfasen. Den privatøkonomiske gevinsten av innovasjon anslås å være lavere enn den samfunnsøkonomiske gevinsten, både for miljøteknologi og annen teknologi. Markedsimperfeksjonen kan imidlertid være større for miljøteknologi enn for annen teknologi, særlig i forskningsfasen og i spredningsfasen. I forskningsfasen kan produktiviteten i utvikling av miljøteknologi være relativt lav fordi kunnskapsbasen på feltet er liten, og i spredningsfasen kan det være krevende for miljøvennlige alternativer å få markedsmessig fotfeste. Dette tilsier at virkemidlene for utvikling av miljøteknologi i enkelte tilfeller bør doseres sterkere enn for annen teknologi.

Utvalget betrakter forutsigbare miljøavgifter eller andre former for prising av forurensende utslipp som et viktig bidrag til teknologiutvikling på miljøfeltet. Miljøavgifter gjør det mer lønnsomt å utvikle mer miljøvennlig teknologi. I spredningsfasen bidrar miljøavgifter til at ny teknologi tas i bruk og derigjennom øker også lønnsomheten i forskningsfasen og foredlingsfasen. Direkte reguleringer som utslipps- eller teknologikrav gir også insentiver til utvikling av miljøteknologier, og kan være effektive der det ikke er mulig å bruke avgifter. Ikke-økonomiske virkemidler, som informasjonskampanjer bør også vurderes, for å bidra til at prissignalene kommer fram og at nye teknologier spres i markedene.

Støtte til utvikling av miljøteknologier spesielt, særlig i forskningsfasen, er nødvendig for å korrigere for positive kunnskapseksternaliteter. Dersom det er stor usikkerhet knyttet til framtidig miljøpolitikk kan dette også være et argument for økt støtte. Utvalget er av den oppfatning at i de fleste tilfeller vil en kombinasjon av miljøavgifter og støtte til teknologiutvikling være den meste hensiktsmessige virkemiddelbruken for å fremme utvikling og bruk av miljøteknologi. Støtte til teknologiutvikling vil som regel ikke være tilstrekkelig til at miljøvennlig teknologi tas i bruk. Miljøavgifter er nødvendig for at det skal være lønnsomt for bedrifter og husholdninger å ta i bruk slik teknologi. Utvalget har ikke grunnlag for å gi konkrete anbefalinger for hvordan støtten og den øvrige innovasjonspolitikken bør innrettes.

Dersom miljøteknologi av ulike årsaker ikke kan støttes tilstrekkelig gjennom innovasjonsvirkemidler, kan det vurderes å sette avgiftene på miljøeksternaliteter høyere enn den marginale miljøskaden. Utfordringer i spredningsfasen for nye miljøteknologier (for eksempel CO₂-fangst og lagring), kan også være et argument for å sette avgiften høyere enn miljøskaden dersom (midlertidig) direkte støtte er vanskelig å implementere. Da får man korrigert for nettverkseksternaliteten ved at hver gang noen kjøper et produkt med negativ miljøpåvirkning, øker sannsynligheten for at andre kjøper det samme produktet i framtiden. Det er imidlertid vanskelig å avgjøre hvor mye høyere avgiften eventuelt bør settes.

Norge er et lite land som er helt avhengig av den miljøteknologien som utvikles internasjonalt. Norske myndigheter kan legge til rette for at norske bedrifter og privatpersoner stiller best mulig forberedt for å kunne ta i bruk denne teknologien (absorbsjon). Utvalget understreker at Norge ikke alene kan få til et globalt teknologiskift som gir lavere utslipp, men Norge bør være en pådriver for globalt samarbeid om FoU innen lavutslippsteknologier.

I enkelte sammenhenger fremmes forslag om skattefradrag for ENØK-investeringer og gunstige avskrivningssatser for innsatsfaktorer eller installasjoner som anses å være mer miljøvennlige (eksempelvis vindmøller). Skattefradrag og reduserte avskrivningssatser vil stimulere den type investeringer som får gunstigere skattemessig behandling enn andre. I praksis må særskilte skattefradrag og lavere avskrivningssatser avgrenses til nærmere definerte tiltak og investeringer. Miljøavgifter vil på den annen side gi økonomisk gevinst for alle tiltak og investeringer som bidrar til bedre miljø, herunder tiltak og investeringer som ikke var påtenkt da skattefradrag og avskrivningssatser ble utformet. Utvalget vil følgelig ikke anbefale at det innføres særskilte avskrivningsregler for å fremme bruk av miljøvennlig teknologi eller skattefradrag for ENØK-investeringer i private husholdninger. Nåtidsskjevhet kan bidra til at ENØK-investeringene i husholdningene blir for lave. Dette kan motvirkes gjennom informasjon om framtidige økonomiske besparelser knyttet til investeringene.

3.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget anbefaler økte og nye klima- og miljøavgifter og reduksjon eller avvikling av støtteordninger og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkning. Forslagene vil bidra til et bedre miljø ved at husholdninger og bedrifter i større grad tar hensyn til miljøkostnadene i sine beslutninger. Økning i bruksavhengige kjøretøyavgifter med større innslag av miljø- og køprising vil gi både helse og miljøgevinster på grunn av mindre lokal luftforurensning, særlig i byområdene. Geografisk differensiering av avgifter på utslipp fra industri og skip i havn vil også gi helsegevinster og reduserte skader på bygninger og forsuring av jord og vann i berørte områder. Innføring av naturavgift vil på sikt blant annet bevare uberørte naturområder og derigjennom det biologiske mangfoldet. Det nye systemet for karbonprising innebærer at Norge vil oppfylle sine internasjonale forpliktelser på en kostnadseffektiv måte.

Økte miljøavgifter og reduserte støtteordninger og skatteutgifter vil, i tillegg til miljøgevinstene, gi et proveny som kan benyttes til å redusere andre skatter og avgifter. Siden skatter og avgifter vanligvis påfører samfunnet et effektivitetstap, vil en grønn skatteveksling kunne gi gevinster utover miljøgevinsten. Gevinsten ved en grønn skatteveksling vil være stor dersom provenyet benyttes til å redusere skatter og avgifter som har høye samfunnsøkonomiske kostnader.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13) foreslo en omlegging av skattesystemet med mindre vekt på selskapsskatt og personlige inntektsskatter som har relativt høye samfunnsøkonomiske kostnader, og økt vekt på konsumskatter og skatt på fast eiendom som har relativt lave samfunnsøkonomiske kostnader. En slik skatteomlegging er i tråd med internasjonale anbefalinger for et mer effektivt skattesystem. Basert på skatteutvalgets vurderinger, vil dette utvalget anbefale at deler av provenyet fra økte miljøavgifter og reduserte støtteordninger benyttes til å redusere selskapsskatten og personlige inntektsskatter. I tillegg vil det være aktuelt å redusere andre skatter og avgifter som er opphav til uheldige vridninger.

Den samlede provenyeffekten av utvalgets anbefalinger anslås til 25–30 mrd. kroner i 2016. De viktigste bidragene er økning i bruksavhengige kjøretøyavgifter (12–17 mrd. kroner) og reduserte subsidier og skatteutgifter (12 mrd. kroner). Økningen i klimabegrunnede avgifter i ikke-kvotepliktig sektor anslås til om lag 800 mill. kroner. For skatteutgiftene er det ikke tatt hensyn til atferdsendringer, noe som innebærer en viss overvurdering av provenyeffekten. Innenlandske utslipp av klimagasser anslås på usikkert grunnlag å bli redusert med 1–2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Det er imidlertid ikke tatt hensyn til at eventuelle nye avgifter som naturavgift, erstatning av NO_X og SO₂-avtalene med en NO_X og SO₂-avgift, geografisk differensierte satser på NO_X og SO₂-utslipp og avgift på flygninger ut av EØS-området, som kan gi avgiftsinntekter på lengre sikt. På sikt vil også miljø- og køprising i byområdene kunne redusere behovet for nye veiutbygginger.

Potensialet for et grønt skatteskift kan illustreres ved å beregne hvor mye selskapsskatten og personlige inntektsskatter kan reduseres. Mindre enn halvparten av det økte provenyet er tilstrekkelig til å finansiere forslaget i Meld. St. 4 (2015–2016) om å redusere selskapsskatten fra 27 til 22 prosent. Resten av provenyet kan finansiere en reduksjon i den foreslåtte trinnskatten på 1–1,5 prosentpoeng.

I faglitteraturen har det vært betydelig diskusjon om hvorvidt et grønt skatteskift kan gi såkalte doble gevinster. Med doble gevinster menes at gevinsten for samfunnet vil være positiv også når det ses bort fra miljøgevinsten. Muligheten for å realisere doble gevinster avhenger av i hvilken grad skattesystemet er optimalt utformet i utgangspunktet. Dersom det er betydelig variasjon i marginalt effektivitetstap mellom ulike skatter, vil det være mulig å realisere doble gevinster. Utvalgets forslag om å redusere skatter og avgifter med høyt marginalt effektivitetstap, tilsier at et grønt skatteskift kan bidra til økt verdiskaping i norsk økonomi.

Sysselsettingseffekten av utvalgets anbefalinger vil trolig være små. Virkningene på skattekilen i arbeidsmarkedet (differansen mellom arbeidsproduktivitet og kjøpekraften til brutto lønn) er sentral i denne sammenheng. På den ene siden vil økte miljøavgifter bidra til økte priser, høyere skattekile og redusert sysselsetting. På den andre siden vil reduksjon i personlige inntektsskatter redusere skattekilen og bidra til økt sysselsetting. Videre kan redusertselskapsskatt øke næringslivets investeringer og etterspørsel etter arbeidskraft.

De positive effektene av utvalgets anbefalinger i form av bedre miljø og generelle skattelettelser vil være spredt på mange og dermed være mindre synlige, mens de negative effektene vil være mer konsentrert om de som berøres av økte miljøavgifter eller reduserte subsidier. Jordbruket påvirkes både av reduserte subsidier (først og fremst redusert produksjonsstøtte for rødt kjøtt) og økte avgifter på kunstgjødsel. Dette kan komme i konflikt med landbruks- og distriktspolitiske målsettinger. Økning i bruksavhengige kjøretøyavgifter vil øke den samlede avgiftsbelastningen på bilistene dersom de bruksuavhengige avgiftene videreføres på samme nivå som i dag. De negative konsekvensene for jordbruket kan motvirkes ved å øke andre støtteordninger som ivaretar landbruks- og distriktspolitiske målsettinger på en mer klimavennlig måte, mens de negative konsekvensene av økt avgiftsnivå for bilistene kan motvirkes gjennom lavere bruksuavhengige avgifter eller bedret kollektivtilbud, særlig i storbyområdene. Slike kompenserende tiltak innebærer at provenyeffekten av utvalgets forslag reduseres med inntil 14–19 mrd. kroner og kan redusere de positive effektene av et grønt skatteskift.

Utvalget mener prinsipielt at avgift er et bedre virkemiddel enn frivillige avtaler. Dersom de frivillige avtalene for NO_x og SO₂ ikke videreføres, vil dette medføre økte kostnader for innenriks sjøfart og fiske samt industrien. Utvalgets anbefalinger for øvrig er av begrenset betydning for industrien. For klimagassutslipp vil industrien fortsatt stå overfor kvoteprisen i EUs kvotesystem. Industribedrifter med store punktutslipp vil i tillegg påvirkes av en eventuell geografisk differensiering av avgiftene på NO_x og SO₂.

Eksisterende næringsliv vil måtte tilpasse seg de nye rammebetingelsene, innovere og skape mer klima- og miljøvennlige produksjonsprosesser og produkter. På den andre siden vil økte miljøavgifter skape nye muligheter for bedrifter som produserer og utvikler renseteknologi eller mer miljøvennlige alternativer til eksisterende produkter.