3 Grunnlag for utvalgets vurderinger

I dette kapitlet klargjør utvalget først (3.1) visse etiske forutsetninger og dilemmaer som ligger til grunn for dets vurderinger og konklusjoner. Menneskerettighetene gir viktige retningslinjer for utvalgets arbeid, slik det fremgår av dette kapitlet. Deretter (3.2) presenteres de internasjonale forpliktelsene som er mest sentrale for utvalgets vurderinger i lys av menneskerettighetene. Her beskrives også nærmere hvordan menneskerettighetsvernet har utviklet seg, og hvordan menneskerettighetene ikke bare er juridisk bindende, men også politisk forpliktende. Denne delen legger dermed et grunnlag for utvalgets vurderinger av funn i lys av spesifikke menneskerettigheter som juridiske normer senere i utredningen.

3.1 Etiske forutsetninger og dilemmaer

Staten har i vår tid en plikt til å påse at menneskerettigheter ikke krenkes, herunder at nasjonale minoriteters rettigheter blir ivaretatt. For at disse rettighetene skal kunne håndheves, må majoritet og minoriteter tilpasse seg hverandre. Dette er to grunnleggende forutsetninger for utvalgets arbeid.

3.1.1 Likeverd og egenart

Menneskerettighetene er grunnleggende rettigheter som alle har og skal ha fordi de er mennesker. I menneskerettighetenes kjerne ligger blant annet ideen om menneskers iboende eller medfødte frihet og likeverd, og at denne setter grenser for staters handlings- og lovgivningsfrihet. Ideen om menneskerettigheter har dermed en sammenheng med fremveksten av den moderne staten. Etter andre verdenskrig har tanken om universelle menneskerettigheter vunnet bred tilslutning, og alle FNs medlemsland har anerkjent verdenserklæringen av 1948. Menneskerettigheter har vokst frem som sentrale rettsregler også i det norske samfunnet. De finnes i både Grunnloven og annen norsk lovgivning. Med innføringen av menneskerettighetsloven i 1999 har flere av de internasjonale konvensjonene om menneskerettigheter fått forrang fremfor annen norsk lov ved konflikt. I 2014 fikk Grunnloven et nytt kapittel med en betydelig utvidelse av det konstitusjonelle menneskerettighetsvernet.

Likhetsprinsippet og forbudet mot diskriminering står sterkt innenfor menneskerettighetene. Diskrimineringsvernet bygger på ideen om at alle mennesker har samme ukrenkelige menneskeverd. Likeverd og like rettigheterbetyr imidlertid ikke at alle må være like. Menneskerettighetene slår blant annet fast retten til å ha sin egen kultur og identitet. Likeverd og like rettigheter innebærer også at like tilfeller skal behandles likt, og ulike tilfeller behandles ulikt. Som vi skal se under, innebærer det moderne diskriminerings- og minoritetsvernet også at staten iblant både kan og bør gjennomføre særskilte tiltak for å ivareta minoriteters rettigheter i storsamfunnet.

Levemåte, språk, tro og tradisjoner utøves i fellesskap med andre medlemmer av en gruppe. I utvikling av menneskerettighetene særlig de siste tiårene er det blitt klargjort at alle skal ha rett til sin egen gruppeidentitet og sin egen kultur så langt dette kan forenes med de øvrige menneskerettighetene.

Den grunnleggende rettigheten til egen kultur og gruppeidentitet er en individuell og samtidig en kollektiv rettighet, og den gjelder like fullt for minoriteter som for majoritet. Denne rettigheten er slått fast av både FN og Europarådet i konvensjoner som Norge har forpliktet seg til å respektere.

3.1.2 Minoritetsvern og flertallsstyre

Samtidig som både den enkeltes og gruppers rettigheter skal sikres, er det nødvendig med noen felles spillereglerfor å kunne leve sammen i et større samfunn. Menneskerettighetene er i seg selv en viktig del av disse felles spillereglene. De stiller først og fremst krav til staten, og setter grenser for hva staten og offentlige myndigheter for øvrig kan gjøre mot enkeltmennesker og grupper. De innebærer minimumskrav til anstendig behandling av innbyggerne. Men for å beskytte og fremme menneskerettighetene og sikre samfunnets felles spilleregler, må staten også sette grenser for hva enkeltmennesker og grupper kan gjøre mot hverandre. Den enkeltes frihet må i visse tilfeller veies mot andres frihet og rettigheter eller mot hensynet til at fellesskapet skal fungere.

I et demokratisk samfunn som Norge er de felles spillereglene vedtatt av en demokratisk valgt forsamling som har fått fullmakt til å utøve lovgiverkompetanse på folkets vegne. Samtidig som de representerer flertallet, skal Stortinget og andre offentlige myndigheter også representere samtlige norske statsborgere og sikre alle menneskers, også mindretallets, grunnleggende rettigheter. Det demokratiske paradokset består altså i at flertallet bestemmer, men myndighetene er samtidig forpliktet til å ivareta mindretallets interesser, herunder nasjonale minoriteters rettigheter.

Rettsstatens prinsipper om menneskerettigheter og likhet for loven er nødvendige for at minoritetene kan ha tillit til og slutte opp om samfunnets felles institusjoner. Spesielt er det viktig å føre kontroll med at myndighetenes lover og politikk ikke krenker rettighetene til enkeltpersoner og grupper som ikke har noen, eller har få, egne talspersoner med politisk innflytelse. Samtidig er det slik at formell likebehandling i en del tilfeller ikke er tilstrekkelig for å gi en reell sikring av minoriteters rettigheter.

3.1.3 Både majoritet og minoritet må tilpasse seg

Nasjonale minoriteter har ofte hatt liten politisk innflytelse i landene hvor de holder til.

Flere av gruppene som nå er anerkjent som nasjonale minoriteter i Norge, har fra myndighetenes side vært utsatt for en aktiv politikk som siktet mot å få dem til å slutte seg til majoritetens levesett. Særlig i forrige århundre hadde denne politikken for å endre taternes/romanifolkets levesett store konsekvenser så vel for enkeltmennesker som for gruppen som helhet. Her er det klare likhetstrekk med den fornorskningspolitikken samene som urfolk ble utsatt for.

Forsøk på å endre en folkegruppes livsform omtales ofte som «assimileringspolitikk», det vil si en minoritetspolitikk som føres kun på majoritetens premisser. Dette adskiller seg fra det som gjerne kalles en «integreringspolitikk», der både majoritet og minoriteter må gjøre tilpasninger i sin livsform for å kunne leve sammen.

Som følge av utviklingen av menneskerettighetene særlig de siste tiårene ansees nå assimileringspolitikk, som definert ovenfor, som uforenlig med sikring av grunnleggende menneskerettigheter, ikke minst for minoriteter. Integrering, slik utvalget har definert det her, vil derimot være både forenlig med og nødvendig for sikring av menneskerettigheter for alle individer og grupper, og dermed også for stabil oppslutning om samfunnets felles institusjoner.

3.2 Menneskerettigheter

Ifølge mandatet skal utvalget blant annet vurdere funnenei lys av«de folkerettslige forpliktelsene Norge var og er bundet av». Utvalget har i kapittel 1 vist til sin tolkning av «folkerettslige forpliktelser» som en henvisning til de internasjonale menneskerettighetene som Norge har forpliktet seg til å respektere og gjennomføre.

I utredningens kapittel 4 og 6 klargjør utvalget hvorvidt det foreligger konflikter mellom disse og menneskerettighetsnormer som Norge har vært eller er rettslig forpliktet på. I tillegg vurderer utvalget dagens og tidligere lovgivning og praksis i lys av menneskerettighetene som politiske og moralske normer.

Utvalget legger til grunn at menneskerettigheter kan – uavhengig av hva som måtte være innholdet i de rettslige reglene – være moralske og politiske rettesnorer for samfunnet. Utvalgets vurderinger er med andre ord hverken bundet av eller begrenset til jussen. Det kan være vel så alvorlig å bryte politiske og etiske normer. Likevel er det viktig for utvalgets vurderinger å klargjøre noen grenser mellom menneskerettighetene som rettsregler og som etiske og politiske normer.

3.2.1 Det moderne menneskerettighetsvernet: fra politiske til juridiske normer

Mandatet etterspør en vurdering av både dagens situasjon og tidligere «politikk og tiltak» overfor taterne/romanifolket i lys av internasjonale menneskerettighetsnormer. At dagens lovgivning og praksis vurderes ut fra de normer Norge i dag er bundet av, er en selvfølge. Tilsvarende er det klart at tidligere tiders praksis og lover vurderes i lys av de menneskerettighetsnormer Norge på det gitte tidspunkt hadde forpliktet seg til å følge.

En utfordring ligger i at det før andre verdenskrig ikke var utviklet noen internasjonale menneskerettslige traktater som forpliktet statene juridisk. Dermed mangler slike internasjonale, juridisk bindende forpliktelser for store deler av den perioden utvalget er satt til å undersøke og vurdere.

FNs verdenserklæring om menneskerettighetene (1948) er et sentralt dokument som fremhever verdenssamfunnets og statens grunnleggende forpliktelser overfor enkeltmennesket. Noen av rettighetene i verdenserklæringen som har særlig interesse for utvalgets arbeid, gjengis under.

FNs verdenserklæring av 1948 er moralsk og politisk, men ikke juridisk, forpliktende for FNs medlemsstater. Verdenserklæringen utgjorde likevel fundamentet for FNs videre arbeid med å vedta rettslig forpliktende menneskerettigheter. For eksempel var retten til privatliv og familieliv, bevegelsesfrihet og diskrimineringsforbudet nedfelt i FNs verdenserklæring. Disse rettighetene ble også regulert i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) av 1950 og i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) av 1966, som begge er rettslig bindende.

Utviklingen av det internasjonale menneskerettighetsvernet har påvirket nasjonale lover og vært et korrektiv til staters politikk blant annet overfor minoriteter. Men nasjonale lover kan også uttrykke etiske holdninger som ble ansett som grunnleggende samfunnsverdier uavhengig av eller før utviklingen av menneskerettighetene som (internasjonale) regler. På en del områder har for eksempel norske lover gitt et vern om grunnleggende rettigheter lenge før utviklingen av det internasjonale menneskerettighetsvernet. Utvalget legger blant annet til grunn at foreldres oppdragelsesrett og -plikt overfor egne barn var et etablert prinsipp i norsk rett før det ble ansett som rettslig bindende i kraft av menneskerettighetskonvensjoner. Dette kom blant annet til uttrykk i de strenge kravene vergerådsloven oppstilte for at barn skulle kunne tas fra foreldrene uten foreldrenes samtykke. Samtidig viser vergerådsloven også at barnets rett til forsvarlig omsorg allerede fra begynnelsen av 1900-tallet var et prinsipp som kunne begrense foreldreretten ved omsorgssvikt.

Dersom Norge på et gitt tidspunkt har bundet seg politisk, men ikke juridisk, til å respektere visse rettigheter, vil et motsetningsforhold mellom offentlig politikk og menneskerettigheter inngå i en etisk og ikke en juridisk vurdering av datidens lover og praksis. Dette vil gjelde rettighetene i FNs verdenserklæring før disse ble rettslig bindende for myndighetene ved Norges tiltredelse til de ulike menneskerettighetskonvensjonene.

Det kan også tenkes eksempler på politikk og tiltak fra tiden etter Norges tilslutning til menneskerettighetskonvensjonene som var etisk problematisk den gang selv om forholdene på samme tid ikke var menneskerettighetskrenkelser i rettslig forstand. Menneskerettighetsreglene kommer til uttrykk i ord og formuleringer som må tolkes for at man skal kunne fastslå hva slags rettslige forpliktelser de innebærer. Tolkningen vil for en stor del reflektere rådende samfunnsoppfatninger til enhver tid, derfor endrer også meningsinnholdet i rettsreglene seg over tid. Dette gjelder for alle rettsregler, men blir særlig betydningsfullt ved tolkningen av menneskerettighetsregler, som er formulert i generelle ordelag for å gi uttrykk for varige verdier og prinsipper. Utvalget ser at det kan foreligge ulike oppfatninger om når et gitt forhold ble oppfattet å komme i konflikt med menneskerettighetene sett som rettsregler, og har forholdt seg til dette.

3.2.2 Nærmere om Norges menneskerettighetsforpliktelser

Norges menneskerettighetsforpliktelser er i all hovedsak kommet til uttrykk i folkerettslige avtaler – også kalt traktater eller konvensjoner – som Norge har sluttet seg til som medlem av FN og Europarådet. Konvensjonene suppleres til en viss grad av rettsregler om menneskerettigheter som ikke er skrevet inn i slike avtaler, men som likevel forplikter norske myndigheter fordi staten i praksis over tid har vist at den anser dem som rettslig bindende. Utvalget har forholdt seg til regler som følger av slik uskreven folkerettslig sedvanerett. Hovedtyngden av menneskerettighetsforpliktelsene for statene er imidlertid å finne i selve traktatene.

Det finnes flere internasjonale overvåkningsorganer som ser til at statene følger opp de menneskerettighetsforpliktelsene de har påtatt seg. Norge er for eksempel forpliktet til å rapportere jevnlig til ulike komiteer under FN og Europarådet. Disse instansene gir tilbakemeldinger til statene om hvordan rettighetene sikres og respekteres.

Mange menneskerettigheter er også etter hvert tatt inn i Grunnloven eller gjort til alminnelig lovgivning. Noen er tatt inn i norsk lov gjennom blant annet menneskerettighetsloven og diskrimineringslovgivningen. Menneskerettighetsvernet i Grunnloven ble vesentlig styrket gjennom grunnlovsreformen i 2014. Visse frihetsrettigheter var også å finne i Grunnloven allerede fra 1814. Ingen av disse ga noe særskilt minoritetsvern for taterne/romanifolket. Heller ikke i endringene av Grunnlovens menneskerettighetsvern i 2014 kom det inn noen referanse til slike minoritetsrettigheter, men Grunnloven viser til «internasjonale traktater» som Norge har forpliktet seg til. Blant disse er FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, der artikkel 27 gir et særskilt minoritetsvern (se nærmere om dette under).

3.2.2.1 Individuelle rettigheter og minoritetsrettigheter

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonenhar vært viktig for utvalgets arbeid fordi den ble rettslig bindende for Norge allerede i 1953.1 Konvensjonen påla dermed norske myndigheter forpliktelser som gjaldt alle individer i Norge, også personer som tilhørte taterne/romanifolket i andre halvdel av den perioden utvalget undersøker.

Denne konvensjonen er også viktig fordi den har et internasjonalt domstolssystem – Den europeiske menneskerettighetsdomstolen – hvor enkeltpersoner kan gå til søksmål mot statene med påstand om menneskerettighetsbrudd. Avgjørelsene fra domstolen er rettslig bindende på lik linje med dommer fra norske domstoler. Rettspraksis fra domstolen har vært viktige for utvalget fordi denne bidrar til å klargjøre innholdet i de forpliktelsene som kommer til uttrykk – i nokså generelle ordelag – i selve konvensjonsteksten.

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen arbeider blant annet ut fra prinsippet om dynamisk tolkning, som innebærer at innholdet i statenes rettslige forpliktelser endrer seg over tid i takt med samfunnsutviklingen, herunder den rettslige utviklingen i medlemsstatene. Den norske statens forpliktelser overfor taterne/romanifolket må sees i lys av dette: Forhold som i dag ansees som klare brudd på menneskerettighetene i konvensjonen, var ikke nødvendigvis det selv så sent som for et par tiår tilbake.

Flere av rettighetene i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon har betydning for utvalgets undersøkelser og vurderinger. Blant disse er barns og foreldres rett til familieliv og privatliv, barns rett til utdanning, retten til bevegelsesfrihet og vernet mot umenneskelig og nedverdigende behandling. Noen av disse har i hovedsak relevans for utvalgets historiske undersøkelser, mens andre er like aktuelle for utvalgets vurderinger av dagens situasjon.

Også flere av FNs menneskerettighetskonvensjoner har hatt betydning for utvalgets arbeid. Ikke minst er FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter viktig for utvalgets vurderinger av minoritetsvernets rekkevidde og grenser. Selv om konvensjonen først ble rettslig bindende i 1972, hadde Norge allerede i 1966 ved å undertegne dokumentet forpliktet seg politisk til å respektere de rettigheter som følger av denne avtalen.

Rettighetene er i all hovedsak av samme type som rettighetene som også er å finne i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, men det er også noen forskjeller. Den viktigste forskjellen er at FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter i artikkel 27 slår fast at personer som tilhører kulturelle og språklige minoriteter, ikke skal nektes mulighet til å praktisere sin kultur og bruke sitt språk. Menneskerettigheter stiller også krav til minoritetene. Deres utøvelse av kultur skal ikke være i strid med individenes menneskerettigheter.

Minoritetsvernet i artikkel 27 er nært forbundet med det generelle vernet mot diskriminering (artikkel 2), blant annet av etniske minoriteter, og med prinsippet om likhet for loven (artikkel 26).

Videre finnes det et regionalt begrenset minoritetsvern i noen internasjonale avtaler også fra mellomkrigstiden. Disse har likevel ikke direkte relevans for utvalgets vurderinger.

Det er også flere relevante bestemmelser i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, blant annet retten til utdanning og vernet mot diskriminering som inkluderer retten til å delta i arbeidslivet. I tillegg gir FNs rasediskrimineringskonvensjon et vern mot etnisk diskriminering som også skal beskytte taterne/romanifolket som nasjonal minoritet.

3.2.3 Nasjonale minoriteters særskilte rettsvern

3.2.3.1 Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter

Rammekonvensjonen har vært av sentral betydning for utvalgets arbeid. Den ble vedtatt i 1994, og ble rettslig forpliktende for Norge i 1999. Den rådgivende komité overvåker statenes gjennomføring av rammekonvensjonen på vegne av Europarådet. Konvensjonen slår fast at nasjonale minoriteter skal ha både et vern mot usaklig forskjellsbehandling og reelle muligheter til å videreføre sin kultur og sitt språk. Tvungen assimilering er uttrykkelig forbudt i konvensjonen. Samtidig forutsetter den at minoritetene inngår i et større samfunnsfellesskap hvor et sett av felles spilleregler gjelder for alle.

De viktigste bestemmelsene av betydning for utvalgets arbeid er artikkel 4 (likebehandling, ikke-diskriminering), artikkel 5 (å respektere kulturen og legge forholdene til rette for at nasjonale minoriteter kan fremme og videreutvikle sin kultur), artikkel 6 (å fremme toleranse og forhindre hat og diskriminering), artikkel 12 (rettigheter vedrørende utdanning og skolegang), og artikkel 15 (rett til effektiv deltagelse i offentlig og i økonomisk, sosialt og kulturelt liv).

Formålet med rammekonvensjonen er å fastsette mer detaljerte regler om minoritetsvern, og det er særlig to hensyn som søkes fremmet: På den ene siden at personer som tilhører minoriteter, skal sikres likebehandling med øvrige personer og grupper i samfunnet, og på den andre at de skal kunne bevare og videreutvikle sin egen kultur. Dette forutsettes oppnådd innenfor rammen av en «pluralistisk integrering» i samfunnet.

Formålet er med andre ord ikke å oppmuntre til utvikling av parallelle samfunn hvor minoritetene lever sitt eget liv adskilt fra de øvrige deler av samfunnet. Minoritetene forutsettes å utgjøre integrerte deler av et større fellesskap hvor et sett av felles regler gjelder for alle, men hvor tvungen assimilering er uttrykkelig forbudt. Det er derfor av betydning å skille mellom forbudt assimilering og legitim integrering med sikte på å fremme sosial samhørighet, noe som er viktig for å sikre samliv mellom ulike kulturer, like muligheter og sikring av de sosiale og økonomiske rettighetene som fellesskapet kan gi.

Med dette som basis innebærer rammekonvensjonen at minoritetene skal ha mulighet til å bevare og videreutvikle sin kultur så lenge denne praksisen ikke fører til konflikter med individenes menneskerettigheter. Den rådgivende komiteen for rammekonvensjonen har lagt et godt grunnlag for utvalgets menneskerettslige vurderinger gjennom sine kommentarer til Norges rapporter de siste ti årene.

Rammekonvensjonen har særskilte bestemmelser om nasjonale minoriteters rettigheter i forbindelse med utdanning. Disse er utformet mer som programerklæringer enn som spesifikke rettigheter.

Rammekonvensjonens bestemmelser vil i praksis anvendes sammen med det generelle diskrimineringsvernet som gjelder for alle, også mennesker som ikke identifiserer seg som tilhørende en nasjonal minoritet.

3.2.3.2 Diskrimineringsvernet

Et sentralt menneskerettslig spørsmål er hvorvidt noen blir diskriminert på grunn av sin etniske tilhørighet. Diskriminering defineres som usaklig eller urimelig forskjellsbehandling. For at forskjellsbehandling, for eksempel på grunnlag av etnisitet, skal være rettmessig, må forskjellsbehandlingen ha et saklig formål, være nødvendig for å oppnå formålet, og det må være et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå, og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er.

Utvalget har lagt vekt på å undersøke om mennesker som gjennom det siste århundret identifiserte seg – og/eller ble identifisert som – «omstreifere», «tatere» eller «romanifolk», opplever eller har opplevd diskriminering på grunn av sin tilhørighet til denne minoritetsgruppen. En utfordring ligger i å forsøke å klargjøre når lover, regler eller praksis eventuelt hadde til hensikt eller fikk som konsekvens å forskjellsbehandle på slikt grunnlag.

Som vist over, har FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter et generelt diskrimineringsvern i artikkel 26: «Alle er like for loven og har uten noen form for forskjellsbehandling rett til lik beskyttelse av loven. I dette øyemed skal lovgivningen forby enhver form for forskjellsbehandling […].» Også Den europeiske menneskerettighetskonvensjons artikkel 14 beskytter mot diskriminering, men i motsetning til FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheters artikkel 26 innebærer ikke Den europeiske menneskerettighetskonvensjons artikkel 14 et generelt diskrimineringsforbud. Artikkel 14 forbyr diskriminering av de rettighetene som ellers følger av konvensjonen.

De siste tiårene har man i både nasjonal og internasjonal rett innført et skille mellom direkte og indirekte diskriminering. Diskrimineringsloven definerer direkte og indirekte diskriminering slik:

Med direkte forskjellsbehandling menes en handling eller unnlatelse som har som formål eller virkning at en person eller et foretak blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes etnisitet, religion eller livssyn. Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av etnisitet, religion eller livssyn.

Begge former for diskriminering vil være menneskerettighetsstridige. Diskrimineringsvernet innebærer ikke bare at like tilfeller skal behandles likt, men gir også muligheter for positiv særbehandling. Diskrimineringsvernet hindrer hverken at minoriteter får særskilte rettigheter eller at staten iverksetter særskilte tiltak rettet mot hele eller deler av gruppen begrunnet i hensynet til minoritetens rett til utøvelse av egen kultur. Retten til å utøve sin egen kultur innebærer ikke kun et vern mot inngrep fra myndighetenes side, men vil i mange tilfeller også innebære et krav om aktive tiltak fra myndighetene overfor gruppen for å sikre dens rett til kulturutøvelse. Dette følger av FNs Menneskerettighetskomités forståelse av artikkel 27 i konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.