1 Utvalgets mandat, hovedbudskap og anbefalinger

Ved kongelig resolusjon 18. september 2015 oppnevnte Regjeringen et utvalg for høyt presterende elever. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Skolen har etter opplæringsloven § 1-3 en plikt til å tilpasse opplæringen til den enkelte elevs evner og forutsetninger. Skolen har, og skal fortsatt ha, oppmerksomhet rettet mot elever som trenger ekstra støtte i opplæringen. Plikten til å gi den enkelte elev tilpasset opplæring gjelder imidlertid også elever som presterer på høyt faglig nivå, elever som har spesielle talent og elever som har potensial til å nå de høyeste faglige nivåene.

Utvalget skal vurdere forutsetninger, og foreslå konkrete tiltak, for at flere elever skal prestere på høyt og avansert nivå i grunnopplæringen og for at høyt presterende elever skal få et bedre skoletilbud. Utvalget skal vurdere og komme med anbefalinger om hvordan et variert og tilpasset undervisningstilbud for høyt presterende elever kan gis innenfor den ordinære opplæringen, men også vurdere særskilte pedagogiske tiltak spesielt tilrettelagt for gruppen eller enkeltelever. Utvalget må vurdere organisatoriske, pedagogiske, didaktiske, sosiale, juridiske og økonomiske forhold.

Som grunnlag for vurderinger og forslag skal utvalget utarbeide et kunnskapsgrunnlag basert på nasjonal og internasjonal forskning og erfaringer fra andre land som har flere høyt presterende elever.

Minst ett av utvalgets alternativer skal kunne realiseres innenfor dagens ressursrammer.

Utvalget skal legge til rette for at representanter fra relevante organisasjoner og fagmiljøer får legge frem sine synspunkter, problemstillinger og innspill for utvalget.

Utvalget skal avslutte sitt arbeid innen 15. september 2016.»

1.1 Om begrepet høyt presterende elever

Mandatet bruker betegnelsen høyt presterende elever. Utvalget har valgt begrepet elever med stort læringspotensial som bedre dekker mangfoldet og heterogeniteten i elevgruppen slik utredningen viser. Alle elever har et læringspotensial, men noen elever lærer raskere og tilegner seg mer kompleks kunnskap sammenlignet med jevnaldrende.

Elever med stort læringspotensial er ikke nødvendigvis høytpresterende, men de har et stort potensial for læring på ett eller flere faglige områder. Kategorien elever med stort læringspotensial (10 til 15 prosent av elevpopulasjonen) inkluderer elever med ekstraordinært læringspotensial (2 til 5 prosent av elevpopulasjonen). Les mer om begreper og beskrivelse av elevgruppen i kapittel 2.6.1.

1.2 Utvalgets hovedbudskap

Dersom utdanningssystemet nasjonalt og lokalt hadde lyktes med å tilpasse opplæringen for alle elever, ville en NOU om elever som har et større potensial for læring enn andre, vært unødvendig. Vi har gjennom utvalgsarbeidet identifisert, analysert og vurdert en på mange måter upåaktet side ved utdanningssystemet som viser at en relativt stor andel elever opplever at de ikke har et læringsmiljø hvor de kan realisere sitt store potensial for læring. Manglende realisering av evner kan utgjøre store tap for både individ og samfunn. Vi risikerer å gå glipp av enestående kompetanser som først kan resultere i eksepsjonelle resultater på skolen, og senere i verdiskaping og samfunnsutvikling. Kunnskapskapital er samfunnets viktigste ressurs.

Helt overordnet mener utvalget det er tre sentrale systemerkjennelser som må vektlegges i arbeidet med å gi elever med stort læringspotensial bedre læringsbetingelser i grunnopplæringen:

1. Grunnopplæringen gir ikke elever med stort læringspotensial en tilpasset opplæring som gjør det mulig for dem å realisere sitt læringspotensial. Erkjennelsen bør utløse en handlingsplikt og felles vilje til å bli bedre. Den bør også utløse et systematisk forbedringsarbeid på nasjonalt og lokalt nivå som får konsekvenser for møtet mellom lærer og elev, og i all undervisning.

2. Skolene utnytter ikke handlingsrommet for pedagogisk og organisatorisk differensiering. Dette kan skyldes manglende regelverksforståelse, ulik tilsynspraksis eller en innskrenkende tolkning av handlingsrommet for tilpasset opplæring for elever med stort læringspotensial.

3. Utdanningssystemet nasjonalt og lokalt har behov for et felles kunnskapsgrunnlag for å iverksette forbedringstiltak på kort og lang sikt. Gjennom å formulere et presist utfordringsbilde har utredningen som ambisjon at skole-Norge får et felles kunnskapsgrunnlag som skal sikre at elevene får utviklet og utnyttet sitt potensial i et inkluderende fellesskap.

Kunnskapsgrunnlaget i denne NOU-en viser at det er en lang tradisjon – også i Norge – for å forstå inkluderende utdanning som samfunnets særlige ansvar for å ta vare på elever som strever faglig og sosialt. Argumenter om at det også er nødvendig å sette inn tiltak for elever med stort læringspotensial, har blitt betraktet som elitisme og til dels blitt oppfattet som en undergraving av likhetsprinsippet. En utbredt holdning har vært at elever med gode evner klarer seg selv.1

Forskningsoppsummeringen2 som Kunnskapssenteret for utdanning har utarbeidet for utvalget, viser til at ettersom elever med stort læringspotensial er en heterogen gruppe, er også utfordringene de kan oppleve, svært ulike. Både faglige og sosiale problemer kan oppstå, og det kan få store konsekvenser for elevene. Forskningsoppsummeringen trekker frem flere alvorlige konsekvenser av at elevene ikke blir sett og møtt i skolesammenheng:

• Frafall og underprestasjon

• Sosial stigmatisering

• Mobbing

• Tristhet/sørgmodighet

• Feildiagnostisering eller sen identifisering3

En inkluderende og tilpasset opplæring skal omfatte alle elever,4 og vi vil advare mot at ulike elevgrupper og deres behov blir satt opp mot hverandre. Ulike behov må møtes med en opplæring som lar hvert enkelt barn realisere sitt potensial for læring, uavhengig av kognitiv kapasitet. Læringsforutsetninger for alle elever påvirkes av anstrengelse, arbeid og de relasjonene elevene inngår i, og potensialet for læring endres med tid, alder, motivasjon, opplevelser og erfaringer. Utdanningssystemet må ha som mål at alle elever etter 13 års skolegang skal ha blitt møtt med ambisjoner, tillit og respekt, og at de har vært del av ulike læringsmiljøer som fremmer trivsel, kreativitet og lærelyst.5

Under arbeidet har utvalget møtt skoler som jobber godt med tilpasset opplæring for elever med stort læringspotensial, men vi har også lyttet til og blitt fortalt om barn og unge som har erfart en opplæring med liten forståelse og liten aksept for variasjon i læringsbehovet på skolen. Vi ser at handlingsrommet i grunnopplæringen er til stede, men utdanningssystemet har ikke i stor nok grad klart å tilrettelegge opplæringen for elever med stort læringspotensial.

Kunnskap om elevenes behov, deres måte å lære på og kompetanse i å tilpasse opplæringen kan gi et bedre skoletilbud for alle elever. Dette innebærer at den inkluderende fellesskolen som skal sikre sosial tilhørighet for elevene, må tåle at forskjellsbehandling kan være likeverd, og at sosial tilhørighet ikke alltid skal besvares med aldershomogene grupper. Denne erkjennelsen må møtes med kloke pedagogiske og didaktiske grep fra profesjonelle lærere og skoleledere som bruker handlingsrommet på egen skole.

Ved all endring er det grundig og systematisk arbeid over tid som gir varige resultater. Likevel haster det med nasjonale og lokale tiltak som kan gi lærere, skoleledere og skoleeiere bedre mulighet til å imøtekomme behovet til elever med stort læringspotensial. Samlet sett handler dette om læring og utvikling for alle barn og unge. Det handler om skoleledelse, læringsmiljø, undervisning og profesjonsutvikling – av fremragende kvalitet.

I global målestokk er Norge et land som har klart å unngå store sosiale forskjeller på skolen. Analyser av PISA-resultater viser at Norge ligger mye bedre an enn gjennomsnittet i OECD-land når det gjelder å sikre elevene like muligheter, uavhengig av sosioøkonomisk bakgrunn.6 Disse resultatene viser at det norske utdanningssystemet har en iboende styrke som klarer å medvirke til sosial utjevning. Utdanningssystemet burde i så måte også ha en iboende evne til å kunne gi elever med stort læringspotensial – fra alle sosiale lag – et bedre tilpasset opplæringstilbud.

1.3 Fra erkjennelse til handling

Utvalgets mandat utfordrer mange aspekter ved forutsetningene for læring for elever med stort læringspotensial. Utvalget har sett på og vurdert ulike forhold som påvirker skoletilbudet for disse elevene, og innenfor de enkelte områdene har utvalget klare anbefalinger, se tabell 1.1. For bedre å kunne forstå utfordringene og se svarene på utfordringene i sammenheng, har utvalget valgt å skrive kortfattet om denne sammenhengen strukturert etter de tre innledende systemerkjennelsene.

1. Behov for variert undervisning og tilpasset opplæring for elever med stort læringspotensial

Som formulert i den første systemerkjennelsen, har utvalget i sitt arbeid opplevd at grunnopplæringen ikke er god nok på tilpasset opplæring for alle elever, spesielt når det gjelder elever med stort læringspotensial. Mange elever får ikke undervisning og faglige utfordringer tilpasset sitt nivå. Utredningen har vist at dette har sammensatte årsaker. Det handler i stor grad om mangel på kunnskap om elever som har potensial til å prestere på et høyt og avansert nivå, og mangel på kapasitet og kompetanse til å endre praksis i klasserommet. Dette er en utfordring utvalget ønsker å stille både til lærerprofesjonen og til skoleleder, skoleeier og nasjonale myndigheter. Med andre ord er dette en systemutfordring. Det er behov for mer kunnskap, endrete holdninger og en felles erkjennelse av behovet for differensiert undervisning. I tillegg trengs kapasitet og kraft til faktisk å endre og forbedre undervisningspraksisen.

2. Behov for å tydeliggjøre forskjellen mellom reelt og praktisert handlingsrom

Den andre systemerkjennelsen peker på det faktum at det er et skille mellom praktisert og reelt handlingsrom. Noen skoler utvalget har vært i kontakt med har utnyttet handlingsrommet og tatt hensyn til elever med stort læringspotensial. Utvalget har samtidig erfart at det er stor usikkerhet rundt håndtering av regelverket. Vegring mot å ta i bruk handlingsrommet på grunn av manglende kunnskap om og forståelse for regelverket, kan skape innbilte hindringer for ulike organisatoriske eller pedagogiske løsninger. Videre kan misoppfatninger om elever med stort læringspotensial være noe av årsaken til at denne elevgruppen ikke har fått den opplæringen skolen har plikt til å gi. Dette gjelder regelverket som omfatter tilpasset opplæring, organisering av elevene og forsering.7 Utvalget ønsker å bidra til at handlingsrommet og mulighetene innenfor dagens regelverk blir tydeligere, slik at skolene kan finne fleksible løsninger i skolehverdagen. Selv når handlingsrommet er forstått og utnyttet av skolene til elevenes beste, har utvalget sett at det likevel kan oppstå utfordringer, fordi tilsynspraksis og tolkning av lov og handlingsrom hos Fylkesmannen praktiseres ulikt. Utvalget ser at det er nødvendig å skape en felles tolkning og forståelse av skolenes muligheter innenfor gjeldende regelverk.

3. Behov for felles kunnskapsgrunnlag og systematikk

Som den tredje systemerkjennelsen har utvalget formulert behovet for et felles nasjonalt kunnskapsgrunnlag for å bedre den tilpassete opplæringen for elever med stort læringspotensial. Utvalget mener et felles kunnskapsgrunnlag som forplikter og gir retning for alle aktører i utdanningssektoren, vil løfte ansvaret for å løse utfordringene til å omfatte mer enn den enkelte lærer og den enkelte skole. Et slikt felles kunnskapsgrunnlag finnes ikke i dag. Utvalget har erfart at det er liten oppmerksomhet og få planer knyttet til undervisning og tilpasset opplæring for elever med stort læringspotensial. Noen skoleeiere er i gang med planer, men implementeringen gjenstår. For at skoleeiere skal lykkes med dette, er det behov for et nasjonalt fokus og klare forventninger til skoleeierne som ansvarlige for kvalitet i opplæringen. Systematisk arbeid mot felles mål, der roller og ansvar er avklart og arbeidsformen er preget av dialog, mener vi vil gi bærekraftige resultater på lengre sikt.

1.4 Kategorisering av anbefalinger

Utvalget har, i lys av de formulerte systemerkjennelsene, drøftet, vurdert og sortert anbefalinger ut fra hvor stor effekt tiltakene kan ha, sett opp mot utvalgets mandat. Et felles nasjonalt kunnskapsgrunnlag som støtter opp om målsettingen om tilpasset opplæring for elever med stort læringspotensial, må være grunnlaget for økt kompetanse for alle relevante aktører. Vi mener dette vil heve kvaliteten i opplæringen for alle elever. Anbefalingene utvalget velger å løfte frem, konkretiserer hvordan vi mener målet om et godt skoletilbud og bedre resultater for elever med stort læringspotensial må bygges sten på sten frem mot realisering av det vi har valgt å omtale som fremragende læringsmiljø. Et fremragende læringsmiljø motiverer og stimulerer alle elever til å lære ved hjelp av undervisning av høy kvalitet, tilpasset opplæring og høye ambisjoner.

På bakgrunn av erkjennelser på systemnivå har utvalget drøftet hva som må gjøres for elever med stort læringspotensial. Utvalget er i mandatet utfordret til å vurdere seks forhold. Disse forholdene er organisatoriske, pedagogiske, didaktiske, sosiale, juridiske og økonomiske. Kort beskrevet legger utvalget følgende i de ulike forholdene:

• Organisatorisk: omfatter hvordan opplæringen struktureres, ledes og organiseres

• Pedagogisk: omhandler læring, utvikling og undervisning

• Didaktisk: omhandler undervisningsmetodikk knyttet til fag

• Sosialt: omfatter elevenes sosiale miljø og deres rett til en sosial tilhørighet

• Juridisk: omfatter regelverk som skolen er forpliktet til å følge

• Økonomisk: omfatter finansiering av både drift og utvikling av skolesektoren

For å systematisere arbeidet har utvalget valgt å kategorisere disse seks forholdene inn i tre hovedgrupper som peker mot systemerkjennelsene:

• Rammebetingelser (Må jeg virke innenfor)

• Kunnskap, forskning og erfaringer (Må jeg kunne og forstå)

• Kompetanse og undervisningspraksis (Må jeg gjøre og utvikle)

«Jeg» i denne sammenhengen er alle skoleeiere, skoleledere og lærere.

Sorteringen av de ulike forholdene er ikke optimal og gjenspeiler ikke hele virkeligheten, men det er heller ikke hensikten. Eksempelvis er juridiske forhold også viktige innenfor kategorien kunnskap, og didaktikk omfatter både å vite om og å mestre. Utvalget har brukt sorteringen som et arbeidsverktøy i prosessen med anbefalingene.

Denne kategoriseringen er en del av analysen utvalget har gjort i forlengelsen av at vi stilte spørsmålet: Hvor er det skoen trykker? Der skoen trykker mest, altså der det er størst behov for tiltak, kan effekten av tiltak også bli stor. Samtidig har vi vurdert hva som ligger bak, det vil si, hva som er forutsetninger for faktisk å lykkes med tiltak der behovet er størst.

Samlet sett har utredningen, som baserer seg på forskning, innspill, studietur, skolebesøk og utvalgets samlede erfaringer, vist hvor behovet er størst, hvilke tiltak som har størst effekt på å løse utfordringene i mandatet, og hvordan de ulike forholdene henger sammen.

Innenfor kategorien Rammebetingelser vurderer utvalget at det meste ligger til rette. Med rammebetingelser mener utvalget læreplaner, vurderingsbestemmelser og juridiske bestemmelser. Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse anbefaler blant annet at innholdet i læreplaner, vurderingsordninger og kvalitetsvurderingssystemet må støtte opp under en opplæring som skal legge større vekt på dybdelæring og systematisk progresjon.8 Utvalget vil understreke at fornyelsen av læreplanene og arbeid med vurderingsordninger må ta hensyn til muligheten for å gi elever opplæring på et høyt og avansert nivå i fagene.

Når det gjelder rammebetingelser som omhandler juridiske forhold, vil utvalget anbefale å tydeliggjøre og få frem eksempler på god bruk av det faktiske handlingsrommet innenfor juridiske, organisatoriske og økonomiske rammer. I tillegg er det behov for å samkjøre tolkningen av loven hos fylkesmannsembetene.

Når det gjelder kategorien Kunnskap, forskning og erfaringer, viser utredningen at det er et stort behov og et uttrykt ønske fra samtlige aktører om mer kunnskap og forskning om elever med stort læringspotensial. Her blir konkrete tiltak helt sentrale og nødvendige for å øke kunnskapsnivået hos lærere, skoleledere, skoleeiere, lærerutdannere og PPT (pedagogisk-psykologisk tjeneste). Forskningen må formidles og få følger for hvordan lærere underviser. Men for at elevene med stort læringspotensial faktisk skal oppleve endring og forbedring av undervisningen, må kunnskapen omsettes til handling. Slik sett blir tiltakene innenfor kategorien Kompetanse og undervisningspraksis de aller viktigste for å nå målet om et bedre skoletilbud på et høyt og avansert nivå. Holdninger til elever med stort læringspotensial blant lærere og skoleledere er avgjørende for å utvikle elevenes kompetanse, og holdninger påvirkes av kunnskap. En kultur preget av høye ambisjoner for alle elever skapes i kollektivt profesjonsfellesskap der lærere undersøker og forbedrer sin undervisning kontinuerlig.9

1.4.1 Anbefalinger

Anbefalingene blir her presentert innenfor de tre kategoriene beskrevet tidligere. Utvalget vil påpeke viktigheten av å se at det er tiltakene i samspill som gir effekt knyttet til målsettingen om bedre kvalitet i undervisningen for elever med stort læringspotensial.

Utvalget vurderer at tiltakene til sammen svarer på utfordringene i de tre systemerkjennelsene, men den faktiske effekten av tiltakene er naturligvis avhengig av at alle aktører tar ansvar og utvikler kvalitet i alle ledd. Til syvende og sist ser vi at effektrealiseringen står og faller på om skolene evner å realisere et fremragende læringsmiljø.

Alle nivåer i utdanningssektoren må ta ansvar, støtte hverandre og kommunisere tydelige forventninger. Dette blir utdypet i de ulike kapitlene.