Del 5
Administrative og økonomiske konsekvenser

27 Generelt om vurderingen av nytte og kostnader

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene som blir fremmet. De fleste av utvalgets forslag til tiltak antas ikke å medføre ekstra kostnader, og kan løses innenfor dagens budsjettrammer og forvaltning.

For de tiltak som kan forventes å medføre kostnader vil utvalget påpeke at det er vanskelig å gjøre en tradisjonell nytte-/kostnadsanalyse av tiltak innrettet mot mennesker med utviklingshemming. Det er spesielt vanskelig å finne kvantitative tall på nyttesiden, men også på kostnadssiden er det vanskelig å komme opp med konkrete tall.

Det er heller ikke alle ting man på etisk forsvarlig vis kan ta stilling til i en nytte-/kostnadssammenheng. Dette utvalget er bedt om å foreslå tiltak som skal sikre oppfyllelse av utviklingshemmedes menneskerettigheter. Statene kan ikke fri seg fra slike forpliktelser ved å peke på at menneskerettighetene blir for kostbare å oppfylle. Kost-/nyttevurderingen kan imidlertid påvirke hvilke konkrete strategier og tiltak som velges for å oppfylle rettighetene.

Ettersom det er vanskelig å gjennomføre en tradisjonell kost-/nyttevurdering har utvalget i steden valgt å innhente en vurdering av hvilke direkte kostnader forslagene vil påføre offentlig sektor. Disse beregningene må ses i sammenheng med forventet nytte for utviklingshemmede, deres nærpersoner og samfunnet for øvrig. Flere av forslagene vil frigjøre ressurser og bidra til langt bedre livskvalitet hos utviklingshemmede og deres nærpersoner.

28 Vurdering av nytte og kostnader ved utvalgets forslag

Utvalgets vurdering av forventet nytte og kostnader ved utvalgets forslag:

28.1 LØFT 1 Selvbestemmelse og rettssikkerhet

For å styrke utviklingshemmedes selvbestemmelse og rettssikkerhet generelt foreslår utvalget grunnleggende endringer i norsk rett. Utvalget foreslår å gjøre FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) til norsk rett, og endre nasjonale regler for vergemål og tvang. Disse endringene vil i hovedsak pålegge forvaltningen å respektere utviklingshemmedes rett til selvbestemmelse i større grad. Slike endringer antas ikke å ha administrative eller økonomiske konsekvenser. Endringene i arbeidsmåte kan gjennomføres innenfor dagens forvaltning, som foreslått av utvalget.

For å oppnå økt selvbestemmelse foreslår utvalget en ny rett for utviklingshemmede til å få støtte til å foreta valg og beslutninger i form av handlinger eller disposisjoner. Utvalgets gjennomgang av vergemål for utviklingshemmede (se kapittel 13) viser at det er svært få opplysninger om hvordan vergeordningen fungerer i dag, hvilken form for hjelp som blir gitt og i hvilken utstrekning. Dette gjør det vanskelig å vurdere om utvalgets forslag om beslutningsstøtte vil medføre behov for økt ressursbruk.

Utvalget har innhentet en beregning av kostnadene knyttet til en rett til beslutningsstøtte for voksne som ikke er i stand til å ivareta egne interesser, og som har behov for bistand til å fatte rettslig bindende beslutninger eller forvalte egen økonomi, se vedlegg 3. Kostnadene vil være knyttet til opplæring av beslutningsrådgivere for voksne (omskolering av tidligere verger) og merkostnader ved økt tidsbruk per oppdrag. Kostnadsutredningen viser at utgiften for det offentlige forbundet med opplæring av verger som skal bli beslutningsrådgivere vil være om lag 10 millioner 2015-kroner. Økt arbeidsinnsats per oppdrag vil medføre en utgiftsøkning tilsvarende 167 millioner 2015-kroner per år. I disse beregningene er det lagt til grunn at overgang til beslutningsrådgivere vil medføre en dobling av arbeidsinnsatsen fra tidligere verger.

Etter utvalgets vurdering vil forslaget om rett til beslutningsstøtte som minimum kunne løses innenfor dagens ressursbruk, og maksimalt medføre en dobling av ressursbruken som gir årlige ekstrakostnader på 167 millioner 2015-kroner per år. I begge tilfeller vil forslaget medføre kostnader til opplæring av verger, anslagsvis på 10 millioner 2015-kroner.

En overgang fra verger til beslutningsrådgivere for personer med utviklingshemming vil gi utviklingshemmede økt selvbestemmelse, og vil derfor ha stor nytte for utviklingshemmede. Et formål med ordningen er også å sikre en mer aktiv og reell brukermedvirkning i samhandlingen med offentlige myndigheter og tjenesteutøvere, blant annet ved utforming av helse- og omsorgstjenester, i arbeidstiltak og i boligspørsmål. Brukermedvirkning anses som viktig for å sikre en effektiv og ressursbesparende organisering av tjenester.

Under løft 1 foreslår utvalget videre at det etableres et gratis rettshjelpstiltak for personer med utviklingshemmede. Rapporten Som bestilt1 viser at det i 2014 ble bevilget i overkant av 28 millioner til spesielle rettshjelpstiltak. Rapporten anbefaler en reallokering av ressurser innenfor dagens rammer til tiltak med den beste måloppnåelsen. Rettighetsutvalget mener at gratis rettshjelp til personer med utviklingshemming kan etableres innenfor dagens ressursbruk til rettshjelpstiltak.

28.2 LØFT 2 Likeverdig og inkluderende opplæring

På opplæringsområdet skal utvalgets forslag sikre en opplæring for elever med utviklingshemming som er av lik kvalitet som den opplæring som gis andre elever, og de skal sikres en inkluderende skolegang.

For å oppnå en likeverdig opplæring foreslår utvalget å innføre et krav om pedagogisk kompetanse for personer som skal undervise elever med utviklingshemming og andre elever med spesialundervisning. I dag undervises mange elever med utviklingshemming av assistenter uten formelle kvalifikasjoner.

Utvalget har innhentet en beregning av hvor mye det vil koste å erstatte assistenter som gjennomfører undervisning med ansatte med undervisningskompetanse, se vedlegg 3. Kostnadene er særlig knyttet til økte lønnsutgifter ved å ha høyere kvalifisert personell i stillingene. Kostnadene må dekkes av kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere. Kostnadsutredningen viser at utgiftsøkningen anslagsvis vil ligge på mellom 25 og 247 millioner 2015-kroner per år, med et middels alternativ på 123 millioner 2015-kroner per år. Det store intervallet skyldes stor usikkerhet om omfanget av dagens bruk av assistenter. Ved en løsning der assistentene utdannes til lærere, vil rundt 40 prosent av økningen i lønnsutgifter tilbakeføres til stat, kommune og fylkeskommune via inntektsbeskatning og arbeidsgiveravgift.

Utvalget foreslår videre at det utvikles en standard for læringsmål og kartlegging av utbytte for elever som mottar spesialundervisning. Det legges til grunn at dette arbeidet kan utføres av Utdanningsdirektoratet innenfor dagens ressursrammer.

For å oppnå inkluderende opplæring foreslår utvalget å innføre krav til universell utforming av skolebygg. Vista analyse gjennomførte en samfunnsøkonomisk analyse av krav til universell utforming av undervisningsbygg i 2008.2 Utredningen anslo det samlede utbedringsbehovet til å være 8,35 milliarder kroner omregnet til 2015-kroner. Det understrekes at universell utforming av skolebygg er et generelt tiltak som vil komme alle bevegelseshemede til gode.

I tillegg foreslår utvalgets flertall en godkjenningsordning for permanente spesialklasser og spesialskoler. Ordningen skal forvaltes av fylkesmannsembetene. Utvalget har innhentet en beregning av kostnadene knyttet til godkjenningsordning, tilsyn og kvalitetskrav for permanente spesialskoler og spesialklasser. Utredningen understreker at kostnadene vil avhenge av hvor mange spesialskoler og spesialklasser som etableres eller videreføres av kommunene og fylkeskommunene. Basert på antallet spesialklasser og spesialskoler i dag anslås det en samlet kostnad på på om lag 8 millioner 2015-kroner per år til å administrere en slik godkjenningsordning.

Utvalgets mindretall foreslår en total avvikling av permanente spesialklasser og spesialskoler, slik at alle elever, uavhengig av læringsevne, inkluderes i normalskolen og ordinære klasser. Utvalget har innhentet en beregning av kostnadene knyttet til å inkludere alle elever i nærskolen og i ordinære klasser, se vedlegg 3. Beregningene viser at eventuelle kostnader vil være knyttet til endret behov for bemanning ved inkludering i normalskolen. Det vil variere fra elev til elev om inkludering medfører behov for annen, økt, eller redusert bemanning. Det er derfor vanskelig å si noe generelt om dette. Økt inkludering kan gi innsparinger knyttet til skoleskyss for elever som flyttes fra spesialskole til en lokal skole.

Utvalget foreslår tydeligere krav til PP-tjenestenes virksomhet. Utvalget legger til grunn at disse endringene kan gjøres innenfor dagens organisering og ressursbruk.

Formålet med økt kvalitet på undervisningen av utviklingshemmede elever i skolen og økt inkludering er blant annet at elever med utviklingshemming skal få økt utbytte av opplæringen. En forventet nytteeffekt av tiltakene vil være at flere utviklingshemmede er kvalifisert for arbeid etter endt skolegang.

28.3 LØFT 3 Arbeid for alle

For å sikre økt yrkesdeltakelse for utviklingshemmede anbefaler utvalget at kommunen får et lovpålagt ansvar for å sørge for tilrettelagt arbeid til personer som har ytelsen ung ufør og som har behov for kommunale helse- og omsorgstjenester. Med arbeid menes produksjon av varer og tjenester, og arbeidsplassen kan være i ordinært arbeidsliv eller i arbeidsrettede tiltak i ordinær eller skjermet virksomhet. Kommunen kan ivareta sitt ansvar på flere ulike måter, for eksempel med plass i VTA i skjermet sektor, sysselsetting i kommunal sektor, og kjøp av tjenester fra private aktører eller ordinære arbeidsgivere.

Samlede årlige offentlige utgifter for å tilby tiltaket er utgiftene ved å tilby tilrettelagt arbeid og sparte utgifter til kommunale dagsenter. Sentrale faktorer som påvirker kostnadene til både tilrettelagt arbeid og dagsentere er målgruppas arbeidsevne og behov for oppfølging, samt hvor mange timer i uka det er aktuelt med arbeid eller aktivitet. Da dette er faktorer vi vet lite om er det er vanskelig å foreta en god kostnadsvurdering. Det foreligger usikre antakelser til grunn beregningene.

Utvalget har innhentet en beregning av kostnader for det offentlige ved at kommunene skal sørge for tilrettelagt arbeid til målgruppen (se vedlegg 3). Kostnadsberegningen legger til grunn at omtrent 5 000 personer i målgruppen er aktuelle for tilrettelagt arbeid. Anslaget er basert på at omtrent 60 prosent av de 62 900 med ung ufør-ytelse ikke er i arbeidsrettet aktivitet, og at omtrent 15 prosent av disse både ønsker og har tilstrekkelig arbeidsevne til å være i jobb. Kostnadsberegningen tilsier at samlede årlige merkostnader for det offentlige med å tilby arbeidsrettet aktivitet er rundt 640 millioner kroner per år. Beregningene er basert på at tiltaket koster i overkant av 300 000 kroner per person per år, og sparer utgifter til dagsenter på rundt 200 000 kroner per person per år. Offentlige merkostnader for tiltaket er dermed rundt 100 000 kr per person.

Etter utvalgets vurdering er over 300 000 kroner per person i året for tilrettelagt arbeid et høyt kostnadsanslag, da en vanlig tiltaksplass i VTA i skjermet virksomhet koster rundt 190 000 kroner i året. Det høye anslaget er basert på antakelsen om at målgruppen har et langt høyere oppfølgingsbehov enn den gjennomsnittlige VTA-deltaker, samt usikre kostnadsvurderinger av forsterket oppfølging. Utvalget mener mange i målgruppen ikke har behov for forsterket oppfølging. Et lavt kostnadsanslag forutsetter at alle i målgruppen har et oppfølgingsbehov som tilsvarer den gjennomsnittlige VTA-deltaker. Hvis så er tilfelle, kan det hende at sparte utgifter til dagsenter dekker kostnadene ved å tilby tilrettelagt arbeid, slik at tiltaket ikke medfører merkostnader for det offentlige. Det er imidlertid stor usikkerhet om blant annet målgruppens oppfølgingsbehov og mulige sparte utgifter til dagsenter. Dette gjør det vanskelig å foreta en god kostnadsvurdering av tiltaket.

Tiltakene over tar sikte på at flere utviklingshemmede kommer i jobb. Dette anses å medføre økt livskvalitet for utviklingshemmede. I tillegg må det forventes en nytteeffekt av at utviklingshemmede vil delta som produktive samfunnsborgere.

28.4 LØFT 4 God helse og omsorg

Utvalgets forslag på helse- og omsorgsområdet skal sikre at utviklingshemmede får et helsetilbud som er på lik linje med det som tilbys resten av befolkningen, og et tilbud som ivaretar utviklingshemmedes grunnleggende rettigheter på helse- og omsorgsområdet og andre livsområder.

Utvalget foreslår enkelte nye bestemmelser i helse- og omsorgslovgivningen. Bestemmelsene vil pålegge tjenestene å utforme tilbudet med utgangspunkt i det enkelte individ, og i tråd med individuelle ønsker og behov. Tjenestene som er rettet mot barn skal sikre barns grunnleggende rettigheter. Disse lovbestemmelsene gir føringer for hvordan tjenestene skal innrettes, men antas ikke å medføre endret ressursbruk.

To av utvalgets forslag er knyttet til endret arbeidsmetodikk innen helsesektoren for å sikre at utviklingshemmede får tilgang til helsetjenester, og at helsetjenestene er koordinerte. Utvalget anbefaler en veileder for helseoppfølging av utviklingshemmede hos fastlegene. Dette er en anbefaling om hvordan fastlegene kan oppfylle plikten til oppsøkende virksomhet etter fastlegeforskriften, og antas ikke å ha administrative eller økonomiske konsekvenser. Utvalget anbefaler også at det utformes delsamarbeidsavtaler om habilitering. Kommunene og sykehusene har allerede en plikt til å inngå slike avtaler etter gjeldende lovgivning.

For å sikre lik tilgang til spesialisthelsetjenester for personer med utviklingshemming anbefaler utvalget en styrking av sykehusenes habiliteringstjenester, slik at ressurser svarer til det som anbefales i veileder om habilitering fra Helsedirektoratet fra 2009. Kostnadene knyttet til forslaget vil ligge på mellom 20 og 34 millioner kroner i året på landsbasis. Utvalget forutsetter at ressursbehovet kan løses ved omdisponering av ressurser innenfor sykehusenes rammer.

Økt oppfølging av utviklingshemmedes helse tar blant annet sikte på å redusere omfanget av livsstilssykdommer blant utviklingshemmede, og skal bidra til økt mestring av hverdagslige gjøremål. På lengre sikt kan tiltakene bidra til reduserte kostnader til å behandle livsstilssykdommer og en mulig reduksjon av kostnadene til bistand i hverdagen. Økt mestring kan føre til økt arbeidsdeltakelse blant utviklingshemmede.

Utvalget anbefaler at det innføres en godkjennings- og tilsynsordning for private og offentlige avlastnings- og barneboliger. Å innføre en ordning for godkjenning og kvalitetssikring av avlastnings- og barneboliger vil medføre administrative kostander til å behandle søknader om godkjenning, drive tilsyn og gi veiledning. Godkjenningsordningen vil også medføre kostnader knyttet til å møte de nye kravene.

28.5 LØFT 5 Eget hjem

For at utviklingshemmede skal få mulighet til å velge bosted, boform og med hvem de vil bo på lik linje med andre, fremmer utvalget fire forslag. To av tiltakene gjelder Husbankens virksomhet: økt generell veiledning til kommunen og nye vilkår for lån og tilskudd til kommunene. Utvalget foreslår også ny planretningslinje som skal sikre at kommunal arealplanlegging er i tråd med CRPD. Disse forslagene antas ikke å ha økonomiske og administrative konsekvenser.

I punkt 23.2.1 foreslår utvalget en lovpålagt plikt for kommunene til å skaffe boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet. Utvalget har innhentet en vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til dette forslaget, se vedlegg 3. Analysen ser på to forhold: utgifter for det offentlige knyttet til boliganskaffelse og løpende utgifter til bolig, og utgifter knyttet til et mulig økt behov for offentlige tjenester. Det påpekes at det bare er den første kategorien av utgifter som følger direkte av utvalgets forslag.

Analysen viser at permanente boliger for personer som i dag er bostedsløse vil medføre en innsparing på kr. 333 millioner per år. Innsparingen skyldes at det er vesentlig billigere med permanente botilbud enn midlertidige botilbud som benyttes av denne gruppen i dag. For personer som i dag bor hos pårørende vil utvalgets forslag medføre en ekstrautgift for det offentlige på kr. 100 millioner i året. Analysen diskuterer i hvilken grad permanent botilbud til de som i dag er bostedsløse og personer som bor hjemme vil utløse et økt behov for helse- og omsorgstjenester og velferdstjenester generelt. Det vises til prosjektet «housing first», som hjelper tidligere bostedsløse til et nytt liv med utgangspunkt i fast bolig. Dersom dette prosjektet skulle gjennomføres for hele brukergruppen ville det medført en offentlig utgift på 1 037 millioner kroner. Dette ligger imidlertid utenfor rammene av utvalgets forslag. En flytting til egen bolig for personer som i dag bor hos pårørende vil kunne medføre økt behov for tjenester. Rapporten gjør et anslag på kr. 536 millioner i året. Det understrekes at dette anslaget er svært usikkert. Utvalget legger til grunn at kommunene nyttegjør seg av Husbankens boligsosiale virkemidler. Videre at utviklingshemmede som er leietakere, i likhet med andre vanskeligstilte, betaler husleie som dekker konstnadene ved boligen. Det offentlige skal gi økonomisk støtte til personer ved behov, ikke til bygninger.

28.6 LØFT 6 Kompetanse og kunnskap

Under dette løftet anbefaler utvalget at det utformes og gjennomføres kurs for personer som skal jobbe i tjenestene til utviklingshemmede eller som assistenter i skole og barnehage, som ikke har relevant utdanning for jobben. Utvalget foreslår også videre og etterutdanningskurs for ansatte i tjenestene og lærere.

Allerede i dag utvikler og gjennomfører Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet visse kurs og etterutdanningstilbud. Utvalget mener at kursene vil kunne utvikles og gjennomføres innenfor dagens forvaltning. Tiltaket vil medføre kostnader knyttet til fravær fra jobb for personer som allerede er ansatt i tjenestene. Kostnadene for nyansatte vil til dels kunne dekkes inn gjennom egenbetaling.

Utvalget foreslår også en systematisk forskningsinnsats for å bedre kunnskapen om levekår for personer med utviklingshemming. I dag tildeles en del midler til dette formålet over budsjettet til Helsedirektoratet og Bufdir. Ressurser til en mer systematisk forskningsinnsats kan delvis dekkes gjennom en omdisponering av dagens budsjettmidler.

28.7 LØFT 7 Koordinerte tjenester

Utvalget foreslår en plikt for kommunene til å sikre koordinerte tjenester. Dette forslaget vil ikke ha økonomiske konsekvenser. Det forutsettes at oppgaven kan løses innenfor dagens forvaltning og ressursramme.

28.8 LØFT 8 Målrettet styring

Utvalget foreslår en mer målrettet og planlagt styring av politikkområdet, på både statlig og kommunalt nivå. I tillegg foreslår utvalget at det opprettes et fagorgan som skal følge opp politikken for utviklingshemmede og utvikle et indikatorsystem.

Det er i hovedsak de to siste tiltakene som vil påføre det offentlige merkostnader. Merkostnadene vil være relatert til etablering og drift av fagorganet og indikatorsystemet. Sentrale oppgaver for fagorganet vil være å styrke kunnskapsgrunnlaget om situasjonen for utviklingshemmede gjennom sammenkobling av registre og bestilling av forskning. Analyser av status og utvikling på politikkområdet skal fremstilles i en offentlig stats-/tilstandsrapport hvert tredje år. Fagorganet skal også ha ansvar for utvikling og drift av indikatorsystemet med styringsinformasjon på relevante samfunnsområder. Dette vil innebære å bistå andre sektormyndigheter i arbeidet med å utvikle indikatorer, samt å sammenstille, opprette og jevnlig oppdatere indikatorsystemet.

Kostnader ved å opprette og drifte fagorganet og indikatorsystemet vil blant annet være relatert til antall årsverk og bestilling av statistikk og forskning.