3 Virkninger på offentlige utgifter

3.1 Sikre beslutningsstøtte og selvbestemmelse – virkning på offentlige utgifter

3.1.1 Innledning

Proba samfunnsanalyse har på oppdrag fra Rettighetsutvalget vurdert virkninger på offentlige utgifter av ulike tiltak som utvalget vil foreslå for å sikre oppfyllelsen av grunnleggende rettigheter til mennesker med utviklingshemming. Analysene er utført i løpet av sommeren 2016. For hvert av tiltakene er det utarbeidet et notat med resultater.

I dette notatet ser vi på utgifter for det offentlige forbundet med et forslag om å sikre beslutningsstøtte og selvbestemmelse.

Utvalget foreslår at dagens vergemål erstattes med beslutningsstøtte. Det vil innebære ressursbruk på utvikling og gjennomføring av et opplæringsopplegg for verger. Utvalget foreslår også at omfanget av beslutningsstøtten økes over tid, noe som gir økte utgifter til godtgjørelse av verger.

3.1.1.1 Nærmere om tiltaket

Utvalget anbefaler følgende endring for å sikre utviklingshemmede nødvendig støtte og sikre at deres selvbestemmelse ivaretas:

1. Vergemål for voksne med rettslig handleevne erstattes av en rett til beslutningsstøtte. Retten til beslutningsstøtte vil gjelde for voksne som ikke er i stand til å ivareta egne interesser, og som har behov for bistand til å fatte rettslig bindende beslutninger eller forvalte egen økonomi. Rammene for beslutningsstøttens virksomhet avklares i en ny lov om beslutningsstøtte. Det forutsettes at følgende elementer blir innarbeidet i den nye loven:

   • Utviklingshemmede får tilpasset informasjon om disposisjoner som skal foretas som gjelder personen.

   • Det legges til rette for at utviklingshemmede kan uttrykke sin mening og fatte beslutninger selv.

   • Utviklingshemmede er involvert i alle beslutninger som gjelder dem selv.

   • Beslutningsrådgiveren kan unntaksvis fatte beslutninger på vegne av den utviklingshemmede der dette er avtalt særskilt, eller der dette er åpenbart nødvendig og kan anses forutsatt gjennom stilltiende samtykke.

   • I alle tilfeller skal den utviklingshemmedes vilje og preferanser til grunn for beslutninger som fattes. Beslutningsrådgiver kan ikke fatte beslutninger som er i strid med viljen til den utviklingshemmede.

   • Utviklingshemmede kan velge å ikke ha beslutningsstøtte, eller ikke motta beslutningsstøtte i en bestemt situasjon.

2. Det utarbeides nærmere retningslinjer for utøvelse av beslutningsstøtte, blant annet når beslutningsstøtte bør gis, og hvordan slik hjelp skal ytes. Utviklingshemmede skal tilbys beslutningsstøtte i situasjoner knyttet til livsfaseoverganger, som flytting til egen bolig, å skaffe seg jobb, søke om nye eller endrede helse- og omsorgstjenester og liknende.

3. Sentral forvaltningsenhet for oppnevning av beslutningsrådgiver skal sikre at beslutningsrådgiver mottar opplæring i utførelse av oppgaven før oppdraget iverksettes.

3.1.1.2 Nærmere om oppdraget

Oppdraget er todelt. Utvalget har bedt Proba om å:

1. Anslå kostnadene for opplæring av verger for voksne (til beslutningsrådgivere)

2. Anslå merkostnadene ved en doblingen av tidsbruk per oppdrag

Utvalget legger til grunn at vergene ikke vil bli kompensert for deltakelse i opplæring.

I beregningene har vi basert oss på utgiftstall fra Statsregnskapet for 2014 og (avidentifiserte) registerdata på individnivå over alle vergemål fra Statens sivilrettighetsforvaltning.1 I tillegg har vi innhentet kostnadsanslag fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus.

3.1.2 Utvikling og gjennomføring av kurs

Ved omgjøring av vergerollen til beslutningsrådgivere vil det være behov for opplæring av vergene dette gjelder. Dette vil kreve ressursbruk på utvikling og gjennomføring av kurs. Ansvaret for opplæring vil ligge hos Fylkesmannen som forvalter vergemålsordningen, og oppnevner og veileder verger lokalt.2

3.1.2.1 Utvikling av kurs

I beregningene av kostnadene knyttet til utvikling og forberedelser av kurs har vi tatt utgangspunkt i erfaringene Fylkesmannen i Oslo og Akershus har med kursing av nye representanter for enslige mindreårige asylsøkere. I forbindelse med de store asylankomstene i 2015 ble det rekruttert et stort antall nye representanter som fikk opplæring i form av et todagers kurs i regi av fylkesmannen.

Vergemålsavdelingen ved Fylkesmannen i Oslo og Akershus anslår at arbeidsbelastningen i forbindelse med å utvikle kurs for nye representanter for enslige mindreårige tilsvarte omtrent ett årsverk. Basert på årsrapporten til Fylkesmannen i Oslo og Akershus for 2015 har vi beregnet kostnaden per årsverk til 936 394 kroner. Dette er en engangskostnad ved tiltaket som belastes statlige budsjetter.

Fylkesmannsembetet har også utarbeidet opplæringsmateriale til kursene. Tidsforbruket til dette er ikke inkludert i kostnadsanslaget over.

Kostnadsanslaget forutsetter at hvert fylkesmannsembete ikke må utvikle eget kurs, men at kurset utvikles ved ett embete, eller i samarbeid mellom embetene.

3.1.2.2 Gjennomføring av kurs

Vi legger til grunn at et kurs for verger vil vare i to dager (á 7,5 timer), og at kurset holdes av to ansatte ved fylkesmannsembetene. Gjennomføringen av et kurs vil da kreve fire dagsverk. På bakgrunn av lønnskostnaden per årsverk har vi beregnet timekostnaden til 555 kroner.

Kostnaden ved å gjennomføre ett kurs vil da være 16 642 kroner.

Vi antar videre at det vil være 50 deltakere per kurs. Det er registrert 25 939 personer som verger for voksne i dag. Dersom alle disse skal delta på kurs, vil det være behov for 519 kurs. Den totale kostnaden vil da bli på 8,6 millioner 2015-kroner. Dette er også en engangskostnad som belastes statlige budsjetter.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus opplevde et stort behov for løpende veiledning, både per telefon og skriftlig, fra nye representanter. Dette har medført økt ressursbruk utover gjennomføringen av kurset. Vi har ikke grunnlag for å si noe om omfanget av denne kostnaden.

3.1.3 Økt omfang av innsatsen til beslutningsassistentene

En dobling av tidsbruken per oppdrag vil gi en dobling i honoraret til verger.

Statsregnskapet for 2014 viser at utgiftene til vergemålsordningen var 279 millioner kroner. Dette inkluderer vergemål for mindreårige. Per oktober 2015 var det 60 500 personer med verge, hvorav 35 500 av var voksne. Dersom vi antar at utgiftene er jevnt fordelt mellom verge til voksne og mindreårige, blir kostnaden for vergemålsordningen til voksne i underkant av 164 millioner kroner i 2014. Legger vi dette til grunn, vil en dobling av innsatsen medføre en merutgift på 164 millioner 2014-kroner per år, og inflasjonsjustert fra 2014–2015; 167 millioner kroner per år. Dette forutsetter at antall vergemål for voksne holdes stabilt.

Utgiftene belastes statlige budsjetter. Noe av utgiften vil tilbakeføres til staten via beskatning av inntekten til faste verger (godtgjørelse til alminnelige verger skattlegges ikke). Det finnes ikke statistikk over sammensetningen av faste og alminnelige verger, som kan belyse denne besparelsen.

Utvalget legger til grunn at tiltaket med økt innsats innfases gradvis. Det medfører i så fall en lavere utgift per år frem til tiltaket er fullt innfaset.

Det er knyttet usikkerhet til utgiftsanslaget. For det første er det usikkert hvor store utgiftene til verger for voksne er i dag, ettersom det kun finnes tilgjengelige opplysninger om totale utgifter til vergemålsordningen. For det andre er det usikkerhet om hva en dobling av innsatsen per oppdrag vil medføre av kostnader over tid, ettersom etterspørselen etter verger i fremtiden er ukjent. I 2014 var det 5 500 oppnevnelser av vergemål for voksne, mens det de ni første månedene i 2015 var 6 000 nye vergemål for voksne. Dersom denne utviklingen vedvarer, vil etterspørselen etter verge øke over tid. Utgiftene vil dermed kunne bli høyere enn det som er anslått her. Utviklingen i inntekt og formue til personer med verge vil også påvirke utgiftene for det offentlige, ettersom godtgjørelse for verge dekkes av staten hvis den som har verge har inntekt som er lik eller lavere enn minstepensjonen og en formue som er på kroner 50 000 eller lavere.

3.1.4 Oppsummering

Vi anslår at utgiften for det offentlige forbundet med opplæring av verger som skal bli beslutningsassistenter vil være om lag 10 millioner 2015-kroner.

Videre anslår vi at en dobling av arbeidsinnsatsen per oppdrag vil medføre en utgiftsøkning tilsvarende 167 millioner 2015-kroner per år.

3.2 Elever med spesialundervisning skal undervises av lærere – virkning på offentlige utgifter

3.2.1 Innledning

Proba samfunnsanalyse har på oppdrag fra Rettighetsutvalget vurdert virkninger på offentlige utgifter av ulike tiltak som utvalget vil foreslå for å sikre oppfyllelsen av grunnleggende rettigheter til mennesker med utviklingshemming. Analysene er utført i løpet av sommeren 2016. Det er utarbeidet et notat med resultater for hvert tiltak.

I dette notatet ser vi på utgifter forbundet med å sørge for at elever med spesialundervisning undervises av lærere.

Innledningsvis beskriver vi tiltaket og oppdraget nærmere, før vi drøfter omfanget av målgruppa og analyserer kostnadsvirkninger. Til slutt drøfter vi usikkerheten i estimatene og hvilke aktører som belastes.

3.2.1.1 Nærmere om tiltaket

Utvalget vil foreslå et tiltak som utelukker assistenter fra å gi undervisning til elever som har spesialundervisning. Tiltaket vil trolig innebære en endring av Opplæringslovens §10-11. Dette betyr at assistentene fremdeles kan bidra i spesialundervisningen, men at de kun skal ha en støttefunksjon, det vil si utføre praktiske oppgaver tilknyttet undervisningen og gi praktisk bistand til eleven. Ufaglærte assistenter skal ikke undervise elevene.

3.2.1.2 Nærmere om oppdraget

Utvalget har bedt Proba om å beregne kostnadene for det offentlige forbundet med å erstatte assistentene med lærere (med ordinær pedagogisk utdanning) i spesialundervisningen når det gjelder den delen som assistenten i dag bruker til å undervise.

3.2.2 Omfanget av assistenter som gir undervisning

I Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) ble det for skoleåret 2015/2016 rapportert 5 448 assistentårsverk i spesialundervisning i grunnskolen.3 Det finnes ikke tilsvarende statistikk over omfanget av assistentårsverk i spesialundervisning i videregående skole, men vi vet at rundt 12 000 elever i videregående skole har vedtak om spesialundervisning (Utdanningsspeilet 2013). Dersom det er samme forholdstall mellom elever og assistentårsverk i spesialundervisning i videregående skole som i grunnskolen, vil antall assistentårsverk i videregående skole være 1 333.4

Det finnes ingen kartlegginger, så vidt oss bekjent, av hvor stor andel av assistentårsverkene som brukes til undervisningsoppgaver. Undersøkelser som er gjennomført i forskningsprosjektet «SPEED» i 2013–2014 viser at det for 5,4 prosent av elevene var en assistent som hadde hovedansvar for spesialundervisningen, og videre at 16 av 48 spurte assistenter (33 prosent) hadde som én av arbeidsoppgavene å undervise og hjelpe til med fag (Backmann m.fl., 2016). Flertallet av assistentene i undersøkelsen utførte flere typer arbeidsoppgaver, og å ha en støttefunksjon var langt mer vanlig enn å undervise og hjelpe til med fag. Prosjektet kartla ikke hvor stor andel av stillingen som gikk med til ulike oppgaver.

I en undersøkelse til skoleeiere i 2007 svarte 30 prosent at de «ofte» ga assistenter ansvar for å gjennomføre spesialundervisning knyttet til skolefaglige mål. Videre svarte 40 prosent at de «av og til» ga assistenter dette ansvaret (Nordahl og Hausstätter, 2009).

Basert på de nevnte undersøkelsene kan vi slå fast at det relativt ofte forekommer at assistenter blir brukt til å gi spesialundervisning, men det er svært usikkert hvor stor andel av årsverkene til assistenter som går til undervisningsrelaterte oppgaver.

3.2.3 Kostnadsvirkninger

3.2.3.1 Forutsetninger for beregningene

Kostnadene for det offentlige vil i hovedsak være økte lønnsutgifter ved å ha høyere kvalifisert personell i stillingene. For å beregne merkostnadene må vi gjøre forutsetninger om omfanget av assistentbruk i undervisningen i fravær av tiltaket og avlønning av personell.

Omfanget av assistentårsverk til utførelse av undervisningen er som nevnt svært usikkert. Basert på eksisterende kunnskap (som referert til ovenfor) kan omfanget ligge i intervallet mellom noen få prosent og 30 prosent. Vi vil i det følgende anta et middels alternativ på 15 prosent. Senere i notatet vil vi drøfte usikkerheten knyttet til dette anslaget, og gjøre nye anslag basert på et lavt og høyt alternativ.

Ved å legge til grunn antakelsen om at 15 prosent av assistentårsverkene i spesialundervisning går til undervisningsoppgaver, anslås antallet å være 1 017 årsverk per år. Tabell 1.1 gir en oversikt over anslaget på antall assistentårsverk til spesialundervisning i grunnskole og videregående skole.

For å beregne merkostnaden ved å bytte ut undervisningsårsverk utført av assistenter med undervisningsårsverk utført av lærere, må vi også gjøre antakelser om avlønning av assistenter i fravær av tiltaket (dagens situasjon) og avlønning av lærere med tiltaket. Vi antar at assistenter mottar en lønn lik gjennomsnittlig lønn for assistenter (stillingskode 6572) i kommuner og fylkeskommuner, og at lærere vil motta en lønn lik gjennomsnittlig lønn for lærere (stillingskode 7961) i kommuner og fylkeskommuner.

Basert på lønnsstatistikk for 2015 fra lønnstabeller for ansatte i kommuner og fylkeskommuner basert på KS’ PAI-register, har vi beregnet lønnskostnader for lærere og assistenter. Tabell 1.2 viser beregnet gjennomsnittlig årslønnskostnad for lærere og assistenter.

3.2.3.2 Resultater

Tabell 1.3 viser de totale utgiftene ved tiltaket, under forutsetning om at 15 prosent av assistentårsverkene byttes ut med lærere. Utgiftene anslås til 123 millioner 2015-kroner per år.

Dersom en tenker seg en løsning der assistentene utdannes til lærere, vil skatteinngangen bli høyere ettersom lærere lønnes høyere enn assistenter. Dermed vil en del av utgiften tilbakeføres det offentlige via inntektsskatt og arbeidsgiveravgift. Hvis vi legger til grunn en skattesats på 34,9 prosent på lønnsinntekt og arbeidsgiveravgift på 14,1 prosent, vil 39 prosent av merkostnaden tilbakeføres det offentlige. Utgiften etter beskatning blir da 75 millioner kroner.

3.2.4 Fordelingsvirkninger

Kommunene belastes lønnsutgifter i grunnskolen, mens fylkeskommunen belastes lønnsutgifter i videregående skole.

Under forutsetningen om at assistenter utdannes til lærere vil en del av utgiften på 123 millioner kroner tilbakeføres stat, kommune og fylkeskommune via inntektsskatt og arbeidsgiveravgift. Dersom vi legger til grunn at arbeidsgiveravgiften tilfaller staten og at inntektene fra beskatning av lønnsinntekt tilfaller stat, kommune og fylkeskommune med en andel på henholdsvis 85,55 prosent, 11,80 prosent og 2,65 prosent, blir fordelingen som vist i tabell 1.4.

3.2.5 Usikkerhet

Det er knyttet stor usikkerhet til anslagene, både på kort og lengre sikt.

For det første er det knyttet stor usikkerhet til omfanget av assistenter som utfører undervisningsoppgaver i spesialundervisningen. Det er ikke mulig å gi et nøyaktig anslag på omfanget basert på eksisterende litteratur. Funnene fra litteraturen tyder som nevnt på at andelen av assistentårsverkene som går til å undervise kan være et sted mellom noen få prosent til rundt 30 prosent. Tabell 1.5 viser hvordan anslagene endres dersom vi legger til grunn et lavt og høyt anslag på assistentårsverkene som brukes til å undervise, på henholdsvis 3 og 30 prosent.

For det andre er det knyttet en viss usikkerhet til avlønningen av assistentene som brukes til å undervise. I beregningene har vi lagt til grunn gjennomsnittlig lønn for alle assistenter i kommunen og fylkeskommunen, der også lønn til assistenter som ikke jobber i skolen inngår i beregningen av gjennomsnittlig lønn. Det kan imidlertid tenkes at avlønning av assistenter varierer mellom tjenesteområdene.

Videre er anslagene på utgifter i videregående skole mer usikre enn anslagene på utgifter i grunnskolen, ettersom videregående skole ikke rapporterer assistentårsverk slik grunnskolene gjør.

Det er også usikkerhet om virkningen over tid. Endret omfang av antall og sammensetningen av elever som får spesialundervisning er faktorer som kan påvirke kostnadene. Antall elever med enkeltvedtak om spesialundervisning økte i mange år, men de siste tre årene har det vært en liten nedgang i antall elever med spesialundervisning (GSI). Det har også vært en svak reduksjon i assistentårsverk som andel av lærerårsverk de siste tre årene.

På kort sikt finnes det ikke tilgjengelige lærere ved skolene som kan erstatte assistentene. Enten må man utdanne flere lærere eller klare å trekke lærere som arbeider i andre sektorer tilbake til skolene. Begge disse tiltakene vil medføre kostnader i tillegg til de vi har inkludert, i form av opplærings- og/eller rekrutteringskostnader. Dette vil være en engangskostnad ved gjennomføring av tiltaket.

3.2.6 Oppsummering

Utgiftene for det offentlige ved å sørge for at elever med spesialundervisning undervises av lærere vil i hovedsak være relatert til økte lønnsutgifter ved å ha høyere kvalifisert personell i stillingene. Vi anslår utgiftsøkningen til å ligge mellom 25 og 247 millioner 2015-kroner per år, med et middels alternativ på 123 millioner 2015-kroner per år. Det store intervallet skyldes stor usikkerhet om omfanget av dagens bruk av assistenter til å gi opplæring.

Dersom en tenker seg en løsning der assistentene utdannes til lærere, vil rundt 40 prosent av økningen i lønnsutgifter tilbakeføres til stat, kommune og fylkeskommune via inntektsbeskatning og arbeidsgiveravgift.

Tiltaket vil medføre engangskostnader som ikke er beregnet.

3.3 Økt statlig regulering av spesialskoler og spesialklasser – virkning på offentlige utgifter

3.3.1 Innledning

Proba samfunnsanalyse har på oppdrag fra Rettighetsutvalget vurdert virkninger på offentlige utgifter av ulike tiltak som utvalget vil foreslå for å sikre oppfyllelsen av grunnleggende rettigheter til mennesker med utviklingshemming. Analysene er utført i løpet av sommeren 2016. Det er utarbeidet et notat med resultater for hvert tiltak.

I dette notatet ser vi på utgifter forbundet med økt statlig regulering av spesial-skoler og spesialklasser, i form av en godkjenningsordning for kommuner som ønsker å opprette et segregert spesialtilbud.

I en tidligere fase av utvalgets arbeid ble det foreslått at en godkjenningsordning for spesialtilbud skulle ha elementer fra den eksisterende godkjennings-ordningen for friskoler, og at Utdanningsdirektoratet skulle være godkjenningsinstans. Forslaget innebar også å innføre kvalitetskrav for spesialtilbud samt tilsynsvirksomhet. Det er dette forslaget som ligger til grunn for våre kostnadsberegninger i dette notatet.

Forslaget har i ettertid blitt endret, blant annet ved at det er gått bort fra kvalitetskrav og tilsynsvirksomhet. Utvalgets endelige forslag lyder slik:

Utvalget foreslår at kommuner som ønsker å opprette spesialskoler, eller ønsker å opprette spesialklasser ved ordinære skoler der elever deles permanent inn etter faglig nivå, må søke Fylkesmannen om godkjenning til opprettelse av tilbudet. Krav om godkjenning av segregerte utdanningstilbud tas inn i opplæringsloven § 8-2. Nærmere krav for godkjenning bør tas inn i forskrift til loven, med ny forskriftshjemmel i lovens § 8-2.

Loven bør presisere følgende vilkår for at godkjenning kan gis:

• Kommunen kan dokumentere at skolene har iverksatt alle hensiktsmessige tiltak for å tilrettelegge undervisningen innenfor det ordinære opplæringstilbudet.

• Kommunen kan godtgjøre at det er et konkret behov og elevgrunnlag for å opprette segregerte tilbud. Kommunen må vise hvorfor elevene ikke kan få forsvarlig opplæring i ordinære klasser.

• Det fremlegges en plan for hvordan behovet for sosial kontakt med lokalmiljø og jevnaldrende vil bli ivaretatt for elevene ved spesialklassene og -skolene.

• Det fremlegges en plan for tilbakeføring av ressurser til ordinære skoler / klasser dersom behovet for det spesialiserte tilbudet dersom bortfaller.

Vi har ikke vurdert utgifter knyttet til utvalgets endelige forslag.

3.3.2 Omfanget av spesialklasser og -skoler

Kostnadene ved godkjenningsordningen vil avhenge av omfanget av spesialklasser og spesialskoler.

363 skoler oppga skoleåret 2015/16 at de hadde elever i faste avdelinger for spesialundervisning (Utdanningsdirektoratet, 2016).5 Dette utgjør 13 prosent av alle grunnskoler. Antall skoler med faste avdelinger for spesialundervisning (inkludert spesialskoler) har holdt seg relativt stabilt siden 2012.

Det finnes ikke statistikk over antall videregående skoler med faste avdelinger for spesialundervisning. Ved å forutsette at også 13 prosent av de (436) videregående skolene har elever i faste avdelinger for spesialundervisning, blir anslått antall videregående skoler med fast avdeling 55.

Til sammen er det da anslagsvis 418 skoler med elever i fast avdeling for spesialundervisning.

3.3.3 Administrasjonskostnader: Godkjenning og tilsyn

Det er uvisst hvor store ressurser en godkjenningsordning for spesialskoler og -klasser vil kreve. For å anslå ressursbruk på godkjenningsordningen, har vi valgt å ta utgangspunkt i dagens ressursbruk på godkjenningsordningen for friskoler.

Fra Utdanningsdirektoratet har vi fått et grovt anslag på ressursbruk til god-kjenningsordningen for friskoler. Utdanningsdirektoratet anslår at det brukes minimum 7 årsverk på godkjenning, veiledningsplikt og tilsyn. Dette er en ressursbruk tilsvarende 0,023 årsverk per friskole.

Ved å legge til grunn samme ressursbruk per skole på godkjenningsordningen for spesialskoler/-klasser som på godkjenningsordningen for friskoler, blir anslått total ressursbruk 9,6 årsverk.

Basert på årsrapporten til Utdanningsdirektoratet for 2015 har vi beregnet en lønnskostnad på 793 000 kroner per årsverk i Utdanningsdirektoratet. Utgiftene forbundet med 9,6 årsverk blir da 7,61 millioner 2015-kroner per år.

Kostnadsanslaget er som nevnt basert på et (grovt) minimumsanslag på ressursbruk per skole på godkjenningsordningen for friskoler. Det er usikkert om den foreslåtte godkjenningsordningen vil kreve ressurser av samme størrelsesorden.

3.3.4 Kostnader knyttet til å møte nye krav

Vi vet ikke hvor stor andel av spesialskoler og -klasser som ikke vil oppfylle vilkår for godkjenning i dag. Kostnadene knyttet til å gjøre nødvendige tiltak for å møte kravene vil avhenge av hvilke krav som stilles, hvor mange som ikke oppfyller kravene i dag og hvor omfattende tiltak som må iverksettes for å møte kravene. Det finnes ikke informasjon om disse forholdene.

Utgiftene belastes skoleeier (hovedsakelig kommune og fylkeskommune). En del av utgiftene vil trolig være etableringskostnader for å få på plass rutiner og dokumentasjon, mens en del utgifter vil løpe over tid (for eksempel økte lønnsutgifter som følge av eventuelle kompetansekrav).

3.4 Avvikling av spesialskoler og spesialklasser – virkning på offentlige utgifter

3.4.1 Innledning

Proba samfunnsanalyse har på oppdrag fra Rettighetsutvalget vurdert virkninger på offentlige utgifter av ulike tiltak som utvalget vil foreslå for å sikre oppfyllelsen av grunnleggende rettigheter til mennesker med utviklingshemming. Analysene er utført i løpet av sommeren 2016, og det er for hvert tiltak utarbeidet et notat med resultater.

I dette notatet ser vi på utgifter for det offentlige knyttet til en avvikling av spesial-skoler og spesialklasser. Med spesialskoler og -klasser menes i denne sammenheng skoler og klasser som er opprettet på permanent basis for elever med kognitive vansker.

3.4.1.1 Nærmere om tiltaket

Rettighetsutvalget ønsker å foreslå en endring av bestemmelsene i opplæringsloven § 8-2, første ledd (endring skrevet i kursiv):

§ 8-2. Organisering av elevane i klassar eller basisgrupper

I opplæringa skal elevane delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta deira behov for sosialt tilhør. For delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper etter behov. Organiseringa skal ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør. Klassane, basisgruppene og gruppene må ikkje vere større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg.

I en tidligere fase av utvalgets arbeid ble det også foreslått å endre opplæringsloven § 8-1, første ledd:

§ 8-1. Skolen

Grunnskoleelevane skal gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til. Kommunen kan gi forskrifter om kva for skole dei ulike områda i kommunen soknar til. Kravet i § 38 første leddet bokstav c i forvaltningslova om kunngjering i Norsk Lovtidend gjeld ikkje.

Endringen i § 8-1 er ikke en del av utvalgets endelige forslag.

3.4.1.2 Nærmere om oppdraget

Proba har sett på mulige merkostnader for det offentlige knyttet til avvikling av spesialskoler og -klasser, som følge av en endring i § 8-1 og § 8-2 i opplæringsloven.

Det finnes lite eksisterende kunnskap som kan belyse kostnadsvirkningene av tiltaket. Som grunnlag for analysen har vi derfor valgt å innhente erfaringer fra kommuner som både har driftet egne spesialskoler og gått i retning av mer integrering i ordinær skole. Vi har vært i kontakt med fire kommuner, hvorav to er store, én mellomstor og én liten.

Vi har ikke vurdert hvordan tiltaket vil påvirke kvaliteten på opplæringstilbudet til elevene.

I det følgende drøfter vi omfanget av spesialklasser og -skoler og mulige kostnadsvirkninger. Vi har ikke funnet grunnlag for å tallfeste kostnads-virkningene.

3.4.2 Omfanget av elever i spesialklasser og -skoler

I Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) registreres antall elever med spesialundervisning med fast tilhørighet i en egen skole eller avdeling for spesial-undervisning.6 I skoleåret 2015/2016 var 3 966 grunnskoleelever registrert med et slikt tilbud.

Statistikken viser at det var en nedgang i antall elever i segregerte tilbud i perioden fra skoleåret 2012/2013 til skoleåret 2014/2015, men at antallet økte i 2015/2016 (se figur 1.1).

Kilde: GSI

Det er lite statistikk om situasjonen i videregående skole. Tall fra Utdannings-direktoratet viser at det i videregående skole i 2013 var rundt 3 700 elever som fikk opplæring i egne grupper utenfor den ordinære klassen (Utdannings-direktoratet, 2014).

3.4.3 Kostnadsvirkninger

Eventuelle kostnadsvirkninger ved å avvikle spesialskoler og -klasser kan være relatert til endret ressursutnyttelse ved å ha elever med særskilte behov i ordinære klasser, både med hensyn til bemanning og tilpasning av skolelokaler.

Det er en generell konsensus i internasjonal litteratur om at det eksisterer stordriftsfordeler i skoletilbudet. Dette er avdekket ved en negativ sammenheng mellom ressursinnsatsen per elev og distrikt-, skole- og klassestørrelse (Kenny 1982, Ferris og West 2004, Robertson 2007). Også i norsk sammenheng foreligger det empiri som viser at ressursinnsatsen per elev reduseres med skole- og kommunestørrelse (Falch m.fl. 2005, Bonesrønning m.fl. 2010).

Undersøkelsene kritiseres imidlertid for at det ikke er tatt hensyn til alle relevante kostnadskomponenter, som for eksempel reisevei, kriminalitet og læringsmiljø og læringsutbytte (Andrews, Duncombe og Yinger 2002, Ferris og West 2004). Dette er komponenter som vil påvirke offentlige utgifter.

3.4.3.1 Bemanning

Mange elever med spesialundervisning har behov for særskilt tilrettelagt opp-læring som krever undervisningspersonell med spesialpedagogisk kompetanse, i tillegg til undervisningspersonell med pedagogisk kompetanse (lærere). Mange har omfattende behov for assistanse i skolehverdagen. I tillegg til spesial-pedagoger, lærere og assistenter, vil det også ofte være behov for bistand fra blant annet miljøarbeider, fysioterapeut og ergoterapeut.

En kan tenke seg at elever med spesialundervisning som er samlet i en gruppe, kan klare seg med færre (spesial-)pedagoger og assistenter per elev sammenliknet med når de samme elevene er spredt i ordinære klasser. Elever med lærevansker eller andre utfordringer kan også ha en negativ innvirkning på læringsmiljøet for de andre elevene når de inkluderes i en ordinær klasse (Bonesrønning m.fl. 2010), noe som kan kreve høyere bemanning for å opprett-holde et tilfredsstillende læringsmiljø.

Erfaringene fra tre av de fire kommunene vi har vært i kontakt med, er at for noen elevgrupper kan det være ressursbesparende å ha elever i egne avdelinger/skoler. Alle de tre kommunene har likevel gått i retning av mer inkludering i ordinær skole.

Kommunene har erfart at kostnadene avhenger av kjennetegn ved elevene: Det er lave kostnader forbundet med å integrere elever med lite behov for tilrettelegging. Elever som kun har atferdsvansker trekkes frem som eksempel.

Erfaringen fra de tre kommunene er at det kan være svært krevende å gi elever med sammensatte problemer og store behov et tilbud i ordinær klasse. Det er dermed store besparelser knyttet til bruk av undervisningspersonell og assistenter ved å ha elever med relativt store tilretteleggingsbehov samlet i én særskilt skole eller avdeling sammenliknet med ordinær klasse. De tre kommunene har derfor beholdt spesialskoler for elevgruppen med størst tilretteleggingsbehov.

Den fjerde og minste kommunen har kun én elev med særskilte behov og har valgt å kjøpe en skoleplass på en spesialskole i nabokommunen. Bakgrunnen for dette er at kommunen mangler spesialkompetansen som skal til for å ivareta elevens behov i nærskolen. Kommunen opplever også at det er svært vanskelig å rekruttere og beholde denne spesial- eller spisskompetansen sammenlignet med de større nabokommunene. For små kommuner/skolekretser med små fagmiljø kan avvikling av spesialskoler medføre betydelige kostnader for å møte behovet for kvalifisert personell.

Et annet eksempel er fra Vennesla kommune, som beskrevet i Bjelland (2013). I 2004 ble det etablert en alternativ ungdomsskole for elever med generelle lærevansker og sosiale vansker i kommunen. Bakgrunnen for dette var at disse elevene hadde dårlig trivsel, høyt fravær og dårlig læringsutbytte i den integrerte spesialundervisningen. Skolen skulle i utgangspunktet være et toårig prøve-prosjekt, men ble et permanent tilbud i kommunen. Dette tilbudet har vist seg å være mindre kostbart enn å ha ekstra ressurser til spesialundervisning i vanlig skole. I tillegg har kommunen observert økt trivsel og læringsutbytte blant elevene (ibid.).

Erfaringene fra kommunene tyder på at det er gode muligheter for å inkludere elever med for eksempel atferdsvansker i den ordinære skolen, men at det vil være svært ressurskrevende å integrere elever med store tilretteleggingsbehov. Informasjonen fra kommunene danner imidlertid ikke et tilstrekkelig grunnlag for å beregne merkostnaden ved å gå fra segregert til ordinær tilbud. Det skyldes blant annet at kommunene fortsatt har de tyngste elevene i segregerte tilbud.

Basert på drøftingen over kan vi konkludere med at de totale kostnadene ved å avvikle spesialskoler/-klasser for offentlig sektor vil avhenge av omfanget av elever med stort tilretteleggingsbehov som er i segregerte tilbud i dag. Vi kjenner ikke til hvilket behov elevene i spesialskoler/-avdelinger har i dag.

3.4.3.2 Skyss

Å flytte elever til nærskolen kan innebære innparinger i utgifter til ledsager og skoleskyss for det offentlige (Bonesrønning m.fl. 2010). Erfaringen til kommunen som kjøper en skoleplass på spesialskole i nabokommunen, tyder på at kostnaden kan være betydelige. Det oppgis at transportkostnaden (inkl. ledsager) utgjør omtrent 40 prosent av den totale utgiften for opplæringstilbudet til eleven. For den aktuelle kommunen er det å ha eleven i spesialskole derfor totalt sett dyrere enn å ha eleven på en nærskole – dersom den nødvendige spesialkompetansen hadde vært tilgjengelig.

Kostnadene ved avvikling av spesialskoler/-klasser vil dermed avhenge av elevenes reisevei til skolen og behovet for ledsager. Dersom elever som ikke går på nærskolen i dag får kortere reisevei ved å flytte til nærskolen, kan besparelsene bli betydelige.

3.4.3.3 Skolebygg

Et annet potensielt viktig kostnadskomponent er tilpasning av skolebygg. Mange av elevene som i dag går i spesialklasse/-skole har behov for fysisk tilrettelegging av skolelokaler for å muliggjøre plass til maskiner og utstyr, og ha stelle- og/eller hvilerom tilgjengelig. Dersom elever som i dag er i spesialskole/ klasse med spesialavdeling skal gå på nærskolen, vil trolig flere skoler måtte universelt utformes og tilrettelegges for å ivareta elevenes behov.

I 2008 ble det anslått at 67 prosent av skolearealene til grunnskoler og videregående skoler hadde betydelig utbedringsbehov (Vista, 2008). Resultatene fra en undersøkelse av grunnskoler gjennomført av Norges Handikapforbund i 2013, viste at 78 prosent av skolene hadde manglende tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne. Manglene dreide seg først og fremst om fysiske barrierer som trapper uten ramper, dører som er vanskelige å åpne, manglende heisløsninger og utilgjengelige toalett.

Vista gjennomførte en samfunnsøkonomisk analyse av krav til universell utforming av undervisningsbygg, og anslo at det vil koste 612,12 kr/m2 og 556,5 kr/m2 (2015-kroner) for oppgradering til universell utforming for henholdsvis grunnskole og videregående skole. Det samlede utbedringsbehovet per 2008 ble anslått å være 8,35 milliarder kroner (2015-kr).

Hvor store kostnadene ved nedleggelse av spesialskoler/-klasser vil bli avhenger av hvor mange nærskoler som påvirkes av tiltaket og bygnings-massens tilstand i dag. Dette er en engangskostnad som vil belastes kommune og fylkeskommune.

3.4.4 Oppsummering

De viktigste kostnadsvirkningene er knyttet til:

• Tilpasning av skolebygg/-lokaler (engangskostnad)

• Økt bemanning

• Skyss til og fra skolen

Vi har ikke grunnlag for å tallfeste virkningene.

Utgiftene for det offentlige avhenger av de aktuelle elevenes behov for tilrettelagt opplæring og fysisk tilpasning og i hvilken grad aktuelle nærskolebygg allerede er tilpasset elevenes behov. Reisevei og behovet for ledsager blant elever som ikke går på nærskolen i dag kan også ha betydning for utgiftene.

3.5 Kommunal plikt til å sørge for tilrettelagt arbeid – virkning på offentlige utgifter

3.5.1 Innledning

Proba samfunnsanalyse har på oppdrag fra Rettighetsutvalget vurdert virkninger på offentlige utgifter av ulike tiltak som utvalget vil foreslå for å sikre oppfyllelsen av grunnleggende rettigheter til mennesker med utviklingshemming. Analysene er utført i løpet av sommeren 2016. Det er utarbeidet et notat med resultater for hvert tiltak.

I dette notatet ser vi på utgifter forbundet med at kommunene får et ansvar for å sørge for tilrettelagt arbeid til personer som har ytelsen ung ufør og som har behov for tjenester fra kommunen etter lov om kommunale helse- og omsorgstjener.

Innledningsvis beskriver vi tiltaket og oppdraget nærmere.

3.5.1.1 Nærmere om tiltaket

Utvalget foreslår at kommunene får et ansvar for å sørge for tilrettelagt arbeid til personer som har ytelsen ung ufør og som har behov for tjenester fra kommunen etter lov om kommunale helse- og omsorgstjener. Loven skal definere arbeid som produksjon av varer og tjenester. Begrepet inkluderer så vel ordinært arbeid som arbeidsrettede tiltak, herunder arbeid med varig tilrettelegging, i skjermet eller ordinær virksomhet.

Personer som oppfyller følgende kriterier vil være aktuelle for kommunalt tilrettelagt arbeid:

• Personer som har ytelsen ung ufør (jf. kapittel 12 i Folketrygdloven), det vil si de som har alvorlig og varig sykdom, skade, eller lyte før fylte 26 år (ervervet og medfødt). Dette gjelder også personer som søker uføretrygd før de er 36 år der de har vært mer enn 50 prosent yrkesaktiv etter fylte 26 år.

• Personer med behov for tjenester fra kommunen etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-2. punkt 6.

• Personer som ikke har arbeid eller arbeidsrettet aktivitet finansiert av NAV

• Personer som ønsker arbeidsrettet aktivitet

Utvalget forutsetter at ikke alle som kommer inn under kategorien, har mulighet for å være i en tilrettelagt jobb, og at det må gjøres en individuell vurdering. Utvalget legger til grunn at de som er aktuelle for arbeidsrettet aktivitet er personer som er langt fra arbeidsmarkedet, og ofte ikke kvalifisert for VTA-plass. De vil med andre ord ha et stort og varig behov for oppfølging i arbeidssituasjonen.

Utvalget forslår at kommunen skal ha et sørge for-ansvar, og plikt til å tilby tilstrekkelig oppfølging og støtte til den enkelte i arbeidssituasjonen. Plikten kan oppfylles på ulike måter – for eksempel med plass i VTA i skjermet sektor, kjøp av tjenester fra private aktører eller ordinære arbeidsgivere, sysselsetting i egen virksomhet mv.

3.5.1.2 Nærmere om oppdraget

Utvalget har bedt Proba om å beregne merkostnader for det offentlige relatert til at kommunene ivaretar ansvaret for å sørge for tilrettelagt arbeid til personer som har ytelsen ung ufør og som har behov for tjenester fra kommunen etter lov om kommunale helse- og omsorgstjener. Merkostnader knyttet til avklaring av behov og muligheter for arbeid skal ikke inkluderes. Besparelser knyttet til redusert behov for dagsenter skal medregnes.

3.5.2 Målgruppa

Det er i dag 62 900 personer mellom 20 og 67 år som har en ung ufør-ytelse (nav.no)7. Det finnes ikke statistikk over antall personer som både har uføretrygd etter ung-ufør-regelen, og som samtidig har behov for tjenester fra kommunen etter lov om kommunale helse- og omsorgstjener. Vi fortsetter derfor at alle med ung ufør-ytelse også har behov for tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjener.8

Det finnes heller ikke statistikk over hvor stor andel av denne gruppa som allerede er sysselsatt, og hvor stor andel som har et tilbud om dagsenter. I mangel på mer presis informasjon, tar vi utgangspunkt i en nasjonal tilstandsrapport om situasjonen blant utviklingshemmede, utarbeidet ved NAKU i 2012. Ifølge tilstandsrapporten var det 11,9 prosent av utviklingshemmede som sto uten noe tilbud, og 47,5 prosent som hadde et dagsentertilbud (Reinertsen, 2012). Til sammen var det altså 59,4 prosent som ikke hadde en arbeidsrettet aktivitet. Vi antar at det samme gjelder alle med ung uføre-ytelse, noe som tilsvarer 37 368 personer.

Hvor stor andel av personene med ung ufør-ytelse har tilstrekkelig funksjonsevne til å delta i en (lavterskel) arbeidsrettet aktivitet, og hvor stor andel vil ønske det? Det er stor usikkerhet knyttet til dette spørsmålet. På usikkert grunnlag anslår vi at 15 prosent av de uten arbeidsrettet aktivitet i dag har tilstrekkelig arbeidsevne til å delta i arbeid og et ønske om dette. Hvor realistisk er dette? I Arbeidskraftundersøkelsen i 2009 var det 9 prosent av de med permanent uførepensjon som oppga at de ikke hadde inntektsgivende arbeid, men at de ønsket en jobb (Bråthen, 2010). Årsaken til at vi antar at andelen er høyere, er at en relativt høy andel av de som har ung ufør-ytelse er utviklingshemmede.9 Utviklingshemmede er en gruppe som ofte har en viss arbeidsevne, selv om de har et varig behov for tilrettelegging.

Med disse forutsetningene kommer vi fram til at kommunene må sørge for arbeid for om lag 5 600 personer.

I tabellen under gjengir vi noen nøkkeltall som er grunnlag for våre beregninger av størrelsen på målgruppa.

3.5.3 Kostnadsvirkninger

3.5.3.1 Kostnad per person

Tilrettelagt arbeid kan skje i ulike former. Utvalget tar utgangspunkt i at tilrettelagt arbeid for eksempel kan skje i kommunens egen regi eller anskaffet av private aktører. Vi antar at det også kan skje i en eksisterende skjermet virksomhet. Ulik organisering av tilbudet kan ha betydning for kostnadene. Noen av de viktigste faktorene som påvirker kostnadene per person er imidlertid målgruppas arbeidsevne og behov for oppfølging, samt hvilken arbeidstid de vil ha.

Ett mulig utgangspunkt for beregningene er dagens tilbud i VTA i skjermet sektor. Finansieringen av VTA er utformet som en kostnadsrefusjonsmodell. Vi legger derfor finansieringen til grunn for å beregne kostnadene per VTA-plass. Staten gir en fast sats på kroner 146 148 per bruker, og kommunen skal i tillegg betale minimum 25 prosent av statens tilskudd. Tiltaket medfører dessuten administrative kostnader for NAV og kommunen. Vi tar utgangspunkt i at NAV bruker 0,0062 årsverk per plass10, og at kommunene har kostnader som tilsvarer 25 prosent av NAVs kostnader. Vi antar at et kommunalt saksbehandlerårsverk koster det samme som et NAV-årsverk: Kroner 638 489 i 2015. Samlede administrative kostnader per plass i skjermet virksomhet blir da kroner 4 948, og en ordinær VTA-plass koster minimum kroner 187 633.

Den aktuelle målgruppa vil i gjennomsnitt ha et større oppfølgingsbehov enn gjennomsnittet for dagens deltakere i ordinær VTA. Flere skjermede virksomheter tilbyr forsterkede VTA-plasser, og vi har innhentet informasjon fra en vekstbedrift i Oslo som grunnlag for å anslå kostnader, oppfølgingsbehov og arbeidstid for brukerne.

I den aktuelle vekstbedriften betaler kommunen kroner 106 000 per ordinære VTA-plass. Disse plassene har en bemanningsfaktor på 9 brukere per veileder. I forsterket avdeling er det en bemanningsfaktor på mellom 1 og 5 brukere per veileder. For disse plassene betaler kommunen mellom 310 000 og 700 000 kroner. Arbeidstiden for brukerne varierer, men minimum er satt til tre dager i uka (6,5 timer per dag). Arbeidstiden varierer ikke systematisk med oppfølgingsbehovet. Det vil si at en bruker med stort oppfølgingsbehov kan jobbe fem dager per uke, mens en med mindre oppfølgingsbehov kan jobbe tre dager per uke.

Personer med ung uføre-ytelse som i dag ikke har noe arbeidstilbud, vil i gjennomsnitt ha et oppfølgingsbehov som er større enn det som er tilfelle i ordinær VTA. Vi antar på den annen side at oppfølgingsbehovet er en god del lavere enn det som gjelder i de dyreste plassene i forsterket VTA. Vi har gjort beregninger med utgangspunkt i en kommunal finansiering på kroner 300 000 per plass.

Kostnadsberegningen er oppsummert i tabellen nedenfor. Vi finner at sysselsetting i VTA for den aktuelle målgruppa koster 451 000 kroner per bruker per år.

En annen måte å organisere tilrettelagt arbeid på er i kommunenes egen virksomhet, ved å benytte kollegaer som mentor/oppfølgingsressurs i arbeidssituasjonen. Vi antar at den aktuelle målgruppa i gjennomsnitt vil ha samme oppfølgingsbehov som de med minst behov i forsterket VTA. Nødvendige oppfølgingsressurser tilsvarer da 0,2 årsverk per bruker. Videre legger vi til 20 prosent overheadkostnader knyttet til oppfølgingsårsverkene.

I tillegg skal arbeidstakeren ha en bonuslønn. I VTA-overenskomsten er slik lønn satt til minimum kroner 16,75 per time.11 Vi legger inn en forutsetning om 20 kroner per time.12 Vi antar at den aktuelle målgruppa vil jobbe i gjennomsnitt fire dager i uka, 6,5 timer per dag, det vil si tilsvarende et middelalternativ i VTA med forsterket bemanning.

Beregningen er oppsummert i tabellen nedenfor. Vi finner at sysselsetting i kommunal virksomhet vil koste om lag 179 000 kroner per person per år.

3.5.3.2 Sparte kostnader til dagsenter

I hvor stor grad medfører et tilbud om arbeid besparelser i dagsentertilbud? Det kommer for det første an på hvor stor andel av de som får et arbeidstilbud som i dag har et dagsentertilbud. Et maksimumsanslag tilsier at alle har det.

Det er lite tilgjengelig informasjon om kostnader knyttet til dagsentertilbud. De fleste som omtaler dette viser tilbake til NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet. Her ble det innhentet tall fra to kommuner, én stor og én mellomstor. I den store kommunen ble det anslått en kostnad på om lag 110 000 årlig for de minst ressurskrevende brukerne, og om lag 400 000 for de mest ressurskrevende. Ukentlig antall timer var 30. Vi tolker framstillingen slik at oppfølgingsbehovet for de minst ressurskrevende brukerne var 5:1. Et regneeksempel fra en mellomstor kommune gir en gjennomsnittlig kostnad per bruker på ca. 200 000 kroner årlig. Her var brukerne sysselsatt 32,5 timer per uke.

Vi mener at de fleste av brukerne ved dagsenter som er aktuelle for et arbeidstilbud vil ha et oppfølgingsbehov i dagsenter som ligger i den lavere delen av skalaen. Vi tar derfor utgangspunkt i en gjennomsnittskostnad på kroner 150 000 2005-kroner, noe som justert for kostnadsvekst i kommunal tjenesteproduksjon i perioden gir 231 000 2015-kroner.13

Vi antar at de brukerne som mottar tilbud om arbeidsrettet aktivitet alternativt ville hatt plass i dagsenter 30 timer per uke, og at de i det nye tiltaket vil jobbe i gjennomsnitt 26 timer per uke. Tiltaket sparer derfor 0,87 dagsenterplass per bruker, tilsvarende kroner 200 200.

3.5.3.3 Konklusjon

I tabellen nedenfor oppsummeres våre beregninger av årlige utgifter for det offentlige ved å tilby tilrettelagt arbeid for personer med uføretrygd etter ung uføre-regelen. I tabellen har vi benyttet et gjennomsnitt av de to alternative anslagene på kostnader ved tilrettelagt arbeid. Samlede årlige kostnader blir 643 millioner kroner.

3.5.4 Usikkerhet

Det er stor usikkerhet knyttet til anslaget på kostnader, ettersom beregningene er basert på en rekke usikre forutsetninger om størrelsen på målgruppen, de aktuelle individenes bistandsbehov og ønske om arbeid.

I det følgende illustrerer vi konsekvensene av å endra forutsetningene når det gjelder størrelsen på målgruppa, arbeidstid, oppfølgingsbehov og kostnadene for dagsenter. Beregningene er oppsummert i tabellen nedenfor.

3.5.4.1 Målgruppa

Dersom kun 10 prosent av de med ung uføre-ytelse har tilstrekkelig arbeidsevne og takker ja til et tilbud, vil de samlede kostnadene være 428 millioner kroner, mens dersom hele 20 prosent takker ja, vil kostnadene være 857 millioner kroner.

3.5.4.2 Arbeidstid

Jo flere arbeidstimer brukerne jobber, desto mer dagsenterressurser spares (gitt at de skal ha et aktivitetstilbud tilsvarende 30 timer i uka). Dersom brukerne i målgruppa bare jobber 15 timer per uke i gjennomsnitt istedenfor 26 vil kostnaden være 1 076 millioner, mens med 30 timer i uka vil kostnadene være 485 millioner kroner.

3.5.4.3 Oppfølgingsbehov

Dersom brukerne i gjennomsnitt har et høyere oppfølgingsbehov enn vi har antatt, vil kostnadene også bli høyere. Ved å ta utgangspunkt i at kommunen må finansiere en VTA-plass med 400 000 kroner, og at brukerne krever et halvt årsverk oppfølging per eget årsverk (bemanningsfaktor 1:2), kommer vi til en samlet kostnad på kroner 1 527 millioner kroner. Dersom det er tilstrekkelig med en bemanning på 1:9, og kommunal finansiering av VTA er kroner 110 000, vil man spare utgifter tilsvarende 80 millioner kroner, «alt annet likt».

Disse endringene i forutsetningene om oppfølgingsbehov er trolig lite realistiske uten at forutsetningen om kostnad for en dagsenterplass samtidig endres. Alternativet til dagsenterplass vil være dyrere for brukere med høyere oppfølgingsbehov og lavere for brukere med lavere oppfølgingsbehov.

3.5.4.4 Kostnader dagsenter

Som nevnt er kostnadene ved dagsenter som alternativ til arbeid trolig sterkt korrelert med det oppfølgingsbehovet brukeren har i arbeid. Dette vet vi imidlertid lite om.

Dersom vi endrer forutsetningen om kostnaden for en dagsenterplass uten å endre andre forutsetninger, finner vi at de samlede kostnadene varierer mellom 269 og 942 millioner kroner. I det første tilfellet har vi antatt at gjennomsnittsprisen for en dagsenterplass er 308 000 kroner, og i det andre tilfellet 169 400 kroner.

3.5.5 Oppsummering

Vi har beregnet merkostnader for det offentlige relatert til at kommunene ivaretar ansvaret for å sørge for tilrettelagt arbeid til personer som har ytelsen ung ufør. Vi anslår at dette vil koste 643 millioner kroner per år.

Anslaget er svært usikkert, idet kostnadene er sterkt avhengig av faktorer det finnes lite informasjon om. Det gjelder særlig hvor mange i målgruppa som vil ønske et arbeidstilbud, deres oppfølgingsbehov og kostnadene ved den aktiviteten de eventuelt har i dag.

3.6 Lovpålagt plikt for kommunene til å sørge for bolig – virkning på offentlige utgifter

3.6.1 Innledning

Proba samfunnsanalyse har på oppdrag fra Rettighetsutvalget vurdert virkninger på offentlige utgifter av ulike tiltak som utvalget vil foreslå for å sikre oppfyllelsen av grunnleggende rettigheter til mennesker med utviklingshemming. Analysene er utført i løpet av sommeren 2016. Det er utarbeidet et notat med resultater for hvert tiltak.

I dette notatet ser vi på kostnader forbundet med å gi kommunene en plikt til å sørge for bolig til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet.

Innledningsvis beskriver vi tiltaket og oppdraget nærmere.

3.6.1.1 Nærmere om tiltaket

Rettighetsutvalget ønsker å videreføre forslaget fra Boligutvalget (2011) om å lovfeste det kommunale ansvaret til å skaffe boliger til vanskeligstilte (NOU 2011: 15 Rom for alle – En sosial boligpolitikk for framtiden).

Det foreslås derfor at tittelen på og innledningsordene i § 3-7 i helse- og omsorgstjenesteloven endres, slik at det lyder:

§ 3-7 Hjelp til å skaffe bolig

Kommunen skal gi nødvendig og hensiktsmessig hjelp til å skaffe en egnet og hensiktsmessig bolig til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet.

Denne bestemmelsen pålegger kommunen å ha et tilstrekkelig hjelpeapparat og avsette tilstrekkelige ressurser til å gi den hjelp som er nødvendig for at disse gruppene kan få et forsvarlig botilbud. Dette kan innebære råd og veiledning, bistand til anskaffelse eller leie, eller å tilby boenheter som kommunen disponerer. Boligen skal være egnet og hensiktsmessig ut i fra brukers situasjon og behov.

Utvalget mener også at det er svært viktig at utviklingshemmede har selvbestemmelse i forhold som gjelder flytting til egen bolig. Rett til selvbestemmelse i boligforhold følger også av FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Den enkeltes mulighet for selvbestemmelse i boforhold vil avhenge av aktiv dialog og medvirkning i prosessen frem mot egen bolig. Samtidig bør kommunene se hen til ønskene til de som trenger hjelp til å skaffe bolig i den kommunale arealplanleggingen og boligbyggingen. På denne bakgrunn anbefaler utvalget følgende ledd to og tre til ny bestemmelse om kommuners plikt til å skaffe bolig for vanskeligstilte på boligmarkedet:

§ 3-7 ledd to og tre:

Kommunens bistand skal bidra til å sikre en bolig i tråd med brukernes ønsker.

Kommunene skal arbeide systematisk og langsiktig for å kartlegge boligønsker for vanskeligstilte på boligmarkedet.

Kommunene vil ha en klar plikt til å legge vekt på den boligsøkendes ønsker i arbeidet med å fremskaffe en egnet bolig. Dette vil innebære en plikt til å ta hensyn til om vedkommende ønsker å eie eller leie bolig, om bruker ønsker å bo i kollektive boformer eller for seg selv, og se hen til eventuelle ønsker om geografisk plassering. Samtidig vil personens boligalternativer bli begrenset av økonomiske forutsetninger og hva som til enhver tid er tilgjengelig på boligmarkedet, tilsvarende det som gjelder for befolkningen generelt.

3.6.1.2 Nærmere om oppdraget

Utvalget har definert følgende forutsetninger for kostnadsanalysen:

1. Målgruppe: Virkningen av tiltaket vil være at bostedsløse og vanskeligstilte som bor hos pårørende får tilbud om egen bolig. Ikke alle som oppfyller kriteriet vil ønske/være aktuelle for egen bolig i dag.

2. Utgifter: Virkningen på boutgifter og utgifter til kommunale tjenester skal undersøkes. Administrasjonskostnader (kartlegging, veiledning, formidling, fremskaffelse av bolig etc.) skal ikke beregnes.

I tråd med punkt 1 har vi i analysen av kostnader lagt til grunn at tiltaket vil føre til flere boligetableringer blant bostedsløse og personer som bor hos pårørende. Det er knyttet stor usikkerhet til denne antakelsen, som vi ikke drøfter her.

Ettersom de to gruppene bostedsløse og personer som bor hos pårørende er svært ulike, blant annet med hensyn til inntekt og bistandsbehov, analyserer vi kostnadsvirkningene separat for de to gruppene. Vi har skilt mellom boutgifter, ressursbruk på kommunale tjenester og andre kostnader. Boutgifter er utgifter som er direkte relatert til boligen, som husleie/nedbetaling av lån og strømutgifter. Ressursbruk på kommunale tjenester er relatert til behovet for bo-oppfølging og pleie- og omsorgstjenester, for eksempel i form av miljøarbeidertjeneste, hjemmehjelp og hjemmesykepleie. Andre utgifter knyttet til boligetablering er blant annet relatert til tilpasning og tilrettelegging av boligen.

3.6.2 Boligetablering blant bostedsløse

3.6.2.1 Målgruppa

Dyp og Johannesen (2013) kartla bostedsløse i en gitt uke i 2012. Antall bostedsløse ble anslått å være 6 259. Dette tilsvarte 1,26 promille av befolkningen i 2012. Antall bostedsløse har holdt seg stabilt over tid: Tilsvarende anslag for 2008 var 6 091, hvilket tilsvarte 1,27 promille av befolkningen (ibid.).

Av de bostedsløse som ble kartlagt i Dyp og Johannesen (2013), var til sammen 56 prosent tilbakevendende bostedsløs (gjennom flere år) eller hadde vært bostedsløs mer enn et halvt år. Situasjonen for 22 prosent av de bostedsløse var uviss. De resterende 22 prosent opplevde bostedsløshet som et akutt problem.

Med utgangspunkt i funnene over legger vi til grunn at 1,26 promille av befolkningen er bostedsløse også i dag (per 1.1 2016). Vi får da et anslag på 6 581 bostedsløse. Videre antar vi at 5 133 personer (78 prosent av de bostedsløse) til enhver tid vil være (varig) bostedsløse i fravær av tiltaket, og at alle disse personene er aktuelle for egen bolig.

3.6.2.2 Boutgifter

Utgiftsøkningen for det offentlige vil være differansen mellom boutgiftene som belastes det offentlige for bostedsløse i dag og boutgiftene som belastes det offentlige når denne gruppa flytter i egen bolig. For å beregne utgiftsøkningen må vi gjøre forutsetninger om antall bostedsløse og boutgiftene for denne gruppa med og uten etablering i egen bolig.

3.6.2.2.1 Boutgifter i fravær av tiltaket (i dag)

Ettersom en del av de bostedsløse benytter et midlertidig botilbud i dag, vil det offentlige ha innsparinger i utgifter til midlertidig botilbud som følge av at bostedsløse i midlertidige botilbud flytter i egen bolig. Vi må derfor anslå hva utgiftene til midlertidig botilbud utgjør i fravær av tiltaket.

Dyp og Johannesen (2013) fant at 52 prosent av de bostedsløse oppholdt seg i midlertidig botilbud eller annet offentlig tilbud. 39 prosent oppholdt seg hos venner, kjente og slektninger. Det var usikkert hvor de resterende oppholdt seg. I tråd med disse funnene antar vi at 52 prosent benytter et midlertidig offentlig botilbud i fravær av tiltaket, mens de resterende ikke mottar et midlertidig botilbud i regi av det offentlige.

Kommunen kan kreve en egenandel fra brukerne av midlertidig botilbud. Dyp og Johannesen (2013) fant at over 90 prosent av de bostedsløse hadde offentlige ytelser som hovedinntektskilde. Vi antar derfor at hele kostnaden for midlertidig botilbud dekkes av det offentlige.

I et regneeksempel fra Bergen kommune, publisert på Husbankens nettsider, er det oppgitt at kostnaden for plass i midlertidig botilbud (i form av hospits) i 2015 var 300 000 kroner per person.14 og legger til grunn anslaget på 300 000 kroner per år per plass i midlertidig botilbud i beregningene. Denne kostnaden påløper for 52 prosent av de bostedsløse.

Vi antar at de resterende 48 prosent (som ikke oppholder seg i midlertidig offentlig botilbud) ikke belaster det offentlige via boligkonsumet i fravær av tiltaket.

Gitt disse antakelsene vil boutgiftene i fravær av tiltaket beløpe seg til 801 millioner 2015-kroner per år.

3.6.2.2.2 Boutgifter med tiltaket

Boutgiftene som følge av etablering i egen bolig vil blant annet avhenge av boligens størrelse og beliggenhet. Bostedsløse er overrepresentert i store kommuner, der boutgiftene er relativt høye: Dyp og Johannesen (2013) fant at 65 prosent av alle bostedsløse bodde i en av storbyene eller i en kommune med mer enn 40 000 innbyggere. Vi vet ikke hva slags type bolig de bostedsløse vil etableres i. I mangel på bedre informasjonsgrunnlag antar vi at de bostedsløse flytter i en ettroms leilighet på 40 kvadratmeter.

SSB publiserer predikerte leiepriser i det private markedet for ulike typer boliger og ulike prissoner, basert på leiemarkedsundersøkelsen. Basert på en oversikt som viser fordelingen av bostedsløse på storbyer i Dyp og Johannesen (2013) og SSBs predikerte leiepriser for en ettroms leilighet på 40 kvadratmeter i 2015, har vi beregnet en vektet gjennomsnittlig leiemarkedspris for de bostedsløse boligetablererne på 7 000 kroner. Leieprisen inkluderer ikke utgifter til strøm og oppvarming. Basert på SSBs statistikk over energiforbruk har vi beregnet en månedlig strømutgift på 600 kroner.15 Totale boutgifter blir da 7 600 kroner i måneden – 91 200 kroner i året.

Under forutsetning om at nivået på de beregnede boutgiftene reflekterer leieprisen i det private (frie) markedet, vil utgiftene inkludere både boliginvesteringer og løpende kostnader ved å bo – uavhengig av eierskap til boligen.

Hvor mye av økningen i boutgifter vil belastes det offentlige? Svaret avhenger av om de bostedsløse vil bruke mer av sin inntekt/sosialhjelp på boutgifter dersom de etableres i egen bolig. Dyp og Johannesen (2013) fant at 38 prosent av de bostedsløse mottok sosialhjelp, 26 prosent mottok arbeidsavklaringspenger (AAP) og 19 prosent hadde pensjoner. Under 10 prosent hadde en form for arbeidsrelatert inntekt, og noen få mottok kvalifiseringsstønad. Undersøkelsen viste også at 17 prosent hadde høy gjeld eller var gjeldsoffer.

Selv om de bostedsløse åpenbart er en gruppe med dårlig økonomi, kan en tenke seg at personer som mottar AAP eller uføretrygd, eller som har en arbeidsinntekt, og som tidligere ikke har betalt en egenandel i midlertidige botilbud, vil kunne bruke en større del av inntekten på egne boutgifter sammenliknet med tidligere. I så tilfelle vil en del av økningen i boligkonsumet finansieres innenfor eksisterende budsjetter. Vi har ikke grunnlag for å anslå hvor mye av utgiftsøkningen som vil brukerfinansieres. I det følgende har vi lagt til grunn at hele boutgiften for den enkelte dekkes av det offentlige.

Gitt disse antakelsene vil boutgiftene med tiltaket beløpe seg til 468 millioner 2015-kroner per år.

3.6.2.2.3 Utgifter for det offentlige

Tabell 1.11 viser anslått utgiftsøkning per år under forutsetning om at alle varig bostedsløse flytter i egen bolig, og at 52 prosent av de bostedsløse i fravær av tiltaket mottar et midlertidig botilbud i regi av det offentlige.

Med forutsetningene vi har lagt til grunn vil tiltaket innebære en innsparing i offentlige utgifter, lik 333 millioner kroner per år. Grunnen til dette er de høye utgiftene til midlertidige botiltak.

3.6.2.2.4 Usikkerhet

Beregningen av boutgifter hviler på en rekke usikre forutsetninger.

I beregningen har vi antatt at det er rundt 5 000 varig bostedsløse til enhver tid og at alle disse vil være aktuelle for egen bolig. Dette er en usikker forutsetning, da det kan tenkes at personer i denne gruppa ikke vil ønske/være i stand til å flytte, eller i det hele tatt komme i kontakt med kommunen. Dersom en for eksempel legger til grunn at halvparten av de bostedsløse vil være aktuell for egen bolig, vil kostnaden (besparelsen) halveres.16

I beregningen har vi lagt til grunn at det offentlige belastes hele boutgiften når en bostedsløs etableres i egen bolig. Selv om en stor andel har liten eller ingen inntekt, er det som nevnt sannsynlig at noe av kostnadsøkningen vil kunne brukerfinansieres.

På lengre sikt vil kostnadsvirkningene være svært usikre. En stabil bosituasjon kan bidra til bedringsprosesser for den enkelte – noe som igjen kan føre til innsparinger i andre offentlige tjenester og velferdsytelser.

3.6.2.2.5 Fordelingsvirkninger

Tiltaket innebærer store innsparinger i midlertidig botilbud. Innsparingene vil være størst for kommunene.

Det er vanskelig å si hvordan boutgiftene ved boligetablering vil fordele seg på kommune og stat. Utbetalingene til statlig bostøtte vil øke, men også utbetalinger til kommunal bostøtte og/eller sosialstønad. Eventuell boligbygging vil belastes kommunen, men også staten via lån og tilskuddsordninger.

3.6.2.3 Oppfølgingstjenester

Bostedsløse er en gruppe med liten boevne. Kartleggingen av bostedsløse i 2012 viste at over 90 prosent var uten arbeidsinntekt, over halvparten var avhengig av rusmidler og rundt 40 prosent hadde en psykisk sykdom (Dyp og Johannesen, 2013). Det er rimelig å anta at det er nødvendig med tett oppfølging for at tidligere bostedsløse skal mestre å bo og beholde boligen, og en kan tenke seg at kommunene vil måtte tilby en tettere oppfølging enn i dag. Dette vil gi merkostnader til booppfølging.

Det er usikkert hva oppfølgingen vil kreve av ressurser i fravær av tiltaket og med tiltaket. I beregningene har vi gjort en del antakelser.

3.6.2.3.1 Oppfølgingstjenester i fravær av tiltaket

I mangel på bedre alternativer antar vi at hver bostedsløs får to timer oppfølging i fravær av tiltaket. Det er dette anslaget som er lagt til grunn i regneeksemplet fra Bergen kommune (som referert til over). Vi antar at timekostnaden ved oppfølging tilsvarer timekostnaden for en ansatt i NAV. Basert på NAVs årsrapport for 2015 har vi beregnet at ett årsverk koster 638 000 kroner. Legger vi til grunn at det er 1 688 arbeidstimer i året, får vi en timekostnad på 380 kroner.

3.6.2.3.2 Oppfølgingstjenester med tiltaket

I mange kommuner er det etablert tjenester for tettere oppfølging av (tidligere) bostedsløse. I regneeksemplet fra Bergen kommune oppgis det at drift av booppfølgingsteam (Housing first-team) i kommunen koster 17 600 kroner per deltaker per måned. I dette beløpet er trolig kostnader for aktiviteter knyttet til rekruttering av bostedsløse og fremskaffelse av boliger inkludert. Dette er aktiviteter som ikke går direkte på oppfølging og som vi ikke er bedt om å beregne i dette oppdraget, men i mangel på informasjon om hvor stor andel direkte oppfølging utgjør, har vi likevel valgt å legge dette anslaget til grunn for beregningene. Vi antar at oppfølgingen av bostedsløse som etableres i egen bolig vil kreve utgifter tilsvarende 17 600 kroner per person per måned.

3.6.2.3.3 Utgiftsøkning

Tabell 1.12 viser total utgiftsøkning som følge av økt oppfølgingsbehov dersom alle de 5 133 bostedsløse etableres i egen bolig. Vi anslår utgiftsøkningen til 1 milliard 2015-kroner per år.

Oppfølgingskostnadene belastes kommunen.

Det er knyttet stor usikkerhet til anslaget, siden oppfølgingsbehovet med og uten tiltaket er usikkert. Ikke minst er det usikkert hvor mange personer som vil være aktuelle for boligetablering og oppfølging fra kommunen.

På lang sikt vil den tette oppfølgingen kunne gi en rekke gevinster for den enkelte som medfører innsparinger for det offentlige.

3.6.2.4 Annet

Etablering i egen bolig vil gi mindre engangskostnader for det offentlige til dekning av utgifter til/kjøp av inventar og liknende ved en boligetablering.

Ettersom flertallet av de bostedsløse har helseproblemer, kan det tenkes at en del vil ha behov for tilpasning eller tilrettelegging av boligen, som vil medføre økte kostnader utover det som tidligere er beregnet.

Vi har ikke grunnlag for å anslå disse kostnadene.

3.6.3 Boligetablering blant personer som bor med pårørende

3.6.3.1 Målgruppa

Det finnes ikke statistikk som kan belyse hvor stor andel av vanskeligstilte personer på boligmarkedet som bor hos pårørende.17 Husbanken oppgir at inntrykket fra kommunene er at personer med utviklingshemming blir boende i foreldrehjemmet lenger enn andre grupper.

En undersøkelse fra 2007 viste at 15 prosent av personer med utviklingshemming mellom 20 og 66 år bodde hos foreldre/pårørende (Brevik og Høyland, 2007). I NAVs uføreregister var det i 2013 registrert 18 626 personer med diagnosene psykisk utviklingshemming, kromosomavvik eller medfødte misdannelser. Legger vi til grunn at 15 prosent bor hos foreldre eller pårørende vil antallet være 2 800. Personer med disse diagnosene er ikke nødvendigvis vanskeligstilte, og det er usikkert hvor mange personer som bor hos pårørende og som selv ikke vil kunne ivareta sine interesser på boligmarkedet.

I beregningene legger vi til grunn at det i fravær av tiltaket vil være 2 800 personer som bor hos foreldre/pårørende og at alle disse vil være aktuelle for egen bolig.

En kan tenke seg at det også vil være andre funksjonshemmede og vanskeligstilte som blir boende i foreldrehjemmet lenger enn normalt, men vi kjenner ikke til publisert statistikk som kan belyse hvor mange.

3.6.3.2 Boutgifter

3.6.3.2.1 Boutgifter i fravær av tiltaket (i dag)

Vi antar at det offentlige ikke belastes boutgifter for de aktuelle personene som bor hos foreldre/pårørende i fravær av tiltaket.

3.6.3.2.2 Boutgifter med tiltaket

Å flytte fra foreldrehjemmet til egen bolig vil medføre økte boutgifter (for den enkelte). Boutgiftene vil blant annet avhenge av boligens størrelse og beliggenhet. En analyse av levekårsundersøkelsen blant personer med nedsatt funksjonsevne i 2007 viste at gjennomsnittlig størrelse på boligen for denne gruppa var rundt 60 kvadratmeter (Sæther, 2009). Videre viste undersøkelsen at, i motsetning til hva som var tilfellet for bostedsløse, bor personer med nedsatt funksjonsevne tilsvarende den øvrige befolkningen med hensyn til geografisk spredning.

Vi antar at vår målgruppe vil ha boutgifter tilsvarende gjennomsnittlig markedsleie for en 60 kvadratmeter bolig. Basert på SSBs statistikk over leiepriser anslås denne boutgiften til 7 800 kroner per måned. I tillegg antar vi at det kommer en årlig utgift på 600 kroner for energiforbruk per måned. Total boutgift per person per år blir da 100 800 2015-kroner.

Hvor mye av denne kostnaden belastes det offentlige? Spørsmålet kan belyses ved å se boutgiftsbelastningen i forhold til boligetablerernes inntekt. Personer i vår målgruppe vil som regel har uføretrygd med ung ufør-tillegg. Ytelsen ligger på minimum 2,91 ganger grunnbeløpet, hvilket tilsvarer 262 100 kroner i 2015. Med en skattesats på 17 prosent, blir inntekt etter skatt 217 500 kroner for den aktuelle målgruppa. Netto inntekt fratrukket boutgifter blir da 117 000 kroner. Dette beløpet er godt over statens sats for livsopphold for en enslig husholdning (som er på rundt 70 000 kroner). Personer med uføretrygd med ung ufør-tillegg vil også ha for høy inntekt til å motta bostøtte (med endringene som trer i kraft i 2016). På den annen side vil boligetablererne øke sitt boligkonsum som andel av inntekten langt mer enn det som er vanlig i den øvrige befolkningen. Etter etablering i egen bolig vil boutgifter tilsvare nesten halvparten av inntekten etter skatt. Til sammenlikning bruker enpersonshusholdninger i hele befolkningen i gjennomsnitt rundt 30 prosent av det totale forbruket på boutgifter (ssb.no). Ung uføre har en inntekt som er helt på grensen for hva som vil utløse bostøtte, hvilket reflekterer at denne gruppa har dårlig økonomi og relativt sett høye boutgifter.

På bakgrunn av dette er det rimelig å anta at mye av boutgiftene til boligetablererne vil dekkes av egen inntekt, men at økte boutgifter kan medføre økt etterspørsel etter offentlige velferdsordninger knyttet til livsopphold og bolig (blant annet sosialhjelp, tilskudd til etablering og startlån). En kan også tenke seg at den økte økonomiske belastningen for personer som etableres i egen bolig vil føre til at det offentlige må dekke mer av andre kostnader, for eksempel ved at krav om brukerbetaling for kommunale tjenester må reduseres.

I det følgende antar vi at boligetablererne vil bruke 30 prosent av netto inntekt på boligkonsum, og at det offentlige må dekke den resterende utgiftsøkningen. Det betyr at ved en utgiftsøkning på 100 800 kroner, vil boligetablererne selv dekke 65 250 kroner, mens 35 550 kroner må dekkes av det offentlige.

3.6.3.2.3 Utgifter for det offentlige

Den totale utgiftsøkningen for det offentlige per år anslås til 100 millioner 2015-kroner. Vi har her lagt til grunn at det vil være 2 800 personer i målgruppa.

3.6.3.2.4 Usikkerhet

Anslaget er usikkert. Vi oppsummerer her de største usikkerhetsmomentene.

3.6.3.2.5 Antall boligetableringer

Hvor mange personer som er i målgruppa, det vil si som ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet blant de som bor med pårørende, er usikkert. På den ene siden vil målgruppa omfatte flere personer enn bare utviklingshemmede. Dette taler for at vi har lagt til grunn for få boligetableringer. På den andre siden vil mange ikke ønske å etableres i egen bolig. Dette taler for at antall boligetableringer vil være færre enn det vi har lagt til grunn. En endring i antall personer som etableres i egen bolig, vil påvirke anslaget på utgiftsøkningen.

3.6.3.2.6 Andelen av utgiftsøkningen som dekkes av offentlige

Hvor mye av boutgiftene for personer som etableres i egen bolig som må dekkes av det offentlige (enten direkte eller indirekte) er usikkert. I anslaget over har vi antatt at det offentlige dekker 35 prosent av utgiftsøkningen. En endring i denne antakelsen vil naturligvis påvirke både boutgiften som belastes det offentlige – per boligetablering og totalt.

3.6.3.2.7 Fordelingsvirkninger

Fordelingen av utgifter mellom kommune og stat er usikker, og vil avhenge av (politiske) beslutninger om hvordan det økte boligbehovet skal møtes. Dersom en ser for seg at boligetablererne skal eie egen bolig, vil det være naturlig at boliginvesteringer finansieres med Husbanken-ordningene innrettet mot å eie (startlån, tilskudd til etablering og grunnlån). Det vil i så fall føre til økte utbetalinger fra staten (via kommunene) til boligetabelerere. Økt bruk av låneordningene gir trolig ingen store direkte kostnader for det offentlige, ettersom det er knyttet liten risiko til utlån.

En del av de løpende boutgiftene for den enkelte vil trolig måtte finansieres av kommunene – enten direkte via supplerende sosialstønad eller indirekte ved redusert brukerfinansiering av kommunale tjenester som benyttes av målgruppa.

3.6.3.3 Tilpasning av boligen

For en del av dem med nedsatt bevegelighet vil det påløpe kostnader til utforming, tilpasning og tilrettelegging av bolig. Dette er kostnader som kommer i tillegg til de beregnede boutgiftene i forrige avsnitt, og vil i noen grad belastes det offentlige, i form av direkte utgifter til tilskudd eller ved ressursbruk på bygging/tilpasning av kommunale boliger til denne gruppa. Dette vil hovedsakelig være engangsutgifter per boligetablering. Beløpet vil avhenge av behovene i målgruppa, som vi ikke har informasjon om. For øvrig oppgir Husbanken i sin årsrapport at gjennomsnittlig tilskuddsbeløp til tilpasning av bolig var 91 500 kroner i 2015.

Etablering i egen bolig medfører også andre, mindre engangskostnader for det offentlige til dekking av utgifter til/kjøp av inventar og liknende. For personer uten oppsparte midler vil det offentlige trolig måtte dekke noe av dette. På nettsiden til Bergen kommune opplyses det om at «Veiledende satser for stønad til etablering i bofelleskap for utviklingshemmede er kr. 26 000. Det må gjøres en konkret individuell vurdering ut ifra inntekt, utgifter og formue».

3.6.3.4 Tjenester i hjemmet

Dersom potensielle boligetablerere som bor med pårørende mottar pleie- og omsorgstjenester og praktisk bistand fra pårørende, kan etablering i egen bolig føre til økt behov for kommunale tjenester i hjemmet, og dermed økte offentlige utgifter.

Aleneboende med tjenester fra kommunen mottar i gjennomsnitt langt flere timer til helsetjenester i hjemmet og praktisk bistand enn personer som bor sammen med foreldre. Statistikk for tjenester og tjenestemottakere basert på IPLOS-registeret viser at aleneboende personer med tjenester fra kommunen i gjennomsnitt mottok 5,9 flere timer i uka med helsetjenester og bistand enn personer som bodde med foreldre (Mørk, 2014). Det er uvisst hvor mye av denne forskjellen som kan forklares av å bo alene, og ikke av at aleneboende i utgangspunktet har større pleie- og bistandsbehov enn de som bor med pårørende. Dersom forklaringen på bistandsforskjellen er det å bo i egen bolig, vil flere boligetableringer føre til økt ressursbruk på å yte tjenester i hjemmet for kommunene. I det følgende antar vi at dette er tilfellet, slik at en boligetablering vil medføre 5,9 timer ekstra ressursbruk på tjenester i hjemmet i uka, og 307 ekstra timer i året.

Vi antar videre at lønnsutgifter for de som yter tjenester i hjemmet tilsvarer gjennomsnittet for stillingen hjelpepleier.18 En undersøkelse av tidsbruken i hjemmehjelptjenesten viste at 70 prosent av arbeidstiden var direkte brukertid, mens den resterende arbeidstiden gikk til reise mellom brukere og andre oppgaver (Andersen og Eide, 2003). Dersom vi tar utgangspunkt i at det er 1 688 arbeidstimer i løpet av et år, vil 70 prosent av dette (1 182 timer) være direkte brukertid. Kostnaden per brukertime blir da 507 kroner.

Dersom boligetablering vil medføre 307 flere timer med helsetjenester og bistand, blir merkostnaden for det offentlige da 155 548 kr per bruker per år.19 Dette gjelder kun dersom boligetablererne blir aleneboende – statistikken viser at brukere av kommunale tjenester som bor med andre enn foreldre mottar færre timer med helsetjenester og bistand enn de som bor med foreldre (Mørk, 2014).

Den totale kostnaden vil avhenge av antall potensielle boligetablerere med behov for tjenester fra kommunen. Det finnes ikke statistikk som kan belyse dette. Dersom vi antar at alle de 2 800 personene vil innebære merkostnader for det offentlige på 155 548 kr, blir den totale merkostnaden 436 millioner 2015-kroner (vist i tabell 1.14).

Anslaget er svært usikkert, ettersom det er usikkert hva effekten av å flytte i egen bolig på pleie- og bistandsbehov vil være.

Kostnadene belastes kommunen. Det kan tenkes at noe av utgiftene til helse- og omsorgstjenestene vil refunderes av staten via tilskuddsordning for særlig ressurskrevende tjenester.

3.6.4 Oppsummering

Vi har beregnet utgiftsøkningen for det offentlige ved boligetableringer blant bostedsløse og personer som bor hos pårørende, som følge av at kommunene får en plikt til å sørge for bolig. Vi anslår at utgiftsøkningen blir 1,2 milliarder kroner per år for de to gruppene samlet.

Anslaget er svært usikkert, idet utgiftene er avhengig av faktorer det finnes lite informasjon om.

I tillegg kommer det utgifter som ikke er tallfestet.

Tabell 1.15 oppsummerer anslag på utgiftsøkningen for det offentlige.

Litteraturliste

Andersen, L. R. og Laland, M. (2011): Hva er verdien av Varig tilrettelagt arbeid. En samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse av arbeidsmarkedstiltaket VTA Masteroppgave ved Norges Handelshøyskole

Andersen, T. og Eide, T. H. (2003): Arbeidsmiljø, tidsbruk og inkontinenspleie. En undersøkelse blant ansatte i institusjonsbasert og hjemmebasert omsorg i to kommuner. ØF-rapport nr. 22/2003

Andrews, M., Duncombe, W. og Yinger, J. (2002): «Revisiting economies of size in American education: are we any closer to a consensus?» Economics of Education Review. Vol. 21 (2002): 245–262

Bachmann, K., Haug, P. Og Nordahl, T. (2016): Kvalitet i Opplæringen for elever med utviklingshemming. Notat nr.2/2016. Høgskolen i Volda

Bjelland, A. (2013): Segregert til inkludering? En alternativ ungdomsskole til å lære og trives med. Masteroppgave, Universitetet i Agder

Bonesrønning, H, Iversen, J.M.V. og Pettersen, I. (2010): Kommunal skolepolitikk. Med spesielt fokus på økt bruk av spesialundervisning. Senter for økonomisk forskning (SØF). Rapport 07/2010

Brevik, I. og Høyland, I. (2007): Utviklingshemmedes bo- og tjenestesituasjon 10 år etter HVPU-reformen. Samarbeidsrapport NIBR/SINTEF 2007

Bråthen, Magne (2010): Uførepensjonisters tilknytning til arbeidslivet. Arbeid og Velferd nr. 1–2010

Dyp, E. og Johannesen, K. (2013): Bostedsløse i Norge 2012 – en kartlegging. NIBR-rapport 2013:5

Falch, T, Rønning, M. og Strøm, B. (2005): Forhold som påvirker kommunenes utgiftsbehov i skolesektoren. Smådriftsulemper, skolestruktur og elevsammensetning. Senter for økonomisk forskning (SØF). Rapport 04/2005

Ferris, J.S. og West, E.G. (2004): «Economies of scale, school violence and the optimal size of schools». Applied Economics. Vol. 36 no. 15: 1677–1684

Kenny, L. W. (1982): «Economies of scale in Schooling.» Economics of Education Review. Vol. 2, no. 1 (1982): 1–24

Markussen, E. (2004): «Special education: does it help? A study of special education in Norwegian upper secondary schools.» European Journal of Special Needs Education. Vol. 19 no. 1: 33–48

Mørk, E. (2015): Kommunale helse- og omsorgstjenester 2014. Statistikk om tjenester og tjenestemottakere. SSB, rapport 015/42

Nordahl, T. og Hausstatter, R. (2009): Spesialundervisningens forutsetninger, innsatser og resultater. Rapport 9–2009. Høgskolen i Hedmark

NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre

Reinertsen, S. (2012): Nasjonal tilstandsrapport over arbeids- og aktivitetssituasjonen blant personer med psykisk utviklingshemming. NAKU, 2012

Robertson, F. W. (2007): «Economies of scale for large school districts: A national study with local implications.» The Social Science Journal. Vol. 44 (2007): 620–629

Sæther, J-P. (2009): Unge uføres levekår. SSB, rapport 2009/34

Utdanningsdirektoratet (2013): Tall og analyse av barnehager og grunnskoleopplæringen i Norge. Utdanningsspeilet 2013.

Utdanningsdirektoratet (2016): Utdanningsspeilet 2016

Utdanningsdirektoratet (2014): Utdanningsspeilet 2014

Utdanningsforbundet (2010): Spesialundervisning – tallenes tale. Temanotat 2/2010

Vista utredning (2008): Samfunnsøkonomisk analyse av krav til universell utforming av undervisningsbygg.