6 Strukturkvoteordningen

Dette kapitlet redegjør for strukturkvoteordningen og effekter av strukturtiltak i fiskeflåten. Lukket gruppe under 11 meter (13 for makrell), har i dag ikke tilgang til strukturvirkemidler, men har andre ordninger. Basert på gjennomgangen, vurderes strukturkvoteordningen i henhold til kriteriene effektivitet, fleksibilitet og legitimitet. Kapitlet avslutter med en drøfting av hvordan strukturvirkemidler kan utformes i et framtidsrettet kvotesystem.

6.1 Strukturkvoteordningen

Strukturvirkemidler i fiskerinæringen har i hovedsak hatt to formål. Først var siktemålet å bidra til å tilpasse kapasiteten i flåten til ressursgrunnlaget, motivert av hensynet til bærekraftig utnyttelse av de marine ressursene. Det har vært bred politisk enighet om viktigheten av dette.

Etter hvert har siktemålet også vært å bidra til at næringen kan delta i den kontinuerlige produktivitetsutviklingen i samfunnet for øvrig. Ved å redusere antall deltakende fartøy legges det til rette for forbedret lønnsomhet for de gjenværende. Strukturordningene har på denne måten bidratt til at fiskerinæringen har kunnet utvikle seg i takt med andre næringer, med tilsvarende evne til å konkurrere om arbeidskraft og til å investere. Dette andre formålet har ført til diskusjon om hvordan virkemidlene skal utformes, hvem som skal ha tilgang til dem og i hvilket tempo kapasitetstilpasningen skal skje.

Strukturkvoteordningen er en frivillig effektiviseringsordning. Hovedvilkårene for å tildele strukturkvote, er at et eller flere fartøy blir meldt ut av registeret over fiskefartøy og deretter kondemnert, og at alle deltakeradganger og konsesjoner knyttet til fartøyet eller fartøyene som blir tatt ut av fiske, blir oppgitt. Dersom vilkårene er oppfylt, kan et gjenværende fartøy tildeles strukturkvote. En strukturkvote kan også deles på flere gjenværende fartøy.

I havfiskeflåten er det fastsatt strukturkvoteordninger for fartøy som har torsketråltillatelse, ringnottillatelse, seitråltillatelse, pelagisk tråltillatelse og nordsjøtråltillatelse, samt for fartøy som har tilgang til å delta i reketrålfisket ved Grønland, og fartøy som har tilgang til å delta i gruppen for havfiskefartøy som fisker med konvensjonelle redskap. I kystflåten er det adgangsregulerte fartøy med hjemmelslengde over 11 (13) meter som har strukturkvoteordning.

Til strukturkvoteordningene tilhører flere virkemidler som har til hensikt å begrense effektiviseringstakt og omfordeling av ressurser.

For det første er strukturering begrenset til å virke innad i den enkelte reguleringsgruppe. Dette innebærer at kvotene til et fartøy som tas ut av fisket, blir lagt på et fartøy i samme flåte- eller lengdegruppe. Hensikten er å opprettholde en differensiert flåtestruktur. Ved tildeling av strukturkvote av torsk, hyse og sei for kystflåten med hjemmelslengde over 11 meter, har det vært krav til at både fartøyet som tildeles og fartøyet som tas ut må være registrert i samme fylke. Dette er nå endret til et krav om at begge fartøyene må være registrert i samme landsdel.

For det andre blir strukturkvoten i noen tilfeller avkortet i forhold til den kvoten som ellers ville blitt tildelt det fartøyet som blir tatt ut av fiske. Den kvoteandelen som da blir frigjort, blir fordelt på alle gjenværende fartøy i gruppen. Avkorting har hatt til hensikt å påse at effektiviseringen kommer flere til gode. Avkortingen har også dempet struktureringen og medvirket til å opprettholde geografisk spredning.

Havfiskeflåtens grupper har forskjellige regler om avkorting. I ringnotgruppen varierer prosentsatsen avhengig av hvor det avgivende og det mottakende fartøyet var registrert som hjemmehørende på et gitt skjæringstidspunkt. Størst avkorting er det ved uttak av fartøy i nord der fartøy i sør tildeles strukturkvote (40 pst.). I torsketrålgruppen gjelder det ingen avkorting, men det kan ikke struktureres til fartøy i Sør-Norge hvis fartøyet som tas ut var registrert i Nord-Norge på et gitt skjæringstidspunkt, og ikke drev ombordproduksjon. Konvensjonell havfiskeflåte har også 20 pst. avkortning ved uttak av fartøy i nord til fordel for fartøy i sør.

Ved strukturering i kystfiskeflåten avkortes alle strukturerte kvoter med 20 pst, uavhengig av geografisk tilknytning og fartøygruppe.

For det tredje gjelder begrensinger i hvor mange strukturkvoter som totalt kan tildeles det enkelte fartøy. Dette reguleres av kvotetak som følger den enkelte fartøygruppen. Fastsettelse av kvotetak er en dynamisk prosess, der kvotetakene endres når effektivitets- og lønnsomhetshensyn tilsier det. Kvotetakene fastsettes av Nærings- og fiskeridepartementet etter grundige høringsprosesser.

For det fjerde gjelder tidsbegrensinger. I enhetskvoteordningen for torsketrålgruppen fra 1990 kunne enhetskvoter tildeles årlig i inntil fem år. Etter det har det vært enhetskvoteordninger med varighet på 10, 13 og 18 år, inntil disse ble avløst av strukturkvoteordningen for havfiskeflåten i 2005 der det ikke var noen forhåndsfastsatt tidsbegrensning for hvor mange år forvaltningen har anledning til å tildele strukturkvote. Ved endringen i 2007 ble gjeldende tidsbegrensning innført. Hensikten med å innføre en forhåndsgitt tidsbegrensning har vært at effektiviseringen skal komme flere til gode, også de som ikke strukturerer selv.

Dagens strukturkvoteordning skiller mellom de som strukturerte før og etter strukturpausen i 2005–2007. Strukturkvoter som var tildelt første gang før strukturpausen kunne retildeles i inntil 25 år, mens strukturkvoter som tildeles første gang etter strukturpausen bare kan retildeles i inntil 20 år. Dette innebærer at om ingenting endres, vil tidsbegrensningene inntre fra 2028, og særlig i årene 2028–2032 vil mange kvoteandeler være i bevegelse. Fra næringen forventes det at når strukturkvotene utløper, så skal disse gå tilbake og fordeles til fartøygruppen som det avgivende fartøyet var/er plassert inn i.

I strukturkvoteordningen er det en forutsetning at alle tillatelser oppgis, at fartøyet tas ut av merkeregisteret og kondemneres. Dette kravet gjelder ikke for ordningen som kalles «Oppsplitting av driftsgrunnlag». Ordningen innebærer at et fartøy med flere tillatelser, for eksempel torsketråltillatelse og reketråltillatelse, kan oppgi en av tillatelsene mot at en annet fartøy tildeles en tilsvarende tillatelse. Forutsetningen for oppsplitting er at fartøyet som oppgir en tillatelse fortsatt har et tilfredsstillende driftsgrunnlag. For å unngå «knoppskyting» av tillatelser er det også en forutsetning at mottakende fartøy har et tilfredsstillende driftsgrunnlag før oppsplittingen. Ordningen åpner imidlertid ikke opp for å dele opp en tillatelse som gir adgang til kvoter av flere bestander, for eksempel av torsk, hyse og sei.

6.2 Effekter av strukturtiltak i fiskeflåten

Fiskeflåten er sammensatt av mange ulike fartøystørrelser som anvender forskjellig fangstteknologi, drifter på ulike fangstfelt, og har ulike kombinasjoner av fisketillatelser. Det innebærer blant annet at behovet for strukturtiltak og effektene av tiltak kan være forskjellige i ulike flåtegrupper. Dette kapitlet vil begrense seg til å se på de mest sentrale gruppene.

Kapitlet ser på effekter for kapasitet, herunder utvikling i antall tillatelser og antall driftsdøgn. Det ser også på distriktsmessige konsekvenser og konsekvenser for landindustrien, og til slutt noe om lønnsomhetsutviklingen i fiskeflåten.

6.2.1 Kapasitetsutvikling

Teknisk kapasitet refererer til fartøyenes fangstevne, hvor mye fisk som kan fanges innenfor en gitt periode dersom innsatsfaktorene utnyttes fullt ut. Den tekniske kapasiteten defineres gjerne ut fra parametere som lengde, oppdrift (bruttotonnasje, BRT), trekk-kraft (hestekrefter, HK), lasteromsvolum, antall fiskere, etc. Dersom målsettingen er at årlig tillatt fangstmengde skal tas med minst mulig teknisk kapasitet vil det være overkapasitet i ethvert fiskeri der den tekniske kapasiteten har mulighet for å fiske et større kvantum enn dette.

Gitt at fiskerne ikke kan påvirke prisen for fisk, vil lønnsomheten fra et gitt fiskeri være høyest når den tildelte kvoten fiskes til lavest mulig kostnader uten sløsing av innsatsfaktorer. Dette betyr at dersom målsettingen er høyest mulig økonomisk avkastning, vil det være overkapasitet i et hvert fiskeri der de totale kostnadene, justert for prisforskjeller, ikke er minimert, og avkastningen dermed ikke er høyest mulig. Den samfunnsøkonomisk optimale kapasiteten er den kapasiteten og det kvotegrunnlaget aktørene selv vil ønske å ha på lang sikt dersom de fritt kan investere i både fangstkapasitet og fiskekvoter, og kvotesystemet sørger for at det ikke er incentiver til å opprettholde overkapasitet. Siden ressursgrunnlaget svinger over tid vil dette bety at man i noen år, isolert sett, vil ha større kapasitet enn ønskelig, mens man i andre år vil ha for liten kapasitet. Optimal kapasitet vil ta hensyn til denne avveiningen mellom at kapasitet er kostbart og at det også koster å ha for lav kapasitet i år når kvoten er stor.

Samtidig som den økonomiske kapasiteten, gjennom fokus på lønnsomhet og transaksjoner som bidrar til kapasitetstilpasning har fått økt betydning, har det tekniske kapasitetsbegrepet fått redusert betydning. Det har også skjedd en sterk liberalisering av regelverket hva gjelder restriksjoner på fartøyenes størrelse og utrustning. Selv om antall fartøy har gått ned over tid på grunn av strukturering, så har teknisk fangstkapasitet blitt redusert i mye mindre grad. Eksempelvis er antall merkeregistrerte fartøy redusert til en tredjedel sammenlignet med antallet i 1990, mens samlet installert motorkraft er omtrent uendret. Grunnen er at aktørene investerer i nye fartøy med større fangstkapasitet som erstatter de eldre og mindre effektive fartøyene.

På grunn av strukturkvoteordningen har dessuten aktørene incentiver til å investere i større fartøy enn de i dag har bruk for. Dette skyldes forventninger om at strukturkvotene skal tilfalle de ulike flåtegruppene, noe som vil føre til at fangstgrunnlaget per kvote vil øke etter hvert som strukturkvotene går ut på dato. I tillegg har det vært gunstig for noen aktører som eier flere fartøy med fisketillatelser å beholde alle fartøyene heller enn å strukturere, for å unngå at tidsbegrensningen i strukturkvoteordningen blir gjeldende for en større andel av driftsgrunnlaget. Dette taler for at også strukturkvotesystemet bidrar til opprettholdelse av samfunnsøkonomisk overkapasitet, til tross for at det har redusert tallet på fartøy i næringen betydelig.

6.2.2 Utvikling i antall tillatelser

Som figur 6.1 viser, har både antallet fiskefartøy og antallet fiskere vist en klar nedadgående trend de siste 50–60 årene. Denne trenden skyldes hovedsakelig teknologiske fremskritt som har gjort hvert fartøy mer effektivt og som har gjort at teknisk forbedret kapital har erstattet arbeidskraft. Denne trenden startet før innføringen av de ulike fiskeripolitiske virkemidlene som begrenser adgangen til fiskeressursene og lenge før introduksjonen av de ulike strukturordningene som tillater omsetning av fiskerettigheter og kvoter. Dette illustrerer de underliggende drivkreftene som et hvert kvotesystem står overfor. Utvikling i antall tillatelser som redegjøres for nedenfor, må forstås i denne sammenhengen.

Kilde: Fiskeridirektoratet

6.2.2.1 Havfiskeflåten

Det har vært en betydelig nedgang i antall tillatelser i havfiskeflåten. Størst reduksjon har det vært i fartøygruppen for torsketråltillatelser, der antall konsesjoner har blitt redusert med 62 pst., fra 98 til 37 tillatelser fra 2003 til 2015. Antall pelagiske trålkonsesjoner har blitt redusert fra 54 til 26 (52 pst.), deltakeradganger i konvensjonell havfiskeflåte har blitt redusert fra 54 til 26 (51 pst.), reketrålkonsesjoner har blitt redusert fra 112 til 69 (38 pst.) og ringnotkonsesjoner har blitt redusert fra 90 til 78 (13 pst.).

Mesteparten av struktureringen skjedde de første årene etter innføring av strukturkvoteordningen og fram til strukturstoppen i 2005. Dette kan skyldes at det var et oppdemmet behov for strukturering i flåten, og det kan ha hatt en dempende effekt at tidsbegrensningen ble innført i 2007.

Kilde: Fiskeridirektoratet

6.2.2.2 Kystfiskeflåten

Antall deltakeradganger i kystflåtens bunnfiskerier er redusert med 33 pst. i perioden 2003 til 2015, fra 3218 til 2161. Innenfor kystflåtens pelagiske fiskerier er antall deltakeradganger redusert med 45 pst. fra 1273 til 703. Det har vært en jevn reduksjon i antallet deltakeradganger, men med en ekstra kraftig reduksjon fra 2007 til 2008, da strukturkvoteordningen ble utvidet til å gjelde fartøygruppen med hjemmelslengde 11–15 meter (13–15 meter for makrell).

Kilde: Fiskeridirektoratet

6.2.3 Driftsdøgn

Antall driftsdøgn, og utviklingen i antallet, gir også indikasjoner på kapasitetsutnyttelse. Figur 6.4 viser antall driftsdøgn for havfiskeflåten, og viser at det er store forskjeller mellom gruppene i hvor mange døgn de drifter. Både torsketrål og konvensjonell havfiskeflåte drifter i gjennomsnitt over 300 dager i året, og dette har vært relativt stabilt de siste 15 årene. Pelagisk trål og ringnot har derimot hatt stor nedgang i antall driftsdøgn i denne perioden. I 2014 hadde ringnotflåten i gjennomsnitt 177 og pelagisk trål hadde 172 driftsdøgn. Dette er en nedgang på hhv. 35 og 40 pst. fra 1998. Dette illustrerer at den tekniske kapasiteten i ringnot og pelagisk trål blir relativt dårlig utnyttet.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Antall driftsdøgn i kystflåten har vært relativt stabilt de siste årene, men med en nedadgående trend. Dette er illustrert i figur 6.5

Kilde: Fiskeridirektoratet

6.2.4 Distriktsmessige effekter

Tabell 6.1 viser antall fartøy og deltakeradganger i kystflåten som er tatt ut gjennom strukturkvoteordningen i perioden 1.1.2004 til 4.10.2016. 1.1.2004 var det i alt 3345 fartøy i kystflåten med hjemmelslengde over 11 meter. 839 av disse fartøyene (25 pst.) er siden strukturert bort. Det har vært størst prosentvis uttak i Sogn og Fjordane (42 pst.), Møre og Romsdal (36 pst.) og Troms (32 pst.). I Nordland, som har den største kystflåten, har 25 pst. av kystfartøyene blitt tatt ut.

Det er en tilsiktet konsekvens av strukturkvoteordningene at antall fartøy og tillatelser reduseres. Man kan imidlertid ikke styre hvor reduksjonen foregår.

På mange måter er det torskefisket som er grunnstammen i kystfisket i Nordland, Troms og Finnmark. I adgangsbegrensningen for torskefisket, har det inntil nylig vært lagt inn en fylkesbinding, som innebar at et fartøy ikke kan selges for fortsatt drift fra ett fylke til et annet. Kravet var at kjøper og selger av fartøyet skulle ha vært ført i fiskermanntallet i samme fylke de siste 12 måneder før kjøpet fant sted. Unntak fra dette kunne bare gjøres når fartøy ble kjøpt fra et annet fylke til Nord-Troms og Finnmark, og ved salg mellom nabofylker der det var naturlig å se kjøper og selgers distrikt som ett område. Formålet med disse reglene har vært å opprettholde den relative fordelingen av torskefartøyene mellom fylkene. 17. juni 2016 ble fylkesbindingen avviklet og erstattet med en landsdelsbinding med to regioner, en fra Trøndelag og sørover, og en fra Nordland og nordover.

De tidligere fylkesbindingene, og nå landsdelsbindingene, i kystflåtens fiske etter torsk gjelder også i strukturkvoteordningen. Ulik struktureringsgrad mellom regioner skal derfor ikke medføre overføring mellom regionene, utover avkortningen på 20 pst. som blir fordelt flatt på fartøygruppene.

Tabell 6.2 viser den fylkesvise utviklingen i andel kvotefaktorer av torsk og NVG-sild i den delen av kystflåten som har tilgang til strukturkvoteordning. Nordland har størst andel av kvotefaktorer i kystflåtens fiske etter torsk, hyse og sei. Denne har imidlertid gått ned fra 45 til 40 pst. fra 1.1.2004 til oktober 2016. Også Finnmark har hatt nedgang i perioden, fra 18 pst. til 14 pst. Troms har derimot hatt en oppgang på seks prosentpoeng i samme periode, fra 16 til 22 pst. av kvotefaktorene. Møre og Romsdal har hatt en økning fra 9 til 11 pst.

For NVG-sild, som ikke har hatt fylkesbinding, er det også Nordland som er fylket med størst andel kvotefaktorer. Andelen i Nordland har imidlertid gått kraftig ned fra 41 pst. av kvotefaktorene 1.1 2004 til 24 pst. av kvotefaktorene i oktober 2016. Finnmark har også hatt en sterk reduksjon fra, 10 til 4 pst. Fylkene som har størst økning i andel kvotefaktorer er Møre og Romsdal (fra 10 til 18 pst.), Hordaland (fra 6 til 12 pst.) og Sogn og Fjordane (fra 10 til 14 pst.).

Selv om fylkesbindingen i kystflåtens fiske etter torsk har medført en relativt stabil kvotefordeling mellom fylkene, har den ikke vært til hinder for endringer i den relative fordelingen av kvote og fartøy innad i fylkene. Det er derfor en naturlig konsekvens at den kommunevise fordelingen endrer seg over tid. Noen kommuner får relativt sett flere fiskefartøy, og andre kommuner får færre.

6.2.5 Strukturstatus

Tabell 6.3 viser hva som er kvotetakene for de ulike fartøygruppene per i dag. De ulike kvotetakene bruker å tas opp til vurdering ved jevne mellomrom, dersom man mener det er behov for å øke kvotetaket i en gitt gruppe. Da sender departementet ut forslag om endring i kvotetakene på høring før det ev besluttes av regjeringen. Ofte har også kvotetak blitt justert i forbindelse med stortingsmeldinger.

Tabellen viser også struktureringsgraden, det vil si hvor stor andel av det totale kvotegrunnlaget som er strukturkvote. Bortsett fra ringnot, som har en struktureringsgrad på vel 20 pst., er struktureringsgraden for havfiskeflåten på over 60 pst. Den store forskjellen i struktureringsgrad kan blant annet forklares utfra hvordan strukturen i de ulike fartøygruppene var da de fikk tilgang til strukturkvoteordninger. Struktureringsgraden henger også tett sammen med lønnsomheten i de ulike gruppene

6.2.6 Lønnsomhet

6.2.6.1 Bedriftsøkonomiske størrelser

Lønnsomhetsundersøkelsene til Fiskeridirektoratet viser at den helårsdrevne fiskeflåten hadde et samlet driftsoverskudd på 997 mill. kroner i 2014. Dette innebærer en driftsmargin1 på 12,9 pst., som likevel er en betydelig nedgang fra toppåret 2011, da gjennomsnittlig driftsmargin var på hele 21,7 pst. Som figur 6.6 viser, er det kraftig variasjon i samlet driftsresultat fra år til år. Variasjonene skyldes i stor grad kvotestørrelser og pris på fisken. Figuren viser samtidig at fiskerienes bidrag til verdiskaping øker. Mens gjennomsnittlig driftsmargin i den helårsdrevne fiskeflåten lå på rundt null i 1990, har den siden steget jevnt og trutt. En viktig årsak til dette er at antall fiskefartøy har blitt redusert, noe som har bidratt til reduserte driftskostnader og økt produktivitet.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Driftsmargin er et mye brukt mål for lønnsomheten i en virksomhet, da denne sier hvor mye virksomheten får igjen for hver omsatte krone. Som figur 6.7 viser, har driftsmarginen variert noe for alle fartøygruppene sett under ett, men ringnot har hele tiden hatt den høyeste driftsmarginen. I 2014 var den gjennomsnittlige driftsmarginen til ringnotflåten på 18,4 pst. Driftsmarginen til torsketrål har i enda større grad variert. I 2014 var driftsmarginen til torsketrål i gjennomsnitt 17,1 pst. Driftsmarginen i kystflåten, vist i figur 6.8, er noe lavere enn i havfiskeflåten, og også svært varierende. I 2014 var driftsmarginen til konvensjonell kystflåte på 7,3 prosent, kystnot på 7,5 prosent og kystreketrål på 6,3 prosent.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Kilde: Fiskeridirektoratet

Totalkapitalrentabilitet2 er et annet mål for lønnsomhet, og gir uttrykk for avkastingen til totalkapitalen i virksomheten. Dette er et nøkkeltall som måler avkastingen av næringsvirksomheten ved å måle resultatet mot anvendt kapital. Avkastningen av investerte midler kan dermed sammenlignes med alternative investeringsmuligheter. Gjennomsnittlig totalkapitalrentabilitet for havfiskeflåten var 5,8 pst. i 2014. For torsketrål var totalkapitalrentabiliteten på 7,8 pst. og for ringnot var den 5,7 pst., jf. figur 6.9. Kystflåten har hatt en svært varierende totalkapitalrentabilitet, jf. figur 6.10.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Kilde: Fiskeridirektoratet

Mens strukturering kan gi positiv innvirkning på driftsinntektene og driftsmarginen for de ulike fartøygruppene, representerer dette også en betydelig kostnad for de som strukturerer og dermed betaler for andres fisketillatelser. På grunn av finanskostnader får man lavere vekst i totalkapitalrentabiliteten og høyere gjeldsandel, til tross for økt driftsresultat for de samme fartøygruppene. Dette er som forventet siden enkeltfartøyene har betalt struktureringen selv. Høye investeringer vises også av den relativt høye gjeldsgraden i deler av havfiskeflåten. Gjennomsnittlig gjeldsgrad var på 74,4 pst. i 2014, der den konvensjonelle havfiskeflåten har en gjeldsgrad på 100 pst. Ringnot har en betydelig lavere gjeldsgrad enn havfiskeflåten for øvrig, denne var på 64,7 pst. i 2014, noe som må ses i sammenheng med både graden av strukturering og den generelle lønnsomheten i flåtegruppen. Analysene er basert på bokførte verdier.

6.2.7 Konsekvenser for landindustrien

Antall fartøyer er sterkt redusert i både kyst- og havfiskeflåten de siste tiår. Færre leverandører av fisk kan påvirke råstofftilgangen, og siden fiskeindustrien bare unntaksvis har majoritetseierskap til fiskefartøy, har fiskeindustrien begrenset mulighet til å påvirke strukturprosessene.

I tillegg har gjennomsnittsstørrelsen for gjenværende fartøyer økt. Strukturendringene i flåten har gitt en mer robust og mobil kystfiskeflåte som øker fleksibiliteten mellom fangstfelt og landingsområde. Samtidig kan økt mobilitet skjerpe konkurransen mellom kjøperne. Det har også skjedd endringer i hvordan fisken konserveres om bord i fartøy. Det er reduksjon i leveranser av fersk fisk fra trålerflåten, andelen fryst hel fisk har økt, saltfiskproduksjon om bord opphørte på slutten av 1980-tallet og det er sterk reduksjon av ombordprodusert filet. I torskesektoren er det i all hovedsak kystflåten som leverer fersk fisk til land, men også i kystgruppen er det et økende innslag av fryst fisk om bord. I pelagisk sektor går all sild og makrell til konsum mens kolmule etc. går til melproduksjon.

Mens adgangen til å drive fiskeri er strengt regulert, er det fri adgang til å etablere landbasert foredlingsvirksomhet. Dette betyr at strukturelle endringer i foredlingsleddet ikke ensidig er en refleks av strukturtiltak i fangstleddet og vice versa. Eksempelvis har den pelagiske industrien vært gjenstand for de største strukturendringene til tross for at den store ringnotflåten har lavest struktureringsgrad av samtlige fartøy- og redskapsgrupper. Dette kan indikere at det er en svak forbindelse mellom struktureringsgrad i flåte og strukturelle endringer i den landbaserte pelagiske industrien.

En studie av Dreyer m.fl. (2011) har undersøkt om strukturtiltakene har hatt effekt på landingsmønsteret til fiskeflåten, og viser følgende funn (sitat, s. 19–20)

• Generelt har fartøy med konvensjonelle fisketillatelser som har mottatt strukturkvote på torsk (kun kvote på torskefisk) et mindre intensivt fiske enn fartøy som ikke er strukturert. De strukturerte fartøyene starter gjerne fisket tidligere, har en mindre topp i fisket og fisker noe mer i perioden juni – desember.

• Strukturerte fartøyer med kvoter i flere fiskerier har et mer intensivt torskefiske enn fartøy som ikke fisker NVG-sild og makrell. For ustrukturerte fartøy er det liten endring i sesongprofilen for fartøy som i tillegg fisker NVG-sild, men fartøy som fisker både torsk, NVG-sild og makrell ser det derimot ut til å ha et mere konsentrert torskefiske.

• I forhold til det geografiske landingsmønsteret, er det lite som tyder på at strukturering har gitt store endringer i den fylkesvise fordelingen av torskelandinger. Det er også vanskelig å se noen klare sammenhenger på kommunalt nivå. I enkelte kommuner gir en økning i antall kvotefaktorer økte landinger, mens andre kommuner opplever det motsatt. Det finnes også en rekke kommuner som får økte landinger til tross for reduserte kvoter.

• Med hensyn til strukturkvoteordningens påvirkning på artssammensetningen, ser det ut til at strukturerte fartøy fisker en mindre andel torsk enn de ustrukturerte.»

Studien viser at strukturordninger både kan redusere og forsterke sesongtoppene, men at det er avhengig av hvilke typer deltakeradganger ulike fartøy besitter. De små endringene som Dreyer m.fl. (2011) har registrert kan også ha en forbindelse til at struktureringsgraden i den konvensjonelle kystflåten er relativt lav.

6.3 Fartøy uten tilgang til strukturkvoteordning – fartøygruppen under 11 meter (hjemmelslengde)

Fartøygruppen under 11 meter (13 meter for kystmakrell) er den eneste av fartøygruppene i kystflåten som ikke har tilgang til en strukturkvoteordning.

Dette er den største fartøygruppen målt i antall fartøy. Samtidig er det en svært sammensatt gruppe med mange ulike driftstilpasninger og varierende aktivitet. Strukturutvalget behandlet denne gruppen i sin NOU 2006: 16 Strukturvirkemidler i fiskeflåten, og mente da at denne gruppen skulle unntas fra strukturering som følge av deres særlige betydning for bosetting, sysselsetting, geografisk fordeling og variert flåtestruktur.

Per november 2016 var det registrert 1423 fartøy med hjemmelslengde under 11 (13) meter med deltakeradgang innen lukkede fiskeri. De fleste fartøyene i gruppen driver med fiske etter torsk, hyse og sei nord for 62°N. 1005 av fartøyene i gruppen er registrert i de tre nordligste fylkene. Det klare flertallet av disse har kun deltakeradgang innen bunnfiskeriene (959 fartøy). I sør er det større vekt på pelagisk fiske, og 200 av de 231 fartøyene som bare har deltakeradgang innenfor pelagiske fiskeri hører hjemme i fylkene fra Møre og Romsdal og sørover. 81 fartøy har en eller flere deltakeradganger innenfor både bunnfiskeri og pelagisk fiskeri. Disse er noe jevnere spredt langs kysten, men med en konsentrasjon i Møre og Romsdal og i Nordland med 23 fartøy i hvert av fylkene.

6.3.1 Samfiskeordningen

I stedet for strukturkvoteordning har fartøygruppen under 11 meter hjemmelslengde tilgang til en samfiskeordning. Samfiskeordningen er en midlertidig årlig ordning som ble vedtatt første gang i 2010. Ordningen innebærer at to fartøy, begge i lukket gruppe under 11 meter i fisket etter torsk, hyse og sei, på bestemte vilkår kan drive samfiske. Fra 2011 har det også vært anledning til å drive «samfiske med seg selv», forutsatt at vedkommende eide begge fartøyene. Samfiskeordningen innebærer at et fartøy kan fiske hele eller deler av en kvote som er tildelt et annet fartøy. Det passive fartøyet i samfiskelaget kan ikke drive fiske eller lande fangst i den tiden fartøyene er påmeldt samfisket. Det er bare fartøy i lukket gruppe med hjemmelslengde under 11 meter som kan delta i samfiskeordningen, og fartøy som skal delta i et samfiskelag, må melde dette til Fiskeridirektoratet.

I 2015 var det 360 fartøy som benyttet samfiskeordningen innenfor torskefiskeriene og 235 fartøy innenfor pelagisk sektor. I mer enn halvparten av samfiskelagene innenfor torskefiskeriene var begge fartøy under samme eierskap. I to tilfeller var det snakk om personer med eierskap til fire samfiskefartøy, og i ett tilfelle tre fartøy.

Målet med ordningen har vært å få til en sikrere gjennomføring av fisket for fartøyene i den minste gruppen ved å øke kvotegrunnlaget for det enkelte fartøy og slik legge til rette for økt bemanning. Dette skal gjøre driften av fartøyet sikrere, og øke lønnsomheten for fisker og fartøyeier.

Samfiskeordningen medfører ikke noen langsiktig kapasitetstilpasning i flåten under 11 meter. Sett fra den enkelte fiskers ståsted har ordningen den fordel at kvote kan overføres til et annet fartøy uten å bli belastet med 20 pst. avkortning, slik tilfellet er i strukturkvoteordningen for kystfiskefartøy over 11 meter. Mens utgangspunktet for ordningen var at to selvstendige fiskere skulle kunne gå sammen for å fiske to kvoter tryggere og mer rasjonelt på ett fartøy, er ordningen etterhvert også blitt et gunstig alternativ for enkeltfiskere som har gått til anskaffelse av flere fartøy med kvoterettigheter. På denne måten kan ordningen også ha en strukturerende effekt, ved at man ikke lenger trenger å oppgradere kvoteholdende fartøy som brukes lite i fiske og heller oppgradere og investere i hovedfartøyet som fisket i stor grad utføres med. Man må likevel sørge for å holde begge fartøy i godkjent stand.

6.3.2 Lønnsomhet for fartøygruppen under 11 meter

Ifølge lønnsomhetsundersøkelsen til Fiskeridirektoratet er den gjennomsnittlige lønnsomheten for de konvensjonelle kystfartøyene under 11 meter generelt svakere enn for de andre fartøygruppene. Fartøygruppen er samtidig bredt sammensatt med mange ulike driftstilpasninger og varierende aktivitet. De gjennomsnittlige tallene for lønnsomhet gir derfor ikke nødvendigvis et fullgodt bilde av situasjonen.

På oppdrag fra tidl. Fiskeri- og kystdepartementet utarbeidet Nofima i 2013 en rapport om lønnsomheten for fartøy under 11 meter, avgrenset til lukket gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62°N.3

Rapporten fra Nofima beskriver generelle forhold i fartøygruppen og vurderer lønnsomheten. Arbeidsgodtgjørelsen av eierne ble vurdert som akseptabel, til tross for svak lønnsomhet målt med vanlige lønnsomhetsbegrep. Dette illustrerer vanskeligheten med å sammenligne fiskeindustri og kystflåte der fiskerne ikke er ordinære lønnsmottakere, men lott-takere eller fartøyeiere. Som fartøyeier kan mye tas ut som lønn slik at lite fremstår som kapitalavkastning. Det er også vanskelig å anslå hvor mye arbeidsinnsats som er knyttet til fartøyet, og med drift bare noen måneder i året kan arbeidsgodtgjørelsen per time være veldig høy.

Rapporten analyserer også potensialet for avkastning for fartøy med høy aktivitet, og har derfor i en kvalitativ analyse kartlagt 17 av de mest aktive fartøyene mellom de som er med i lønnsomhetsundersøkelsen. Disse fartøyene har en vesentlig høyere avkastning enn gjennomsnittet. Det viser også at ikke alle fartøy drives økonomisk optimalt i dag, eller utnytter fangstpotensialet fullt ut.

6.4 Vurdering av dagens system

6.4.1 Effektivitetsutfordringen

Strukturkvoteordningen er det viktigste virkemiddelet for effektivisering i fiskeflåten. Den har gjort det mulig for fiskeflåten å holde tritt med produktivitetsveksten i samfunnet for øvrig.

Oversikten i dette kapitlet har vist at et relativt stort antall fartøy er tatt ut i de fleste fiskeri i løpet av de første årene med strukturkvoteordning. Deretter har struktureringstakten avtatt. Det er gjerne de eldste fartøyene som tas ut først, og tendensen er at nye fartøy er større og mer effektive enn de som tas ut. Dette gjør at reduksjonen i teknisk kapasitet blir lavere enn antallet fartøy skulle tilsi.

Ettersom kvotetakene justeres ved ujevne mellomrom, kan enkeltaktører ha gode grunner for å ha en viss overkapasitet på kort sikt. Dette gir dessuten incentiver til å bygge fartøy med større kapasitet ved utskiftning for å «ruste seg for framtiden,» og bidrar til at overkapasiteten opprettholdes. I tillegg til reduksjon av teknisk kapasitet har strukturpolitikken lagt vekt på å tilpasse flåtens økonomiske kapasitet til ressursgrunnlaget. Strukturkvoteordningen har vært vellykket når det gjelder å legge til rette for mer produktivitet og bedret lønnsomhet.

Bruken av strukturkvoteordninger har vært veldig ulik i de ulike fartøygruppene. Dette har sammenheng med graden av økonomisk overkapasitet i de enkelte gruppene da strukturkvoteordningene ble innført, ulik lønnsomhet i de ulike gruppene som følge av ulikt fangstmønster, samt ulik utvikling i bestandsstørrelser og priser. Siden strukturkvoteordningene forbedrer driftsresultatene vil rederne betale opp mot nåverdien av inntjeningspotensialet for ekstra kvoter. Avkastningen på investert kapital blir derfor ikke nødvendigvis så mye bedre, og gjeldsgraden er til dels høy i fiskeriene. Konkurranseevnen om arbeidskraft bedres imidlertid vesentlig, siden mannskapet betales gjennom lott og antall fiskere reduseres.

Det er mange begrensninger i dagens strukturkvoteordning. Dette omfatter kvotetak, eierskapsbegrensninger, regler om fartøyutforming, geografiske bindinger eller avkortninger. De viktigste begrunnelsene for slike begrensninger er det tverrpolitiske ønsket om å opprettholde en differensiert og variert flåte, samt at flåten skal ha en viss geografisk spredning.

Begrensningene vil ha betydning for bruken av strukturvirkemidlet. Færre begrensninger vil legge til rette for større fleksibilitet, økt spesialisering og andre typer tilpasninger næringen ønsker å gjøre for å øke lønnsomheten. Dette vil igjen bidra til å realisere mer ressursrente.

Det har i de senere år vært et økende press på gjøre noe med de geografiske bindingene. Som nevnt tidligere ble fylkesbindingene i gruppen konvensjonell kyst opphevet i juni 2016 og erstattet av en landsdelsbinding med to regioner. Det er for tidlig å vurdere hvilke effekter dette har, men det er grunn til å tro at dette vil gi økt konkurranse, og dermed høyere priser på deltakeradgangene. Større markeder vil også på sikt kunne føre til en større konsentrasjon av flåten til de mest aktive fiskerisamfunn. Denne type konsentrasjon vil også ha positive ringvirkninger der aktiviteten konsentreres.

Avkortningsreglene er problematiske i forhold til målet om økonomisk ressursutnyttelse i havressursloven. For det første kan avkortningen gi incentiver til overinvestering i fangstkapasitet, siden aktørene forventer en økning i fangstgrunnlag for en gitt kvotebeholdning som følge av andre aktørers strukturering. For det andre representerer avkortningen en form for avgift på handel i kvoter som demper effektiviseringen i næringen ved at mindre lønnsomme aktører selger til de som er mer lønnsomme. Jo større denne avgiften er (avkortningsandelen), jo større må forskjellen i lønnsomhet mellom to aktører være før det lønner seg for dem å foreta en kvotehandel (strukturere).

Tidsbegrensingen virker også effektivitetsdempende på samme måten som de øvrige begrensingene. I tillegg kan usikkerhet om framtiden kunne gi gale incentiver for å investere i fartøy, særlig når det nærmer seg hjemfall. Tidsbegrensningene i strukturkvoteordningene har vært gjenstand for både næringsmessig og politisk debatt. Tidsbegrensningen har i tillegg ført til rettslige konflikter, og vært gjenstand for skatte- og avskrivingsmessige problemstillinger.

I teorien skulle man tro at lengden på tidsbegrensningen vil ha effekt på strukturkvoteprisene. Praksis viser imidlertid at prisene ikke gikk ned da forhåndsfastsatt tidsbegrensing ble gjeninnført i 2007. Dette kan skyldes minst to faktorer. For det første gjelder tidsbegrensningen bare strukturkvoter, dvs. kvoter som oppgis fra et fartøy som blir kondemnert og deretter tildelt et annet fartøy som strukturkvote. Dette vil bidra til å dempe priseffekten av tidsbegrensningen. I tillegg er det viktig å merke seg at kvoteprisene reflekterer forventet framtidig inntjening, ikke nødvendigvis inntjeningen gitt dagens regelverk. Dersom markedet (næringen) forventet at tidsbegrensningen ville bli innført (før innføringen), eller til at ville bli hevet eller utvidet (etter innføringen), vil priseffekten av regelendringen bli liten. Samtidig vet vi ikke hva alternativ prisutvikling ville vært uten denne endringen i tidsbegrensing, og det var trolig et oppdemmet strukturbehov fra strukturpausen fra høsten 2005 som påvirket situasjonen.

Den politiske uenigheten om varigheten på tidsbegrensningen bidrar imidlertid til å legge til rette for omkamper og ustabilitet. Sittende mindretallsregjering (Regjeringen Solberg) har i sin regjeringsplattform sagt at de ikke ønsker tidsbegrensning, mens opposisjonen ønsker dette. At virkemidlet er politisk uavklart kan bidra til å skape en avventende holdning til videre effektivisering fordi det innebærer for stor risiko å strukturere.

At fartøygruppen med hjemmelslengde under 11 meter ikke har tilgang til en strukturkvoteordning representerer et effektivitetstap. Man må forutsette at de mest effektive aktørene har høyest betalingsvilje, og da ville en strukturkvoteordning ha ført til effektivisering ved at den minst effektive delen ville blitt kjøpt ut. Dagens samfiskeordning tilbyr noe av denne effektiviseringen. Samfiskeordningen er imidlertid kun en midlertidig effektiviseringsordning, og i stedet for at kapasitet tas ut ligger den uvirksom over lengre tid mens det påløper faste kostnader. Samtidig er det trolig slik at de minst effektive båtene blir liggende uvirksomme og at alternativkostnaden for denne kapitalen er liten. Denne uvirksomme delen av flåten kan likevel bli kostbar på lengre sikt dersom eierne må oppgradere disse fartøyene som i liten grad brukes i fiske for å tilfredsstille kravene for fisketillatelsene knyttet til fartøyene.

6.4.2 Fleksibilitetsutfordringen

Strukturordningene har bedret effektiviteten til fiskeflåten, men systemet er lite fleksibelt og gir begrensede muligheter for individuell tilpasning. Som respons på lønnsomhetsutfordringene i fiskeflåten, har strukturordningene drevet frem et ensidig fokus på økning av kvotefaktorer innen det fiskeriet fartøyet er aktivt i. Dette overskygger mulighetene for nye og fleksible tilpasninger som gjør det mulig for det enkelte fartøy å kombinere kvoter av andre fiskeslag enn det fartøyet tradisjonelt har utnyttet. Dette krever i så fall muligheter for kvotesammenslåing som går på tvers av etablerte institusjonelle rammer og teknologiske strukturer i næringen.

Målsettingen ved en slik horisontal strukturering vil fortsatt være å øke effektiviteten i flåten med flere muligheter til økt verdiskaping. I dag er det for eksempel bare anledning til strukturkvotesamarbeid mellom fartøyer på tvers av konsesjonsgrupper for trålere med torsketråltillatelse og seitråltillatelse. Spørsmålet er om det i framtidige strukturordninger bør åpnes for større grad av strukturering på tvers av enkelte av dagens etablerte reguleringsgrupper.

I så måte er det en utfordring med dagens tidsbegrensning at den sementerer dagens kvotefordeling. På grunn av forventningen om at strukturgevinsten skal fordeles til fartøygruppene ved utløp, som starter i 2028, vil mange «verne» om gruppeinndelingen for å unngå å miste deler av «sin» kvotegevinst.

Fartøyene må velge hvilken portefølje av kvoter de ønsker å disponere. Det kan være optimalt å spesialisere seg på en enkelt art eller gruppe arter med samme fangstteknologi. Alternativt kan det være gunstig å kombinere arter med ulike fangstteknologi. I dagens fiskeflåte finner vi begge hovedstrategier representert. Hvilken av disse som er optimal avhenger til en viss grad av hvilke kombinasjoner som er tillatt av myndighetene. I kystfiskegruppene er man begrenset til maksimalt fire ganger fartøyets grunnkvote om man ønsker spesialisering. Dersom man ønsker diversifisering, er begrensningen tre ganger grunnkvoten innenfor hver av artene. Disse begrensningene påvirker tilpasningen, og reduserer overskudd og verdiskaping.

6.4.3 Legitimitetsutfordringen

Strukturkvoteordningene forsøker å balansere hensynet til effektivisering mot hensynet til sysselsetting og bosetting. Strukturering innebærer en bedre økonomisk utnyttelse av ressursene. Da er det uunngåelig at produktivitetsforbedringene medfører færre fartøy, nedgang i antall sysselsatte og større sentralisering. Dette var også bakgrunnen for strukturstopp i 2005 og innføring av tidsbegrensing i 2007.

Strukturkvoteordningene som er hjemlet i havressursloven § 14 ligger like fullt innenfor lovens formål. For det første har det vært en bred politisk prosess for å vurdere behov, utforming og tilhørende virkemidler. For det andre er det vanskelig å finne reelle alternativer samtidig som vi unngår betydelig overkapasitet. Dersom kapasiteten ikke står i forhold til ressursgrunnlaget, vil næringen som helhet oppleve nedgang i lønnsomhet med de konsekvenser det vil ha for sysselsetting og bosetting.

Som nevnt ovenfor er hensikten med begrensingene i strukturkvoteordningen å dempe effektiviseringstakten, og dermed også bidra til å opprettholde en større og mer diversifisert flåte. Behovet for produktivitetsøkning og en strukturtilpasset flåte fører til økende press på å fjerne virkemidler, som også diskusjonene under effektivitets- og fleksibilitetsutfordringen viser.

Strukturkvoteordningene har ikke ført til store regionale endringer, selv om ordningen har slått ulikt ut i ulike fartøygrupper. Som vist i gjennomgangen, er det i Norge fortsatt en variert flåte med spredt geografisk eierskap. Innad i fylkene er variasjonene større, og man kan anta at de nye landsdelsbindingene (2016) også vil gi større regionale endringer.

Det er ulike avkortningsordninger knyttet til strukturkvoteordningene. I kystflåten foretas det en avkorting av kvoten med 20 pst. ved strukturering. Strukturgevinsten som følge av avkorting fordeles med noen års mellomrom jevnt på alle kvotefaktorene i den aktuelle fartøygruppen slik at alle får en del av strukturgevinsten, også de som ikke strukturerer. Ordningen har vært viktig for å bremse struktureringen, og i kystfiskeflåten var avkortningen viktig ved innføringen for at alle skulle få ta del i effektiviseringen i denne flåtegruppen. For utforming av kommende strukturordninger bør det likevel vurderes i hvilken grad det fortsatt er legitimt at de mest effektive aktørene skal være ansvarlige for driftsgrunnlaget til mindre effektive aktører.

Tidsbegrensingen har også virket legitimerende for dagens strukturkvoteordning. Motstanden mot strukturkvoteordning uten tidsbegrensning begrunnes med at fisken tilhører det norske folk i fellesskap, og at man frykter en utvikling der fellesskapet ikke får noe igjen av de verdiene den skaper. I diskusjonene over er det argumentert for at tidsbegrensingen med tilhørende debatter synes å skape flere utfordringer enn den løser.

Det faktum at aktørene som får høste av fellesskapets ressurser blir stadig færre, gjør at legitimitetsspørsmålet utfordres. Fiske har tradisjonelt vært en næring for alle som ville. Når dette endres på grunn av hensynet til ressursene er dette akseptabelt. Når adgangen innskrenkes av hensyn til økonomisk avkastning er effektene mer kontroversielle. Et element i denne sammenheng er at dagens strukturkvoteordning innebærer at store deler av ressursrenten tas med ut av de som selger seg ut av næringen, samtidig som de som er igjen har en økende gjeld. Denne problematikken henger sammen med spørsmålet om innkreving av ressursrente, og vil bli nærmere drøftet i kapittel 7.

6.5 Strukturtilpasning i framtiden

Et viktig element i spørsmålet om langsiktig kapasitetstilpassing er hvordan fiskeflåten kan tilpasses ressursgrunnlaget. I dette ligger også hvor stor frihet aktørene selv skal ha i tilpasningen. Dagens strukturkvoteordninger har vært, og er fortsatt omdiskutert. Noen mener at det ikke er ønskelig med et strukturvirkemiddel, men for de fleste dreier uenigheten seg om omfang og hvor fort struktureringen bør skje. Herunder diskuteres det hva som er fornuftige kvotetak og hvorvidt det bør tillates strukturering mellom grupper.

Som vist i tidligere kapitler, var de aller fleste fiskeriene inntil 1970 åpne for alle og fisket foregikk uten begrensninger utenom de som er gitt av lønnsomhet, kapitaltilgang og bestandsdynamikk. I mange tilfeller, og forsterket av teknologisk fremgang, medførte dette overkapasitet og sterkt nedfiskede bestander, noe som gav seg uttrykk i lav inntjening, mindre fangster og lavere verdiskaping, kjent som «allmenningens tragedie.» Denne situasjonen kjennetegnes ved kappfiske, der aktørene fisker intenst for å sikre seg en så stor andel av fangsten som mulig, med tilhørende overinvestering i fartøy og utstyr.

For å bedre denne uheldige situasjonen, har forvaltningen av mange fiskerier introdusert en rekke virkemidler, først og fremst begrenset tilgang til å utnytte ressursen. I første omgang ble disse virkemidlene primært innført for å berge hardt pressede fiskebestander, noe man kunne oppnå ved å begrense det samlede uttak fra bestanden. En totalkvote begrenser uttaket fra bestanden og kan dermed beskytte fiskebestandene, men totalkvotene fjernet ikke incentivene til kappfiske. I stedet for å kappes om mest mulig fisk, vil en med totalkvoteregulering kappes om en størst mulig andel av denne kvoten. Dette er en form for regulert fritt fiske som kan gi ytterligere overkapasitet i forhold til det uregulerte frie fisket.

For å begrense overkapasiteten i fiskeflåten innførte man i neste runde ulike innsatsbegrensninger i fiskeriene, for eksempel ved å regulere fartøylengde, -tonnasje, fangstsesong og andre dimensjoner av fangstinnsats. Problemet med å regulere innsats på denne måten er at det ikke fjerner det underliggende incentivet til å kappfiske om en størst andel av kvoten, så kreative fiskere vil søke å øke fangstkapasiteten langs uregulerte dimensjoner, for eksempel fartøybredde.

Etter hvert innførte man derfor individuelle kvoter som tildeles fartøy, og som gir fartøyeierne adgang til hver å fiske en begrenset andel av den årlige kvoten. Her har ingen interesse i å overinvestere, da man ikke trenger å kappes om å få størst mulig andel av kvoten. Hver fisker kan dermed konsentrere seg om å oppnå størst utbytte av sitt fiske gjennom å drive dette med lav bruk av innsatsfaktorer. Myndighetene kan konsentrere seg om å sette bærekraftige totalkvoter.

Den totale verdiskapingen avhenger av hvor mange fiskere og fartøy (dvs. hvor stor kapasitet) som inkluderes i systemet. På grunn av forhistorien og situasjonen som medførte introduksjon av individuelle kvoter, kan det, særlig i starten, være betydelig mer kapasitet enn nødvendig for å fiske hele kvoten. Dette betyr at man ved å redusere antall aktører og samlet kapasitet, vil bedre den økonomiske effektiviteten. Dette elementet forsterkes gjennom den teknologiske fremgangen som finner sted i de fleste fiskerier. Ettersom kappfiske er eliminert, gir individuelle kvoter i utgangspunktet ikke incentiver til å bygge opp overkapasitet. Det vil imidlertid gjerne ta lang tid før eksisterende overkapasitet forsvinner dersom de som forlater fisket ikke blir kompensert for dette, enten gjennom kondemneringsordninger eller andre strukturordninger. Ved overkapasitet i fiskeriene, vil tilbud av fartøy være langt høyere enn etterspørselen. Dette gjør at verdien på slike fartøy blir lav, og mange vil derfor heller bruke fartøyene ut levetiden enn å selge. Spørsmålet er med andre ord hvordan de individuelle kvotene kan forvaltes i lys av dette.

Et alternativ uten noen form for strukturering, innebærer at aktørene kan benytte kvotene så lenge de er aktive fiskere, men at tillatelsen inndras når fiskeaktiviteten opphører. Dette er individuelle kvoter uten noen form for omsettelighet, også referert til som «drosjeløyver.» I et slikt system blir de økonomiske inngangsbarrierene til næringen lave, og myndighetene har stor handlingsfrihet til reallokeringer. I et tenkt norsk system, kunne myndighetene da ha tildelt kvoter for eksempel etter regionale fordelingsprinsipper i henhold til ønsket om geografisk spredning. Det er imidlertid en kostnadskrevende og kompleks fordelingsoppgave å bestemme hvilke aktører som skal få overta kvotene.

Den største utfordringen med et system hvor kvotefaktorer ikke kan omsettes, er at det ikke innehar mekanismer for å utnytte ressursene mest mulig effektivt. Behovet oppstår for det første når det totale økonomiske utbyttet fordeles på for mange aktører. Da utfordres aktørenes evne til å betale lønn og gjøre nødvendige investeringer. Uten noen form for omsetning av kvotefaktorer, har aktørene heller ikke mulighet til å skaffe seg kvoter for å utnytte skalafortrinn. Behovet oppstår for det andre når kvotene fordeles etter andre prinsipper enn effektiv bruk. Uten mekanismer som omfordeler kvoter til de som skaper størst verdier av den aktuelle fangstrettigheten, kan de aktørene som kanskje ønsker å forlate næringen velge å bli værende, ettersom de ikke oppnår kompensasjon for å gi opp fangstrettighetene sine.

Effektivitet bestemmes av forholdet mellom inntekter og kostnader. Inntekter avhenger av pris og fangstmengde. Det aller meste av det som fiskes i Norge eksporteres, og sluttprisen bestemmes i stor grad i utenlandske markeder hvor norske aktører har begrenset innflytelse. Realprisen på fisk i den norske førstehåndsomsetningen har vært stabil i mange tiår. Pris pr enhet avhenger også av råstoffkvalitet, og når på året fisken landes. Der fangstmetoder, fangstmengde eller behandling av fisk reduserer kvaliteten, vil det være mulig å øke inntekten gjennom å endre på disse.

Totalkvotegrunnlaget svinger i takt med bestandenes utvikling. Sett over en lengre tidsperiode er samlet fangst i Norge relativt stabil, og det er heller ingenting som tyder på at samlet fangst fra de tradisjonelle fiskeriene vil øke betydelig i Norges havområder.

Kostnader avhenger av en rekke faktorer som lønns- og driftskostnader, samt rentenivå og samlede avgifter. Konkurransen om arbeidskraft fra andre maritime næringer har vært tiltagende, og dette har de siste årene vært med på å presse lønnsnivået i fiskerinæringen oppover. Videre har det vært behov for kapitalkrevende produksjonsmidler i form av moderne fiskefartøy. Faktorer som endringer i, og utvidelse av, arbeidsmarkedet, liberalisering av regelverk og økte miljøkostnader kan tenkes å spille en fremtidig rolle for kostnadsnivået i norske fiskerier.

Så fremt ikke inntektsnivået eller kostnadsstrukturen i norske fiskerier endrer seg vesentlig, vil lønnsomhetsutviklingen først og fremst være avhengig av fiskeflåtens produktivitetsutvikling. Dette innebærer at totalkvotene på sikt må fordeles på færre aktører.

I et system uten noen form for omsetning, vil det kun være myndighetene som har anledning til å effektivisere kvotegrunnlaget. Når aktører legger opp, vil myndighetene kunne slå kvotefaktorer sammen før de retildeles. Fiskerne vil imidlertid ha mye å tjene på å øke driftsgrunnlaget sitt mens de fortsatt er aktive. Det å vente på at andre fiskere skal slutte å fiske for å få et større driftsgrunnlag, synes lite hensiktsmessig. I tillegg kommer utfordringene med å bestemme hvem som skal tilgodeses, som nevnt ovenfor.

Et mer markedsbasert system vil gi aktørene større frihet til å gjøre nødvendige tilpasninger, og dermed oppnå mer effektive løsninger. Fiskeriforvaltningen i New Zealand er et slik eksempel. Fiskerne disponerer en fast andel av totalkvoten, som gir en årlig kvote målt i tonn. Både andelene og kvotene kan utveksles mellom fiskere via ulike markedsplasser, gjerne mot betaling. Fiskerne kan på denne måten selv vurdere om de er best tjent med å utnytte kvotene selv, eller leie eller selge til andre. På denne måten flyttes andelene gradvis til de aktørene og den fangstteknologien (redskap, fartøytype og -størrelse) som skaper størst verdi ved å utnytte dem. I tillegg sørger markedet for at fangstkapasiteten ikke er for høy fordi det ikke vil være noen incentiver til å bygge opp større kapasitet enn hva kvotegrunnlaget fordrer. Det vil være lønnsomt for aktører med ledig kapasitet å utveksle kvoter eller fartøy/kapital slik at ledig kapasitet minimeres. Samtidig som et markedsbasert system gir høy økonomisk effektivitet, vil fiskeriforvalter ha et begrenset handlingsrom til å detaljstyre kvoteallokering mellom ulike aktører og flåtestørrelser. Markedsbaserte systemer virker også konsentrerende så fremst det ikke er ilagt handelsbarrierer.

De norske strukturvirkemidlene har vært utformet som en mellomløsning mellom de beskrevne ytterpunktene. Målsetningen har vært å legge til rette for at næringen kan gjøre individuelle langsiktige tilpasninger, samtidig som hensynet til en differensiert flåte og et visst handlingsrom for myndighetene er forsøkt ivaretatt. Som drøftingen også har vist, går utviklingen mot færre begrensinger og større frihet for aktørene. Også i framtiden vil det være et press for å øke produktiviteten i flåten, og et framtidsrettet kvotesystem bør derfor fortsatt ha mekanismer som tillater strukturtilpasning. Dette vil samtidig fortsatt legge press på begrensingene som i dag ivaretar fordelings-, bosetnings og diversifiseringshensyn. Spørsmålet er hvordan et framtidig virkemiddel kan utformes uten at det forsterker legitimitetsutfordringene.

I det følgende drøftes innretningen på et struktureringsvirkemiddel i et framtidsrettet kvotesystem. Drøftingen tar utgangspunkt i dagens system, og diskuterer hvorvidt virkemidlene som benyttes i dag bør endres. Den minste flåten, med hjemmelslengde under 11 (13) m, har i dagens system ikke anledning til å strukturere. Kapitlet avsluttes med en drøfting av hvorvidt også denne delen av flåten bør få anledning til langsiktige kapasitetstilpasninger.

6.5.1 Tidsbegrensningen

Dagens strukturkvoteordning skiller mellom de som strukturerte før og etter strukturpausen i 2005–2007. Strukturkvoter som ble tildelt første gang før strukturpausen kan retildeles årlig i inntil 25 år. Strukturkvoter som tildeles første gang etter strukturpausen kan retildeles årlig i inntil 20 år. Dette innebærer at de første strukturkvotene ikke kan retildeles fra 2028, og særlig i årene 2028–2032 vil store deler av strukturkvotene ikke kunne retildeles.

Hensikten med gjeninnføringen av tidsbegrensningen ble drøftet i St.meld. nr. 21 (2006–2007). Her begrunnet regjeringen sitt standpunkt slik:

«Dette vil medvirke til å realisere regjeringens mål om en fiskeripolitikk som bidrar til en rettferdig fordeling av ressursene, blant annet fordi en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen vil motvirke tendensene til økt eierkonsentrasjon og geografisk konsentrasjon. Videre mener regjeringen at det vil være en styrke for næringen at en gjennom dette forslaget legger til rette for å opprettholde en variert eierskapsstruktur, og at fiskeripolitikken dermed legger til rette for å ta vare på de lokalt forankrede fiskebåtrederiene.

Forslaget vil legge til rette for en fiskeflåte som bidrar til aktivitet og sysselsetting langs hele kysten, i samsvar med deltakerlovens formål om å øke lønnsomhet og verdiskaping i næringen og gjennom dette å trygge bosetning og arbeidsplasser i kystdistriktene, og legge til rette for at høstingen av de marine ressursene fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode.»

Hvorvidt tidsbegrensing er et godt virkemiddel i et framtidsrettet kvotesystem avhenger av en rekke forhold. For det første er det sentralt å vurdere om det gir de effektene som var ønsket. For det andre er det relevant å se dette i sammenheng med hvilke andre effekter virkemidlet gir. For det tredje er det relevant å vurdere om det er andre virkemidler som er bedre egnet til å oppnå ønsket om rettferdig fordeling og lokalt eierskap. Det sentrale er med andre ord ikke å opprettholde skillet mellom grunnkvoter som retildeles årlig uten at det gjelder noen forhåndsfastsatt tidsbegrensning og strukturkvoter som bare kan retildeles i et bestemt antall år, men å vurdere hvordan intensjonen ved virkemiddelet best ivaretas.

At tidsbegrensingen skal føre til en mer rettferdig fordeling handler om hva som skjer med strukturgevinsten når tidsperioden er over. I St.meld. nr. 21 (2006–2007) er det forutsatt at strukturgevinsten blir refordelt innad i fartøygruppen etter utløpet av tidsperioden. Strukturgevinsten kan da bli en del av samtlige fartøyers grunnkvote. Tidsbegrensingen handlet med andre ord om at effektiviseringen skulle komme flere til gode, ikke bare de fartøyene som på et gitt tidspunkt var i posisjon til å gjøre slike investeringer.

I den påfølgende behandlingen på Stortinget, stilte regjeringspartiene (Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk venstreparti) seg bak regjeringens forslag. Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig folkeparti og Venstre ønsket ikke tidsbegrensede kvoter. I innstillingen (Innst. S. nr. 238 (2006–2007)) tok disse partiene ikke stilling til hva som skulle skje med strukturkvotene etter utløpet av tidsbegrensningen.

Hva som vil skje med strukturkvotene ved utløp, er ikke et endelig avklart spørsmål. I ekspedisjonssjef Vidar Landmarks tilleggsforklaring av 25. januar 2013 (Høyesteretts sak Nr. 2012/1548) omtales spørsmålet om tilbakefall av strukturkvoter. Her uttaler Landmark at:

«Det er ikke mulig å si med sikkerhet hvordan strukturgevinsten vil bli fordelt når ordningens tidsbegrensning på 20 og 25 år en gang i fremtiden kommer til anvendelse. Fordelingen vil det være opp til myndighetene å avgjøre når den tid kommer.»

Som vist ovenfor, kan usikkerheten omkring hva som vil skje med strukturgevinsten, og om tidsperioden igjen vil bli endret, være en kilde til lite hensiktsmessig investeringsatferd. Samtidig bidrar det til å sementere gruppestrukturen i dagens system, også der det er gode grunner til å vurdere andre inndelinger. I et framtidsrettet kvotesystem bør derfor spørsmålet om tidsbegrensing avklares, for å gi stabilitet og mer forutsigbarhet for alle involverte aktører.

I det følgende drøftes alternativer for hvordan spørsmålet om tidsbegrensning kan avklares.

6.5.1.1 Fortsatt tidsbegrensning

En videreføring av strukturkvoteordningen med tidsbegrensing innebærer at kvotene vil løpe ut fra og med 2028. Legger en til grunn at disse refordeles innen de enkelte fartøygruppene, vil dette komme aktørene med lav eller ingen struktureringsgrad til gode.

Som vist i tabell 6.4 er refordelingen av strukturkvoter fra 2028 ujevnt fordelt. De som var raskt ute med å ta i bruk strukturordningen, vil da avgi deler av sitt driftsgrunnlag uten å være i posisjon til å motta mer enn en liten del av dette. For fartøy med høy struktureringsgrad vil det derfor være gunstig at varigheten på strukturkvotene forlenges, eller at alle strukturkvoter fordeles på en felles dato.

Å la tidsbegrensningen inntreffe senere vil samtidig øke verdien av disse kvotene. Dette vil gi de som har strukturert en fordel som de ikke har betalt for. Samtidig vil de aktørene som ikke har strukturert, eventuelt tape tilsvarende år med økt driftsgrunnlag. Å forlenge utløpsdatoen for tidsbegrensningen vil heller ikke redusere usikkerheten om hvorvidt strukturgevinsten skal tilbakeføres til de opprinnelige gruppene.

En felles dato for fordeling av strukturgevinst, vil gi et mer stabilt driftsgrunnlag for de aktørene som har anvendt strukturkvoteordningen. Jo flere strukturkvoter som faller tilbake på samme tidspunkt, jo mindre effekt vil tilbakefallet ha på den enkeltes kvotefaktorer. Svakheten ved denne løsningen, er at effekten av strukturvirkemiddelet vil svekkes jo nærmere en kommer denne datoen. Jo færre år som gjenstår, jo mindre attraktivt vil det være å benytte strukturkvoteordningen. Tilsvarende vil det være uklart hva som vil skje etter den felles tilbakefallsdatoen. Vil det fortsatt være anledning til å strukturere, og i så fall under hvilke betingelser?

Strukturkvoteordningen for havfiskeflåten hadde ikke tidsbegrensning i perioden 2005–2007, mens strukturkvoteordningen for kystfiskeflåten ikke hadde tidsbegrensning før 2007. Den gang hadde det ingen direkte kvotemessig betydning hvilke grunnkvoter som ble oppgitt for strukturering, og hvilke som ble beholdt, fordi skillet mellom grunnkvoter og strukturkvoter var uten praktisk betydning. Etter at tidsbegrensningen ble innført i 2007 viste det seg imidlertid at valget som rederiet hadde foretatt tidligere fikk direkte betydning for hvor stor andel av driftsgrunnlaget som ble underlagt den nye tidsbegrensningen. Dette kan framstå som urimelig, og det kan være grunn til å vurdere nærmere om og ev. hvordan dette bør hensyntas ved framtidig fordeling av strukturgevinst.

6.5.1.2 Konvertering av strukturkvoter

Dersom tidsbegrensingen ikke videreføres, er det et alternativ å konvertere strukturkvoter til grunnkvoter. Dette innebærer at skillet mellom strukturkvoter og grunnkvoter fjernes.

Ved å fjerne tidsbegrensningen fjerner en samtidig usikkerheten om når, til hvem og hvordan strukturkvoter skal fordeles eller omfordeles ved utløpet av tidsperioden. Dette vil også fjerne det kompliserende skillet mellom grunnkvoter og strukturkvoter, og medføre en forenkling både for forvaltningen og næringen. Fjerning av dette skillet vil også legge til rette for større valgfrihet blant andre virkemidler.

I det følgende drøftes tre alternativer for konvertering.

Konvertering av strukturkvoter uten avkortning

En strukturkvote kan konverteres til grunnkvote, uten noen form for avkortning. Dette kan gjøres ved å fjerne tidsbegrensingen, slik at alle kvotefaktorer likestilles i fisketillatelsen.

Dette er åpenbart en enkel metode. Den vil imidlertid bryte med både forventninger i næringen og intensjonen som lå til grunn om en refordeling av strukturkvotene etter utløpet av tidsbegrensningen.

Konvertering med avkortning

Et annen løsning er at deler av strukturkvoten avkortes, mens resterende del av strukturkvoten gjøres tidsubegrenset og blir en del av fartøyets grunnkvote. En slik konvertering har blitt gjennomført tidligere, i overgangen fra enhetskvoter som var underlagt en tidsbegrensning, til strukturkvoter i havfiskeflåten i 2005.

Det finnes ulike metoder for konvertering med avkortning. Man kan bruke samme metode som da dette ble gjennomført i 2006. Da vil hvert av de årene man har brukt strukturkvote i løpet av 20 år representere 1/20 kutt. Har man benyttet en strukturkvote i 10 år, og har 10 år igjen, kuttes kvoten med 10/20 (50 pst.). I fisketillatelsen vil den resterende delen av strukturkvoten legges til eksisterende kvotefaktorer. Fartøyeier vil med andre ord disponere disse på samme vilkår som for øvrige kvotefaktorer i fisketillatelsen, uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

Et annet alternativ er å legge en mer økonomisk tilnærming til grunn, og konvertere basert på en diskonteringsfaktor. Tabell 6.4 gir en oversikt over utløpende strukturkvoter i ulike reguleringsgrupper. Det generelle bildet viser at den største delen av strukturkvotene utløper i 2032. De øvrige årene utløper bare små andeler av strukturkvotene. De første utløper allerede ved utgangen av 2026. For både ringnot og konvensjonell kyst er det noe lavere strukturgrad, slik at andelene som utløper er noe lavere.

Diskonteringsraten tar hensyn til tidsverdien av penger og den risiko en slik plassering medfører. Diskonteringsraten balanserer således verdien av den inntekt fartøyet går glipp av i perioden frem til utløpet av strukturkvoten, med verdien av fisket etter den fastsatte utløpsdatoen. En rimelig diskonteringsrate vil være den som gjør aktørene indifferente mellom å gi fra seg kvote nå fremfor i fremtiden. Denne må gi en kompensasjon for risikofri rente og risiko. Hvilken diskonteringsrate som bør velges vil avhenge av hva som skjer med avkortede kvoter og hvor stor del av strukturkvoten som går tilbake til de ulike reguleringsgruppene. I tabell 6.5 er det illustrert effekten av tre ulike diskonteringsfaktorer. I det offentlige benyttes gjerne en diskonteringsrente (kalkulasjonsrente) på 4 pst. per år for å reflektere kapitalens avkastning i beste alternative anvendelse. Private investorer har gjerne et høyere avkastningskrav.

Det enkelte fartøy vil således få en andel av den delen som fordeles på reguleringsgruppen, og den delen av strukturkvoten som er igjen etter neddiskonteringen av tidsbegrensede kvotefaktorer. Uten denne konverteringen ville fartøyet måtte oppgi hele strukturkvoten ved utløpsdatoen, men ville da fått refordelt på linje med andre fartøy i gruppen.

Omfordelingen som følger av refordelingen av kvoter, vil trolig raskt føre til økt strukturering, der de som har redusert sitt kvotegrunnlag vil ha insentiv til å investere i nytt kvotegrunnlag. Hvorvidt dette vil slå ut på prisen på strukturkvoter er avhengig av en rekke faktorer, og må ses opp mot det øvrige kvotesystemets utforming.

6.5.1.3 Anvendelse av avkortet del av strukturkvoten

Den avkortede delen av strukturkvotene kan anvendes til flere formål. Den kan fordeles blant de resterende fartøyene i strukturgruppen, eller trekkes inn i en kvotebeholdning.

Refordeling av avkortning

Den avkortede delen av strukturkvotene kan i overgangen til et nytt kvotesystem tilfalle de ulike fartøygruppene i form av en strukturgevinst. Dette vil ha som konsekvens at fartøy tildeles konverterte strukturkvoter uten slik tidsbegrensning. I tillegg får disse fartøyene en andel av strukturgevinsten som fordeles til alle fartøy i fartøygruppen, også uten slik tidsbegrensning. Denne konverteringen vil således ha som formål å utjevne forskjellene mellom fartøy med høy grad av strukturering og fartøy med lav grad av strukturering.

Som kapittel 6.2.5 viste er det stor forskjell i struktureringsgraden mellom de ulike fartøygruppene. I fartøygrupper med høy og lik grad av strukturering, som for eksempel torsketrålflåten og konvensjonelle havfiskefartøy, vil en slik konvertering innebære liten grad av omfordeling innad i gruppen. I disse gruppene vil konverteringen, samt valg av konverteringsmetode eller konverteringsfaktor, således ha mindre betydning. Fullstrukturerte fartøy vil ha fordel av en konverteringsmetode som gjør at en lavest mulig andel av strukturkvotene avkortes.

I grupper med lav struktureringsgrad og store forskjeller internt i gruppen, som for eksempel ringnot, vil konverteringen føre til stor grad av omfordeling fra fartøy med høy grad av strukturkvoter til fartøy som ikke, eller i liten grad, har investert i strukturkvoter.

For grupper med høy struktureringsgrad fremstår dette alternativet nokså likt alternativet med konvertering uten avkortning. Fartøyenes andel av gruppekvoten var relativt like før konvertering og vil være det også etterpå. For grupper med ulik struktureringsgrad vil det bli en omfordeling internt.

Anvendelse av avkortning til en kvotebeholdning

En alternativ måte å anvende de avkortede kvoteandelene på er å samle dem i en felles kvotebeholdning. Fellesskapet kan anvende disse kvotene på ulike måter. Et rasjonale for et slikt alternativ, kan være at de kvoteandeler som er kjøpt for en gitt tidsperiode, utnyttet og skattemessig avskrevet i deler av denne perioden, bør anvendes til andre formål enn å føres tilbake til reguleringsgruppen som en tidsubegrenset kvoteforhøyelse.

Grupper med stor andel strukturkvoter vil i et slikt scenario bidra mer enn grupper med lav andel strukturkvote. Kystfartøygruppen under 11 meter (hjemmelslengde) har ingen strukturkvoter, og vil således ikke avgi kvoteandeler til en slik beholdning.

En felles kvotebeholdning kan disponeres av fellesskapet. Å gi dette en regional forankring vil imidlertid bryte med prinsippet om å forvalte fiskekvotene som en felles ressurs, jf. drøftingene om havressursloven i kapittel 4. En slik beholdning bør således disponeres av de sentrale fiskerimyndighetene.

Anvendelsen av kvotebeholdningen kan ses uavhengig av hvilke fartøygrupper som har bidratt med kvoteandeler. Deler av kvotebeholdningen kan da brukes til nytildelinger for eksempel gjennom en form for rekrutteringsordning. I overgangen til et nytt kvotesystem vil ikke dette bryte med prinsippet om faste kvoteandeler, men vil føre til omfordeling mellom ulike fartøygrupper.

Et annet alternativ er at staten gjennom denne kvotebeholdningen går inn som en aktør på markedsplassen for kortsiktig utveksling (jf. kapittel 5.4.7). Da kan det kvantum staten disponerer gjennom en kvotebeholdning leies ut til de gruppene som har avgitt kvotefaktorene. Inntektene fra en slik kvoteutleie kan anses som en ressursrenteskatt (jf drøftingen i kapittel 7.6.4). Ved ikke å avhende kvotefaktorer, kan kvotebeholdningen ligge fast, og derigjennom generere kvoter hvert år som kan leies ut og gi inntekter til fellesskapet.

6.5.2 Øvrige virkemidler i strukturordningen

I tillegg til tidsbegrensingen har dagens strukturordning en rekke virkemidler, som kvotetak, avkortninger, og kondemneringskrav. Felles for disse virkemidlene er at de bidrar til å opprettholde overkapasitet, og er effektivitetsdempende. Slike virkemidler har til hensikt å gi myndighetene anledning til å styre i hvilken takt og på hvilken måte effektiviseringen skal foregå. En utstrakt bruk av begrensinger vil imidlertid kunne føre til en sementert og ineffektiv næringsstruktur, som vil gi redusert verdiskaping og velferd for samfunnet som helhet.

Effekten av strukturordninger vil i stor grad være avhengig av den samlede bruken av begrensende virkemidler. På samme måte vil det ha effekt hvorvidt det innføres beskatning av ressursrenten, med hvilket virkemiddel, og på hvilket nivå. Dette drøftes nærmere i kapittel 7. Det er imidlertid en sammenheng mellom bruk av begrensninger og realisert ressursrente. Jo færre begrensinger, jo mer realiseres ressursrenten. For utdyping av disse sammenhengene vises det til kapittel 8. Her drøftes relevansen av hvert virkemiddel for en framtidig strukturordning kort.

6.5.2.1 Avkortning

Avkortning har, på samme måte som tidsbegrensingen, vært motivert av at effektiviseringen skal komme flere til gode. Avkortning bidrar til en jevnere fordeling mellom aktører som er i posisjon til å strukturere, og de som av ulike årsaker ikke ønsker eller har anledning til å ta del i ordningen.

Som vist i kapittel 6.2 og 6.3 har det skjedd mye strukturering til tross for avkortninger. Dette taler for at man har kunnet ta fordelingshensyn i strukturordningen uten at dette har hindret effektivitetsutviklingen i for stor grad. Innretningen på avkortningen bør likevel vurderes. Hvem skal nyte godt av at andre aktører finansierer økt produktivitet? Etter som flere og flere fartøy og aktører er strukturert ut, vil dessuten avkortningen fungere mer begrensende og dermed få større betydning for effektivitetsutviklingen.

Dersom det innføres en felles kvotebeholdning som vist til i 6.5.1, vil et mulig alternativ være at avkortning går til en slik beholdning. Dersom denne beholdningen leies ut, vil samtlige aktører ha tilgang til større fleksibilitet i sitt kvotegrunnlag.

6.5.2.2 Kvotetak

Kvotetak setter en øvre grense for hvor mange kvotefaktorer som kan samles på hvert fartøy, og er det som setter en absolutt begrensing på konsentrasjon per fartøy.

Mangelen på fleksibilitet i strukturordningen fører til et ensidig fokus på øking av kvotetak når produktiviteten i flåten synker. Økt fleksibilitet i flåten kan legge grunnlag for flere forretningstilpasninger, så som spesialisering og diversifisering. Dette er nærmere drøftet i kapittel 5. Dersom slike ordninger innføres, kan de bidra til å dempe det ensidige fokuset på nivået på kvotetakene. Kvotetak og gruppeinndelingen vil også bidra til å dempe de store forskjellene mellom kapitalsterke og -svake aktører, og på den måten medvirke til å opprettholde en variert flåte.

Kvotetak er en dynamisk størrelse. Hva som er en fornuftig øvrig grense vil endre seg, og vil avhenge av den videre teknologiske og økonomiske utviklingen. En videreføring av dagens ordning der kvotetak endres i forskrift etter høring synes som en hensiktsmessig ordning, også for en framtidig strukturordning. Man må likevel ta hensyn til at aktørene kan investere i fartøy for fremtiden og utvide kapasiteten mer enn hva som er samfunnsøkonomisk optimalt, drevet av spekulasjoner om fremtidige kvotetak.

6.5.2.3 Kondemneringskravet

Bakgrunn for kondemneringskravet har vært permanent å ta ut teknisk overkapasitet. Etterhvert som de eldste fartøyene er tatt ut, er det imidlertid sjelden det faktisk kvoteavgivende fartøyet som blir kondemnert. I praksis selges ofte disse fartøyene, og man finner fartøy av dårligere stand som rigges for å kunne godkjennes som rustet til å fiske før de kondemneres. Å ruste opp et fartøy bare for fremvisning før det skal kondemneres er ikke en god økonomisk utnyttelse, og gir grunn til å vurdere om kondemneringskravet har utspilt sin rolle. Det vil være fornuftig å fjerne kondemneringskravet for fartøygrupper der det ikke er fare for at fartøy som tas ut av et fiskeri bidrar til å skape et uønsket press i andre fiskerier innenlands eller utenlands.

6.5.3 Modifisering av binding mellom fartøy og rettighet

I et tradisjonelt individuelt omsettelig kvotesystem er det ingen institusjonelle bindinger mellom kvoter og fartøy ved transaksjoner. Det betyr at kvotefaktorer kan utveksles på samme måte på kort og lang sikt, frikoblet fra transaksjoner av fartøyene.

Et kvotesystem med stor grad av omsettelighet er et alternativ som vektlegger hensynet til produktivitet sterkt og slik vil realisere en betydelig ressursrente. Denne representerer også en god kilde til skattlegging til beste for samfunnet. Dette er et velprøvd kvotesystem internasjonalt. Det kan argumenteres for at et slikt system langt på vei representerer en videreutvikling av dagens norske system, som også bygger på kvoteomsetning, men mangler den fleksibiliteten som en finner i et fullt utviklet Individual Transferable Quota (ITQ) system.

En slik fristillelse vil også, uten begrensninger på aktørenes handlingsrom, kunne føre til betydelig konsentrasjon av kvoter og stå i motstrid til andre mål for fiskeripolitikken, så som hensynet til bosetting og sysselsetting i kystsamfunnene. Et slikt system kan imidlertid utformes for å ivareta denne type hensyn. På samme måte som i dagens system, kan det legges på ønskede begrensinger, for eksempel i eierkonsentrasjon, krav til inntekt fra eget fiske eller avgrensing av omsetning til geografiske regioner eller grupper.

6.5.4 Utvidet adgang til splitting: oppdeling av kvotepakker

Dagens ordning med kvotepakker av torsk, hyse og sei har vært motivert av helhetlige kvoteløsninger, blant annet med tanke på bifangst. Det har imidlertid også ført til en ensretting av fiskeflåten, og reduksjon av mulighetene for spesialisering. Videre er det artene med størst verdi som fiskes først, noe som gjør at markedspotensialet for øvrige arter ikke utnyttes. Dette fører til en ikke-optimal produksjon og redusert verdiskaping. I et framtidsrettet kvotesystem er det derfor fornuftig at kvotepakkene kan deles opp. Et fartøy som er tildelt fisketillatelse for torsk, sei og hyse (nord for 62°N), vil følgelig få tre ulike kvotefaktorer – en for hver av artene, som hver for seg er et uttrykk for det enkelte fartøys andel av totalkvotene. Det kan skape den nødvendige fleksibiliteten for den enkelte til å kunne sette sammen et hensiktsmessig og strategisk rettet kvotegrunnlag, for eksempel med tanke på spesialisering. Dette vil også legge til rette for bedre høsting av de mindre verdifulle artene, bedre samarbeid mellom fiskere og fiskeindustri, og en mer markedstilpasset fartøyutforming. Hensynet til behov for kvoter, for eksempel i forbindelse med bifangst, kan imøtekommes med et ev. minstekrav til kvotefaktorer av bifangstarter og gjennom markedsplassen for kortsiktig utveksling av kvoter.

Et kvotesystem som legger til rette for frihet til å tilpasse kvotesammensetningen, vil gi større mulighet til å utnytte både kostnads- og inntektsgevinster knyttet både til spesialisering eller diversifisering enn et system der kvoter henger sammen i ulike pakker. Dette gjelder både dersom pakkene ikke kan brytes opp, eller det legges unødige begrensninger på sammensetningen av pakkene.

6.5.5 Strukturtilpasning for fartøy under 11 (13) meter

Uavhengig av hvilken ordning som velges for framtidig strukturtilpasning må det tas stilling til om ordningen også skal gjelde for fartøy under 11 meter (13 meter for makrell).

Det er stor variasjon blant disse fartøyene med hensyn til kvoteutnyttelse. Ved å gi også denne gruppen mulighet til å tilpasse kvotegrunnlag og kapasitet vil man kunne oppnå betydelig produktivitetsforbedring og høyere realisering av grunnrente. Dette først og fremst gjennom at overkapasiteten reduseres og kapasitetsutnyttelsen øker. I tillegg vil ressursene i større grad utnyttes av mer effektive aktører. De som ønsker å satse får mulighet til å øke sitt driftsgrunnlag, noe som igjen gir grunnlag både for fornying av fartøy og forbedrede inntektsforhold både for eier og mannskap.

Fartøygruppen under 11 (13) meter er i stor grad overregulert. Hvis en fartøyeier kjøper en tillatelse av noen som har hatt lav utnyttelse av kvoten, kan det bety at «passive» kvoter aktiviseres i større grad. Dermed vil gruppen fiske gruppekvoten med mindre grad av overregulering. Overregulering har en tendens til å forsterke sesongfisket, noe som harmonerer dårlig med at markedet ønsker jevn levering av ferskt råstoff. Ved strukturtilpasning kan derimot overreguleringen tas ned, og reguleringen vil få en større grad av markedsorientering. En ev. ordning for strukturtilpasning for fartøy med hjemmelslengde under 11 meter vil imidlertid ikke ha noen konsekvenser for andre fartøygrupper.

Forslag om innføring av strukturkvoteordning for den minste flåten var på høring i 2014, men behandlingen ble utsatt på grunn av mye motstand. Mens forslaget var på høring var det fritt fiske for den minste flåten pga. høye kvoter og høy overregulering. Et argument mot strukturering i den minste flåten var frykten for høy kapitalisering i denne gruppen, ettersom strukturering gir økte kvotepriser og høyere gjeldsgrad i flåten. Mulige negative konsekvenser for landindustrien ble også holdt fram. Høy kapitalisering vil gi høyere økonomiske inngangsbarrierer til næringen, og avgrense muligheten for fiske som næringsvei hos aktører med lav finansiell sikkerhet. Samtidig er det mange aktører som ønsker å satse, og som ønsker et mer forutsigbart ressursgrunnlag enn det en skiftende og over tid avtagende overregulering vil gi.

Dersom det skal innføres ordninger for strukturtilpasning for denne gruppen kan det være hensiktsmessig å starte forsiktig og ev. slippe mer opp på sikt. Dette kan for eksempel gjøres ved å starte med lavere kvotetak enn for de øvrige gruppene. Man kan også se på ulike kompromisser. Et mulig kompromiss kan være å innføre strukturkvoteordning for fartøy mellom 10 og 11 meter. Et annet kompromiss kan være en modell der alle fartøy frem til en skjæringsdato må gjøre et valg om enten å fortsette om lag som i dag eller gå inn i et nytt kvotesystem der det kan struktureres. Denne skjæringsdatoen bør settes i forkant av overgangen til et nytt kvotesystem. Gjenværende fartøy vil da fortsatt kunne ha tilgang til eventuell overregulering, samfiskeordning, etc. De fartøy som velger å gå over til et nytt kvotesystem, tar med sine respektive kvoteandeler. De vil da reguleres med garanterte fartøykvoter, og får tilgang til å slå sammen kvotefaktorer samt utnytte det nye kvotesystemets mulighet for utveksling av kvoter. Slike kompromisser kan ha større legitimitet i samfunnet, men innebærer ikke nødvendigvis en forenkling.

6.6 Oppsummering

Strukturkvoteordningen har ført til en nedgang i antall fiskefartøy og antall tillatelser. Dette er en naturlig konsekvens av produktivitetsveksten i næringen og lønnsveksten i samfunnet forøvrig. Det er ikke dermed gitt at den tekniske kapasiteten har blitt særlig redusert da det er de minst effektive fartøyene som har blitt tatt ut først og nye fartøy har blitt større og mer effektive. Strukturkvoteordningen har imidlertid bidratt til økt lønnsomhet i de fleste fartøygrupper.

Dagens strukturkvoteordninger har vært, og er fortsatt, omdiskutert. Noen mener at det ikke bør være strukturkvoteordninger, men for de fleste dreier uenigheten seg om kvotetak og hvilke fartøygrupper som bør ha tilgang til strukturkvoteordning.

En fremtidig ordning for strukturtilpasning vil i stor grad måtte ha mange av de samme elementene som dagens ordning. Viktige spørsmål som må avklares er imidlertid om en framtidig ordning skal være tidsavgrenset, og hvor stor grad av effektivisering man skal tillate i hvilke deler av flåten. Den minste kystflåten (fartøygruppen under 11 (13) meter) er i dag den eneste fartøygruppen i kystflåtens lukkede fiskerier som ikke har tilgang til strukturkvoteordning. Denne gruppen har derimot tilgang til en samfiskeordning som i mindre grad medfører langsiktig kapasitetstilpasning.