Del 2
Bakgrunn og behov

3 Politiets organisering

De siste årene har det blitt gjort flere utredninger av organisering og vurderinger av politirollen i lys av dagens og morgendagens utfordringer, som NOU 1998: 4 Politiets overvåkingstjeneste, NOU 1999: 10 En bedre organisert politi- og lensmannsetat, St.meld. nr. 22 (2000–2001) Politireform 2000. Et tryggere samfunn, St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver og NOU 2013: 9 Politianalysen.

Særorganene har ikke vært gjenstand for en egen samlet utredning siden den såkalte Mikkelsen-rapporten, hvor Politidirektoratet i 2001 fikk i oppdrag fra Justis- og politidepartementet å gjennomgå særorganenes oppgaver med sikte på å kartlegge særorganenes fremtidige oppgaveportefølje. Rapporten ble levert i 2003 og dannet blant annet grunnlaget for omstruktureringen av Kripos.1 Siden den gang har det i tillegg til politianalysen, bare vært gjennomført en utredning om oppgaver og ansvar for enkeltstående særorgan og behov for sentrale politiorganer.2

Dagens organisering av politidistriktene er et resultat av nærpolitireformen og den nye strukturen trådte i kraft 1. januar 2016. Det er hittil ikke gjort endringer i særorganstrukturen som følge av denne omorganiseringen.

3.1 Om politiets organisering

Politiets primæroppgave er å forebygge og håndheve brudd på lover som inneholder en straffetrussel. Politiets oppgaver og organisering følger av politilovens bestemmelser.

Norsk politi har lenge hatt frittstående organer, herunder særorganer. Politianalysen (NOU 2013: 9) berørte også særorganene i sin gjennomgang av politistrukturen, og det ble anbefalt en tilpasning til ny organisering av politidistriktene der særorganene «bør ivareta oppgaver innenfor primærfunksjoner i politiets løsning av kjerneoppgavene.» Utover dette anbefalte Politianalysen at det ble foretatt en utredning som så nærmere på organisering og oppgaveløsning.

Grunnprinsipper for politiets organisering er det bred enighet om. I tidligere utredninger har utgangspunktet vært overordnede prinsipper for politirollen. Både i Politianalysen (NOU 2013: 9) og i Politirollemeldingen, St.meld. nr. 42 (2004–2005) har de overordnede prinsipper og grunnstrukturer vært sentrale.

I NOU 1981: 35 Politiets rolle i samfunnet definerte Politirolleutvalget politiets ti grunnprinsipper slik:

1. Politiet skal avspeile samfunnets idealer.

2. Politiet skal ha et sivilt preg.

3. Politiet skal være et enhetspoliti.

4. Politiet skal være desentralisert.

5. Politimannen skal være generalist.

6. Politiet skal virke i samspill med publikum.

7. Politiet skal være integrert i lokalsamfunnet.

8. Politiet skal ha bred rekruttering.

9. Politiet skal prioritere mellom sine oppgaver og legge hovedvekten på forebyggende virksomhet.

10. Politiet skal være underlagt effektiv kontroll fra samfunnets side.

Grunnprinsippene er siden fremhevet i blant annet NOU 1999: 10 En bedre organisert politi- og lensmannsetat og i St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver og ligger til grunn for dagens organisering av politiet. Det ble her gjort vurderinger av hva som bør utgjøre politiets kjerneoppgaver;

«Tradisjonelt har oppgaver knyttet til politiets trygghetsskapende virksomhet, opprettholdelse av ro og orden, samt kriminalitetsbekjempelse vært ansett som politiets kjerneoppgaver. I håndhevingen av disse oppgavene har politiet som samfunnets sivile maktapparat både rett og plikt til å benytte makt overfor borgerne der dette måtte være nødvendig og forholdsmessig.»3

Politianalysen bygget på dette og foreslo følgende kjerneoppgaver for politiet:4

• opprettholde alminnelig orden

• forebygge og forhindre straffbare handlinger

• beskytte borgerne og deres lovlydige virksomhet

• etterforske og straffeforfølge lovbrudd

Sammen med de ti grunnprinsippene utgjør Politianalysens foreslåtte fire kjerneoppgaver grunnlaget for dagens organisering av politiet.

Politi- og lensmannsetaten i Norge består i dag av Politidirektoratet (POD), tolv politidistrikt, fem særorganer og fire andre underliggende enheter samt Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Med unntak av PST, som er direkte underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, er de øvrige enhetene administrativt underlagt Politidirektoratet.

Særorganene har nasjonale oppgaver og representerer på ulike måter nasjonal spisskompetanse innenfor sine fagområder. De fem særorganene er:

• Kripos

• Økokrim

• Politiets utlendingsenhet (PU)

• Utrykningspolitiet (UP)

• Politihøgskolen (PHS)

PODs fire underliggende enheter er:

• Politiets fellestjenester (PFT)

• Politiets IKT-tjenester (PIT)

• Nasjonalt ID-senter (NID)

• Grensekommissariatet

Dette gir en samlet politistruktur som vist i figur 3.1 på neste side.

¹ Namsfogden er fra 01.01.2017 underlagt Oslo politidistrikt. I tillegg til de tolv politidistriktene som følger av nærpolitireformen kommer Sysselmannen på Svalbard, som regnes som et politidistrikt som også ivaretar andre oppgaver knyttet til Regjeringens overordnede mål for Svalbard.

Kilde: POD

Politidirektoratet har ansvar for faglig ledelse, styring, oppfølging og utvikling av politidistriktene, særorganene og andre underliggende enheter. Rammene for politiets oppgaveløsning gis i årlig tildelingsbrev fra Justis- og beredskapsdepartementet og rundskriv fra Riksadvokaten.

Særorganene er administrativt og faglig underlagt Politidirektoratet. Som eget statsadvokatembete er imidlertid Økokrim i sin påtalemessige virksomhet underlagt Riksadvokaten.

Gjennom årlige disponeringsskriv og påfølgende styringsdialog gir Politidirektoratet føringer for de oppgaver særorganene skal utføre.

3.2 Kort gjennomgang av Politidirektoratets øvrige underliggende enheter

Enkelte politiorganer som er underlagt POD, har ikke status som særorganer, men har like fullt et særlig ansvar for avgrensede politioppgaver. Dette gjelder Nasjonalt ID-senter (NID), Politiets fellestjenester (PFT), Politiets IT-tjeneste (PIT) og Grensekommissariatet.

Nasjonalt ID-senter (NID) er et faglig selvstendig forvaltningsorgan med hovedoppgave å bidra til å styrke arbeidet med å avklare identiteten til utlendinger som søker seg til eller oppholder seg i Norge. Senteret er et ekspertorgan som bistår og samarbeider med alle aktørene i utlendingsforvaltningen, som utenrikstjenesten, politiet, Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE).

Politiets fellestjenester (PFT) er politiets nasjonale kompetanse- og servicesenter innenfor områdene materiell og logistikk, eiendom, bygg og anlegg (EBA), samband, anskaffelser og juridisk rådgivning innenfor anskaffelser. PFT leverer utstyr og støttetjenester til politiet, med unntak av IKT-tjenester, som leveres av Politiets IKT-tjenester (PIT).

Politiets IKT-tjenester (PIT) drifter, utvikler og forvalter IKT-systemer i politiet. Brukere er politi, Tollvesenet, Kriminalomsorgen og Den høyere påtalemyndighet.

Grensekommissariatet (Norges Grensekommissær for den norsk-russiske grense), hovedoppgave er å påse at grenseavtalen av 1949 mellom Norge og Sovjetunionen (nå Russland), med påfølgende forskrifter, blir overholdt. Grensekommissariatet ble opprettet i desember 1950 og ledes av en sivil grensekommissær. Stillingen har imidlertid alltid vært besatt av en offiser avgitt fra Forsvaret – vanligvis sjefen for Garnisonen i Sør-Varanger.

Regionale ordninger

Ved siden av særorganene gir politiloven § 16 tredje ledd hjemmel til å opprette enkelte regionale ordninger innenfor forskjellige fagfelt, enten i et avgrenset tidsrom, for spesielle oppgaver eller for bestemte politigjøremål på permanent basis.

I medhold av påtaleinstruksen § 33-1 er statsadvokatene i Rogaland gitt påtalemyndighet i saker som gjelder overtredelse av lovgivning på Norges kontinentalsokkel. Sør-Vest politidistrikt er etter dette, sammen med Møre og Romsdal, Nordland- og Troms- politidistrikt, gitt nasjonalt etterforskningsansvar på området.

En lignende nasjonal fordeling av særskilte sakstyper gjelder for saker som etterforskes etter lovgivningen om Norges økonomiske sone, herunder fiskevernesonen ved Svalbard og fiskerisonen rundt Jan Mayen, hvor overordnet påtalemessig ansvar er delt mellom Rogaland statsadvokatembeter og Troms og Finnmark statsadvokatembeter, se påtaleinstruksen § 33-2.

Det er også etablert lignende regionale løsninger blant annet for reinpoliti (Finnmark) og ordningen med søk etter antatt omkomne (SEAO), som har en nasjonal koordinator i Sør-Vest- og Nordland politidistrikt. Sør-Vest- og Nordland politidistrikt har overordnet ansvar for Hovedredningssentralen på Sola (Rogaland) og Bodø .

4 Hva er et særorgan?

Politiets særorganer utgjør en uensartet gruppe av Politidirektoratets til sammen ni underliggende enheter ved siden av politidistriktene. Selve begrepet særorgan har et uklart opphav, og det foreligger ikke klare kriterier eller retningslinjer for hva et særorgan i politiet skal være, eller hvordan særorganene skiller seg fra Politidirektoratets øvrige underliggende enheter.

4.1 Om politiets særorganer

4.1.1 Historikk og begrunnelse

Politiets særorganer er forankret i politiloven § 16, tredje ledd nr. 1, der det heter at:

«Kongen kan bestemme at det for ett eller flere politigjøremål skal opprettes egne politiorganer».

Dette innebærer at regjeringen avgjør om det skal opprettes særlige politiorganer med bestemte oppgaver. Med unntak av Politiets sikkerhetstjeneste (PST), som er direkte underlagt Justis- og beredskapsdepartementet (JD), er alle slike politiorganer i dag underlagt Politidirektoratet (POD).

Loven skiller imidlertid ikke i sin ordlyd mellom særorganer og øvrige underliggende politiorganer, men politiinstruksen kan gi noe veiledning, idet den skiller mellom politigjøremål og sivile gjøremål:

«Dessuten plikter politiet å forebygge og motvirke alt som kan utsette allmenheten eller den enkelte for fare eller unødig ulempe. Når forholdene tilsier det skal politiet samarbeide med de offentlige særorganer som er opprettet for å ivareta sikkerheten på spesielle sektorer i samfunnet.»5

Dette kan tolkes i retning av at særorgan har politigjøremål, mens øvrige underliggende enheter utenom politidistriktene har sivile gjøremål eller støttefunksjoner. Dette følger også forutsetningsvis av politiloven § 20 (2), der det fremgår at «Departementet bestemmer hvilke andre ledere og tilsatte i Politidirektoratet og sjefer for politiets særorganer som har politimyndighet».

Bare fem av Politidirektoratets underliggende politiorganer, opprettet i medhold av politiloven § 16, blir betraktet som særorganer.6 Loven skiller ikke her mellom hvilke politiorganer som kan bli opprettet. Begrepet særorgan med de oppgaver og ansvar som følger, skiller seg dermed ikke etter loven fra andre politiorganer.

Historisk er hovedbegrunnelsen for å opprette nasjonale politiorganer, herunder særorganer, at det er behov for landsdekkende institusjoner med ressurser til å bistå de enkelte politidistrikter i oppgaver de selv ikke har kompetanse eller kapasitet til å løse. Slike nasjonale politienheter med riksdekkende fullmakter har lang tradisjon i Norge. Den første enheten, Statspolitiet,7 ble opprettet i 1932 som en utrykningsstyrke på 76 mann med beredskap og opprørsbekjempelse som hovedoppgave. Statspolitiet ble oppløst og erstattet av Utrykningspolitiet da politiloven ble vedtatt i 1936. Siden den gang er en rekke ulike landsdekkende politiorganer blitt opprettet.

Det er uklart hvordan begrepet særorgan har oppstått i politistrukturen. I politiutvalgets innstilling til opprettelse av Kripos i 1951 ble funksjoner og oppgaver foreslått lagt til sentralorganer under felles ledelse, eventuelt «særskilte institutter under hver sin ledelse».8 Med opprettelsen av Kriminalpolitisentralen (Kripos) i 1959 ble enheten også et sentralt politiorgan og «hjelpeorgan for landets samtlige politikamre».9 Det ble altså fremhevet behov for nasjonale bistandsressurser («hjelpeorgan») som kunne bli organisert som «særskilte» enheter.

Konkret ble begrepet særorgan brukt første gang i Ot.prp. nr. 35 (1978–79) Om lov om rettergangsmåten i straffesaker i sammenheng med beskrivelse av utkast til dagjeldende straffeprosesslov § 55.10 Her presiseres det at reservasjonen i første ledd nr. 3 i første rekke får betydning for de politiembetsmenn og polititjenestemenn som gjør tjeneste i departementet, eller som er knyttet til «Kriminalpolitisentralen eller andre særorganer» opprettet i medhold av dagjeldende politilov § 3 annet ledd nr. 1, som angir at «Kongen kan bestemme (…) at det for ett eller flere bestemte politigjøremål skal opprettes sentrale politiorganer».

Politirolleutvalget brukte også begrepet særorgan flere steder i NOU 1981: 35 Politiets rolle i samfunnet, der det blant annet het: «Politiet har fra gammel tid vært samfunnets alminnelige sivile øvrighet, dvs. den myndighet som tok seg av offentlige gjøremål man ikke hadde særorganer for. Derfor er det ikke ett enkelt, men en lang rekke samfunnsbehov politiet skal dekke.»11 Utvalget brukte imidlertid begrepet gjennomgående som beskrivelse av enheter som ble opprettet på ulike forvaltningsområder med en definert forvaltningsmyndighet og ikke på særskilte enheter i politietaten. Kripos ble her ikke omtalt som særorgan, men som en «tjenesteenhet».12

I Ot.prp. nr. 53 (1983–84) Om lov om ikraftsetting og endring av den nye straffeprosesslov m.m. blir begrepet særorgan for første gang brukt som betegnelse på en del av politistrukturen. I begrunnelsen til forslag til nytt fjerde ledd i straffeprosessloven § 76 blir det presisert at «[p]olitiets særorganer har hele landet som arbeidsområde, og dette tilsier at oppnevning foretas av den sentrale instans innen påtalemyndigheten, nemlig riksadvokaten».13 Utover å presisere arbeidsområdet blir det ikke gjort nærmere avklaring av hvordan begrepet særorgan i politiet er å forstå, eller hvilke oppgaver og ansvar som bør ligge til politiets særorganer.

Begrepet blir først vurdert nærmere i Ot.prp. nr. 83 (1992–93) Om lov om politiloven14, der det blir beskrevet at:

«[d]e sentrale særorganene er opprettet for å løse politioppgaver av landsomfattende karakter, som et enkelt kammer/kontor i utgangspunktet ikke har forutsetninger eller kapasitet til å løse. (…) Et felles trekk ved de sentrale særorganene er at de utfører oppgaver av landsomfattende koordinerende karakter som ikke ville kunne funnet en tilfredsstillende løsning innenfor det enkelte politidistrikt. Forøvrig er oppgavene spesialiserte og høyst forskjellige».15

I påfølgende offentlige utredninger av politiet blir begrepet fulgt opp med tilsvarende beskrivelser, men av varierende omfang.16 I NOU 1999: 10 samt Ot.prp. nr. 7 (1999–2000) Om lov om endringer i politiloven heter det:

«I direkte organisatorisk linje under departementet er det opprettet sentrale særorganer (sentrale forvaltningsorganer) for bestemte politigjøremål. Disse er både administrativt og faglig underlagt departementet. Hovedmålsettingen med de etablerte særorganene er å utvikle og opprettholde bistandsressurser med landsdekkende kapasitet. De forvalter spisskompetanse og forutsettes benyttet i saker hvor de lokale politidistrikt ikke selv har kapasitet eller kompetanse til å håndtere oppgaven.»17

I NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern. Politimetoder i forebyggende øyemed blir det i tillegg presisert om etterforskningsansvaret at «[i] noen tilfeller vil slike særorgan overta og sluttføre hele saken».18

NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer.Politianalysen understreker at det er nødvendig å etablere et tydeligere kriteriesett for hva et særorgan er:

«Etter utvalgets vurdering bør grunnkriteriet for et særorgan være at det ivaretar primærfunksjoner i politiets løsing av kjerneoppgavene. Dette i motsetning til støttefunksjoner som utdanning, FoU, anskaffelser, IKT etc. Videre bør et særorgan primært dekke to roller:

• Det bør gi bistand til politidistrikter innenfor sin funksjon og tilknyttede fagområder.

• Det bør håndtere særlig komplekse eller nasjonale/distriktsovergripende saker innenfor sitt ansvarsområde.

Med dette som hovedfunksjoner vil det også være naturlig å tillegge særorganene et nasjonalt fagansvar knyttet til egne fagområder. Dette vil normalt kunne innebære ansvar for å definere nasjonale standarder og prosedyrer, tilrettelegge og gjennomføre kompetanseutvikling og sikre kunnskapsutvikling og generell utvikling av fagområdet(-ene).»19

Begrepet politiets særorganer har dermed vokst frem over flere tiår og kan sies å være avledet av særorganer i øvrig forvaltning med en avgrenset myndighet og kompetanse. Over tid har begrepet festnet seg i politistrukturen som uttrykk for politiorganer som «ivaretar primærfunksjoner i politiets løsning av kjerneoppgavene», herunder yter bistand til politidistriktene, og har avgrenset saksansvar innenfor sitt fagområde. Samtidig har det blitt understreket at særorganenes oppgaver er svært spesialiserte og høyst forskjellige. Dette ble til slutt konkretisert i Politianalysen.

Dagens politistruktur har imidlertid ikke fulgt opp hele Politianalysens anbefalte kriteriesett. Ut fra denne synsvinkelen skulle Politihøgskolen som utdanningsinstitusjon være å regne som en støttefunksjon og ikke som særorgan, slik det er i dag.

Det er også omdiskutert i hvilken grad PU og UP håndterer «særlig komplekse eller nasjonale/distriktsovergripende saker innenfor sitt ansvarsområde» som ikke kan løses i politidistriktene.

Særorganer, forstått som en nasjonal spisskompetanse for bistand og etterforskning, er innrettet forskjellig fra land til land. Det er ingen land i Europa som har samme struktur som i Norge. Bakgrunnen er dels ulike historiske-, kulturelle-, politiske- og geografiske- betingelser og dels ulike kriminalitetsutfordringer.

4.2 Hva kjennetegner dagens særorganer?

Begrepet særorgan er mangetydig, og tilblivelsen av dagens særorganer har skjedd på ulike måter. Bare UP ble opprettet uten tidligere forankring i politistrukturen. Både Kripos og PU var opprinnelig avdelinger med nasjonalt ansvar underlagt Oslo politidistrikt. Politiutdanningen i Norge har også sitt utspring her, mens Økokrim i sin tur vokste ut av Kripos. På den måten har Oslo politidistrikt både direkte og indirekte vært fødselshjelper for politiets nasjonale spisskompetanse på en rekke områder.

Gjennom samtale med en rekke politiledere har utvalget mottatt flere innspill på hva som kjennetegner dagens særorgan slik de er vurdert innenfor politietaten. Mange fremhever først og fremst at særorganene innbyrdes fremstår som svært uensartet og forskjellig, både med hensyn til organisering, mandat, oppgaveløsning og kompetansebehov. Viktige kjennetegn er at særorganene på sine områder

• ivaretar oppgaver som krever spesiell kompetanse, er ressurskrevende eller krever utstyr og materiell som er lite hensiktsmessig at politidistriktene innehar

• ivaretar oppgaver som av andre grunner ikke er egnet til å bli løst i politidistriktene

• utgjør et nasjonalt kompetansesenter og bistandsressurs for politidistriktene

• driver fag- og metodeutvikling

• ivaretar saksområder som krever internasjonal samhandling

• utgjør internasjonale kontaktpunkter

Dette kommer også til uttrykk gjennom beskrivelsen av særorganenes oppgaver og ansvar i kapittel 7-11. Særorganenes ulike egenart kan kort oppsummeres som følger:

Bistand

Særorganenes bistandsfunksjon overfor politidistriktene er svært ulik. Kripos er etter sitt mandat primært en bistandsenhet, mens Økokrim primært er en etterforskningsenhet med påtalekompetanse, der bistand er mer en sekundæroppgave. Gjennom etterforskning av egne saker vil likevel Økokrim avlaste politidistriktene og på den måten yte indirekte bistand.

Både Kripos og Økokrim yter direkte bistand innen etterforskning, analyse og påtale, mens de øvrige særorganene primært yter faglig bistand gjennom veiledning og støtteoppgaver. For Politihøgskolen er bistanden gjennomgående indirekte og består primært av styrkeproduksjon og kompetansehevende tiltak samt forskning og utvikling.

Oppgaver

Med unntak av Politihøgskolen har særorganene i varierende grad både operative og mer strategiske oppgaver.

PUs oppgaveportefølje består i hovedsak av forvaltningsoppgaver innenfor utlendingslovgivningen. Gjennom sitt arbeid innenfor utlendingslovens bestemmelser kan PU avdekke straffbare forhold, men enheten har ikke påtalekompetanse eller egne etterforskere. I tillegg har PU utstrakt samhandling med andre aktører innenfor utlendingsforvaltningen. De politiutdannede i PU har for øvrig politimyndighet som ansatte i UP og ellers i politiet.

De øvrige særorganene har også kontrolloppgaver med definert politimyndighet gjennom instruks, forankret i politiloven.

Kun Kripos og Økokrim har etterforsknings- og påtalekompetanse, men enhetene har innbyrdes ulik organisering.

Kontaktpunkt

Særorganene er nasjonale og internasjonale kontaktpunkter på sine fagområder. Det er likevel store innbyrdes forskjeller. Kripos har eksempelvis en sentral og koordinerende rolle innenfor internasjonalt politisamarbeid, mens de øvrige har mer avgrenset ansvar.

Kompetanse

Særorganene er nasjonale kompetansesentre på sine områder og har et selvstendig ansvar for kompetanseoverføring til politidistriktene.

Fagansvarsrollen er imidlertid preget av noe uklarhet for alle særorganene.

Styring

Både PU og UP har tydeligere faglig grensesnitt i arbeidsoppgaver og ansvar mot politidistriktene enn de øvrige særorgan. Begge opererer på mange måter parallelt med det ordinære politiet i distriktene, på områder den enkelte politimester har ansvaret for, selv om aktivitetene oppgis å være koordinert.

I større grad enn for de øvrige særorganene er PUs fagområde, utlendingsfeltet, preget av sterke politiske styringssignaler.

Samtlige særorgansjefer har rang og myndighet som politimester, er medlem av Nasjonal ledergruppe (NLG)20 sammen med politimestre og PODs ledergruppe og rapporterer direkte til politidirektøren.

4.2.1 Hva gjør særorganene «sære»?

Med utgangspunktet i organisasjonskartet, oppgaver og historikk fremstår det som uklart hvorfor noen av PODs underliggende enheter har status som særorgan, mens andre har status som «annet underliggende organ», «ekspertorgan» eller «støtte- og driftsenheter». Det er slik sett ikke umiddelbart klart hva som er «sært» med særorganene.

Blant PODs underliggende enheter var Politiets data- og materielltjeneste (PDMT) regnet som et særorgan frem til oktober 2013 og var gjennom dette representert i Nasjonal ledergruppe (NLG). PDMT ble deretter oppløst og erstattet av Politiets IKT-tjeneste (PIT) og Politiets fellestjeneste (PFT), men ingen av disse er betraktet som særorganer, og de er heller ikke medlem av NLG. Grensekommissariatet har også tidligere vært regnet som et særorgan, slik det har fremkommet i omtale på Politidirektoratets hjemmesider, men uten å ha deltatt i NLG. Det fremstår også uklart når denne særorganstatusen opphørte.21

De øvrige underliggende enhetene har større innslag av støttefunksjoner og forvaltningsoppgaver enn særorganene. Enhetene har i liten grad politioppgaver og dermed i mindre grad politimyndighet etter politiloven § 20. Det gjelder i særlig grad PIT og PFT, og i noen grad Nasjonalt ID-senter (NID) og Grensekommissariatet. NID har nasjonal spisskompetanse på dokumentanalyse og bidrar særlig med identitetsavklaring på utlendingsfeltet.

Skillet mellom dagens særorganer og PODs øvrige underliggende enheter går likevel ikke konsekvent mellom enheter med klare politioppgaver og enheter med mer forvaltningspregede oppgaver. Politihøgskolen er for eksempel en utdanningsinstitusjon, og gjennom politiloven § 20 kan politistudenter etter retningslinjer fra Justis- og beredskapsdepartementet gis politimyndighet og slik kunne bidra i operativ tjeneste gjennom praksis. Dette er likevel en del av utdanningen og regnes ikke formelt som bistand.

De enkelte særorganene har til felles at de på ulike måter yter direkte eller indirekte bistand til politidistriktene og i ulik grad utfører politioppgaver, men det er til dels store forskjeller i grad av spesialkompetanse, fagområde, organisering, påtalekompetanse og grad av bistand. Innbyrdes forskjeller i styringsstruktur og tilknytningsform til POD mellom de ulike enhetene bidrar heller ikke til å klargjøre hva et særorgan er. Likevel blir det gjort et skille i politistrukturen, der samtlige særorgansjefer er representert i NLG, sammen med politimestrene og avdelingsdirektører i POD, slik at ledergruppen per 1. januar 2017 utgjør ca. 25 personer.

Andre underliggende enheter som PIT, PFT, Nasjonalt ID-senter (NID) og Grensekommissæren er som utgangspunkt ikke representert, om ikke dagsorden forutsetter deltagelse.

Representasjon i politiets nasjonale ledergruppe er likevel etter dagens struktur et uttrykk for at et underliggende organ opprettet i medhold av politiloven § 16 er å regne som et særorgan. Prinsipielt bestemmer politidirektøren hvem som deltar i nasjonal ledergruppe. Dermed er det egentlig politidirektøren som avgjør hvilke av Politidirektoratets underliggende organer som er å regne som et særorgan.

4.3 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at dagens særorganer fremstår som svært uensartet. Noen særorganer er primært bistandsenheter med varierende grad av autonomi, mens andre i hovedsak har mer selvstendige oppdrag.

Felles for alle PODs underliggende organer er at de ivaretar oppgaver og ansvar som er regnet som for omfattende, komplekse og lite hensiktsmessig å legge til et politidistrikt, både med hensyn til ressurs- og kompetansekrav. Slik sett ivaretar alle enhetene en nasjonal spisskompetanse og yter nødvendig bistand til politidistriktene innenfor sitt område ved behov. Særorganene skiller seg fra øvrige underliggende organer gjennom større innslag av polisiære oppgaver, men det er likevel en uklar grensegang mot ulike støttefunksjoner.

Fellestrekkene ved særorganene kan oppsummeres som følger:

• Enhetene yter direkte og indirekte bistand overfor politidistriktene, men formen kommer til uttrykk på svært ulik måte.

• Enhetene utgjør nasjonale kompetansesentre på sine fagområder.

• Enhetene er nasjonale og internasjonale kontaktpunkter på sine fagområder.

• Enhetene er ledet av en sjef med politimesters rang og myndighet som er representert i NLG.

Det er likevel fellestrekk mellom politidistriktene og særorganene. Et politidistrikt kan også sies å tilby bistand. Gjennom nabohjelp kan politidistriktet bidra med ressurser, men også med spesialkompetanse og erfaring som nabodistriktet i ulik grad mangler. Utover ansvaret for de nasjonale beredskapsressursene, som er lagt til Oslo politidistrikt, har også flere andre politidistrikt definert ansvar og kompetanse som kan minne om et nasjonalt ansvar, for eksempel distrikt med sokkelansvar, ansvar knyttet til Hovedredningssentralen, ansvar for ordningen søk etter antatt omkomne (SEAO) og reinpolitiet. Disse politidistriktene har også ansvar for å behandle slike saker i andre distrikt.

Det som da gjenstår som «sært» sammenlignet med politidistriktene, blir dermed som utgangspunkt at særorganene har kompetanse og myndighet på avgrensede fagområder som krever nasjonal spisskompetanse samt nasjonal eller internasjonal koordinering, og som det av ulike grunner ikke har vært ansett som hensiktsmessig å legge til noen av de tolv politidistriktene.

Myndighet til å avgjøre hvilke politiorganer som er å regne som særorganer, synes likefult å ligge hos politidirektøren.

5 Politiets bistandsbehov

Politiets hovedoppgaver er i henhold til politiloven å opprettholde alminnelig orden, forebygge og forhindre straffbare handlinger, beskytte borgerne og deres lovlydige virksomhet samt etterforske lovbrudd.22 I et samfunn i stadig endring må politiet kontinuerlig utvikle seg for å løse sine oppgaver og oppfylle sitt ansvar på en god måte.

Ideelt bør politiet, som offentlig forvaltning for øvrig, organiseres på bakgrunn av en grundig analyse av samfunnets samlede behov. Oppgavene bør være avgjørende for valg av organisasjonsform.

Politiets gjøremål er omfattende, og målet om et mer helhetlig politi der samfunnets behov og ressurser blir sett i sammenheng, gjør det nødvendig å undersøke nærmere hvilke behov landets tolv politidistrikt har for nasjonale bistandsressurser, både enkeltvis og samlet. Når dette behovet er klarlagt, er det mulig å avgrense hvilke bistands- og støttefunksjoner slike nasjonale politiorganer bør yte.

Politidirektoratet utarbeidet i 2012 og 2015 omverdensanalyser som vurderte viktige faktorer for Norges fremtidige kriminalitetsutvikling. Utvalget har supplert disse funnene med resultater fra politiets innbyggerundersøkelser de siste årene, utvalgets egne spørreundersøkelser og intervjuer med interessenter samt rapporter og evalueringer av nærpolitireformen. Formålet er både å beskrive politidistriktenes bistandsbehov og, i lys av nærpolitireformen, å vurdere forutsetningene for å tilføre politidistriktene flere og mer krevende oppgaver.

I dette kapitlet vil politiets nåværende og forventede bistandsbehov bli gjennomgått og vurdert. Gjennomgangen omfatter områder som i dag er dekket av særorganene. Politihøgskolen blir imidlertid behandlet særskilt i kapittel 6.

5.1 Utvikling og forventninger

Politianalysen pekte allerede i 2013 på at registrert kriminalitet samlet sett går ned, men at det samtidig skjer en vekst i noen alvorlige kriminalitetstyper og saker som er kompliserte eller ressurskrevende å etterforske. Særlig gjelder dette seksualforbrytelser, organisert og grenseoverskridende kriminalitet og IKT-kriminalitet. Politidirektoratets omverdensanalyse og politiets egen statistikk (Strasak)23 tyder på at tendensen har befestet seg. På noen områder kan utviklingen forklares med at flere tilfeller blir avdekket, og at det dermed ikke nødvendigvis har skjedd en reell økning. Særlig gjelder det seksuallovbrudd mot barn, enkelte typer voldtekter og familievold.

Samfunnsutvikling

Et velfungerende politi bygger på tillit og god kommunikasjon med hele landets befolkning. Demografisk utvikling, med endringer i befolkningssammensetning og større mangfold i kultur, etnisitet og bakgrunn, stiller nye krav til politiet.

Samfunnsutviklingen de siste tiårene er blant annet preget av rask urbanisering, nettoinnvandring og høyere levealder. I tillegg er utviklingen preget av en globalisering med større mobilitet over landegrensene, der stadig mer av den grenseoverskridende kriminaliteten begås av organiserte kriminelle grupperinger. Mange saker har ofte internasjonale forgreininger med aktører fra ulike land. Dette stiller økte krav til politiets evne til å tilpasse seg et trusselbilde i endring, og til mer omfattende internasjonalt politisamarbeid.

Den økte asyltilstrømmingen de siste årene viser tydelig behovet for ressursinnsats, økt kultur- og språkkunnskap, og et godt politiblikk. Det er viktig med en god registrering og identifisering av dem som kommer til landet, både for å påse at det først og fremst er konfliktens ofre som kommer til Norge, og for å forebygge mulig kriminalitet. Det siste gjelder erfaringsmessig særlig for mennesker som har satt seg i betydelig gjeld til menneskesmuglere for å komme til Norge, og som dermed kan være sårbare for både radikalisering og utnyttelse av organiserte kriminelle, blant annet knyttet til menneskehandel, arbeidsmarkeds- og narkotikakriminalitet.

En god politiinnsats i de utsatte miljøene er ressurskrevende og må i stor grad bygges på tillit. Politiet har imidlertid ofte en utfordring med at mange utenlandske miljøer er mer lukket for politiet enn for befolkningen for øvrig, noe som ofte har bakgrunn i erfaringer med en annerledes politikultur i eget hjemland. Dette gjør at det tar tid for politiet å bygge opp nødvendig tillit, og gjøre politiets forebyggende og kriminalitetsbekjempende arbeid vanskeligere.

Teknologisk utvikling

Den teknologiske utviklingen har bidratt til store endringer i kommunikasjon og atferd. For å henge med i utviklingen er politiet avhengig av god kompetanse og kunnskap. På den ene siden bidrar digital teknologi til å fremme informasjon, kontakt og handel, som kan styrke samhandling mellom myndigheter og innbyggere, næringsliv og andre samarbeidspartnere. På den andre siden bidrar for eksempel internett til nye kriminalitetsformer og mer grenseoverskridende kriminalitet. Bruk av digital teknologi har samtidig økt samfunnets sårbarhet. Dette har skapt behov for stadig oppdatert spisskompetanse og ressurser for å opprettholde en effektiv forebygging og bekjempelse av kriminalitet i det digitale rom.

De siste årene har det vært en markant økning i antall norske bedrifter som utsettes for kriminalitet på nett. Innovasjonshastigheten blant mange kriminelle utfordrer kompetansen i norsk politi, og manglende resultater kan redusere både enkeltindividets og næringslivets tillit til politiet.

Økonomisk utvikling

Den økonomiske utviklingen i Europa har gjennom flere år ført til økt arbeidsinnvandring til Norge, blant annet innenfor bygg- og anleggssektoren. Selv om arbeidsinnvandringen har vært et viktig bidrag til økonomisk vekst, har den også brakt med seg en markant oppgang i arbeidsmarkedskriminalitet, eksempelvis gjennom sosial dumping og alvorlige brudd på arbeidsmiljøloven.

Globalisering og gjensidig økonomisk avhengighet mellom land kan øke risikoen for kriminalitet. Norske bedrifters virksomhet har de siste årene, i større grad enn tidligere, vært rettet mot land med, mindre stabile politiske systemer. Mange av disse landene har mangelfullt regelverk og andre politiske, juridiske og økonomiske standarder enn Norge. Dette kan øke risikoen for korrupsjon.

Miljøutvikling

Globale klimaendringer kan bidra til politisk ustabilitet som kan påvirke norske forhold. Konsekvensene av klimaendringene rammer regioner ulikt. Dette kan redusere økonomisk utvikling og bidra til regionale migrasjonsbølger.

I Norge har vi i de siste årene opplevd et mer ustabilt klima med ekstremvær og naturkatastrofer som har økt bevisstheten om beredskap og god samfunnssikkerhet. Dette kan innebære økt ressursinnsats fra politiet.

Global miljøkriminalitet omfatter blant annet ulovlig omsetning av dyr, planter og tømmer. Dette er økonomisk innbringende, og Norge er regnet som et attraktivt marked for kjøp og salg av truede dyrearter. Dette er en stor trussel mot naturmangfoldet.

Flere områder innen miljøkriminaliteten kjennetegnes av at de lovstridige handlinger finner sted innenfor en virksomhet som i seg selv er lovlig.

Fiskerikriminalitet er også et område i vekst, både i Norge og internasjonalt. Fiskerikriminalitet er miljøkriminalitet som rammer det ytre miljø, og utgjør en krenkelse av de marine bioressursene i havområdene Norge forvalter (Skagerrak, Nordsjøen, Norskehavet og Barentshavet).

Det ulovlig, urapporterte og uregulerte fisket (uuu-fiske) er ett av de største problemene som forvaltningen av fiskebestandene står overfor i dag. I de senere år har Norge opplevd at store kvanta fisk er tatt opp fra de nære havområdene, og at dette ikke er blitt rapportert eller kvoteavregnet. Det dreier seg ofte om unndragelse av verdier for flere milliarder kroner hvert år. Dette er en type aktivitet som i flere tilfeller kan være knyttet til annen type kriminalitet, som hvitvasking av penger og korrupsjon.

En annen alvorlig type miljøkriminalitet i vekst de siste årene er ulovlig avfallshåndtering. Muligheter for høy profitt gjør avfallsindustrien attraktiv for kriminelle aktører, og det har de siste årene blitt avdekket eksempler på illegal transport av avfall fra Norge til mer ressurssvake land. Et særlig vekstområde de siste årene er ulovlig handel med elektronisk avfall.

Politisk utvikling

De siste årenes konflikter og uro med påfølgende økt asyltilstrømming har vist hvordan Norge kan bli påvirket av hendelser i andre verdenshjørner. Globaliseringen knytter også verden tettere sammen, og land med ustabile politiske systemer kan gi grobunn for ekstremistiske grupper og kriminelle nettverk med forgreininger til andre land, herunder Norge. Dette forsterker behovet for god nasjonal og internasjonal etterretning og for et godt internasjonalt politisamarbeid.

Samlet gir dette et mer sammensatt og krevende utfordringsbilde for norsk politi. Det er derfor nødvendig med sterke og fleksible strukturer som sikrer nødvendig kompetanse og politikraft. Dette innebærer styrket ressursutnyttelse og bedre samhandling mellom politidistriktene og særorganene.

5.2 Kriminalitetsutviklingen i Norge

Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at nasjonal kriminalitetsutvikling målt i samlet antall anmeldte lovbrudd har gått ned i perioden 2006–2016.24 I 2016 ble det anmeldt 64,5 lovbrudd per 1000 innbyggere, hvilket er en nedgang fra nesten 90 per 1000 innbyggere sammenlignet med 2004. Anmeldelsesstatistikken omhandler både lovbrudd anmeldt av politi og av publikum, og er blant annet påvirket av politiets og kontrollinstansenes prioriteringer. Dette betyr at variasjoner i anmeldelsesstatistikken ikke nødvendigvis bare gjenspeiler endringer i kriminalitetsutviklingen, men også endringer i kontrollinnsats og kontrollrutiner. Skattemyndigheter, Nav, Finanstilsynet og Konkurransetilsynet kan alle anmelde saker til politiet, men det skjer ofte i etterkant av gjennomførte kontroller. I samtaler med utvalget er endrede kontrollrutiner nevnt som en faktor for justert antall anmeldelser til politiet.

Figurene under viser den norske utviklingen i totalt antall anmeldte forbrytelser i perioden 2012–2016, per 1000 innbyggere og i absolutte tall.

Figur 5.1 viser reduksjon i antall anmeldelser 2012–2016. Reduksjonen i vinningskriminalitet bidrar mest til nedgangen, men det er antatt å være betydelige mørketall på flere kriminalitetsområder, blant annet innenfor IKT-kriminalitet.25 I dag skjer en stor mengde kriminalitet ved hjelp av datautstyr. Flere interessenter mener at kriminelle har flyttet aktiviteten fra konvensjonell, stedsbasert kriminalitet til internett og den digitaliserte verden og mener dette kan være en medvirkende faktor til at mindre kriminalitet blir anmeldt og registrert. Figur 5.2 viser en generell nedgang i antall anmeldte lovbrudd totalt, men flere politiledere påpeker muligheten for mørketall.

Kilde: SSB, tabell 08484

Kilde: SSB, tabell 08484

Både politiets omverdensanalyse og politidistriktenes årlige trendrapporter peker på en generell utviklingstrend de siste årene med vekst i alvorlig kriminalitet, samt et mer komplekst og sammenvevd kriminalitetsbilde med mer grenseoverskridende og organisert kriminalitet. Utviklingen er særlig knyttet til arbeidslivskriminalitet og økt bruk av teknologi med økonomisk vinning som motiv. Utviklingen i bruk av teknologi innenfor datakriminalitet26 er todelt og omfatter både kriminalitet rettet mot datasystemer og kriminalitet utført ved hjelp av datasystemer.

Trendrapport 2016 fra Kripos omtaler kriminalitetsutfordringer de nærmeste årene innenfor følgende områder:27

• tilretteleggere – personer som legger til rette for tilreisende kriminelle

• migrasjonsområdet – særlig knyttet til menneskesmugling og menneskehandel

• arbeidsmarkedskriminalitet – et omfattende begrep, som inkluderer mange former for kriminalitet

• datakriminalitet – ulike kriminalitetsformer begått med eller mot IKT-verktøy/-systemer

• seksuallovbrudd – frykter store mørketall innenfor blant annet direkte overførte seksuelle overgrep og seksuell utpressing

• narkotikakriminalitet – langvarige trender vil fortsette

• organisertvinningskriminalitet – liten nedgang, men regnes fortsatt som en trussel

• kriminelle gjenger – miljøer som bygger på tillit, MC-gjenger mv.

I PSTs åpne trusselvurdering for 2017 nevnes blant annet følgende områder spesielt:

• fremmed etterretningsvirksomhet med stort skadepotensial

• ekstreme islamister (representerer fortsatt den største terrortrusselen mot Norge)

• økt trusselaktivitet mot myndighetspersoner ved stortingsvalget 2017

Riksadvokatens mål og prioritering for straffesaksbehandlingen for 2017 vektlegger særlig følgende områder:28

• drap og andre alvorlige voldslovbrudd som setter liv og helse i fare, herunder ildspåsettelser, vold mot barn og mishandling i nære relasjoner

• alvorlige seksuallovbrudd, herunder misbruk og overgrep mot barn på nettet

• alvorlig internasjonal og organisert kriminalitet, herunder alvorlige narkotikalovbrudd

• økonomisk kriminalitet av alvorlig karakter, særlig den som rammer fellesskapet, alvorlig IKT-kriminalitet, og alvorlig miljøkriminalitet som rammer det indre miljø (arbeidsmiljøet og arbeidsmarkedet) eller det ytre miljø (natur, forurensning, kunst og kulturminne)

• alvorlige trafikklovbrudd, herunder dødsulykker, ulykker med betydelig personskade og trafikkatferd som bærer preg av at gjerningspersonen aksepterer en risiko for alvorlig ulykke

• straffbare handlinger motivert av fornærmedes hudfarge, nasjonalitet, religion eller livssyn, seksuelle orientering eller nedsatte funksjonsevne (hatkriminalitet)

I rundskrivet presiserer Riksadvokaten at det forventes at de nye og større politidistriktene styrker forutsetningene for å tilpasse lokal innsats til den enkelte saks alvor og prioritet.

Analysene peker på enkelte særegne distriktsutfordringer blant annet knyttet til geografi, klima og infrastruktur, variasjoner i befolkningstetthet og størrelse på byer og tettsteder. Urbanisering har medført større konsentrasjon av kriminalitet i byer og tettsteder. Tall fra SSB viser at det er relativt sett mer kriminalitet i områder med høyere befolkningstetthet. Eksempelvis er det to til tre ganger så mye kriminalitet per 1000 innbyggere i Oslo som i Møre og Romsdal.29 Kriminalitetstettheten kan likevel være ulik, avhengig av særegne faktorer, som for eksempel grenseoverganger eller flyplasser.

På noen alvorlige kriminalitetsområder synes det å være en nedgang. Figur 5.3 viser en stabil nedgang i antall drepte per år, med unntak av 2013 og terrorangrepet i 2011.

Kilde: Kripos’ drapsstatistikk

På enkelte områder har det vært en merkbar oppgang i antall anmeldelser. I perioden 2012–2015 var det 21 prosent økning i antall anmeldte seksuallovbrudd. Det er grunn til å tro at økningen både skyldes økt avdekking av mørketall og reflekterer en reell økning, siden gjerningsmenn når mange ofre gjennom internett.30 I 2016 ble det anmeldt nesten 7100 seksuallovbrudd, en oppgang på 24 prosent fra 2015 og hele 48 prosent fra 2014. Samlet sett var det 1,4 anmeldte seksuallovbrudd per 1000 innbyggere, og dette er det klart høyeste nivå som er registrert.31

På øvrige områder er tendensen mer stabil. Basert på antall anmeldelser synes det å være tydelig innenfor økonomisk kriminalitet. Frem til ny straffelov trådte i kraft i 2015 utgjorde økonomisk kriminalitet om lag 3 prosent av de totale anmeldte forbrytelsene. Disse tallene inkluderer ikke alle lovbruddene som Økokrim mener bør inngå i definisjonene av økonomisk kriminalitet, herunder verdipapirkriminalitet. Med ikrafttredelsen av ny straffelov kategoriseres også alminnelige bedragerier som økonomilovbrudd, som medførte at økonomilovbrudd utgjorde 8 prosent av alle anmeldte lovbrudd i 2016.

Antall anmeldelser reflekterer imidlertid ikke nødvendigvis antallet lovbrudd. I politiets innbyggerundersøkelse fra 2016 oppga 31 prosent av respondentene som hadde vært utsatt for bedrageri, svindel eller annen økonomisk kriminalitet, at de valgte å anmelde forholdet. Det er også relativt store svingninger i anmeldelser per år.

Et viktig forbehold er likevel at det for enkelte kriminalitetsområder er grunn til å tro at utviklingen i større grad skyldes at flere saker blir avdekket, enn at det faktisk begås flere lovbrudd.

Et område som har vært i særlig vekst de siste årene, er IKT-kriminalitet. Dette omfatter som nevnt både kriminalitet ved hjelp av IKT-verktøy (som nettsvindel) og kriminalitet rettet mot IKT-systemer (som hacking). I Næringslivets sikkerhetsråds mørketallsundersøkelse for 2016 32 ble totalt 1500 virksomheter intervjuet om hvorvidt de hadde opplevd uønskede sikkerhetshendelser det siste året. Over en fjerdedel av norske virksomheter hadde opplevd uønskede sikkerhetshendelser knyttet til IKT. Mørketallene vurderes å være høye.

I politiets innbyggerundersøkelse for 2016 var anmeldelsestilbøyeligheten lavest for kategorien datakriminalitet eller kriminalitet på internett. Kun 15 prosent av respondentene som var utsatt for denne type kriminalitet, valgte å anmelde forholdet.

5.3 Bistandsbehov etter nærpolitireformen

En viktig forutsetning for nærpolitireformen er å styrke politidistriktenes kapasitet og kompetanse gjennom samordning, og dermed redusere behov for bistand fra særorganene på flere områder. Følgende er en vurdering av politidistriktenes kompetanse på særorganenes hovedområder. Vurderingene baserer seg i hovedsak på utvalgets kompetansekartlegging av politidistriktene, supplert med samtaler med politiledere og politimestre, innspill fra kontrolletater og andre interessenter samt relevante politianalyser.

Tilbakemeldingene gir tydelige signaler om at politidistriktene etter omorganisering fra 27 til tolv politidistrikter forventes å være mer robuste og bedre rustet til å håndtere både flere og mer komplekse straffesaker enn tidligere. Samtidig er det stor innbyrdes forskjell mellom politidistriktene, der de største distriktene på de fleste områder i stor grad regner seg som selvhjulpne, mens de øvrige fortsatt mener å ha behov for nasjonal bistand på flere områder også i tiden som kommer. Eksempelvis er enkelte av de nye politidistriktene mindre enn flere av de tidligere politidistriktene, som i dag er fusjonert inn i store distrikt som Øst og Sør-Øst politidistrikt, noe som har medført at forskjellen mellom distriktene har økt.

Nærpolitireformen innebærer store og gjennomgripende endringer som vil pågå over flere år. Difis evalueringsrapport fra februar 2017 peker på at så lenge de nye organisasjonsstrukturene ikke har satt seg, er det vanskelig å identifisere store effektivitetsgevinster.33 Dette inntrykket har utvalget fått bekreftet gjennom samtaler med en rekke politiledere, herunder mange politimestre.

Overordnet er politidistriktenes bistandsbehov svært sammensatt. I utvalgets kompetansekartlegging rettet mot politimestrene oppgir på den ene siden samtlige politimestre at de i stor eller svært stor grad har nødvendig kompetanse i - og erfaring fra påtaleledelse og påtalebeslutning også i saker der det er anmodet om bistand fra særorgan. På den andre siden er det dels store forskjeller i etterforskningskompetanse og erfaring på ulike kriminalitetsområder.

Nær samtlige distrikter oppgir at de har kompetanse til å håndtere de fleste saker innenfor vold, drap, sedelighet og narkotikakriminalitet. Samtidig oppgir flere, også større politidistrikt, at selv etter politireformen vil det være behov for bistand innen de mest alvorlige økonomiske kriminalsakene. Noe færre distrikt oppgir i tillegg fortsatt behov for bistand innen alvorlig miljøkriminalitet. Imidlertid viste kartleggingen et gjennomgående stort kompetansebehov innenfor IKT-kriminalitet. Her er det stort behov for økt nasjonal spisskompetanse, og økt kompetanse i politidistriktene. Flere politimestre etterlyser et kompetanseløft gjennom styrket utdanningstilbud og en allokering eller tilførsel av ressurser. Dette er derfor gitt en særskilt omtale under Pkt. 5.4 «Digitalt politiarbeid og IKT-kriminalitet».

På spørsmål om hvorvidt nærpolitireformen forventes å redusere politidistriktenes bistandsbehov på enkelte kriminalitetsområder, peker politimestrene i særlig grad på rus- og narkotikakriminalitet, trafikksikkerhet, hatkriminalitet, netthets og integritetskrenkende kriminalitet, selv om det også på disse områdene er ett til to politidistrikter som ser sitt bistandsbehov som uendret.

Politimestrene fikk også spørsmål om hvorvidt nabohjelp er en aktuell bistandsform. Til det svarer det store flertallet at nabohjelp kan gi nødvendig og god bistand, men at det ofte er lite aktuelt fordi nabohjelp vil bli internfakturert, mens bistand fra særorganene ikke blir belastet distriktets budsjett. Over halvparten av politidistriktene mener i tillegg at tilgrensende politidistrikt i liten eller svært liten grad har nødvendig kompetanse eller kapasitet til å bistå ved behov. Nabohjelp blir sett på som en ressursstyrke i gitte situasjoner, men som sjelden gir nødvendig kompetanseheving, fordi bistanden ofte er kompetanse på samme nivå. Halvparten av politidistriktene anser det likevel som sannsynlig at de i fremtiden vil be om nabohjelp.

Gjennomgående er politimestrene godt fornøyd med den bistanden de mottar fra særorganene, selv om behovet varierer. I særlig grad blir Kripos trukket frem. Det er imidlertid ulike oppfatninger av utbyttet med hensyn til arbeidsdeling, ressursoverføring og kunnskapsdeling. I motsetning til vurderinger av egen kompetanse, erfaring og bistandsbehov, som i stor grad skiller de store politidistriktene fra de mindre, følger ikke vurdering av særorganenes bistand til politidistriktene samme, til dels skarpe, skillelinjer.

En majoritet av politimestrene oppgir at de opplever at arbeidsdeling mellom politidistrikt og særorgan ved bistand fungerer «godt», «meget godt» eller «svært godt», mens to politimestre oppgir at arbeidsdelingen fungerer «lite godt». Det blir ikke i undersøkelsen utdypet hva misnøyen skyldes, men i samtaler med politimestrene fremgår det at bistand fra noen særorganer i enkelttilfeller ikke har fungert som forventet, og at dette i tillegg har ført til mangelfull ressursoverføring og lite tilfredsstillende kunnskapsdeling.

Flere politimestre er gjennomgående noe mer fornøyd med ressursoverføring til politidistriktene gjennom bistand fra særorganene. Her oppgir halvparten av politimestrene at ressursoverføring gjennom bistand fungerer «meget godt» eller «svært godt», mens bare én oppgir at dette fungerer «lite godt». De øvrige mener ressursoverføringen fungerer i «noen grad» eller i «mindre grad».

5.3.1 Organisert og annen alvorlig kriminalitet

Sammen med politiets omverdensanalyse er Kripos’ årlige trendrapporter viktige strategiske analyseprodukter som i sum beskriver utviklingstrekk innen organisert og annen alvorlig kriminalitet.

Rapportene beskriver i særlig grad økende innslag av arbeidsmarkedskriminalitet, menneskesmugling og prostitusjon gjennom grenseoverskridende kriminelle nettverk som knytter seg til arbeidsinnvandring og den generelle asyltilstrømningen. I tillegg kommer ulike former for datakriminalitet, herunder svindel, utpressing, ID-tyveri og ulovlig omsetning på nett.

Utvalgets kompetansekartlegging viser at samtlige politimestre mener etterforskningskompetanse og erfaring i eget distrikt innen organisert kriminalitet er godt eller svært godt ivaretatt. Samtidig er det et mer blandet bilde av forventet bistandsbehov, der fem av tolv politimestre i «stor grad» eller «svært stor grad» forventer redusert behov, mens ytterligere to i «noen grad» forventer redusert bistandsbehov som følge av nærpolitireformen. Blant de øvrige er tre politimestre «noe uenig» i at nærpolitireformen vil redusere bistandsbehovet, mens de resterende to er «uenig» eller «svært uenig». Her går det et tydelig skille mellom de større og de mindre politidistriktene.

Politimestrene utdyper i samtaler med utvalget at de største distriktene på de fleste områder neppe vil ha behov for etterforskningsbistand, men at behovet i varierende grad fortsatt vil gjelde for de mindre politidistriktene.

Her er det ulike oppfatninger på forskjellige kriminalitetsområder. Eksempelvis oppgir Tolletaten å ha et godt samarbeid med politiet, men opplever også at distriktene ikke har mulighet til å yte nødvendig bistand, for eksempel til spaning for å avdekke mottakere av narkotika. Tolletaten opplever det som utfordrende at politiet ikke har ressurser eller prioriterer andre oppgaver når saker blir anmeldt, eller det blir bedt om politiets bistand på andre måter.34

Riksadvokatens rundskriv de seneste årene angir flere kriminalitetsområder der behov for bistand til politidistriktene er kommunisert. Et særlig eksempel er knyttet til Kripos’ brede ekspertise på området for alvorlig vold og overgrep mot små barn. Riksadvokaten anmoder om at Kripos blir konsultert i tidlig fase i saker om alvorlig vold mot små barn som blir alvorlig skadet, får varige men eller dør.35

Konsultasjon med Kripos blir også nevnt i en rekke andre sammenhenger. I rundskriv nr. 1/2013 presiserer Riksadvokaten at prioriteringene gjelder for politidistriktets samlede straffesaksbehandling. Det er for eksempel viktig at uoppklarte voldtektssaker ses i sammenheng for å avklare om samme gjerningsperson kan ha begått flere forhold. Gjennom flere rundskriv de seneste årene blir distriktene oppfordret til å konsultere Kripos ved behov.

Det er forventet økt innsats mot seksualisert vold og overgrep på nett, særlig rettet mot barn. Kripos har i dag høy kompetanse på området, særlig knyttet til overgrep på nett. Flere politimestre argumenterer for at dette i stor grad er et kriminalitetsområde som særlig de store politidistriktene er i stand til å håndtere selv, blant annet med henvisning til «Dark Room»-operasjonen i Bergen i 2016/2017. På den andre siden er det, som Kripos fremhever, en rask teknologisk utvikling på området, og behovet for nasjonal spisskompetanse er stort. Et sentralt etterforskningspunkt kan dermed drive utvikling av nye metoder både gjennom egne saker og gjennom bistand som kommer alle distriktene til gode, ikke bare de største og mest robuste. Et eksempel er den såkalte Snapchat-saken, som omhandlet spredning av 36 000 bilder publisert uten samtykke fra fornærmede over hele landet. I det enkelte politidistrikt ville denne saken neppe blitt høyt prioritert, men for Kripos, som så landet under ett, ble det en prioritert sak som også ga dem mulighet til å utvikle nye etterforskningsmetoder samt drive rettsutvikling.36

I utvalgets kompetansekartlegging ble politimestrene spurt om i hvilken grad deres politidistrikt har tilstrekkelig etterforskningskompetanse og erfaring på en rekke områder, herunder blant annet drap, voldtekt og sedelighet, seksuelle overgrep mot barn og narkotikakriminalitet. Tilbakemeldingene tyder i stor grad på at politidistriktene anser seg som robuste på de fleste områder.

Når det gjelder drap, oppgir åtte av tolv politimestre at distriktet har meget god eller svært god kompetanse og erfaring. Ytterligere tre mener de har god kompetanse og erfaring, mens én oppgir «i noen grad» å ha tilstrekkelig kompetanse og erfaring. I samtaler med utvalget har politimestrene nyansert bildet ved å peke på at det i flere år vil være behov for ulik grad av bistand for drap med ukjent gjerningsperson.

For de øvrige kategoriene oppgir elleve av tolv politimestre at de i meget stor grad eller svært stor grad har tilstrekkelig kompetanse og erfaring, mens den siste oppgir å ha dette «i noen grad».

Sju av tolv politidistrikt forventer i «noen grad», «stor grad» eller «svært stor grad» redusert bistandsbehov som følge av nærpolitireformen. De øvrige forventer liten eller ingen endring i bistandsbehovet. Dette gjelder områder som

• alvorlig kriminalitet i byene

• grov vold generelt og seksuallovbrudd mot barn

• menneskehandel

• rus- og narkotikakriminalitet

På området radikalisering og ekstremisme på nett er tilbakemeldingene mer delte. Her oppgir halvparten at de i «mindre grad» eller «svært liten grad» har tilstrekkelig etterforskningskompetanse og erfaring, mens den andre halvparten oppgir å ha dette i noen grad eller stor grad. Likevel oppgir to tredjedeler at de forventer redusert behov for bistand på området.

For saker knyttet til radikalisering og voldelig ekstremisme generelt forventer halvparten redusert bistandsbehov, mens den andre halvparten forventer uendret eller økt behov for bistand.

Behovet for bistand innen ulike typer alvorlig kriminalitet bør ses i sammenheng med oppgitt behov for kriminalteknisk bistand. Flere av de mellomstore og mindre politidistriktene oppgir her at kompetansemangel på enkelte områder vil medføre fortsatt behov for bistand fra Kripos. Her blir særlig drap med ukjent gjerningsperson trukket frem.

Det er enighet blant politimestrene om at de største distriktene fremover vil ha et mindre behov for etterforskningsbistand både teknisk og taktisk, men at de mindre distriktene nok vil ha et behov. Over halvparten av politimestrene mener behovet for kriminalteknisk bistand vil være uendret om to til fire år, men flere av politimestrene gir likevel uttrykk for at det er viktig at Kripos bistår i distriktene, ikke minst for å overføre ny kompetanse.

Kilde: Utvalgets kompetansekartlegging

Behovet for en nasjonal spisskompetanse på disse områdene, som er tilgjengelig ved behov, kommer tydelig til uttrykk i utvalgets samtaler med politimestrene.

5.3.2 Økonomisk kriminalitet

Økonomisk kriminalitet er ifølge Økokrim definert som profittmotiverte, lovstridige handlinger som ofte begås innenfor eller med utspring i en økonomisk virksomhet som i seg selv er eller gir seg ut for å være lovlig.

Denne kriminaliteten kjennetegnes ved at den i mindre grad retter seg mot enkeltindivider i samfunnet. Isteden rammes økonomiske eller ideelle samfunnsinteresser eller store organisasjoner som finansinstitusjoner eller industriselskaper. De ordinære individuelle motivene for å anmelde kriminalitet er ofte ikke til stede, noe som gjør det vanskeligere å oppdage forbrytelsen. Sakene er som regel kompliserte og mangler gjerne ytre kjennetegn som klart viser at det er snakk om lovbrudd. Videre omfatter sakene ofte betydelige mengder dokumenter som kan være utfordrende å sammenstille og presentere, samt en rekke ulike aktører, ofte med internasjonale forgreininger. Økonomisk etterforskning krever høy innsikt og forståelse både av økonomi, regnskap og nasjonalt og internasjonalt regelverk. Straffeforfølging av økonomiske saker er derfor ofte omfattende og tid- og ressurskrevende.

Tilbakemelding fra politimestrene tyder på at ny politidistriktsstruktur kan gi noe større robusthet på området, men at det fortsatt vil være behov for bistand på spesielle områder for de fleste distriktene. Det er også antatt at det fortsatt vil være et mellomsjikt av saker som ikke blir tilstrekkelig håndtert grunnet blant annet manglende kompetanse og kapasitet i politidistriktene og manglende kapasitet hos Økokrim.

I utvalgets kompetansekartlegging oppgir de tolv politimestrene at politidistriktet i «noen grad» (5), «stor grad» (4) eller «svært stor grad» (3) har tilstrekkelig etterforskningskompetanse og erfaring på området. Imidlertid er politimestrene mer delt i synet på om nærpolitireformen forventes å redusere behovet for bistand innenfor økonomisk og finansiell kriminalitet. Like mange forventer redusert bistandsbehov som likt eller økt behov. Tilbakemeldingene på forventet bistandsbehov er sammenfallende innenfor korrupsjon.

På spørsmål om i hvilken grad det er nødvendig med bistand ved finansiell etterforskning (for eksempel sporing og sikring av utbytte, analyse av transaksjoner og selskapsstrukturer), svarer ti av tolv politimestre at behovet er «stort» eller «svært stort», og ni av tolv svarer det samme for annen type alvorlig økonomisk kriminalitet, men de bidro her med en statsadvokat i aktoreringen.

Gjennomgående oppgir politimestrene at de er meget godt fornøyd med bistand fra Økokrim, men at manglende kapasitet gjør at det ofte er vanskelig å få bistand, og at politidistriktene noen ganger må påta seg for store saker. Her blir blant annet Acta-saken, som blant annet omhandlet omfattende innsidehandel, trukket frem som eksempel. Saken var svært krevende for Rogaland politidistrikt, men Økokrim hadde på den tiden større saker som ble prioritert, men de bidro med en statsadvokat i aktoreringen.

Det blir understreket at det er helt nødvendig med en slik nasjonal spisskompetanse fordi økoteamene i mange distrikter har begrenset kapasitet og kompetanse. Dette gjelder både omfattende økonomiske saker og såkalt mellomstore saker.

Blant kontrolletatene er det ulike oppfatninger av politiets innsats. Flere tviler på at politidistriktenes økoteam vil bli betydelig mer slagkraftig i ny organisasjon. I stor grad mener kontrolletatene dessuten at manglende resultatoppfølging skyldes utfordringer med å rekruttere og beholde nødvendig kompetanse.

Skattedirektoratet mener samarbeidet med politiet overordnet fungerer godt, men mener ressursinnsats og effekt ikke er tilfredsstillende. I særlig grad blir de antatt mest robuste politidistriktene, Vest (Bergen) og Oslo, trukket frem som eksempler der kapasitet og resultater ikke anses gode nok, med mange kapasitetshenleggelser og stor grad av tilskjæring for å forenkle sakene.37

Tolletaten oppgir Økokrim som hovedmottaker av etatens politianmeldelser, og oppgir at politiets generelle ressursmangel på området er utfordrende.38

Transparency International (TI) opplever noe bedring med færre politidistrikt, men inntrykket er fortsatt at økoteamene ikke har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet, særlig innenfor korrupsjon. Økokrim bidrar med noe opplæring, men TI uttrykker bekymring for en utvikling der stadig flere gode etterforskere går over til granskermiljøene i privat sektor, som er en bransje i stor vekst. TI mener dette er en utvikling som bør bekymre politiet, fordi dette er en kompetanse som er vanskelig å erstatte.39

I særlig grad vektlegger TI at korrupsjon ofte innebærer et nærhetsproblem. Å drive tilsyn som er inngripende, blir ofte vanskelig, fordi mange kjenner hverandre, særlig i små miljøer. Dette skaper mange barrierer som kan gjøre det vanskeligere å gripe inn, fordi mange er involvert. Det er derfor behov for større distanse til saker av denne typen. I tillegg er det behov for et saksomfang i distriktene som gir kompetanse, trening og erfaring, og et miljø som gir god arbeidsdeling. Slik sett har nærpolitireformen med omlegging til tolv distrikter fordeler. Mer robuste økoteam i de nye tolv politidistriktene er viktig. Samtidig etterlyser TI større bruk av administrative sanksjoner, med henvisning blant annet til Konkurransetilsynet.

Konkurransetilsynet mener samarbeidet med politiet kan styrkes gjennom tettere kontakt, faste kontaktpunkter og utveksling av erfaringer/kompetanse knyttet til avdekking og etterforskning av økonomisk kriminalitet. Politiet kan gjennom styrket kunnskap om konkurransekriminalitet være i bedre stand til å avdekke denne type kriminalitet gjennom etterforskning av mer generell økonomisk kriminalitet, for eksempel korrupsjon.40

Finanstilsynet anser kapasitet som hovedutfordringen for politiet, både på distriktsnivå og særorgannivå: Det er for få etterforskere innen økonomisk og finansiell kriminalitet, og området får for lite ressurser. I tillegg er det et spørsmål om kompetanse; mange saker er kompliserte og krever spisskompetanse og betydelige ressurser. Det er etter tilsynets mening vanskelig å se at det er nødvendig å bygge opp dobbeltkompetanse i politidistriktene, men slike saker er ofte krevende, og det er uansett behov for å styrke kompetansenivået for å møte morgendagens utfordringer i straffesakskjeden.41

Statens sivilrettsforvaltning (SRF) oppgir en særlig problemstilling knyttet til et voksende antall krav om erstatning i anledning straffeforfølgning med grunnlag i komplekse økonomiske straffesaker. Dette er ofte svært omfattende og ressurskrevende saker å behandle. SRF mener det derfor er svært viktig med en forsvarlig behandling av de større økonomiske straffesakene. Etter SRFs mening er fagmiljøene utenfor Oslo stort sett for små til å inneha en slik bredt sammensatt spesialistkompetanse. SRF vil derfor advare mot en overføring av større økonomiske straffesaker fra Økokrim til det enkelte politidistrikt, fordi sakenes omfang og kompleksitet krever uavbrutt konsentrasjon og innsats over tid. På den andre siden er sakene ofte ikke helt akutte. En risiko ved at disse sakene flyttes til de enkelte politidistriktene er at etterforskningen kan komme i konkurranse med forbrytelser som til enhver tid krever mer umiddelbar aksjon. På denne måten kan økosakene etter SRFs mening få lang saksbehandlingstid eller bli liggende ubehandlet i perioder, hvilket kan utgjøre brudd på EMK artikkel 6 nr. 1.42

5.3.3 Miljøkriminalitet

Tilbakemeldinger fra politimestrene gjennom samtaler og kompetansekartlegging tyder på dels store variasjoner i kompetanse og erfaring innen miljøkriminalitet, og at flere politidistrikt i ulik grad fortsatt vil ha behov for bistand innenfor alle typer miljøkriminalitet (natur-, fauna, og akvakulturkriminalitet, forurensningskriminalitet, kunst- og kulturminnekriminalitet, dyrevelferdskriminalitet, arbeidsmiljø- og arbeidsmarkedskriminalitet).

I utvalgets kompetansekartlegging oppgir ti av tolv politimestre i «noen grad», «stor grad» eller «svært stor grad» å ha tilstrekkelig etterforskningskompetanse og erfaring innen miljøkriminalitet generelt. De øvrige oppga å ha tilstrekkelig kompetanse og erfaring i mindre grad eller liten grad. Samtidig forventer sju av tolv politimestre at nærpolitireformen i noen grad, stor grad eller i svært stor grad vil redusere behov for bistand innen alvorlig miljøkriminalitet, herunder natur- og forurensningskriminalitet. Her svarer de øvrige at behovet i liten eller svært liten grad vil endre seg. Innenfor arbeidsmiljøkriminalitet mener imidlertid to tredjedeler at de i stor eller svært stor grad forventer å redusere sitt bistandsbehov.

Flere kontrolletater bekrefter inntrykket av behovet for fortsatt spesialistkompetanse.

Miljødirektoratet mener det er viktig at politiets spesialkompetanse på miljøkrimområdet styrkes. Innenfor regelverket direktoratet forvalter, oppgis det å være utfordringer med å få prioritert viktige saker på miljøkrimområdet i politidistriktene. Miljødirektoratet mener det derfor er viktig med et robust og kompetent særorgan på miljøkrimområdet for å bane vei for politiets håndtering av denne type saker, bidra til at de riktige sakene blir prioritert, samt sikre fremtidig bistand til politidistriktene i miljøkrimsaker.43

Fiskeridirektoratet mener at til tross for signaler fra Riksadvokaten om at miljøkriminalitet skal prioriteres, er dette sammen med økonomisk kriminalitet en type kriminalitet som politidistriktene ofte ikke finner å kunne bruke tilstrekkelig ressurser på. Dels fordi arbeidsmengden er stor, dels fordi det krever en spesialkompetanse som politiet ikke har.44

Fiskeridirektoratet mener i den forbindelse at Økokrim har en svært viktig rolle, først og fremst som støtte til lokalt politi i enkeltsaker ved etterforskning og straffeforfølgning av saker for domstolen. Det oppgis videre at samarbeidet med politidistriktene varierer fra distrikt til distrikt, men den største utfordringen er at sakene blir for gamle. Per januar 2017 oppgir direktoratet at minst fem–seks saker har blitt liggende i politidistriktet i mer enn fire år siden saken ble anmeldt, og at noen saker er enda eldre. Det oppgis at anmeldelsene gjerne blir etterforsket litt i starten, men etter en tid blir de ikke fulgt opp, til tross for at direktoratet i hver anmeldelse oppgir minst to–tre kontaktpersoner som ønsker å bistå så mye som mulig i etterforskningsfasen, herunder bistand ved avhør av ansatte samt hjelp i forbindelse med straffeforfølgning av saker. I de tilfellene der det blir gitt forelegg, blir det gitt utsettelse i flere år for vedtakelse. Når saken etter lang tid blir iretteført, er bevisene svekket, og selskapene blir ofte frikjent.

Kystverket opplyser å ha noe varierende erfaring med ulike politidistrikt når det gjelder etterforskning og påtale i saker knyttet til akutt forurensning til sjøs. Kystverket har opplevd at i det vesentlige har like saker blitt behandlet noe ulikt i de ulike politidistriktene. Samtidig opplyser Kystverket å ha godt operativt samarbeid med lokalt politi under aksjoner mot akutt forurensning. Dette gjelder blant annet båttjenesten til politiet. Kystverket har fått bistand fra politiet med ressurser i forbindelse med en rekke aksjoner mot akutt forurensning.45

Innenfor arbeidslivskriminalitet oppgir Arbeids- og velferdsetaten (Nav) at det er stor forskjell i kompetanse mellom politidistriktene. De mener det er behov for en generell kompetanseheving på arbeidsmarkedskriminalitet hos politiet. Arbeids- og velferdsetaten opplyser om at i politidistrikter og i saker der etterforskere og politijurist har en forståelse av regelverket og alvorligheten av brudd, er erfaringen at egne saker blir prioritert raskere, og at strafferammen gjerne er noe høyere. I særlig grad blir det fremhevet at politidistriktene ikke er tilstrekkelig rustet i svindelsaker. Erfaring viser her at særorganene, og spesialmiljøer i økoteamene, er bedre i stand til å utføre disse oppgavene. Det oppgis at dette er svært ressurskrevende saker for så vel kontrolletater, som for politi og særorgan.46

5.3.4 Trafikksikkerhet

Det overordnede ansvaret for trafikksikkerhet er lagt til Samferdselsdepartementet, men det nasjonale arbeidet omfatter et tett samarbeid mellom flere etater på området, særlig gjennom Kontaktutvalget for trafikksikkerhet (KTS): Justis- og beredskapsdepartementet, Vegdirektoratet (herunder Statens vegvesen), Politidirektoratet, Utrykningspolitiet, Helsedirektoratet, Trygg Trafikk og Statens havarikommisjon for transport.

Det nasjonale samarbeidet bygger på nullvisjonen, det vil si et transportsystem som ikke fører til tap av liv eller varig skade. Dette er et felles fundament for alt nasjonalt trafikksikkerhetsarbeid.47 Som følge av nullvisjonen har innsatsen i større grad blitt målrettet mot de alvorligste trafikkulykkene. I Politidirektoratets Strategiplan for polititjeneste på veg 2016–2019 fremgår det at trafikksikkerhet er en av politiets hovedoppgaver.

Politiets innsats følger to hovedspor:

1. Generell forebyggende innsats gjennom synlig tilstedeværelse, kontroll og overvåkning på veiene for å styrke den subjektive oppdagelsesrisikoen. Dette bygger på antakelsen om at økt opplevd risiko for å bli kontrollert og avdekket vil redusere sannsynligheten for at den enkelte foretar lovstridige handlinger på vei, og at dette reduserer antall alvorlige trafikkulykker.

2. Politiets faktiske evne til å avdekke lovbrudd på veien, sikre bevis og gjennomføre etterforskning og straffeforfølgelse.48

Selv om UP har nasjonalt ansvar for politiets trafikksikkerhetsarbeid, ligger etterforsknings- og påtalekompetansen i politidistriktene. På oppdrag fra Riksadvokaten leverte UP i desember 2015 en analyse av politiets etterforskning og straffesaksbehandling av alvorlige trafikkulykker. Rapporten konkluderte med at politiets etterforskning i for mange tilfeller var mangelfull og av dårlig kvalitet.49

I kjølvannet av nærpolitireformen er det iverksatt et generelt kompetansetiltak, Etterforskningsløftet50, en handlingsplan for løft av etterforskningsfeltet. Det forventes at tiltaket også vil bidra til å styrke politiets trafikksikkerhetsarbeid. Denne handlingsplanen innebærer blant annet styrket utdanningstilbud, nasjonale standarder for god fagledelse samt nye arbeidsformer og metodebruk. I tillegg utvikles metoden «mer politiarbeid på stedet» i politidistriktene, noe som skal føre til bedre kvalitet på etterforsking, også av trafikkulykker.

Kompetanse er likevel ikke den største utfordringen. Dette bekrefter også politimestrene. Den største utfordringen er heller knyttet til stort oppgavespenn og begrenset kapasitet. Flere utvalget har snakket med, herunder Vegvesenet og Trygg Trafikk, underbygger UPs rapport. De fremhever på den ene siden at politiet er en svært viktig aktør i trafikksikkerhetsarbeidet, men at politidistriktene generelt ikke prioriterer dette arbeidet. Som eksempel peker Vegvesenet på flere tilfeller der potensielt store saker, som ofte er nærmest «ferdig etterforsket», blir overført til politidistrikter, men som regel med det resultat at sakene blir nedprioritert eller henlagt for å unngå merarbeid.51

UP gir også uttrykk for at det er generelt liten interesse i politidistriktene for å prioritere trafikksikkerhet, og mener dette er et gjennomgående fenomen i andre europeiske land. Etter UPs mening har overgangen fra 27 til tolv distrikter foreløpig ikke gitt noen nevneverdig endring i verken holdning eller bevissthet til forbindelsen mellom UPs arbeid og generell kriminalitetsbekjempelse.52

Samtidig er trafikksikkerhet et område de fleste politimestre mener de selv er best egnet til å styre ressursene for, blant annet med henvisning til totalansvarsprinsippet – at politimestrene selv bør ha kontroll med politioppgavene i eget distrikt. Begrunnelsen er at dette vil gi en mer effektiv og fleksibel politikraft fordi distriktets egne politistyrker kan håndtere flere typer politioppgaver med nødvendig kompetanse både i etterforsknings- og påtalesporet. I tillegg mener enkelte at med full kontroll på samlede trafikkpolitiressurser vil det være mulig å koordinere og prioritere andre målrettede trafikksikkerhetstiltak. I utvalgets kompetansekartlegging oppgir også ti av tolv politimestre at de etter nærpolitireformen i «meget stor grad» eller «svært stor grad» forventer å redusere sitt behov for bistand på området. Det er flere grunner til dette. Det ene er at større distrikter gir tilgang på flere ressurser. Det andre er, som Teknologirådet fremhever, at økt bruk av teknologi gradvis vil endre kontrollbehovet. Over tid vil sensorteknologi, automatiserte kontrollmetoder og innebygde løsninger i kjøretøyene bli mer vektlagt i trafikksikkerhetsarbeidet. Dette kan føre til gradvis mindre behov for tradisjonell politibistand på trafikkområdet.53

Politianalysen54 berørte også spørsmålet om politiets ressursprioritering på området. Utvalget beskrev her delvis mulighetene for at UPs oppgaver i stor grad kunne inngå som del av porteføljen i politidistriktene. Utvalget fant det likevel vanskelig å konkludere, særlig fordi UP de seneste årene i større grad er blitt en støtte og ressurs for politiet i andre deler av landet og har oppnådd gode resultater med begrensede midler. Det ble likevel reist spørsmål om hvorvidt det kunne anses som en fornuftig bruk av politiressurser, ettersom UP legger beslag på ressurser som kanskje kunne vært utnyttet til mer effektiv og fleksibel politikraft i distriktene.

Trygg Trafikk mener nasjonal måloppnåelse for trafikksikkerhet forutsetter et politi med spisskompetanse innen trafikksikkerhet. Politikontroller er etter deres mening det enkelttiltaket med størst dokumentert effekt på trafikksikkerheten. UP er garantist for at det blir foretatt kontroller på norske landeveier, også utenfor byene.

UPs spisskompetanse kommer også politidistriktene til gode. Når et politidistrikt avgir folk til UPs tjeneste, får de tilbake en kompetanse som er «helt uvurderlig» i det lokale trafikksikkerhetsarbeidet. Det er også fordelaktig for politidistriktene at UP kan avgi ressurser ved større lokale arrangementer.55

Statens vegvesen opplever UPs kompetanseoverføring til distriktene som uklar. Vegvesenet er likevel tilbakeholden med å vurdere om politidistriktene kunne opprettholde det gode trafikksikkerhetsarbeidet med en annen organisering der de overtok flere oppgaver fra UP i en mer målrettet løsning. Konklusjonen er dermed at de vil beholde UP slik den er i dag, fordi dette fungerer godt.

Vegvesenet mener UP er viktig som kontinuerlig, pålitelig og faglig ressurs på trafikksikkerhetsområdet. Vegvesenet opplever videre at trafikksikkerhetsområdet er mindre prioritert i politidistriktene og frykter nedprioritering ved eventuell overflytting av ansvar fra UP. Etter Vegvesenets oppfatning er det nødvendig med en nasjonal enhet for spisskompetanse på trafikksikkerhet, da det blir vanskelig for politiet å nå nasjonale mål for trafikksikkerhet dersom ansvaret blir desentralisert.56

5.3.5 Utlendingsfeltet

Politiets oppgaver innen utlendingsforvaltningen er i stor grad delt mellom politidistriktene og Politiets utlendingsenhet (PU).

Politidistriktenes oppgaver på utlendingsfeltet dreier seg i hovedsak om å ta imot, forberede og behandle søknader om oppholdstillatelser og statsborgerskap, i tillegg til utlendingskontroll. PUs hovedoppgaver er registrering av ankomne asylsøkere, identitetsfastsettelse, uttransportering av personer uten lovlig opphold og drift av Politiets utlendingsinternat på Trandum og utreisesenteret på Oslo lufthavn Gardermoen.

Politimestrene oppgir at PUs døgnkontinuerlige operasjonssenter bistår politidistriktene på spørsmål knyttet til utlendingsfeltet, og at dette bidrar til at patruljene er bedre rustet til å starte operasjoner og overholde lovfastsatte tidsfrister. I tillegg jobber PU med politioperativ analyser som kan komme politidistriktene til gode i generell kriminalitetsbekjempelse. Etter PUs mening har overgangen fra 27 til tolv politidistrikt foreløpig ikke vist seg å ha stor faglig effekt. Kompetansen i politidistriktene på utlendingsfeltet er fortsatt ujevnt fordelt, og kapasiteten er ikke merkbart bedret. Den eneste endringen PU fremhever, er at selve kommunikasjonen med distriktene går enklere og raskere.57

Det er ulike oppfatninger av hvilke deler av utlendingsfeltet som kan regnes blant politiets kjerneoppgaver. Politianalysen kom fram til at politidistriktene på området i hovedsak utfører forvaltningsoppgaver som ikke inngår i politiets kjerneoppgaver. Utvalget konkluderte dermed med at disse oppgavene kan bli overført til utlendingsforvaltningen,58 noe PU imøtegikk i sitt høringsbrev.59 Justis- og beredskapsdepartementet har i forlengelsen av dette planlagt en utredning om organisering av politiets oppgaver på asylområdet. Særlig vekt vil her bli lagt på avklaring av identitet og på å se utlendingsforvaltning og kriminalitetsbekjempelsen i sammenheng.60 Dersom en slik utredning konkluderer med en hel eller delvis utflytting av oppgaver innen utlendingsforvaltning fra politidistriktene, vil det redusere behovet for PUs bistand.

Politiet har etter utlendingsloven myndighet til å foreta utlendingskontroll i eget distrikt, det vil si anledning til å pågripe og holde en utlending i forvaring ved mistanke om at vedkommende har oppgitt falsk identitet eller nekter å bidra til å avklare sin identitet. Dette er en kontrollaktivitet som bidrar til å avdekke personer uten lovlig opphold i landet og dermed initiere saker knyttet til bort- og utvisninger. I hovedsak ligger dette ansvaret til det enkelte politidistrikt, men PU har også adgang til å gjennomføre – og gjennomfører jevnlig – slike kontroller. Selv om hovedansvaret ligger til politidistriktene, argumenterer PU for at dette er nødvendig fordi flere distrikter mangler kapasitet, eller fordi lokalt ordenspoliti ofte ikke er bevisst utlendingssporet.61 Flere politimestre argumenterer på sin side med eksempler fra ulike politidistrikt der PU under gjennomføring av territorialkontroll har brukt metoder og tilnærminger som etter deres mening har vist seg mindre egnet. Dette kan ha hatt en uheldig påvirkning på politiets arbeid med å bygge lokal tillit blant ulike miljøer, noe som er nødvendig både for forebygging og bekjempelse av flere typer kriminalitet.

Samarbeidet med politidistriktene er særlig fremtredende i forbindelse med retur av personer uten lovlig opphold. Her oppgis det noe ulik praksis fra politimestrene, der politidistriktene enten alene eller i samarbeid med PU kan forestå pågripelse og transport til Politiets utlendingsinternat på Trandum. En stor utfordring med slike operasjoner er at en stor andel unndrar seg utsendelse etter avslag på opphold. PU oppgir at så mange som 40–50 prosent av asylsøkerne med avslag på opphold unndrar seg utsendelse, noe som utgjør 50–80 personer ukentlig.62 Mange politimestre mener det høye antallet unndragelser og oppgavens art tilsier at PUs tilstedeværelse og bistand i slike saker viser en lite effektiv ressursbruk. Etter deres mening kan politidistriktene selv håndtere slike operasjoner, og dette vil samlet sett gi mer effektiv og fleksibel politikraft.

Et sentralt politiarbeid på utlendingsfeltet er ID-arbeid. Som politiets kompetansesenter på identitet innenfor utlendingsfeltet yter PU bistand til politidistriktene i slike saker, blant annet i form av kontakt med andre lands myndigheter. I tillegg har PU sammen med Nasjonalt ID-senter (NID) nasjonal spisskompetanse i dokumentgransking. I utvalgets kompetansekartlegging oppgir tre av tolv politimestre at etterforskningskompetanse og erfaring på området «i mindre grad» er tilstrekkelig i politidistriktene, mens det er jevn fordeling mellom dem som oppgir at kompetanse og erfaring «i noen grad» og i «stor grad» er tilstrekkelig. Bare ett politidistrikt oppgir at kompetanse og erfaring på ID-arbeid i «svært stor grad» er ivaretatt. Her oppgir sju av tolv politimestre at nærpolitireformen i noen grad eller stor grad forventes å redusere behovet for bistand, mens tre mener bistandsbehovet «i mindre grad» vil bli endret. De øvrige forventer i liten eller «svært liten grad» endret bistandsbehov. Det er her som på andre områder et klart skille mellom de større og de mindre politidistriktene.

Selv om de fleste politimestrene oppgir at PU yter god faglig bistand i utlendingssaker, er det ulike oppfatninger av samarbeid og bistand lokalt. Øst politidistrikt har i flere tilfeller mottatt bistand ved grenseovergangen ved Svinesund, og det fremgår at dette ofte er mer å regne som en hospiteringsløsning der lokale politimannskaper driver opplæring av PU-ansatte.

Andre politidistrikt har mer positive erfaringer og opplever å få nødvendig bistand ved behov. Flere politimestre stiller imidlertid spørsmål ved om totalansvarsprinsippet burde vært tydeligere presisert også på dette området.

5.4 Digitalt politiarbeid og IKT-kriminalitet

De siste tiårenes raske teknologiske utvikling har ført til økende digitalisering av viktige samfunnsområder. Dette har gitt både den enkelte og samfunnet store muligheter og gevinster, men også utfordringer og økt sårbarhet.

Dette ble slått fast av Seip-utvalget allerede i 1986, og senere av både Sårbarhetsutvalget i år 2000, og Infrastrukturutvalget i 2006.

Det moderne samfunn er i stor grad avhengig av IKT for å fungere på mange områder. Samtidig er den teknologiske utviklingstakten raskere enn metodeutvikling, organisasjonsutvikling og lovutvikling. Konsekvensen er at samfunnets økende bruk og avhengighet av digitale verktøy og systemer har forsterket både skadepotensiale og sårbarhet for svikt i systemene.

Etter politiloven og tilhørende forskrifter har politiet i oppgave å forebygge og motvirke kriminalitet, og regelverket gjør som utgangspunkt ikke et skille mellom den fysiske og digitale verden. Utvalget har derfor lagt til grunn at politiet har samme roller og ansvar i det digitale rom som for våre fysiske verdier. Politiet er blant annet ansvarlig for å opprettholde den alminnelige orden, forebygge og forhindre straffbare handlinger, etterforske lovbrudd, beskytte borgerne og deres lovlydige virksomhet, ivareta publikums trygghet og beskytte kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur mot uønskede hendelser. I tillegg er politiet en vesentlig aktør i det sivile samfunnets beredskap. 63

5.4.1 Om IKT-kriminalitet

IKT-kriminalitet er IKT-relaterte handlinger og hendelser som er kriminalisert etter norsk lov, og dekker som utgangspunkt to typer kriminalitet: kriminalitet som retter seg mot datasystemer, eller kriminalitet der sentrale deler av hendelsesforløpet skjer ved hjelp av datasystemer, utstyr eller nettverk.

Eksempler på IKT-kriminalitet kan være dataangrep, identitetstyveri, ulovlig avlytting eller avlesning av data, nettbankbedrageri, spredning av overgrepsmateriale eller ulovlig omsetning av narkotika og andre illegale produkter på internett.

Kriminalitet ved hjelp av datasystemer omfatter blant annet nettsvindel, netthets og overgrep mot barn, samt spredning av bilder uten samtykke. Dette er en type kriminalitet som fordrer gode muligheter til å avdekke informasjon og kunnskap som allerede er tilgjengelig på nett. Kripos har her et miljø som på mange områder er langt fremme, også i europeisk målestokk. Samtidig har flere politidistrikter økt fokus på området, eksempelvis gjennom «Dark room»-saken i Vest politidistrikt, som nevnt tidligere.

Den andre typen IKT-kriminalitet, rettet mot IT-systemer og nettverk, er mer omfattende og krever god kompetanse og en stor grad av internasjonal samhandling. Dette er en stedsløs kriminalitet der sporene ofte kan være vanskelig å finne. Datainnbrudd, hacking og spredning av ondsinnet programvare, såkalt malware og ransomware er typiske eksempler. Dette er en type kriminalitet som krever stor grad av samarbeid, og selv om Kripos har en nasjonal spisskompetanse på området oppgir flere politiledere samt (NSM) at den nasjonale koordinering og kompetansebygging på området ikke er god nok. Nevnte mørketall og tilbakeholdenhet blant mange selskaper for å rapportere om slike hendelser er også et tydelig signal om at tilliten til politiets evne til å løse slike saker ikke er god nok.

Det er mange typer gjerningspersoner som står bak IKT-kriminalitet, fra tenåringer på gutterommet, til organiserte multikriminelle miljøer, i tillegg til en økende tendens til bruk av profesjonelle medhjelpere.

Et typisk trekk ved IKT-kriminalitet er at den kan være uten konkret gjerningssted og/eller være grenseoverskridende. Det vil si at de kriminelle kan oppholde seg i ett land, men bruker programvare som er plassert i et annet land for å begå den kriminelle handlingen i et tredje land. Et annet typisk trekk er at det er mulig å angripe mange mål samtidig, ofte med lav oppdagelsesrisiko.

Den internasjonale dimensjonen reiser behov for tettere samarbeid, men avdekker også utfordringer med å harmonisere internasjonalt regelverk og tilpasse ulikheter i lovgivning slik at det er mulig å opprettholde en effektiv kriminalitetsbekjempelse og straffeforfølgning.

Regjeringen er opptatt av å styrke nasjonal evne til å avdekke og håndtere digitale angrep. Dette innebærer blant annet å gjøre politiet bedre i stand til å bekjempe alvorlig og kompleks kriminalitet i det digitale rom. Dette krever en målsetning om at de som utøver IKT-kriminalitet ikke skal kunne forberede eller gjennomføre kriminelle handlinger uten betydelig risiko for å bli oppdaget og straffeforfulgt.

I tillegg til denne definerte IKT-kriminaliteten er innslag av teknologi og digitale spor fremtredende på stadig flere kriminalitetsområder.

Digitale, eller elektroniske spor inngår nå i bevisførselen i nærmest enhver straffesak. Innenfor bruk av elektroniske spor har det skjedd en stor utvikling de siste årene. Som flere politiledere påpeker i samtale med utvalget var det bare for få år siden nødvendig for mange politidistrikt å sende beslaglagte mobiltelefoner til Kripos for å hente ut elektroniske spor, men nå kan nærmest hver eneste politistasjon og lensmannskontor gjøre dette selv.

I utvalgets kompetansekartlegging svarer også ni av tolv politimestre at de i «noe grad» eller «stor grad» mener å ha tilstrekkelig etterforskningskompetanse og erfaring innen sikring av elektroniske spor, men samtidig oppgir bare halvparten at nærpolitireformen i «stor grad» eller «svært stor grad» forventes å redusere behov for bistand til sikring av elektroniske spor. De øvrige mener behovet i mindre eller ingen grad vil bli endret. Gjennom samtaler med politimestrene blir det bekreftet at den teknologiske endringstakten er så stor at flere politidistrikt opplever det som vanskelig å holde kompetanse ved like. Flere forventer derfor at bistandsbehovet fremover vil øke fordi nødvendig kompetanse er en begrenset ressurs.

Dette kommer også til uttrykk på spørsmål om nærpolitireformen vil medføre redusert bistandsbehov innenfor IKT-kriminalitet generelt, det vil si både kriminalitet ved hjelp av datasystemer, og kriminalitet rettet mot datasystemer. Her forventer halvparten av politimesterne at nærpolitireformen vil ha liten eller ingen betydning for bistandsbehovet, mens den andre halvparten forventer noe reduksjon. Her går det et tydelig skille mellom de største og de minste politidistriktene.

For de mer spesifiserte former for IKT-kriminalitet er bildet mer variert. Innen radikalisering og ekstremisme på nett oppgir halvparten at politidistriktet «i noen grad» eller «stor grad» har tilstrekkelig etterforskningskompetanse og erfaring. I den andre enden av skalaen oppgir en tredjedel at politidistriktet i «liten grad» eller «svært liten grad» har tilstrekkelig kompetanse og erfaring, mens de øvrige oppgir i «mindre grad» å ha dette.

Innenfor området digital valuta oppgir derimot syv av tolv at de forventer uendret eller økt bistandsbehov. På spørsmål om de forventer redusert bistand som følge av nærpolitireformen er en tredjedel «svært uenig», mens en tredjedel er «noe enig» eller «enig».

I det omfang at industri- og andre former for spionasje gjør bruk av datasystemer er tilbakemeldingene enda tydeligere. På spørsmål om politimestrene forventer redusert bistand som følge av nærpolitireformen er fem av tolv «svært uenig», mens ytterligere fire er «uenig» eller «noe uenig». De øvrige tre synes å forvente noe redusert bistandsbehov. Inntrykket bekreftes både gjennom samtaler med politimestrene og med faginstanser som NSM, samt gjennom Mørketallsundersøkelsene fra Næringslivets sikkerhetsråd.

5.4.2 Utfordringer

Norge er et åpent samfunn, med betydelig tillit mellom individer, institusjoner, næringsliv og det offentlige. Samtidig er Norge blant de mest digitaliserte landene i verden og verdiskaping, demokrati og velferd er i dag avhengig av verdikjeder som spenner over flere sektorer og land. Kompleksiteten er stor og kriminaliteten har for lengst flyttet inn i det digitale rom. Dette utfordrer tradisjonelle kriminalitetsbilder med en økende og uforutsigbar digital trussel, noe også politiets omverdensanalyse (2015) påpeker. Bruken av teknologi gir flere spor for politiet enn tidligere, og myndighetene i mange land står ovenfor nye utfordringer og nye muligheter.

I politiets omverdensanalyse fra 2015 pekes det videre på at raskt tempo i teknologiutviklingen gjør at politiet hele tiden utfordres. Utviklingen stiller nye krav til politiets oppgaveløsning, både i form av mer spisset kompetanse og til ny teknologi.

Gjerningspersoners bruk av digitale verktøy utgjør en stadig større del av de fleste kriminalsaker,64 selv om slike verktøy ikke utgjør kjernen i den kriminelle handlingen. Digitalt politiarbeid og søk etter elektroniske spor er blitt en integrert del av etterforskningen på de fleste områder, og mange sakstyper kan inneholde elementer av eksempelvis hacking, datainnbrudd, phishing (svindel med fiktive e-poster), tyveri av elektronisk informasjon og skjult digital kommunikasjon. Digital teknologi blir også brukt som verktøy i mer tradisjonell kriminalitet, som:

• Økonomisk kriminalitet og svindel

• ID-misbruk og ID-tyveri

• Ulovlig innvandring

• Seksuelt misbruk og overgrep mot barn

• Narkotikakriminalitet

• Organisert kriminalitet

• Hatkriminalitet, radikalisering og voldelig ekstremisme

• Terrorplanlegging

Trusler rettet mot IKT-systemer i ulike virksomheter har økt i omfang de siste årene. Dette omfatter særlig ulike former for datainnbrudd, hacking og spionasje som ledd i profitt-basert kriminalitet. Gjennom blant annet identitetstyveri og planting av skadelig programvare forsøker organiserte kriminelle grupper å innhente personinformasjon som kan bli brukt til kriminelle handlinger.

Riksadvokaten65 peker på at IKT-kriminalitet er et voksende område for såkalt åstedsløs kriminalitet og understreker at mange har undervurdert omfanget og utviklingen av kriminaliteten på det digitale området. Denne kriminaliteten påfører samfunnet årlig store kostnader, men er også et svært ressurskrevende område. Gjennom sine årlige rundskriv har Riksadvokaten de siste årene løftet dette frem som et prioritert område.

I det digitale rom kan gjerningspersonen ofte være vanskelig å avdekke fordi det er få direkte digitale spor. I mange tilfeller kan det også være utfordrende å fastslå om det faktisk har skjedd en straffbar handling, ikke bare fordi regelverket ikke holder takt med kriminalitetsutviklingen, men også fordi det digitale rom reiser nye spørsmål om rekkevidden for politiets jurisdiksjon. I mange tilfeller blir kriminelle handlinger utført av personer, eller ved hjelp av systemer utenfor Norges grenser. Etterforskningen er derfor tid- og ressurskrevende og krever ofte tettere internasjonalt politisamarbeid.

Dette medfører at den raske teknologiutviklingen kombinert med økning i IKT-kriminalitet både i volum og kompleksitet har gitt politiet store kapasitetsutfordringer.

Mørketallsundersøkelsen (2016) viser at kun 9 prosent av virksomhetene som utsettes for cyberangrep tar saken videre til politiet. Det er grunn til å tro at bak dette skjuler det seg betydelige mørketall, og for de kriminelle nettverk er denne typen angrep mot norske virksomheter i praksis ofte straffefrie66.

Flere utredninger67 peker på eksempler der både offentlige og private virksomheter blir utsatt for IKT-kriminalitet, men ressurs- og kompetansemangel gjør det vanskelig å få nødvendig bistand fra politiet. Av den grunn bruker særlig flere private virksomheter mye ressurser på å gjennomføre egne utredninger. En særlig utfordring i forlengelsen av dette er ifølge Riksadvokaten at et økende antall private virksomheter ønsker en «nødbrems» for å avslutte etterforskning av saker dersom den tar en uønsket vending. Eksempelvis vil anmeldelse av datainnbrudd for mange virksomheter være børssensitiv informasjon som krever kunngjøring. Enkelte virksomheter vil av samme grunn også velge å la være å anmelde slike saker.68

Direktør-svindel er tradisjonell kriminalitet begått ved bruk av digitale hjelpemidler som e-post og telefon via fastnett og mobilnett. Det som endrer seg i disse svindelforholdene er metoden for å nå målet og nesten samtlige sporkilder er digitale. Med unntak av avhørene av økonomiansvarlig er det ingen «analoge» etterforskningsmetoder som fører fram. Politiet må spore IP-adresser og teletrafikk, undersøke beslaglagte data samt samarbeide tett med politi i andre land for å komme videre i saken.

Politiet har erfart at det er nødvendig å benytte digitale sporkilder i straffesaksarbeidet, uansett type kriminalitet. Politiet ser at selv mindre alvorlige saker kan innebære kompleksitet i sporing av gjerningsmannen der etterforskingskrittene er digitale. I saker uten tradisjonelle etterforskingsskritt vil sakene ofte tape prioritet hvis de digitale etterforskningsskritt er krevende. De mest krevende forholdene er der hvor saken er alvorlig, med en komplisert og kompleks digital etterforskningsarena. I disse tilfellene vil det stilles store krav til samhandling mellom den taktiske og den tekniske etterforskning for å lykkes i å få et fullstendig bilde av hendelsesforløpet som etterforskes. Behovet for å analysere og systematisere informasjonen i disse store datamengdene er en stor utfordring for politiet i svært mange etterforskninger. Den taktiske betydningen av den digitale informasjonen har stadig større betydning, og krever digital kompetanse i hele straffesakskjeden, samt spesialister til å analyser store datamengder og gode IT-verktøy. Samspillet mellom den taktiske og den tekniske etterforskningen er derfor viktig også her.

IKT-kriminalitet kan også være lokalt forankret. Politiet etterforsket nylig en sak der et medlem av et politisk parti brøt seg inn i serveren til to andre politiske partier og benyttet anledningen til å sende ut SMS og e-post med politisk innhold som samsvarte med det politiske synet til den som brøt seg inn. I dette tilfellet hadde personen gjort en dårlig jobb med å skjule sporene, og vedkommende ble raskt pågrepet av politiet. Dette var lokalt forankret IKT-kriminalitet som ikke var komplisert å etterforske.69

En sammenligning av kriminalitet innen narkotikahandel og IKT-kriminalitet, viste allerede i 2011 at det globale økonomiske tapet innenfor IKT-kriminalitet var langt større enn for narkotikahandel.

Hendelser i det digitale rom kan ha negative konsekvenser uten at det ligger kriminelle handlinger eller unnlatelser bak. Politiets oppmerksomhet vil likevel ofte være nødvendig av flere grunner; for å avdekke om det foreligger straffbare forhold, for å forebygge eller fordi politiets tilstedeværelse på nett er viktig ved eksempelvis samfunnsmessige ulykker.

Politiets forebygging øker oppdagelsesrisikoen og styrker evnen til å etterforske og forfølge straffbare handlinger. Dette er viktige virkemidler for å redusere IKT-kriminalitet, enten den retter seg mot enkeltpersoner, næringsliv, offentlige myndigheter eller viktige samfunnsinstitusjoner og -funksjoner.70 Mange alvorlige angrep blir ikke oppdaget og en rekke saker blir ikke anmeldt. Dette gjelder både privatpersoner og virksomheter. Mange slike saker dreier seg om ulike former for identitetstyveri. Det anslås at det årlig blir gjennomført ca 60 000 ID-tyverier i Norge, men bare en brøkdel71 blir anmeldt, ofte fordi offeret gjerne opplever det som flaut, selv om det kan dreie seg om betydelige tap.72

5.4.3 Politiets innsats for å bekjempe IKT-kriminalitet

Regjeringen har som mål at Norges innsats mot IKT-kriminalitet skal være blant de ledende i Europa.73 Dette innebærer at politiets forebygging og innsatsevne skal sikre at de som utøver IKT-kriminalitet ikke kan forberede eller gjennomføre kriminelle handlinger uten betydelig risiko for å bli oppdaget og straffeforfulgt.

Politiet har et hovedansvar for innsatsen mot IKT-kriminalitet i Norge, men en rekke offentlige etater har også et ansvar og en rolle i dette arbeidet. Internasjonalt samarbeider politiet og offentlige virksomheter med tilsvarende organ i andre land, der de viktigste aktørene er Europol, Eurojust og Interpol, samt enkeltlandenes egne responsmiljøer, ofte omtalt som CERT (Computer Emergency Response Team). I Norge er det nasjonale responsmiljøet NorCERT i Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM).

Politiets innsats blir ledet og samordnet av Politidirektoratet (POD), men operativt blir ansvaret ivaretatt i det enkelte politidistrikt. Flere av politiets særorganer har også viktige roller, ved siden av blant annet PST, påtalemyndigheten og NSM.

På europeisk nivå er IKT-kriminalitet ett av de ni prioriterte kriminalitetsområdene. I følge Europol har europeiske innbygger i dag større sannsynlighet for å bli ofre for IKT-kriminalitet enn konvensjonell kriminalitet. Med et krevende trusselbilde internasjonalt er kriminelle aktører raske til å ta i bruk ny teknologi og organisere seg tverrfaglig for å gå under radaren til politiet.74 I Europols Internet Organized Crime Threat Assessment (IOCTA) for 2016 rapporteres en vedvarende og økende akselerasjon av sikkerhetstrusler. Nettkriminaliteten er preget av et økt volum, omfang og økonomiske skader kombinert med asymmetrisk risiko. Kriminalitetsbildet har nådd et slikt nivå at IKT-kriminalitet i enkelte EU-land kan ha passert tradisjonell kriminalitet i form av antall anmeldelser. Mer aggresiv nettkriminalitet slik som ransomware, har i stor grad overtatt for tradisjonelle malware-trusler rettet mot banktjenester slik som trojanere. Det massive verdensomspennende dataangrepet i mai 2017 er bare det seneste eksempel på mulig skadeomfang.75

Nye og innovative modus operandi preger det internasjonale kriminalitetsbildet i tillegg til videreutvikling av bruken av kryptografi og anonymiseringstjenester som darknet og deepweb.

Det er vanskelig å få en helhetlig oversikt over kriminalitetsutviklingen på IKT-feltet. Store mørketall og manglende kunnskaps- og analysegrunnlag gjør det krevende å tegne et dekkende situasjonsbilde og finne utviklingstrekk som kan bidra til effektiv og målrettet innsats for å forebygge, avverge, avdekke, etterforske og straffeforfølge IKT-kriminalitet.76Etterretningsdoktrinen for politiet beskriver særorganens etterretningsansvar og at det skal produseres etterretning om kriminalitet, personer, grupper og fenomener.77 I tillegg er POD gitt i oppdrag å utarbeide årlige trusselvurderinger for IKT-kriminalitet.

5.4.4 Tiltak

Justis- og beredskapsdepartementet har i en egen strategi identifisert flere viktige utfordringer i bekjempelsen av IKT-kriminalitet, uavhengig av om det er angrep rettet mot datasystemer, eller om IKT er brukt som verktøy for å gjennomføre annen kriminalitet.78

Flere politiledere peker i tillegg på at for å gjøre politiet i stand til å møte utviklingen innenfor IKT-kriminalitet er det først og fremst behov for et kompetanseløft. Som blant annet Lysne-utvalget79 pekte på er det nødvendig å:

• Bygge opp et høykompetent fagmiljø innenfor politiet

• Styrke politidistriktenes grunnkompetanse og fagmiljøer

• Styrke kunnskap gjennom bedre utdanning i politiet

Kompetansebygging

Rask teknologisk utvikling øker behovet for bedre og mer spesialisert kompetanse og ferdigheter for å styrke politiets generelle etterforskningskompetanse innen IKT-kriminalitet, herunder behandle store mengder med elektroniske spor.

Det er utfordrende å skaffe rett kompetanse og det er i dag ingen norsk utdanningsinstitusjon som dekker politiets krav og behov.80 Det er i tillegg et stort etterslep på analysebistand og sikring av elektroniske spor og liten kapasitet innenfor forebyggende aktivitet og etterretning på teknologiintensive områder. Konsekvensen er at politiets begrensede ressurser må benyttes på en mest mulig effektiv måte for å opprettholde en best mulig digital beredskap. I møte med ressurssterke og kompetente miljøer med sterke bindinger til organisert kriminalitet krever politiets innsats mer kunnskap og kompetanse, herunder flere generalister og spesialister.

Et eksempel på den raske teknologiske utviklingen er innen analyse av elektroniske spor på mobiltelefon; i 2012 var dette ansett som en spesialkompetanse som krevde bistand fra Kripos-teknikere. Fem år senere er dette innarbeidede metoder ved de fleste politistasjoner ved alle landets politidistrikter.

Det er store forskjeller på kompetansen i de ulike politidistriktene. Noen kan gjerne på enkeltområder ha en spisskompetanse på høyde med Kripos, mens andre kan ha stort bistandsbehov. Det er imidlertid bred enighet blant politimestrene om at det er nødvendig å drive mer målrettet strategisk kompetansebygging i distriktene.81

Ettersom det digitale rom i stor grad er åstedsløst er det også vanskeligere å foreta pågripelser. Politiets forebyggende arbeid er derfor stadig viktigere, og dette stiller større krav til nødvendig kompetanse.

Den digitale kompetanseutfordringen er også fremhevet i Påtaleanalysen fremlagt mars 2017, hvor det påpekes at: «IKT-utfordringene for både påtalemyndigheten i politiet og Den høyere påtalemyndighet synes særlig å være relatert til (…) kompetanse/kunnskap til å forstå og håndtere IKT-kriminalitet (…) og formidling/presentasjon av bevis i retten».82 Påtaleanalysen ser et klart behov for å øke påtalemyndighetens IKT-forståelse og kompetanse.

Det er flere politiledere som påpeker at IKT-kompetanse i politidistriktene er mangelfull. Digital kompetanse må komme alle politidistrikt til gode, i form av kunnskap, ferdigheter og økt kvalitet, samt nødvendig utstyr. Enkelte gir også uttrykk for at det arbeidsintensive målet om to polititjenestemenn per 1000 innbyggere i særlig grad kan slå uheldig ut på dette området, der behovet snarere er riktig kompetanse og ny teknologi, og ikke antall hoder.

I tillegg påpeker flere politiledere at dagens politiutdanning i for liten grad er dimensjonert for dette kompetansebehovet. Digital kompetanse i politiet må bygges i alle politidistrikt for å gi bedre og mer spesialisert kompetanse, ferdigheter og økt kvalitet på politiarbeidet. Dette er nødvendig for å oppnå målsetningen om et digitalt politiarbeid som ivaretar en bred, effektiv og hensiktsmessig bruk av digital informasjon og elektroniske spor i politiarbeidet, herunder etterretning, operativt politiarbeid, forebygging, etterforskning og straffeforfølgning. Bedre utnyttelse av teknologi og elektroniske spor vil dermed sikre at flere straffesaker kan etterforskes raskt, og med god kvalitet i bevissikring, analyse og metodebruk. Dette er også i tråd med nærpolitireformens forutsetninger.

Mangelfull IKT-kompetanse i politiet er ikke først og fremst et spørsmål om Politihøgskolens fagplaner, utdanningsprogram eller fagressurser, men en erkjennelse av at nødvendig kompetanse er å finne ved andre læresteder. Det kan etter Politiledernes mening ikke være Politihøgskolens oppgave å bygge opp spesialisert fagkompetanse når forutsetningene er vesentlig bedre ved andre læresteder som PHS kan samarbeide med.

Det er likevel nødvendig å heve politiutdanningen ved PHS på dette området, og dette inngår som ett av målene i JDs strategi for bekjempelse av IKT-kriminalitet.

Et slikt kompetanseløft forutsetter både utvidet tilbud på grunnutdanning, samt etter- og videreutdanning, og en større innsats innen forskning og utvikling. Her bør Politihøgskolen innta en mer sentral rolle.

Ved Politihøgskolen er undervisning i digitalt politiarbeid fra høsten 2015 blitt en del av den obligatoriske grunnutdanningen. Hensikten er å gi politistudentene grunnleggende forståelse for sikring av digitale spor fra datautstyr, over internett og fra mobiltelefoner.

Politidirektoratet har i 2016 utarbeidet en forskningsstrategi for å forebygge og bekjempe IKT-kriminalitet samt en plan for å styrke etterforskningskapasiteten. Politidirektoratet har videre utarbeidet en strategi for digital kompetanseheving i politiutdanningen. Strategien omfatter både grunnutdanningen og etter- og videreutdanningen og tar utgangspunkt i arbeidet som er gjort ved Politihøgskolen.

Teknologiutvikling

Digitale utfordringer medfører økt behov for tverrfaglig kompetanse i politidistriktene, herunder antall sivilt ansatte. Flere politiledere etterlyser i tillegg nødvendige investeringer i IKT-utstyr og infrastruktur.

Lysne-utvalget83 påpekte at IKT-situasjonen i politiet er kritisk, og at det er behov for langsiktige og omfattende løft for bedre stabilitet i grunnleggende infrastruktur og sikkerhet i applikasjoner og tjenester. I tillegg ble det påpekt behov for å etablere felles nasjonale løsninger som erstatning for ulike lokale løsninger.

Effektiv innsats mot IKT-kriminalitet forutsetter at politiet har nødvendig teknisk utstyr og programvare, men teknologisk utviklingstakt krever stadig raskere utskifting av utstyr. Stramme budsjetter har imidlertid skapt et gap mellom politiets behov og beholdning. På denne bakgrunn har POD kartlagt politiets behov for investeringer i teknisk utstyr og programvare. Dette omfatter bruk av teknologiske løsninger som har som mål å:

• legge til rette for bedre info og dialog mellom innbyggere og myndigheter,

• øke politiets tilstedeværelse på internett,

• øke politiets beredskap for å håndtere alvorlige hendelser,

• øke politiets evne til å sikre og analysere digitale spor,

• øke innsatsen innen etterretning og analyse

• øke kvaliteten og effektiviteten i straffesaksarbeidet.

Konklusjonen er at dette er tiltak som krever store investeringer, men det er per nå ikke gitt nødvendige midler til dette.

Selv om politiets grunnleggende IKT-infrastruktur er gradvis modernisert de siste årene, påpeker flere politiledere at det er stort etterslep og mangler på flere områder, og at dette kan svekke mulig gevinstrealisering knyttet til nærpolitireformen. Eksempelvis kan felles IKT-løsninger på tvers av distriktene gi større mulighet for informasjonsdeling på tvers av distriktene. Dette vil forenkle politiets arbeid, og frigjøre kapasitet til mer effektiv kriminalitetsbekjempelse, men stiller høye krav til blant annet nettverketskapasitet.

Norwegian Cybercrime centre (NC3)

I Justis- og beredskapsdepartementets strategi for å bekjempe IKT-kriminalitet, ble det foreslått 15 tiltak for å styrke innsatsen på feltet. Ett av tiltakene er å etablere et nasjonalt senter for å forebygge og bekjempe IKT-kriminalitet, et «Cybercrime centre» (NC3) noe også Lysneutvalget har foreslått.84 Et slikt senter bør få i oppgave å forebygge og etterforske den mest alvorlige og komplekse IKT-kriminaliteten, samt drive fag- og metodeutvikling. Det er foreslått å etablere et nasjonalt cyber-krimsenter (NC3), men dette er et svært kostnadskrevende tiltak og det er per nå ikke tatt en beslutning på dette.85

Inntil videre har regjeringen valgt å forholde seg til dagens struktur der NSM NorCERT er sentral i den digitale hendelseshåndteringen. I arbeidet med å styrke politiets samlede innsats mener flere politiledere det er behov for et sterkere koordinerende Kripos, som kan håndtere de mest teknologisk kompliserte sakene og bidra til innovasjon og metodeutvikling i møte med nye utfordringer innenfor IKT-kriminalitet.

Lovendring

Regjeringen har også gitt politiet viktige verktøy i kampen mot alvorlig kriminalitet gjennom lovendringer og lovforslag. Stortinget vedtok i juni 2016, på grunnlag av Prop. 68 L (2015–2016) Endringer i straffeprosessloven mv. (skjulte tvangsmidler), å gi politiet utvidet adgang til å benytte skjulte tvangsmidler ved etterforskning, avverging og forebygging av alvorlige lovbrudd. Utvidelsene gjelder blant annet metoder som kommunikasjonskontroll, hemmelig ransaking, romavlytting, teknisk sporing og kameraovervåking. Lovendringene trådte i kraft 17. juni 2016.

I tillegg åpnes det for bruk av et nytt skjult tvangsmiddel i form av dataavlesing. Disse reglene trådte i kraft 9. september 2016. Den 5. april 2017 la også Regjeringen frem et forslag til Stortinget om lovendringer som vil sikre politiet tilgang til mobiltelefoner, nettbrett og andre datasystemer som åpnes ved fingeravtrykk og annen biometrisk autentisering. Bakgrunnen for lovendringene og lovforslagene er et endret kriminalitets- og trusselbildet, der flere skjulte tvangsmidler er mindre effektive som følge av den teknologiske utviklingen.

Det er behov for å gi politiet nødvendige virkemidler for å etterforske straffbare handlinger. Samtidig må det tas tilstrekkelige hensyn til borgernes vern mot inngrep, og iverksettes tiltak for å motvirke formålsutglidning.86

Den teknologiske utviklingstakten og det digitale rom sin grenseløse natur setter lovverket under press og gjør det vanskelig å holde lov- og regelverket oppdatert.

Europarådets konvensjon nr. 185 om IKT-kriminalitet (Budapestkonvensjonen) ble ratifisert av Norge i 2006. Partene til Budapestkonvensjonen har forpliktet seg til gjensidig strafferettslig samarbeid i saker vedrørende IKT-kriminalitet, herunder til å bistå hverandre med innhenting av elektroniske bevis for IKT-kriminalitet. I forbindelse med Norges ratifisering av Europarådets Budapestkonvensjon ble det gjennomført en kartlegging av nødvendige lovendringer.87

Strafferettslig regulering av IKT-kriminalitet omhandles i Inger Marie Sundes bok «Datakriminalitet – en fremstilling av strafferettslige regler om datakriminalitet» fra 2016. Hun foretar her sentrale drøftelser knyttet til om en IKT-kriminell handling med tilknytning både til Norge og til utlandet, kan straffes etter norsk lov. Sunde peker på at internett er globalt mens straffeloven er nasjonal. På lik linje med havrett og romrett er det reist spørsmål om det i fremtiden bør utarbeides en «cyberrett» hvor både et «fritt Internett» og suverenitet ivaretas. Det kan ikke være tvil om at regelverksutvikling vil ha en sentral plass i videre arbeid i det digitale rom.

Det er ønskelig at Riksadvokaten gir klare føringer for hva som ligger i begrepet alvorlig IKT-kriminalitet.

Samarbeid

IKT-kriminalitet er grenseløs. En mer effektiv kriminalitetsbekjempelse innebærer derfor større samhandling mellom en rekke aktører, både nasjonalt og internasjonalt.

Sammen med andre etater som Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), PST og Etterretningstjenesten, vil politiets digitale beredskapsressurser og -evne være avgjørende for nasjonal digital beredskapsevne. Både NSM og flere politiledere mener manglende koordinering og ansvarsdeling på det digitale området er utfordrende, og at det er et stort potensiale for bedre samhandling mellom ulike nasjonale aktører, blant annet politiet og forsvaret. Fra politihold blir det blant annet pekt på behovet for klart definerte fullmakter, også innen det digitale rom slik at kriser kan bli løst mer effektivt. Det blir fremhevet at det er liten grunn til å se den digitale sfæren som adskilt fra den analoge.88

En effektiv bekjempelse av IKT-kriminalitet krever også samarbeid og kompetansedeling mellom fagmiljøer både nasjonalt og internasjonalt. Nasjonalt er det behov for både et tett samarbeid på tvers av offentlige virksomheter og mellom politiet og privat sektor. Internasjonalt deltar Kripos i flere faste samarbeidsfora samt i ulike grupper i Interpol og Europol, herunder samarbeid med Europols EC3-senter (Cyber Crime Centre) i Haag i Nederland. Ansvaret for å følge opp dette arbeidet både nasjonalt og internasjonalt ligger hos Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet i fellesskap.

5.5 Forutsetninger for mer robuste politidistrikt

Samfunnet har forventninger til politiet om effektiv forebygging, tilstedeværelse med relevant kapasitet og kompetanse ved behov samt at politiet forfølger lovbrudd. Dette gir grunnlag for allmenn trygghet og rettssikkerhet.

Som både Difis statusrapport om nærpolitireformen fra 2017 og særorganenes tilbakemeldinger til utvalget peker på, er det for tidlig å fastslå hvordan politidistriktenes nye organisering vil påvirke behovet for bistand fra særorganene, men foreløpige tall viser liten endring.89 Dette kan tyde på at politidistriktenes anmodninger om bistand fra særorganene i noen grad viser spennet mellom forventninger og tilgjengelige ressurser for politidistriktene på en rekke områder.

Politimestrene er samstemte om at omorganiseringen vil gi styrket kompetanse og kapasitet til å håndtere flere og mer kompliserte saker, men det er større usikkerhet knyttet til hvilke områder dette gjelder. Samtidig er det innbyrdes forskjeller mellom distriktenes opplevde robusthet. Dette kommer tydelig til uttrykk i utvalgets samtaler med politimestrene samt gjennom utvalgets kompetansekartlegging av politidistriktene. Figur 5.6 illustrerer dette.

På spørsmål om hvilke forutsetninger som bør være på plass for å sikre en bedre robusthet i lys av nærpolitireformen er det flere momenter som blir fremhevet, men ti av tolv politimestre mener flere politi- og påtalestillinger samt bedre IKT-løsninger er avgjørende. I tillegg blir særlig kompetanseheving innenfor IKT-kriminalitet og flere dataetterforskere fremhevet som viktige faktorer.

På den andre side er det mindre oppslutning om samhandling gjennom intern samlokalisering, regionalisering av ansvarsoppgaver og andre former for samarbeid mellom politidistriktene, herunder nabohjelp.

Det er også interessant at et stort flertall mener at det er et behov for å styrke styringslinjer og sikre bedre lederutvikling for å oppnå mer robuste politidistrikt er blant de mindre viktige forutsetningene.90 Dette fremgår av figur 5.5 der politimestrene ble stilt spørsmålet:

«Hva er de viktigste forutsetningene for at ditt politidistrikt skal bli mer robust i lys av nærpolitireformen (flere svar er mulige)?»

Funnene blir understøttet av flere rapporter og utredninger de siste årene som har analysert forutsetninger for bedre polititjeneste, blant annet 22. juli-kommisjonen, Politianalysen og Difis evaluering av POD.91 Det blir her særlig trukket frem betydningen av holdninger, kultur og ledelse, og ikke minst betydningen av mer åpenhet og ansvar inn i ledelsen av norsk politi, som i for stor grad er preget av et begrenset handlingsrom.

Omorganiseringen til tolv politidistrikt er sett som et viktig grep for mer effektiv styring og ledelse som styrker forutsetningene for å fange opp nye trender og utfordringer med nødvendig kapasitet, kompetanse og politikraft. Det er derfor interessant at flertallet av politimestrene ikke fremhever dette som en viktigere faktor for å styrke distriktenes robusthet, særlig ettersom regjeringen de siste årene har lagt stor vekt på videreutvikling av lederutvikling i politietaten.92

5.6 Utvalgets vurdering

En viktig forutsetning for nærpolitireformen er at mer robuste politidistrikt skal føre til redusert bistandsbehov fra nasjonale enheter. Selv om politidistriktenes behov vil være ulike, er det på bakgrunn av tilbakemeldinger fra både politidistriktene og kontrollorganer konstatert fortsatt behov for nasjonal spisskompetanse og bistand på flere kriminalitetsområder. Dette handler ikke bare om kapasitet og kompetanse i politidistriktene, men også om effektiv utnyttelse av knappe ressurser fremfor å bygge opp parallellkompetanse, noe som kan komme alle politidistriktene til gode.

Politidistriktene synes i liten grad å ha behov for bistand i påtalemessige spørsmål, selv der etterforskningsbistand er gitt. Samtidig registrerer utvalget det pågående arbeidet med Etterforskningsløftet, et samarbeid mellom POD og Riksadvokaten for å heve politiets generelle kompetanse på etterforskning. Utvalget legger til grunn at også den påtalemessige delen av etterforskningsfaget blir ivaretatt i Etterforskningsløftet.

Innenfor nevnte kriminalitetsområder vurderer utvalget behovet for nasjonal bistand som følger:

Organisert kriminalitet

Dette er et område preget av både distriktsovergripende og grenseoverskridende kriminalitet, ofte med saker som omfatter multikriminelle eller flere kriminalitetstyper. Innenfor organisert og alvorlig kriminalitet vil det også i fremtiden være hensiktsmessig å ha en nasjonal spisskompetanse innenfor etterforsking, som kan yte bistand til politidistrikt og andre sentrale politiorgan. Den organiserte og alvorlige kriminaliteten vil i større grad en tidligere være kompleks, ha internasjonale forgreininger og være preget av særlig kompetanse innenfor IKT. Som eksempel kan enkelte sakstyper forene menneskehandel (til prostitusjon) med narkotika, som medfører hvitvasking, gjerne gjennom tilsynelatende legal virksomhet (Hells Angels’ tatoveringsstudioer) samt grov voldsutøvelse og utpressing. Mange av disse sakene omfatter gjerne aktører med høy grad av profesjonalitet, og nødvendige politimetoder kan innebære særskilt åpne og skjulte metoder. Dette er operasjoner politidistriktene har ulik grad av forutsetninger for å løse på egen hånd.

Forebygging, etterforsking og straffeforfølging av denne type kriminalitet vil kreve kompetanse, utstyr og innsikt, som ikke er hensiktsmessig å bygge opp i tolv politidistrikt. I tillegg vil fag- og metodeutvikling skje fortløpende og tatt hensyn til antall repetisjoner og hvor ofte politidistriktene får bruk for denne kompetansen, er det mer effektivt at kompetansen bygges opp nasjonalt og at politidistriktene får bistand ved behov. Den spesialistkompetanse som bygges opp i nasjonale spisskompetansemiljøer, overføres til politidistrikt og andre sentrale politiorgan, blant annet gjennom bistand.

Kripos har flere funksjoner innenfor forebygging og bekjempelse av alvorlig kriminalitet. Etterretning og analyse er viktige områder der politidistriktene benytter seg av ulike rapporter og fremleggelser i sitt strategiske arbeid. Utvalget ser også at det i fremtiden vil være behov for den type bistand til politidistriktene, sammen med ulike sentrale funksjoner som laboratoriestøtte og kriminaltekniske undersøkelser

Økonomisk kriminalitet

Utvalget mener det også innenfor alvorlig økonomisk kriminalitet vil være behov for bistand fra nasjonale spisskompetansemiljø. Det synes å være et klart ønske fra interessenter utvalget har snakket med, både internt og eksternt i politi- og lensmannsetaten, at Økokrim skal kunne etterforske og straffeforfølge betydelig flere saker enn de gjør i dag. Likeså er det et ønske at politidistriktenens økonomi- og miljøteam, skal gjøre det samme, slik at ikke så mange mellomstore saker innenfor dette området «faller mellom to stoler». I tillegg ønsker mange politimestre bedre tilgang til Økokrims kompetanse, særlig gjennom bistand i enkeltsaker.

Straffesaker innenfor alvorlig økonomisk- og miljøkriminalitet vil ha samme kompleksitet og behov for utstyr og metodebruk, som saker knyttet til organisert og alvorlig kriminalitet og krever dermed en type kompetanse som ikke er hensiktmessig å bygge opp i tolv politidistrikt. I tillegg vil krav til kompetanse innenfor sivil rett, internasjonale økonomiske avtaler og utenlandsk rett, trolig være høyere på dette området. Antall repetisjoner og behov for denne type kompetanse tilsier at det er mest hensiktsmessig også her å ha samlet nasjonal spisskompetanse, som kan benyttes av politidistrikt og andre sentrale politiorgan ved behov (bistand).

Basert på tilbakemeldinger fra politidistriktene og kontrolletatene samt andre politiledere har utvalget inntrykk av at det fortsatt er behov for en nasjonal spisskompetanse på de mest alvorlig økonomiske straffesakene, både på etterforsknings- og påtalesiden. Når effektene av Etterforskningsløftet viser seg, er det også grunn til å forvente at særlig de større politidistriktene vil være bedre i stand til å håndtere sakene i «mellomsjiktet», det vil si saker som ikke blir behandlet verken i det enkelte politidistrikt eller av Økokrim. Riksadvokaten har ved flere anledninger uttrykt bekymring for restansene i disse sakene, og utvalget deler denne bekymringen.93

Det vil fortsatt være nødvendig å løse de tyngste økonomiske straffesakene nasjonalt. Ofte involverer disse sakene spesialisert kriminalitet, der ressurssterke utøvere tar en kalkulert risiko. Slike saker er ofte svært tid- og ressurskrevende, og det kan derfor være lite hensiktsmessig for politidistriktets samlede politikraft at slike saker blir løst lokalt.

Påtaleinstruksen angir tydelig at enhver straffesak som utgangspunkt skal etterforskes og påtales i politidistriktet der handlingen er antatt foretatt, men med unntak for blant annet alvorlig økonomisk kriminalitet. Utvalget vil likevel presisere hovedregelen om at slike saker bør bli løst i politidistriktet, og at det også for de tyngre sakene blir vurdert i hvilken grad Økokrim og det enkelte politidistrikt kan samarbeide lokalt, ved at Økokrim bistår, og ikke overtar saken. Dette vil etter utvalgets mening bidra til bedre kompetansebygging i økoteamene i de tolv politidistriktene.

Miljøkriminalitet

Et flertall av politidistriktene mener selv de er godt rustet til å etterforske og påtale en større andel saker innenfor alle områder av miljøkriminalitet. Her er det likevel dels store forskjeller mellom de større og de mindre politidistriktene. Flere interessenter har overfor utvalget gitt uttrykk for fortsatt behov for en nasjonal spisskompetanse innenfor alvorlig miljøkriminalitet. Med utgangspunkt i totalansvarsprinsippet og overgang til færre og større politidistrikt, mener utvalget at flest mulig miljøsaker bør gjennomføres lokalt, men at det kan være behov for nasjonal spisskompetanse, som kan yte bistand til politidistriktene i de mest krevende sakene.

Trafikksikkerhet

Utvalget registrerer at det er delte meninger om politidistriktenes bistandsbehov innenfor trafikksikkerhet. På den ene siden peker flere politiledere, herunder politimestre samt kontrolletater og andre interessenter, på at UP gjør en viktig innsats på et område mange politidistrikt ofte nedprioriterer, herunder både etterforskning og påtale av trafikkrelaterte saker. På den andre siden mener flere politimestre at å disponere alle trafikkressursene i eget distrikt ville gitt en fleksibilitet som ville styrket samlet politikraft.

Spørsmålet slik utvalget ser det, er dermed ikke hvilken innsats UP yter, men hvordan politiets samlede ressursprioritering kan gi mest effektiv politikraft i politidistriktene, samtidig som den viktige samfunnsoppgaven som UP i dag har og utfører innen trafikksikkerhet, blir ivaretatt på en god måte. Utvalget understreker at politiets trafikksikkerhetsarbeid og innsats mot lovovertredelser i veitrafikken er svært viktig. Det er likevel etter utvalgets mening grunn til å stille spørsmål om hvorvidt kravene til spesialistkompetanse og utstyr på området er av en slik grad at det behov for en egen enhet som ivaretar nasjonal spisskompetanse. En økende grad av digitalisering og bruk av teknologi på en rekke kriminalitetsområder vil også ventelig styrke politidistriktenes behov for en mer helhetlig tilnærming slik at trafikksikkerhetsarbeid i mindre grad kan anses som nasjonal spisskompetanse, men heller som en oppgave som naturlig inngår i politidistriktenes oppgaveportefølje. Politidistriktenes behov for bistand på området synes også å bli mindre over tid.

Utlendingsfeltet

Politidistriktenes bistandsbehov på utlendingsfeltet vil naturlig variere med antallet ankomster. Selv om politidistriktene har ulik kompetanse og kapasitet synes det ikke, med unntak av ID-fastsettelse, å være særlige krav til spesialistkompetanse eller utstyr som politidistriktene ikke selv er i stand til å håndtere.

På bakgrunn av tilbakemeldinger fra politidistriktene er det rimelig å forvente redusert bistandsbehov. Dersom den varslede utredningen om arbeidsdelingen mellom Politiets utlendingsenhet og øvrig utlendingsforvaltning resulterer i en utflytting av oppgaver fra politidistriktene, vil bistandsbehovet bli ytterligere redusert.

Utvalget mener det er behov for en samlet nasjonal spisskompetanse på noen områder innenfor utlendingsforvaltningen. Særlig gjelder det innenfor ID-avklaringer og koordinering av uttransporter. Utvalget ser også viktigheten av at registrering av asylsøkere skjer på ett sted og ikke i de tolv politidistriktene. Når nasjonale oppgaver eller funksjoner samles vil også høyere kompetanse oppstå og det er naturlig at den kompetansen blir gjort tilgjengelig for politidistriktene ved bistand, etter behov

IKT-kriminalitet

Særorganutvalget har sett at IKT-kriminalitet er et krevende område for politiet og at dette i liten grad ble adressert i Politianalysen i 2013. Gjennom utvalgets samtaler, med ledelsen både i særorganer og politidistrikter, samt gjennom spørreundersøkelser rettet mot politiansatte på alle nivåer, har det kommet tydelig frem at det er behov for et betydelig løft i politiets kapasitet og kompetanse på området.

Ambisjonsnivået er gjenspeilet i Justis- og beredskapsdepartementets strategi for IKT-kriminalitet (2015) - der det heter at «visjonen for det digitale rom, som for andre områder, er at Norge skal være trygt og sikkert. Norge må være rustet til å håndtere fremtidige kriser». Ambisjonene er forsterket i Politidirektoratets Datakrimstrategi fra 2015, der det heter at «Norge skal være et av foregangslandene i bekjempelse av datakriminalitet og på denne måten bidra til en trygg bruk av datasystemer for å sikre verdiskaping, demokrati og velferd».

Utvalget registrerer at IKT-kompetanse er sentralt i de aller fleste etterforskningssaker. Det voksende etterslepet på IKT-relaterte saker som ikke blir oppklart, kan svekke tilliten til politiet på området og føre til at flere velger ikke å anmelde slike saker.

Etter utvalgets mening er det nødvendig å prioritere både kapasitet og kompetanse innenfor IKT-relatert kriminalitet. Dette kan gjøres både ved kompetanseløft på distriktsnivå og gjennom utvikling av nasjonal spisskompetanse, blant annet ved å etablere et nasjonalt senter for bekjempelse av IKT-kriminalitet (NC3), slik det regjeringsoppnevnte Sårbarhetsutvalget har beskrevet i NOU 2015: 13.

Alvorlig IKT-kriminalitet er opplistet blant de sentrale og landsdekkende prioriterte områder for iverksetting av etterforskning i Riksadvokatens rundskriv og har vært det i mange år. I tillegg til prioritering fra Riksadvokaten, nasjonale strategier og føring ble det blant annet i PODs disponeringsskriv for 2015 angitt at IKT-kriminalitet var ett av tre områder som skulle prioriteres særskilt for de 349 nye politistillingene (de øvrige områdene var økonomisk kriminalitet og kriminalitet mot barn og andre sårbare). Utvalget har ikke sett hvordan dette har materialisert seg i forsterket innsats.

Norge har ratifisert Europarådets konvensjon om IKT-kriminalitet (Budapestkonvensjonen) som forpliktet seg til gjensidig samarbeid i saker vedrørende IKT-kriminalitet og bistå med innhenting av elektroniske bevis. Budapestkonvensjonen forplikter Norge å aktivt bidra internasjonalt i hele spekteret av IKT-kriminalitet, og ikke kun det som er alvorlig IKT-kriminalitet.

IKT-kriminalitetsaktørene følger både myndighetene og bedrifter tett og tar ofte kalkulert risiko på hvilke land og bransje som har lavest sannsynlighet for avdekking og reaksjon før de foretar sine handlingsvalg. Det er derfor viktig at fagmiljøet er tilstrekkelig dimensjonert til å etablere en høy avdekkings- og reaksjonsrisiko.

IKT-kriminalitet er vesentlig mer utbredt enn anmeldelsesstatistikken gir inntrykk av. Oppdagelsesrisikoen er meget lav hvor sakene ikke blir avdekket, og der det blir avdekket er det få som anmelder de straffbare forhold til politiet, formodentlig siden tilliten til at politiet evner å etterforske og oppklare saken er lav. Det er få saker innen IKT-kriminalitet rettet mot teknologi som blir etterforsket i politidistriktene. De fleste politidistrikt har i dag ikke tilstrekkelig kompetanse innenfor det digitale rom. En gjennomgående tilbakemelding til utvalget er at kompetanse til å forebygge, avdekke, etterforske og straffeforfølge IKT-kriminalitet er en viktig kompetanse som i dag ikke er høyt nok prioritert.

Flere politimestre fremhever viktigheten av bistand med spisskompetanse fra et særorgan innen IKT-kriminalitet og digitalt politiarbeid der de selv ikke kan bidra med nødvendig kraft og kapasitet. Selv med omorganisering til tolv politidistrikt er det uttrykt et tydelig og klart behov for nasjonal spisskompetanse innen IKT-kriminalitet og digitalt politiarbeid. I tillegg er det avgjørende at hvert politidistrikt videreutvikler sin organisasjon til å ta større ansvar for digital politiarbeid og IKT-kriminalitet, og raskt kan ta imot kompetanseflyten fra særorganet ved endringer i trusselbildet.

Ansvaret for IKT-kriminalitet ble overført fra Økokrim til Nye Kripos i 2005 fordi det ble ansett å være et stort behov for å styrke kriminalitetsbekjempelsen på området. Utvalget observerer at kriminalitetsutviklingen i det digitale rom har gått langt raskere enn den styrkingen som lå til grunn for endringen i 2005. Gapet mellom evne og behov har økt betydelig for politiet både i lokale politidistrikt og i særorgan, de siste ti årene.

Utvalget anbefaler å styrke politiets samlede evne til å sikre elektroniske spor samt analysere og sammenstille data på tvers av politidistrikt og særorgan. De store datamengdene, nye versjoner av teknologi, kryptering med mer gjør at en effektiv etterforskning fremover vil kreve et landsdekkende sporlager og støtte av maskinell analyse som maskinlæring. Dette arbeidet er ikke mulig å utføre manuelt. Utvalget fremhever her også Påtaleanalysen sin vurdering og at det er særskilt utfordrende å presentere nye typer teknolgiske bevis for retter i forbindelse med iretteføringen. Det mangler systemer for å bearbeide sporene på en oversiktlig måte. Samlet står polititjenestene innen digital politiarbeid i en kompleks og kostbar situasjon. Utvalget fremhever at spisskompetansen ikke kun må bistå de mest alvorlige sakene, men et mye bredere spekter av saker i fremtiden.

Utvalget mener at økt IKT-kriminalitet kan bidra til å svekke befolkningens tillit til myndighetenes kriminalitetsbekjempelse og undergrave tilliten til retts- og velferdsstaten.

De aller fleste IKT- kriminalitetssaker og digitale beredskapshendelser har sentrale etterforskingsskritt i andre land. Det medfører regelmessige behov for omfattende etterforskningsskritt også i andre land. Arbeidet stiller krav til høy kompetanse på fagområdet og godt samarbeid med utenlandske partnere både innen myndighetsorganer, men også med teknologiindustrien. Det er av stor viktighet at Norge har et nasjonalt spisskompetansemiljø innenfor IKT-kriminalitet, som samarbeider med andre land og har et ansvar for å fange opp internasjonale trender, metoder og følge med på den internasjonale kriminalitetsutvikling innenfor IKT-området.

Utvalget ønsker også å fremheve de aspektene som gjør området særdeles komplekst og som krever kapasitet til å bygge effektive samarbeidsrelasjoner. Utvalget mener det er behov for et betydelig nasjonalt samarbeid mellom fagmiljøet og PST, Etterretningstjenesten, Nasjonal sikkerhetsmyndighet, sektor-CERTene, industrien og i økende grad fremover det nye Nasjonale beredskapssenteret.