Del 3
Særorganene og nasjonale beredskapsressurser

6 Hvordan ivaretar særorganene sine oppgaver?

Særorganenes primære funksjon er å yte ulike former for direkte og indirekte bistand til politidistriktene. Med endret struktur som følge av nærpolitireformen er det naturlig at særorganenes innretning blir vurdert i lys av eksisterende og forventede behov for å sikre god ressursutnyttelse og samhandling mellom politidistrikt og særorgan.

I kapittel 5 ble politidistriktenes bistandsbehov på særorganenes hovedområder vurdert. Det fremgikk her at politidistriktene har et variert bistandsbehov på ulike nivåer, og at særorganene i stor grad ivaretar disse på en god måte. Samtidig viste gjennomgangen at det er nødvendig å se på oppgaveløsing og arbeidsdeling mellom nasjonalt og lokalt nivå på noen områder. I tillegg er det behov for et generelt kompetanseløft på andre områder, og i særlig grad innenfor forebygging og bekjempelse av IKT-kriminalitet.

Gjennom utvalgets samtaler med ledelsen i politidistriktene og kontrollorganer, samt gjennom innspill og tilbakemeldinger i form av utvalgets spørreundersøkelser, er det uttrykt at omleggingen fra 27 til tolv politidistrikt vil medføre endringer i det samlede behov for nasjonal spisskompetanse. Flere politiledere fremhever at det fortsatt er behov for nasjonale særorganer, men de mener dagens oppgavefordeling er ineffektiv. Etter deres mening er for mange oppgaver spredd rundt på ulike organer og i distriktene. Dette gir store kostnader, ikke bare i form av mangelfull utnyttelse av viktig spisskompetanse, men også gjennom tap av viktige samordningsgevinster. I tillegg er ofte store kostnader knyttet til koordinering av ressursene. Det er en tydelig forventning om en struktur som kan bidra til å styrke kompetanseflyt og kunnskapsdeling mellom enhetene i politisektoren. Politianalysen (NOU 2013: 9) legger også til grunn at realisering av politireformen innebærer et fortsatt behov for en struktur med målrettet satsing på nasjonal spisskompetanse.

I følgende kapitler vil politiets særorganer, samt nasjonale beredskapsressurser bli behandlet og vurdert:

• Politihøgskolen (kapittel 7)

• Kripos (kapittel 8)

• Økokrim (kapittel 9)

• Utrykningspolitiet (kapittel 10)

• Politiets utlendingsenhet (kapittel 11)

• Nasjonale beredskapsressurser (kapittel 12)

Spørsmålene kapitlene reiser, er:

• i hvilken grad dagens særorganer ivaretar politidistriktenes bistandsbehov

• i hvilken grad særorganenes oppgaveløsning fremstår som effektiv

• i hvilken grad dagens organisering fremstår som hensiktsmessig for å løse prioriterte oppgaver

• i hvilken grad organiseringen gir klare ansvarsforhold for styring, samordning og prioritering

• i hvilken grad organiseringen gir rom for å ivareta nye behov og oppgaver

Vurderingen vil gi retning til utvalgets forslag om hensiktsmessig organisering av politiets nasjonale spisskompetanse for å løse dagens og morgendagens utfordringer for politisektoren.

Dette er likevel en nåvurdering av politiets særorganer. Vurderingen er basert på dokumentanalyse, samtaler og intervju med ledelsen i politidistriktene og særorganene, politidirektøren, riksadvokaten, ledelsen for kontrollorganer og interessenter samt funn fra to spørreundersøkelser utvalget har gjennomført. I tillegg har utvalget fått flere skriftlige tilbakemeldinger fra nevnte virksomheter og interessenter.

7 Politihøgskolen

Politihøgskolen (PHS) er politiets sentrale utdanningsinstitusjon. Hovedoppgavene er knyttet til grunn- og masterutdanning, etter- og videreutdanning (EVU) samt forskning og formidling.

Politivitenskap er det vitenskapelige studiet av politiet og andre som utøver polisiær virksomhet. Politihøgskolen skal videreutvikle politivitenskapen og sørge for faglig utvikling og leveranser av kunnskap og forskning av høy kvalitet til justissektoren og samfunnet for øvrig. Politihøgskolen skal som sentral samfunnsaktør være en aktiv formidler og kunnskapsleverandør samt en synlig deltaker i samfunnsdebatten.

Gjennom utdanning og forskning skal Politihøgskolen bidra til at politiet kan utføre forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet på en måte som ivaretar borgernes rettsikkerhet og trygghet.

Politihøgskolen har sitt utspring fra Statens politiskole, som ble etablert i 1920, men den første politiutdanningen i Norge ble etablert ved Kristiania politikammer allerede i 1889.

Politihøgskolen ble etablert i 1992 som en treårig utdanning. I 2004 ble Politihøgskolen en akkreditert høgskole med rett til å tildele bachelorgrad. Både Forsvarets høgskole, Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) og Politihøgskolen er høgskoler som er underlagt et eget fagdepartement.

Politihøgskolen tilbyr en treårig bachelorgrad i politistudier og om lag 90 etter- og videreutdanninger, i tillegg til masterstudier og forskningsvirksomhet.

Studietilbudet for etter- og videreutdanninger og masterstudier er sammensatte porteføljer som påvirkes av høgskolens forsknings- og utviklingsarbeid, samfunns- og kriminalitetsutviklingen, analyser av etatens behov og satsingsområder i etaten samt bestillinger og krav fra Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet.

Høgskolen har fire studiesteder: Bodø, Kongsvinger, Stavern og Oslo. Politihøgskolen har lenge hatt en av landets høyeste gjennomstrømming på normert tid på bachelorutdanningen, og politistudentene er også svært fornøyd med kvaliteten i studieprogrammet.1

Siden 2006 er årlig opptak av politistudenter fordoblet, fra 360 til 720. Dette har medført at antall ansatte har økt betraktelig, særlig i undervisningsstillinger og drifts- og lederstillinger. PHS har ved utgangen av 2016 om lag 423 ansatte fordelt på fire studiesteder. PHS har ved utgangen av 2016 ca. 2100 studenter på bachelorstudiet.

Stortinget vedtar antallet studenter som skal tas opp til bachelorprogrammet i politivitenskap. Det forventes at det årlige inntaket vil bli redusert fra og med 2019, da Stortingets mål om to politibetjenter per 1000 innbyggere forventes å bli nådd innen 2020.2

I tillegg til det ovennevnte er høgskolen tildelt ansvar for andre oppgaver, herunder drift av to kurs- og øvingssentre, kantinen i Justis- og beredskapsdepartementet og et internat for etter- og videreutdanningsstudenter i Oslo. Det pågår en prosess for å innlemme deler av disse funksjonene i Politiets fellestjenester (PFT) med sentral styring av eiendomsforvaltning og drift, herunder kantine, renhold mv.

PHS har siden 2014 også samarbeidet med NTNU Gjøvik (gjennom CCIS) om et erfaringsbasert masterprogram i Digital forensics and cybercrime investigation.

Avgrensninger i henhold til mandat

Utvalgets mandat er å foreta en vurdering av Politihøgskolens fremtidige organisering og styringsforhold som sikrer Politihøgskolens faglige uavhengighet. Etter avklaring fra Justis- og beredskapsdepartementet om mandatet, tar ikke utvalget stilling til geografisk lokalisering av Politihøgskolens studiesteder. Utvalget vil fremheve at Politihøgskolens fremste oppgave samlet sett er å være styrkeprodusent for politiet, og utvalgets senere vurderinger vil ta utgangspunkt i dette.

7.1 Organisering og styring

Politihøgskolen er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet og har et styre som øverste organ.3

Etter politiloven har Politihøgskolen status som sentralt politiorgan og er underlagt Politidirektoratet.4 Ved delvis å være innlemmet under lov om universiteter og høgskoler er Politihøgskolen også underlagt Kunnskapsdepartementet.5

Justis- og beredskapsdepartementet har det øverste ansvaret for politiets virksomhet og legger rammene for PHS gjennom å vedta rammeplan for bachelorstudiet samt mål og føringer. Departementet har imidlertid delegert store deler av ansvaret til Politidirektoratet, som gjennom styringsdialogmøter har ansvar for mål- og resultatstyringen.6 Innenfor utdanningsområdet kan POD gi oppdrag i tillegg til det som tradisjonelt ligger innenfor kjerneoppgavene. Oppdragene skal i tilfelle understøtte de prioriteringer og oppdrag gitt til politi- og lensmannsetaten for øvrig.

De rettslige rammene om Politihøgskolens styre og virksomhet er fastsatt i politiloven kapittel IVa. og i forskrift om Politihøgskolens styre, oppgaver og virksomhet.7

7.1.1 Politihøgskolens styre og oppgaver

I likhet med universitets- og høgskolesektoren for øvrig8 er det styret som foretar strategiske valg og prioriteringer som det øverste organet ved institusjonen.

Justisdepartementet oppnevner styret for Politihøgskolen. Styret skal ha elleve medlemmer, hvorav fire skal være eksterne og to skal være representanter fra politi- og lensmannsetaten.9 Riksadvokaten er ikke representert. Samlet sett skal styret representere vide politifaglige og samfunnsmessige interesser i henhold til høgskolens virksomhet, både i og utenfra justissektoren.

Styrelederen og nestlederen oppnevnes av Justis- og beredskapsdepartementet blant de eksterne medlemmene, jf. § 2 nr. 2 siste pkt. Det er å merke seg at verken Politidirektoratet, Kunnskapsdepartementet eller Riksadvokaten har formell innflytelse på hvem som skal sitte i styret. Styret fremmer forslag til styremedlemmer direkte til Justis- og beredskapsdepartementet.

Styret har ansvar for at den faglige virksomheten holder høy kvalitet, og for at Politihøgskolen drives effektivt og i overensstemmelse med de lover, forskrifter og regler som gjelder, og de rammer og mål som gis av overordnet myndighet. Rektor for Politihøgskolen er ansatt på åremål. Rektors rolle er fastsatt i forskrift 25. november 2005 nr. 1130, hvor rektor på styrets vegne har det overordnede ansvar for den daglige ledelse av høgskolens faglige og administrative virksomhet.

7.1.2 Politidirektoratets styring av politihøgskolen

Politidirektoratet har ansvaret for faglig ledelse, styring, oppfølging og utvikling av politidistriktene og politiets særorgan.10 Politihøgskolen tilhører samme organisatoriske nivå som politidistriktene, og rektor for Politihøgskolen inngår i politidirektørens nasjonale ledergruppe sammen med politimesterne. Som etatsstyrer skal Politidirektoratet påse at Politihøgskolen til enhver tid tilbyr en politiutdanning som er tilpasset nasjonale behov og krav til dimensjonering av politiet. Politihøgskolen gis oppdrag gjennom disponeringsskrivet, som er Politidirektoratets sentrale styringsdokument gjennom året. Oppdragene kan være krav til antall utdanninger for innsatspersonell, bestillinger for utarbeiding av fagplaner og studieplaner og ulike typer utredningsoppdrag. Deler av oppdragene får øremerket finansiering over politiets budsjettkapittel 0440. Rammeplanen for bachelor i politistudier angir overordnede føringer for utdanningen. Politidirektoratet deltar ikke i utformingen av rammeplan for bachelorutdanningen, men deltar i styringslinjen for godkjenning av planen. Rammeplanene godkjennes av Justis- og beredskapsdepartementet.11

Flere politiledere gir uttrykk for at styring av blant annet Politihøgskolen tidvis har vært utfordrende for Politidirektoratet, men mener dette i stor grad skyldes at regelverkets handlingsrom ikke er tilstrekkelig utnyttet. Etter deres mening bør direktoratet i større grad opptre som en oppdragsgiver og i mindre grad som en bestiller av utdanning. Samtidig blir det påpekt at PHS ikke bare er en utdanningsinstitusjon, men også en premissleverandør for politifag og fagutvikling. Dette forutsetter at POD opptrer som en eier som stiller krav gjennom aktiv strategisk styring.

7.1.3 Budsjettstyring av Politihøgskolen

Politihøgskolen skiller seg fra politidistriktene og særorganene ved at Politihøgskolen får sin budsjettbevilgning over eget kapittel i statsbudsjettet.12 Budsjettet er dimensjonert etter størrelsen på bacheloropptaket og et grunnivå for etter- og videreutdanninger.13 Deler av etter- og videreutdanningen finansieres fra kapittel 0440 i statsbudsjettet som oppdrag fra Politidirektoratet.

Kilde: Politihøgskolen

7.2 Institusjonell autonomi og akademisk frihet

Som en akkreditert høgskole, delvis innlemmet under lov om universiteter og høgskoler, skal Politihøgskolen fremme og verne om sin akademiske frihet.14 Akademisk frihet innebærer fravær av og vern mot overstyring eller sanksjoner som hindrer forskere og studenter i å følge eller gi uttrykk for egne faglige vurderinger.15 Følgende tre hovedelementer trekkes frem som en forutsetning for akademisk frihet:16

1. frihet til å stille spørsmål – også ved det autoriteter anser som etablert kunnskap og forståelse, og ved saksforhold og teser som det knytter seg sterke interesser eller følelser til

2. frihet til å bestemme hvilket materiale og hvilke metoder man vil benytte for å finne svar på spørsmålene

3. frihet til å legge frem hypoteser, resultater og resonnementer offentlig

Begrepet akademisk frihet kan knyttes til institusjonsnivå og individnivå, hvor førstnevnte omhandler den enkelte institusjons selvstyre og handlingsrom, mens sistnevnte omhandler den enkelte forsker eller lærers individuelle akademiske frihet.17 Etter universitets- og høyskoleloven skal alle statlige universiteter og høgskoler ha et eget styre.18 Når universitets- og høyskolelovens regler om styre ikke er gjort direkte gjeldende for Politihøgskolen, er det av rent praktiske grunner. Eget styre bidrar til å sikre høgskolens institusjonelle autonomi.19

Eget kapittel i statsbudsjettet, med antatt økte muligheter til selv å styre aktiviteter, bidrar ytterligere i den retning. Det er i de samtaler utvalget har hatt med Politihøgskolen, fremkommet at Politidirektoratet sjelden har utfordret Politihøgskolens akademiske frihet og institusjonelle autonomi.

I utvalgets spørreundersøkelse synes det å være bred oppfatning om at Politihøgskolens faglige uavhengighet er godt ivaretatt, men spørsmålet etterlater samtidig inntrykk av at mange er usikre på hvordan begrepet er å forstå, og hvilken rolle Politihøgskolen bør innta. På spørsmål om hvorvidt PHS’ faglige uavhengighet er godt ivaretatt, svarer 27,5 prosent «enig» eller «helt enig», mens 22 prosent svarer «i noen grad». Av 1738 respondenter svarer hele 36 prosent «vet ikke». I kommentarfeltene blir dette blant annet utdypet med usikkerhet knyttet til forholdet mellom faglig uavhengighet og fagansvars- og fagforvalterrollen. Flere peker også på at uavhengighetsbegrepet er vanskelig å avgrense, ettersom Politihøgskolens fremste oppgave er å være styrkeprodusent for politiet. Da er det nødvendig at Politidirektoratet og myndighetene for øvrig «bestiller» en utdanning. Andre igjen peker på at styringssignalene kan være uklare, og at dette i seg selv skaper usikkerhet om hvorvidt faglig uavhengighet er tilstrekkelig ivaretatt.

Politihøgskolen mener selv at skolen både skal utdanne generalister og spesialister til politiet. Samtidig skal høgskolen videreutvikle alle sider ved politifaget gjennom erfaringsbasert og forskningsbasert kunnskapsutvikling.

7.3 Erfaringer og oppfatninger knyttet til nåsituasjonen

Utvalget har innhentet vurderinger fra sentrale interessenter og brukergrupper, herunder ansatte i politidistrikt og særorgan, samtlige politimestere, Riksadvokaten og flere direktorater. Utvalget har i tillegg gjennomført egne møter med Politihøgskolen og vurdert tidligere utredninger, herunder Sefland-utvalgets rapport.20 I henhold til de avgrensninger som er redegjort for ovenfor, følger en oppsummering av hovedsynspunktene som er retningsgivende for utvalgets forslag og anbefalinger.

7.3.1 En høgskole med fornøyde brukere

Overordnet er det en bred oppfatning om at Politihøgskolen i hovedsak utfyller sin rolle som institusjon for etatsutdanningen på en god måte, og at høgskolen har nødvendig kompetanse i henhold til sitt oppdrag. Det synes videre å være bred støtte til dagens hybridmodell mellom etatsskole og akkreditert høgskole, og de fleste anser Politihøgskolens akademiske frihet som en viktig premiss for tilliten til politiutdanningen og i forlengelsen av dette: tilliten til norsk politi i stort. Kvaliteten på utdanningene som tilbys, vurderes som god. Politihøgskolen gjennomfører hvert fjerde år kandidatundersøkelser for å kartlegge politidistriktenes tilfredshet med studentene på sine utplasseringer. Tilbakemelding er jevnt over gode.21 Politistudentene er også svært fornøyd med kvaliteten på bachelorutdanningen.22

Overfor utvalget gir politimestrene uttrykk for at PHS er en god institusjon som garanterer godt utdannede politifolk. Flere gir i tillegg uttrykk for at fagnivået er klart bedre enn tidligere, da PHS var en ren etatskole. Det er i det hele tatt en gjennomgående oppfatning om at vi har et meget godt utdannet politi.

Flere politimestre og andre politiledere stiller imidlertid spørsmål ved høgskolens status som særorgan. Sammenlignet med de øvrige særorganer skiller Politihøgskolen seg ut, og det er etter deres mening vanskelig å se klare fellestrekk. Rett nok kan det sies at PHS yter en indirekte bistand i form av styrkeproduksjon, men flere mener dette blir uklart.

Flere politiledere gir også uttrykk for undring over de urealistiske forventninger som er skapt om at alle med utdanning fra Politihøgskolen skal være garantert jobb. Det blir her pekt på at det ikke finnes tilsvarende jobbgaranti i andre sektorer, og at oppmerksomheten i større grad burde vært rettet mot hvilken kompetanse politiet faktisk trenger.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten er det også stor oppslutning om Politihøgskolen. På spørsmål om hvorvidt PHS er nødvendig for å styrke politiets innsats på sine områder, svarte 59 prosent «helt enig» og 20 prosent «enig», mens bare 2,6 prosent svarte «uenig» eller «helt uenig» og 5,6 prosent svarte «vet ikke». Til sammen 1897 respondenter av totalt 1919 svarte på spørsmålet.

7.3.2 Tilpasning til politiets behov

Det er bred oppfatning om at Politihøgskolen yter et avgjørende bidrag for god polititjeneste. Flere politimestre mener samtidig at enkelte deler av undervisningstilbudet er nødvendig å supplere. Enkelte politimestre påpeker at distriktene selv har egne interne kurs i etterforskningsledelse. Flere påpeker i tillegg at særlig innen ledelse og lederutvikling kan det være nødvendig for PHS å søke samarbeid med andre utdanningsinstitusjoner med bedre forutsetninger.

Enkelte politimestre gir uttrykk for at med et så sammensatt oppgavesett som politiet i dag har, kan det være grunn til å stille spørsmål om det er behov for et alternativt utdanningsløp av kortere varighet for mer begrensede politioppgaver, slik blant annet Danmark nylig har innført med sin kadettutdanning.23

Noen politimestre reiser også spørsmål om hvorvidt rekrutteringen av søkere til Politihøgskolen er tilstrekkelig bred. Det blir her pekt på at politiet eksempelvis kan gå glipp av mange gode etterforskere fordi de ikke klarer skytekravene, som neppe kan sies å være relevant for etterforskningsoppgaver. Det blir her pekt på at dersom det er behov for IP4-status, som gir adgang til våpenbruk, bør det være mulig å oppnå dette senere. Enkelte legger her til at PHS gjerne i større grad burde tilrettelagt for enkeltemner for sivile.

Det er ulike oppfatninger av Politihøgskolens teoretiske innretning. På den ene siden er det bred oppslutning om at utdannede politimannskaper holder et høyt faglig nivå. Samtidig blir det stilt spørsmål ved om politiet mister mange viktige og nødvendige praktikere på veien. Som flere påpeker, er politifag i stor grad et praktisk rettet fag, og med høye teoretiske opptakskrav er det en fare for å miste gode polititjenestemenn fordi de mangler et teoretisk fundament i et hovedsakelig praktisk orientert yrke. Det blir her lagt til at politiet gjerne i større grad burde vurdere ulike former for autorisasjon for egnethet.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten kommer det tydelig frem høye forventninger til Politihøgskolen. På spørsmål om hvorvidt PHS utfyller sin rolle som institusjon for etatsutdanning på en god måte, svarer 52 prosent «i noen grad enig» eller «enig», mens 10 prosent er «helt enig». I motsatt ende av skalaen svarer 10,8 prosent «uenig» eller «helt uenig», mens 13,3 prosent svarer «vet ikke».

Inntrykket blir bekreftet på spørsmål om dagens politiutdanning (inkludert etter- og videre-utdanning) er tilpasset politiets behov hvor 47,2 prosent svarer «i noen grad enig» eller «enig», mens 5,4 prosent svarer «helt enig». I motsatt ende av skalaen svarer 17,2 prosent «uenig» eller «helt uenig», mens 14,9 prosent svarer «vet ikke». Dette blir i kommentarfeltene utdypet blant annet med at enkeltutdanninger raskt blir fulltegnet med lange ventelister, at det er for få søkere og at det er vanskelig å rekruttere gode lærekrefter. Totalt 1855 svarte på spørsmålene.

Respondentene ble også stilt spørsmål om PHS har nødvendig kompetanse i henhold til sitt oppdrag, og her svarte 48,5 prosent «i noen grad enig» eller «enig», mens 9,4 prosent svarte «helt enig». I motsatt ende svarte 8,1 prosent «uenig» eller «helt uenig», mens hele 21,2 prosent av 1849 respondenter svarte «vet ikke». I kommentarfeltene blir det blant annet pekt på det PHS også har gitt uttrykk for, at det tidvis er utfordringer med å rekruttere personell med ønskede faglige kvalifikasjoner.

Det samlede inntrykket er imidlertid at PHS er meget viktig for politiets samlede kompetanseutvikling. På spørsmål om PHS fortsatt bør ha en slik rolle, svarer 51 prosent «enig» eller «helt enig», mens 9,6 prosent svarer «uenig» eller «helt uenig», og 15 prosent svarer «vet ikke».

Det er imidlertid noe mer usikkerhet om hvilken fagansvarsrolle Politihøgskolen bør innta. På spørsmål om PHS bør ha et tydeligere fagansvar, svarer 45,6 prosent «enig» eller «helt enig», mens 7,9 prosent svarer «uenig» eller «helt uenig». Her svarer 20,2 prosent av de 1857 respondentene «vet ikke». I kommentarfeltene blir usikkerheten utdypet med at det synes å være uklart hva fagansvar i politiet innebærer, og hvordan rollene skal fordeles. Dette er noe både Politihøgskolen og andre politiledere også påpeker.

PHS viser til at det av Politidirektoratet og Riksadvokaten nylig er besluttet at høgskolen skal ha forvaltningsansvaret for etterforskningsfeltet. Dette er et eget tiltak i handlingsplanen for det såkalte Etterforskningsløftet.24 Hvordan dette ansvaret skal utøves, er nå under utredning, men denne utviklingen vil være et viktig skritt for å etablere et kvalitetssikringssystem for fag- og metodeutvikling innenfor etterforskningsfeltet. PHS vurderer sin fremtidige rolle i dette systemet som både viktig og naturlig.

7.3.3 Politihøgskolens forskningsvirksomhet

Som eiere av utdanningsinstitusjonen har Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet mulighet til å sette retning og rammer for forskningsvirksomheten gjennom både FoU-strategier og finansiering. Både politianalysen og Sefland-utvalget etterlyste tydeligere strategisk kompetansestyring fra Politidirektoratet. Departementet lanserte den første helhetlige FoU-strategien for justissektoren i 2015.25 Strategien gjelder for en fireårsperiode og angir prioriterte satsingsområder, med tyngdepunkt på anvendt forskning. Strategien vektlegger betydningen av tverrsektoriell forskningsinnsats.

Politihøgskolen arbeider med å styrke sin forskningsvirksomhet.26 Som følge av strukturendringer i universitets- og høgskolesektoren og forventet nedgang i studieplasser vil PHS gå fra å være en middels stor til en liten høgskole. PHS er derfor opptatt av å sikre gode rammebetingelser for fagmiljøene fremover, både ved å øke andel fagansatte med førstestillingskompetanse og øke andelen eksternt finansiert forskning. Det fremgår av Politihøgskolens kvalitetsrapport at høgskolen har kapasitetsutfordringer knyttet til forskningsvirksomheten. Politihøgskolen erfarer også utfordringer med fagansattes kvalifikasjoner.27

7.3.4 Politihøgskolens autonomi

Ingen av kildene har gitt uttrykk for at Politihøgskolens faglige uavhengighet er truet. Det erkjennes imidlertid av flere at balansegangen mellom Politihøgskolens behov for faglig autonomi og Politidirektoratets styringsbehov krever god rolleforståelse og en bevisst styring og ledelse. Flere av politimesterne understreker at Politidirektoratet har en viktig rolle i å sikre samsvar mellom utdanning og etatsbehov. Svak styring gir risiko for at fagmiljøene får for liten forankring i etatens behov. Politihøgskolen har imidlertid flere kontaktpunkt med ytre etat som kan tilrettelegge for utveksling av vurderinger og informasjon for å avdekke nye undervisningsbehov.

Det er styret som har ansvaret for å vedta og sikre gjennomføring av høgskolens strategier, inkludert FoU-strategier. Styring av PHS skjer derfor via styret. Rektors deltakelse i Politidirektørens nasjonale ledergruppe sikrer imidlertid jevn og nær kontakt med politimesterne og særorgan og er en arena hvor etatsbehov fanges opp. Andre arenaer er egne dialogmøter med politidistriktene som politihøgskolen gjennomfører hvert andre eller tredje år. 28

Videre avgir politidistriktene og særorgan også personell til ulik instruktørvirksomhet og som ressurspersoner til en rekke av Politihøgskolens utdanninger. Dette bidrar til praksisnærhet i studier og videreutdanninger. Praksisnærhet sikres også gjennom grunnutdanningen ved at hele det andre studieåret i bachelorgraden i politistudier er et praksisår som gjennomføres i politidistriktene.

Det fremkommer likevel gjennom utvalgets intervjuer og spørreundersøkelser at det er flere som mener at Politihøgskolen i for stor grad får definere egne behov. Utvalget vurderer dette som symptomatisk for det spenningsforhold som ligger mellom den akkrediterte høgskoles behov for utvikling av faglig uavhengighet og etatsleders behov for å påvirke faglig retning og prioriteringer.

7.3.5 Samarbeid med andre universiteter og høgskoler

Politihøgskolen er tilfreds med sin organisatoriske tilhørighet under Justis- og beredskapsdepartementet.29 Også KRUS er underlagt samme fagdepartement, og Politihøgskolen er positiv til et nærmere samarbeid med KRUS, med mulighet for å trekke ut synergier innenfor overlappende områder som eksempelvis kriminalomsorgen har med politiet. Politihøgskolen ser også muligheter for et nærmere samarbeid med Forsvarets høyskoler (FH), og det er allerede etablert et samarbeid med FH om studiet Nasjonal krisehåndtering og beredskap. Innenfor beredskapsområdet er det allerede flere spesialiserte studieløp som foregår hos FH. Politihøgskolen har som nevnt også samarbeid med NTNU Gjøvik, og en nordisk mastergrad i politiledelse er under utvikling i samarbeid med utdanningsinstitusjoner i Danmark og Sverige. De senere årene har Politihøgskolen også inngått samarbeidsavtaler med flere andre høgskoler og universiteter i inn- og utland.

7.3.6 Politihøgskolens styringsstruktur

Styringsmodeller for universiteter og høgskoler har vært gjenstand for flere utredninger.30 Sefland-utvalget,31 nedsatt av Politidirektoratet i 2013, anbefalte ingen store endringer i Politihøgskolens styringsmodell, men snarere en tydeliggjøring av roller, ansvar og myndighet for bedre å kunne utnytte styringspotensialet. Videre ble det foreslått å utrede ny finansieringsmodell for etter- og videreutdanning med budsjettildeling under Politidirektoratets ramme. Dette ble også anbefalt i Politianalysen32, som pekte på at et eget budsjettkapittel for Politihøgskolen legger begrensninger for politidirektørens fullmakt og myndighet til å utvikle egen virksomhet.

Politihøgskolen er i hovedsak fornøyd med dagens styringsmodell og eierstyring og fremholder at et eget budsjettkapittel som også omfatter finansiering av etter- og videreutdanninger, styrker høgskolens institusjonelle autonomi og bidrar til nødvendig forutsigbarhet med hensyn til planlegging av studietilbudet og fagutvikling.33 Riksadvokaten har generelt ingen merknader til organiseringen av Politihøgskolen, men bemerker at det ville vært naturlig at riksadvokatembetet var representert i styret i kraft av sin rolle på en rekke sentrale områder.34 Fra utvalgets spørreundersøkelse og intervjuer med nøkkelpersoner, er det flere som gir uttrykk for at Politidirektoratet har et større styringsrom enn de faktisk griper.35

7.4 Utvalgets vurderinger

Geografisk plassering

Utvalget har avklart med Justis- og beredskapsdepartementet at mandatet avgrenser mot vurdering av Politihøgskolens fremtidige geografiske plassering. Det pågår våren 2017 et utredningsarbeid i PHS og POD om Politihøgskolens fremtidige organisering og geografiske plassering, og utvalget er kjent med at regjeringen vurderer å flytte PHS ut av Oslo.

I utvalgets spørreundersøkelse svarte også 52,3 prosent at de var «enig» eller «helt enig» i at fremtidig organisering av PHS også kan innebære lokalisering andre steder enn i Oslo-området. Her var bare 16,2 prosent «uenig» eller «helt uenig», mens 10,5 prosent svarte «vet ikke». 1900 av totalt 1919 respondenter svarte på spørsmålet.

Utvalget vil peke på at mange gode hensyn taler for at politiutdanning bør være lokalisert i nærheten av høgskole- og universitetsmiljøer. Utvalget ser imidlertid ikke at PHS nødvendigvis må bli værende i Oslo.

Politihøgskolen sårbar alene

I henhold strukturreformen i universitets- og høgskolesektoren bør institusjonene være av en viss størrelse og ha fagmiljøer over en kritisk minstestørrelse for å være robuste og ivareta god nok kvalitet. Oppfordring til økt samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon, har ført til flere sammenslåinger av høgskoler og universitet, så vel som ulike samarbeidskonstellasjoner.36 Forskningsinstituttene har også fått krav om en viss minstestørrelse samt økte krav til vitenskapelig kvalitet. Ny finansieringsmodell innen den alminnelige universitets- og høgskolesektoren forsterker forventningene til økt størrelse og bedret faglig kvalitet for miljøene. Konkurransen om eksterne forskningsmidler forventes derfor å øke for alle universiteter og høgskoler.

Det konstateres at Politihøgskolen har visse utfordringer med forskningskapasitet, noe også Politihøgskolens egen kvalitetsrapport påpeker.37 Politihøgskolen har også utfordringer med å tiltrekke seg kvalifisert fagpersonell, særlig utenfor Oslo-området.38 Sårbarheten ved å være en liten høgskole forsterkes av at fagressursene i tillegg er fordelt på fire lokasjoner.

Utvalget legger til grunn at det ikke er aktuelt for PHS å endre sin status fra høgskole til etatskole. Det synes å være en samstemt oppfatning hos utvalgets interessenter om at høgskolestatus bidrar til å sikre uavhengighet i forskning samt en vitenskapelig dokumentert kvalitet på undervisning, som igjen gir studentene mulighet til å oppnå bachelor og masterutdanning. Gjennom vitenskapelig dokumentert metode og fagutvikling gir PHS politiet og samfunnet stadig bedre kunnskap om politiets oppgaver og aktiviteter samt et godt og høyt utdannet politi. Omdømmemessig er det også viktig med høgskolestatus. Det sikrer integritet i forskning samt i råd, veiledning, forskningsformidling, og i samfunnsdebatten.

Utvalget har derfor vurdert om Politihøgskolen bør slås sammen med andre undervisningsinstitusjoner på høgskolenivå. Spørsmålet stilles fordi det er tvil om Politihøgskolen i fremtiden vil være stor og robust nok til å klare å svare på de utfordringer som høgskolesektoren møter i dag innen kvalitet på undervisningen, forskerkapasitet og -kvalitet, attraktivitet for ansatte og studenter, innenfor en forsvarlig økonomisk ramme. Dette må også ses i lys av at det fremtidige årlige studentopptaket ventes redusert fra 720 til et antall fra 500 til 550 de nærmeste årene. De økonomiske rammene kan forventes justert som følge av denne nedtrappingen av antall studenter.

Utvalget har sett på hvilken type undervisningsanstalter det kan være aktuelt å vurdere PHS slått sammen med, herunder KRUS (Krimomsorgens høgskole og utdanningssenter), Forsvarets høgskole, Forsvarets forskningsinstitutt, Tolletatens fagskole og øvrige institusjoner i universitets- og høgskolesystemet.

Universitets- og høgskolesystemet

Utvalget bygger på at PHS skal være styrkeprodusent for politiet. Etter utvalgets mening er det en avveining her ved at politiyrket krever helt spesiell kompetanse på visse områder, samtidig som det er viktig at politiutdanningen ikke blir for isolert og har god kontakt med annen utdanning i samfunnet. Utvalget mener at dagens politiutdanning er på et godt nivå. En bachelorgrad fra PHS, synes å være et godt utgangspunkt for yrkeslivet i politiet. Det er imidlertid viktig at politiet, som den sivile maktutøver overfor folket, har et sivilt preg, og at utdanningen også gjenspeiler det.

Selv om profesjonsutdanninger nok kan utvikle seg på egne premisser og derved fjerne seg fra premisset som styrkeprodusent, mener utvalget at på sikt bør politiutdanning vurderes å legges på linje med annen type utdanning på bachelornivå i Norge, det vil si normalløsningen for profesjonsutdanningen. Dersom politiutdanningen ble en del av det ordinære universitets- og høgskolesystemet i Norge, ville trolig forskning og utvikling inngå i et større og bredere faglig miljø.

Politiutdanning er en fortsatt forholdsvis spesialisert type utdanning. Utdanningen krever et nært samspill mellom teoretisk kunnskap og praktisk læring. Utvalget konkluderer derfor med at det på det nåværende tidspunkt ikke bør foreslås sammenslåing med det alminnelige universitets- og høgskolesystem. Imidlertid er dette et strategisk spørsmål, som styret til Politihøgskolen naturlig bør ha på sin agenda.

Tolletatens fagskole (TKS)

Utvalget finner at sammenslåing med TKS er mindre relevant, da det er en egen etatsskole. Det vil være begrensede muligheter for kompetanseoverføring, da forskningselementet ikke er like fremtredende, og skolen ikke er en frittstående høgskole. En slik sammenslåing må forutsette at TKS også ønsker å heve utdanningen til bachelornivå. Utvalget er også i tvil om hvorvidt sammenslåing vil gi de ønskede synergier for øvrig. I tillegg vil det bety en del praktiske utfordringer siden TKS finansieres via FIN mens PHS er underlagt JD. PHS tilbyr i dag spesialundervisning både for Tolletaten og andre kontrollorganer.

Forsvarets høgskole

Forsvarets høgskole (FH) driver både praktisk og teoretisk utdanning og har nok flere fellestrekk med PHS. Imidlertid er det tidligere pekt på behovet for at studenter ved PHS har forankring i et sivilt universitets- og høgskolemiljø. En sammenslåing med FH vil kunne ha tilsvarende uheldig effekt ved at man blir mer rettet mot militær virksomhet enn de sivile verdier. Ved siden av blir det trolig en krevende prosess å innpasse en liten høgskole inn i et større militært system. Selv om styringen av Forsvarets høgskole skal overlates til eksternt styre, vil det sentrale ved denne skolen fortsatt være ren styrkeproduksjon til Forsvaret, i tillegg til at den også har en god del forskningsvirksomhet, ikke minst knyttet til Institutt for forsvarsstudier (IFS). Utvalget vil derfor ikke tilrå sammenslåing med Forsvarets høgskoler.

Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS)

Som følge av forventet nedgang i antall studenter ved Politihøgskolen, et begrenset forskningsmiljø og den nære sammenheng det er mellom politiet og kriminalomsorgen anbefaler utvalget at Justis- og beredskapsdepartementet ser på muligheter for sammenslåing av Politihøgskolen og KRUS. Både KRUS og Politihøgskolen ligger under samme departement (JD). Forskjellen er at KRUS får tildelt midler via Kriminalomsorgsdirektoratet, mens Politihøgskolen tildeles midler over eget budsjettkapittel. Ved en sammenslåing vil styrkeproduksjonen for politietaten og kriminalomsorgen kunne ses samlet under Justis- og beredskapsdepartementets ledelse og ansvar, og utvalget mener det vil gi gode samordningseffekter både innen arealforvaltning, undervisning og forskning dersom disse samles. Ikke minst vil et større forskermiljø kunne gi et løft for fremtidig akademisk utvikling av fagområdene. Utvalget er klar over at det allerede er en dialog mellom departementet, politihøgskolen og KRUS på dette feltet og vil tilrå at dialogen videreutvikles. I tillegg til styrking av forskningsmiljøet vil det også kunne gi samordningseffekter mellom studentene – og mellom lærekrefter – innen flere felles fagområder, eksempelvis innen forebygging av kriminalitet, og kunnskap om minoritetsfeltet.

Forutsetningen er at KRUS holder et faglig nivå som er på linje med nivået til Politihøgskolen, og at man foretar en vurdering av fordelene målt opp mot fusjonskostnadene. Det bemerkes særskilt at lokaliseringsspørsmålet ikke bør være til hinder for gode løsninger både for samfunnet, for profesjonsutdanningen, for studenter og forskermiljøet samlet sett.

PHS som etatskole og fristilt høgskole

Utvalget konstaterer at PHS i dag er en hybridmodell mellom etatskole og fristilt høgskole. Utvalget har som nevnt notert seg den spesielle situasjon man er i ved at det synes å være en større sikkerhet for å få jobb som ferdig utdannet politi enn det er ved uteksaminering fra universitets- og høgskoler ellers, og har stilt spørsmål om hvorvidt det bør være slik i fremtiden. Det synes imidlertid å være en stort sett samstemt oppfatning at høgskolestatus er verdifullt fordi det sikrer uavhengighet i forskning samt en vitenskapelig dokumentert kvalitet på undervisning, som også gir studentene mulighet til å få høgskolerelevant eksamen. Gjennom vitenskapelig dokumentert metode og fagutvikling gir Politihøgskolen et godt og høyt utdannet politi, samtidig som samfunnet får stadig bedre forskningsbasert kunnskap. Omdømmemessig er det også viktig med høgskolestatus. Det sikrer integriteten ikke bare i forskning, men også i råd, veiledning og uttalelser som forskere gir i den generelle samfunnsdebatten. Det vektlegges også at utvalget, gjennom sin dokument- og interessentanalyse, har funnet bred støtte for dagens modell.39 Utvalget vil derfor foreslå – også for det tilfelle at PHS slås sammen med KRUS – at denne hybridmodell fortsetter inntil videre. De øvrige av utvalgets vurderinger er basert på at sammenslåing ikke finner sted.

Politihøgskolens plassering på organisasjonskartet

Utvalget har i kap. 4 drøftet hva som kjennetegner et særorgan i dag, og i kap. 13 drøftet hva som bør kjennetegne bistandsorganer i fremtiden. Utvalget mener at Politihøgskolen ikke er å anse som særorgan for bistand og beredskap slik som øvrige særorgan, og mener at Politihøgskolen heller ikke i fremtiden bør ses på som en bistandsenhet for politiet. Styrkeproduksjon er en annen form for langsiktig bistand. Politihøgskolen er en støtteenhet, slik loven også sier det: «Politihøgskolen er den sentrale utdanningsinstitusjon for politiet.»40

Politihøgskolen er imidlertid i forskriften definert som et «sentralt politiorgan».41 Utvalget finner dette å være en uheldig betegnelse, da det kan komme i konflikt med Politidirektoratets rolle, som etter politiloven § 15 ikke har noen tilsvarende betegnelse. Denne bestemmelsen sier bare at Justis- og beredskapsdepartementet kan legge myndighet og oppgaver til Politidirektoratet. Utvalgets forslag innebærer at Politihøgskolen tydeligere blir plassert som en høgskole under Politidirektoratet og en virksomhet i linjestruktur på linje med de øvrige tolv politidistriktene. Politihøgskolen er en selvstendig enhet og kan ikke betraktes verken som bistandsorgan eller støttefunksjon på linje med PIT, NID og PFT. Politihøgskolen skal understøtte politiets behov, og utvalget anbefaler at Politihøgskolens status som særorgan opphører, og at enheten benevnes som det den faktisk er: en høgskole.

Styrking av Politidirektoratets eierrolle overfor Politihøgskolen

Utdanning av politi er mest av alt styrkeproduksjon og PHS er slik en kompetanseleverandør for politiet. Utdanningen krever et nært samspill mellom teoretisk kunnskap og praktisk læring. Utvalget mener derfor at ansvaret for denne typen utdanning fortsatt bør høre til et fagdepartement, og at det er Politidirektoratet som bør ha etatsstyringsansvaret for Politihøgskolen.

Forskriften for Politihøgskolen slår fast at høgskolen er underlagt Politidirektoratet42, men betydningen uthules gjennom flere motstridende forhold som vanskeliggjør Politidirektoratets eierstyring. Politidirektoratet har ingen rolle i å komme med forslag til eller delta i utnevnelse av styremedlemmene. Det er Justis- og beredskapsdepartementet som oppnevner styret, etter forslag fra det sittende styret. Videre er det departementet som godkjenner rammeplanene for Politihøgskolens studietilbud.

Utvalget mener at Politidirektoratet, som eier av Politihøgskolen, bør ha ansvaret for å oppnevne styret.43 Dette innebærer at beslutninger i praksis delegeres til lavest mulig effektive nivå, som er det nivået som har best tilgang på relevant informasjon og kompetanse til å treffe de aktuelle beslutninger. Politidirektoratet er og bør være et mer effektivt nivå enn departementet i denne sammenheng. Ved siden av følger denne løsningen av det generelle prinsipp i norsk forvaltning om at styringen av forvaltningsenheter mest hensiktsmessig gjøres av direktorater, slik at departementene skal kunne konsentrere seg om utforming og gjennomføring av regjeringens politikk.

Det forutsettes at Politidirektoratet bygger tilstrekkelig kompetanse i samsvar med ansvaret og myndigheten som følger av en tydeligere eierrolle overfor Politihøgskolen. Å balansere politihøgskolens behov for institusjonell og faglig autonomi med Politidirektoratets styringsbehov, krever god styring og ledelse.

Endringer i styresammensetningen

En kompetent og strategisk ledelse er avgjørende for å sikre at Politihøgskolens samfunnsoppdrag ivaretas. Særlig i forbindelse med reformene som pågår i både justissektoren og universitets- og høgskolesektoren, er dette nødvendig.

Utvalget legger til grunn at ledelse ved et eget styre gir bedre forutsetninger for akademisk frihet og autonomi enn ledelse uten eksternt styre. Et styre kan bidra til å kvalitetssikre avgjørelser, og eksterne styremedlemmer kan sikre både legitimitet og bidra til god omdømmebygging. Utvalget vil derfor ikke foreslå endringer i dagens bestemmelser om at Politihøgskolen bør ledes av et eget styre med eksterne medlemmer. Utvalget anbefaler imidlertid endringer i styrets sammensetning, som også vurderes å understøtte ovennevnte anbefalinger med hensyn til Politidirektoratets styrkede eierrolle.

Det foreslås fortsatt elleve medlemmer i styret, da dette er i samsvar med antallet etter universitets- og høyskoleloven. Det opprettholdes krav om ekstern styreleder og nestleder. Som ekstern kan man være ansatt i politiet eller påtalemyndigheten, men ikke i Politidirektoratet eller Justis- og beredskapsdepartementet, slik det er i dag. Styret må ha nødvendig autonomi overfor Politidirektoratet, og styrets leder bør av den grunn ikke inngå i Politidirektoratets ledergruppe. Det foreslås fortsatt to representanter for ansatte, hvorav én representerer forskere og én representerer andre ansatte samt to studentrepresentanter. I tillegg bør det velges tre eksterne medlemmer, derav minst to fra andre universiteter eller høgskoler og én med erfaring fra politi- og lensmannsetaten. Enten styreleder eller nestleder bør være en av dem som kommer fra universitets- og høgskolesystemet. Videre bør det være én representant for Riksadvokaten, og én fra hvert av de to fremtidige bistands-/beredskapsenhetene som utvalget vil foreslå. Representasjon på vegne av samfunnet og brukere ville også være ønskelig.

Utvalget foreslår videre at det tas ut av forskriften at styret skal foreslå nytt styre. Utvalget vil tilrå at eier, ved Politidirektoratet, blir mer tydelig i sin eierstyring ved utnevnelse av de eksterne styremedlemmene, hvor utnevnelsen reflekterer ulike styrings- og brukerbehov.

Endrede styringslinjer mellom Politidirektoratet, styret og rektor

Utvalget anbefaler at Politidirektoratet får ansvaret for styringsdialogen med styreleder, med rektor som bisitter. Styret rapporterer til Politidirektoratet som eier.44 Rektor er institusjonens daglige leder og rapporter til styret. Rektor bør fortsatt kunne inngå i Politidirektørens nasjonale ledergruppe dersom det vurderes som hensiktsmessig for å sikre jevn utveksling av informasjon og kunnskap om de strategiske føringer og ulike utfordringer for politiet. Men prinsipielt rapporterer rektor til styreleder. Illustrativt innebærer dette en direkte styringslinje mellom styreleder og rektor, med en «stiplet» linje mellom rektor og politidirektøren, se figur 7.2. En slik «dobbel» rapportering vil kunne sikre god informasjonsflyt, men krever også at politidirektør og styreleder har god kommunikasjon seg imellom om sine roller overfor rektor.

Gjennom de endringer som foreslås, vil styring, ansvar og roller kunne bli mer tydelig og strukturert. Med unntak av de krav som NOKUT45 stiller til godkjenning av fagplaner og annet, slik som universitets- og høyskoleloven forutsetter, vil Politidirektoratet, få det helhetlige styrings- og forvaltningsansvar for Politihøgskolen. I dette ligger også muligheten til å utøve eierstyring ved å stille krav til styret til strategiske valg, innholdet og endringen av utdanningen, innen de rammer som styringsstrukturen setter, og som NOKUT-systemet krever med hensyn til akkreditering og kvalitet. Som tidligere nevnt, er det meget viktig med en nær og god dialog mellom Politidirektorat, styreleder og rektor, slik at styringslinjen og respekten for denne ivaretas i alle ledd.

Disse vurderingene går noe videre enn, og er for øvrig også i samsvar med, de konklusjoner som Sefland-utvalget i sin tid trakk om at Politidirektoratet i større grad må bruke sitt handlingsrom. Gjennom de forslag utvalget her har kommet med, vil muligheten for at direktoratet kan bruke sitt handlingsrom, bli ivaretatt og styrket. Dette vil ikke være i strid med den akademiske friheten. Sefland-utvalget foreslo også at det skulle opprettes et strategisk kompetanseråd. Utvalgets forslag vil gjøre det lettere for Politidirektoratet å etablere et slikt råd, fordi det vil være enklere å få gjennomført de anbefalinger et slikt råd vil gi, gjennom styringsstrukturen.

Bør Politihøgskolen fortsatt ha et eget budsjettkapittel?

Tildelingen til Politihøgskolen skjer som nevnt via et eget budsjettkapittel, kapittel 442. Dette trass i at det i forskriften heter at høgskolen er underlagt Politidirektoratet. Det er et særskilt spørsmål om man bør opprettholde et eget budsjettkapittel i Justis- og beredskapsdepartementet for Politihøgskolen, og i den forbindelse om det er departementet eller Politidirektoratet som skal bestemme antall studentopptak per år. Et eget budsjettkapittel kan bidra til forutsigbarhet og styrke høgskolens institusjonelle autonomi.

Utvalget ser at det kan være fordeler med å oppleve en viss skjerming ved å være i et eget kapittel, og at det kan gi en viss forutsigbarhet som kan være særlig nyttig i en periode hvor man skal redusere antall studenter. Utvalget kan imidlertid ikke se at dette prinsipielt sett er en forutsetning for den akademiske frihet. Det som gir stor grad av frihet, er den samlede styringsstrukturen for Politihøgskolen. Det innebærer at også etter utvalgets forslag vil Politihøgskolen i stor grad fortsatt ha institusjonell autonomi og akademisk frihet.

Politidirektoratet vil få et bedre samlet grep om Politihøgskolen, herunder mulighet til å justere rammer og studentantall etter behov. Rent prinsipielt vil utvalget slutte seg til at det bør være Politidirektoratet som gis et totalansvar, hvor kapittel 442 inngår i totalbevilgningen til Politidirektoratet. Dette vil styrke direktoratets totale styring over høgskolen og derved styrkeproduksjonen. Imidlertid kommer også andre hensyn. Gjennom de øvrige grep utvalget foreslår, vil Politidirektoratet få mulighet til å utøve sterkere direkte eierstyring. Samtidig erkjennes det at antall politistudenter og bevilgningene til Politihøgskolen kan være av en viss politisk interesse, slik at det kan være hensiktsmessig at ikke det blir for mange endringer samtidig. Utvalget antar det heller ikke vil spille noen stor rolle i styringsdialogen om man fortsatt har 442 som et eget kapittel, såfremt direktorat og departement har en god dialog om prosessen i forkant.

Samlet sett foreslår derfor utvalget at Politihøgskolen fortsatt har et eget budsjettkapittel inntil videre. Ved en sammenslåing med KRUS må dette likevel vurderes på nytt.

Andre tiltak

Politihøgskolen ivaretar i tillegg til utdannings- og forskningsvirksomheten flere driftsfunksjoner, herunder drift av to kurs- og øvingssentre, kantinen i Justis- og beredskapsdepartementet og et internat for etter- og videreutdanningsstudenter i Oslo. Det pågår en prosess for å innlemme deler av disse funksjonene under PFT (Politiets Fellestjenester). Utvalget støtter at Politihøgskolens portefølje gjennomgås med sikte på rendyrking av kjerneoppgaver. Utvalget anbefaler at drift av Justissektorens kurs- og øvingssenter (JKØ) i Stavern og drift av øvingssenter på Kongsvinger overføres til PFT. I tillegg anbefaler utvalget at kantinedriften ved Justis- og beredskapsdepartementet og overnattingsfasilitetene i Dronning Astrids gate blir driftet av andre enn Politihøgskolen. Det er en utfordring med bredt lederspenn, og nevnte driftsfunksjoner kan ikke i seg selv anses som en sentral oppgave for en høgskole av begrenset størrelse som Politihøgskolen er.

Fagansvar

Utvalget er kjent med at Politihøgskolen ønsker et bredere fag- og metodeansvar enn i dag. Politihøgskolen ønsker et operativt fagforvalteransvar, herunder ansvar for å gi faglige instrukser, retningslinjer og føringer for hvordan faget skal utøves. Dette begrunnes i at den faglige styringen skal være forsknings- og kunnskapsbasert, herunder være i samsvar med relevant forskning, og i at PHS som høgskole mener å ha best kompetanse på området. PHS er samtidig klar på at POD bør ha fagansvar på strategisk nivå.

Utvalget har merket seg at det er omdiskutert hva som ligger i fagansvar, og hvordan det utøves, og at det er flere av de øvrige av dagens særorgan som mener at de har og bør ha et slikt ansvar. Siden denne uklarheten hindrer effektiv styring og ledelse, behandler utvalget dette spørsmålet i kapittel 16.

8 Kripos

8.1 Generelt

Kripos er den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet med riksdekkende ansvar for bistand, etterforskning og påtale for visse saker innen organisert og annen alvorlig kriminalitet. Kripos er i tillegg et nasjonalt kompetansesenter med ansvar for fag- og metodeutvikling på flere områder.

I etterforskning og påtalespørsmål er Kripos underlagt Det nasjonale statsadvokatembetet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (NAST). Rammer og retningslinjer knyttet til etterforskning og påtale, herunder bistand til politidistrikt og andre sentrale politiorgan, er særskilt regulert i påtaleinstruksens kapittel 37. Prioriteringer ellers følger av Riksadvokatens årlige mål- og prioriteringsskriv.

Som politiorgan er Kripos underlagt Politidirektoratet (POD). Oppgaver og ansvar er gitt gjennom en egen instruks,46 årlige disponeringsskriv og den løpende styringsdialogen. Ved opprettelsen av enheten for etterforskning av alvorlige uoppklarte saker («cold case-enheten») i 2015, ble det gitt egen instruks.

8.1.1 Oppgaver og ansvar

Siden 2005 har Kripos vokst betydelig både i størrelse og i oppgaveportefølje. Kripos har fått tildelt en rekke nye oppgaver, både av midlertidig og varig karakter. Dette er oppgaver det har blitt vurdert som lite hensiktsmessig eller kostnadseffektivt å legge til politidistriktene eller andre særorgan. Eksempelvis gjelder dette saker med begrenset volum, behov for spesialisert kompetanse eller utstyr eller saker med behov for nasjonal eller internasjonal koordinering, som for eksempel behandleransvaret for politiets registre.

I instruksen for Kripos heter det at oppgavene skal omfatte

• etterforskning og påtale

• kriminaletterretning og analyse

• bistand til åstedsundersøkelser og etterforskning

• kriminaltekniske undersøkelser, analyser og vurderinger

• datakriminalitet

• kommunikasjonskontroll

• undersøkelser og observasjoner

• internasjonalt politisamarbeid

• registeransvar

• identifiseringsarbeid gjennom egen ID-gruppe

• kompetanse- og metodeutvikling, samt kompetanseoverføring til politidistriktene

8.1.2 Opprettelsen av Kriminalpolitisentralen

Særorganet Kriminalpolitisentralen ble opprettet som en selvstendig bistandsorganisasjon for politiet i 1959 ved at Kriminalregisteret (de sentrale politiregistrene), identifiseringssentralen og kriminallaboratoriet ble skilt ut fra Oslo politikammer. Det nye særorganet ble ledet av en politiinspektør og hadde 35 ansatte.

Ved siden av kriminaltekniske undersøkelser av innhentet og innsendt materiale for politi, påtalemyndighet og domstoler skulle det nye særorganet bistå stedlig politi i hele landet med åstedsundersøkelser og kriminalteknisk ekspertise samt være konsultativt organ for Justis- og politidepartementet i kriminaltekniske spørsmål. Kriminalpolitisentralen skulle registrere fingeravtrykk, fotografier og andre identifikasjonsmidler som ble innsendt eller innhentet, samt føre registre over personer, forbrytelser, gjenstander mv. som kunne være av betydning for politiets arbeid. Særorganet skulle dessuten forestå utgivelsen av det landsdekkende bladet Polititidende.

I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2004 vedtok Stortinget å legge ned Kriminalpolitisentralen og opprette et nytt særorgan – Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (Nye Kripos) – med virkning fra 1. januar 2005.

Bakgrunnen for opprettelsen var et ønske om forsterket og samordnet innsats for bekjempelse av alvorlig organisert kriminalitet. Nye Kripos fikk vesentlig endring i ansvarsområde og myndighet sammenliknet med den tidligere Kriminalpolitisentralen og kunne nå etterforske egne saker innenfor alvorlig organisert kriminalitet. Ledelsen i det nye særorganet ble gitt påtalekompetanse på politimesternivå. Nye Kripos fikk blant annet sekretariatsfunksjonen i ROK (Rådet for samordnet bekjempelse av organisert kriminalitet).

Politiets datakrimsenter ble flyttet fra Økokrim til Nye Kripos for å etablere Nye Kripos som nasjonalt kompetansesenter for bekjempelse av kriminalitet begått ved bruk av IKT.

I 2006 ble navnet Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (Nye Kripos) endret til Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (Kripos). Ingen endring i oppgaveporteføljen ble foretatt, men som boks 8.1 viser er en rekke oppgaver blitt tilført i ettertid.

8.2 Dagens organisering av Kripos

Kripos ble i sin tid etablert som selvstendig politiorgan fordi det var ansett som hensiktsmessig å etablere landsdekkende tjenester i ett organ. Det var likevel først i forbindelse med politireformen i år 2000 og overgangen fra 54 til 27 politidistrikter at det ble vurdert endring i oppgaver og organisering. I St.meld. nr. 22 (2000–2001), Politireform 2000 – Et tryggere samfunn, ble det påpekt at særorganene generelt bør konsentrere seg mer om sine kjernefunksjoner og styrke sin rolle som nasjonale kompetansesentra. Om Kripos ble det anført:

«Departementet foreslår ikke konkrete endringer verken med hensyn til Kriminalpolitisentralens organisering eller primæroppgaver, men understreker at bistandsfunksjonene bør inneholde en komplementær fagkompetanse i forhold til politidistriktenes. Et av siktemålene med å redusere antallet er som tidligere nevnt, å legge ressursmessig grunnlag for mer slagkraftige og bærekraftige politidistrikter, dvs. politidistrikter som i større grad kan løse sine oppgaver med egne ressurser. Denne forutsetning bør på sikt kunne redusere behovet for bistand av den type Kriminalpolitisentralen i dag yter. På den annen side nødvendiggjør utviklingen innenfor etterforskningsmetoder at det også i tiden framover må finnes et nasjonalt kompetansesenter som kan bistå politidistriktene med kriminalteknisk spisskompetanse.»47

Utviklingen siden har vist en eskalering i tilførte oppgaver, særlig etter etableringen av Nye Kripos i 2005, se boks 8.1. Med et bredt mandat som nasjonal enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet, er det naturlig at mange oppgaver blir lagt til Kripos. Flere av oppgavene hører imidlertid i mindre grad inn under definisjonen av nasjonal spisskompetanse og kan heller ikke alltid defineres som organisert eller alvorlig kriminalitet.

I takt med tilføringen av nye oppgaver har Kripos gjennomgått flere organisatoriske endringer. Som resultat har organet vokst betydelig, fra 336 medarbeidere i 2005 til 533 medarbeidere per desember 2016.48 Dagens organisasjonsmodell består av fem avdelinger, hver inndelt i fem–ni ulike seksjoner. Ansvar og arbeidsoppgaver fremgår av seksjonsnavnene i organisasjonskartet vist i figur 8.1.

Kilde: Kripos

En av Kripos’ hovedoppgaver er å bistå politidistriktene i oppgaver som de selv ikke har kompetanse til å løse.

Kripos har særlig de siste 10–15 årene fått en rekke nye oppgaver. Det er vanskelig å gi en uttømmende liste over alle de oppgaver Kripos har ansvaret for. Generelt sett er politiets oppgaveportefølje relativt dynamisk, og dette gjelder spesielt Kripos, som ofte tillegges oppgaver som ikke kan eller bør ivaretas av øvrige deler av politiet. Flere politiledere omtaler denne utviklingen som at Kripos nærmest har blitt et «landhandleri» for ulike prioriterte politioppgaver.

Oppgavene har også vært styrende for organiseringen og bemanningen av Kripos.

Kripos oppgir selv at det er utfordrende for en hensiktsmessig organisering at oppgavespennet er stort, og at det stadig tilføres små og store tilleggsoppgaver, ofte med manglende finansiering.49 Flere politiledere mener også overfor utvalget at det er viktig å se på Kripos’ oppgaveportefølje, både overfor POD og overfor politidistriktene. I grensesnittet mellom Kripos og POD blir det særlig pekt på at enkelte oppgaver kan synes noe tilfeldig plassert, og at hensiktsmessigheten av den grunn bør vurderes, herunder at strategiske og operasjonelle nivåer bør avklares. Dette gjelder blant annet etterretning og analyse, internasjonalt samarbeid og internasjonale operasjoner.

Kripos peker blant annet på en hyppig forventning fra PODs side om at organet skal være tungt involvert i ulike høringsprosesser. Kripos mener selv dette kan være svært tid- og ressurskrevende, og at Kripos til en viss grad kompenserer for at POD synes å mangle juridisk kapasitet til å dekke etatens overordnede strategiske behov. Tilsvarende gis Kripos oppgaver innenfor etterretning og analyse som er på et strategisk nivå og derfor naturlig burde tilligge direktoratet. Kripos mener at det er oppgaver av operasjonell eller taktisk karakter som i dag ligger til POD, og som er mer egnet til å bli løst hos Kripos eller andre deler av ytre etat.50

Når det gjelder oppgavedeling mellom Kripos og politidistriktene, peker flere politiledere på at det kan være oppgaver som kan flyttes ut av Kripos og over på politidistriktene for å skape en mer strømlinjeformet og slagkraftig organisering av Kripos, som samtidig bidrar til å styrke politidistriktene.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten fremgår det at dagens organisering av særorganene oppleves som hensiktsmessig for effektiv oppgaveløsning. Respondentene gav videre gjennomgående uttrykk for at Kripos besitter høy faglig spisskompetanse som bidrar til å styrke politidistriktenes oppgaveløsning. Tilgjengelighet til bistandstjenestene og samhandling mellom særorgan og politidistrikt ble vurdert å være ganske godt tilpasset politidistriktenes behov. Resultatene indikerte også at respondentene nok har større kunnskap om Kripos og deres virksomhet og bistandsfunksjon enn de øvrige særorganene.

Kripos har utarbeidet et estimat for fordeling av årsverk innenfor virksomhetsmodellen. Dette er imidlertid en stilisert fremstilling med betydelige forbehold, ettersom kategoriene er flytende (figur 8.2).

Kilde: Kripos

Oversikten viser at Kripos benytter størst andel av sine årsverk (ca. 34 prosent) til straffesaksarbeid. I dette inngår kriminalteknisk og taktisk bistand samt egen etterforskning. Ca. 15 prosent av ressursene benyttes på kompetanseoverføring/metodeutvikling. Dette er en sentral aktivitet for Kripos, som kompetansesenter for norsk politi. Kripos er også nasjonalt kontaktpunkt for internasjonalt politisamarbeid. I tillegg er internasjonal samhandling en stadig viktigere komponent for etterforskningsmiljøene, både i forbindelse med rent saksarbeid og ved utvikling av fagområdet. Kripos bruker ca. 10 prosent av ressursene på internasjonalt politisamarbeid.

8.2.1 Ressurser

Kripos har i flere år hatt en relativt stabil ressurstilførsel, der økte bevilgninger følger endringer i porteføljen. Kripos er også de siste årene tilført midler for å styrke blant annet etterforskning av uoppklarte saker og overgrepssaker. Jf. tabell 8.1.

8.2.2 Bistand

Kripos er først og fremst et bistandsorgan for norsk politi og yter primært ulike typer bistand innen en rekke områder til politidistriktene, men også til andre særorgan, overordnet myndighet (direktorat, departement og påtalemyndigheten), Spesialenheten for politisaker, PST og andre lands politimyndigheter.

Hoveddelen av Kripos’ bistand består i:

• kriminalteknisk bistand

• taktisk bistand

Innenfor begge bistandsformer inngår både stedlig og konsultativ bistand. I tillegg bistår Kripos gjennom kriminaltekniske laboratorietjenester og gjennomfører analyser og undersøkelser av innsendt materiale.

Kriminalteknisk bistand er en del av Kripos’ kjernevirksomhet. Selv med naturlige variasjoner fra år til år, er etterspørselen etter kriminalteknisk bistand forholdsvis stabil.

Det er en uttalt forventning at nærpolitireformen skal resultere i sterkere fagmiljøer på distriktsnivå som reduserer bistandsbehovet. Kripos mener det er for tidlig å si noe sikkert om dette, fordi sammenslåing av flere kriminaltekniske miljøer ikke automatisk øker kompetansen. Kripos mener en slik utvikling vil ta flere år, og at øvrige faktorer, som Etterforskningsløftet,51 med større vekt på kvalitet, fagansvar og standardisering, vil være viktigere enn størrelsen på miljøene. Over tid vil et større fagmiljø kunne utvikle kompetanse på et høyere nivå.

Etter Kripos’ mening er det foreløpig få tegn til at sammenslåingen av politidistrikter reduserer etterspørselen etter bistand, selv ikke for tradisjonell bistand til åstedsundersøkelse eller ved obduksjoner.

Redusert bistandsbehov ut fra en forventning om at større distrikt skulle være mer selvhjulpne, var en uttalt forventning også ved Politireform 2000,52 da antall politidistrikt ble redusert fra 54 til 27. Slik Kripos ser det, vil Nærpolitireformen, med stor vekt på et tilstedeværende lokalt forankret politi med generalistkompetanse, fortsatt innebære at de fleste politidistriktene vil ha behov for støtte fra ekspertise på et nasjonalt nivå. Politimestrene bekrefter dette, men påpeker samtidig at behovene varierer med størrelsen på distriktene. Politimestrene for de største distriktene mener de i liten grad vil ha behov for verken teknisk eller taktisk etterforskningsbistand.

Taktisk bistand varierer i karakter og omfang. Noen saker er svært ressurskrevende og innebærer avgivelse av hele årsverk, mens andre kan være svært enkle. Kripos ser så langt ingen generell nedgang i etterspørselen i lys av nærpolitireformen. På noen områder, som for eksempel operativ kriminalanalyse, synes det å være for liten kapasitet i politiet totalt, og bistandsetterspørselen blir større enn leveringsevnen. Når det gjelder tilrettelagte avhør, er kapasiteten i distriktene styrket. På dette området synes det å være en utvikling i form av spisset bistandsbehov ved at distriktene selv har tilegnet seg tilstrekkelig kompetanse til å ta de fleste tilrettelagte avhør, mens Kripos gir bistand til avhør av svært små barn og andre med spesielle behov.

Kripos har i hovedsak to politioperative elementer – en døgnkontinuerlig operativ desk (Desken) og en enhet som blant annet har ansvar for skjult metodebruk og operative oppgaver som spaning, vitnebeskyttelse og fremstilling/transport. Innenfor virksomhetsområdet politioperativt definerer Kripos etterretningselementer og teknologiske kapasiteter som benyttes i blant annet beredskapsøyemed og nødrettssituasjoner.

Kripos har i tillegg nasjonalt ansvar for:

• kommunikasjonskontroll (KK) i politiet, herunder internasjonal kommunikasjonskontroll og nasjonal avtaleforvaltning knyttet opp mot tele- og internettilbydere

• iverksettelse av nasjonal og internasjonal varsling etter anmodning fra politidistrikt eller særorgan

• ID-gruppen som rykker ut i forbindelse med alvorlige ulykker eller hendelser med mange døde, både nasjonalt og internasjonalt

For kommunikasjonskontroll er det gjennomsnittlig koplet opp 1100 kommunikasjonsanlegg (hovedsakelig mobiltelefoner) hvert år de siste fem år. Det er gitt bistand til alle politidistrikt, med en hovedvekt på Oslo politidistrikt og Romerike politidistrikt (nå: Øst politidistrikt). I tillegg gir Kripos bistand til PST, Økokrim og Spesialenheten. Det er gjennomført internasjonal kommunikasjonskontroll (KK) i flere land, hovedsakelig Spania, Nederland, Belgia, Danmark og Sverige.

Kripos har i dag både ansvar for drift og forvaltning av løsningene og for fag- og metodeutviklingen. Spisskompetansen innen KK må i dag utgjøres av teknologispesialister. I dag er fagmiljøene som håndterer IKT-kriminalitet, elektroniske spor og metodeutvikling innen KK, fragmentert. På tvers av disse fagmiljøene er det uklart for utvalget hvordan ressursene og ansvaret for metodeutvikling av dataavlesning er organisert.

8.2.3 Etterforskning og påtale

I påtalespørsmål forholder Kripos seg til Det Nasjonale statsadvokatembete (NAST) og etterforsker saker innenfor eget ansvarsområde. Av de årsverkene som blir benyttet innenfor virksomhetsområdet straffesaksarbeid, er det estimert at ca. 2,5 ganger så mange ressurser blir brukt på bistand som på egen etterforskning.53

Det følger av påtaleinstruksen kapittel 37 at Kripos kan etterforske saker om organisert og annen alvorlig kriminalitet av eget tiltak og overta saker fra andre politidistrikt.

Ved avgjørelsen av om Kripos skal etterforske en sak, skal det særlig legges vekt på om saken

• er av prinsipiell karakter

• omfatter personer eller miljøer hvor enheten har særlig erfaring eller kunnskap

• strekker seg over flere politidistrikter

• ikke naturlig hører under noe politidistrikt

• av sikkerhetshensyn bør etterforskes utenfor det distrikt den hører under

• vil kreve utstrakt internasjonalt samarbeid

Kripos er også gitt kompetanse til å etterforske og påtale saker om krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten, der lovbruddene er begått i utlandet av personer som befinner seg i Norge.

Kripos kan etterforske alvorlig IKT-kriminalitet. Ved avgjørelsen om slike saker skal etterforskes ved Kripos, skal det legges vekt på om saken:

• er av prinsipiell karakter

• vil kreve utstrakt internasjonalt samarbeid

• ikke naturlig hører under noe politidistrikt

• er særlig kompetanse- eller teknologikrevende

Avgjørelse om å åpne slike saker tas av sjefen for Kripos eller assisterende sjef. Riksadvokaten kan også gi nærmere regler om inntak av saker, herunder beslutte at enheten skal etterforske andre sakstyper eller enkeltsaker Riksadvokaten overlater til enheten, jf. straffeprosessloven § 59.

Det er ulike oppfatninger av i hvilken grad Kripos bør ha adgang til etterforskning av egne saker. Blant enkelte politimestre blir det uttrykt bekymring for at ressursbehovet i enkelte saker over tid kan forringe Kripos’ kapasitet til å gi nødvendig bistand på andre områder. Noen politimestre mener at en negativ konsekvens av Kripos’ adgang til egen etterforskning, er at distriktene ikke får den direkte kompetanseoverføring som skjer når Kripos yter bistand til et distrikt. Andre politimestre mener at Kripos bør ha noen få saker selv for å opprettholde egen kompetanse, noe som sikrer relevans og kvalitet på den bistand som tilbys. Kripos mener å være bevisst de dilemma som ligger her.

I utvalgets spørreundersøkelse blant ansatte i politietaten er det en bred oppfatning både om at Kripos bør ha krav til produksjon av egne etterforskningssaker, og om at Kripos bør ha en påtalefunksjon, som i dag. Nesten 60 prosent mener Kripos bør ha en påtalefunksjon, mens bare ni prosent er helt eller delvis uenig, og 23 prosent svarer «vet ikke». På spørsmål om hvorvidt Kripos bør ha egen etterforskning, støtter over 75 prosent dette, mens i overkant av syv prosent er imot, og 17 prosent svarer «vet ikke».

Flere politimestre peker på at det fortsatt vil være behov for nasjonal spisskompetanse på områder som sekvensielle avhør av små barn og psykisk utviklingshemmede samt spesielle områder som krigsforbrytelser og folkemord. Samtidig peker flere politimestre på at omorganiseringen av politidistriktene nødvendigvis må medføre at flere oppgaver blir flyttet ut, og at fremtidig organisering av Kripos bør reflektere behovsendringene.

Et særskilt område som flere politiledere trekker frem, er sedelighetsområdet, der uklare grensedragninger mellom Kripos og politidistriktene kan bidra til målkonflikter. Her blir særlig Voldtektseksjonen54 trukket frem som et område som hører bedre hjemme i politidistriktene. På den andre siden berører ikke disse innvendingene den nasjonale monitorering og etterretning Kripos utfører på området. Ingen politiledere ser det som hensiktsmessig å flytte ut denne delen av Kripos’ virksomhet.

8.2.4 Kompetanse

Kripos driver utvikling og vedlikehold av politiets kompetanse gjennom metodeutvikling, kompetansedeling og forvaltning av tildelt fagansvar. I tillegg er Kripos oppdatert på internasjonale erfaringer, beste praksis og relevant forsknings- og utviklingsarbeid. Kripos organiserer sin kompetanseoverføring på ulike måter og i ulike arenaer.

Gjennom bistand til distriktene, men også gjennom andre kanaler, bidrar Kripos i stor grad til kompetanseutvikling i distriktene på mange områder. Som nasjonalt kompetansesenter ønsker Kripos å være i front av utviklingen innenfor sine fagområder og drive aktiv kunnskapsdeling og kompetanseoverføring til politidistriktene. Slik kompetanseoverføring foregår blant annet gjennom kursvirksomhet, fagseminar, fagportalen KO:DE (som forvaltes av Kripos) og i konkret saksarbeid (stedlig og konsultativ bistand). Kripos avgir personell til Politihøgskolen (PHS) på både kort- og langvarig basis. Foruten instruksjon og annen kursvirksomhet samarbeider Kripos og PHS tett om fagutvikling og andre relevante grenseflater.

Kripos deltar med fagekspertise i en rekke sentrale prosjekter både innenfor og utenfor etaten, blant annet overfor POD, og på cyberområdet sammen med Forsvaret og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). Det ble 31. mars 2017 etablert et formalisert felles cyberkoordineringssenter med deltakelse fra E-tjenesten, PST, NSM og Kripos.

Kripos har på flere områder et nasjonalt fagansvar, med til dels svært spisset kompetanse. Innenfor enkeltområder er Kripos langt fremme internasjonalt, særlig innenfor såkalt digital forensics. Selv om dette er et smalt felt, åpner det likevel muligheter for mer internasjonalt samarbeid, også på beslektede områder.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten mener også 85 prosent av respondentene at Kripos fortsatt bør ha en funksjon som kompetanse- og utviklingsenhet i politiet. Dette får også støtte blant politimestrene. Flere politiledere mener Kripos innehar en spisskompetanse og har nasjonale oppgaver som politidistriktene ikke kan være foruten. Riksadvokaten mener videre at Kripos på mange måter har vært av avgjørende betydning for norsk politi gjennom sin etterforskning, analyse, kunnskaps- og kompetansedeling samt bistandsfunksjon.55

8.2.5 Internasjonalt politisamarbeid

Kripos er nasjonalt kontaktpunkt for internasjonalt politisamarbeid.56 I følge Kripos’ instruks fra 2005, skal Kripos være nasjonalt kontaktpunkt for Interpol, Europol, Schengen Information System (SIS), Østersjøsamarbeidet, European Border Agency og bilateralt samarbeid. Kripos skal for øvrig delta i internasjonalt politisamarbeid etter Politidirektoratets direktiver.

Operativt samarbeid og bistand til/fra utenlandske politimyndigheter skal i henhold til forskrift om internasjonalt straffesaksamarbeid normalt skje gjennom Kripos. 57 For anmodning om politibistand som enten kommer fra eller skal til Danmark, Finland, Island eller Sverige, gjelder avtale mellom de nordiske lands politimyndigheter om politisamarbeid av 22. august 2012. Kommer anmodningen om bistand direkte fra, eller skal til, politimyndighet utenfor Norden, skal Kripos underrettes. Gjelder anmodningen innhenting av registeropplysninger, skal svaret sendes gjennom Kripos.

Interpol er med sine 190 medlemsland verdens største internasjonale politiorganisasjon og verdens nest største internasjonale organisasjon, etter FN. Organisasjonen tilrettelegger for politisamarbeid globalt og arbeider særlig for å bekjempe terrorisme, organisert kriminalitet, narkotikaproduksjon og -handel, våpensmugling, menneskehandel, hvitvasking, seksuelle overgrep mot barn på nett, økonomisk kriminalitet, høyteknologisk kriminalitet og korrupsjon. Interpolsamarbeidet er upolitisk og praktisk innrettet med rask informasjonsutveksling og store databaser med oversikt over savnede og etterlyste personer samt stjålne reisedokumenter og kjøretøy. Interpols systemer er praktisk viktig for internasjonale etterlysinger av personer som er savnet, ettersøkt eller bes om å holdes under observasjon.

Kripos er nasjonalt kontaktpunkt for Interpol. Dette ansvaret ivaretas 24/7 av desken ved Kripos og en fagseksjon for Interpol og Europol. Norge har videre per i dag fire utsendte eksperter til Interpol, to ved hovedkontoret i Lyon, en i Singapore (Interpols cybercrime-senter) og en på Seychellene. Disse ligger både faglig og administrativt under sine egne organisasjoner, respektivt Kripos og POD.

Europol er EUs organisasjon for politisamarbeid innen kriminaletterretning, og Norges samarbeids-avtale med Europol gir mulighet til å utveksle person- og saksopplysninger på lik linje med medlemslandene i EU. Kripos er Europols nasjonale kontor i Norge og saksbehandler og videresender anmodninger fra Europols medlemslands og tredjepartsland. Alle Europol-medlemsland og flere av tredjepartslandene, deriblant Norge, har sambandskontor (DESK) i Europol. Kripos har ansvar for den faglige oppfølgingen av de norske polititjenestepersonene ved Europol-desken.

Det nordiske politi- og tollsamarbeidet (PTN) ble etablert på 1970-tallet og ansvaret for funksjonen som PTN-sjef ble overført fra Politidirektoratet til Kripos i 2007. Samarbeidet innebærer blant annet en felles utstasjonering av liaisoner (NLO). En NLO skal på de nordiske lands vegne være koordinator for informasjonsutveksling og etterforsking i sitt virkeområde (vertsland og sideakkrediterte land). Særegent for PTN er at politi- og tolltjenestemenn fra ett nordisk land representerer alle de nordiske landene, og det er et forpliktende gjensidig samarbeid, også økonomisk. NLO fra politi eller tollvesen blir utstasjonert i land hvor det er strategisk eller operativt viktig for Norden å ha et forsterket bindeledd. Kripos er faglig ansvarlig for de norske NLOene. Norske NLOer er spesialutsendinger for politisaker ifølge Lov om Utenrikstjenesten og Instruks for Utenrikstjenesten. Det bør også nevnes at det nordiske samarbeidet ikke er begrenset til PTN og at det foregår et tett nordisk samarbeid på en rekke polisiære og teknologiske fagområder.

Kripos er nasjonalt kontaktpunkt for Eurosur som er et felles europeisk grenseovervåkingssystem for Schengens yttergrense. Fra sommeren 2015 ble Kripos operativt og administrativt ansvarlig for det norske bidraget i rednings-/ grensekontrolloperasjonene i Middelhavet.58

Norsk politi deltar i en rekke internasjonale operasjoner (INTOPS), i regi av FN, EU, OSSE, m.fl. Det er Politidirektoratet som har det strategiske og operasjonelle ansvaret for politiets deltakelse i INTOPS. I Frontex-operasjonene Poseidon og Triton er det som nevnt Kripos som har det operative ansvaret.

Flere politiledere påpeker uklare grenseflater mellom Politidirektoratet og særorganene med hensyn til operativt og strategisk nivå. Dette får blant annet konsekvenser for Kripos’ rolle som internasjonalt kontaktpunkt. Det er her flere eksempler på at både POD og Kripos inntar operative og strategiske oppgaver om hverandre, i en dels ulogisk arbeidsdeling, noe som bidrar til utydelige styringslinjer.

Kripos er nasjonalt kontaktpunkt for Østersjøregionens grensekontrollsamarbeid BSRBCC.59 Norge har formannskapet for BSRBCC fra 2017 og Kripos er delegert myndighet for gjennomføring av dette.

Prüm-avtalen innebærer en effektivisering av informasjonsutveksling mellom ulike lands politimyndigheter, ved at det skal kunne gjøres automatiserte søk i andre lands registre. Politiregisterloven med forskrifter hjemler overføring av opplysninger som omfattes av Prüm-avtalen. Kripos er behandlingsansvarlig for de registrene som omfattes av avtalen.

Det er bred enighet blant politiledere om at det er viktig å ivareta denne funksjonen i Kripos. Dette bekreftes gjennom utvalgets spørreundersøkelse rettet mot politietaten, der 65 prosent av respondentene mener funksjonen som internasjonal kontaktpunkt bør forbli i Kripos, rundt 10 prosent mener funksjonen bør flyttes ut, mens rundt 18 prosent svarer «vet ikke». De resterende er «delvis uenig» i at Kripos bør ha funksjonen som internasjonalt kontaktpunkt.

Kripos’ ansvar for å etterforske krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten innebærer også et utstrakt internasjonalt straffesakssamarbeid.60 Denne typen etterforskning innebærer blant annet politisamarbeid i landet der forbrytelsene skal ha skjedd61, samt samarbeid med andre lands politimyndigheter eller internasjonale institusjoner som etterforsker tilsvarende saker fra samme konflikt eller konfliktområde. Den kompetansen på internasjonalt politisamarbeid som Kripos har opparbeidet i forbindelse med denne type etterforskning, har blitt benyttet også i andre type saker internasjonalt hvor gjerningsmann eller offer er fra Norge. I sistnevnte type saker samarbeider Kripos tett med blant annet Utenriksdepartementet.

Samarbeid med andre lands politimyndigheter og laboratoriemiljøer er avgjørende for kompetanse- og metodeutviklingen innenfor de fleste disipliner ved Kripos. De spesialiserte fagmiljøene ved Kripos utveksler «best practice» og metoder med tilsvarende fagmiljø i andre land. Dette skjer både bilateralt og gjennom større nettverk, som for eksempel det europeiske kriminaltekniske nettverket (ENFSI).62 Formålet med organisasjonen er å dele kunnskap, utveksle erfaringer og oppnå felles enighet mellom både private og statlige institusjoner som arbeider for respektive politimyndigheter.

I Norge finnes det ikke ett nasjonalt kontaktpunkt for internasjonalt rettslig samarbeid. Rettslig samarbeid mellom de nordiske land63 skal foregå direkte mellom de berørte politimyndigheter, mens anmodninger om rettslig samarbeid innen EU/Schengen området skal fremsendes på statsadvokatnivå.64 Til og fra land utenfor EU/Schengen-området skal anmodninger om rettslig samarbeid fremmes via diplomatisk kanal til ansvarlig departement (Justis- og beredskapsdepartementet i Norge). På tross av denne reguleringen, og som følge av at rettsanmodninger i hastesaker kan fremsendes via nasjonalt kontaktpunkt for Interpol, sendes mange rettsanmodninger til Norge til Kripos. Disse videresendes så sant det er mulig til det aktuelle politidistrikt eller statsadvokatembetet. I en del tilfeller behandles og besvares likevel slike rettsanmodninger av Kripos da anmodningen enten ikke hører naturlig hjemme i et distrikt, eller fordi anmodningen faller innenfor ett eller flere av Kripos’ særlige ansvarsområder. Tilsvarende gjelder for utleveringsbegjæringer. Kripos mottar og behandler også rettsanmodninger og utleveringsbegjæringer via Det nasjonale statsadvokatembetet (NAST).

Siden 2007 har en politiadvokat ved Kripos vært oppnevnt som kontaktperson for påtalemyndigheten i saker som gjelder internasjonal bortføring av barn. Oppnevningen gjøres av NAST etter delegasjon fra Riksadvokaten. Kontaktpersonen skal bl.a. tjene som fagperson og ressurs for etterforskere og påtalejurister i politidistriktene, undervise og formidle informasjon om fagfeltet og delta i relevante møter og samarbeidsfora. Kripos besitter også særskilt kompetanse i barnebortføringssaker på saksbehandlernivå (internasjonalt samarbeid), og bistår på denne måten politidistriktene i barnebortføringssaker.

8.3 Kripos’ oppgaveløsning

Spørsmål om oppgaveløsning innebærer en vurdering av ressurstilfang og effektiv bruk av dette, herunder politikompetanse, juridisk kompetanse og sivil kompetanse. Som nasjonal enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet er bistand til politidistriktene en sentral oppgave. Dette omfatter:

• stedlig og konsultativ bistand innen enkeltsaker og på definerte områder, herunder åstedsundersøkelser og etterforskning

• bistand i form av kriminaltekniske undersøkelser og analyser av innsendt materiale, herunder laboratorieundersøkelser

• bistand i form av skjulte etterforskningsmetoder, herunder kommunikasjonskontroll

De øvrige av Kripos’ oppgaver vil også bli vurdert, herunder

• egen etterforskning og påtale

• kriminaletterretning og analyse

• IKT-kriminalitet

• internasjonalt politisamarbeid

• registeransvar

• kompetanse- og metodeutvikling

Øvrige oppgaver, som identifiseringsgruppen, Cold Case-enheten og andre spesifikke oppgaver, vil ikke bli behandlet.

I likhet med det øvrige politiet driver Kripos forebyggende arbeid for å verne mot alt som truer den alminnelige trygghet i samfunnet. Ved siden av generelle informasjons- og holdningskampanjer på sine områder har Kripos særlig publikumskontakt og driver forebygging gjennom politipatrulje på nett. Denne delen av virksomheten er heller ikke vurdert.

8.3.1 Resultatutvikling

Politiets måloppnåelse er som hovedregel gitt av saksbehandlingstid og oppklaringsprosent.

I Politidirektoratets årlige disponeringsskriv for Kripos er målene for 2017 at Kripos skal65

• bidra til reduksjon i den alvorlige kriminaliteten

• bidra til en effektiv straffesakskjede

• bidra til å redusere sårbarheten i samfunnet

Videre blir det stilt krav til gjennomføring av følgende tiltak:

• støtte og bistand til politidistriktene, med særlig vekt på prioriterte sakstyper

• Kripos’ etterretningsprodukter skal utgjøre gode beslutningsgrunnlag for politi- og lensmannsetaten

• forebygge og forhindre ulovlig produksjon av eksplosiver

• styrke forebyggende arbeid mot radikalisering og voldelig ekstremisme på internett

• bekjempe seksuelle overgrep

• sikre god kvalitet på registrene

• sikre kvalitet og effektivitet innenfor internasjonalt politisamarbeid

• iverksette etterforskning innenfor prioriterte saksområder

• redusert saksbehandlingstid og restanser i kriminaltekniske undersøkelser

• utvide Enhet for etterforskning av alvorlig uoppklarte saker

• sikre effektiv og kvalitativ god kompetanseoverføring

• styrke beredskapsevnen

Under følger en gjennomgang av oppgaveløsning og resultatutvikling for Kripos i perioden 2012–2016.

8.3.2 Stedlig og konsultativ kriminalteknisk bistand

Kriminalteknikken er i stadig utvikling, og det stiller økte krav til kvalitet i etterforskningen. Kripos forventer en utvikling hvor bistandsbehovet ikke blir redusert i kvantitet, men endres i retning av mer spisset spesialistbistand. Åstedskoordinator, blodsportolkning og våpentekniske undersøkelser kan være eksempler på slike spissede kriminaltekniske bistandstjenester. Kripos har fått nasjonalt fagansvar for det kriminaltekniske området, men POD har foreløpig ikke avklart hva dette fag- og metodeansvaret skal omfatte, eller hvordan det skal utøves.66

Figur 8.3 viser teknisk bistand (stedlig og konsultativ) til alle politidistrikt i perioden 2012–2016. Figuren viser antall registrerte bistandsoppdrag fordelt på type, men sier ikke nødvendigvis noe om bistandsoppdragets omfang eller varighet som vil variere.

Kilde: Kripos

Tallene for elektroniske spor i figur 8.3 inkluderer kun konsultativ bistand. Det gjennomføres i gjennomsnitt 140 datatekniske undersøkelser årlig på materiale (datamaskiner, mobiltelefoner, GPS-er mv.) innsendt fra politidistriktene. Dette har hovedsakelig vært i saker som omfattet drap / grov vold, grov narkotikakriminalitet, voldtekt og seksuelle overgrep, IKT-kriminalitet og terror. Øvrig stedlig bistand knyttet til datatekniske undersøkelser omfatter ca. ti saker i året.

Økt etterspørsel etter bistand knyttet til elektroniske spor har medført at Kripos har innført strengere inntakskriterier for når bistand ytes. Bistandsoppdraget skal være knyttet til svært alvorlig kriminalitet, samtidig som det krever svært spesialisert kompetanse og/eller metodeutvikling.

SOMB er en felles betegnelse på politiets nasjonale elektroniske system for kategorisering, behandling og identifisering av digitale filer i forbindelse med straffesaker som gjelder seksuelle overgrep mot barn. SOMB inneholder en rekke verktøy som politidistriktene får tilgang til ved Kripos. Siden bistanden foregår på Kripos, omtales dette ofte som «det omvendte bistandskonseptet». Foruten tilgang til verktøyene som inngår i SOMB, får politidistriktene tilgang til Kripos’ eksperter innenfor etterretning og etterforskning på området.

SOMB-konseptet illustrerer etter Kripos’ oppfatning utfordringer i politiet knyttet til manglende standarder og bindende pålegg om utføring av etterforskning. Dette innebærer at noen distrikter av ulike grunner velger å sikre og gjennomgå denne type databeslag på andre måter. I den enkelte sak kan dette være godt nok, men det hindrer muligheten for å se sakene på tvers av politidistriktsgrensene og for et nasjonalt og internasjonalt politisamarbeid. Dette kan føre til at materialet ikke blir anvendelig i det internasjonale samarbeidet i blant annet Interpol som fokuserer på identifisering av ofre.

Kripos hadde en kriminalsøkshund som i 2016 ble benyttet i 70 saker, blant annet knyttet til drap, savnet person, brann og voldtekt. Kripos er i ferd med å godkjenne ytterligere en ny kriminalsøkshund, og disse vil være de eneste i landet som er spesialisert på å identifisere brennbar væske.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten fremgår det at Kripos’ bistandsfunksjon vurderes å være ganske godt tilpasset politidistriktenes behov. Nesten 36 prosent er «enig» eller «helt enig» i at bistanden er godt tilpasset, mens rundt 20 prosent er «noe enig». På den andre siden oppgir under 4 prosent å være «uenig» eller «helt uenig» i at bistanden er godt tilpasset. Her svarer nesten en tredjedel «vet ikke». Det er en sterkere positiv opplevelse av at Kripos’ bistand er tilgjengelig. Tilsvarende mener et klart flertall at det er god samhandling mellom politidistriktene. Her svarer over 62 prosent at Kripos bidrar positivt, mens 30 prosent svarer «vet ikke». På spørsmål om hvorvidt Kripos har bidratt til uhensiktsmessig forskyvning av kompetanse fra politidistrikt til særorgan, er bildet mer delt. I underkant av 20 prosent er «uenig» eller «helt uenig» i påstanden, mens i underkant av 19 prosent er «enig» eller «helt enig». Her svarer rundt 8 prosent at de er «noe uenig», mens 17 prosent er «noe enig». Gjennomgående var disse tallene høyere for Kripos enn tilsvarende for de øvrige særorganene på nær sagt alle kategorier.

8.3.3 Stedlig og konsultativ taktisk bistand

Kripos har etter eget utsagn god kompetanse på taktisk etterforskning og etterforskningsledelse, men miljøene oppgis å være forholdvis små. I tillegg blir den samme kompetansen ofte benyttet i andre sammenhenger enn i bistand til distriktene. Enkelte politimestre gir her også uttrykk for behov for etterforskningsledelse på noen områder.

Figur 8.4 viser stedlig og konsultativ bistand for perioden 2012–2016, mens figur 8.5 viser taktisk bistand for perioden 2012–2016, fordelt på kriminalitetstype.

Kilde: Kripos

Kilde: Kripos

Medregnet tallene for siste tertial i 2016 er det anslått at taktisk bistand vil ligge på omtrent samme nivå som 2015, unntatt for kategorien voldtekt og seksuelle overgrep. Det er ifølge Kripos foreløpig vanskelig å se merkbare endringer i antall bistandsanmodninger som følge av nærpolitireformen.

Bistand til politidistriktene i saker som gjelder drap og grov vold, har vært blant Kripos’ kjerneoppgaver i flere tiår. Disse sakene er fordelt mellom Voldsseksjonen, som gir bistand til ledelse og taktisk etterforskning av drapssaker, mistenkelige dødsfall og savnetsaker, og Seksjon for alvorlige uoppklarte saker (Cold case-enheten). Sistnevnte bistår med fornyet gjennomgang og eventuell etterforskning av uløste saker innenfor samme sakstyper.

Sedelighetssaker blir primært håndtert av Seksjon for seksuallovbrudd og Voldtektsseksjonen. En viktig del av arbeidet foregår gjennom bistand til politidistriktene etter bestemte kriterier. Bistanden omfatter blant annet etterretning, et område få politidistrikter har ressurser til. Ettersom flere sedelighetsforbrytere erfaringsmessig er gjengangere, er det en prioritert oppgave å drive aktiv etterretning for å forebygge overgrep. Flere politimestre oppgir imidlertid både i samtale med utvalget og i utvalgets kompetansekartlegging at særlig på sedelighetsområdet anser de seg for å være mer selvhjulpne. I utvalgets spørreundersøkelse svarer elleve av tolv politimestre at de i «meget stor grad» eller «svært stor grad» har tilstrekkelig etterforskningskompetanse og erfaring på området.

Dette står imidlertid i kontrast til en nylig utgitt kvalitetsundersøkelse av etterforskning i voldtektssaker.67 Det ble her konkludert med at manglende etterforskningsinnsats medfører en for høy andel henleggelser og frifinnelser sammenlignet med andre sakstyper. Rapporten konkluderer også med at politiet er for dårlig på sporsikring, at avhørskvaliteten varierer, og at det i mindre grad blir brukt etterforskningsplaner. I tillegg blir det blant annet påpekt manglende bruk av skjulte etterforskningsmetoder, til tross for at dette er vurdert som aktuelt i et flertall av sakene.

Kategorien «annet» omfatter blant annet internettrelatert etterforskning, som er en relativt ny bistandstype for Kripos. Dette er stedlig og konsultativ bistand innen alle typer internettetterforskning, så som OSINT (open-source intelligence), sikring av informasjon/bevis på internett samt utlevering og beslag fra tilbyder/besitter. I 2016 hadde seksjon Internettrelatert etterforskningsstøtte (IRES) 132 rådgivningssaker og forespørsler om utlevering av data fra tilbydere og leverandører. Det aktuelle fagmiljøet ved Kripos tilbyr også bistand til politidistriktene innen skjult spaning (undercovervirksomhet), infiltrasjon og provokasjon på internett.

8.3.4 Kriminaltekniske undersøkelser, analyser og vurderinger

Kriminaltekniske laboratorietjenester inngår i Kripos’ bistandskonsept, og det gjennomføres analyser og undersøkelser av innsendt materiale. Grovt sett blir innsendt materiale delt i to kategorier: det som skal sendes inn (eksempelvis narkotika, dopingmidler, falske penger, skytevåpen mv), og det som kan sendes inn (eksempelvis overflatespor, datamaskiner og mobiltelefoner).

Figur 8.6 viser utvikling i antall innsendte saker til analyse fra politidistriktene for perioden 2012–2016. Figur 8.6 sier imidlertid lite om Kripos’ ressursbruk innenfor de ulike områdene, fordi én sak kan inneholde ett eller flere beslag, og det kan bli utført én eller flere analyser per beslag. I statistikken vil dette likevel kun telle som én sak. Noen eksempler for å illustrere: Én sak fra 2016 besto av 260 beslag av dopingmidler, hvor det ble gjennomført over 300 analyser. Et annet eksempel fra 2016 er en narkotikasak med et beslag av totalt 638 kg hasj. I tillegg til flerfoldige analyser av narkotikaen, ble det gjennomført DNA- og fingeravtrykksanalyser av emballasjen.68 Nedgangen i antall saker innsendt til narkotikaanalyse skyldes i stor grad at kvantumsgrensene for foreleggssaker er hevet.69

Kilde: Kripos

Laboratorieundersøkelsene som gjennomføres ved Kripos i dag, er mer tidkrevende og omfattende enn tidligere, blant annet benyttes flere metoder enn tidligere i forbindelse med undersøkelsene. For eksempel ser Kripos økt omfang av syntetisk fremstilt narkotika (særlig fra Litauen og Polen). Dette krever nye og mer avanserte metoder for å anslå om et stoff er ulovlig, herunder fastslå type stoff. I analysering av et ukjent stoff må laboratoriet ofte forholde seg til biblioteker på flere tusen stoffer, der det for få år siden bare var noen hundre. Denne tiltakende kompleksiteten kan i noen grad forklare tilbakemeldingen fra enkelte politimestre om økt saksbehandlingstid og begrenset kapasitet. Samtidig har Kripos hatt stor oppmerksomhet på nedbygging av restanser gjennom 2016, og status våren 2017 er at Kripos har de laveste restansene på flere år.70

På området datatekniske undersøkelser er det liten kapasitet i distriktene og stort behov for bistand. Inntil distriktene får tilstrekkelig kompetanse og kapasitet, må derfor Kripos bistå også i saker som burde kunne løses på distriktsnivå. Kripos’ kapasitet er imidlertid begrenset, og inntakskriteriene tilsier derfor at bistandsoppdraget skal være knyttet til svært alvorlig kriminalitet, som krever spisskompetanse eller utvikling av nye metoder.

Spisskompetansen til seksjon for elektroniske spor ivaretas gjennom utvikling av metoder for datatekniske undersøkelser, og de kompenserer for de områdene hvor kommersielle verktøy kommer til kort. Kripos har en høy grad av spesialistkompetanse og kvalitet på bistandssakene. Som eksempel bidro gjenskaping av slettede SMSer i et bistandsoppdrag i 2016 til utvikling av en ny metode, som nå blir benyttet i andre saker.

Innen datatekniske undersøkelser har politidistriktene samlet sett, som beskrevet i kapittel 5, begrenset kompetanse og kapasitet innen sikring og analysering av digitale spor. Dette påpekes av politimestrene i samtalene med utvalget. Selv etter sammenslåingen av politidistriktene er det noen regioner som kun har noen få medarbeidere med teknologikunnskap som er dedikert til bistand til etterforskning, mens Oslo politidistrikt til sammenligning har rundt 40 medarbeidere på området. Kripos har på sin side rundt 16 medarbeidere på datatekniske undersøkelser til sammenligning. Kripos bistår med datatekniske undersøkelser til politidistriktene og har fra 2012 til 2016 analysert rundt 140 saker per år. I samme periode har digitaliseringen av samfunnet og kriminaliteten tiltatt i omfang. Fagmiljøet i Kripos er anerkjent både nasjonalt og internasjonalt, men har ofte begrenset kapasitet til å bistå politidistriktene.

8.3.5 Beredskap

Utover støtte i en krisesituasjon ved bruk av kommunikasjonskontroll (KK) eller ID-gruppen til Kripos har særorganet også en beredskapsfunksjon i det digitale rom. Politiet er en sentral aktør innenfor krisehåndtering generelt, og ett av flere premisser for å kunne ivareta denne rollen er politiets fullmakt som statens sivile maktapparat også i og mot det digitale rom.

Kripos er politiets kontaktpunkt overfor NSM i forbindelse med cyberhendelser og samarbeider med tilstedeværelse av en liaison med utvidet Cyberkoordineringsgruppen (CKG) hvor NSM, Etterretningstjenesten og PST samarbeider om koordinering og informasjonsdeling om alvorlige angrep mot kritiske samfunnsfunksjoner eller rikets sikkerhet. Tiltak CKG ønsker å iverksette umiddelbart i en krisesituasjon som vil kreve maktmidler, kan være vanskelig å gjennomføre uten politiet. Politiets, og da særskilt Kripos’ rolle, ved digital beredskap kan syntes uklar da det ikke er enighet nasjonalt om aktørenes beredskapsroller. Hvis digitale angrep får følgeskader i det fysiske rom, er det enighet om at politiets rolle er avklart.

I 2016 ble det gjennomført en øvelse, IKT16, hvor et nyutviklet nasjonalt rammeverk for digital hendelseshåndtering skulle øve roller, ansvar og samarbeid. Kripos hadde i liten grad kapasitet til å prioritere beredskapsrollen i IKT16 eller å forankre Politiets beredskapssystem (PBS) i det digitale rom på en tilstrekkelig måte.

8.3.6 Etterforskningsansvar

Frem til 2005 var Kripos et rent bistandsorgan uten egen påtalemyndighet eller ansvar for egen etterforskning. Etterforskning av organisert kriminalitet ble en del av Kripos’ portefølje etter at det såkalte Catch-prosjektet for bekjempelse av grov narkotikakriminalitet samt annen alvorlig organisert kriminalitet ble overført fra POD i forbindelse med etableringen av Nye Kripos i 2006. Kripos’ etterforsknings- og påtalefunksjon er regulert i påtaleinstruksen kapittel 37 og Riksadvokatens rundskriv.

Riksadvokaten kan gi nærmere regler om inntak av saker ved enheten, herunder beslutte at enheten skal etterforske andre sakstyper eller enkeltsaker Riksadvokaten overlater til enheten, jf. straffeprosessloven § 59.

Tabell 8.2 viser antall utstedte etterforskningsordrer ved Kripos i perioden 2012–2016, fordelt på kriminalitetsområde. Antall etterforskningsordrer sier noe om hvor mange etterforskninger som er påstartet i løpet av et år, men sier lite om varighet og ressursbruk. En etterforskningsordre er heller ikke ensbetydende med én sak, da én etterforskning oftest genererer en rekke saker.

Kripos har de siste årene opplevd en dreining i sakstyper på noen områder. Et gjennomgående trekk er at sakene i økende grad reiser behov for internasjonal samhandling, fordi gjerningsmenn og ofre ofte har tilknytning til eller befinner seg i andre land.71 I flere av sakene innenfor IKT-kriminalitet er gjerningsperson og teknologi lokalisert i andre land. Sakene på området organisert kriminalitet omfatter grensekryssende aktiviteter og nettverk som opererer i flere land.

Sakene Kripos etterforsker på de ulike kriminalitetsområdene, i tillegg til organets særskilte ansvar for å etterforske krigsforbrytersaker, gjør at Kripos har særlige forutsetninger for å etterforske hendelser i utlandet der ofre eller gjerningsmenn er norske. Eksempler på dette de siste årene er terroraksjon i In Amenas (Algerie) i januar 2015, i tillegg til flere kidnappingssaker med norske ofre samt alvorlige straffesaker med norske mistenkte.

Ved saksinntak legges det vekt på om saken vil medføre utvikling av nye metoder og bruk av ny teknologi. På flere områder ser Kripos at kriminelle blir mer sofistikerte og kyndige, ikke minst på teknologiområdet. Dette krever at politiet supplerer tradisjonell etterforskning med stadig mer avansert metodebruk. I en etterforskning i 2016 som gjaldt omsetning av narkotika på det såkalte mørke nettet, ble taktiske etterforskere, internettetterforskere, dataingeniører og politioperativt personell (hemmelig ransaking) ved Kripos involvert i et effektivt samvirke for å utvikle nye metoder. Metodene har siden kommet til nytte også i andre relaterte saker.

Etterforskning av egne saker, uavhengig av kriminalitetstype, krever særskilt kompetanse om kriminalitetstypen som etterforskes, og samvirke med andre kompetansemiljøer innen for eksempel datatekniske analyser, skjulte etterforskningsmetoder, internettetterforskning, operative analyser og internasjonalt politisamarbeid (Interpol og Europol). Gjennom egen etterforskning utvikler Kripos kompetanse og metoder som senere kommer politidistriktene til gode gjennom bistand. Dette kommer tydelig til uttrykk i Kripos’ strategi, som sier at de «gjennom egen etterforskning skal (…) utvikle kompetanse og metoder som gir merverdi i vår bistand til politidistriktene».72

Kripos’ etterforskningsadgang er som hovedregel komplementær. Dette mener Kripos gir god dynamikk med politidistriktene med hensyn til avklaringer av hvem som følger opp saker der det er iverksatt innledende etterforskning, og gir Kripos mulighet til å velge saker som er relevante for metodeutvikling eller kompetanseoppbygging, eller som har internasjonale aspekter som tilsier at Kripos skal prioritere saken.

Kripos etterforsker årlig rundt åtte–ti egne sakskomplekser på ulike områder. Dette er saker som ikke har geografisk tilknytning til et politidistrikt, og er vurdert som prinsipielle, ressurs- og kompetansekrevende, ofte med omfattende internasjonale forgreininger.

Blant politimestrene er det ulike oppfatninger om Kripos’ adgang til egen etterforskning. Noen mener bistand til distriktenes egen etterforskning bør være tilstrekkelig for å opprettholde nødvendig spisskompetanse, samtidig som dette bidrar til direkte kompetanseoverføring. Andre mener at de åtte–ti sakene Kripos håndterer årlig, er nødvendige for å opparbeide god bistandskompetanse, samtidig som sakene er så omfattende og prinsipielle at det er mer ressurseffektivt at etterforskningen blir gjennomført sentralt. Flere har uttrykt bekymring for at disse sakene kan bli så omfattende og ressurskrevende at det går på bekostning av nødvendig bistand til distriktene. Andre politimestre peker på en helt motsatt problemstilling, at uklarhet om hvorvidt en sak skal etterforskes hos Kripos eller i lokalt politidistrikt, ikke er heldig og kan medføre at grenseflaten mellom Kripos og politidistrikt kan bli gjenstand for uklare ansvarsforhold og unødige konfliktlinjer. Det blir i mindre grad vist til konkrete eksempler.73 Kripos er oppmerksom på innvendingene og mener selv de er bevisst på problemstillingen i sin saksprioritering.74 Flere politimestre påpeker at selv om Kripos har egne saker, har det aldri vært til hinder for å dekke distriktets bistandsbehov. Noen politimestre opplyser om enkelttilfeller, men uten at det er oppfattet som et faktisk problem.75

8.3.7 Kriminaletterretning og analyse

Kripos har nasjonalt ansvar for å produsere etterretning innenfor sitt ansvarsområde76, som i praksis innebære etterretning innenfor kriminalitetsområder som IKT-kriminalitet, organisert kriminalitet og annen alvorlig kriminalitet (som f.eks. voldtekt). I 2015 ble Kripos i tillegg tildelt nasjonalt ansvar for å koordinere politiets etterretningsarbeid knyttet til migrasjonsstrømmen.77 Samme år fikk Kripos ansvar for operativt etterretningsarbeid i en nasjonal krisesituasjon (ved terror i samarbeid med PST). Kripos ivaretar dessuten funksjonen som Bomb Data Centre i Norge, hvilket handler om etterretning og nasjonal beredskap knyttet til illegal bruk av eksplosiver og eksplosiver på avveie.78 Kripos er også nasjonalt kontaktpunkt for meldinger om utgangsstoffer for bomber og kjemikalier. 79

Kripos er behandlingsansvarlig for etterretningssystemet Indicia og har ansvar for bl.a. å utvikle opplæringskonsepter for systemet. Kripos har også en nasjonal funksjon som fagansvarlig for Indicia og skal gjennom dette sørge for en enhetlig bruk av systemet. Alle begjæringer om innsyn i Indicia skal behandles av Kripos.

Operativ og strategisk etterretning

Innenfor etterretningsfeltet er det grovt sett et skille mellom operativ og strategisk etterretning. Den operative etterretningen bidrar til operasjonell og taktisk styring, mens strategisk etterretning bidrar til strategisk beslutningsstøtte. Gjennom operativ etterretning og strategisk analyse bidrar Kripos til at kriminalitetsbekjempelsen får et nasjonalt strategisk preg. Kripos utarbeider årlige trusselvurderinger for organisert og annen alvorlig kriminalitet – eksempler fra 2016 er Voldtektsrapporten, Risikoanalyse Schengens yttergrense, IKT trusselvurdering og den årlige rapporten om organisert kriminalitet (Trendrapport).80 Mange politiledere og andre interessenter oppgir at analysene har stor verdi.

Kripos utarbeider beslutningsgrunnlag til støtte for prioriteringer innenfor politiets bekjempelse av organisert kriminalitet. Beslutningsgrunnlaget består av ulike etterretningsprodukter som beskriver nasjonale og internasjonale trender og utviklingstrekk. På bakgrunn av denne kunnskapen initieres prosjekter/saker for Kripos eller politidistriktene.

Politidistriktene driver i liten grad etterretning innenfor sedelighetsfeltet, og Kripos spiller derfor en viktig rolle. Sedelighetsforbrytere er ofte gjengangere og kan operere på tvers av distriktsgrenser. Aktiv etterretning er nødvendig for å forebygge overgrep. I voldtektssaker bidrar Kripos med monitorering av anmeldte voldtekter, og bidrar gjennom dette til at voldtektsforbrytere med felles modus identifiseres. Det var gjennom denne type monitorering at Kripos opparbeidet kunnskap om forekomsten av festrelaterte voldtekter, som i sin tur ble lagt til grunn for holdningskampanjen «Kjernekar» (lansert i 2015).

Innenfor etterretning og analyse tillegges Kripos stadig flere og mer omfattende oppgaver av strategisk karakter. I styringsdialogen har Politidirektoratet signalisert at denne utviklingen vil forsterkes. Flere politiledere gir her uttrykk for at Politidirektoratet i større grad bør rendyrke sin strategiske rolle, både overfor Kripos og øvrige særorgan.

Operativ kriminalanalyse

I henhold til Kripos’ instruks vedrørende kriminaletterretning og analyse, skal Kripos «samle inn, bearbeide og analysere informasjon innenfor eget ansvarsområde og videreformidle denne til politidistrikter og særorganer». Et sentralt fagmiljø i innsamlingen og bearbeidingen av informasjon er operativ kriminalanalyse. Dette er en bistandsressurs som er sterkt etterspurt i politidistriktene. På området operativ kriminalanalyse yter Kripos også betydelig bistand til andre særorgan og spesialenheten for politisaker. På dette området er det bred oppfatning blant politiledere og andre interessenter at Kripos utgjør en viktig innsats for den samlede politiinnsats.

Kripos driver aktiv kompetansedeling på området og gjennomfører årlig modulbaserte kurs og konferanser for politiansatte. Til tross for dette synes bistandsbehovet å øke, i takt med økt kompleksitet og økt antall sporkilder.

8.3.8 Forebygging

Kripos driver planlegging og gjennomføring av en rekke kriminalitetsforebyggende aktiviteter av både strategisk og operativ karakter.

Det er vanskelig å skille forebygging som virksomhetsområde fra resten av virksomheten til Kripos, siden forebygging inngår i alle deler av politiarbeidet, både etterretning, etterforskning og iretteføring.

Kripos har kunnskap som bidrar til å identifisere kriminalitetsforebyggende tiltak og målrettet informasjon til særskilte grupper. Et eksempel er som nevnt holdningskampanjer, som «Kjernekar», som søkte å forebygge voldtekt blant unge. Kampanjens innhold og budskap var basert på kunnskap ervervet gjennom etterretning og etterforskning på området. Kampanjen «Ikke alle hemmeligheter skal holdes» omhandlet overgrep mot barn. Kampanjen baserte seg på bruk av sosiale medier og har gitt konkrete resultater i form av avdekking av ukjente forhold. Kripos har også på vegne av politiet driftet en kampanje mot vold i nære relasjoner, «Hvor lite skal du finne deg i?».

Kripos har konkret ansvar for å forebygge internettrelaterte overgrep mot barn, forebygge radikalisering på nett og forebygge uønskede hendelser knyttet til eksplosiver og bomber.81

Politiets nettpatrulje driftes av Kripos og er etablert som Facebook-gruppe. Nettpatruljen skal være til stede på nett der folk ferdes, på samme måte som i den fysiske verden. Kripos vurderer politiets tilstedeværelse på nett som et svært virkningsfullt forebyggende tiltak. Forebygging har også i flere sammenhenger vist seg effektivt i samarbeid med andre aktører som blant annet kommuner, kontrolletater, næringslivet og organisasjoner.

Flere politiledere gir uttrykk for at Kripos’ forebyggende arbeid er både viktig og effektivt.

8.3.9 IKT-kriminalitet

Kripos er nasjonalt kompetansesenter innen sporsikring og bekjempelse av IKT-kriminalitet. Dette innebærer at Kripos yter stedlig og konsultativ bistand til politidistriktene i tillegg til selv å etterforske alvorlige og kompliserte saker.

Den nasjonale satsingen på bekjempelse av IKT-kriminalitet ble synliggjort da Politiets datakrimsenter ble etablert under Økokrim i 2003. Særorganutredningen i 2004 medførte at virksomheten ble flyttet til Kripos i 2005 og omgjort til Datakrimavdelingen. Avdelingen hadde blant annet ansvar for å avdekke, etterforske og utføre etterretning. I tillegg hadde avdelingen ansvar for å føre IKT-krimsaker for retten og bistå politiet og påtalemyndigheten i straffesaksarbeidet. Et nasjonalt datateknisk laboratorium ble opprettet for å ivareta behovet for spesialutstyr og spisskompetanse. Gjennom flyttingen til Kripos ønsket politiet å styrke sin evne til å håndtere fremtidens kriminalitet og trusler gjennom tilstedeværelse på den digitale arenaen, kompetansehevende tiltak, rådgivning, forskning og utvikling på området.

I dag er Kripos’ arbeid innenfor IKT-kriminalitet sentralt innenfor følgende seksjoner:

• datakrimetterforskning

• internettrelatert etterforskningsstøtte

• elektroniske spor

• nasjonal kommunikasjonskontroll (datatrafikk og dataavlesning)

• seksuallovbrudd (overgrep på nett)

Kripos har gjennom dette arbeidet også ansvar for bredere former for IKT-kriminalitet knyttet til overgrep og misbruk av barn og unge på nett.

Politiets nettpatrulje ble opprettet i november 2015 og er en del av Kripos’ satsing på politiarbeid på internett. Politiets nettpatrulje handler om å være til stede der folk ferdes på internett. Kripos’ Facebook-side benyttes til å informere om en rekke tema, blant annet radikalisering og forebygging av hatkriminalitet, radikalisering og voldelig ekstremisme. I mars 2017 ble det blant annet vært postet informasjon om omsetning av narkotika på det mørke nettet, om det meget farlige narkotiske stoffet Fentanyl, om «tingenes internett», om politiets tipsmottak og om etterforskning av seksuelle overgrep mot barn på nett.

På flere områder innen IKT-kriminalitet, enten det dreier seg om kriminalitet ved hjelp av dataverktøy eller rettet mot IKT-systemer, har Kripos høy nasjonal spisskompetanse. På noen områder er også Kripos langt fremme i europeisk målestokk. Dette har gjort Kripos til en attraktiv samarbeidspartner i internasjonalt politisamarbeid og har etter Kripos’ mening vært en «døråpner» for tilgang til kompetanse og teknologi samt i enkelttilfeller vært direkte bidragsytende til oppklaring av saker.

Som eksempel mottar Kripos ved internettrelaterte overgrep kontinuerlig informasjon fra andre land om norske IP-adresser som laster ned eller deler ulovlig overgrepsmateriale. Kripos vil deretter vurdere sakene og kan iverksette innledende etterforskning for å identifisere personene samt samle bevismateriale og opprette sak, som blir oversendt lokalt politidistrikt for videre etterforskning. Identifiserte ofre og gjerningspersoner blir også lagt inn i INTERPOLs bildedatabase ICSE. I henhold til Europol Cybercrime center (EC3) er det et betydelig overlapp mellom de teknologiske metodene som benyttes av dem som begår overgrep på internett, og dem som begår annen teknologiintensiv kriminalitet. Derfor er det naturlig å omhandle temaet særskilt under dette kapittelet. Kripos er internasjonalt ledende innen håndtering av barneovergrepsmateriell, men politiet mangler nasjonal kapasitet på området, selv etter den økte rammen for 2017.

De siste årene har Kripos vært involvert i et økende antall IKT-krimsaker. Gjennomgående utfordringer er knyttet til kompleksitet i etterforskningen, manglende rapportering av kriminalitet og mørketall. Politiets innbyggerundersøkelse for 201682 peker på at IKT-kriminalitet er det området med lavest tillit. Det er en bred oppfatning om at den samlede nasjonale innsatsen er for lav både på bygging av kunnskap og kapasitet i distriktene og særorganene. De tolv politidistriktene har til sammen i underkant av ti medarbeidere med ansvar for datateknisk analyse i forbindelse med etterforskning av IKT-kriminalitet.

Kripos skal på alle sine ansvarsområder i hovedsak yte bistand til politidistriktene. Innen etterforskning av IKT-kriminalitet ble det i 2016 registrert én bistandssak til et politidistrikt fra Kripos. For utvalget kan det oppleves som at IKT-kriminalitet (seksjon for Datakriminalitet) har lav status, noe som gjenspeiles i antall saker som etterforskes av enheten. Kripos etterforsket to egne saker i 2016.

Kripos etterforsker egne saker innenfor alvorlig IKT-kriminalitet (kriminalitet mot datasystemer) og bistår politidistriktene i lokale saker. Årlig blir anslagsvis 20–30 slike saker etterforsket. Flere av anmeldelsene sees i sammenheng med hverandre og etterforskes i samlede sakskompleks, og tallene må derfor tas med forbehold.

De siste årene har Kripos særlig lagt vekt på saker med stort skadepotensial (økonomisk og infrastruktur) samt saker der kriminelle benytter nye metoder og teknologi. Sakstypene omfatter blant annet nettbankbedrageri (phishing), nettbanktrojanere, skadeverk mot banksektoren, hvor finanssektoren har vært særlig aktiv med anmeldelser og tett etterforskningssamarbeid med Kripos. Økonomisk vinning er ofte drivkraften bak IKT-kriminalitet, og på dette området har blant annet finansinstitusjoner i tillegg et samarbeid med Økokrim om felles kriminaletterretning for å oppdage mistenkelige transaksjoner. En utfordring i store deler av etterforskningen av IKT-kriminalitet er i følge Datakrimstrategien,83 at det ofte er uklart om saker skal etterforskes som økonomisk kriminalitet eller datakriminalitet. Flere politiledere gir uttrykk for at det kan være utydelig hvor grensene mellom Kripos og Økokrim går på dette området.

Ved avdekking av digital spionasje, er det ofte høyst usikkert om statlige (statlig spionasje) eller private aktører står bak angrepet. Kripos har i denne sammenheng ansvaret for forebygging og etterforskning av industrispionasje, mens PST har ansvaret for etterforskning av statlig spionasje. Samarbeidet mellom PST og Kripos er viktig, ettersom saker som initielt etterforskes som statlig spionasje, etter analyser kan vise seg å være industrispionasje, og omvendt. Det er ikke tydelig for utvalget hvordan oppgave- og ansvarsdelingen forvaltes, og hvordan saker i praksis overleveres slik at begge enheter effektivt kan etterforske saker innenfor sine ansvarsområder. Dagens nasjonale rammeverk for digital hendelseshåndtering løser ikke opp i denne potensielle konfliktlinjen.

Kripos har de siste årene hatt flere saker med tjenestenektangrep (DDoS) samt spredning av skadevare. I tillegg har Kripos hatt flere saker med bruk av såkalt «crime as service», der Kripos har koordinert og tilrettelagt saker der gjerningspersoner har benyttet ulike lett tilgjengelige nettverktøy til å begå kriminelle handlinger (eksempelvis informasjonstyveri, ID-tyveri, utpressing, stjålne kredittkortdata mv.).

Som tidligere påpekt i kapittel 5 er IKT-kriminalitet som ransomware, hacking av elektroniske innretninger og cyberangrep av særlig størrelse foreløpig ikke registrert i stort antall i Norge. Det massive dataangrepet i mai 2017, som rammet over 100 land, deriblant norske mål er det foreløpig siste og største eksempelet. Uavhengig av mulige mørketall er det forventet at denne kriminaliteten vil øke og behovet for spisskompetanse i Kripos og i de enkelte politidistriktene vil bli forsterket.

En stor del av Kripos’ innsats på området er forebyggende. De siste årene er det blant annet utviklet ulike samarbeidsavtaler for utveksling av informasjon, eksempelvis med næringslivet og kontrolletatene. En særlig voksende angrepsform mot næringslivet er CEO-svindel, eller såkalt direktørsvindel, og Kripos lanserte derfor sammen med Næringslivets sikkerhetsråd i mars 2017 forenklede rutiner for å anmelde denne typen kriminalitet. Ettersom bare i underkant av ti prosent av virksomheter som blir utsatt for datakriminalitet velger å anmelde dette,84 er tiltaket viktig for å sikre bedre etterretningsinformasjon slik at politiet både nasjonalt og internasjonalt kan styrke innsatsen.

Kripos yter mye bistand, særlig innen datatekniske undersøkelser og håndtering av elektroniske spor. Flere politidistrikter har etter hvert oppnådd god kompetanse på dette området, men fortsatt har flere behov for denne bistanden. Sikring og analyse av spor og bevis fra elektronisk utstyr, digitale lagringsmedier og internett er også avgjørende i svært mange straffesaker. Økende kompleksitet gjør at fagfeltet er i rask utvikling, noe som i mange saker krever høy kompetanse, avansert utstyr og utvikling av nye metoder. Kripos’ saksgjennomgang viser at politiet åpenbart har en vei å gå med å sikre elektroniske spor. Blant annet trengs en oppbygging av kompetanse og ressurser både i form av utstyr og personell. Kripos oppgir at kartlegging har vist at det manglet helt eller delvis sikring av elektroniske spor i hele 52 prosent av sakene hvor det fremsto som nødvendig. Fra Kripos’ egne intervjuer fremgår det at dette i stor grad skyldes lang ventetid hos intern IKT-ekspertise samt manglende utstyr for enkel mobiltømming. I intervjuer kom det også frem at det flere steder ikke tas beslag i saker der det normalt ville vært aktuelt, fordi man ser det som nytteløst grunnet køen hos IKT-ekspertisen. Dette betyr at politiets kapasitet på IKT er enda dårligere enn ventelistene tilsier.85

Etter Kripos’ erfaring er det fortsatt stort behov for bistand fra Kripos, men grunnet kapasitetsutfordringer kan Kripos kun yte bistand i de mest alvorlige sakene. Dette innebærer at det kan utvikle seg et «mellomsjikt» av saker som er for store for det enkelte politidistrikt, men samtidig ikke alvorlige nok til at Kripos kan prioritere disse sakene. I lys av nevnte mørketall for flere saker på dette området uttrykker både Kripos og flere politiledere bekymring over utviklingen.

Målet om to politiårsverk per 1000 innbyggere står i konflikt med Justis- og beredskapsdepartementets strategiske mål om at «Norges innsats mot IKT-kriminalitet skal være blant de ledende i Europa» i den grad det bidrar til å forskyve ressursinnsatsen på bekostning av andre områder herunder IKT.

IKT-kriminalitetsområdet krever tverrfaglig kompetanse innen blant annet informatikk herunder dataingeniører, i tillegg til politiutdannede medarbeidere. Politiets grunnutdanning er fokusert på politigeneralisten og politifaget, ikke på teknologikompetanse. I Justis- og beredskapsdepartementets strategi er dette temaet omhandlet ved konkrete tiltak i utdanningen, og i etter- og videreutdanningen i politiet, og for påtale og dommere. Det kan synes som det er begrenset IKT-kunnskap i politiets ledelsesledd og fag-/saksledd.

En stor utfordring for Kripos’ oppgaveløsning på IKT-området er både å rekruttere riktig og tilstrekkelig kompetanse, og å finne rom for nødvendige investeringer. Kostnader knyttet til utvikling av kompetanse og infrastruktur på datakriminalitetsområdet må i all hovedsak dekkes innenfor ordinær budsjettramme. Kostnadskrevende investeringer på området må derfor sees i sammenheng med andre aktivitetsområder, og prioritering kan derfor gå på bekostning av kvalitet på bistand innenfor datakriminalitetsområdet. Et eksempel er den nye metoden for dataavlesning,86 som vil kreve 60 millioner kroner i investeringer og et distribuert IT-system for overføring mellom distrikt og særorgan samt lagring og analyse av store datamengder. Det er her viktig å se på effektiviseringsgevinstene i en etterforskning eller krise ved å kunne overføre elektroniske spor digitalt.

Kripos ønsker og trenger tunge endringsprosesser som de kapasitetsmessig ikke er rigget for i dag. Et sentralt område er lovendring lagring av IP-adresser, hvor dagens regelverk vedrørende åpner for lagring i 21 dager. I praksis er det i dag flere basestasjoner som kun lagrer IP-adresser i fire dager. En endring på dette området vil kreve betydelig ressurser, men vil ha store samfunnsmessige konsekvenser. Disse endringsprosessene kan i fremtiden innebære endret arbeidsdeling mellom Politidirektoratet, særorganer og politidistrikter.

IKT-kriminalitetsområdet krever høy grad av innovasjon i arbeidsprosesser, kompetanse og verktøy hvor politiet fremover skal jobbe på en helt annen måte enn i dag. Fagmiljøene etterlyser nyutvikling og gradvise endringer i metoder med bakgrunn i etterforskning.

For å nå Justis- og beredskapsdepartementets strategiske ambisjon om å kunne håndtere fremtidens kriser og være blant Europas fremste87 innen bekjempelse av IKT-kriminalitet, er det nødvendig å prioritere innovasjon. Justis- og beredskapsdepartementet har utarbeidet en forskningsstrategi som vil være viktig for å nå dette målet.88 Politidirektoratet har fått ansvar for å iverksette flere av tiltakene i strategier, blant annet utarbeiding av en felles årlig trusselvurdering for IKT-kriminalitet og en forskningsstrategi for å forebygge og bekjempe IKT-kriminalitet. For å sikre tilstrekkelig kunnskap om kriminalitetsområdet har politiet valgt å finansiere tre professorater over en tiårsperiode.89

Det er bred enighet blant politiledere at Kripos’ innsats på området er av stor nasjonal betydning, og at Kripos yter viktig bistand til politidistriktene i form av opplæring og erfaringsveksling. Flere mener likevel det er viktig å se på forutsetningene for en mer slagkraftig innsats, og påpeker at ambisjonsnivået på fagområdet er stort, men at politiets handlingsplaner og rapporter ikke blir tilstrekkelig fulgt opp. Det blir videre påpekt at IKT-kriminalitet får liten plass på møter i Politidirektørens nasjonale ledergruppe (NLG).

Både Kripos og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) anslår at kriminalitet knyttet til cyberområdet trolig er mer utbredt enn kapasiteten spesialistmiljøene er innrettet for å håndtere. Antall bistandssaker og bistandsnivå har vært forholdsvis konstant de siste årene, noe som blir forklart med et betydelig kapasitetsunderskudd. Flere politiledere bekrefter dette og etterlyser et kompetanseløft og en større satsing, eksempelvis gjennom etablering av et eget NC3 (Norwegian Cyber Crime Centre). Flere støtter at Norge trenger et slagkraftig NC3, i likhet med konklusjonene fra PODs Datakrimstrategi, Regjeringens Digitalt Sårbarhetsutvalg og JDs egen strategi på området.90 Investeringene til et NC3 vil være betydelige og ble i 2015 estimert av Kripos til 190 millioner kroner.

Kripos fremhever det som særlig viktig med egne etterforskningssaker på dette området for å opparbeide kunnskap og kompetanse som kan komme politidistriktene til del. Dette har også god gjenklang hos flere politimestre. Samtidig blir det påpekt at fagområdet ikke kan behandles isolert fra andre kriminalitetstyper, fordi IKT-relaterte spørsmål finnes i nær sagt alle typer straffesaker. I tillegg er det tette relasjoner både til etterretning og kriminalanalyse.

8.3.10 Internasjonalt politisamarbeid

Internasjonalt politisamarbeid er en viktig del av Kripos’ etterforskning av egne saker. Sakene som Kripos etterforsker og straffeforfølger, har ofte et internasjonalt tilsnitt. Innretningen på samarbeidet kan variere fra sak til sak, men kan også være fundert i formalisert (ofte bilateralt) samarbeid. Et eksempel på dette er det formaliserte bilaterale samarbeidet med Litauen,91 med fokus på styrket samarbeid innen grenseoverskridende organisert kriminalitet. I tillegg er samarbeid med andre lands politimyndigheter og laboratoriemiljøer avgjørende for kompetanse- og metodeutviklingen innenfor de fleste disipliner ved Kripos.

Kripos’ ansvar for å etterforske krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten innebærer også et utstrakt internasjonalt straffesakssamarbeid. Dette omfatter blant annet utlevering av mistenkte til hjemlandet dersom hjemlandet er villig og kan yte tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier for den mistenkte. Effektiv bekjempelse av internasjonale forbrytelser innebærer behov for aktivt internasjonalt samarbeid med internasjonale organer som er opprettet for å bekjempe slike forbrytelser, samt med politimyndigheter i andre land.92

Internasjonalt politisamarbeid omfatter også informasjon fra teknologileverandører og sosiale medier, som i mange saker utgjør sentrale bevis i en etterforskning. Ofte har saker internasjonale forgreninger, spesielt innen det digitale rom. Anmodninger til andre lands myndigheter og samarbeid med internasjonale tjenesteleverandører er både utfordrende og tidkrevende. Dagens prosedyrer for internasjonal informasjonsutveksling mellom politi på tvers av landegrenser er krevende. Muligheten til å få innsyn i data fra Facebook-kontoer har stått sentralt i etterforskningen av flere norske straffesaker, og et eksempel er da en kvinne i Oslo ble bortført i august 2012, og politiet måtte vente i over en uke før de fikk full tilgang til hennes Facebook-konto. Innsyn i slike saker er forbundet med rettslige prosesser som kommer i tillegg til andre krevende prosesser i en etterforskning.93 Avtalene er i stor grad basert på tradisjonell praksis for utlevering av fysiske bevis mellom land og tar ikke innover seg den teknologiske utviklingen. Kripos er det internasjonale kontaktpunktet og har et ansvar for at det eksisterer avtaler som sikrer tidsriktig utlevering av informasjon.

Kripos har ansvaret for kontakt og kommunikasjon med Interpol, Europol, SIRENE og Eurodac. Kripos jobber kontinuerlig med å opprettholde og forbedre dagens nivå på saksbehandling innen internasjonalt politisamarbeid. Dette utgjør en stor saksmengde, og det krever oppmerksomhet på god tilrettelegging av saksbehandlingen. Det jobbes kontinuerlig med å oppdatere rutiner i henhold til nye og endrede krav.

Kripos’ rolle i internasjonalt samarbeid begrenser seg ikke til etterforskning og annen kriminalitetsbekjempelse. En utvikling hvor nordmenn stadig oftere reiser til og oppholder seg i utlandet, samtidig som norske interesser øker i andre land, reiser større krav til norske myndigheters hjelp og støtte. Kripos bidrar til å understøtte Utenriksdepartementet ved ulykker og kriser som omhandler nordmenn eller norske interesser utenlands. Et ekstremt eksempel er identifiseringsarbeidet etter tsunamien Sør-Asia i 2004. Kripos avgir personell til utenrikstjenestens utrykningsteam (URE) som skal kunne reise ut for å bistå utenriksstasjoner ved større hendelser.

Ansvaret for samarbeid i internasjonale spørsmål er i flere sammenhenger delt både horisontalt og vertikalt, der for eksempel POD har både strategisk og operativt ansvar for politiets internasjonale bidrag til FN-operasjoner, mens Kripos har strategisk og operativt ansvar for politiets Frontex-operasjoner i Middelhavet, gjennom operasjonene Poseidon og Triton.

Det synes å være bred enighet i utvalgets interessentanalyse om at Kripos ivaretar disse oppgavene på en god måte. I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten fremgår det også tydelig stor enighet i at Kripos bidrar til bedre internasjonalt samarbeid; mer enn to tredjedeler av respondentene har et positivt eller svært positivt inntrykk, mens nesten 28 prosent svarer «vet ikke». Samtidig gir flere politiledere uttrykk for at det er nødvendig å vurdere arbeidsdelingen mellom POD og Kriops på området. Særlig er det påpekt uklare skiller mellom strategiske og operative oppgaver.

8.3.11 Forvaltningsoppgaver

Ved siden av etterforsknings- og bistandsoppgaver på sine fagområder er Kripos gitt behandlingsansvar for politiets registre og ansvar for gjennomføring av andre pålagte forvaltningsoppgaver.

Behandlingsansvaret innebærer at Kripos skal påse at behandlingen av opplysninger i registrene er i tråd med gjeldende regelverk. Kripos er også ansvarlig for selve forvaltningen av flere registre.

Kripos er ansvarlig for 17 av politiets 19 sentrale registre (tabell 8.3). For de lokale registrene og øvrig informasjonsbehandling som faller utenfor de sentrale registrene, har politimesteren i det enkelte politidistrikt registeransvar. Kripos har i tillegg ansvaret for SIS (Schengen Informasjonssystem – norsk del), men her er behandlingsansvaret hjemlet i SIS-loven (og ikke politiregisterloven).

Behandlingsansvarlig skal påse at behandlingen av opplysninger i registeret er i tråd med gjeldende regelverk. Instruksjonsmyndighet tilligger behandlingsansvaret. Ansvaret består hovedsakelig av følgende oppgaver:

• å utarbeide og vedlikeholde instruks for det enkelte register

• å utarbeide og vedlikeholde internkontrollsystem for registeret

• å utarbeide informasjons- og opplæringsmateriell for det enkelte register samt gi opplæring

• å sikre tilfredsstillende informasjonssikkerhet i registeret

• å utarbeide nødvendige avtaler med eksterne samarbeidsorganer og databehandlere

• å kvalitetskontrollere og følge opp bruk av registeret

• å behandle begjæringer fra den registrerte

• å håndtere eksternt tilsyn fra tilsynsmyndigheter

Politidirektoratet har utarbeidet en forvaltningsmodell som skal bidra til å sikre god kvalitet i registrene. I denne modellen skal prosessforvalter for de ulike registrene etableres. POD er i ferd med å definere de ulike rollene og har allerede pekt på Kripos for noen av registrene. Det forventes at Kripos blir tildelt forvalterrollen for flere områder, noe som vil kreve ytterligere ressursbruk.

Flere politiledere stiller spørsmål ved om dette er en oppgave som bør ligge til Kripos. Særlig blir det vurdert som uhensiktsmessig at eventuelle pålegg om endringer, eksempelvis etter tilsyn fra Datatilsynet, likevel må følges opp gjennom tiltak besluttet av Politidirektoratet. Dette mener flere er lite effektivt. Datatilsynet mener også denne løsningen fremstår som lite hensiktsmessig.94

I utvalgets spørreundersøkelse ble det videre stilt spørsmål om hvorvidt behandleransvaret for politiets dataregistre helt eller delvis burde overtas av andre aktører, men det ble ikke spesifisert hvilke aktører. Av 1857 respondenter var 48,2 prosent «uenig» eller «helt uenig» i at behandleransvaret burde overtas av andre virksomheter, mens 15,3 prosent var «enig» eller «helt enig», og 18,1 prosent svarte «vet ikke». Her fremgikk det likevel av kommentarfeltene at flere var usikre på hvilke aktører som kunne være aktuelle mens andre pekte på POD som naturlig forankring. Mange ga også uttrykk for at de visste for lite om problemstillingen. Det er derfor ut fra dette vanskelig å konkludere hvor i politiet respondentene ønsker at registeransvaret skal ligge.

Utover dette blir Kripos’ særlige kompetanse i stor grad benyttet i andre forvaltningssaker, eksempelvis

• våpentekniske undersøkelser i forbindelse med spørsmål om typegodkjenning av halvautomatiske skytevåpen og til bruk for saksforberedelsen i våpensaker for øvrig

• ivareta oppgaver knyttet til sikkerheten i pass og ID-dokumenter og vurdere ekthet av dokumenter fremlagt i forvaltningssaker

• adressesperre

• akkreditere personell ved lufthavner med tilgang til sikkerhetsbegrensede områder

8.3.12 Kompetanse-, fag- og metodeutvikling

Som flere politimestre og ledere i kontrolletatene bemerker, vil begrenset sakstilfang og kompetanse på flere kriminalitetsområder i politidistriktene, gjøre det nødvendig med et eget miljø for nasjonal spisskompetanse. Dette vil bidra til nødvendig fag- og metodeutvikling og innovasjon. Samtidig gir utvalgets kartlegging et tydelig bilde av at Kripos driver god utvikling og overføring av kompetanse til distriktene, både gjennom bistand og andre tiltak.

Manglende ressurseffektivitet viser seg på flere områder i politiets oppgaveløsning og kompetansebygging. Et viktig område her er identitetsarbeid og flere uklare avgrensninger mellom Nasjonalt ID-senter (NID), Kripos og andre ID-miljø i politietaten.

Kripos har på flere områder95 et nasjonalt ansvar for fag- og metodeutvikling, med til dels svært spisset kompetanse, blant annen kriminalteknikk, avhørsteknikk og biometri. Innenfor enkeltområder er Kripos langt fremme internasjonalt, og på såkalt digital forensics på mobiltelefonhardware er Kripos av flere oppfattet som å være i verdenstoppen. Selv om dette er et smalt felt, åpner det likevel dører internasjonalt og gir ringvirkninger på beslektede områder. Denne metodeutviklingen fordrer imidlertid satsing på kompetanseutvikling og innovasjon samt rekruttering.96

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten ble respondentene spurt om hvorvidt Kripos oppfattes som en viktig pådriver og premissgiver for politidistriktenes fag- og metodeutvikling. Av undersøkelsens nesten 2000 respondenter svarte nesten 57 prosent at Kripos bidrar positivt, mens 26 prosent svarte «vet ikke». At sistnevnte andel er så stor, har sammenheng med at flertallet i denne kategorien har lite med Kripos å gjøre i sitt daglige virke. I underkant av 12 prosent mente at Kripos «i liten grad» eller «svært liten grad» bidro som pådriver for politidistriktenes fag- og metodeutvikling. På spørsmål om hvorvidt Kripos bidrar til god kompetanseoverføring til politidistriktene, var tilbakemeldingene noe mer positive: I overkant av 63 prosent mente Kripos bidrar til god kompetanseoverføring, mens i underkant av 12 prosent mente Kripos i liten eller svært liten grad bidrar positivt. Mer spesifikt er det en klar overvekt av respondenter som mener Kripos bidrar til å styrke politidistriktenes kompetanse på etterforskning. Hele 77 prosent mener Kripos bidrar i «noe grad», «stor grad» eller «svært stor grad».

På spørsmål om hvorvidt Kripos utfyller sin rolle som nasjonalt kompetansesenter på en god måte, er tendensen også svært positiv. Hele 74 prosent mente Kripos utfører dette på en god måte, mens 19 prosent svarte «vet ikke». Rutiner for kunnskapsutveksling mellom Kripos og særorgan vurderes som bra, men med forbedringspotensial, da kun 27,2 prosent oppgir å være «helt enig» eller «enig», mens 21 prosent oppgir at de er «delvis enig». Det er stor enighet om at Kripos har nødvendig spesialistkompetanse i henhold til sitt oppdrag. Nær 60 prosent er «enig» eller «helt enig», mens nesten 13 prosent er «delvis enig». Videre er nesten 56 prosent «enig» eller «helt enig» i at Kripos bør ha fagansvar på sine områder, mens 11 prosent er «delvis enig». Kripos vurderes til dels å ha kapasitet og ressurser til å ivareta generelle behov for kompetanseutvikling. Her sier i overkant av 22 prosent seg «enig» eller «helt enig», mens nesten 15 prosent er «delvis enig». På dette spørsmålet svarer imidlertid 44,5 prosent «vet ikke», noe som i kommentarfeltene ble forklart med at svært mange ikke opplevde spørsmålet som relevant eller at de hadde tilstrekkelige forutsetninger for å svare.

8.4 Styringslinjer

Kripos får, i likhet med de andre bistandsorganene, tildelt sin budsjettramme gjennom disponeringsskriv fra Politidirektoratet og inngår i likhet med den øvrige politi- og lensmannsetaten i statsbudsjettets kapittel 440. For 2016 var Kripos’ budsjettramme på rundt 520 millioner kroner.

Gjennom deltakelse i politidirektørens nasjonale ledergruppe (NLG), sammen med PODs ledergruppe, ledere for alle særorganene og politimestrene, er Kripos sentral i viktige nasjonale beslutningsprosesser i politi- og lensmannsetaten.

Kripos’ store oppgavespenn synes også godt ivaretatt gjennom interne styringslinjer. Både årsrapporter og de mange tilbakemeldinger utvalget har fått, viser at Kripos leverer resultater i tråd med Politidirektoratets mål og nyter stor faglig respekt i politidistriktene. Tilbakemelding fra politimestrene er klar på at Kripos utgjør et nødvendig spesialistmiljø og yter god bistand ved behov.

Som flere politiledere og Kripos selv har påpekt er det imidlertid uklare grenseflater mellom Politidirektoratet og Kripos med hensyn til oppgave- og ansvarsfordeling på operativt og strategisk nivå innenfor enkelte områder. Kripos’ rolle som internasjonalt kontaktpunkt er ett av flere eksempler der operative og strategiske oppgaver glir noe over i hverandre. Dette medfører at arbeidsdeling mot Politidirektoratet kan fremstå som ulogisk, noe som kan bidra til utydelige styringslinjer. Denne utydeligheten kommer også til uttrykk gjennom plassering av registeransvaret hos Kripos, som nevnt i pkt. 8.3.11.

8.5 Utvalgets vurderinger

Blant politiledere og andre interessenter er det bred enighet om at Kripos utgjør en nødvendig spisskompetanse for norsk politi på mange fagområder. Dette kommer også tydelig til uttrykk i utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten. Hele 91 prosent av respondentene mener Kripos bidrar positivt eller svært positivt for å styrke politiets innsats på sine prioriterte områder.

Som resten av politiet skal Kripos også bidra i forebygging av og vern mot trusler mot den alminnelige trygghet i samfunnet. De siste årene har dette medført at Kripos er tilført en rekke oppgaver og ansvarsområder. Dette synes å være en villet politisk utvikling, der alternativet, som følge av manglende kapasitet og kompetanse lokalt, har vært å etablere nye særorganer. Hver for seg fremstår oppgavetilførselen til Kripos i all hovedsak som godt begrunnet, men i sum har det bidratt til et stort ledelsesspenn, slik at Kripos etter flere politilederes utsagn fremstår som et slags «landhandleri» for politiske prioriteringer over tid på en rekke kriminalitetsområder.

Det er likevel utvalgets oppfatning at Kripos, tross et stort oppgavespenn, synes å løse sine oppgaver på en god måte. I likhet med flere politiledere har utvalget inntrykk av at Kripos med relativt begrensede ressurser ofte utgjør en stor forskjell på små saksområder. I tillegg har Kripos viktig nasjonal spisskompetanse på en rekke områder og leverer nødvendig bistand ved behov. Det er utvalgets inntrykk at flere politidistrikt fortsatt vil ha stort behov for bistand fra Kripos på flere områder.

Utvalget vil likevel vise til at økende robusthet i politidistriktene vil aktualisere en gradvis utflytting av enkelte oppgaver, i tråd med utvalgets grunnprinsipper om at politioppgaver som hovedregel bør legge til politidistriktene og unntak må begrunnes særskilt. Dette vil være en viktig motvekt til mulige styringsutfordringer og målkonflikter som følge av et bredt oppgavespenn. Det bør også vurderes om enkelte mer strategiske oppgaver kan være mer hensiktsmessig å plassere i POD. Utvalget registrerer blant annet at Kripos bruker mye ressurser på ulike høringer og utredninger. Utvalget har ikke forutsetninger for å vurdere Kripos’ enkeltoppgaver etter nevnte kriteriesett, men anbefaler at det blir gjort en generell vurdering av porteføljen med sikte på en mer strømlinjeformet og effektiv portefølje.

Bistand

Det materiale som er fremlagt, og utvalgets egne interessentanalyser viser tydelig at Kripos yter viktig bistand på flere fagområder. Oppfatningen av Kripos er at organet har viktig spisskompetanse og er en fleksibel og gripbar bistandsressurs for politidistriktene som bidrar til både kompetanseoverføring og raskere oppklaring av krevende saker. Kripos nyter også stor allmenn tillit utenfor politiet og har høy integritet – blant annet brukes Kripos-ansatte som sakkyndige i retten.

Utvalget har vurdert om Kripos’ spesialtjenester bør overlates til andre private instanser, men har i sitt arbeid ikke registrert noe behov for det. Kripos har den nødvendige integritet, og det må i så fall foretas en grundig analyse om hva som eventuelt skulle være fordeler med outsourcing. I den forbindelse må særskilt vurderes den fare som vil ligge i oppsplitting av gode fagmiljø.

Forebygging

Utvalget observerer at Kripos har mange aktiviteter innen kriminalitetsforebygging, men er usikre på om det er tilstrekkelig oppmerksomhet om og kapasitet på alle ansvarsområder. Dette gjelder særlig IKT-kriminalitet og internettrelaterte overgrep.

Egen etterforskning

Etter utvalgets oppfatning er det bred enighet om at et begrenset sakstilfang er nyttig for kompetanseutvikling i Kripos, og at det bidrar positivt i bistanden overfor politidistriktene. Enkelte politiledere mener imidlertid at det er en fare for at egen etterforskning kan komme i konflikt med evne til å yte bistand, fordi verdifull kompetanse og kapasitet blir bundet opp. Utvalget mener det er grunn til å ta en slik bekymring på alvor, men har ikke registrert at dette er et reelt problem, selv om enkelttilfeller kan ha forekommet.

Når det gjelder Kripos’ ansvar for å etterforske ulike sakstyper, mener utvalget det er grunn til å vurdere dette med utgangspunkt i de foreslåtte grunnprinsippene. Utvalget har imidlertid verken grunnlag eller kapasitet til å vurdere hvert enkelt saksområde. Utvalget vil likevel bemerke at enkelte sakstyper, som for eksempel, krigsforbrytelser, folkemord, forbrytelser mot menneskeheten, men også IKT-kriminalitet fortsatt bør ligge til en nasjonal spisskompetanse. Dette har også Riksadvokaten tidligere fastslått.97

Det er ikke like åpenbart at det er behov for etterforskning av egne saker innen Kripos’ øvrige saksfelt. Spesielt på området organisert kriminalitet opplever Kripos at det blir stilt spørsmål om arbeidsdeling med politidistriktene. Dette er mer aktualisert med overgangen fra 27 til tolv politidistrikter, selv med innbyrdes forskjeller mellom politidistriktene.

På samme vis som få vil bestride at Kripos må ha et sentralt ansvar for folkemord og andre internasjonale forbrytelser, vil få bestride nødvendigheten av å ha et sentralt organ som kan håndtere den initiale etterforskning der en sak ennå ikke er plassert i et distrikt, eller det er fare for bevisforspillelse. Det er nødvendig med et sentralt nivå i politiet som kan inngå forpliktende samarbeid med andre lands politimyndigheter og foreta tidskritiske etterforskningsskritt som ofte innbefatter bruk av skjulte metoder.

Både de særskilte internasjonale forbrytelser og straksetterforskning i svært alvorlige saker krever oppdatert og avansert kompetanse. Det er avgjørende for god oppfølging av slike saker at et sentralt organ kan samle og koordinere oppdatert kunnskap og kompetanse, og det er vurdert som verken hensiktsmessig eller ressurseffektivt å legge dette til politidistriktene.

Kripos mener det er behov å etterforske enkelte egne saker for å opprettholde nødvendig kompetanse i tillegg til fag- og metodeutvikling. Denne kompetansen er nødvendig for å ivareta oppgaver i forbindelse med etterforskning og påtale av særskilte internasjonale forbrytelser samt bistand til politidistrikter og andre sentrale politiorgan. I tillegg er det nødvendig med et internasjonalt kontaktpunkt for politisamarbeid.

Digitalt politiarbeid og IKT-kriminalitet

Utvalget har registrert et økende kompetanse- og kapasitetsgap mellom Kripos og politidistriktene innenfor digitalt politiarbeid og datakriminalitet. Dette fremkommer blant annet i samtaler utvalget har gjennomført med politiledere og andre interessenter, samt gjennom spørreundersøkelser. Utvalget mener at kriminalitetsområdet ikke er tilstrekkelig håndtert av Kripos innenfor forebygging, etterretning, etterforskning eller beredskap. Systematisk og langsomt beredskapsarbeid for å forberede politiet på hybride kriser har ikke fått tilstrekkelig oppmerksomhet. Kapasiteten og effektiviteten til bistand av datatekniske analyser må styrkes for å imøtekomme politidistriktenes behov langt utover de mest alvorlige sakene, som grov narkotikakriminalitet, voldtekt og seksuelle overgrep, drapssaker og grov vold. På tvers av Kripos’ fagmiljøer er det uklart for utvalget hvordan ressursene og ansvaret for metodeutvikling av dataavlesning er ivaretatt. Utvalget mener en styrket satsing på kompetanse, kapasitet og infrastruktur i et nasjonalt miljø for spisskompetanse innenfor områdene datakriminalitet, overgrep på nett, elektroniske spor (inkludert IRES) og kommunikasjonskontroll er en viktig og nødvendig forutsetning for å løfte kompetansen også i politidistriktene. Utvalget har registrert at en økt kapasitet til å bidra i internasjonal etterforskning og forebyggende kampanjer er ønskelig fra Kripos’ side og blir avgjørende for kriminalitetsutviklingen på området.

For å bekjempe grov IKT-kriminalitet og bidra til å håndtere alvorlige digitale angrep er det avgjørende at Kripos har etterretning og en god situasjonsforståelse. Samarbeidet med NSM, Etterretningstjenesten og PST i Cyberkoordineringsgruppen (CKG) vil være viktig på dette området, men vil kun delvis dekke politiets eget behov for etterretning og analyse. Utvalget slutter seg til anbefalingene som ble overgitt til POD på dette området i 2012:

«Som følge av store mørketall på området er det helt avgjørende at politiet driver etterretning for å avdekke IKT-kriminalitet. Videre må Kripos ha ansvar i forhold til å utarbeide strategier og trusselvurderinger, holde seg oppdatert på internasjonale trender og teknologisk utvikling og være i forkant i forhold til metodeutvikling.»98

Europols EC3 har også tydeliggjort at et av de mest sentrale satsingsområdene er egen etterretning og analyse. Utvalget ser ikke at Kripos i dag har tilstrekkelig etterretning eller har evnet å investere i å bygge en løpende situasjonsforståelse innen det digitale rom.

Internasjonalt samarbeid

Utvalget har gjennom sitt arbeid sett at det er uklare roller i det internasjonale politisamarbeidet, både vertikalt og horisontalt. Dette er et syn Kripos også har forfektet i møter med utvalget. I det vertikale perspektivet er det særlig forholdet mellom POD og særorgan, i dette tilfellet Kripos, som oppleves krevende.

Det synes for utvalget som om det mangler en fast linje for hvor ansvaret for samarbeid skal ligge i internasjonale spørsmål. For eksempel har POD ansvaret for politiets internasjonale bidrag til FN-operasjoner, både strategisk og operativt, mens Kripos har både strategisk og operativt ansvar for politiets Frontex-operasjoner i Middelhavet, gjennom operasjon Poseidon og Triton.

Utvalget mener det er nødvendig med en gjennomgang av ansvarsforholdene for ansvar for politiets internasjonale oppgaver og operasjoner i den hensikt å plassere det strategiske og det operative ansvaret der det hører hjemme. I utgangspunktet mener utvalget det er naturlig at det strategiske ansvaret ligger i POD, mens det operative ansvaret ligger i underliggende enheter.

I et vertikalt perspektiv er det nødvendig å avklare hva som skal behandles i hvilke spor, og i hvilken grad andre særorgan og politidistrikt bør ha ansvar for internasjonalt samarbeid. I dag har for eksempel hvert særorgan sitt internasjonale kontaktpunkt, eller koordineringspunkt samt kontaktpunkt innenfor hvert fagområde. I straffesaker med internasjonale forgreininger har politidistriktene internasjonal kontakt med andre lands politimyndigheter. Utvalget anbefaler også her en gjennomgang, med mål om å skape en effektiv, intuitiv og pragmatisk tilnærming til politiets internasjonale koordinerings- og kontaktarbeid.

Utvalget mener det er helt avgjørende å prioritere det internasjonale samarbeidet innenfor Kripos’ ansvarsområder enda høyere, da kriminalitetsutviklingen er grenseoverskridende på veldig mange områder.

Fagansvar

Utvalget merker seg samtidig at det på enkelte fagområder eksisterer en usikkerhet om plassering av nasjonalt fagansvar. Dette er en observasjon som gjelder flere andre fagområder i politietaten og vil bli omtalt nærmere i kapittel 16. For Kripos bidrar dette til uklarheter i kompetanseoverføringen til distriktene. Utvalget anbefaler derfor at Politidirektoratet utarbeider tydeligere retningslinjer og styring som kan motvirke utvikling av ulike lokale metoder, som bl.a. kan være til hinder for utvikling av beste praksis.

Behandlingsansvar

Utvalget registrerer at Kripos som behandlingsansvarlig for de fleste av politiets registre har ansvar for at behandling av opplysninger i registrene skjer i samsvar med politiregisterlovgivningen. Dette gjelder også bestemmelsene om informasjonssikkerhet og internkontroll. Dersom det gjennom tilsyn eller andre forordninger blir gitt pålegg om endringer, kan det oppstå styringsmessige utfordringer ved at POD juridisk sett er systemeier med myndighet til å bestemme nødvendige endringer. Dette skaper en styringsmessig utfordring, som etter utvalgets mening bør unngås. Utvalget anbefaler derfor at behandlingsansvaret blir overført til POD.

Forvaltningsoppgaver

Kripos er tillagt en rekke forvaltningsoppgaver, herunder typegodkjenning av skytevåpen, dokumentanalyse og akkreditering og sikkerhetsklarering av personell ved lufthavner. Utvalget mener det er grunn til å vurdere om effektiv bruk av begrensede politiressurser tilsier at enkelte av oppgavene bør vurderes overført til politidistriktene eller andre offentlige organer.

Utvalget ser det som uhensiktsmessig og kostnadsdrivende at et spisskompetansemiljø som Kripos utøver forvaltningsoppgaver som verken er en del av politiets eller særorganets kjerneoppgaver.

Styringslinjer

Det har fra Kripos’ side vært pekt på at grensen mellom POD og Kripos’ oppgaver kan være noe uklar. Utvalget vil bemerke at det er viktig at POD generelt befatter seg med strategiske spørsmål og overlater operative oppgaver til relevante og operative enheter i styringslinjen. For øvrig har ikke utvalget hatt muligheter for å gå nærmere inn i detaljene i styringen av Kripos.

9 Økokrim

9.1 Generelt

Økokrim er politi- og påtalemyndighetens sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet.

Økokrim har siden oppstarten i 1989 både vært et sentralt politiorgan og et statsadvokatembete med nasjonal myndighet. Som sentralt politiorgan er Økokrim underlagt Politidirektoratet (POD), men som statsadvokatembete er Økokrim underlagt Riksadvokaten.

Innen sine områder kan Økokrim både overta saker fra lokal påtalemyndighet og initiere etterforskning av eget tiltak. Økokrim etterforsker egne saker, treffer påtalevedtak og straffeforfølger saker for alle tre rettsinstanser samt driver finansiell etterretning. Enheten er i tillegg bistands- og rådgivningsorgan for de enkelte politidistriktene innenfor sine kjerneområder. Rammer og retningslinjer for Økokrims etterforskning, påtalearbeid, bistand og rådgivning til politidistriktene og andre sentrale politiorgan er nedfelt i påtaleinstruksen kapittel 35.

Bevilgning blir gitt gjennom disponeringsskriv fra POD, og Økokrim inngår i statsbudsjettets kapittel 0440 sammen med den øvrige politi- og lensmannsetaten. Økokrim har i dag rundt 150 ansatte.

Oppgavene til Økokrim er som nevnt konkretisert i påtaleinstruksen kapittel 35. Det er her angitt at Økokrim skal behandle særlig alvorlige overtredelser av straffeloven §§ 321-326, 332-346 og kapittel 30 og 31, skatte- og avgiftslovgivningen, valutalovgivningen, prisloven, verdipapirhandelloven, forurensningsloven, arbeidsmiljøloven samt andre lovovertredelser som naturlig faller inn under økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet.

Beslutning om hvorvidt Økokrim skal åpne straffesak, tas av leder eller nestleder. I beslutningen blir det lagt vekt på følgende:

• etterforskningens omfang, sakens kompleksitet og dens økonomiske størrelse

• hvorvidt saken har forgreninger til utlandet

• sakens prinsipielle karakter

Økonomiske og miljømessige straffesaker av mellomstort og mindre omfang blir i hovedsak behandlet av økoteamene i de enkelte politidistrikt. Økokrim vil på bakgrunn av anmodning kunne bistå politidistriktene med oppgaveløsningen innenfor fagfeltet.

9.1.1 Oppgaver og ansvar

Som politienhet og statsadvokatembete kan Økokrim innenfor sitt område overta saker fra lokal påtalemyndighet og påbegynne etterforskning av eget tiltak. Statsadvokatene i Økokrim, herunder enhetens leder, har generell påtalekompetanse i hele landet.

Økokrims hovedoppgaver er å forebygge og bekjempe økonomisk- og finansiell kriminalitet samt miljøkriminalitet ved å

• avdekke, etterforske, påtale og føre egne saker for retten

• bistå nasjonale og utenlandske politi- og påtalemyndigheter

• heve politiets og påtalemyndighetens kompetanse og drive opplysningsvirksomhet

• drive kriminaletterretning, særlig motta og analysere rapporter om mistenkelige transaksjoner

• være rådgivende organ for sentrale myndigheter

• avgi høringssuttalelser

• delta i internasjonalt samarbeid

Økokrim skal drive kunnskapsbasert bistands- og utviklingsvirksomhet rettet mot politidistriktene, særlig for å styrke den samlede effekt av politiinnsatsen mot økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet.

Økokrims saksområde er omfattende. Økonomisk kriminalitet blir definert som profittmotiverte, lovstridige handlinger som ofte blir begått innenfor eller med utspring i en økonomisk virksomhet som i seg selv er lovlig eller gir seg ut for å være lovlig. Området omfatter:

• bedrageri

• hvitvasking

• konkurranse

• konkurs

• korrupsjon

• regnskapslovbrudd

• skatt og avgift

• subsidier

• verdipapirer

Økokrim har også ansvaret for miljøkriminalitet. Miljø omfatter både såkalt internt miljø (blant annet arbeidsmiljø, kunst og kulturminner) og eksternt miljø (blant annet forurensning og fauna). Det er fire hovedtyper miljøkriminalitet:99

• naturkriminalitet (natur-, fauna- og akvakulturkriminalitet)

• forurensningskriminalitet

• kunst og kulturminnekriminalitet

• arbeidsmiljø- og arbeidsmarkedskriminalitet

Miljøkriminalitet rammer ofte fellesgoder mer enn enkeltpersoner og kan ramme lokalt, men samtidig med globale konsekvenser. Miljøkriminalitet er en belastning på miljøet som kommer på toppen av den belastningen som ulovlig virksomhet utgjør. Kriminaliteten bidrar til å svekke livsgrunnlaget vårt, samtidig som den kan redusere kontroll med fremtidig forvaltning av naturressursene.

Det er viktig for påtalemyndigheten å være oppmerksom på at bagatellmessige overtredelser som hovedregel bør avgjøres med advarsel eller påtaleunnlatelse. En for stor straffeiver kan over tid svekke befolkningens forståelse for nødvendigheten av regelverket. Desto viktigere er det imidlertid med en konsekvent og følbar reaksjon ved de mer alvorlige overtredelsene.

Alvorlig miljøkriminalitet er opplistet blant de sentrale og prioriterte områder for iverksetting av etterforskning i Riksadvokatens rundskriv og har vært det i mange år.

Mange av Økokrims saker har internasjonale forgreininger, og dette medfører regelmessig behov for omfattende etterforskingsskritt også i andre land. Arbeidet stiller krav til høy kompetanse på fagområdet og godt samarbeid med utenlandske partnere.

Økokrim påbegynner vanligvis etterforskning av 15–20 saker i året, både innenfor økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet, men i 2016 var dette tallet redusert til tolv egne saker. I tillegg har Økokrim en rekke løpende saker samt at enheten bistår politidistriktene.

9.1.2 Opprettelsen av Økokrim

Økokrim ble opprettet som selvstendig politiorgan i 1989, etter en mangeårig tilværelse som avdeling under Kripos. Opprinnelsen kan finnes i opprettelsen av en egen gruppe for økonomisk etterforskning i Kripos i 1977, som senere ble til Avdeling for økonomisk etterforskning. Avdelingen ble etablert for å utvikle spisskompetanse innenfor feltet forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet samt å bistå politidistriktene i økonomiske straffesaker av en viss størrelse og kompleksitet.

Ved etableringen i 1989 ble Avdeling for økonomisk etterforskning og dens 14 ansatte utskilt fra Kripos og etablert som eget særorgan med påtalemyndighet.100 Det ble ved oppstarten tilført 14 nye stillingshjemler, slik at Økokrim ved oppstarten hadde 28 stillingshjemler. Oppgaven i startfasen var å utvikle spisskompetanse innenfor fagfeltet, bistå politidistriktene, gi undervisning og drive opplysningsvirksomhet.

Ved etableringen av Økokrim som egen enhet ble det også etablert et eget statsadvokatembete der statsadvokatene ble gjort til ledere for etterforskningen. Dette ble gjort for å sikre bedre styring og målretting av saken under etterforskningen ved at de som har ansvar for å presentere saken for domstolene og kjenner best hva som kreves, styrer saken med dette for øye fra start.

Samtidig ble miljøsaker innlemmet i porteføljen, idet det ble ansett å være stort behov for å styrke kriminalitetsbekjempelsen på området. Ved etableringen var det mange forurensningssaker, og Økokrim mener etterforskning og påfølgende straffeforfølgning og domfellelse har styrket allmennprevensjon på området. Sammen med andre tiltak antas dette å ha medført reduksjon i antall saker de senere årene.

En annen fordel med en sentralisering av oppgaveutførelsen innenfor miljøkriminalitet er at det innen miljøområdet kan være store spenninger mellom lokalsamfunnene og storsamfunnet. Det ble derfor vurdert slik at en sentral enhet som Økokrim dermed kunne bidra til å skape tilstrekkelig distanse.

9.2 Politiets og påtalemyndighetens arbeid mot alvorlig økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet

Økonomisk kriminalitet er et samlebegrep for en rekke lovbrudd i tilknytning til næringslivet og annen organisert virksomhet i privat og offentlig sektor. Økonomisk kriminalitet er derfor ikke naturlig avgrenset, men spenner fra virksomhet som i sin helhet er ulovlig, til virksomhet som i sin form er lovlig, men som omfatter ulik grad av profittmotiverte ulovligheter.

Et viktig kjennetegn for mye av den mest alvorlige økonomiske kriminaliteten er at det sjelden er et konkret «offer» eller en personlig fornærmet i saken og i mindre grad et «åsted». En viktig del av den innledende etterforskningen handler derfor om å fastslå om det har skjedd en lovovertredelse eller om det bare har skjedd noe uetisk, og hvem som eventuelt er rammet.

Et annet viktig kjennetegn ved alvorlig økonomisk kriminalitet er at aktørene ofte handler på bakgrunn av kalkulert risiko, der mulighet for profitt blir avveid mot risikoen for avdekking og sannsynlig reaksjon. Dette gjelder både for profesjonelle kriminelle aktører som utfører organisert økonomisk kriminalitet, og andre aktører som misbruker tilfeldige muligheter til å berike seg selv.

Eksempler på alvorlig økonomisk kriminalitet er skatte- og avgiftsunndragelser, korrupsjon, konkurskriminalitet, brudd på konkurranselovgivningen, økonomisk utroskap, bedrageri og underslag, brudd på regnskaps- og bokføringsbestemmelser, misbruk av offentlige støtteordninger, fiskerikriminalitet, innsidehandel og markedsmanipulasjon.

Økonomisk kriminalitet av alvorlig karakter, særlig den som rammer fellesskapet, er prioritert av Riksadvokaten og har vært det i mange år. Denne typen kriminalitet kan svekke effektiv styring av samfunnet og næringslivet. I tillegg strider kriminaliteten mot grunnleggende samfunnsverdier og bidrar til å undergrave demokratiet og velferdsstaten. Et særlig eksempel er korrupsjon og hvitvasking av penger, men også skatteunndragelser, bedrageri, sosial dumping og misbruk av offentlige støtteordninger.

Kampen mot økonomisk kriminalitet kan ikke ses isolert fra bekjempelse av annen kriminalitet. En del av den økonomiske kriminaliteten er for eksempel knyttet til organisert kriminalitet, herunder arbeidslivskriminalitet, sosial dumping og annen bruk av ulovlig arbeidskraft i ulike deler av arbeidslivet.

Det er vanskelig å anslå hvor stor del av den samlede anmeldte kriminaliteten som økonomiske forbrytelser og miljøforbrytelser utgjør. Ifølge Politidirektoratets STRASAK-tall utgjør økonomiske forbrytelser årlig rundt tre prosent, mens miljøforbrytelser utgjør rundt én prosent av totalt anmeldte forbrytelser. Imidlertid vil det i en rekke saker gjerne inngå flere straffbare forhold, og slik kan et sakskompleks kategoriseres på ulike måter. I tillegg kan gjerne de ulike kategoriene endre seg fra år til år, og det kan derfor være vanskelig å sammenligne over tid. Ifølge Økokrims egne beregninger utgjør økonomisk kriminalitet rundt åtte prosent av den totale anmeldte kriminaliteten i Norge, det vil si nær 19 000 saker årlig.101 De fleste av disse sakene er vurdert som relativt enkle.

De samme utfordringene gjelder på miljøkriminalitetsområdet, der Økokrims beregninger viser nesten dobbelt så mange sakstyper som registrert i STRASAK. I tillegg vil antall anmeldelser ikke nødvendigvis reflektere antall lovbrudd, ettersom det antas å være store mørketall på området. Antall anmeldelser vil også variere med kontrollmyndighetens innsats.102

Økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet synes derfor å være mer utbredt enn anmeldelsesstatistikken gir inntrykk av. Dette kan tyde på at oppdagelsesrisikoen er for liten, noe som blir forsterket av at mange saker som blir avdekket, blant annet av kontrollorganene, ofte blir henlagt i politidistriktene. Dette kan bidra til å forsterke en trend der økt upåtalt kriminalitet kan svekke befolkningens tillit til myndighetenes kriminalitetsbekjempelse og undergrave tilliten til retts- og velferdsstaten. Dette kan også være et signal om manglende tillit til politiets evne til å avdekke, etterforske, påtale og oppnå fellende dom i slike saker.

Økokrim-sjefen mener at allmennprevensjon på dette rettsområdet er svært effektivt, fordi aktørene i større grad enn andre lovbrytere foretar en kalkulasjon over sannsynlighet for avdekking og reaksjon før de foretar sine handlingsvalg. Det er derfor viktig at Økokrim og politi- og påtalemyndigheten ellers er tilstrekkelig dimensjonert til å opprettholde en høy avdekkings- og reaksjonsrisiko.

De fleste saker innen økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet blir etterforsket i politidistriktene. Gjennom tilsynsrapporter og politimestrenes samtaler med utvalget kommer det klart til uttrykk at manglende kapasitet er en utfordring, og at enkelte lovbruddskategorier nærmest rutinemessig kan bli henlagt.103 I mange tilfeller vil også forhåndskontakt mellom kontrolletater og politiet føre til at mulige straffbare forhold ikke blir anmeldt, fordi politiets kapasitet er for lav. Dette svekker oppdagelsesrisikoen og er til bekymring for kontrolletatene, som da ofte må beskjære sakene og tilpasse sakene til sine hjemler for å bruke administrative sanksjoner.

Økokrim og mørketallsundersøkelsen104 antyder at det kan være betydelige mørketall. Omfanget er uklart av flere grunner. For det første fordi flere kontrolletater, grunnet erfaring med manglende oppfølging, kan unnlate å anmelde straffbare forhold. For det andre kan politianmeldelser som omfatter flere ulike lovovertredelser, likevel registreres som én sak i politiets registreringssystemer (STRASAK). Dette medfører at en sak som kan omfatte skattesvik, bokføringsovertredelser, korrupsjon og økonomisk utroskap blir registrert som én sak, ikke fire. Typisk er at den blir registrert som bokføringsovertredelse, som ofte er lettere å bevise. Slik kan saken beskjæres og saksbehandles raskt, mens de alvorligere forholdene unnslipper påtale.105 Dette er en utfordring både for rettssikkerheten og for den allmenne rettsfølelsen. For det tredje gjelder det særlig for alvorlig økonomisk kriminalitet en tendens til at mange private virksomheter unnlater å anmelde lovbrudd. Bakgrunnen er både sviktende tillit til effektiv håndtering, og at en anmeldelse kan gi uønsket negativ publisitet, som kan påvirke omdømme negativt. Innenfor deler av privat næringsliv har det de siste årene isteden vært en økende tendens til å bruke private granskingsmiljøer til å håndtere slike saker. Dette er uheldig fordi viktige rettslige problemstillinger blir privatisert og løst i lukkede rom, og samfunnet går dermed glipp av viktig rettsutvikling.

9.2.1 Trusselbildet

Økokrim utarbeider annethvert år en egen trusselvurdering innenfor sine områder, basert på Økokrims, politidistriktenes, kontrollorganenes og andres erfaringer med økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. I den siste trusselvurderingen (2015) er følgende faktorer fremhevet:

Økonomisk kriminalitet

• Økonomisk kriminalitet er vesentlig mer utbredt enn anmeldelsesstatistikken gir inntrykk av.

• Trenden med økt økonomisk kriminalitet utført av organiserte kriminelle har kommet i tillegg til den mer tradisjonelle økonomiske kriminaliteten. De nye aktørene begår økonomisk kriminalitet fordi dette er kriminalitet med stort potensial for utbytte, liten oppdagelsesrisiko og relativt sett lave straffer dersom man blir tatt og dømt.

• Bruken av profesjonelle medhjelpere har vært fremhevet som en faktor som fremmer økonomisk kriminalitet. De legger til rette for at aktører uten egen kompetanse kan utføre komplisert økonomisk kriminalitet, og at organiserte kriminelle kan akkumulere midler de senere kan benytte til kriminelle handlinger.

• Områder med lite transparens tiltrekker seg lovbrudd og utgjør drivere for kriminalitet. Mye av den økonomiske kriminaliteten foregår ved at lovbryterne gjennomfører transaksjoner og tar eierskap på en ikke-transparent måte.

• Trusselen for at norske banker vil bli brukt både for transitt, for å tilsløre midlers opprinnelse og til å oppbevare utbytte fra utenlandske kriminelle har økt.

• Fortsatt stor deltakelse fra norsk næringsliv i – og omfattende bistand til – korrupsjonsutsatte land vil sannsynligvis øke trusselen for korrupsjon noe.

• Skatte- og avgiftskriminalitet er sannsynligvis den typen økonomisk kriminalitet som har størst omfang.

• Trenden med økt organisering medfører at det er viktig å se etter det organiserte bak enkeltsaker som hver for seg fremstår som mindre alvorlige.

Miljøkriminalitet

• Innenfor forurensningskriminalitet er ulovlig avfallshåndtering den største trusselen.

• Fysiske naturinngrep og arealendringer som påvirker habitat, er den største trusselen i norsk natur. Ulovlige inngrep og ulovlig motorferdsel i utmark blir derfor spesielt alvorlig.

• Politi- og påtalemyndighetenes svake respons og lav oppdagelsesrisiko bidrar til å øke trusselen for flere typer økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet.

Til tross for stor vekt på bekjempelse av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet forventer Økokrim en generell økning i antall saker på sine fagområder. Innenfor begge områdene fremhever Økokrim tre områder av norsk økonomi der trusselen anses å være svært stor: finansmarkedet, arbeidsmarkedet og fiskerinæringen.

Økokrims trusselvurdering 2015 peker utover dette på en økende trend der mulighetsrommet for alvorlig økonomisk kriminalitet er utvidet som følge av særlig tre faktorer. Den første gjelder økende bruk av profesjonelle medhjelpere som legger til rette både for kriminelle handlinger og handlinger i regelverkets randsone. Den andre faktoren gjelder kamuflering av informasjon om eierskap og transaksjoner. OECD omtaler dette som den største utfordringen i bekjempelsen av alvorlig økonomisk kriminalitet.106 Avsløringen av de såkalte Panama Papers viste med tydelighet den samfunnsmessige betydningen av at slik informasjon blir kjent. Den tredje faktoren gjelder politiet og påtalemyndighetenes respons, i samvirke med kontrolletatenes virksomhet. Det er avgjørende med en samlet innsats som øker oppdagelsesrisikoen og styrker den allmennpreventive effekten.

9.2.2 Hvorfor er Økokrims straffesaker så krevende?

Alvorlig økonomisk kriminalitet kjennetegnes som nevnt av at den i mindre grad retter seg mot enkeltindivider i samfunnet. I stedet rammes økonomiske eller ideelle samfunnsinteresser eller store organisasjoner som finansinstitusjoner eller industriselskaper. De ordinære individuelle motivene for å anmelde kriminalitet er ofte ikke til stede, noe som gjør det vanskelig å oppdage forbrytelsen. Sakene er som regel kompliserte og mangler gjerne ytre kjennetegn som klart viser at det er snakk om lovbrudd. Dette gjør etterforskningen krevende.

Gangen i en økonomisk straffesak / miljøstraffesak kan skjematisk oppsummeres som følger:

1. Saksinntak. Selskaper, personer, konkursbo, departement eller kontrollorganer som for eksempel Finanstilsynet, Skatteetaten, Mattilsynet eller Kystdirektoratet anmelder mulige straffbare forhold til Økokrim. Økokrim kan selv prioritere hvilke saker som skal etterforskes, og undersøker om det foreligger straffbare forhold. Ved årsskiftet 2016/2017 hadde Økokrim 27 sakskomplekser under etterforskning.

2. Etterforskning. Økokrim kan gjennomføre ransaking og ta beslag, ofte i form av databaser, PC-er, mobiler og lignende. I tillegg blir det gjennomført avhør av mistenkte og vitner. Mange saker krever også etterforskning i utlandet. I denne fasen av saken vil den som mistenkes for å ha begått straffbare handlinger, ofte ha status som siktet.

3. Påtalevedtak. Etter at etterforskningen er ferdigstilt, kan straffesaken få flere mulige utfall: Saken kan henlegges, eller siktede kan bli ilagt forelegg (tilbud om å vedta en bot) eller bli satt under tiltale. Økokrim tar kun ut tiltale dersom påtaleansvarlig er overbevist om siktedes straffskyld og er av den oppfatning at straffskylden kan bevises i retten. Straffesaken kan også avgjøres som tilståelsessak, uten tiltalebeslutning og hovedforhandlinger, gitt at vilkårene er oppfylt.107 Saksbehandlingstiden fra saksinntak til påtalevedtak var i 2016 i gjennomsnitt 313 dager.

4. Rettergang. Etter at tiltale er tatt ut, blir straffesaken berammet for domstolene. En tiltalt kan bli funnet skyldig, delvis skyldig eller frifinnes. Straffesaken behandles først av tingretten, men utfallet kan ankes til lagmannsretten og deretter til Høyesterett. Blant de 20 sakene Økokrim førte for retten i 2016, var tolv ankesaker.

5. Rettskraftigdom. Tiltalte kan bli endelig frifunnet eller idømmes fengselsstraff (betinget eller ubetinget), bot, inndragning, saksomkostninger og rettighetstap. Det er Kriminalomsorgen som innkaller til straffegjennomføring. Dersom visse vilkår er innfridd, kan også Gjenopptakelseskommisjonen gjenåpne en rettskraftig straffesak. Domfellelsesprosenten i Økokrims saker har i perioden 2014–2016 vært i gjennomsnitt 83 prosent.

STRASAK-tall viser at det er noen tusen anmeldelser årlig for lovbrudd som defineres som økonomiske saker, hvorav et lite antall er såpass krevende at det er naturlig for Økokrim å foreta etterforskning. Slike saker er ofte svært uoversiktlige og ressurskrevende og kan i tillegg medføre utstrakt samarbeid med myndigheter i andre land.

I store saker om økonomisk kriminalitet er en ofte avhengig av å analysere, strukturere og vurdere finansiell informasjon fra store selskaper. Dette forutsetter inngående kjennskap til norske regnskapsregler, men også internasjonale regnskaps- og revisjonsstandarder (IRFS). Saker om blant annet verdipapirkriminalitet krever ofte særskilt kompetanse innen ulike typer avanserte finansielle instrumenter og bruken av de. I alvorlige saker om miljøkriminalitet kreves ofte svært god kjennskap til naturvitenskap som biologi og kjemi, herunder kompetanse som skal til for å prøveta og analysere for å finne beviser. Dette er eksempler på ulike krevende fagdisipliner i rask utvikling, hvor god sakshåndtering forutsetter tung kompetanse.

Flere politiledere samt respondenter i utvalgets spørreundersøkelse viser til eksempler fra politidistriktene på at sakene er så kompliserte at påtaleenheten velger å la være å forfølge saken av kapasitetshensyn.108 Ofte er det begrensede ressurser til økokrim- og miljøsaker, og kompetente etterforskere har sjelden skjermet tid til slike saker.

Flere politiledere peker på at det de siste 10–15 årene har vært en sterk vekst i slike saker i «mellomsjiktet» som ofte er for store eller kompliserte for politidistriktene, men for lite omfattende eller prinsipielle til at Økokrim prioriterer saken. Eksempler på dette kan være anmeldelser fra andre offentlige etater eller boinnberetninger etter konkurser, hvor det pretenderes å foreligge flere og/eller omfattende straffbare forhold, men hvor vedkommende politidistrikt velger å sterkt begrense eller avgrense etterforskningen.

Dette sender ut et uheldig signal; allmennprevensjonen blir svekket, og store og ressurssterke aktører slipper lettere unna. Riksadvokaten har i årlige mål- og prioriteringsrundskriv gjentatte ganger omtalt dette «mellomsjiktet av økonomiske saker» som et stort og økende problem som må adresseres, men registreringskoder i politiets systemer (STRASAK) gjør at det er vanskelig å tallfeste omfanget.

9.3 Dagens organisering av Økokrim

Økokrim er som etterforskningsenhet faglig og administrativt underlagt Politidirektoratet og som påtalemyndighet faglig underlagt Riksadvokaten. Dette gir følgende styringslinjer:

Økokrims interne organisering fremgår av organisasjonskartet i figur 9.1.

Økokrims etterforskning foregår i faste tverrfaglige team, sammensatt av personer med ulik bakgrunn, typisk politietterforskere, revisorer, biologer, kjemikere, jurister og personer fra andre relevante profesjoner. Teamene blir, med unntak av bistandsteamet og analyseteamet, ledet av førstestatsadvokater, men blant juristene er det også både statsadvokater og politiadvokater. Administrasjonsavdelingen utfører fellestjenester og bistår etterforskningsteamene.

Som utgangspunkt blir sakene etterforsket i faste team, men det er en viss fleksibilitet ved at etterforskningsgrupper kan bli sammensatt på tvers av teamene. Det vanligste er likevel at teamenes sammensetning ligger fast. Etterforskere fra andre politidistrikt eller ansatte fra kontrolletatene kan også bli trukket inn ved behov. Ved siden av alminnelig bistand og andre kompetansetiltak bidrar dette til en viktig kunnskapsdeling og kompetanseutvikling.

Til sammenligning foregår etterforskning av økonomisaker i politidistriktene hovedsakelig i økoteamene, men ettersom sakene også kan omfatte andre lovbruddskategorier, blir også en del behandlet av politidistriktenes øvrige etterforskere uten spesialisering innenfor økonomifeltet. Egne økoteam ble opprettet ved alle landets politidistrikter i 2005 og består i likhet med Økokrim av tverrfaglig kompetanse som er forutsatt å kunne håndtere mer komplekse saker. Ved nærpolitireformen vil det nå bli opprettet egne miljøteam sammen med økoteam, tilsvarende Økokrims organisering. Enkelte politidistrikter har egne politirevisorer. For å kunne bistå økoteamene har Skatteetaten fra 2007 bidratt med en skatterevisor i skattesaker. I politidistriktene kan det likevel være vanskelig å skjerme ressurser til å behandle økonomiske straffesaker.109 Manglende samlokalisering er også av flere politimestre oppgitt som en utfordring for mer effektive arbeidsprosesser, men økende bruk av digitale arbeidsflater er oppgitt å være et kompenserende tiltak.

Store og kompliserte saker innenfor alvorlig økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet er tids- og ressurskrevende. Kompliserte faktum skal klarlegges, og det påtalemessige arbeidet er krevende. Etterforskning og straffeforfølgning av en sak kan være svært ressurskrevende, med omfattende bevisinnhenting, beslag og dokumentgjennomgang. Etterforskning av en alvorlig økonomisk/miljø-straffesak varer derfor gjennomsnittlig i nesten ti måneder. God styring og arbeidsmetodikk er følgelig avgjørende for rettssikker og effektiv sakshåndtering, og for at metodikken gjenspeiler sakskompleksets alvorlighetsgrad.110

Kontrolletatene er blant aktørene som anmelder flest økonomiske straffesaker til politiet, men er også en viktig samarbeidspartner. En særskilt utfordring i dette samarbeidet er imidlertid – som flere sentrale aktører har påpekt – at det ofte er en asymmetrisk ressursfordeling mellom kontrolletatene og politi- og påtalemyndighetene. Dette viser seg blant annet i form av utfordringer med å følge opp kontrolletatenes anmeldelser.111

På nasjonalt plan er det etablert et samarbeid, Det sentrale samarbeidsforum, bestående av politidirektøren, riksadvokaten, sjefen for Økokrim, skattedirektøren og direktør for arbeids- og velferdsetaten (Nav) samt tolldirektøren.112 På regionalt nivå deltar statsadvokatene i møter med politiet, Skatteetaten og Nav og har gjennom sin fagledelse kontakt med økonomiteamene i politidistriktene. På miljøområdet har Økokrim ansvar for å gjennomføre Sentralt miljøforum, et samarbeidsforum mellom politi- og påtalemyndigheten samt aktuelle direktorater.

Overfor næringslivet er det besluttet å etablere egne næringslivskontakter i hvert politidistrikt som skal bidra til å styrke innsatsen mot økonomisk kriminalitet.113 Denne ordningen er imidlertid koordinert gjennom Kripos og i stor grad rettet mot Næringslivets Sikkerhetsråd og næringslivsrelatert IKT-krim. Dette er i noen grad på siden av Økokrims kontakt med næringslivet, som er mer knyttet til forebygging.

Betydningen av bredt samarbeid kommer til uttrykk på flere områder innen bekjempelse av økonomisk kriminalitet, men særlig innenfor såkalt multikriminalitet. Dette omfatter kriminelle handlinger, ofte grensekryssende og er sammensatt av flere typer lovovertredelser, eksempelvis skattesvindel, arbeidslivskriminalitet, sosial dumping, bruk av falsk identitet, hvitvasking mv.114 Effektiv og målrettet bekjempelse av denne typen kriminalitet krever bredt tverretatlig samarbeid. Samhandling, særlig på lokalt nivå, er stedvis begrenset av manglende ressurser til å følge opp kontrolletatene.115

9.3.1 Ressurser

Økokrim har i flere år hatt en stabil ressurssituasjon med liten variasjon både i tilførte budsjettmidler og i antall ansatte. Budsjettmidler er angitt i millioner kroner, som det fremgår av tabell 9.1.

9.3.2 Fordeling av saker mellom Økokrim og politidistriktene

Fordeling av saker mellom Økokrim og politidistriktene foregår som følger:

• En del saker, ikke minst fra kontrollorganer og store foretak som har gransket interne misligheter, kommer til Økokrim uten at dette er offentlig kjent. Dersom Økokrim ikke tar saken inn, men vurderer at den fortjener etterforskning, blir anmelder oppfordret til å ta kontakt med rette politidistrikt og/eller informerer Økokrim vedkommende politidistrikt. Ofte blir det ikke iverksatt etterforskning i slike saker, enten fordi anmelder ikke ønsker å ta saken til et politidistrikt, eller fordi politidistriktet velger å ikke etterforske. Denne kategorien saker tar opp en stor andel av Økokrims ressurser (kategori 1).

• Andre saker blir kjent for både Økokrim og politidistriktet, for eksempel gjennom media, og det blir en dialog mellom politienhetene om hvem som tar saken (kategori 2).

• Noen saker blir først kjent for politidistriktene, som så anmoder Økokrim om å overta saken, jf. påtaleinstruksen § 35-5. Slike anmodninger kommer dels før politidistriktet har iverksatt etterforskning, dels etter at en del etterforskning er utført (det er de siste femten årene ingen eksempler på at Økokrim har bedt om å overta sak fra politidistrikt, slik påtaleinstruksen § 35-5 andre ledd anviser) (kategori 3).

Økokrim vurderer at det først og fremst for sakene i kategori 2 og 3 er klart potensial for bedre effektivitet ved fordeling. Hovedutfordringen for fordeling av straffesaker mellom politidistriktene og Økokrim har over tid vært at et antall avdekkede alvorlige saker som innfrir de eksterne kriteriene for inntak ved Økokrim, av kapasitetshensyn ikke har vært tatt inn her – samtidig som politidistriktene på grunn av kapasitet, kompetanse og prioriteringer ikke har valgt å etterforske nevnte mellomsjikt.116 Dette sender som tidligere nevnt ut et uheldig signal; allmennprevensjonen blir svekket, og store og ressurssterke aktører slipper lettere unna. Problematikken har tidligere vært påpekt i Riksadvokatens mål- og prioriteringsrundskriv.117

Overgangen fra 27 til tolv politidistrikter med forutsetningsvis større og mer kompetente fagmiljøer for saker om økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet vil trolig gi bedre evne til å håndtere flere saker av større omfang og kompleksitet. Tilbakemeldinger både fra landets tolv politimestre og gjennom utvalgets spørreundersøkelser tyder på at omorganiseringen kan bidra til sterkere økoteam som kan ta flere og tyngre saker, men at det vil ta noe tid før fagmiljøene kan samles og vi får en god utnyttelse av mer robuste økoteam. Den nye strukturen kan gi bedre rammer for tettere løpende kommunikasjon og bedre avklaringer av fordeling av saker mellom politidistriktene og Økokrim. Det kan også gi bedre forutsetninger for mer rettet kompetansebistand. Tilbakemeldingen er klar på at det uansett vil være behov for et sentralt organ som kan etterforske de mest krevende og prinsipielle sakene.

9.3.3 Særlig om ulike lovbruddstyper

Økokrims oppgavespenn er svært spesialisert. Saker innenfor fagområdet økonomisk kriminalitet kan være svært ulike og spenne over et vidt spekter av regelverk og rettslige problemstillinger.

Følgende er en kort beskrivelse av ulike lovbruddstyper.

Korrupsjon

Korrupsjon er et angrep på grunnleggende verdier som velferdssamfunnet er bygget på: demokrati, menneskerettigheter og sosial rettferdighet. Typiske kjennetegn for korrupsjon er at det foregår i det skjulte og innebærer misbruk av stilling eller posisjon.

Avdekking av korrupsjon er utfordrende og arbeidskrevende. Det har vært en jevn økning i antall avdekkede saker de siste årene, men det er grunn til å tro at det er store mørketall. Anti-korrupsjonsorganisasjonen Transparency er en viktig forebyggende aktør i dette arbeidet, og sammen med enkelte kontrolletater og Økokrim legger de ned en viktig innsats.

Korrupsjon har ofte internasjonale forgreninger og er et globalt problem. Det er derfor behov for et sterkt internasjonalt samarbeid for å sikre gode standarder.

Økokrim gjør en viktig innsats nasjonalt og internasjonalt både i regelverksarbeid, utvikling av standarder og samarbeid om etterretningsinformasjon. Nasjonalt er det utviklet viktige samarbeidsfora både med kontrolletater, Transparency og næringslivet.

Verdipapirkriminalitet

Verdipapirmarkedet er en finansieringskilde for næringslivet med formål å kanalisere tilgjengelig kapital dit den gir størst avkastning. Et velfungerende marked er bygget på tillit til at handelen foregår etter forutsigbare og internasjonalt aksepterte normer og retningslinjer og trygghet om at aktørene har lik tilgang på informasjon forut for investeringsbeslutninger.

Typisk kriminalitet innenfor dette området er ulovlig innsidehandel og kursmanipulasjon. Lovovertrederne antas å være rasjonelle aktører som tar en kalkulert vurdering basert på avveining mellom mulig gevinst og oppdagelsesrisiko.

Regelverket for verdipapirhandel i Norge er i stor grad basert på felleseuropeiske regler som følger av EØS-avtalen. Kriminalitetsbekjempelsen innebærer derfor tett internasjonalt samarbeid.

På nasjonalt nivå har Økokrim samarbeid på enkeltsaksnivå og ledernivå med Finanstilsynet. Kontrollarbeidet innebærer blant annet innhenting og analyse av trafikkdata i saker der det er mistanke om markedsmisbruk. På dette området er Finanstilsynet gitt myndighet til å ilegge administrative gebyrer for mindre alvorlige brudd på regelverket samt offentliggjøre vedtakene på egne hjemmesider. Dette antas å ha en viktig allmennpreventiv effekt.

Skatte- og avgiftskriminalitet

Skatter og avgifter utgjør fundamentet for velferdsstaten, og unndragelser rammer fellesskapet og svekker grunnlaget for velferdsstaten. I tillegg medfører slike lovbrudd at lovlydige skatte- og avgiftsbetalere må dekke en større andel av fellesskapets utgifter, noe som gir useriøse aktører en urettmessig styrking av konkurranseevnen på bekostning av seriøse aktører.

Skatte- og avgiftssystemet er i stor grad tillitsbasert i form av egenrapportering, og dette gir rom for misbruk. Kontrolletatenes innsats skal forebygge og avdekke skatte- og avgiftsunndragelser.

Det er vanskelig å beregne omfanget av den svarte økonomien i Norge, men anslag viser at det kan dreie seg om flere titalls milliarder kroner årlig. De siste årene har det vært mange saker blant annet knyttet til bygg- og anleggsbransjen, netthandel samt renhold og bilvask. En stor andel av disse sakene blir håndtert i politidistriktene, men kontrolletater som Tollvesenet og Skatteetaten utgjør også en viktig innsats.

Økokrim har i sine trusselvurderinger i flere år pekt på skattekriminalitet som den økonomiske kriminalitetsformen med størst risiko for samfunnet og borgerne. Området er preget av mange aktører, ofte i omfattende nettverk med internasjonale forgreninger og innslag av organisert kriminalitet. Det er også et område som i økende grad er teknologidrevet. Den teknologiske utviklingen har også gjort det enklere for illojale skatte- og avgiftspliktige å unndra beskatning ved å plassere midler i såkalte skatteparadiser. En effektiv kriminalitetsbekjempelse krever derfor en tverrfaglig kompetanse og bredt nasjonalt og internasjonalt samarbeid.

En økende problemstilling innenfor denne type kriminalitet er bruk av rådgivere for å etablere finansielle strukturer og selskapsstrukturer som kan skjule den illegale pengestrømmen. Dette er noe Økokrim poengterte senest i årsrapporten for 2016.

Økokrims innsats omfatter både egen etterforskning og bistand samt etterretningsinformasjon, herunder meldinger om mistenkelige transaksjoner.

Regnskapsovertredelser

Regnskap er et sentralt element i kommunikasjon av økonomisk informasjon om regnskapspliktige enkeltpersoner og virksomheter til omverdenen. Dette er en type informasjon som investorer, kreditorer og offentlige myndigheter forholder seg til, og det er avgjørende at denne informasjonen er riktig.

Brudd på regnskapslovgivningen er ofte ledd i – eller forsøk på å skjule – andre typer økonomisk kriminalitet. Det er derfor ikke bare en trussel mot fellesskapets verdier, men også en trussel mot private interesser.

Konkurransekriminalitet

Næringslivets konkurranseevne er avhengig av økonomisk effektivitet og virksom konkurranse. Konkurransereglenes formål er her å bidra til like rammebetingelser ved at enkeltaktører ikke tildrar seg konkurransefordeler gjennom bruk av ulovlige metoder, eksempelvis prissamarbeid.

Slikt ulovlig samarbeid hemmer effektiv konkurranse og er over tid prisdrivende, noe som rammer både fellesverdier og private interesser.

Konkurransetilsynet har på dette området mandat til å ilegge administrativt overtredelsesgebyr for foretak.

Fiskerirelatert kriminalitet

Norsk fiskerinæring og bærekraftig forvaltning av levende marine ressurser har stor økonomisk, økologisk, politisk og sosial betydning. Fiskerinæringen forvalter store samfunnsverdier og er viktig for sysselsettingen. Det er anslått at fiskerirelatert kriminalitet utgjør flere milliarder kroner i årlig omsetning og antatte verdier tapt, ved siden av miljøkostnadene.118 Fiskerirelatert kriminalitet er dermed en trussel for både fellesskapets verdier og private interesser.

Fiskerirelatert kriminalitet kan ta mange former, herunder svart omsetning, svarte landinger, feilføring av fangstdagbok, utkast og ulovlig bifangst.

Ettersom norsk fiskerinæring beskatter bestander Norge forvalter sammen med andre nasjoner er internasjonalt samarbeid en viktig faktor i kriminalitetsbekjempelsen.

Blant kontrolletatene har særlig Fiskeridirektoratet og Kystdirektoratet fremtredende roller. Økokrims rolle er knyttet til blant annet analyser og etterretning av ulovlig kapitalflyt. I tillegg har Økokrim flere egne etterforskningssaker samt yter bistand til politidistriktene.

9.3.4 Særlig om ulike typer miljøkriminalitet

Ved opprettelsen av Økokrim ble miljøkriminalitet etter en politisk prosess innlemmet som et hovedanliggende på linje med rene økonomiske straffesaker. Begrunnelsen var flerdelt. På den ene siden var det et uttrykk for behovet for å signalisere økt innsats på både økonomi- og miljøkriminalitetsfeltet. På den annen side var det også et uttrykk for nær forbindelse mellom mange økonomiske straffesaker og miljøkriminalitet. Mange miljøspørsmål, særlig forurensning, er ofte nær forbundet med næringsvirksomhet og berører således begge straffesaksområdene. Ett eksempel er Vest Tank-saken i Gulen. I tillegg kan det nevnes at enkelte miljøsaker, særlig innen faunakriminalitet, ofte kan skape store spenninger mellom småsamfunn og storsamfunn, og at Økokrim med sentral etterforskning dermed kan bidra til å skape nødvendig distanse.

Miljøkriminalitet har utviklet seg til å utgjøre en mindre del av porteføljen og utgjør i dag rundt 15 prosent. Riksadvokaten, blant flere, mener allmennpreventive tiltak har bidratt til å redusere antall saker betraktelig de siste 25 årene.119

Miljøkrimavdelingen er tillagt et nasjonalt ansvar for oppfølging og koordinering av fagområdet natur- og miljøkriminalitet. Miljøkrimfeltet dekker omtrent 45 ulike lover/straffehjemler med tilhørende forskrifter. Dette er i dag forbrytelser hvor det i stor utstrekning er statsadvokatene som har påtalekompetanse. Miljøkriminalitet deles ofte inn i lovbrudd som retter seg mot henholdsvis det ytre eller det indre miljø. Forurensning, naturkriminalitet (herunder akvakulturkriminalitet), kunst- og kulturminnekriminalitet og dyrevelferdskriminalitet defineres inn under ytre miljø, mens forhold som retter seg mot det indre miljø, omfattes av arbeidsmiljø- og arbeidsmarkedskriminalitet. Ofte er miljøkriminalitet økonomisk motivert, og i en rekke sakskomplekser inngår både elementer av miljøkriminalitet og økonomisk kriminalitet.

Miljøområdet er svært omfattende, og selv om mange av sakene både kan og bør løses lokalt, er det likevel eksempler på at selv tilsynelatende små saker bør løftes til sentral behandling. Som eksempel fremhever flere politi- og påtaleledere at enkelte faunasaker gjerne er så følelsesmessig betente lokalt at det ofte er mer hensiktsmessig å løse sakene sentralt. I tillegg kan de lokale forhold være så små at også lokalt politi må anses som inhabile.

9.3.5 Etterforskning

Økokrim har siden oppstarten som nevnt hatt ansvar for både etterforskning og påtale av egne saker. Dette har vært ansett som en viktig forutsetning for å utvikle og forvalte en nasjonal spisskompetanse på området.

Som hovedregel tar Økokrim de største og tyngste sakene innen økonomisk og finansiell kriminalitet. Det er likevel eksempler på motsatt problemstilling, der politidistriktene selv tar slike store og krevende saker som Økokrim burde tatt. Ett slikt eksempel er Acta-saken i Stavanger, en langvarig og ressurskrevende sak, der det gikk nesten åtte år fra pågripelsen i 2008 til endelig domfellelse i 2016. Saken omhandlet blant annet innsidehandel med metodebruk hittil ukjent for politiet. Det har siden ikke vært saker av tilsvarende omfang i regionen. I denne saken var også Finanstilsynet en viktig støtte i etterforskningen, i tillegg til at Økokrim bisto med en statsadvokat under aktoreringen. Gjennom denne saken opparbeidet Sør-Vest politidistrikt betydelig kompetanse innenfor etterforskning og påtalevurderinger for denne typen alvorlig økonomisk kriminalitet. Enkelte politiledere har likevel stilt spørsmål ved om den opparbeidede kompetansen i større grad ville kommet andre politidistrikt til nytte dersom saken ble etterforsket og iretteført av Økokrim, som også er nasjonalt kompetansesenter med ansvar for kompetansedeling til politidistriktene og for utvikling av nasjonale fagstandarder og metoder.

Utvelgelse av saker skjer innenfor rammen av påtaleinstruksen § 35-4 (særlig alvorlige overtredelser som naturlig faller inn under feltet økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet, særlig sett hen til sakens kompleksitet og omfang, forgreninger til utlandet og prinsipiell karakter) og Riksadvokatens årlige mål- og prioriteringsrundskriv med landsdekkende prioriteringer (økonomisk kriminalitet av alvorlig karakter, særlig den som rammer fellesskapet, og alvorlig miljøkriminalitet). Følgende kriterier ligger til grunn:

• Etterforskningens omfang, sakens kompleksitet og økonomiske størrelse, om saken har forgreninger til utlandet, og sakens prinsipielle karakter. Videre blir det lagt vekt på om saken har bred samfunnsmessig betydning eller gjelder andre prioriterte områder, eksempelvis arbeidslivskriminalitet.

• Saksporteføljen blir innrettet etter Økokrims strategiske analyse (trussel- og risikovurderinger), som blir utarbeidet annenhvert år. Analysen bygger på informasjon fra egen virksomhet, politidistriktene, kontrollorganer og nordiske søsterorganisasjoner.

• Saksinntaket blir styrket ved å diversifisere saksporteføljen innen flere ulike sentrale lovbruddskategorier til enhver tid.

• I noen grad blir saksinntaket påvirket av kapasitet og kompetanse i politidistriktet som alternativt ville etterforsket saken. I enkelte tilfeller overtar Økokrim saker som har vært etterforsket en tid av et politidistrikt. Dette skjer etter en helhetsvurdering av om politidistriktet evner å håndtere saken.

• Innen enkelte lovbruddskategorier blir saksinntaket påvirket av behov for rettslig prinsippielle avklaringer.

Saksinntaket er også i noen grad hendelsesstyrt.

I utvalgets spørreundersøkelse er det en tydelig forventning til at Økokrim bør ha krav til produksjon av egne saker. Nesten 68 prosent av respondentene er «enig» (17,7 prosent) eller «helt enig» (50 prosent), mens rundt 17 prosent svarte «vet ikke». Spørsmålet hadde en svarprosent på 60,3.

Flere kontrolletater og andre interessenter vektlegger særlig betydningen av Økokrims spisskompetanse på etterforskningssiden, og at sakskomplekset krever skjerming av ressurser som er vanskelig å ivareta på en forsvarlig måte andre steder i politisektoren.

Statens sivilrettsforvaltning (SRF) er særlig opptatt av at spisskompetanse innenfor bekjempelse av økonomisk kriminalitet blir styrket for å motvirke et økende antall krav om erstatning i anledning straffeforfølgning med grunnlag i komplekse økonomiske straffesaker. Dette er ofte svært omfattende og ressurskrevende saker å behandle og krever forsvarlig behandling. Etter SRFs mening er fagmiljøene utenfor Oslo stort sett for små til å inneha en slik bredt sammensatt spesialistkompetanse. SRF vil derfor advare mot en overføring av større økosaker fra Økokrim til de enkelte politidistrikt, fordi sakenes omfang og kompleksitet krever uavbrutt konsentrasjon og innsats over tid. På den annen side er sakene ofte ikke helt akutte. En risiko ved at disse sakene flyttes til de enkelte politidistriktene, er at etterforskningen kan komme i konkurranse med forbrytelser som til enhver tid krever mer umiddelbar aksjon. På denne måten kan økosakene etter SRFs mening få lang saksbehandlingstid, eller bli liggende ubehandlet i perioder, hvilket kan utgjøre brudd på EMK artikkel 6 nr. 1.120

9.3.6 Påtalemyndighet

Økokrim er ikke bare et særorgan, men også et statsadvokatembete med en integrert påtalefunksjon. Påtalefunksjonen utføres imidlertid ikke av politiadvokater, men av førstestatsadvokater i eget statsadvokatembete. Dette medfører at når Økokrim-saken er ferdig etterforsket, vil den samme påtalejuristen som har vært delaktig i etterforskningen, også avgjøre tiltalespørsmålet og eventuelt aktorere saken i alle tre rettsinstanser.

For de aller fleste økonomiske saker er imidlertid strafferammen begrenset, slik at alminnelige politijurister ved det enkelte politidistrikt har tilstrekkelig kompetanse til å avgjøre saken.

Begrunnelsen for at statsadvokaten er del av hele løpet, er at dette bidrar til å sikre kvalitet, effektivitet og målretting av etterforskningen ut fra hva som kreves ved saksframlegg for domstolene. Dette er særlig viktig i komplekse straffesaker, der personskifte underveis er ressurskrevende og kan gi store transaksjonskostnader. Det er antatt at omfattende og komplekse straffesaker innenfor økonomisk kriminalitet krever ekstra høy påtalekompetanse, og det er vurdert som en fordel at de samme personene innenfor påtalemyndigheten kan følge saken på alle nivåene i domstolen.

Våre naboland har valgt ulike løsninger. I Sverige ble Ekobrottsmyndigheten (EBM) etablert i 1998 som et selvstendig myndighetsorgan underlagt Justisdepartementet på linje med Riksåklagaren og Rikspolitichefen. EBM består av om lag 560 personer, både jurister, etterforskere og sivilt ansatte. I tillegg er det om lag 200 medarbeidere i skattebrottsenheten som arbeider med økonomisk kriminalitet i samarbeid med EMB. Fra 2013 har EBM riksdekkende geografisk ansvar og har etablert operative enheter i fem byer.121

Danmark har en lignende organisering som i Norge. Riksadvokaten har underlagt seg et statsadvokatembete for Særlig Økonomisk og Internasjonal Kriminalitet (SØIK). SØIK, som ble opprettet i 1973, har ansvaret for å behandle saker om alvorlig økonomisk kriminalitet og bistår i tillegg landets tolv politikretser i alvorlige økonomiske straffesaker som behandles der. SØIK har om lag 130 ansatte, både jurister, politietterforskere og sivilt ansatte.122

På Island er det som i de skandinaviske landene en egen myndighet med etterforsknings- og påtalemyndighet i alvorlige og økonomiske straffesaker, underlagt Ríkislögreglustjórinn (RLS).

Finland er på mange måter unntaket i denne sammenhengen, der oppgavene er lagt under tilsvarende organ som Kripos, Centralkriminalpolisen (CKP), men der påtalemyndigheten er atskilt fra etterforskningsarbeidet.

Flere i utvalgets interessentanalyse har reist spørsmål om hvorvidt det er nødvendig for Økokrim med eget statsadvokatembete. Som kjent er landets tolv politidistrikter organisert med integrert påtalemyndighet, hvilket betyr at politiadvokater leder etterforskningen og samarbeider med etterforskerne i politiet fra etterforskningens innledning, treffer de nødvendige påtalebeslutninger underveis og deretter treffer endelig påtalevedtak i de fleste straffesaker.

Statsadvokatene er organisert i ti statsadvokatregioner og ett nasjonalt statsadvokatembete og overtar normalt ikke ansvaret for straffesakene før etter oversendelse av ferdig etterforskede straffesaker fra politiet, men har adgang til å gi føringer til politidistriktene, både fra sak til sak og generelt. Organiseringen av Økokrim, hvor statsadvokater er en integrert del av organisasjonen, skiller seg følgelig fra den øvrige organisering av politi og påtalemyndighet.

Utvalget registrerer at tilsvarende modell også er valgt i land vi ofte sammenligner oss med, blant annet Danmark og Sverige. I begge disse landene er organiseringen ansett som et viktig suksesskriterium bak det store antallet domfellelser i sakene som blir etterforsket og iretteført. I Finland er politi og påtale atskilt, slik at politiet etterforsker sakene ferdig før oversendelse til påtalemyndigheten.

Begrunnelsen for å beholde dagens løsning med eget statsadvokatembete er at store saker om alvorlig økonomisk kriminalitet ofte er svært juridisk kompliserte, og det er derfor behov for å styre etterforskningen for å sikre en god prosess og solide saksfremlegg i domstolene. Ofte vil sakene bli anket videre til Høyesterett, og da må uansett en statsadvokat føre saken. Det er derfor regnet som mest effektivt at en statsadvokat fører saken hele veien. Ved siden av de prinsipielle spørsmål som noen mener ordningen reiser, pekte flere på at de aller fleste saker erfaringsmessig blir rettskraftige på et tidligere stadium, og kompetanse som politiadvokat vil derfor ofte være tilstrekkelig til å iretteføre saken.

En innvending som særlig er blitt aktualisert i kjølvannet av Transocean-saken, er hvorvidt det er hensiktsmessig at statsadvokaten både leder etterforskningen og deretter avgjør spørsmålet om tiltale. Flere interessenter har reist spørsmål om hvorvidt Økokrim-ordningen skaper den nødvendige avstanden mellom etterforskning og avgjørelse av tiltalespørsmålet som ellers er gjeldende for de mest alvorlige straffesakene. I tillegg stiller flere spørsmål om hvorfor denne «eksklusive» ordningen bør gjelde for økosaker, men ikke for kompliserte og omfattende saker innenfor alvorlig organisert kriminalitet. Flere politiledere fremholder at dette skaper en uheldig sammenblanding av roller og representerer et vesentlig prinsippavvik.

Økokrim mener integrert påtale på statsadvokatnivå er nærmest avgjørende for god håndtering av straffesaker om alvorlig økonomisk kriminalitet. Kontinuerlig styring fra oppstart av etterforskningen og dyp kjennskap til saken fra dem som vet best hva som kreves i et saksframlegg for domstolene, er helt sentralt. I tillegg mener Økokrim det ikke minst er nødvendig med god kunnskap om komplisert selskaps-, regnskaps-, transaksjons- og markedsjuss mv. Dette er årsaken til at flere andre lands spesialiserte påtaleenheter mot alvorlig økonomisk kriminalitet (blant annet Ekobrottsmyndigheten i Sverige og SØIK i Danmark) har tilsvarende organisering.

Riksadvokaten mener at statsadvokatledet etterforskning er å foretrekke, men legger til at det er behov for kompenserende tiltak for å motvirke svakheter ved systemet.

Økokrim har de seneste årene selv iverksatt en rekke tiltak for å styrke interne kontrollmekanismer knyttet til dagens struktur, blant annet gjennom

• omorganisering med nytt avdelingsnivå for å sikre tettere ledelse og oppfølging av etterforskningsteamene

• etablering av seksjon for fagstøtte og fagutvikling for å bidra til utvikling av kvalitativt gode metoder for etterforskning, påtale og aktorering av straffesakene, samt å bistå med fagstøtte og understøtte fagutvikling internt og i politidistriktene

• etablering av egen saksbehandlingsbase som gir en detaljert beskrivelse av løsninger og rutiner for de ulike fasene i straffesaksbehandlingen basert på beste praksis

• arbeidssiktelser og etterforskningsplaner, basert på felles mal, brukes i alle saker for å sikre målretting, styring og notoritet på oppgave- og ansvarsfordeling for teamet i saken

• egen hovedetterforsker på alle Økokrims saker, som i tillegg til å utføre etterforskning har som oppgave å ha totaloversikt over saken med et særlig ansvar for fremdrift og kvalitetssikring

• etablering av styringsgruppe for saken ved saksinntak, som består av avdelingsleder samt én til to medarbeidere med høy kompetanse på fagområdet

• evaluering av saker, både etterforskning og aktorater, som integrert del i sakshåndteringen

Internt i Økokrim er det utbredt enighet om at tiltakene i sum har gitt en klar positiv effekt for kvalitet, målretting og framdrift i de enkelte sakene samt bedre rettssikkerhet for de impliserte parter. Blant annet har tiltakene ført til en markant bedre kvalitetssikring av påtalevedtakene ved at de systematisk blir gjenstand for kritiske blikk fra flere andre før utforming. Tiltakene har også gitt ledelsen bedre grunnlag for å drive internkontroll og løpende kvalitetsoppfølging av straffesakshåndteringen. Den eneste negative effekten som er påpekt, er den økte tidsressursen som følger av at flere medarbeidere må sette seg inn i saker mv., særlig i styringsgruppene. Dette mener Økokrim er marginalt sett i forhold til de positive effektene.

Enkelte politimestre reiser spørsmål om hva Økokrim skal være – et etterforskningsorgan med utvidet påtale, eller en påtalemyndighet med utvidet etterforskningsadgang. Det blir her fremhevet at påtaleordningen på noen måter kan fremstå som uklar, eksempelvis ved at bevistema ofte er av rettslig karakter, men at Økokrim samtidig driver legalitetskontroll på miljøområdet. Flere mener derfor at ordningen med eget statsadvokatembete kan ha vært riktig i 1989, men at det ikke er gitt at dette er den beste løsningen i 2017. I utvalgets spørreundersøkelse er det imidlertid liten tvil om at dette er en nødvendig funksjon. Rundt 64 prosent er «helt enig» eller «svært enig» i at Økokrim fortsatt bør ha egen påtaleenhet, mens i overkant av 23 prosent svarte «vet ikke» og bare 6 prosent «uenig» eller «helt uenig». Spørsmålet hadde en svarprosent på 60,5.

De fleste kontrollorganer samt Riksadvokaten mener også at Økokrims påtaletilnærming er nødvendig. De fremhever behovet for å gi Økokrim større slagkraft og behovet for nødvendig ressursstyrking. Selv om det kan være prinsipielle motforestillinger mot en statsadvokatledet etterforskning, er det en klar oppfatning at dette er en effektiv organisering for kompliserte saker som Økokrim håndterer.

9.3.7 Bistand

Etterforskning av økonomiske og miljømessige straffesaker kan være svært ressurskrevende. Flere politimestre oppgir at politidistriktene ikke alltid har verken tilstrekkelig kapasitet eller kompetanse til å håndtere de større sakene. Det er derfor nødvendig at Økokrim kan bistå, eventuelt avlaste økoteamene i distriktene.

Bistand til politidistriktene er del av Økokrims oppdrag og følger av påtaleinstruksen § 35-10 første ledd, som sier: «Enheten er bistands- og rådgivningsorgan for stedlig politi, og skal virke for å styrke kompetansen lokalt på økonomiske saker og miljøsaker.»

Gjennom et eget team, bistandsteamet, yter Økokrim bistand til politidistriktene ved anmodning, men hele Økokrim er orientert mot å gi tilpasset bistand ved behov. Grovt skissert kan bistanden deles i tre kategorier:

• Stedlig bistand. Økokrim jobber sammen med lokalt økoteam. Bistandsoppdraget er forankret i politidistriktets ledelse. Distriktet stiller med egne ressurser.

• Prosjektledelse. I større sakskomplekser, ofte multikriminalitet, tar Økokrim prosjektlederrolle for den økonomiske delen av sakskompleksene.

• Konsultativ bistand. Bistand over kortere tid, ofte på spissede faglige problemstillinger. Bistanden kan foregå via telefon, e-post, videokonferanse eller møte.

På miljøkrimområdet er bistandsarbeidet overfor politidistriktene organisert via faste kontaktpersoner – miljøkrimkoordinatorene og miljøjuristene. Nasjonal miljøkoordinator hos Økokrim har systematisk kontakt med og oppfølging av det enkelte politidistrikt og stedlige kontaktpersoner. I tillegg gis det en omfattende juridisk bistand samt bistand i etterforskningen fra personer på miljøkrimavdelingen med både politifaglig, økonomi-, biologi- og kjemibakgrunn. Nasjonal koordinator deltar på årlige fylkesmiljøforum i hvert enkelt politidistrikt, der også kontroll- og tilsynsmyndigheter deltar for felles erfaringsutveksling. Fylkesmiljøforum er en viktig arena hvor kontroll-/tilsynsmyndighetene møter og drøfter problemstillinger/prioriteringer med lokalt politi. Etter hvert som ny organisering i politidistriktene kommer på plass, planlegges hyppigere møter/kontakt med fagmiljøet i hvert enkelt distrikt. Nasjonal miljøkrimkoordinator avholder årlig møte med alle miljøkrimkoordinatorene i distriktene.

I tillegg bistår Økokrim politidistriktene i mange saker. Det kan for eksempel være under etterforskningen med bistand fra kjemiker eller biolog, eller ved henvendelser av juridisk karakter. Økokrim arrangerer også årlig miljøseminar for politidistriktene og andre fagseminarer, for eksempel om akvakulturkriminalitet og dyrevelferdskriminalitet.

9.3.8 Kompetanse og fagansvar

I regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet (2004)123 og Justisdepartementets tildelingsbrev til Politidirektoratet (POD) fra samme år124 blir suksessfaktorer som god kompetanse, tverrfaglighet, teamarbeid, skjerming og samlokalisering i arbeidet med økonomiske straffesaker trukket frem. De samme faktorene er trukket frem av Riksadvokaten125 og av POD, sist i tilknytning til nærpolitireformen.126 Etter Økokrims mening er disse faktorene også sentrale for å rekruttere (og beholde), utdanne (og trene) kompetente etterforskere.127

Siden 1989 har påtaleinstruksen fastslått at Økokrim skal være et nasjonalt kompetansesenter med hovedvekt på økonomiske straffesaker. Økokrim mener dette forutsetter et tydelig fagansvar med definerte roller og fullmakter. Økokrim har i lengre tid etterlyst et definert fagansvar der roller og fullmakter er mer samlet. Politianalysen erkjenner også behov for å klargjøre dette ansvaret i møte med stadig mer spesialiserte oppgaver. I 2014 fikk Økokrim i oppdrag å vurdere utforming av et slikt fagansvar i lys av målet om mer robuste politidistrikter, der blant annet en dugnadsløsning med distriktene blir beskrevet som en kortsiktig løsning. I utredningen ble det foreslått ulike løsninger der Økokrim overtar fagledelsen i enten alle eller enkelte deler av saker om økonomisk kriminalitet fra Riksadvokaten, for dermed å knytte seg nærmere til lokal etterforskning og bidra til bedre samordning av metodikk og rutiner.128 POD har per april 2017 ennå ikke konkludert på anbefalingene, og med unntak av at noe fagansvar er delegert fra Riksadvokaten, har arbeidet i liten grad resultert i vesentlige endringer.129

Økokrim-sjefen understreker i samtale med utvalget at det viktigste spørsmålet ikke er antall stillinger, men behovet for nødvendig kompetanse og en arbeidsdeling som utnytter begrensede ressurser på en best mulig måte. Dette kan illustreres med en kompetansepyramide der den spesialiserte kompetansen er å finne i Økokrim og den mer generelle i distriktene. Samtidig skal modellen gi rom for bistand. Her er det viktig å understreke at dagens spesialistkompetanse er morgendagens generalistkompetanse. Det er derfor viktig å satse kontinuerlig på kompetanseutvikling på feltet.

Økokrims kompetanseoverføring til politidistriktene skjer på ulike måter, blant annet gjennom utlån av spesialister, hospiteringsordninger, prosjekter på tvers av politidistrikter, maler og standardiserte metoder og e-læring.

Utgangspunktet for kompetanseoverføringen er å bidra til å styrke økoteamene og politidistriktenes arbeid med bekjempelse av miljøkriminalitet. Det er imidlertid ikke utarbeidet helhetlige kompetanseplaner for politidistriktene, selv om dette ble påpekt allerede i regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet (2011).130

Økokrims kompetanseoverføring til politidistriktenes økoteam organiseres på ulike måter og på flere arenaer:

• Bistand i enkeltsaker. Dette er det viktigste elementet for kompetanseoverføring. Økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet som blir etterforsket lokalt, inneholder ofte elementer der det enkelte økoteam og politidistriktet ikke har tilstrekkelig kompetanse. Gjennom bistand settes politidistriktene bedre i stand til å håndtere egne saker i etterkant. Økokrims bistandsteam bidrar med kompetanseoverføring til politidistriktene gjennom råd, veiledning, konsultasjon og annen bistand i straffesaker. Bistanden er av varierende lengde og kan bestå av blant annet etterforskningsledelse, metodebistand samt deltakelse i etterforskningen og under straffeforfølgningen.

• Fagseminarer. Økokrim avholder en rekke årlige fagseminarer for politidistriktenes økoteam (etterforskere og påtalejurister). Det samme gjelder på miljøområdet.

• Økokrims Seksjon for fagstøtte og utvikling har ansvar for fag- og metodeutvikling innen etterforskning og straffeforfølgning av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. Seksjonen har utviklet en egen saksbehandlingsbase som blant annet omhandler saksstyring, etterforskning og straffeforfølgning av økonomiske straffesaker. Seksjonen er tverrfaglig og gir råd og veiledning til politidistriktene, i hovedsak innenfor fag- og metodespørsmål.

• Enheten for finansiell etterretning (EFE) ved Økokrim har over tid (2012–2015) gjennomført ulike kompetansehevingstiltak for politidistriktene.

• Økokrim utgir også en skriftserie som gir veiledning i saksarbeid samt fagbladet MILJØKRIM.131 Innen miljøkriminalitetsfeltet har Økokrim utgitt skriftserier innenfor kulturminne- og arbeidsmiljøkriminalitet.

• KO:DE. På politiets nasjonale fagportal for formidling av politiets fag og metode, KO:DE, har Økokrim ansvar for temaene økonomisk kriminalitet, finansiell etterretning, inndragning av utbytte, miljøkriminalitet, naturkriminalitet, forurensning, arbeidsulykker, kunst- og kulturminnekriminalitet og dyrevelferdskriminalitet.

• Forelesning. Økokrim bidrar med forelesere i studier i økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet ved Politihøgskolens etter- og videreutdanningsstudier.

Økokrim har i tillegg ulike hospiteringsordninger. I samarbeid med Skatteetaten har Økokrim i mange år hatt en ordning der opptil to medarbeidere i Skatteetaten har hospitert i Økokrim i inntil et halvt år. I tillegg til dette har Økokrim hatt hospitanter fra Finansdepartementet, Finanstilsynet, Oslo Børs, Tolletaten, Miljødirektoratet og Fiskeridirektoratet.

Økokrim har selv gode erfaringer med hospitantordningene. Økokrim får gjennom ordningen kunnskap blant annet om metoder og utfordringer i andre organisasjoner og overfører kompetanse til blant annet kontrolletatene om sine arbeidsmåter, herunder beviskrav i straffesaker. God kunnskap om politiets arbeidsmåter og utfordringer gir kontrolletatene bedre forståelse av straffesaker, herunder utarbeidelse av anmeldelser.

Økokrim har tidligere hatt en hospiteringsordning rettet direkte mot politidistriktene. Denne ble avviklet for en del år tilbake. En årsak var at relativt få fikk anledning til å ta en hospiteringsperiode borte fra egen arbeidsplass. Økokrim ønsker å gjeninnføre denne ordningen og har gitt uttrykk for at de vil ta initiativ til det når de nye økoteamene i politidistriktene er etablert.132

I utvalgets spørreundersøkelse er det stor oppslutning om Økokrims funksjon som kompetanse- og utviklingsenhet for politietaten. Nesten 75 prosent er «enig» (17,4 prosent) eller «helt enig» (57,3 prosent) i at dette er en funksjon Økokrim bør ha. Dette blir av flere utdypet i kommentarfeltene med at mange politidistrikter opplever Økokrims nasjonale spisskompetanse som et nødvendig koordineringspunkt for en felles utvikling i politietaten.

9.3.9 Utdanning og forskning

Økokrim samarbeider med Politihøgskolen på flere måter. Økokrim bistår med undervisningsressurser på økonomisk- og finansiell kriminalitet samt miljøkriminalitet. Hovedvekten av disse ressursene går til programmer på etter- og videreutdanning (EVU) der Politihøgskolen har ansvaret for videreutdanning innen økonomisk kriminalitet, mens lite er dedikert bachelorprogrammet. Økokrim-sjefen er også innvalgt i høgskolestyret som én av to representanter for politi- og lensmannsetaten.

Noen politiledere peker på at en uheldig side ved ordningen har vært at mange som gjennomgår EVU-kursene raskt blir forfremmet til mer ledende stillinger, slik at ervervet kompetanse i liten grad kommer politidistriktene til gode i form av økt innsats på feltet.

Økokrimledelsen gir uttrykk for at andre høyere utdanningsinstitusjoner kan involveres mer enn i dag, for eksempel i videreutdanning av politietterforskere innen økonomiske fag og miljøfag. Økokrim opplyser å ha etablert kontakt med Handelshøyskolen BI i forbindelse med utvikling av en Masterutdanning i økonomisk kriminalitet og ledelse.133

Økokrim etterlyser større innsats på forskningsfeltet, både innenfor økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. Selv har de et begrenset samarbeid med flere juridiske miljøer ved landets universiteter, særlig Bergen og Tromsø, men skulle gjerne hatt tettere samarbeid med flere master- og doktorgradsstudenter for å bidra til å løfte feltet. Dette blir imidlertid ofte et ressursproblem. Samtidig kan det slå tilbake i neste omgang fordi manglende satsing på forskning og innovasjon samtidig begrenser rekrutteringsgrunnlaget for spesialkompetanse.

9.3.10 Nasjonalt og internasjonalt kontaktpunkt

Økokrim er nasjonalt kompetansesenter innenfor økonomisk- og finansiell kriminalitet samt miljøkriminalitet. Økokrim driver blant annet en omfattende ekstern opplærings- og opplysningsvirksomhet i form av foredrag, undervisning, fagartikler, -bøker og debattinnlegg.

Internasjonalt samarbeid er en viktig del av Økokrims virksomhet. Enheten for finansiell etterretning (EFE) ved Økokrim er en nasjonal enhet med ansvar for mottak av rapporter om mistenkelige transaksjoner knyttet til hvitvasking og terrorfinansiering. Informasjonen berikes, analyseres og formidles til relevante mottakere i politiet og kontrollmyndigheter.

EFE har tett samarbeid med relevante særorgan (PST, Kripos og PU) og politidistriktene. I tillegg har EFE som Norges Financial Intelligence Unit et nært samarbeid og informasjonsutveksling med andre lands FIU-enheter gjennom Egmont-samarbeidet (Egmont SecureWeb – ESW). Informasjonskanalen benyttes også av norsk politi til utveksling av etterretningsinformasjon knyttet til hvitvasking, terrorfinansiering og annen profittmotivert kriminalitet. Se forøvrig pkt. 9.7.1.

EFE utfører også oppgaven som sekretariat for nasjonalt kontaktforum for hvitvasking og terrorfinansiering og dekker som ekspertorgan i slike spørsmål derfor en rekke oppgaver og forpliktelser på dette området både nasjonalt og internasjonalt.

I utvalgets spørreundersøkelse er det bred oppfatning om at Økokrim bør ha funksjon som nasjonalt kontaktpunkt. Over 60 prosent av respondentene er «helt enig» (45,2 prosent) eller «enig» (15,1 prosent), mens 17,6 prosent svarte «vet ikke». I underkant av 11 prosent av respondentene er «uenig» eller «helt uenig» i at Økokrim bør ha dette ansvaret. Spørsmålet hadde en svarprosent på 60,2.

9.4 Økokrims oppgaveløsning

God oppgaveløsning innebærer en effektiv og riktig bruk av politikompetanse og selve organiseringen blir dermed sekundær.

9.4.1 Resultater

Politiets måloppnåelse er i hovedsak målt i saksbehandlingstid og oppklaringsprosent. I bekjempelsen av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet er det ikke gitt at dette er de mest hensiktsmessige indikatorene. Særlig gjelder dette for Økokrim, der sakene typisk er svært ressurs- og tidkrevende, og mye ressurser kan gå med i etterforskningens innledende fase bare for å fastslå om det har skjedd en straffbar handling. Enkelte saker kan også kreve langvarig og ressurskrevende etterforskning, gjerne i flere år før det blir tatt ut tiltale, og i noen tilfeller kan det ende uten at straffesak blir innledet. Selv om alvorlig økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet er en nasjonalt prioritert lovbruddskategori, på linje med flere andre alvorlige lovbruddsformer,134 er det likevel svært vanskelig å sammenligne resultat- og måloppnåelse i økonomiske og miljømessige straffesaker med andre straffesaker.

Dette illustreres i figur 9.2, som sammenligner oppklaringsprosent i Økokrim og i politiet generelt for perioden 2011–2016. I denne perioden etterforsket Økokrim i gjennomsnitt 15–17 saker årlig, mens politiet behandlet i gjennomsnitt rundt 350 000 saker innenfor alle kriminalitetstyper.

Kilde: STRASAK

Som figur 9.2 viser, har Økokrim en vesentlig høyere oppklaringsprosent enn politiet generelt for alle typer saker som blir etterforsket. Dette er imidlertid en sammenligning med store forbehold. For det første er det en høy terskel for saksinntak hos Økokrim, der et viktig vurderingskriterium er om det er høy sannsynlighet for domfellelse. Dette er ikke en faktor som er like høyt vektet på andre kriminalitetsområder. I tillegg vil mange saker hos politiet ende med henleggelse av ulike årsaker, typisk på grunn av bevisets stilling eller av kapasitetshensyn. Dette er ikke forhold som er like dominerende hos Økokrim.

Når det gjelder saksbehandlingstid, vil det dermed også være svært vanskelig å sammenligne politiets samlede saksfelt med Økokrim, som vist i figur 9.3.

Kilde: STRASAK

Politiets saksbehandlingstid beregnes fra anmeldelsen registreres i politiets saksbehandlingssystem (kalt BL – Basisløsninger) med en samtidig registrering i det sentrale straffesaksregister (STRASAK), til det foreligger påtaleavgjørelse i saken. Saksbehandlingstiden er en indikator på tempoet i politidistriktenes straffesaksbehandling. Her tas det utgangspunkt i saksbehandlingstiden for oppklarte saker, det vil si saker som har fått en positiv påtaleavgjørelse, eller som er avgjort med en henleggelseskode som teller som oppklart.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i Økokrim fra saksinntak til påtalevedtak var på 313 dager i 2016. Målkravet for Økokrim er at saksbehandlingstiden ikke skal overskride 350 dager.

Figur 9.3 viser dels store svingninger for Økokrims del, selv om saksantallet har vært relativt stabilt. Dette har sammenheng med flere forhold, blant annet kompleksiteten i den enkelte sak og variasjoner i antall ankesaker. Økokrims saker er komplekse og tar lenger tid å etterforske sammenlignet med politidistrikt. Videre varierer saksbehandlingstid mer enn i distriktene som følge av et færre antall saker.

En måte å synliggjøre kompleksiteten i Økokrims saker på kan være å sammenstille antall rettssaker, herunder tilståelsessaker og hovedforhandling i tingretten, samt ankesaker i lagmannsrett og Høyesterett, med antall dager tilbrakt i retten for perioden 2011–2016. Denne sammenstillingen viser at selv om antall saker blir redusert i perioden (varierer mellom 20 og 41 dager), er det med unntak av 2014 et jevnt høyt antall dager Økokrim tilbringer i retten. Dette er vist i figur 9.4.

Kilde: Økokrim/STRASAK

Av de 579 dagene Økokrim tilbrakte i retten i 2016, utgjorde den såkalte Lime-saken 104 dager. Antall rettsdager i Økokrim ligger markant over måltallet på 400 dager.135

En stor utfordring på fagområdene økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet er dermed å utarbeide gode målingssystemer som bedre reflekterer ressursinnsats og resultater. Dette er et pågående arbeid.

I Politidirektoratets årlige disponeringsskriv for Økokrim er målet for 2016 gitt ved at enheten skal «bidra til reduksjon av den alvorlige kriminaliteten». Dette skal skje gjennom følgende tiltak:

• avdekking av store, kompliserte og prinsipielle saker innenfor økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet

• inndragning av utbytte fra alle saker hvor dette er mulig

• støtte og bistand knyttet til økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet til politidistriktene i relevante saker og ved behov, avstemt mot innsatsen i egne saker

Sentrale nøkkeltall for perioden 2012–2016 er gjengitt i tabell 9.2.

Disse resultatene kan beskrives nærmere ved å se på variasjonen i sakstilfang. Gjennom de siste årene har det vært store forskjeller i hvilke sakskompleks som er tatt inn. Dette beror dels på prioritering, men også hvilke saker som faktisk blir avdekket. Utvikling i sakstilfang følger i figur 9.5.

Kilde: Økokrim

Økokrim opplyser at det i 2016 ble tatt inn tolv nye sakskomplekser. Det lave antallet har sammenheng med ressurssituasjonen og balansering mot antall bistandstandssaker og antall ankesaker. Inntaket av bistandssaker økte fra 47 i 2015 til 64 i 2016. Som en konsekvens av det lave saksinntaket utgjør eldre saker en forholdsvis større andel av porteføljen; ikke-påtaleavgjorte saker eldre enn ett år utgjør 63 prosent, mens måltallet er 33 prosent.136 Riksadvokaten og en rekke politiledere er bekymret for ressurssituasjonen ved Økokrim, særlig det lave antallet saker hvor det er åpnet etterforskning i 2016.

Figur 9.5 gjenspeiler imidlertid ikke antallet saker under etterforskning i Økokrim, ettersom gjennomsnittlig saksbehandling er på nesten elleve måneder. I perioden 2011–2016 hadde Økokrim gjennomsnittlig rundt 25 saker under etterforskning ved årsskiftet. Ved årsskiftet 2016–2017 hadde Økokrim 27 saker under etterforskning. Tabell 9.3 viser antall sakskomplekser fordelt på lovbruddstyper for perioden 2011–2016.

Over tid er imidlertid variasjonene større. Dette har blant annet sammenheng med forskjeller i sakskompleksitet, men også sakstilfang, samt politidistriktenes kapasitet og kompetanse. Figur 9.6 viser en oversikt over utvikling i antall inntatte saker i Økokrim for perioden 1991–2016. Det forholdsvis store saksomfanget i perioden 1996–2008, og særlig fra 1997 til 2003, skyldes at Økokrim den gang hadde saker som var langt mindre krevende å etterforske enn mange av dagens saker. Inntaket av nye saker avhenger av flere forhold, særlig kriminalitetsutvikling med stadig mer grenseoverskridende kriminalitet, sakenes omfang, kompleksitet og prinsipielle betydning og ikke minst Økokrims kapasitet. Kapasiteten har særlig vært påvirket av svingninger i antall bistandsanmodninger og økende antall ankesaker til behandling de siste årene.

Kilde: Økokrim

Til sammenligning er saksinntaket på henholdsvis økonomiske og miljørelaterte straffesaker i politidistriktene av en ganske annen størrelse. Følgende oversikt (figur 9.7) over økonomisaker og miljøsaker i politidistriktene for perioden 2011–2016 omfatter en varierende kompleksitet som omfatter lovbrudd knyttet til

Kilde: STRASAK

• pengefalsk

• underslag

• bedrageri og økonomisk utroskap

• regnskap

• merverdiavgift

• bokføring

Miljøsakene omfatter brudd på følgende lovverk:

• forurensningsloven

• naturmangfoldsloven

• viltloven

• akvakulturloven

• plan- og bygningsloven

• arbeidsmiljøloven

• kulturminneloven

• dyrevelferdsloven

Figur 9.7 viser et relativt jevnt antall saker årlig. Den største kategorien innenfor økonomisk straffesaker er bedrageri/utroskap, som utgjør rundt 80 prosent av saksmengden. På miljøområdet er brudd på arbeidsmiljøloven den klart største kategorien, med rundt 40 prosent av sakstilfanget, deretter kommer brudd på dyrevelferdsloven (rundt 20 prosent). Brudd på forurensningsloven og viltloven utgjør rundt 15 prosent hver i gjennomsnitt.

De fleste av sakene er imidlertid av en helt annen kompleksitet enn de som blir etterforsket i Økokrim, og ressursbehovet blir dermed ulikt. Gjennomsnittlig oppklaringsprosent for disse sakene ligger omtrent på samme nivå som gjennomsnittet for øvrig straffesaksbehandling i politiet.

Et annet målkrav for Økokrim er inndragning av utbytte. Figur 9.8 viser oversikt over inndragning for perioden 2012–2016 fordelt på økoteam. Få saker gir store variasjoner fra år til år.

Kilde: Økokrim

Det er likevel vanskelig å måle Økokrims kriminalitetsbekjempelse på denne bakgrunn, ettersom ulike faktorer virker inn på hvilke saker som blir avdekket. Det særskilt store utslaget i 2014 inkluderer idømt erstatning etter rettskraftig dom i Finance Credit-saken. Selv om dette fremstår som et spesielt år, antyder det samtidig at kriminalitetsomfanget kan være stort, og ikke minst at det omfatter betydelige samfunnsverdier. Det er verdt å merke at inndragning først kan iverksettes etter at domfellelsen er rettskraftig.

I en typisk Økokrim-sak blir det også gjort andre typer beslag, og bare dokumentutdrag ender ofte på rundt 10 000 sider. Største dokumentutdrag i perioden er på over 1 million sider, tilsvarende nesten 10 000 ringpermer. Til sammenligning omfattet Panama Papers 11,5 millioner dokumenter lekket fra et advokatfirma med opplysninger om selskapsstrukturer i skatteparadiser. Økokrim har årlig flere saker med vesentlig større dokumentmengder. Økokrim innhenter ikke bare bevis fra ett selskap, men som oftest fra flere. I tillegg blir det gjort beslag i personlige enheter fra flere involverte personer og relevant data fra deres bruk av skytjenester.

De aller fleste saker vil ha noen dokumentbeslag, men volum og type varierer. Typisk vil være regnskaper og tilhørende dokumentasjon, styredokumenter, kontrakter, almanakker, notater, bankdokumenter og lignende. Utviklingen går i retning av større elektroniske beslag, men fortsatt blir det gjort relativt store papirbeslag. I perioden 2012–2016 har det ikke vært behov for å leie ekstra transport i form av lastebil eller lignende for å frakte beslaglagte dokumenter, men ved aksjoner er det vanlig med flere fullastede stasjonsvogner.137

Etter omstendighetene i den enkelte sak blir det også gjort beslag i kontantbeløp og verdigjenstander for å tjene til dekning av senere inndragning, erstatning eller saksomkostninger. Tilsvarende tas det regelmessig heftelse i formuesgoder. Antall, type, kilde og omfang for slike verdibeslag/heftelser varierer. I saker om økonomisk kriminalitet tas det slike beslag/heftelser for verdisikring i ca. 15 prosent av sakene. For miljøkriminalitet er tilsvarende tall ca. 10 prosent. I tillegg kommer verdien av beslagene/heftelsene i andre formuesgoder. Dette kan dreie seg om alt fra fast eiendom og biler til verdipapirer og smykker. Verdien av disse er det vanskelig å beregne, men anslagsvis dreier det seg i perioden 2012–2016 om verdier på til sammen mer enn 75 millioner kroner. 138

Økokrims kriminalitetsbekjempelse gjennom etterforskning og iretteføring av konkrete straffesaker kan også anses å ha en forebyggende effekt, der målet er å skape størst mulig grad av individuell prevensjon og allmennprevensjon, og dermed sikre størst mulig grad av lovlydighet innenfor området. Innsatsen sender dermed et signal til potensielle lovbrytere på Økokrims områder om at det er forbundet med en strafferisiko å overtre reglene. Inndragning er her et særskilt viktig virkemiddel, fordi det rammer den profittmotiverte handlingen.

Kriminalitetsutviklingen de siste årene viser en sterk vekst i antall saker på området, samtidig har responsen økt, ikke bare fra politimyndighetene, men også fra kontrollmyndigheter som Skatteetaten og Tollvesenet, og den seriøse del av næringslivet, som ofte har egne granskere. Økokrimsjefen bemerker at dette også gjenspeiles i en sterk vekst i granskingsindustrien de siste ti årene. Denne industrien leverer ofte «ferdig etterforskede» saker av stort omfang, med en klar forventning om domfellelse. Det som dessverre ikke har økt i samme tempo, er nødvendige ressurser for å holde tritt med utviklingen. Her er det en kraftig asymmetri.139

Samtidig ble det blant annet i PODs disponeringsskriv for 2015 angitt at økonomisk- og miljø- kriminalitet var ett av tre områder som skulle prioriteres særskilt for de 349 nye politistillingene (de øvrige områdene var IKT-kriminalitet og kriminalitet rettet mot barn og andre sårbare personer). Utvalget kan ikke se at dette har materialisert seg i forsterket innsats, av særlig grad.

Som flere politiledere påpeker, er det ikke gitt at organisering av de nye tolv distriktene gir nødvendig samling av fagmiljø for å styrke bekjempelse av økonomisk kriminalitet.

Riksadvokaten er tydelig på behovet for en slagkraftig enhet for straffeforfølgning på det økonomiske straffesaksfeltet og mener Økokrim trenger mer ressurser for å kunne behandle flere saker.140

En gjennomgående tilbakemelding til utvalget er at Økokrim er en meget viktig, men underfinansiert nasjonal spisskompetanse. Flere politimestre fremhever Økokrim som et særorgan som bistår distriktene på områder der de selv ikke kan bidra med nødvendig kraft og kapasitet. Selv med omorganisering til tolv politidistrikt er det uttrykt et tydelig og klart behov for nasjonal spisskompetanse innen økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. Dette gjelder både innenfor politisektoren og blant kontrolletater og andre interessenter.

9.4.2 Bistand

De siste årene har Økokrim opplevd en jevn økning i antall bistandsanmodninger fra politidistriktene samt søsterorganisasjoner i andre land. Fra 2015 til 2016 økte antall bistandssaker fra 47 til 64 saker. I særlig grad var økningen knyttet til bedrageri, økonomisk utroskap og datateknisk bistand samt pengesporetterforskning i saker om alvorlig profittmotivert kriminalitet. Økokrims inntak av bistandssaker i perioden 2011–2016 er gjengitt i figur 9.9.

Kilde: Økokrim

I tillegg mottar Enheten for finansiell etterretning (EFE) årlig rundt 50 henvendelser fra politidistriktene om bistand i saker med internasjonale forgreininger, og enheten bidrar med rådgivning og innhenting av opplysninger til bruk i distriktene. Riksadvokaten har i flere mål- og prioriteringsrundskriv de siste årene understreket nødvendigheten av at politidistriktene mer aktivt gjør nytte av finansiell etterretningsinformasjon fra EFE ved etterforskning av straffbare handlinger begått av personer i kriminelle nettverk.141

Økokrims utbytteteam yter tilsvarende bistand til politidistriktene i saker om inndragning av utbytte – som er et sentralt virkemiddel, fordi det rammer selve motivet for kriminaliteten. Også her gir Riksadvokaten årlige oppfordringer til politidistriktene om bedre bruk av Økokrims veiledere for å sikre mer effektiv inndragning av utbytte.142

Utover dette bistår Økokrim også etter anmodning blant annet Spesialenheten for politisaker, statsadvokatembeter, Kripos og Sysselmannen på Svalbard. Økokrim mottar også årlig en rekke bistandsanmodninger fra søsterorganisasjoner i andre land, men har ikke kapasitet til å følge opp utfallet i disse sakene, slik at utfallet av denne bistanden ikke er kjent. Økokrim bistår i tillegg andre lands myndigheter, oftest spesialiserte etterforsknings- og påtalemyndigheter innen alvorlig økonomisk kriminalitet. I 2016 mottok Økokrim totalt 40 anmodninger fra 18 forskjellige land.

Det er for tidlig å konkludere om effektene av politireformen, men som Økokrim-sjefen fremhever, er det grunn til å tro at de nye politidistriktene vil ha behov for bistand, og selv distrikter som ikke ber om bistand, kan ha behov.143 Det har vært flere eksempler der enkeltdistrikter av ulike grunner ikke har bedt om bistand tross behov, etterslep og restanser på viktige saker.

Økokrim mottar også mange henvendelser fra politidistriktene gjennom direkte kontakt med etterforskere og påtalejurister som ikke blir registrert som bistandsanmodninger. Slike henvendelser har ifølge Økokrim økt merkbart de siste årene.144

Utvalget bemerker her at i kompetansekartleggingen av landets politidistrikter svarte politimestrene gjennomgående at tross ny struktur med tolv politidistrikt anså de ikke at behovet for Økokrims nasjonale spisskompetanse ville avta nevneverdig de kommende årene. Flere politimestre opplyser samtidig at det har vært tidkrevende å bygge opp tilstrekkelig robuste økoteam, og at det kan være vanskelig å skjerme ressursene, grunnet stort sakstrykk generelt.

Basert på utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten og en stor andel respondenter som svarte «vet ikke» på spørsmål om hvorvidt Økokrims bistandsfunksjon oppleves som tilgjengelig, synes det som om denne funksjonen ikke er godt nok kjent. Samtidig er det bred oppslutning om at Økokrim bør ha denne funksjonen. Over 83 prosent er «enig» eller «helt enig» i at Økokrim bør ha en bistandsfunksjon. Her svarte 1150 av 1919 respondenter.

9.4.3 Kompetanse-, fag- og metodeutvikling

I samtaler med utvalget er politilederne og kontrolletater samstemte om at begrenset kapasitet og kompetanse i mange politidistrikter gjør det nødvendig å opprettholde en nasjonal enhet for spisskompetanse innen alvorlig økonomisk kriminalitet. Det er også en klar oppfatning av at Økokrims bistandsinnsats i politidistriktene er viktig for kompetanseutviklingen, men flere gir uttrykk for ønske om et bredere tilbud, også etter nærpolitireformen.

I utvalgets spørreundersøkelse gir respondentene klart uttrykk for at Økokrim utfyller sin rolle som kompetansesenter på en god måte. På en skala fra 1 til 6, der 1 betyr at Økokrim ikke utfyller sin rolle på en god måte og 6 at Økokrim utfyller rollen på en meget god måte, er gjennomsnittsscoren 4,27. Rutiner for kunnskapsutveksling med politidistriktene vurderes å ha forbedringspotensial (3,80). Bare 11 prosent er «enig» eller «helt enig» i at disse rutinene fungerer bra.

Det er likevel viktig å legge til at i denne delen av utvalgets spørreundersøkelse er andelen «vet ikke» høy for alle særorgan.145 I kommentarfeltene blir dette utdypet med at mange har liten kontakt med Økokrim, og mangel på kunnskap skaper vegring mot å uttale seg. Det er likevel, ut fra responsen på andre spesifikke spørsmål om Økokrim der respondentene er filtrert, grunn til å tro at de som svarte positivt, i stor grad er de respondenter som har jevnlig kontakt med Økokrim.

Blant respondentene vurderes Økokrim å ha nødvendig spesialkompetanse til sitt oppdrag (4,70). Det er også støtte i påstanden om at Økokrim bør ha fagansvar på sine områder (4,96). Økokrim vurderes å ha begrenset kapasitet til å ivareta generelle behov for kompetanseutvikling (3,71). Dette er for øvrig konsistent med at Økokrims bistandstjenester oppfattes å ha begrenset tilgjengelighet (3,93). Samtidig er det viktig å se dette i sammenheng med tidligere nevnte brede oppfatning i utvalgets undersøkelse av at Økokrims bistands- og kompetansefunksjon er svært etterspurt – over 83 prosent (av et utvalg på 1150 respondenter) er «enig» eller «helt enig» i at Økokrim bør ha denne funksjonen.

En overvekt av respondentene mener Økokrim bidrar til å styrke politidistriktenes kompetanse på etterforskning (4,69), og at Økokrim bidrar til god kompetanseoverføring til politidistriktene (4,24). Dette innebærer at selv om respondentene gjerne skulle sett et utvidet bistandstilbud, oppgir de å være godt fornøyd med effekten av den bistanden som blir gitt. Her som for de fleste andre kategorier er det bare Kripos blant særorganene som scorer høyere.

9.5 Særlig om IKT-kriminalitet

Med IKT-kriminalitet forstås:

• kriminalitet ved angrep på datasystemer

• kriminalitet der bruk av datasystemer er en forutsetning

• kriminalitet der vesentlige deler av bevisbildet omfatter elektronisk spor

Nasjonalt ansvar for koordinering av bekjempelsen av IKT-kriminalitet ble opprinnelig lagt til datakrimteamet i Økokrim. Senere ble ansvaret og ressursene overført til politiets datakrimsenter, og etter forrige særorganutredning146 ble ressursene overført til Kripos. Siden har Økokrim bygget opp ny kompetanse. På dette området etterlyser Økokrim tydeligere kriterier for hvor slike saker hører hjemme – Økokrim, Kripos eller det enkelte politidistrikt. Det blir også reist generelt spørsmål om hvorvidt det er behov for et eget nasjonalt senter for IKT-kriminalitet.

Ansvar for bekjempelse av kriminalitet ved angrep på datasystemer ligger hos Kripos.

For kriminalitet der bruk av datasystemer er en forutsetning, er bildet mer sammensatt. Typiske former for slik kriminalitet har vært massebedragerier, herunder såkalt Nigeria-svindel. Trenden i 2017 ser ut til å gå i retning av haking av servere, ransomware og malware. Utviklingen går raskt.

Økokrims korrupsjons- og bedrageriteam deltar på internasjonale arenaer der ulike trender for slik kriminalitet diskuteres. Videre arbeider Økokrim aktivt med å spre informasjon om nye trender blant annet gjennom sine hjemmesider. Disse sakene vil sjelden oppfylle kriteriene for saksinntak ved Økokrim, men det foretas en fortløpende vurdering av om saksinntak er hensiktsmessig.

I nesten alle Økokrim-saker vil elektroniske spor utgjøre en vesentlig del av bevisbildet. Ved saksinntak legger Økokrim vekt på teknologiaspektet, men har så langt ikke sett økonomisk IKT-kriminalitet som et eget uavhengig kriminalitetsområde.

Økokrim har ellers ingen saker til behandling som ikke er forbundet med data, men om datakriminalitet er en del av bildet, blir et definisjonsspørsmål. Selv mener Økokrim å ha god kompetanse på området og tar ofte svært store databeslag som krever både lagringsplass og kompetanse på teknisk håndtering. Her er det imidlertid ofte store utfordringer med å finne ut hvor relevant informasjon er lagret, eksempelvis om den er lagret fysisk eller i en skytjeneste, og å sikre bevis, og i neste omgang rense beslag og analysere og strukturere dette samtidig som krav til taushetsplikt skal ivaretas. Denne håndteringen innebærer også ofte behandling av ulike innsynsbegjæringer, noe som krever ulike praktiske og pragmatiske tilnærminger.

9.6 Styringslinjer

Økokrim får som de andre bistandsorganene tildelt sin budsjettramme gjennom disponeringsskriv fra POD og inngår i likhet med den øvrige politi- og lensmannsetaten i statsbudsjettets kapittel 440. For 2016 var Økokrims budsjettramme på rundt 157 mill. kr.

Gjennom deltagelse i politidirektørens nasjonale ledergruppe (NLG), sammen med PODs ledergruppe, ledere for alle særorganene samt politimestrene, har Økokrim en sentral rolle i viktige nasjonale beslutningsprosesser i politi- og lensmannsetaten.

Riksadvokaten har overordnet faglig ansvar for all straffesaksbehandling i politiet, herunder for Økokrim som statsadvokatembete. Styringslinjene er vist i figur 9.10. Det framgår av tilbakemelding fra politi- og påtalelederne, samt gjennom utvalgets spørreundersøkelse, at Riksadvokatens faglige styring av Økokrim fremstår som god.

Økokrims mandat og oppgavespenn synes godt ivaretatt gjennom interne styringslinjer. Både årsrapporter fra de seneste årene samt de mange tilbakemeldinger utvalget har fått, viser at Økokrim leverer resultater i tråd med Politidirektoratets mål og nyter stor faglig respekt i politidistriktene.

9.7 Samarbeid

Økokrims samarbeid følger i hovedsak to spor: internasjonalt samarbeid og operativt straffesakssamarbeid.

9.7.1 Internasjonalt samarbeid

Økonomisk kriminalitet er i økende grad grenseoverskridende, og grensekryssende samarbeid mellom kriminelle er et økende fenomen. Dette forutsetter at Økokrim har et aktivt samarbeid med utenlandske politi- og påtalemyndigheter. I tillegg deltar Økokrim i internasjonalt samarbeid på ulike områder av mer generell karakter.

På straffesaksområdet deltar Økokrim blant annet i CARIN-samarbeidet (The Camden Assets Recovery Inter-Agency Network) – et internasjonalt nettverk som består av fagpersoner innenfor politi- og påtalemyndigheten. Formålet med nettverket er å fremme internasjonalt samarbeid for mer effektiv inndragning av ulovlig utbytte.

Økokrim er også representert i en arbeidsgruppe for korrupsjonsspørsmål i OECD og i GRECO (Groups of States against Corruption) – overvåkingsorganet for Europarådets korrupsjonskonvensjon.

ØKOKRIM er Norges kontaktpunkt for henvendelser, konsultasjoner og rettslig bistand etter OECD-konvensjonen om bestikkelser av utenlandske tjenestemenn.

Innenfor finansiell etterretning deltar Økokrim i den norske delegasjonen i FATF (Financial Action Task Force). FATF har som formål å styrke det internasjonale samarbeidet for å bekjempe hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger.

Økokrim deltar som nevnt også i Egmont-samarbeidet, et internasjonalt samarbeidsnettverk for myndigheter som jobber for å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering. Kjernen i samarbeidet er tilgang på og utveksling av finansiell etterretning på tvers av landegrenser samt utveksling av erfaring med nye hvitvaskingstrender og ny teknologi som er sårbar i hvitvaskingssammenheng. Per februar 2016 hadde Egmont-samarbeidet 135 medlemmer.

9.7.2 Samarbeid med kontrolletater

En viktig forutsetning for økt effekt av samlet innsats i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet, er godt samarbeid internt i kontrolletatene, mellom kontrolletatene og mellom kontrolletatene og politi- og påtalemyndighetene.

Offentlige kontrollmyndigheter har som oppgave å følge opp og kontrollere viktige samfunnsområder, avdekke og rette avvik og sørge for at lovbrudd forfølges. Erfaring viser at aktører som begår kriminalitet på ett område, har økt sannsynlighet for å begå kriminalitet også på andre områder.

Kontrolletatene står for en god del av de anmeldelsene Økokrim mottar. I flere saker deltar personell fra kontrolletatene i straffesaksbehandlingen som en del av etterforskningsteamet. Slik deltakelse avtales konkret i den enkelte sak i henhold til gjeldende rutiner. Manglende samarbeid på tvers kan derfor være et større hinder for effektiv kriminalitetsbekjempelse enn mangel på regelverk og sanksjonsmuligheter.147

Kontrolletatene kan ved hjelp av sine hjemler, ved sivilrettslig arrest mv., i mange tilfeller oppnå det samme som Økokrim kan ved beslag. Hva som er den mest hensiktsmessige fremgangsmåten i den enkelte sak, vurderes i slike tilfeller i dialog med kontrolletaten. I enkelte saker hvor medarbeidere fra kontrolletater har spesialkompetanse (for eksempel Mattilsynet på dyrevelferd) kan det være hensiktsmessig at etaten deltar under bevissikring. Slik deltakelse skjer på Økokrims initiativ og avhenger av behov for bistand i den enkelte sak.

Økokrim foretar i de aller fleste tilfeller selv beslag i egne saker. Tilsvarende gjelder for saker anmeldt av kontrolletater. Dersom for eksempel Skatteetaten har foretatt stedlig kontroll og innhentet papir- og/eller databeslag, vil Økokrim normalt overta dette, men foretar i tillegg som oftest egen, spisset bevissikring. Økokrim kan også overta dokumentasjon innhentet av for eksempel granskere, men ofte er det også her nødvendig med egen bevissikring. Ved bevissikring i utlandet der Økokrim ikke har hjemmel til egen sikring, søker de ofte å delta. Økokrim foretar uansett egen gjennomgang av alle bevis i alle saker.

Økokrim har siden enheten ble opprettet, hatt et uttalt mål om å samarbeide nært med kontrolletatene. Dette gjenspeiles blant annet i rekruttering av personell med bakgrunn fra kontrolletatene.

De mest sentrale kontrolletatene innen økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet som Økokrim samarbeider tett med, er Skatteetaten, Finanstilsynet, Tolletaten, Miljødirektoratet (forurensning, natur og fauna), Arbeidstilsynet (arbeidsmiljø, arbeidsliv), Mattilsynet (dyrevelferd, akvakultur), Kulturdepartementet (kunst og kultur) og Riksantikvaren (kulturminner).

I 2016 ble det også etablert nytt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) ved Økokrim som ledd i regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet. Dette er et samarbeid mellom Økokrim, Skatteetaten, Tolletaten, Nav, Arbeidstilsynet og Politidirektoratet.

I tillegg har Økokrim også samarbeid med offentlig oppnevnte bostyrere og politidistriktene, blant annet ved å bidra til å utarbeide rutiner for politiets behandling av saker om konkurskriminalitet. Økokrim inngår også som fast kontaktpunkt for Utenriksdepartementets kontrollenhet.148 I tillegg til samarbeidet med bostyrere og politidistriktene innen konkurskriminalitet deltar Økokrim med et medlem i Konkursrådet.

Samarbeidet med kontrolletatene har over år utviklet seg til å gjelde på flere plan i organisasjonene. På det overordnede planet har Økokrim etablert regelmessige møter med hver av de mest sentrale kontrolletatene innen økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. Her møtes etatenes ledere og utveksler felles utfordringer og informerer om fremtidige satsingsområder.

Videre samarbeider Økokrim med kontrolletatene gjennom gjensidig kompetanseutveksling, herunder felles faglige seminarer og hospitantordninger. Gjennom dette samarbeidet mottar Økokrim viktig informasjon av betydning for utarbeidelsen av strategiske analyser og forebyggende virksomhet.

Gjennom utvalgets samtaler med både Økokrim og kontrolletatene fremgår det klart at samarbeidet fungerer godt, og at etatene drar gjensidig god nytte av samarbeidet. Det er likevel rom for å styrke eksisterende samarbeidsplattformer.

Tolletaten oppgir Økokrim som hovedmottager av etatens politianmeldelser, men oppgir at politiets generelle ressursmangel er utfordrende. Samtidig oppgir Tollvesenet å ha klare forventninger til utviklingen av samarbeidet med NTAES og mener potensialet for større tverretatlig samarbeid er stort.149 Tolletaten gir samtidig klart uttrykk for at Økokrim må fortsette som eget organ og gjerne med større ressurser. Etaten ønsker en samling av spisskompetanse innenfor økonomisk kriminalitet i Økokrim og mener dagens politikompetanse på Tolletatens område er gjennomgående god.150

Flere kontrolletater gir uttrykk for den samme bekymring for felles kriminalitetsbekjempelse ved en omorganisering eller flytting av Økokrims ressurser. Finanstilsynet uttaler at de som utgangspunkt ikke ser store synergieffekter ved organisatoriske endringer. I likhet med øvrige kontrollorganer etterlyser de mer ressurser til effektiv bekjempelse av økonomisk kriminalitet samt et generelt kompetanseløft i politidistriktene.151

9.7.3 Samarbeid på miljøområdet

Økokrim samarbeider med en rekke kontrollorganer på miljøområdet. Følgende er tilbakemeldinger fra de mest sentrale. Fiskeridirektoratet oppgir at samarbeidet med Økokrim har vært fraværende noen år, men de siste årene har dette samarbeidet styrket seg. Økokrim har fungert som en dialogpartner i konkrete saker og deltar aktivt i fiskeriforvaltningens analysenettverk. Ved kontroll av sjøgående aktivitet fungerer statsadvokatembetene i Rogaland og Troms og Finnmark som kontaktpunkter for politi- og påtalemyndigheten. Direktoratet ser for seg at Økokrim kunne hatt en tilsvarende rolle for kontroll med øvrig aktivitet i verdikjeden for å sikre nødvendig oppfølging av saker som ligger i politidistriktene. Samtidig kan Økokrim utgjøre en faglig ressurs både for politiet og kontrollmyndighetene.

Etter Fiskeridirektoratets erfaring er miljøkriminalitet en type kriminalitet som politidistriktene ofte ikke finner å kunne bruke tilstrekkelig ressurser på – dels fordi arbeidsmengden er stor, dels fordi det krever en spesialkompetanse som politiet mangler. I den forbindelse spiller Økokrim etter direktoratets oppfatning en svært viktig rolle, både som støtte til lokalt politi i enkeltsaker ved etterforskning og iretteføring av saker for domstolen.

I særlig grad mener Fiskeridirektoratet at politiet (og Økokrim) trenger spisskompetanse innenfor akvakulturvirksomhet, fordi dette er et svært komplisert og mangfoldig felt, og fordi akvakulturselskapene i overveiende grad har god økonomi og kunnskapsrike advokater til å føre sakene for seg. Av disse grunner mener også Fiskeridirektoratet det er behov for å styrke Økokrim.

Kystverket mener det er nødvendig med en vesentlig styrking av miljøområdet, fordi miljøkriminalitet ofte berører ofte flere fagetaters myndighetsområder. Det er derfor behov for en arena for samarbeid og informasjonsutveksling mellom fagetatene og tilsynsmyndighetene på miljøområdet når det gjelder ulovlig virksomhet. Dette behovet ivaretas i dag av Økokrim gjennom blant annet etablerte møtefora der tilsynsetatene og Økokrim møtes. I tillegg arbeider Økokrim aktivt for å støtte og bistå etatenes arbeid med å bekjempe miljøkriminalitet på den enkelte etats ansvarsområder, noe Kystverket opplever som svært positivt.152

Kystverket har løpende samarbeid med Økokrim om saker knyttet til ulovlig akutt forurensning og annen ulovlig forurensning. Etter Kystverkets syn er det svært viktig å opprettholde og videreutvikle et nasjonalt kompetansesenter for bekjempelse av miljøkriminalitet i Norge. Sakene er ofte teknisk komplekse og spesialiserte og krever et tett samarbeid mellom fagetaten/tilsynsetat og politi/påtalemyndighet. I tillegg berører sakene ofte flere etaters myndighetsområder slik at det er behov for en god oversikt over fagområdene på miljøområdet. Sakene har også ofte sammenheng med økonomisk kriminalitet.

Etter Kystverkets syn bør Økokrim i større grad bli involvert på et tidlig stadium i slike større hendelser, og bør kunne gi føringer for etterforskningen, herunder sørge for at politidistriktet tar nødvendig kontakt med nautisk og miljøfaglig ekspertise i relevante fagetater, slik som Kystverket og Sjøfartsdirektoratet.

Kystverket har ikke straffesanksjonsmidler for overtredelser av bestemmelser innenfor eget ansvarsområde når det gjelder akutt forurensning. Kystverket kan fatte vedtak om tvangsmulkt i henhold til forurensningsloven § 73, men bestemmelsen har ikke vært benyttet i praksis. Kystverket er likevel åpne for at det vurderes hvorvidt Kystverket kan tillegges myndighet til å utstede administrative gebyr ved overtredelser av bestemmelsene om akutt forurensning og vrakfjerningsplikten i forurensningsloven.

Miljødirektoratet samarbeider med Økokrim i forbindelse med egne anmeldelser av straffbare handlinger (fag, juss, vitneførsel), ved å avgi uttalelser i saker som andre har anmeldt, samt ved noen felles aksjoner sammen med Statens naturoppsyn (SNO). Direktoratet og Økokrim har også samarbeidet om informasjon- og opplæringsarbeid rettet mot politidistriktene, deltatt på hverandres faglige samlinger og hatt felles utspill i media.

Miljødirektoratet mener det er et behov for et nasjonalt særorgan i tillegg til egne øko-/miljøenheter i politidistriktene. Dette er etter deres mening nødvendig både for å sikre at politiet til enhver tid har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere alvorlig miljøkriminalitet, og for å sikre et godt samarbeid mellom miljømyndighetene. Direktoratet ser at flere anmeldelser på fagområdet krever ressurser og kompetanse både til etterforskning og påtale som politidistriktene mangler.153

I 2015 startet politiet og Mattilsynet et samarbeid for å bekjempe dyrevelferdskriminalitet. Målet er et fast samarbeid både lokalt og nasjonalt. Det skal etableres faste rutiner hos både politiet og Mattilsynet for å sikre godt samarbeid i enkeltsaker, for eksempel når Mattilsynet anmelder dyremishandling.

Trøndelag og Rogaland politidistrikter har vært gjenstand for en prøveordning med øremerkede midler til dyrepoliti siden 2015 og 2016.154 På revidert nasjonalbudsjett (RNB) for 2017, blir det bevilget midler til dyrepoliti også i Øst politidistrikt.155

Ved siden av dette har hvert politidistrikt en egen miljøkoordinator som også er kontaktperson for dyrevelferdskriminalitet.

Mattilsynet er tilsynsmyndighet for dyrevelferd og kan gjøre vedtak som grunnlag for endret praksis, gi pålegg og utferdige gebyr dersom ikke pålegget følges og ilegge tvangsmulkt. Mattilsynet oppnevner også dyrevelferdsnemder.156

Mattilsyndet har et samarbeid med politiet på flere nivå og deltar sammen med politiet i ulike kontroller/tilsyn. Økokrim har siden 2014 hatt det nasjonale ansvar for politiets arbeid med å bekjempe dyrevelferdskriminalitet.

Arbeidstilsynet involverer stort sett Økokrim i større, kompliserte saker, der saken er av prinsipiell betydning på arbeidsmiljøområdet og/eller der de er uenige i utfallet av en anmeldelse til lokalt politi i en viktig sak for Arbeidstilsynet. Økokrim har også tatt initiativ til å utføre felles aksjoner, hvor Arbeidstilsynet har vært involvert. Økokrim har i noen få tilfeller bistått Arbeidstilsynet med å utarbeide anmeldelser.157

9.7.4 Samarbeid med Kripos

Økokrim har over tid sett en trend hvor økonomisk kriminalitet utført av organiserte kriminelle har kommet i tillegg til den tradisjonelle økonomiske kriminaliteten.

Samarbeidet med Kripos foregår på strategisk, taktisk og operativt nivå og omfatter alt fra samarbeid om utvikling av metode og kompetanse til å besvare nasjonale informasjonsbehov gjennom utarbeidelse av nasjonale trusselvurderinger, temarapporter samt operative tiltak og prosjekter på etterretnings- og etterforskningsstadiet. De siste par årene har oppmerksomheten særlig vært rettet mot arbeidslivskriminalitet og menneskehandel, både på strategisk og taktisk nivå. I den åpne etterforskningsfasen har samarbeidet bestått i stedlig bistand fra Økokrim med etterforskningsleder og etterforskere.

Økokrim og Kripos har også hatt felles deltagelse i større prosjekter i politidistriktene, eksempelvis i Lime-saken, hvor Kripos særlig bidro med metodebruk opp imot utradisjonelle etterforskningsmetoder, mens Økokrims bistand var rettet mot finansiell etterforskning og ledelse av dette arbeidet.

Miljøkrimavdelingen har også samarbeid og bistandsutveksling med Kripos. Brann- og kjemiavdelingen ved Kripos bistår Miljøkrimavdelingen med prøvetaking og enkeltanalyser i ulike saker. Miljøkrimavdelingens spesialetterforskere bistår både Kripos og politidistriktene i tolkning og vurdering av prøvesvar opp mot gjeldende miljøregelverk og tillatelser.

Både Økokrim og Kripos samarbeider og drar nytte av felles innsats for å øke kompetansen knyttet til hverandres ansvarsområder. Økokrim bidrar i stor grad som foredragsholdere i lokale og nasjonale etterretningsfora i regi av Politidirektoratet og etatsutdanninger i regi av Politihøgskolen. Målet for foredragene er kompetanseheving for norsk politi knyttet til finansielle spor samt etterforskning og iretteføring av alle typer profittmotivert kriminalitet.

Som nasjonalt kontaktpunkt mottar og formidler Enheten for finansiell etterretning (EFE) informasjon knyttet til hvitvasking og terrorfinansiering fra og til andre lands Financial Intelligence Units (FIU). Informasjonsutvekslingen foregår både på eget initiativ og på vegne av politidistrikt og særorgan. På etterretningsnivå er det et godt samarbeid mellom Økokrim og Europol-kontoret på Kripos knyttet til finansielle spor og forespørsler fra utlandet relatert til organisert kriminalitet.

Innenfor digitaliseringsområdet mener Økokrim det er gode samarbeidsmuligheter med andre særorgan, spesielt Kripos. Lagring er bare ett eksempel på områder der samarbeid kan være naturlig. Innenfor organisert kriminalitet generelt er det også åpenbare synergier som kan utnyttes bedre.158

Kripos på sin side erkjenner at politiet generelt er for lite flinke til å utnytte synergier på tvers. På den ene siden mener Kripos at Økokrim har vært for lite flink til å dele overskuddsinformasjon fra sin etterforskning med andre relevante etater, herunder Kripos. På andre siden har Kripos vært for lite flink til å be om bistand i saker med økonomisk tilsnitt.159

9.8 Utvalgets vurdering

Utvalget mener Økokrim besitter en verdifull og nødvendig nasjonal spisskompetanse på økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet som ingen av landets tolv politidistrikt kan utfordre. Dette inntrykket deles både av landets politimestre og av de interessenter utvalget har intervjuet.

Etter utvalgets vurdering er Økokrim meget bevisst sin rolle som nasjonalt kompetansesenter og synes å få mye ut av begrensede ressurser. Gjennom utvalgets spørreundersøkelse rettet mot politietaten får utvalget bekreftet dette inntrykket, men mange respondenter uttrykker samtidig frustrasjon over Økokrims begrensede ressurser. Utvalget ser utfordringen ved at egne saker tar mesteparten av ressursene, og at dette gir redusert mulighet til reell bistand og kompetanseoverføring til distriktene.

Behov for nasjonal spisskompetanse

Det er utvalgets klare inntrykk at selv med en implementert reform ved omlegging fra 27 til tolv politidistrikt vil det fortsatt være et tydelig behov for nasjonal spisskompetanse innenfor alvorlig økonomisk- og finansiell kriminalitet. Det er som nevnt også en klar tilbakemelding fra landets politimestere at både kapasitet og kompetanse ikke er tilstrekkelig for å dekke dagens behov. Utvalget mener det må være en reell forventning om at politidistriktene gradvis vil være i stand til å håndtere tyngre saker etter hvert som effekter av politireformen slår inn. Samtidig går utviklingen fortsatt i retning mot mer komplisert og grenseoverskridende kriminalitet med større behov for spesialistkompetanse. Utvalget mener derfor at det fortsatt vil være et behov for nasjonal spisskompetanse på nevnte områder.

Fagansvar

Utvalget mener det er uheldig at innholdet i fagansvarsrollen for Økokrim ennå ikke er avklart. Det er viktig at Økokrim har en tydelig rolle som pådriver for fag- og metodeutvikling, og at dette er forankret i posisjonen som nasjonalt kompetansesenter innenfor alvorlig økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. Avklaring er nødvendig for å styrke fagfeltet gjennom etablering og utvikling av felles nasjonale metoder og rutiner på fagområdene.

Egen etterforskning

Utvalget har også mottatt spørsmål om nødvendigheten av at Økokrim har egen etterforskning. Det blir hevdet at dette kan gå på bekostning av kapasitet til bistand på distriktenes egne saker. Utvalget minner om at Økokrim ble opprettet nettopp for å være i stand til å håndtere de mest kompliserte sakene, altså ha egen etterforskning ved siden av straffeforfølgning. Så langt konstaterer utvalget at Økokrim har håndtert dette slik intensjonen har vært; bistanden til politiet har i stor grad vært å frita distriktene for de mest komplekse sakene. Spørsmålet knytter seg mer til hvordan dette bør organiseres i fremtiden. Som det konkluderes med i kapittel 5, mener utvalget at selv med mer kompetente politidistrikt bør bistandsenhetene ha ansvar for noe egen etterforskning og straffeforfølgning av saker. Dette anses som nødvendig for å opprettholde god faglig kompetanse som sikrer fag- og metodeutvikling samt tilrettelegger for nødvendig kompetanseoverføring og kunnskapsdeling med politidistrikt og andre interessenter.

Samarbeid med kontrolletater

Flere informanter uttrykker bekymring over at Økokrim blir tilført lite midler. Samtidig stiller enkelte spørsmål ved om synergier med andre kontrolletater, som Skattedirektoratet, Finanstilsynet og Konkurransetilsynet, er tilstrekkelig utnyttet. Dette dreier seg blant annet om at nærmest ferdig etterforskede saker blir oversendt politidistriktene uten at sakene der blir fulgt opp. På bakgrunn av dette reiser flere kontrollorgan spørsmål om utvidelse av egen sanksjonsadgang, men utvalget bemerker at enkelte kontrollorgan i mindre grad bruker tildelte sanksjonsmidler, noe som også blir bekreftet i skriftlige tilbakemeldinger til utvalget.

Utvalget har for øvrig inntrykk av at samarbeidet med kontrolletatene fungerer godt, men registrerer at større bruk av administrative sanksjoner kunne avhjulpet Økokrim i sitt sakstilfang. Dette gjelder særlig kontrolletatenes egen bevissthet om regelverkets handlingsrom, men også om at lovgiver vurderer å gi kontrolletatene større fullmakter. Samtidig ser utvalget dilemmaene for kontrolletatene, som gjerne ønsker å rendyrke forvaltningssporet. Utvalget har ikke gått nærmere inn i dette.

Utvalget noterer seg også at det synes å være en samstemt oppfatning blant kontrolletatene om at Økokrim er dyktige, og at de har for lite ressurser. Samtidig mener utvalget at enhver virksomhet må gjøre prioriteringer basert på egen ressurssituasjon. Forventningsgapet kan ha grobunn i manglende forståelse av Økokrims overordnede prioriteringer, noe som også kan være en kommunikasjonsutfordring.

Miljøkriminalitet

Når det gjelder miljøkriminalitet, har ikke utvalget grunnlag for å vurdere Økokrims saksportefølje, men registrerer at de fleste av landets politimestere har gitt tydelig tilbakemelding om at kapasitet og kompetanse på alvorlig miljøkriminalitet i politidistriktene er mangelfull og vil forbli mangelfull, slik at det også her fortsatt vil være behov for en nasjonal spisskompetanse.

IKT-kriminalitet

Utvalget konstaterer at Økokrim har utviklet god kompetanse innen IKT, og at dette er nødvendig for å ha kompetanse innen organets saksområde. Samtidig ser utvalget at det kan bli ytterligere bedret koordinering med Kripos på dette området. Økokrim er for eksempel lite involvert i datakrimstrategien til Kripos og i arbeidet med etablering av et NC3-senter.

Påtalefunksjon

Utvalget registrerer at særlig det siste året er det reist kritikk mot deler av Økokrims påtaleorganisering. Kritikken er rettet mot at statsadvokatene, gjennom å være involvert i saken fra første dag, kan bli så engasjert i etterforskningen at de ikke i tilstrekkelig grad etterlever objektivitetsplikten, i motsetning til en to-trinnsvurdering av påtalespørsmålet, som er normalt i andre alvorlige straffesaker. Et særlig eksempel den denne problemstillingen er reist, er i Transocean-saken, som gjaldt flere skattemessige disposisjoner foretatt blant annet i forbindelse med konserninternt salg av oljerigger, overføringer av utbytte, avgitte konsernbidrag, skattemessig migrasjon og flere regnskapsovertredelser. Utvalget vurderer dette nærmere i kapittel 15. Granskingsrapporten er ikke ferdigstilt.

Kompetanse

Som nasjonalt kompetansesenter er Økokrim sentral for kunnskapsdeling og oppbygging av kompetanse i økoteamene i politidistriktene. Dette innebærer at Økokrim bør vedlikeholde og styrke sin spisskompetanse kontinuerlig for å bidra effektivt til en god kompetanseflyt med politidistriktene.

10 Utrykningspolitiet

10.1 Generelt

Utrykningspolitiet (UP) er et sentralt ledet trafikkpoliti, organisert som et særorgan direkte underlagt Politidirektoratet (POD).

Gjennom målrettet kontroll og overvåking av landets hovedferdselsårer skal UP forebygge lovovertredelser i trafikken og bidra til å redusere trafikkulykker og antall hardt skadde og drepte i trafikken. I tillegg skal enheten være en bistands- og beredskapsressurs for politidistriktene, og yte annen bistand til politidistriktene etter avtale med Politidirektoratet.

Instruks for UP er gitt ved kongelig resolusjon av 1. september 1989.

10.2 Oppgaver og ansvar

UP har tre hovedoppgaver:

• trafikksikkerhetsarbeid

• kriminalitetsbekjempelse på vei

• bistand og beredskap

Hovedvekten ligger på trafikksikkerhetsarbeid, men gjennom kontrollvirksomheten avdekker UP også andre kriminelle forhold. Trafikksikkerhet og generell kriminalitetsbekjempelse er derfor en integrert del av særorganets arbeid.

UP foretar pågripelser og beslag gjennom sin kontrollvirksomhet, men har ikke etterforsknings- og påtalekompetanse. Videre etterforskning og påtale må foretas av det lokale politidistrikt. UP overtok 1.1.2017 det administrative og faglige ansvaret for politiets ATK-senter160 i Møre og Romsdal og i forbindelse med overtakelsen ble UP gitt begrenset påtalemyndighet i ATK-saker.

UP er også nasjonalt kompetansesenter for politiets trafikktjeneste, med særskilt nasjonalt ansvar for opplæring-, fag-, teknologi- og metodeutvikling.

UP har et spesielt ansvar for fag- og metodeutvikling innenfor politiets trafikksikkerhetsarbeid. I tillegg har UP et fagansvar inn mot det etablerte påtalenettverket innenfor samme arbeidsområde. UP gjennomfører kursing og godkjenning av instruktører og operatører for trafikkteknisk utstyr og kontrollinstrumenter. I tillegg leverer UP analyserapporter og statistikk for trafikkområdet.

UP har også en viktig rolle – delegert fra Politidirektoratet – i ulike internasjonale fagnettverk innenfor politiets trafikksikkerhetsarbeid.

10.2.1 Historie

UPs opprinnelse er knyttet til overgangen fra kommunalt til statlig politi.161 UP ble opprettet i 1937 som et spesialpoliti med nærmere definerte nasjonale oppgaver. Før krigen hadde UP kun ordensoppgaver og ble lite brukt, men etter andre verdenskrig ble de reorganisert og inndelt i en ordensstyrke og en etterforskningsstyrke, som en forløper til Kriminalpolitisentralen (senere Kripos). UPs virksomhet var i stor grad basert på øvelser og utrykning til oppdrag etter behov. Som bistandsenhet ble imidlertid UP lite brukt. Utover 1950-årene ble UPs oppgaver færre, og organisasjonen ble ikke tilpasset nye behov. Dette utløste den første av flere debatter om å nedlegge UP.

Som følge av sterk vekst i antall kjøretøy på veiene gjennom 1950-tallet ble det i flere europeiske land etablert egne trafikkpolitikorps. Dette var et område som krevde stadig større politiinnsats. I Norge førte trafikkveksten, samt en økning i antall alvorlige trafikkulykker og drepte i trafikken, til at UP i 1962 ble gitt ansvar for trafikksikkerhet som nasjonal hovedoppgave. I tillegg skulle UP ved behov fortsatt bidra med personell og materiell for å løse andre politioppgaver enn trafikktjeneste, blant annet grensekontroll og sikrings- og vakttjeneste. På 1960-tallet ble politiressursene på landeveien hovedsakelig brukt til teknisk kontroll, men utover 1970-tallet ble innsatsen dreid mot mer kontroll av kjøreatferd.

UPs historie har vært preget av en politisk debatt med særlig vekt på ressursfordeling mellom UP og politietaten for øvrig. Som følge av politisk debatt om hvorvidt satsing på trafikksikkerhetsarbeid skal skje i UP eller politidistriktene har UP gjentatte ganger vært foreslått nedlagt. Både i forbindelse med etableringen av landsdelsordningen for politiet: 1985–1986 og i NOU 1999: 10 En bedre organisert politi- og lensmannsetat, ble UP foreslått nedlagt og ressursene foreslått tildelt politidistriktene. Senest i 2002/2003 ble det gjennomført en utredning (Kleverud-utvalget)162 om UPs ansvar og oppgaver. Utredningen som ble gjort på bakgrunn av at Politidistriktsutvalget foreslo at 30 stillingshjemler i UP ble integrert i Politidirektoratet, og at innbeordrede tjenestemenn ble tilbakeført til politidistriktene.163 Kleverud-utvalget konkludert med at det var behov for å opprettholde et særorgan med spesielt ansvar for trafikksikkerhet.

UP har etter hvert utviklet seg fra et rent trafikkpoliti til en polititjeneste på vei, med vekt på trafikksikkerhetsinnsats, generell kriminalitetsbekjempelse, samt bistand og beredskap til politidistriktene. Politidirektoratet har de seneste årene også benyttet UP som politiets egen forsterkningsressurs når politidistriktene har hatt behov for støtte. UP er en mobil styrke, der innbeordrede mannskaper har personlig utstyr og disponerer egne kjøretøy, noe som gjør UP-ressursene lett gripbare ved hendelser som krever større ressurser enn det politidistriktene besitter.

Alle UP-mannskaper er godkjent for våpenbruk (IP4 og noen få IP3) og har tilgang til våpen når tjenesten tilsier det og etter ordre.

I politiets innbyggerundersøkelse fremgår det at trafikkfarlige hendelser både er det befolkningen er mest bekymret for og det de har best inntrykk av politiets evne til å håndtere.164

10.3 Trafikksikkerhetsarbeidet i Norge

Trafikksikkerhetsarbeidet er basert på langsiktig, kunnskapsbasert og målrettet innsats som involverer et bredt samarbeid mellom offentlige myndigheter og private aktører. Dette, kombinert med blant annet betydelig mer trafikksikre biler og bedre veinett, har medført at antall trafikkdrepte aldri har vært så lavt, og Norge er verdensledende innen trafikksikkerhet.165 I 2015 hadde ingen land lavere risiko for å omkomme i veitrafikken målt i drepte per million innbyggere. Resultatutviklingen for perioden 2001–2015 medførte også at Norge i 2016 ble tildelt den prestisjefylte prisen Road Safety PIN Award fra den uavhengige trafikksikkerhetsorganisasjonen European Traffic Safety Council (ETSC).

Siden 1970 har antall drepte i trafikken blitt redusert med nesten 80 prosent, fra 560 til 117 i 2015166, til tross for mer enn en tredobling av kjøretøyparken. Andelen drepte og hardt skadde innenfor tettbebygd strøk ble redusert fra om lag 35 prosent på begynnelsen av 1990-tallet til rundt 20 prosent i perioden 2000–2012. Fra 2012 har imidlertid andelen drepte og hardt skadde innenfor tettbygde strøk økt, hovedsakelig i form av ulykker som involverer syklister og fotgjengere.167

Det totale antallet skadde i veitrafikken har holdt seg relativt stabilt de siste tiårene, på mellom 10 000 og 12 000 årlig, men siden 2008 har også dette antallet blitt redusert. I 2015 var tallet 5 687.168 Antall hardt skadde har ligget stabilt på rundt 700 personer årlig i perioden 2011–2016.

Trafikkulykker er et betydelig samfunnsproblem, med store menneskelige lidelser og betydelige samfunnsøkonomiske kostnader. Transportøkonomisk institutt (TØI) beregnet at veitrafikkulykkene i 2009 medførte samfunnsøkonomiske kostnader på ca. 30 millioner kroner per dødsfall, ca. 10,5 millioner kroner per hardt skadde og 614 000 kroner per lettere skadd person.169 Trafikksikkerhet er dermed en viktig investering.

Regjeringens hovedmål med transportpolitikken er en nullvisjon, det skal ikke forekomme ulykker med drepte eller hardt skadde i transportsektoren. Denne nullvisjonen ligger til grunn for alt trafikksikkerhetsarbeid i Norge.170 Trafikksikkerhet har derfor en sentral plass i utarbeidelse og behandling av nasjonal transportplan, og i utøvelsen av en samlet vei- og trafikkpolitikk.

Det nasjonale trafikksikkerhetsarbeidet hviler på et tverrsektorielt samarbeid mellom myndigheter og sivilsamfunn og er konkretisert i Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på vei 2014–2017.

Tiltaksplanen er basert på fire nivåer:

• Nullvisjonen. Omhandler mål om et transportsystem der ingen blir drept eller hardt skadd, og er grunnlaget for alt trafikksikkerhetsarbeid i Norge

• Etappemål. Det skal ikke være flere enn 500 drepte og hardt skadde i veitrafikken i 2024. Målet inngår i Nasjonal transportplan 2014–2023.

• Tilstandsmål for kjøretøyparken, veinettet og trafikkatferd

• Tiltak som forventes gjennomført i perioden.

Trafikksikkerhetsarbeid fordrer en bred tilnærming, og i de nasjonale transportplanene har det vært lagt til grunn et bredt spekter av virkemidler. Foruten politiets kontroller, inngår tiltak knyttet til veistandard og infrastruktur, trafikkregulering, føreropplæring, kjøretøyteknologi, automatiske trafikkontroller, holdningskampanjer og sanksjoner.

10.3.1 Politiets trafikksikkerhetsarbeid

Det overordnede nasjonale ansvaret for trafikksikkerhet er lagt til Samferdselsdepartementet, men det er tett samarbeid mellom flere etater på området, særlig gjennom Kontaktutvalget for trafikksikkerhet (KTS): Justis- og beredskapsdepartementet, Vegdirektoratet (herunder Statens Vegvesen), Politidirektoratet, Utrykningspolitiet, Helsedirektoratet, Trygg trafikk og Statens havarikommisjon for transport.

Politidirektoratets strategi for polititjeneste på veg (2016–2019) fastslår at trafikksikkerhet er en av politiets hovedoppgaver. Dette innebærer at politidistriktene og UP er pålagt å utarbeide en plan for trafikksikkerhetsarbeidet innenfor rammen av årlig virksomhetsplan.

Politiets innsats følger to hovedspor. Det første sporet omfatter generell forebyggende innsats gjennom synlig tilstedeværelse, kontroll og overvåkning på veiene for å styrke den subjektive oppdagelsesrisikoen. Dette bygger på antakelsen om at dersom risikoen for å bli kontrollert og avdekket øker, vil sannsynligheten for at den enkelte foretar lovstridige handlinger på vei reduseres. I neste omgang vil dette redusere antall alvorlige trafikkulykker.

Det andre sporet omfatter politiets faktiske evne til å avdekke lovbrudd på veien, sikre bevis og gjennomføre etterforskning og straffeforfølgelse.171 Dette arbeidet er støttet i påtalesporet gjennom Riksadvokatens mål- og prioriteringsrundskriv nr. 1/2016 som utpeker alvorlige trafikklovbrudd som en av seks prioriterte sakstyper. Det fremgår her at dersom straffen skal ha ønsket individualpreventiv virkning, er det en forutsetning at politiets straffesaksarbeid er effektivt og holder høy kvalitet, og at det går kort tid mellom lovbrudd og reaksjon. Det overordnede ansvaret for straffesaksbehandlingen ligger hos Riksadvokaten.

Selv om UP har nasjonalt ansvar for politiets trafikksikkerhetsarbeid, er påtalekompetansen lagt til politidistriktene. I flere år har det imidlertid blitt stilt spørsmål fra flere hold om politidistriktenes prioritering av slike saker. På oppdrag fra Riksadvokaten leverte UP 11. desember 2015 en analyse av politiets etterforskning og straffesaksbehandling av alvorlige trafikkulykker. Rapporten konkluderte med at politiets etterforskning ofte var mangelfull og var av dårlig kvalitet.172

Det er forventninger til at nærpolitireformen vil bidra til å styrke politiets etterforskning og straffeforfølgelse, blant annet gjennom Etterforskningsløftet.173 Handlingsplanen for løft av etterforskningsfeltet innebærer blant annet et styrket utdanningstilbud, nasjonale standarder for god fagledelse, samt nye arbeidsformer og metodebruk. I tillegg utvikles arbeidsformen «mer politiarbeid på stedet». Dette vil ventelig også gjelde trafikksaker.

Flere politiledere, samt Vegvesenet og Trygg trafikk har i samtaler med utvalget gitt uttrykk for at politidistriktene må heve kvaliteten på etterforsking og straffeforfølgelse av alvorlige trafikksaker. De fremhever på den ene siden at politiet er en svært viktig aktør i trafikksikkerhetsarbeidet, men at politidistriktene generelt ikke prioriterer trafikksikkerhetsarbeid. Som eksempel opplyser Vegvesenet at ved overlevering av potensielt store saker er politiet ofte tilbakeholdne fordi de er redd for merarbeidet etterforskningen medfører. Flere ganger har Vegvesenet opplevd at selv nærmest ferdig etterforskede saker blir avvist eller henlagt. UPs nasjonale innsats blir derfor fremhevet som særskilt viktig.174

UP har som nevnt ikke egen påtalekompetanse. I brev til UP datert 7.12.2016 fra Riksadvokaten ble påtalespørsmålet berørt. Riksadvokaten var her enig med UP i at det var behov for en begrenset påtalemyndighet for de politijuristene som jobbet ved ATK-senteret i Møre og Romsdal, og disse ble gitt slik myndighet gjennom stillingsinstruks.

I forbindelse med overføringen av ATK-senteret til UP fra 1. januar 2017 har spørsmålet om ytterligere påtalemyndighet til UP vært drøftet uformelt med Riksadvokatembetet. Riksadvokatens holdning har vært at det på et tidspunkt hvor særorganene fortsatt er under utredning uansett ikke er tilrådelig å gjøre noen nærmere vurderinger av dette spørsmålet.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten var det imidlertid delte meninger om dette. Spørsmålet ble kun stilt til politiansatte som har eller har hatt tilknytning til UP. Blant de 135 respondentene (av totalt 1919 deltakere i undersøkelsen) svarte nesten 43 prosent at de var «enig» eller «helt enig» i at UP bør ha påtalekompetanse, mens 25,4 prosent var «uenig» eller «helt uenig» og 11,2 prosent svarte «vet ikke».

10.3.2 Ulykkesutvikling

Det samlede trafikksikkerhetsarbeidet i Norge har bidratt til nesten 50 prosent reduksjon i antall drepte og hardt skadde de siste 15 årene. Risikoen er sterkt redusert for alle trafikantgrupper, og mest for barn under 16 år.

Nullvisjonen innebærer at tiltakene hovedsakelig er rettet mot de mest alvorlige ulykkestypene; møteulykker, utforkjøringer og påkjørsel av gående og syklende. Disse ulykkestypene utgjorde i perioden 2011–2015 nær 83 prosent av dødsulykkene og 71 prosent av de hardt skadde.175

Samlet ulykkesstatistikk for 2001–2015 er gitt i figur 10.1. Den viser størst nedgang i antall drepte, men også merkbar nedgang i antall hardt skadde. I denne perioden har nedgangen for alle kategoriene vært på mellom 30 og 40 prosent.

Kilde: SSB

For å forstå resultatutviklingen er det nødvendig å undersøke ulykkesårsakene nærmere. Det vil gi en bedre forståelse for at arbeidet med trafikksikkerhet i Norge er sammensatt, og viser samtidig hvor vanskelig det kan være å skille ut enkeltaktørers effekt på det samlede resultatet.

Nullvisjonen forklarer ulykker i et systemperspektiv der trafikksikkerhet er uttrykk for tilpasning og samspill mellom trafikant, kjøretøy og vei. Hvert samspillselement inneholder mange ulykkesfaktorer og en ulykke er et resultat av at minst en av faktorene inntreffer. Trafikksikkerhetstiltak har som mål å redusere disse risikofaktorene.

Statens vegvesen har analysert alle dødsulykker på vei siden 2005 og konkluderer med at årsaksbildet er svært sammensatt. I de fleste tilfellene har trafikantens atferd vært medvirkende årsak eller bidratt til ulykkens skadeomfang, særlig når det gjelde dødsulykkene.176 Tabell 10.1 illustrerer funnene.

Tabellen viser at det er en rekke samvirkende faktorer, og få ulykker har bare èn årsak.

I tilstandsundersøkelser utført av Statens vegvesen fremgår det at rundt 95 prosent av alle bilister bruker bilbelte, men i perioden 2005–2014 viste det seg likevel at 41 prosent av de drepte ikke hadde brukt bilbelte.

Når det gjelder høy fart som medvirkende årsak til dødsulykker var andelen i 2015 på 34 prosent. I årsrapporten fra UP for 2016 blir det opplyst at det er en økning i antall grove fartsovertredelser på 12 prosent fra 2015 til 2016.177

Som tabellen viser, er det et bredt årsakbilde som ligger bak ulykkesstatistikken. Det er også åpenbart at politiets generelle kontrollvirksomhet samt UPs målrettede innsats kan ha stor betydning for å redusere flere av faktorene.178 Samtidig er det klart at flere utenforliggende faktorer også påvirker dette bildet. Eksempelvis er manglende førerdyktighet den viktigste faktoren, og god kjøreopplæring samt holdningsskapende arbeid for å påvirke kjøreatferd, særlig mot unge (mannlige) sjåfører, fremhevet som viktige tiltak.179 Her er UP en av flere viktige aktører, ved siden av blant annet trafikkskoler og interessegrupper.

Fartsoverskridelser og ruspåvirket kjøring er nok faktorene der UP, og politiet generelt, har best forutsetninger for å redusere ulykkesutviklingen. Tiltaket er atferdskontroller og å være synlig i trafikkbildet. Økende bruk av automatisk trafikkontroll (ATK) og andre digitale verktøy har de siste årene effektivisert dette arbeidet.

Tretthet, avsovning og sykdom er også faktorer som til en viss grad kan bli avdekket gjennom politikontroller, men årsaksbildet krever helt andre tiltak. Eksempelvis er det årlig flere ulykker som involverer yrkessjåfører, og blant disse ulykkene forekommer ofte kombinasjonen utenlandsk sjåfør og brudd på hviletidsbestemmelsene. Dette er dermed ikke bare et trafikkproblem, det reiser også spørsmål om arbeidsmiljøbestemmelser. I tillegg kan det være medvirkende faktorer knyttet til kjøretøy og veistandard. Statens havarikommisjon for transport peker her på behov for regelverksendringer, både nasjonalt og internasjonalt, samt behov for sterkere forebyggende innsats fra private transportaktører.180

Flere interessenter utvalget har snakket med mener at politiets kontrollarbeid vil være viktig så lenge vi har førere i kjøretøyet og deres atferd påvirker antall ulykker. Vegvesenet påpeker her at 40 prosent av dødsulykkene har fart som hovedårsak, og rus er medvirkende årsak i rundt 20 prosent av dødsulykkene, men i flere ulykker er begge faktorene sammenfallende. I tillegg kommer andre forstyrrende elementer som bruk av mobiltelefon. Selv integrerte tekniske løsninger kan være forstyrrende fordi selve kommunikasjonen kan distrahere føreren.181

Stortingsmeldingen om trafikksikkerhet fra 2016 gjør ingen vurdering av de enkelte aktørenes bidrag til den samlede resultatutviklingen i trafikksikkerhetsarbeidet.182 Blant politilederne blir det heller ikke gjort forsøk på å kvantifisere enkeltaktørers effekt.

Som vist i figur 10.2 er den positive ulykkesutviklingen i Norge parallell med utviklingen i de øvrige nordiske landene, til tross for vesentlige forskjeller i polititilnærmingen. Sammenligningen gir riktignok ikke et riktig bilde av trafikkutfordringene ettersom antallet trafikanter er svært forskjellig, og andre særskilte forhold kan ha betydning. Det kan imidlertid si noe om utviklingstendenser.

Tallene i figur 10.2 er innhentet fra de respektive landenes sentrale politimyndigheter. For alle landene er det en nedadgående trend både i antall ulykker, og antall dødsulykker, med størst nedgang for Norge og Danmark. Målt i antall drepte per en million innbyggere i 2015 er Norge (23) likevel klart best, foran Sverige (28), Danmark (30) og Finland (48).

Det er interessant at ingen av de øvrige nordiske landene har et nasjonalt trafikkpoliti. Finland valgte i 2014 å legge ned sitt utrykningspoliti, Den rörliga polisen, og overførte ressursene til politidistriktene. En flerårig nedgang i antall skadde og drepte i trafikken har likevel fortsatt, jf. tabell 10.2.

Danmark har også omorganisert den nasjonale trafikkpolitiinnsatsen de siste årene. De har fordelt ansvaret mellom to politidistrikt, ett på Jylland og ett på Sjælland, i tillegg til flere enheter for tungtransportoppfølging. Resultatutviklingen følger i figur 10.3.

¹ Politiområdet Danmark – e-post 21. mars 2017

Et interessant trekk ved den danske utviklingen er at antall drepte i trafikken er halvert de siste årene, fra toppårene i 2007 og 2008 med 406 drepte til 178 drepte i 2015. Samtidig har det siden 2011 vært en større andel alvorlig skadde enn lettere skadde i trafikken i Danmark.183

I Sverige er ansvar for politiets trafikksikkerhetsarbeid gitt det enkelte politidistrikt. Sverige har likevel også opplevd sterk nedgang i antall skadde og drepte i trafikken de seneste årene, jf. figur 10.4.

¹ Politimyndigheten Sverige – e-post 28. mars 2017

Tallene og statistikken er isolert sett utilstrekkelig som argument for hvilken organisasjonsform som er best egnet for det nasjonale trafikksikkerhetsarbeidet. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at uavhengig av hvilke politiske, kulturelle eller andre årsaker som ligger til grunn for de organisatoriske forskjellene, har alle sammenfalt med en positiv ulykkesutvikling.

10.3.3 Effekten av trafikksikkerhetstiltak

Transportøkonomisk institutt (TØI) har i tiltaksanalyser vurdert effekten av ulike trafikksikkerhetstiltak. I tiltaksanalysen for 2015 fremgår det at en tidobling av fartskontrollene kan redusere antall drepte og hardt skadde med henholdsvis syv og seks prosent.184 En tidobling av promillekontroller er beregnet å redusere antall drepte og hardt skadde med henholdsvis ni og tre prosent. TØI anslår på denne bakgrunn at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å øke politiets fartskontroller inntil 3,5 ganger dagens nivå.185

Det har vært en synkende andel av fartsovertredelser som oppdages ved kontroller utført av polititjenestemenn.186 Automatisk trafikkontroll er et effektivt trafikksikkerhetstiltak på vegstrekningene de dekker, og TØI har beregnet at tiltaket kan redusere antall drepte i veitrafikken med 50 prosent og antall hardt skadde med 45 prosent.187 Omfanget av ATK-punkter er imidlertid begrenset. I 2013 var det installert 343 ATK-punkter, som til sammen dekket kun 2,9 prosent av trafikkarbeidet.188 Altså foregikk 97,1 prosent av trafikken på strekninger hvor politiet eller Statens vegvesen var eneste kilde til oppdagelsesrisiko.189 Det forventes at flere automatiske trafikkontroller installeres i årene fremover, og regjeringen har i nasjonal transportplan varslet at de vil etablere ATK på flere veistrekninger. ATK ved punktmåling og strekningsmåling antas også å kunne erstatte politiets fartskontroller på veistrekningene hvor disse er installert.

For faktorer hvor det foreligger forsvarlig datagrunnlag har TØI beregnet faktorenes bidrag til nedgangen i antall drepte og hardt skadde i trafikken i perioden 2000–2012. Kun 31 prosent av nedgangen var mulig å forklare med ulike tiltak, som det fremgår av figur 10.5. Politikontroller gikk noe ned i den undersøkte perioden. Av nedgangen som kunne forklares, utgjorde kjøretøytiltak den største andelen tett etterfulgt av nedgang i trafikkens gjennomsnittsfart. Blant kjøretøytiltakene var det bedre kollisjonsvern (46 prosent), elektronisk stabilitetskontroll (28 prosent), og sidekollisjonsputer (15 prosent) som forklarte den største andelen av nedgangen. Ny kjøretøyteknologi som får stadig større utbredelse i nye biler i dag, som kjørefeltvarsler og adaptiv cruisekontroll, forklarte kun 1,4 prosent av nedgangen. Her kan det legges til at beregninger fra TØI viser at 49 drepte og hardt skadde i 2012 kunne vært unngått om politiets kontrollnivå hadde vært likt som i 2000 (7,4 prosent færre).190

Kilde: TØI-rapport 1299/2014

Anvendelse av førerstøttesystemer har et stort potensial til å bidra til fortsatt reduksjon av antall drepte og hardt skadde i trafikken. Teknologiutviklingen går raskt, og inntredenen av autonome biler vil kunne redusere risikoen for trafikkovertredelser og ulykker vesentlig. På grunnlag av en tysk studie er det anslått at autonom cruisekontroll med kollisjonsvarsler og automatisk nødbrems kan redusere antall drepte og hardt skadde i lette kjøretøy med henholdsvis 19 og 15 prosent.191

Med inntredenen av stadig mer avanserte og effektive førerstøttesystemer, antas kjøretøytiltak å utgjøre en stadig viktigere del av trafikksikkerhetsarbeidet. Videre antas det at andelen trafikkulykker, forårsaket av trafikanter som i liten grad påvirkes av ordinære trafikksikkerhetstiltak eksempelvis kriminelle gjengangere eller andre risikogrupper, vil øke.192 For denne gruppen kan det være andre forebyggende tiltak enn tradisjonelle trafikksikkerhetstiltak som gir størst effekt. I følge Meld. St. 40 (2015–2016) vil derfor en bred innsats fra politiet fortsatt å være viktig fremover.

I den store kategorien «uforklart» kan en rekke samvirkende faktorer ha bidratt. Forebyggende og holdningsskapende arbeid, regelverksutvikling og håndhevelse, er noen av flere mulige faktorer.

10.3.4 Utviklingstrekk

I samordning og organisering av det nasjonale trafikksikkerhetsarbeidet blir fremtidige utfordringer særlig sett i sammenheng med forhold knyttet til demografiske endringer, trafikkutvikling, trafikantatferd og teknologisk utvikling.

UP vektlegger blant annet betydningen av at en aldrende gjennomsnittsbefolkning stiller andre krav til trafikksikkerheten og behov for tiltak. I særlig grad blir det pekt på den økte ulykkesrisikoen for trafikanter over 75 år, sammen med ønske om større mobilitet for å delta i samfunns- og arbeidsliv. Rapporter peker også på demografiske trekk og forskjeller i ulykkesrisiko mellom fylkene.193

I forbindelse med utarbeidelsen av Nasjonal transportplan 2018–2029 ble det gjort beregninger som viste en forventet trafikkvekst på rundt 25 prosent for perioden 2015–2030. Samtidig har Klimameldingen194 satt et nullvekstmål for personbiltrafikken, hvilket innebærer at vekst i persontransport i storbyene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. I tillegg er det forventet en vekst i godstransporten.

Trafikanttiltak har stor betydning for trafikksikkerheten, og UP legger stor vekt på trafikantatferd i sitt arbeid. Dette omfatter særlig overholdelse av fartsgrensene, bilbeltebruk og annen sikring, samt tiltak mot ruspåvirket kjøring. Politiets kontrolltiltak er en viktig faktor, men også andre aktørers forebyggende arbeid er viktig. I tillegg kan ny teknologi bidra positivt på flere av disse områdene, eksempelvis gjennom innebygde løsninger i kjøretøyene.

Det er ulike oppfatninger av fremtidige utfordringer i det nasjonale trafikksikkerhetsarbeidet. Trygg Trafikk mener det neppe vil bli store endringer i trafikksikkerhetsbildet de nærmeste årene. De ser i mindre grad teknologisk utvikling som en faktor som vil endre vekten av trafikksikkerhetstiltak og mener at potensialet som ligger i å bygge sikrere veier (eksempelvis med midtdelere) er i ferd med å bli tatt ut. Føreratferd vil etter deres mening derfor fortsatt være den viktigste faktoren i trafikksikkerhetsarbeidet.195

Teknologirådet mener den teknologiske utviklingen med førerløse biler, kunstig intelligens og sensorteknologi i veibanen akselererer så raskt at det i overskuelig fremtid er naturlig med en dreining av ressurser bort fra føreratferd og over til automatiserte kontrolltiltak og integrerte kjøretøysløsninger. Flere informanter, blant annet Vegvesenet peker på at førerløse biler kan bidra til endret behov for trafikksikkerhetsarbeid, investeringstiltak kan bidra til færre ulykker, og teknologi i bilene kan bidra til større sikkerhet. Overgangen kan likevel være utfordrende.196

Som eksempel blir det nevnt teknologiske løsninger i nye biler som kan forebygge og forhindre uønskede trafikkhendelser samt begrense mulighet for fartsoverskridelser. Ettersom utskifting av bilparken kan ta lang tid, fremhever Teknologirådet bruk av sensorteknologi i veibanen som forebyggende kontrolltiltak. Dette er en utvikling som er i rask vekst i Storbritannia, men teknologien er fortsatt relativt ny i Norge. Sensorteknologien kan gi verdifull informasjon som kan brukes til å justere fartsgrenser og gi annen informasjon til trafikantene for å bidra til bedre trafikkflyt. I tillegg kan sensorteknologi brukes som supplement til – og erstatning for manuelle trafikkontroller.197 Denne utviklingen reiser imidlertid viktige spørsmål om personvernhensyn som særlig Datatilsynet har rettet mye oppmerksomhet mot de siste årene.

Meld. St. 40 (2015–2016) vier også oppmerksomhet til utviklingen av såkalt intelligente transportsystemer og tjenester (ITS), det vil si systemer som gjør bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i infrastruktur og kjøretøy. Dette omfatter blant annet sensorteknologi og andre systemer som gjør at informasjon kan utveksles mellom kjøretøy og infrastruktur, slik Teknologirådet også har omtalt. Slike samvirkende systemer kan bidra til bedre varsling om hendelser i trafikkbildet og styrke informasjon om lokale trafikkreguleringer og føreforhold. I sum kan dette bidra til mer effektiv trafikkavvikling. Med en utvikling i retning av mer autonome, eller selvkjørende kjøretøy, vil slike systemer få enda større betydning. Regjeringen har også mål om å fremme lovforslag om prøveordning for autonome kjøretøy våren 2017.198

Som både UP, Teknologirådet og Riksadvokaten peker på, stiller utviklingen i retning av selvkjørende kjøretøy nye utfordringer for grunnprinsipper i veitrafikklovgivningen. Teknologirådet mener at en fremtid med selvkjørende kjøretøy i prinsippet kan tilsi at det er selve kjøretøyet som blir sertifisert, og ikke føreren. En slik realitet ligger uansett et stykke frem i tid, både fordi teknologien ennå ikke er fullt utprøvd og godkjent og fordi det vil ta tid å skifte ut kjøretøyparken. I tråd med dette scenarioet har regjeringen også startet et lovarbeid om prøveordning for autonome kjøretøy.199

Et teknologisk utviklingstrekk som lenge har vært en utfordring i trafikksikkerhetsarbeidet er imidlertid bruk av informasjons-, kommunikasjons-, og underholdningssystemer som skaper distraksjon i veitrafikken. Både UP og Trygg Trafikk fremhever dette som en økende del av det holdningsskapende arbeidet. Dette dreier seg ikke bare om bruk av mobiltelefon under kjøring, men også bruk av teknologiske systemer i kjøretøyene, samt distraksjoner utløst av medpassasjerer. Ved siden av det brede holdningsskapende arbeidet vil derfor blant annet regelverksutvikling og håndheving ha stor betydning for hvordan teknologiutviklingen påvirker trafikksikkerheten.

Det teknologiske innslaget i politiinnsatsen er også økende. UPs kontrollinnsats utføres i dag av politipersonell med utstyr som radar, alkometer og automatisk nummergjenkjenning (ANPR). En økende digitalisering og automatisering kan få betydning for arbeidsdelingen i politiets trafikksikkerhetsarbeid.

Teknologirådet mener at metoder for kontroller og overvåking av trafikken i økende grad vil bli automatisert og at gjennomføring av kontroll og overvåking av trafikken i fremtiden i mindre grad trenger å være en politioppgave. Samtidig fremhever The European Transport Safety Council (ETSC) en kombinasjon av automatiske og fysiske trafikkontroller, som det mest effektive tiltaket.200 Finland har allerede beveget seg langt i denne retning og finsk politi beskriver en fremtid med nedskjæringer i politibudsjettet, kombinert med en teknologisk utvikling og automatisering, både av kontrollmetoder og kjøretøy, som kan føre til at hele politiets trafikktjeneste blir automatisert. UP på sin side mener oppmerksomhet mot føreratferd vil være avgjørende i overskuelig fremtid, og at det av den grunn er vanskelig å se for seg en fullautomatisering av oppgavene. Etter deres mening vil manuelle kontroller og synlighet i trafikken være et viktig virkemiddel, både i forebyggende øyemed, og for aktiv kriminalitetsbekjempelse på vei.

10.4 Dagens organisering av Utrykningspolitiet

UP er organisert med hovedkontor i Stavern og fem underliggende regionale UP-distrikter, hver ledet av en distriktssjef. UP-distriktene sammenfaller med Vegvesenets regioninndeling og hvert UP-distrikt omfatter minst to politidistrikt. Dette er en reduksjon fra tolv UP-distrikter i 1998 og ni i 2012. Dagens struktur ble innført fra 1. januar 2016, samtidig med politireformen. Med unntak av Oslo, som har sin egen trafikktjeneste (Tango), opererer UP over hele landet. UP bistår likevel Oslo politidistrikt ved behov.

UP har en stab og administrasjon på rundt 45 ansatte, fordelt på hovedkontor og regionene, og har årlig innbeordret rundt 280 årsverk fra politidistriktene. Patruljemannskapene innbeordres normalt til UP-tjeneste i to år, med en maksimal lengde på seks år. De operative mannskapene fordeler seg på uniformerte og sivile patruljer, herunder spesialpatruljer som etterretnings-, narkotikahund-, video- og tungbilpatruljer.

UP har også det administrative ansvaret for Politireserven (PR). Fra 1.1.2017 har som nevnt UP i tillegg overtatt ansvaret for Politiets ATK-senter med ca. 25 ansatte. Bemanningen i UP-distriktene varierer fra 40 til 70 tjenestemenn og -kvinner. UP er organisert som vist i figur 10.6.

Kilde: UP

UP mener selv å jobbe etter «nærpolitiprinsippet» der mannskapene, ved å ha uniformerte tjenestebiler hjemme i fritiden, bidrar til opplevd trygghet og politinærhet i boligområder der det ellers er liten politidekning.201 UPs patruljebiler blir sett på som en erstatning for faste kontorplasser og oppleves «mer personlig» ettersom bilen ikke rulleres på andre patruljer, slik det gjøres i politidistriktene.

Etter UPs mening er det vanskelig å sammenligne patruljetjenesten i UP og i politidistriktene. UP arbeider på en annen måte og med andre oppgaver enn politidistriktenes vakt- og beredskapsstyrke. UPs patruljer er i gjennomsnitt i arbeid 33–34 timer per uke, etter en arbeidsplan som dekker døgnet på hverdager mellom 06:00–02:00 og i helgene mellom 08:00–04:00. UPs patruljebiler er oppgitt å kjøre gjennomsnittlig 30 000 km per år. Det opplyses fra UP at det er spredning i hvor og i hvilken mengde det er patruljer på veien og at det gjennom året må inkorporeres fravær som følge av sykdom, opplæring, trening og ferieavvikling. UP mener også det er en betydelig beredskapsressurs at tjenestebilene er plassert hjemme hos tjenestemennene/kvinnene, med fremskutt lagring av våpen, der det ikke er lange fravær i arbeidsplanen. Plassering av tjenestebil hjemme gjelder, etter søknad, for tjenestepersonell som har vakter påfølgende dager og bor slik til at de har kontroll på bilen.

De operative mannskapene i politidistriktene går på tjenestelister med forskjellig varighet, vanligvis satt opp for 4-6 uker om gangen. Alle med døgnkontinuerlig tjeneste skal ha 37,5 timer i gjennomsnitt per uke, men faktisk tilstedeværelse vil variere mellom kveld, natt og helg. Normal faktisk tilstedeværelse med døgnkontinuerlig tjeneste og arbeid hver tredje søndag gir ca. 34,5 timer i snitt per uke. De fleste operative mannskaper i politidistriktene arbeider hver tredje helg.

Til forskjell har UP primært dag og kveldsvakter, med noen nattevakter til kl. 0400. Det er ingen krav til døgnkontinuerlige vakter i UP-tjenesten, men også UP må oppfylle kravet til 37,5 timers arbeidstid i gjennomsnitt per uke. UP-tjenesten gir færre «rene» nattevakter, da tjenesten primært legges opp etter når trafikkgrunnlaget anses å være størst, eller at annen kunnskapsbasert informasjon tilsier et behov. Den øvrige operative polititjeneste har tilstedeværelse hele døgnet, men med noe redusert bemanning i helgene og om nettene.202

10.4.1 Om beordringssystemet

UPs operative personell har sitt faste tjenestested i eget politidistrikt og søker seg til tjeneste i UP. Gjennomsnittlig tjenestetid i UP er fire år. Avgitte mannskaper forblir i politidistriktenes lønnsbudsjett, men UP utbetaler variable utlegg. Dersom avgitte mannskaper blir sykemeldt i løpet av innbeordringsperioden, er politidistriktet pliktig til å avgi nye mannskaper som erstatning.

Dette vil si at de som arbeider ute på veien i UP, er utdannet på Politihøgskolen, har tjenestegjort en tid i politidistrikt eller andre enheter i politiet, og har gjennomført tilleggsopplæring for arbeidet i UP. Dette sikrer medarbeidere med bred kompetanse innenfor sine ansvarsområder, og setter enheten i stand til å løse mange typer oppdrag. Det er ingen bevisst kompetansestrategi bak rekrutteringen til UP, men en ordinær søknadsprosess, der UP etter eget utsagn velger mellom mange gode søkere hvert år.

UP-ledelsen viser til arbeidsmiljøundersøkelser som konkluderer med et godt arbeidsmiljø med lavt sykefravær. De siste årene har også UP-tjeneste blitt mer attraktivt. Dette har særlig sammenheng med at UP gikk over fra innbeordring til at en nå «søker» seg til UP, og at oppgaveporteføljen de senere år er utvidet i retning av kriminalitetsbekjempelse i et videre perspektiv.

UP oppgir at det er utfordrende å beholde og videreutvikle kjernekompetansen innenfor sine ansvarsområder. Kompetansen forblir likevel i stor grad i politi- og lensmannsetaten ved at kompetent personell kommer tilbake til politidistriktet etter endt tjeneste. Slik sett bidrar UP til en kontinuerlig kompetanseutvikling i politidistriktene.

Det er ulike oppfatninger av UPs beordningssystem. På den ene siden er det høy tilfredshet blant politimannskaper som har vært beordret til UP. På den andre siden oppgir flere politiledere at praksisen er uhensiktsmessig for politidistriktene, som må avgi sårt tiltrengte IP4-ressurser til UP med det resultat at vakanser i distriktene hoper seg opp. Dette blir forsterket ved at UP-mannskaper som blir sykemeldt må erstattes av nye mannskaper fra hjemmehørende politidistrikt for avtalt tjenesteperiode.

10.4.2 Trafikksikkerhet

Politiets konkrete innsats i trafikksikkerhetsarbeidet er forankret i politiets strategiplan for polititjeneste på veg 2016–2019.203 Hovedsatsingen knytter seg til forebyggende virksomhet, kontrollvirksomhet og etterforskning. I tillegg utarbeider politidistriktene og UP årlige planer for trafikksikkerhetsarbeidet.

UP har i tillegg et oppdrag om å utvikle årlige nasjonale tilstandsbeskrivelser for trafikkatferd og ulykkesutvikling.

UPs rolle i dette arbeidet er innsats på veinettet, herunder distriktsovergripende aksjoner ved behov, eksempelvis perioder med stor utfart. I tillegg skal UP gjennomføre jevnlige tiltak for å markere synlighet i trafikken og dermed styrke oppdagelsesrisikoen, blant annet på prioriterte veistrekninger. Dette omfatter kontroll av trafikanter, og kjøretøy, samt bruk av straff og sanksjoner ved overtredelser på veitrafikklovgivningen.

1. januar 2017 overtok UP som nevnt det faglige og administrative ansvaret for Politiets ATK-senter. Det er Statens vegvesen som har ansvar for daglig drift, installasjon og vedlikehold av fotoboksene. Politiets ATK-senter og politidistriktene har ansvaret for utstedelse av forelegg eller siktelser/tiltalebeslutning. UP vil i samarbeid med politidistriktene og Statens vegvesen arbeide med å utvikle en mer effektiv bruk og administrasjon av ATK-saker.

UPs forebyggende og kriminalitetsbekjempende tiltak i veitrafikken omfatter målrettet innsats mot alle risikovillige førere, noe som medfører beslag av mange førerkort hvert år for uvettig kjøreatferd. Tap av førerrett er også et tiltak politiet benytter dersom en person dømmes for andre straffbare forhold, men hvor det er klar kvalifisert sammenheng mellom bruk av motorvogn og handlingen, og hvor allmenne hensyn kan kreve det.204

I det forebyggende arbeidet samarbeider UP med en rekke aktører. Foruten politidistriktene omfatter dette særlig Vegvesenet og Trygg trafikk.

Et annet viktig UP-tiltak, er synlighet i media. Særlig i perioder med stor utfart, er dette effektivt for å øke allmenn forståelse og bevissthet for trafikksikkerhetsarbeidet, samt påvirke trafikkatferden. I tillegg deltar UP, i samarbeid med spesielt Statens vegvesen, i jevnlige informasjons- og holdningskampanjer. Flere av disse kampanjene er særlig rettet mot høy fart og unge menn, som også topper ulykkesstatistikkene.

UP er av sentrale aktører innenfor og utenfor politietaten, vurdert som en svært effektiv enhet som oppnår gode resultater innenfor nasjonalt trafikksikkerhetsarbeid. UPs arbeid med trafikksikkerhet må likevel ses som del av et bredere kriminalitetsbilde.

En nylig UP-studie fra mars 2017 undersøkte sammenhengen mellom uaktsomhet i forbindelse med dødsulykker i veitrafikken og gjerningspersoners straffedomshistorie. Studien viste at gjerningspersonen i ulykken hadde utvist uaktsomhet i bortimot alle ulykkene. I 60 prosent av ulykkene hadde gjerningspersonen utvist grov uaktsomhet og i 36 prosent av tilfellene ble det utvist simpel uaktsomhet. 35 prosent av gjerningspersonene var tidligere straffet, de fleste for trafikale forhold. Totalt 63 prosent av gjerningspersonene var tidligere straffet (anmeldt), hadde vedtatt forenklet forelegg eller mottatt trafikkgebyr. Studien viste klar sammenheng mellom graden av uaktsomhet vist i ulykken og om gjerningspersonen var tidligere straffet. Av gjerningspersonene som utviste grov uaktsomhet var 43 prosent tidligere straffedømt, av gjerningspersonene som hadde utvist simpel uaktsomhet var 21 prosent tidligere straffedømt, mens av gjerningspersonene som ikke hadde utvist noen form for uaktsomhet, var 14 prosent tidligere straffedømt.205

En rekke politiledere og andre interessenter mener UPs innsats er avgjørende for politiets samlede ressursinnsats på trafikksikkerhetsarbeidområdet. I flere politidistrikt erfares det imidlertid at trafikksikkerhetsarbeid blir nedprioritert til fordel for andre kriminalitetsområder. Flere uttrykker bekymring for dette, men understreker samtidig at ressurssituasjonen i politiet gjør at slike prioriteringsavveininger er uunngåelige.206 Denne balansen må avveies mot Politidirektoratets instruks for politiets generelle trafikktjeneste der det blant annet heter at: «Trafikktjenesten er en av politiets prioriterte oppgaver. Målet er å hindre, eller begrense trafikkulykker, og redusere antall skadde og drepte i ulykkene».207

10.4.3 Kriminalitetsbekjempelse på vei

UP er mer enn et nasjonalt trafikkpoliti. Gjennom sitt konsept «trafikktjeneste på vei» legger UP vekt på generell kriminalitetsbekjempelse i sin tjeneste på hovedveinettet i landet. Dette innebærer at UP i tillegg til sin innsats for å forebygge og bekjempe trafikkrelaterte overtredelser, også har politiblikket rettet mot andre kriminalitetstyper. Blant de ulykkesinvolverte førerne finnes som nevnt en overrepresentasjon av personer som begår annen type kriminalitet. Gjennom sin kontrollvirksomhet og overvåking av veien er UP derfor oppmerksom på mobile kriminelle som benytter veien til ulovlig virksomhet, som ulovlig innførsel av varer, menneskesmugling mv. På den måten bistår UP politidistriktene i generell kriminalitetsbekjempelse og produserer straffesaker på ulike områder. Politiets straffesakssystem (STRASAK) har imidlertid ikke registreringskoder som viser dette omfanget.

10.4.4 Bistand

I henhold til UPs instruks er UP pliktig å yte bistand til planlegging, tilrettelegging og gjennomføring av trafikkinnsats og kontrolloppgaver i politidistriktene. Gjennom samhandling med politidistriktene gjennomfører UP jevnlig oppdrag i politidistriktene, og de fleste politimestrene opplyser i samtale med utvalget at de opplever UP som en fleksibel og tilgjengelig bistandsressurs, både for alminnelige ordensoppdrag og mer planlagte arrangementer, som festivaler, stevner og idrettsarrangementer.

UP kan i tillegg bli pålagt å avgi personell og materiell til politidistriktene for å løse andre politioppgaver enn trafikktjeneste etter nærmere bestemmelser fra Politidirektoratet.

Flere politiledere påpeker at en konsekvens av politireformens sammenslåing av politidistriktene også bør være redusert behov for UPs bistand. Større tilgang på mannskap skulle tilsi dette, men som flere andre peker på, var dette også antatt ved tidligere politireformer. Fortsatt er det antatt at særlig politidistrikter med store geografiske avstander, samt enkelte politidistrikt med sesongbaserte turistområder fortsatt vil ha behov for bistand fra UP.

10.4.5 Beredskap

UP er politiets egen forsterkningsressurs og en beredskapsstøtte for politidistriktene. Dette innebærer at UP er en nasjonal mobil politistyrke som på kort varsel kan bli utplassert i spesielle situasjoner og hendelser. Fra sin posisjon på landeveien legger UP derfor vekt på å bidra til politidistriktenes krav om kort responstid ved akutte hendelser. Dette viste seg blant annet på Storskog høsten 2015 og på Utøya i 2011.

Tjenestegjørende i UP er forberedt på at oppdrag kan kreve forflytning til andre deler av landet, også over tid. I tillegg bistår UP politidistriktene med ressurser ved større hendelser samt med vaktoppdrag og samarbeider i noen grad med politidistriktene om trafikktjenesten. Blant annet bidro UP med viktige forsterkningsressurser under migrasjonsbølgen høsten 2015 og ved avviklingen av Ungdoms-OL vinteren 2016. Flere politiledere opplever UPs innsats som verdifull.

10.4.6 Politireserven

Politireserven er en reservestyrke i politiet, underlagt Utrykningspolitiet, som består av mannskaper som har fullført militær førstegangstjeneste og som deretter utfører plikttjeneste i Politireserven resten av tjenestetiden. Styrken omfatter rundt 700 mannskaper på Østlandet, som kan bli innkalt på kort varsel.

Politireserveordningen er hjemlet i lov av 21. november 1952 om tjenesteplikt i politiet. Politireserven kan kun besluttes brukt av Kongen i statsråd:

• når militær beredskap eller mobilisering helt eller delvis er satt i verk

• for å avverge eller begrense naturkatastrofer

• for å avverge andre alvorlige ulykker

• for å opprettholde samfunnsordenen når viktige allmenne interesser tilsier det, eksempelvis ved eventuelle terroranslag

Politireserven er ubevæpnet, men har maskinpistolen MP5 som primærvåpen ved eventuell bevæpning.

Politireserven vil i visse situasjoner være påkrevd for å understøtte og dels avløse ordinære politimannskaper. Hovedoppgavene til Politireserven vil være objekt-vakthold og vakt-tjeneste, trafikk og -patruljetjeneste, innsats mot folkemasser (IMF) og i noen spesielle tilfeller til personsikring. Politireserven skal ikke brukes for å kompensere for mangelfulle politiressurser ved utøvelse av politiets daglige tjeneste.

Trening

Nye politireservister gjennomgår et to ukers grunnkurs (ti dager) som omfatter mange av politiets vanlige oppgaver, for eksempel vakthold, trafikkontroll, patruljetjeneste og skyteprøve. Hvert fjerde år blir det gjennomført obligatoriske fem-dagers repetisjonskurs. Kursene avsluttes med bestått/ikke bestått, og de som ikke består, blir tilbakeført til vernepliktsverket for annen disponering. All trening og opplæring skjer i regi av UP ved Justissektorens kurs- og øvingssenter (JKØ) i Stavern.

Deler av Politireserven deltar også på ordinære redningsøvelser med Forsvaret, Sivilforsvaret og Politiet.

Siden 2006 har rekruttering kun vært fra det sentrale østlandsområdet, og ikke hele landet, som tidligere.

En lite brukt ressurs

Politireserven har siden opprettelsen vært lite i bruk. Styrken ble benyttet første gang under OL på Lillehammer i 1994 og gjennomførte vanlig polititjeneste i landet, mens store deler av hoved- politistyrken ble avgitt til tjeneste på Lillehammer. Den 22. juli 2011 ble det gitt tillatelse fra Politidirektoratet til å benytte styrken. Deler av styrken ble varslet og satt i beredskap, men ingen ble innkalt.

Så sent som i 2001 besto styrken av omtrent 8000 menn og kvinner, men budsjettsituasjonen har siden begrenset både innkalte mannskaper og kursaktivitet. I 2007 bestemte regjeringen å rulleføre tusen ekstra personer for rask utdanning og utstyring ved endret trusselsituasjon, men kostnadsrammen ble ikke besluttet økt i tråd med vedtaket.

Den økonomiske tildelingen fra POD til UP øremerket drift, kurs og materiell for Politireserven er årlig på rundt 3,5 mill. kr.

Politireserven er flere ganger foreslått avviklet, senest av Forsterkningsutvalget i 2013,208 men Stortinget besluttet med våren 2015 å opprettholde styrken. Som følge av dette har Politidirektoratet nylig utarbeidet forslag til nye retningslinjer for Politireserven.209

10.4.7 Kompetanseutvikling

Alle nye UP-mannskaper gjennomgår et eget innføringskurs på i overkant av en uke. Årlig gjennomgår mellom 70–100 nye mannskaper dette kurset.

I tillegg bidrar UP med instruktører og lærekrefter på opplæring i trafikktjeneste, kjøreopplæring, fartsmåling og trafikksikkerhet ved Politihøgskolen (PHS).

Betydningen av UPs bidrag som instruktører til PHS, viser seg ikke bare gjennom generell økt bevissthet om trafikksikkerhet for studentene, men også i form av økt forståelse for at trafikksikkerhetsarbeidet er en del av politiets generelle ordensoppdrag. UPs bidrag har også betydning for politimannskapenes effektive bruk av politidistriktets eget trafikktekniske utstyr.

UP har ansvar for fag- og metodeutvikling for politiets trafikksikkerhetsarbeid, men politidirektoratet er eier av metodeverk og instruksverk for trafikkområdet. UP har etterlyst avklaring fra POD om fagansvarsrollen.

Statens vegvesen opplever UPs kompetanseoverføring til distriktene som uklar. Vegvesenet ønsker likevel ikke å vurdere om politidistriktene kunne opprettholde god trafikksikkerhet med en annen organisering der de overtok flere oppgaver fra UP i en mer målrettet løsning. Som utgangspunkt mener de det er liten grunn til å endre noe som fungerer. Konklusjonen er dermed at de vil beholde UP slik ordningen er i dag, fordi dette fungerer godt.

Vegvesenet mener UP er viktig som kontinuerlig pålitelig og faglig ressurs på trafikksikkerhetsområdet. Vegvesenet opplever videre at trafikkområdet er mindre prioritert i politidistriktene og frykter nedprioritering ved eventuell overflytting av ansvar fra UP. Etter Vegvesenets oppfatning er det nødvendig med en nasjonal enhet med spisskompetanse på trafikksikkerhet, og det blir vanskelig for politiet å nå nasjonale mål for trafikksikkerhet dersom ansvaret blir desentralisert.210

Ved siden av god kunnskap innen fag og metode, forutsetter politiets trafikksikkerhetsinnsats påtalemessig oppfølging med høy kvalitet. Erfaring over flere år tyder imidlertid på et behov for økt spesialkompetanse på fagfeltet, og UP viser blant annet til arbeidsgrupperapport publisert av Riksadvokaten i 2015 om etterforsking og straffeforfølgning av trafikksaker. 211 Dårlig kvalitet på etterforskingen får betydning for både nivå i straffereaksjonene og i effektivitet i saksbehandlingen. Det er tidligere foreslått bruk av hospitering i UP som et tiltak for å heve kompetansen, blant annet for påtalejurister. UP koordinerer imidlertid nasjonalt påtalenettverk for trafikkfaget og det er naturlig at behov for slik kompetansetilførsel tas opp der.

10.4.8 Nasjonalt og internasjonalt kontaktpunkt

Som internasjonalt kontaktpunkt koordinerer og deltar UP i norsk politis internasjonale samarbeid på trafikkområdet. Dette omfatter internasjonale sammenslutninger med medlemmer fra både offentlig administrasjon og private organisasjoner. Internasjonalt samarbeid om trafikksikkerhet er viktig for å utveksle erfaringer, bygge nettverk, dele kunnskap og sette felles mål.

Både Statens vegvesen og Trygg trafikk fremhever at det er effektivt at UP er eneste kontaktpunkt i politiet innenfor trafikksikkerhetsarbeid.

10.5 UPs oppgaveløsning

Instruks etter kongelig resolusjon av 1.september 1989 fastslår at «Utrykningspolitiets målsetning er å redusere antall trafikkulykker og forebygge lovovertredelser i trafikken», og at UP «skal utføre trafikktjeneste i alle landets politidistrikter». UPs oppgaver, mål og resultatkrav utover dette følger av årlig disponeringsskriv.

I disponeringsskriv for 2017 heter det at UP skal opprettholde tjenesteproduksjon minst på samme nivå som i 2016, det vil si at samlet innsats skal bidra til å forebygge og bekjempe:

• ulykker på vei (trafikksikkerhet)

• kriminalitet på vei

Samlet effekt av tiltakene skal derfor være å redusere antall drepte og skadde i trafikken sammenlignet med foregående år. UP har gjennomgående høy måloppnåelse på årlige mål- og resultatkrav, jf. tabell 10.3.

10.5.1 Trafikksikkerhet

Kontrollinnsatsen til UP rettes i dag mot aggressiv kjøreatferd, fartsovertredelser, ruspåvirket kjøring og manglende bruk av bilbelte. Innsatsen rettes først og fremst mot risikovillige førere, som på et kunnskapsbasert grunnlag blir plukket ut for kontroll.

UPs innsats i trafikksikkerhetsarbeidet er særlig avgjørende for å avdekke fartsovertredelser. Politidistriktenes innsats på dette området har i tillegg blitt betydelig redusert i løpet av siste ti år, jf. figur 10.7.

Kilde: Politiets kontrollstatistikk (TTS TRAFSTAT)

På rusområdet har politidistriktene tradisjonelt avdekket flest tilfeller av ruspåvirket kjøring, ofte som resultat av tips fra publikum. UP har derimot de siste årene økt innsatsen innen ruskontroll. UP har mer enn fordoblet antall avdekte tilfeller av kjøring i ruspåvirket tilstand i løpet av to år, og står nå for nærmere 40 prosent av andelen anmeldelser for ruspåvirket kjøring.

UP avdekker ruspåvirket kjøring ved kontrollvirksomheten langs veien, mens politidistriktene avdekker i hovedsak ruspåvirket kjøring i forbindelse med trafikkulykker, eller etter varsel fra publikum.

Etter UPs mening har økt vekt på kunnskapsbasert og effektiv politiinnsats med målrettede kontroller, kombinert med stadig forbedring av metodebruk og bruk av ny teknologi, bidratt til færre alvorlige ulykker med drepte og hardt skadde i trafikken de siste årene.

Trygg trafikk mener nasjonal måloppnåelse for trafikksikkerhet forutsetter et politi med spisskompetanse innen trafikksikkerhet. Politikontroller er det enkelttiltaket med størst dokumentert effekt på trafikksikkerheten. UP er en garantist for at det blir foretatt kontroller på norske landeveier, også utenfor byene.

UPs høye kompetanse kommer også politidistriktene til gode. Når et politidistrikt avgir folk til UPs tjeneste, får de tilbake en kompetanse som er helt uvurderlig i det lokale trafikksikkerhetsarbeidet. Det er etter Trygg trafikks mening også fordelaktig for politidistriktene at UP kan avgi ressurser ved større lokale arrangementer.212

Blant politimestrene er det delte meninger om ressursfordelingen mellom UP og politidistriktene i trafikksikkerhetsarbeidet. Det er imidlertid stor enighet om at UP gjør en viktig innsats i trafikksikkerhetsarbeidet. Flere legger til at UP er en viktig merkevare for politiets trafikksikkerhetsarbeid, noe som også gjenspeiler seg i politiets innbyggerundersøkelser, der UP ofte kommer best ut. Her kommer det også tydelig frem at publikum er mest bekymret for å bli utsatt for trafikkfarlige hendelser, men de har samtidig høy tiltro til at politiet kan håndtere disse hendelsene hvis eller når de inntreffer.

UP på sin side gir tydelig uttrykk for en generelt lav interesse for trafikksikkerhet i politidistriktene, Politihøgskolen og delvis hos Politidirektoratet og mener dette er et gjennomgående fenomen også i andre europeiske land.213

Etter UPs mening har overgangen fra 27 til tolv distrikt ennå ikke gitt nevneverdig endring i verken holdning eller bevissthet til forbindelsen mellom UPs arbeid og generell kriminalitetsbekjempelse. UP kan ikke se at trafikktjenesten eller «kriminalitetsbekjempelse på vei» er gitt organisatorisk plass, eller at det er opprettet formelle kontaktpunkter i de nye politidistriktene. For UP er det derfor svært vanskelig å se at trafikksikkerhet kan bli håndtert på en bedre måte i politidistriktene.

10.5.2 Kriminalitetsbekjempelse på vei

UPs innsats for generell kriminalitetsbekjempelse på vei er forankret i årlig disponeringsskriv fra Politidirektoratet, med et målkrav om 2200 pågripelser og 800 narkotikabeslag for 2016.

Ettersom verken Politidirektoratet eller UP har avgrenset kriminalitetsområder innenfor dette konseptet blir det foretatt pågripelser på en rekke områder. UPs egen statistikk viser at enheten årlig foretar flere beslag enn et gjennomsnittlig politidistrikt, og nesten like mange pågripelser.

Tabell 10.4 gir en oversikt over andre sakstyper UP har initiert enn etter vegtrafikkloven. Tallene omfatter alle anmeldelser uansett om de er avgjort av domstolene, avgjort med forelegg eller har blitt henlagt.

UP opplyser at det er en underrapportering av registrerte anmeldelser i forbindelse med pågripelser og beslag i politiets straffesakssystemer. Merking av UP-initierte saker må gjøres manuelt i politiets BL-system (straffesakssystem) og når politidistriktene dupliserer og etablerer vedleggsaker til straffesaken, blir UP-saker ofte ikke registrert.214

Flere politiledere mener det er prisverdig at UP på denne måten bistår politidistriktene, men peker samtidig på slagsiden ved at UP ikke har påtalekompetanse. Dette medfører at UP kan ta beslag og foreta pågripelser, men må overlate ansvar for etterforskning og påtale til politidistriktene. Flere politimestre opplever dette som uproblematisk, ettersom alle politimannskaper på den måten bidrar i felles kriminalitetsbekjempelse. Enkelte politimestre peker imidlertid på eksempler der UPs beslag har medført behov for omprioritering av ressurser, og på mulige målkonflikter med pågående operasjoner og strategioppfølging på bestemte kriminalitetsområder.

Samtidig peker flere politimestre på at det er behov for flere politimannskaper i distriktene som inngår i en bredere kriminalitetsbekjempelse. Etter deres mening er dagens ressursfordeling uttrykk for en uheldig prioritering av begrensede politiressurser. Ved å få tilført UPs ressurser vil politidistriktene få større fleksibilitet uten at dette trenger å gå utover trafikksikkerhetsarbeidet. I tillegg blir det argumentert med at ressursoverføring vil forenkle styring av politiressursene. Dette vil styrke evnen til å gjøre prioriterte beslag og pågripelser mer i tråd med politidistriktets og overordnede organs strategier.

Noen politimestre gir uttrykk for at overføring av UP-ressursene til politidistriktene med stor sannsynlighet vil føre til at trafikktjenesten vil bli nedprioritert. De tilføyer samtidig at dagens trafikktjeneste, i noen tilfelle faktisk har høyere prioritet og større ressursinnsats, enn flere typer alvorlig kriminalitet, som for eksempel overgrep mot barn og voldtekt. Av den grunn mener de at en prioritetsforskyvning kan være nødvendig i noen tilfeller.

10.5.3 Bistand og beredskap

I henhold til UPs mandat og disponeringsskriv skal enheten også utøve bistand overfor politidistriktene. Dette omfatter støtte til ulike ordensoppdrag etter bistandsanmodning, samt generell kriminalitetsbekjempelse på vei. Dette innebærer at UP gjennom sine operasjoner kan pågripe og overlevere personer mistenkt for lovovertredelser til nærmeste politistasjon i distriktet.

UP opplyser at de nesten daglig bistår politidistriktene i pågående operasjoner og hendelser. I tillegg til anmodning om å yte bistand i hendelsesstyrte saker får UP henvendelser om å avgi ordinære patruljer for å fylle opp politidistriktets turnuser for vakt- og beredskap. Selv om bistanden bidrar til styrket hverdagsberedskap er ikke hensikten at UP skal dekke politidistriktenes eget område, men derimot bistå ved behov der det trengs. Det har likevel ikke kommet tilbakemeldinger gjennom samtaler med utvalget eller spørreundersøkelsen som tyder på at UPs bistandsoppgaver har gått på bekostning av trafikksikkerhetsarbeidet.

I tråd med bistandskrav har UP tidligere tatt initiativ til å overta deler av båttjenesten, som i dag ligger til lokale politidistrikter, men uten å få gjennomslag for dette. Bakgrunnen for UPs anmodning var at flere politidistrikt har lite ressurser til å betjene båttjenesten, ikke minst i sommersesongen da behovet er størst. Imidlertid opplever også UP økt aktivitet om sommeren, og en overtakelse av båttjenesten vil forutsette økt innbeordring. Det er ikke signaler fra hverken POD eller politidistriktene som tyder på at dette er aktuelt per nå.

Noen politiledere påpeker at denne form for ressursforskyvning i politiet kan bli vanligere fremover og derfor representerer en nødvendig fleksibilitet i organisasjonen. Imidlertid mener flere politiledere at den fleksible bistandsressursen ikke naturlig tilhører UP og bedre kan utnyttes i politidistriktene. Etter deres mening kan den nødvendige fleksibiliteten inkorporeres i politidistriktstrukturen og innarbeides i øvrige planer for nabohjelp og beredskapsplaner.

Meningene om UP som beredskapselement er imidlertid delte. Enkelte politimestre mener UPs beredskapsinnsats ikke er et godt nok argument for å beholde UP som et eget sentralt politiorgan, flere mener politidistriktene med de samme ressursene ville hatt bedre styring. Andre mener UP kan utgjøre en ekstra ressurs til eksisterende fleksibilitet i distriktene, men at UPs ressurser er vanskelig å regne med. Enkelte politimestre mener imidlertid UP utgjør et godt supplement, og ser ikke noe problem med at dette medfører at UP kan bevege seg litt bort fra opprinnelig mandat.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten ble det spurt om respondentene opplever at UPs bistandstjenester er tilpasset politidistriktenes behov for bistand. I underkant av 25 prosent svarte at de var «enig» eller «helt enig» i beskrivelsen, mens i underkant av 9 prosent var «uenig» eller «helt uenig». Her svarte imidlertid 44 prosent av de 1815 respondentene «vet ikke». Dette har dels sammenheng med at mange ikke kjenner godt nok til UPs bistandskonsept, noe som kom frem i kommentarfeltene. Rundt halvparten av respondentene oppga at de «sjelden» eller «aldri» hadde kontakt med UP.

Responsen var noe bedre på spørsmål om hvorvidt UP bidrar til bedre oppklaringsprosent på saker i politidistriktet. Her svarte nesten 27 prosent at de var «enig» eller «helt enig», mens i overkant av 10 prosent var «uenig» eller «helt uenig». Også her svarte en stor andel «vet ikke». Av 1819 respondenter gjaldt dette 43 prosent. I kommentarfeltene ble dette hovedsakelig forklart med at det er vanskelig å måle effekten, og flere vegret seg derfor for å svare.

Usikkerheten kom tydeligere til uttrykk på spørsmål om hvorvidt UP bidrar til høyere kvalitet i tjenesteproduksjonen, eksempelvis gjennom færre henleggelser og flere positive påtaleavgjørelser. Her svarte hele 50 prosent av respondentene «vet ikke», mens 22 prosent svarte «enig» eller «helt enig». I den andre enden av skalaen svarte i underkant av 10 prosent at de var «uenig» eller «helt uenig». Responsen var nesten identisk på spørsmål om bistand fra UP bidrar til økt effektivitet i tjenesteproduksjonen, eksempelvis gjennom raskere saksgang.

Det er likevel tydelig at UP har en jevnt over god status i politidistriktene. På spørsmål om det er god samhandling mellom politidistriktene og UP, svarer nesten en tredjedel av respondentene at de er «enig» eller «helt enig», mens bare 5 prosent svarer «uenig» eller «helt uenig». Her var også andelen som svarte «vet ikke» omtrent som over, også her med begrunnelse om manglende kunnskap om UPs innsats.

På spørsmål om hvorvidt UPs bistandsressurser oppleves som tilgjengelige, var responsen tilsvarende positiv. Rundt en tredjedel var «enig» eller «helt enig», mens i underkant av 5 prosent var «uenig» eller «helt uenig». Her svarte 42 prosent av 1816 respondenter «vet ikke».

I spørreundersøkelsen ble det også stilt spørsmål om hvorvidt det fortsatt bør stilles krav til at UP skal yte bistand overfor politidistriktene. Her svarte kun 135 respondenter av de som enten har eller har hatt tilknytning til UP som innbeordret eller kontakt gjennom daglig virke. Nesten 75 prosent svarte «enig» eller «helt enig», mens under en prosent svarte «vet ikke». I overkant av en prosent svarte «uenig» eller «helt uenig».

10.5.4 Kompetanse

Som nasjonalt kompetansesenter for trafikksikkerhet i politietaten driver UP kurs og opplæring på sine fagområder, blant annet som instruktører ved Politihøgskolen.

UPs kompetansetiltak utføres gjennom daglig virke og bistand overfor politidistriktene. I tillegg til aktive kompetansetiltak bidrar UP-mannskaper ved tilbakeføring til politidistriktene som viktige ambassadører og brobyggere for en styrket bevissthet om, og forståelse for, trafikksikkerhetsarbeid i politidistriktene. Over tid bidrar dette til å bygge, og forsterke, en kultur for å se trafikksikkerhet som en del av det større kriminalitetsbildet.

I utvalgets spørreundersøkelse ble samtlige respondenter stilt spørsmål om hvorvidt UP utfyller sin rolle som nasjonalt kompetansesenter på en god måte. Her svarte 32,5 prosent «enig» eller «helt enig», mens 6,4 prosent svarte «uenig» eller «helt uenig». I overkant av 40 prosent svarte «vet ikke», men flertallet av disse har etter responsen i kommentarfeltene lite med UP å gjøre i sitt daglige virke. Det fremgår både av kommentarfeltene, og på spørsmål om tilhørighet i politietaten. Det er derfor rimelig å konkludere med at respondentene mener at UP utfyller sin rolle som kompetansesenter på en god måte.

Rutiner for kunnskapsutveksling mellom UP og politidistrikt fungerer i noe mindre grad. Her svarte bare i overkant av 17 prosent «enig» eller «helt enig», mens 9,5 prosent svarte «uenig» eller «helt uenig». Her svarte 51 prosent «vet ikke». Dette ble i kommentarfeltene forklart med at mange var usikre på effektene og derfor vegret seg for å svare.

En klar overvekt av respondentene ga uttrykk for at UP besitter nødvendig spesialkompetanse for sitt oppdrag. På en skala fra 1 («helt uenig») til 6 («helt enig»), svarte over 39 prosent at de var «enig» eller «helt enig», hvilket ga en gjennomsnittsscore på 4,77. UP vurderes også i noen grad å bidra til kompetanseoverføring til politidistriktene (4,05) og anses i hovedsak å ha kapasitet til å ivareta generelle behov for kompetanseutvikling innenfor sitt fagområde (4,28).

Det er likevel delte meninger om UPs bidrag til kompetanseoverføring til politidistriktene. Dette kan dels forklares med manglende kunnskap om denne delen av UPs aktivitet, og dels at respondentene har lite med UP å gjøre i sitt daglige virke. Av 1815 respondenter svarte i overkant av 45 prosent «vet ikke». Over 23 prosent svarte «enig» eller «helt enig», mens 9,5 prosent svarte «uenig» eller «helt uenig».

Dette inntrykket ble forsterket ved at nesten like mange var «uenig» eller «helt uenig» i at UP har bidratt til uhensiktsmessig forskyvning av kompetanse fra politidistriktene, det vil si forskyvning av kompetanse politidistriktene selv bør inneha. Her svarte 51 prosent «vet ikke».

I utvalgets spørreundersøkelse blir det uttrykt delte meninger om UPs bidrag til å styrke politidistriktenes kompetanse på etterforskning. På spørsmål om UPs bidrag svarte i underkant av 40 prosent av utvalget «vet ikke», mens de øvrige fordelte seg jevnt på skalaen fra 1 («helt uenig») til 6 («helt enig»), hvilket ga en gjennomsnittsscore på 3,58.

Det ble også gitt uttrykk for tilsvarende delte meninger om UP som pådriver og premissgiver for politidistriktenes fag- og metodeutvikling. Responsen var noe mer positiv, med en gjennomsnittsscore på 3,81. I denne vurderingen skiller UP seg vesentlig ut fra de øvrige særorganene. På begge disse spørsmålene svarte til sammen 1826 respondenter.

UPs bistandstjenester vurderes til dels å være tilpasset politidistriktenes behov (4,07), og oppleves som tilgjengelig (4,45). Videre vurderes samhandlingen med politidistriktene som god (4,48).

I spørreundersøkelsen ble det også stilt spørsmål om hvorvidt UP fortsatt bør ha funksjon som kompetanse- og utviklingsenhet for politietaten. Her svarte kun 134 respondenter av de som enten har eller har hatt tilknytning til UP som innbeordret eller kontakt gjennom daglig virke. Over 76 prosent svarte «enig» eller «helt enig», mens 3 prosent svarte «vet ikke». Her svarte 9 prosent «uenig» eller «helt uenig».

De samme respondentene fikk spørsmål om hvorvidt UP bør ha funksjon som nasjonalt kontaktpunkt for internasjonalt samarbeid. Her var et stort flertall positive. 60 prosent svarte «enig» eller «helt enig», men nesten 10 prosent svarte «vet ikke», og ytterligere nesten 15 prosent svarte «uenig» eller «helt uenig».

Ut fra dette synes det likevel klart at de som har nær kontakt med UP, har et meget positivt syn på enheten, mens det er større usikkerhet om effekten i andre deler av politietaten.

10.6 Behovet for et nasjonalt trafikkpoliti

Det er delte meninger om UPs posisjon og hvordan politiets trafikksikkerhetsarbeid skal organiseres. UP har som nevnt vært foreslått nedlagt flere ganger, men betydningen for det nasjonale trafikksikkerhetsarbeidet og for å redusere antall døde og hardt skadde i trafikken, har vært en avgjørende faktor hver gang dette har vært til politisk behandling.

En prinsipiell innvending som blir reist av flere, både politiledere og andre innenfor politietaten er om ordningen med et nasjonalt trafikkpoliti er en god prioritering av politiets samlede ressurser til effektiv forebygging og bekjempelse av kriminalitet. Flere politiledere mener trafikksikkerhet blir for høyt prioritert sammenlignet med andre alvorlige kriminalitetstyper, som seksuelle overgrep, profittmotivert kriminalitet, integritetskrenkende kriminalitet og alvorlig organisert kriminalitet.

Samtidig understreker flere politiledere at UP gjør mye bra og viktig for trafikksikkerhetsarbeidet, men også langt ut over dette i form av allmenn kriminalitetsbekjempelse «på hjul». Det blir her advart mot å overføre trafikksikkerhetsarbeidet til politidistriktene eller andre virksomheter, fordi trafikksikkerhet kan bli en salderingspost. Dette var også en vektig innvending blant flere politimestre da spørsmålet sist var til politisk behandling, i forbindelse med Politireform 2000.215 I høringsrunden vektla særlig Trygg trafikk at å opprettholde UP som synlig politi på veien er den beste garanti for en minimumsinnsats innen kontroll og overvåkning av trafikken.

Det er verdt å merke at den etterfølgende politiske behandlingen i Stortinget synliggjorde et sterkt forsvar for å bevare UP. Flere representanter erkjente at UP gjerne utgjorde et brudd med organisasjonskartet og at ressursene prinsipielt kunne ligge til distriktene, men det avgjørende tverrpolitiske syn var at UP utgjorde et effektivt bidrag for bedre trafikksikkerhet. Et utsagn som ble gjengitt i innstillingen fra justiskomiteen var; «man skal være varsom med å avvikle Utrykningspolitiet som en enhet for å bekjempe trafikkdøden».216

Kleverud-utvalget fikk i 2003 i oppdrag av Justisdepartementet å vurdere UPs fremtidige organisering, herunder om enheten skulle nedlegges som et av politiets særorganer. Utvalget tolket dette som en avveining mellom en operativ spesialstyrke til trafikksikkerhetsarbeid, og om politidistriktene skulle ha hovedansvar for trafikktjenesten. Utvalget konkluderte den gang med at det ikke var tilrådelig å legge ned en så handlekraftig enhet i trafikksikkerhetsarbeidet.217 Utvalget pekte samtidig på at en stor utfordring i trafikksikkerhetsarbeidet videre var å finne en bedre arbeidsdeling mellom UP og politidistriktene. I særlig grad ble det lagt vekt på at distriktenes hendelsespregede hverdag avgrenset det mer langsiktige trafikksikkerhetsarbeidet som krever prioriterte ressurser. Et avgjørende hensyn for Kleverud-utvalget var behovet for nasjonal planlegging og overordnet styring av trafikksikkerhetsarbeidet. Innenfor et slikt strategisk arbeid ville UP etter utvalgets mening ha en naturlig plass, som nasjonal koordinator for politietaten.

Kleverud-utvalget vurderte innvendinger fra politidistriktene om at tilføring av UPs ressurser ville gi en minst like god trafikksikkerhetsinnsats, men konkluderte med at det var lite trolig, og viste blant annet til at trafikksikkerhet da måtte konkurrere med annen oppgaveløsning.218

Kleverud-utvalget pekte allerede den gang på at tekniske hjelpemidler i økende grad ville erstatte manuelle kontroller av blant annet fart og hviletid, men mente teknologien ikke kunne gjøre overflødig trafikkontroller utført av synlig politi.219 Konsekvensene av utvalgets anbefalinger var senere blant annet at UPs hovedkontor ble flyttet fra Oslo til Stavern, og at bistandskonseptet «kriminalitetsbekjempelse på vei» ble utviklet og forsterket.

Flere politiledere mener fortsatt at en rekke av UPs oppgaver innenfor trafikksikkerhetsarbeid helt eller delvis kan bli løst av politidistriktene selv, sammen med andre aktører som blant annet Vegvesenet. Det er blant annet gjort vurderinger av om Vegvesenet helt eller delvis kan overta noen trafikkoppgaver knyttet til promillekontroll, rustesting og kjøretøykontroll, men til nå er dette ikke avklart.

Statens vegvesen mener det er rom for mer effektiv arbeidsdeling med politiet, blant annet ved at vegvesenet overtar deler av ATK-sakene (automatisk trafikkontroll) slik at politiet kan bruke knappe ressurser på mer alvorlige saker. Vegvesenet har også fremmet forslag om foreleggsmyndighet for trafikkforseelser på stedet, noe de mener ytterligere vil frigjøre politiressurser.220 Flere advarer imidlertid mot dette. Trygg trafikk mener ATK må regnes som en politifaglig oppgave, og frykter at dersom slike oppgaver blir overført kan politiet velge å nedprioritere trafikksikkerhetsoppgaver ytterligere. Riksadvokaten mener også kontrolloppgaver langs påtalesporet bør ligge til politiet.

Utvalget har fått flere innspill om at det teknologiske utviklingstempoet gjør at den tradisjonelle vekt som er lagt på føreratferd i trafikksikkerhetsarbeidet, er i ferd med å bli endret. Dette vil særlig bli aktuelt med forventet innslag av selvkjørende biler.221

I tillegg til automatisering og bruk av sensorteknologi peker Teknologirådet blant annet på mulighetene som ligger i analyseverktøy og bruk av såkalte stordata.222 Flere politimestre peker også på at analyser og etterretningsprodukter i større grad burde vært del av trafikktjenesten slik at innsatsen fikk et bedre kunnskapsbasert grunnlag. Dette ville gitt bedre grunnlag for prioritering av områder som kan omfatte mer enn bare trafikksikkerhet. Noen politimestre poengterte her at i deres distrikt kan det være behov for å prioritere trafikkressursene annerledes og gjerne vektlegge andre strekninger enn UP i dag velger, og mener dette i stor grad skyldes forskjellig kunnskapsgrunnlag og ulike vurderingskriterier.

I tillegg ønsker Vegvesenet å digitalisere større deler av trafikkovervåkningen, noe UP selv mener å kunne håndtere. Flere politiledere stiller derfor spørsmål ved om automatisering og digitalisering allerede innen få år vil få konsekvenser for UPs tradisjonelle oppgaveløsning, og om samarbeid og ny arbeidsdeling med andre aktører vil bli nødvendig uansett.

10.7 Styringslinjer

UP har en forholdsvis liten sentral ledelse med overordnet ansvar for den operative styrken. Distriktslederne administrerer UP-ressursene i eget distrikt og samordner operasjoner med berørte politidistrikt. Distriktslederne har hovedansvar for å lede UPs operative innsats i distriktene.

UP disponerer ikke totalbudsjett for egen organisasjon, ettersom innbeordret personell lønnes av hjemmehørende politidistrikt. Av den grunn har UP det laveste budsjettet av særorganene, men organene har til felles at rundt 80–90 prosent av midlene er bundet til lønnskostnader, husleie og andre faste kostnader, slik at det er begrenset med tilgjengelige ressurser til vedlikehold og investeringer.

Flere politiledere omtaler UP som et mer autonomt særorgan i den forstand at enheten har større fleksibilitet i sin oppgaveutførelse enn øvrige særorgan. Det blir pekt på at UP har oppnådd denne posisjonen fordi de leverer gode resultater. UP på sin side mener det er en manglende forståelse av UPs arbeid i enkelte politifora, og peker på det faktum at UP noen ganger ikke blir inkludert i sentrale politifora der deltakelse oppleves som relevant og viktig. UP kjenner seg heller ikke igjen i beskrivelsen som et mer autonomt særorgan.

Det er ulike oppfatninger om styringslinjene mellom UP og politidistriktene. Enkelte politimestre gir uttrykk for at dagens styringslinjer er utfordrende, særlig fordi UP kan generere straffesaker uten selv å ta kostnaden ved dette. Isteden kan det skape behov for omprioriteringer i det enkelte politidistrikt. Andre understreker at styringslinjene ikke oppleves som noe problem, og at samarbeidet fungerer godt, også på dette punktet.

Styringsstrukturen mellom UP og Politidirektoratet (POD) fremstår imidlertid for mange politiledere som enkel og ryddig. Det strategiske trafikksikkerhetsarbeidet i POD er lagt til Avdeling for Politiberedskap og krisehåndtering. Styringsrelasjonen til POD er imidlertid individuelt betinget og har vært knyttet til en enkeltperson, noe som øker sårbarheten. Dette er en oppfatning som også deles av Statens vegvesen og Trygg trafikk.223

UP mener selv at det er gode styringsstrukturer med POD, men mener fagansvar på trafikkområdet burde vært overført. I dag er POD eier av metodeverk og instruksverk for trafikkområdet, men UP mener dette kunne vært håndtert mer effektivt i egen organisasjon, særlig fordi sluttproduktet ofte er det samme som UP har foreslått.

UP etterlyser samtidig en bedre og tydeligere overordnet modell for strategi, fag og metode på trafikkområdet. Vegvesenet og Trygg trafikk etterlyser også tydeligere styringssignaler på trafikksikkerhet, både fra POD og fra Justis- og beredskapsdepartementet.

10.8 Utvalgets vurderinger

Utvalgets hovedinntrykk er at UP er en effektiv og fleksibel organisasjon som med begrensede midler oppnår gode resultater innen trafikksikkerhet. De siste årene har UP hatt en gradvis dreining fra rent trafikkpoliti til å forebygge og bekjempe alle typer kriminalitet som skjer på vei. UP er i tillegg en god bistandsressurs for mange politidistrikt, og utvalget har inntrykk av at operasjonene i stor grad er godt koordinert.

Mange har et nært forhold til UP. Som en viktig pådriver for trafikksikkerhet siden 1960-tallet har UP, sammen med andre aktører, bidratt sterkt til redusert antall drepte og hardt skadde i trafikken. Utvalget er samtidig oppmerksom på at det lenge har vært delte meninger om hvorvidt UP er uttrykk for en effektiv bruk av begrensede politiressurser.

Nedskjæringer i offentlige utgifter kan i årene fremover være en drivkraft for mer effektiv ressursutnyttelse. Produktivitetskommisjonen har pekt på at det bør stilles større forventninger til produktivitet i norsk offentlig sektor enn i sammenlignbare land selv om relative kostnader er høyere.224 Regjeringens ABE-kutt har også hatt som formål å styrke effektiviteten i offentlig sektor, også i politisektoren. Politidirektoratets budsjett for 2017 bekrefter denne utviklingen, og mer effektive løsninger for politiets oppgaveløsning tvinger seg frem. Utviklingen ser vi også i andre land. I Finland er flere av politireformene fra de seneste årene gjennomført som effektiviseringstiltak og har blant annet medført en nedbemanning av politistyrken.225 Utvalget mener at økte produktivitetskrav også vil utløse nye samarbeidsformer og oppgaveløsninger. Dette vil gradvis medføre at flere av politiets tradisjonelle oppgaver på trafikksikkerhetsområdet helt eller delvis kan overtas av andre samarbeidsaktører. En slik utvikling reiser imidlertid viktige prinsipielle spørsmål både om hva som definerer en politioppgave, og om hvilken sanksjonsadgang og kontrollmuligheter som skal gis andre offentlige myndigheter på området.

Utvalget ser at begrunnelsene som ble brukt for å foreslå UP nedlagt i 1999, i forbindelse med forrige politireform og omorganisering fra 54 til 27 politidistrikter, står minst like sterkt i dag. Færre og større politidistrikt bør gi grunnlag for at de nye politidistriktene tilføres oppgaver som tidligere var særorganoppgaver, i tråd med utvalgets hovedprinsipp. De nye og større politidistriktene bør gis større muligheter enn tidligere til å prioritere viktige oppgaver, som for eksempel trafikksikkerhetsarbeid.

Videre har teknologiutviklingen tatt nye skritt og både automatisert trafikkovervåknings- og kontrollutstyr, kombinert med bedre veianlegg, sensorteknologi, både på kjøretøy og i veibane, har bidratt til at dagens måte å drive politiets trafikksikkerhetsarbeid er under press og vil endres i fremtiden. Regjeringen forbereder også lovforslag om prøveordning for autonome kjøretøy. Alt dette kan medføre endringer i organisering av politiets trafikksikkerhetsarbeid.

Utvalget tar på alvor de bekymringer som er fremmet, om at en eventuell overføring av UPs ressurser til politidistriktene vil medføre nedprioriteringer av politiets trafikksikkerhetsarbeid. Utvalget ser at trygghet i trafikken er helt avgjørende for et velfungerende samfunn, og at det er et område med stor potensiell faregrad. Derfor må dette området voktes nøye.

Utvalget mener det ikke er gitt at trafikksikkerhetsarbeidet blir nedprioritert om ansvaret legges til politidistriktene. Trafikksikkerhet er et prioritert arbeid i politiet generelt og av Riksadvokaten i prioriteringsrundskrivene. Utvalget mener oppgaveløsningen innenfor trafikksikkerhetsområdet bør sees i sammenheng med annen oppgaveløsning av høyt prioriterte oppgaver i politiet.

I en tid der krav til økt kostnadseffektivitet og trange budsjetter er fremtredende, vil en bedre utnyttelse av UP-ressursene være å legge ressursene til de tolv politidistriktene og gi politidistriktene ansvaret for trafikksikkerhetsarbeidet. Politidistriktene vil da kunne bruke ressursene helhetlig og også kunne benytte andre ressurser i politidistriktet til trafikksikkerhetsarbeid.

UP dekker hele landet og UP-regionene er tilpasset den nye politidistriktstrukturen. Det er naturlig at regionressursene fordeles på politidistriktene. Utvalget mener at landets politimestre selv bør ha full kontroll med polititjenesten i sitt distrikt og at en enhetlig samordning av ressursene innenfor distriktsgrensene vil være mest effektivt utnyttelse av de samlede ressurser. Det er også reist spørsmål om hvor mye UP-ressursene betyr, da mannskapene har normal arbeidsuke og bilene derved ikke anvendes optimalt.

Utvalget mener derfor, etter en helhetsvurdering, at de beste grunner taler for å overføre trafikkoppgaver fra UP til politidistriktene. Utvalget mener at en avgjørende forutsetning vil være at dagens mål og resultatkrav blir videreført. Utvalget ser også behovet for å styrke det strategiske arbeidet med trafikksikkerhet og vil derfor anbefale at dette blir forankret i POD. Utvalget mener dette vil sikre at dagens gode arbeid med trafikksikkerhet vil bli styrket og at effektivitetsgevinsten oppnås ved å styrke politidistriktenes samlede politikraft.

Uavhengig av UPs fremtid vil utvalget peke på noen forhold som uansett bør adresseres.

Etterretning og analyse

Utvalget mener at trafikksikkerhetsarbeidet i politiet i større grad bør inngå i politiets helhetlige etterretnings- og analysegrunnlag. På denne måten kan politiet oppnå et bedre kunnskapsbasert grunnlag enn i dag og få en vekting og prioritet som samstemmer bedre med andre alvorlige kriminalitetstyper og oppgaveløsning innenfor politiets rammer og distriktets lokale utfordringer. I tillegg må trafikksikkerhetsarbeidet ses i større sammenheng med andre aktører, og det er behov for å utnytte mulighetene i den teknologiske og digitale utviklingen bedre.

Innbeordring

I den grad UP blir videreført, mener utvalget det er uheldig med en ordning med innbeordring som ikke er forankret i en kompetansestrategi. Dette fremstår som ineffektivt og kan ha uheldige effekter for prioriteringer både i UP og i politidistriktene.

Ansvars- og styringslinjer

Utvalget mener at trafikktjenesten i for liten grad har en strategisk forankring i POD. Uavhengig av fremtidig organisering av trafikktjenesten i politiet mener utvalget at POD bør vurdere et tydeligere og mer robust organisatorisk uttrykk for den nasjonale trafikktjenesten, eksempelvis ved et nasjonalt strategisk koordineringspunkt som de øvrige nordiske landene har.

Teknologisk utvikling

På bakgrunn av et fortsatt høyt antall alvorlig skadde og drepte i trafikken per år bør det å forebygge alvorlige trafikkulykker fortsatt prioriteres høyt i politiet. Utvalget mener det i nær fremtid fortsatt vil være behov for stor oppmerksomhet rettet mot føreratferd, men teknologiutviklingen vil gradvis redusere dette behovet. Utvalget mener likevel at den teknologiske utviklingen uansett går i retning av endringer i kontrollarbeidet. Dette vil innebære blant annet mer kontroll av føreratferd gjennom ulike kontroll- og varslingssystem i kjøretøyet (ulike sensorsystem) og ulike løsninger av teknologisk og fysisk art i infrastrukturen. For eksempel kan sensorsystemer, videreutvikling av satellitt- og navigasjonssystem, samarbeid mellom bilprodusent og offentlige trafikksikkerhetsorganer om ulike kommunikasjonssystemer føre til redusert ulykkesrisiko. I tillegg skjer det en automatisering og en digitalisering av ulike instrumenter og kontrollverktøy som benyttes til trafikksikkerhetsarbeid både av UP og Statens vegvesen, med blant annet trådløse overføringer av innsamlede og registrerte data. Samtidig kan det oppstå nye sårbarheter knyttet til drift av datasystemer, digitalisering og trådløs kommunikasjon. Det må uansett adresseres.

Kontaktpunkt/nasjonal spisskompetanse

Utvalget ser det som viktig at politiet har både et nasjonalt og internasjonalt koordinerings- og kontaktpunkt innenfor trafikksikkerhetsarbeidet. I dagens struktur deler UP og Politidirektoratet ansvaret for det internasjonale kontaktpunktet. Utvalget mener at det internasjonale kontaktpunktet bør ses i sammenheng med det nasjonale koordineringspunktet.

Politireserven

Utvalget mener at Politireserven ikke bør administreres av UP. Politireserven er en beredskapsressurs, som skal benyttes når vanlige politiressurser er «oppbrukt». Utvalget har observert ulike oppfatninger om hvorvidt Politireserven bør bestå, eller om denne ressursen bør nedlegges fordi den blir lite brukt. Dersom den skal opprettholdes og vedlikeholdes, krever dette ressurser og en organisatorisk tilknytning. Her er flere løsninger mulig, eksempelvis å spre ressursene ut til politidistriktene eller til ett dedikert distrikt. En annen modell er å legge ressursen til Nasjonale beredskapsressurser i forbindelse med opprettelsen av det nye beredskapssenteret. Beredskapssenteret vil da få ansvaret for å administrere fag, trening og utstyr for å holde Politireserven operativ. Til tross for at Nasjonale beredskapsressurser og Politireserven kompetansemessig befinner seg på helt motsatte sider av skalaen og ikke vil ha et naturlig samvirke i oppdrag, kan beredskapssenteret likevel være aktuelt grunnet egnede fasiliteter og daglig oppmerksomhet på beredskapsfaget.

11 Politiets utlendingsenhet

11.1 Generelt

Politiets utlendingsenhet (PU) er politiets hovedaktør på migrasjonsfeltet. PU både bistår og får bistand fra politidistriktene for å gjennomføre tvangsmessige returer og gjennomfører kompetansehevingstiltak innenfor utlendingsforvaltningen i politidistriktene.

PUs oppgaver innenfor utlendingsforvaltningen reguleres av utlendingsloven og omfatter politigjøremål226 som understøtter politiets evne til å løse sitt samfunnsoppdrag. Instruks for PU datert 1.6.2005 regulerer særorganets ansvarsområde, med oppgaver og begrensninger.227

Inntil år 2000 var politiets arbeid innenfor utlendingsforvaltningen fordelt på flere politidistrikt. I juli 2000 ble Oslo politidistrikt tildelt nasjonalt ansvar for koordinering av alle uttransporteringer i utlendingssaker og midlertidig ansvar for politiets behandling av alle vedtak i asylsaker, herunder totalansvar for ankomstregistrering av alle asylsøkere. I forkant av beslutningen i 2003 om å etablere et eget særorgan med nasjonalt ansvar for politiets arbeid med asyl- og utlendingssaker var ulike modeller for organisering og fordeling av ansvar i politiet prøvd ut.228 I juni 2003 opprettet POD prosjekt AsyTrans, som også var en driftsorganisasjon som overtok det landsdekkende ansvaret for registrering og uttransportering av utlendinger, i tillegg til administrative og operative funksjoner. Prosjekt AsyTrans ble avsluttet ved etableringen av PU i 2004. PU er dermed et ungt særorgan i norsk politi.

PU ble etablert for å effektivisere, styrke og samordne politiets innsats på utlendingsfeltet. Etableringen av PU kom som en direkte følge av den store økningen i antall asylsøkere til Norge og behovet for å effektivisere asylprosessen knyttet til politiets oppgaver på feltet. Kapasiteten på saksbehandling hos Utlendingsdirektoratet (UDI) var blitt bedret, mens det var manglende kapasitet hos politiet til ID-fastsettelse og effektuering av de negative vedtakene. Dette førte til at mange søkere med avslag ble sittende lenge i mottak.

Som følge av at andelen søkere som kom med reisedokumenter gikk ned, ble politiets informasjonsinnhenting i registreringsfasen og videre arbeid med ID mer utfordrende og kompleks, og tidsbruk knyttet til identitetsfastsettelse økte. Samtidig med høye asylankomster fikk en økende andel av søkerne avslag, som igjen førte til at antallet uttransporteringsoppdrag for politiet steg.

Økningen medførte at politidistriktenes oppgaver relatert til asyl- og utlendingssaker kom i konflikt med ressurser som knyttet seg til politiets øvrige saker. Utlendingssakene fikk her ikke tilstrekkelig prioritet.

11.1.1 Oppgaver og ansvar

PUs ansvar og oppgaver er gitt av Politidirektoratet (POD) gjennom Instruks for Politiets utlendingsenhet229 samt gjennom årlige disponeringsskriv.

Gjennom nevnte instruks samt Hovedinstruks for politiets utlendingsinternat og instruks for gjennomføring av uttransporter har POD definert særorganets oppgaver og ansvarsområder.

Kjerneoppgavene er definert som

• registrering av asylsøkere

• fastsetting av asylsøkernes identitet og opprinnelsesland

• iverksettelse, koordinering og gjennomføring av uttransport av personer uten lovlig opphold som har oversittet utreisefristen

• administrasjon, ledelse og drift av Politiets utlendingsinternat på Trandum

I tillegg til kjerneoppgavene har PU følgende oppgaver:

• foreta undersøkelse av asylsøkernes reiseruter

• informere rett politimyndighet om personer som antas å tilhøre kriminelle nettverk, eller som antas å ha begått alvorlige straffbare handlinger, som terrorhandlinger og krigsforbrytelser, samt personer som utgjør en mulig trussel mot rikets sikkerhet

• avdekke og videreformidle informasjon om mulige ofre for menneskehandel, menneskesmugling samt tvangsekteskap/barneekteskap blant mindreårige asylsøkere

• innhente og bearbeide informasjon om illegal innvandring, herunder ulovlig opphold

• bistå politidistriktene med politikontroll og identitetsundersøkelser i utlendingssaker

• internasjonalt politisamarbeid på utlendingsfeltet

• være faglig foresatt for spesialutsendingene for utlendingssaker fra politiet, forvalte kommunikasjon med spesialutsendingene i enkeltsak innenfor PUs ansvarsområde

• bistå politidistriktene ved behov for kontakt med utenlandske myndigheter knyttet til ID-fastsettelse eller aksept for innreise, med mindre annen avtale er gjort i enkeltsak

Som en del av asylsaksporteføljen dekker PU de oppgaver som knytter seg til Norges forpliktelser etter Dublin-avtalen, et samarbeid mellom EU-landene, Island, Sveits, Liechtenstein og Norge. Et annet sentralt område for PU er ivaretakelse av internasjonale forpliktelser og samarbeid på returområdet, herunder oppgaver og samarbeid i Frontex-regi. PUs er også blitt tildelt nye oppgaver relatert til uttak av overføringsflyktninger, relokalisering i EU og soningsoverføring (både til og fra Norge).

PU er politiets kompetansesenter på utlendingsfeltet. Instruksen tilsier at PUs oppgaver knyttet til asyl- og utlendingssaker er begrenset til forvaltnings- og kontrolloppgaver. Rammene for PUs virksomhet og myndighetsutøvelse er dermed som utgangspunkt styrt av forvaltningsrettslige prinsipper og regelverk. PUs sentrale regelverk for saksbehandlingen er utlendingsloven med tilhørende forskrift.230

PU har etter sitt mandat ikke påtale- eller etterforskningskompetanse og behandler derfor ikke selv straffesaker. Dersom PU gjennom sin oppgaveutførelse avdekker straffbare forhold, skal disse anmeldes til lokalt politidistrikt. Politiets ansvar for kriminalitetsbekjempelse følger av politiloven.

Ansvarsdelingen mellom PU og politidistriktene er nærmere regulert i en rekke rundskriv fra Politidirektoratet.231 Det fremgår her at registrering av og identitetsfastsettelse i asylsaker ligger til PU, mens politidistriktene har ansvar for øvrige saker på utlendingsfeltet, som behandling av søknad om arbeids- og oppholdstillatelse, EØS-registreringer, sjekk av reisedokumenter og behandling av søknad om statsborgerskap. Fremleggelse av identitetsdokument er en forutsetning for at søknaden skal behandles.

Politidistriktene skal forberede og gjennomføre saksbehandling i saker der utlendingen ikke har lovlig opphold, og i bort- og utvisningssakene frem til uttransportering, mens PU har ansvar for å forberede og opprette utvisningssak i egne saker ved brudd på utlendingsloven eller dersom utreisefrist oversittes.232 Ansvar for å iverksette bort- og utvisningssaker og forberede eventuelle uttransporter er delt mellom politidistriktene og PU, mens ansvaret for å koordinere og kvalitetssikre uttransporteringene ligger til PU. En rekke uttransporter PU har ansvar for, blir likevel forberedt og gjennomført med bistand av personell fra politidistriktene, mens en rekke uttransporter politidistriktene har ansvar for, gjennomføres med bistand fra PU.

11.1.2 Opprettelsen av PU

Historisk har det overordnede ansvaret for utlendingsfeltet ligget til ulike departement, mens de operative oppgavene har vært lagt til politidistriktene. Først i 1967 var det netto innvandring til Norge, og i hovedsak som følge av arbeidsinnvandring.233 I 1975 vedtok Stortinget en innvandringsstopp, som vedvarte til ny utlendingslov ble vedtatt i 1988. Frem til 1990 lå ansvaret for spørsmål om pass, visum og statsborgerskap hos Justisdepartementet. På 1990-tallet førte en økning i antall flyktninger og asylsøkere til en presset situasjon for politiressursene og utlendingsforvaltningen.

Som følge av en vedvarende økning i antall asylsøkere over flere år og en erkjennelse av at daværende strukturer i politiet ikke var dimensjonert for denne utviklingen, ble PU opprettet som eget særorgan i 2004. Økende ressursinnsats på området og økende omfang og kompleksitet i oppgavene forutsatte en mer samordnet innsats for å effektivisere asylprosessen og redusere kostnadene. Manglende fremleggelse av reisedokumenter og sakshåndteringen dette utløste, påvirket også arbeidsmengden og restansene som bygget seg opp. Økende ressursinnsats på området og økende omfang og kompleksitet i oppgavene forutsatte en mer samordnet innsats for å effektivisere asylprosessen og oppnå en bedre og mer samlet kostnadsstyring, samtidig som det bidro til å frigjøre politikapasitet i distriktene.

Politidistriktene har likevel beholdt en rekke oppgaver på utlendingsfeltet, blant annet grensekontroll, utlendingskontroll og forvaltningsoppgaver som behandling av søknad om opphold, arbeid, visum og familiegjenforening. Politiet har myndighet til å innvilge kurante søknader om familiegjenforening. Alle andre slike søknader samt alle utvisningssaker blir oversendt UDI som vedtaksmyndighet. Distriktene har innvilgelseskompetanse i alle typer oppholdssaker bortsett fra asylsøknader. Ved tvilstilfeller, eller dersom det ligger an til avslag, skal saken sendes UDI for avgjørelse.

I perioden 1995–1997 var antallet asylsøkere mellom 1400 og 2300 pr år. Dette økte til mellom 8 800 og 10 800 i perioden 1998–2000, mens det i perioden 2001–2003 ankom mellom 15 000 og 17 480 asylsøkere årlig. Siden har dette tallet økt jevnt og nådde en foreløpig topp i 2015, da det ankom 31 145 asylsøkere, en nær tredobling fra 2014. I 2016 var antallet ankomster redusert til 3460.234

Det er stor usikkerhet knyttet til ankomsttallene for 2017, som er beregnet til ca. 7 000. I tillegg kommer 1250 relokaliserte som skal overføres til Norge i løpet av 2017. Faktorene som antas å ha størst innvirkning på ankomsttallet i tiden fremover, er opprettholdelse av grensekontroller i Europa samt den gjeldende avtalen mellom Tyrkia og EU. Ifølge International Organization for Migration (IOM) ankom i løpet av 2016 181 436 irregulære migranter til Italia, og 173 561 irregulære migranter ankom Hellas. Eurostat-statistikk viser at i de tre første månedene av 2017 har 121 200 personer søkt asyl i Italia, og 49 900 har søkt asyl i Hellas.235

11.1.3 Organisering av utlendingsfeltet

Utlendingsfeltet er et komplekst politikkområde som er preget av spenning mellom politisk styring og faglig autonomi. Det er et område som har vært gjenstand for omorganisering flere ganger de siste 15 årene. Ansvaret for utlendingsforvaltningen er delt mellom fire departementer: Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Arbeids- og sosialdepartementet (AD), Barne-, likestillings-, og inkluderingsdepartementet (BLD) og Utenriksdepartementet (UD). Organisering av utlendingsfeltet er vist i figur 11.1.

JD har det overordnede ansvaret for flyktning-, innvandrings- og integreringspolitikken og styrer Utlendingsdirektoratet (UDI), Politidirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) gjennom lov, forskrift, budsjetter og tildelingsbrev. Utlendingsnemnda (UNE) er politisk uavhengig og kan ikke instrueres. Styring skjer gjennom lov og forskrift. Det sentrale lovverket på utlendingsfeltet er utlendingsloven og utlendingsinstruksen. En skjematisk oversikt av politiets rolle i utlendingsfeltet følger i figur 11.1.

Kilde: UDI

Utlendingsdirektoratet (UDI) er den sentrale etaten i utlendingsforvaltningen og skal iverksette og bidra til å utvikle regjeringens innvandrings- og flyktningepolitikk. UDI skal sørge for regulert innvandring gjennom behandling av søknader om oppholds- og arbeidstillatelser, og sikre at flyktninger får beskyttelse gjennom behandling av asylsøknader. Som faglig overordnet organ instruerer UDI politiet og utenriksstasjonene via rundskriv i saker som gjelder tillatelser og opphold. Direktoratet behandler de sakene utenrikstjenesten og politiet ikke har beslutningsmyndighet til å avgjøre, og saker hvor det er usikkert om tillatelse bør innvilges.

Utlendingsnemnda (UNE) er et frittstående domstollignende forvaltningsorgan som behandler klager på UDIs vedtak etter utlendingsloven og utlendingsforskriften og statsborgerloven. Utlendingsnemnda er overordnet UDI som lovtolkende organ, og nemndas praksis er retningsgivende for UDIs praksis. UNE er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet og kan ikke instrueres om avgjørelser i enkeltsaker (unntatt i saker som gjelder grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn).

Ansvaret for utlendingsfeltet i Justis- og beredskapsdepartementet er delt mellom to avdelinger. Innvandringsavdelingen har etatsstyringsansvar for Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) samt overordnet ansvar for driften av statlige asylmottak. Avdelingen har også ansvaret for utlendingslovgivningen med tilhørende forskriftsverk samt for å ivareta norske interesser knyttet til beskyttelse og migrasjon i EU og Norges deltakelse i Schengen-samarbeidet og i en rekke internasjonale organisasjoner, som FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) og International Organization for Migration (IOM).

Politiavdelingen utgjør sammen med Politidirektoratet den sentrale politiledelse og har dermed overordnet etatslederansvar for politi- og lensmannsetaten, herunder Politiets utlendingsenhet (PU).

Politidistriktene mottar og forbereder søknader om oppholds- og arbeidstillatelse, men kan ikke avslå søknader. Saker der politiet ikke kan fatte vedtak, blir oversendt UDI. Politiet kan opprette utvisningssaker som avgjøres av UDI, men kan også fatte bortvisningsvedtak etter nærmere anvisning i utlendingsforskriften.

PU er gitt det nasjonale ansvaret for registrering og identitetsfastsettelse av asylsøkere, effektuering av negative asylvedtak besluttet av utlendingsmyndighetene og iverksettelse, koordinering og kvalitetssikring av alle uttransporteringer av utlendinger uten lovlig opphold i Norge. Bistand til politidistriktene med kontrollvirksomhet og identitetsundersøkelser inngår også som sentrale oppgaver under PUs nasjonale ansvarsområde, det samme gjelder informasjonsinnsamling og bearbeiding samt PUs internasjonale arbeid.

I tillegg spiller Norges utenriksstasjoner en viktig rolle som førstelinjetjeneste for utlendinger som ønsker å besøke eller flytte til Norge. Blant utenriksstasjonenes oppgaver er informasjon om regelverk og prosedyrer, behandling av søknader om besøksvisum og mottak og forberedelse av søknader om visum. Saker utenriksstasjonene ikke kan behandle selv, blir oversendt til UDI.

Politiet har i utlendingssaker i tillegg kontakt med barnevernet, underlagt Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet (Bufdir) og Barne- og likestillingsdepartementet (BLD), både i forbindelse med asylsøknader fra enslige mindreårige, bruk av fengsling, herunder utlendingsfengsling på Trandum, og ved overføring av enslige mindreårige asylsøkere fra PUs asylregistrering til transittmottak.

Utover dette har politiet begrenset kontakt med øvrige sentrale aktører på utlendingsfeltet, som Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) og Barne- og likestillingsdepartementet (BLD), og deres oppgaver og ansvar blir derfor ikke omtalt her.

11.1.4 Politiets arbeid på utlendingsfeltet

Som førstelinjetjeneste utfører politiet registrering av asylsøknader, mottak og forberedelse av søknader om opphold og statsborgerskap, registrering for EØS-borgere og opprettelse av bort- og utvisningssaker. Politiet har i tillegg et selvstendig ansvar for grensekontroll og utlendingskontroll på territoriet.

Politidistriktene kan også gjennomføre intervjuer i forbindelse med søknad om familiegjenforening, enten etter anmodning fra utenriksstasjonen eller UDI eller etter eget tiltak.

I tillegg har politidistriktene en kontrollfunksjon knyttet til alle sider av søknadene og behandlingen for øvrig. Kontrollen omfatter om søknaden er korrekt utfylt, dokumentasjonen er riktig, mulig mistanke om uriktige opplysninger eller proformaekteskap, ID-fastsettelse mv.

Politidistriktene skal også initiere og opprette bort- og utvisningssaker. Hvert politidistrikt har et måltall på dette, fastsatt i styringsdialogen med POD. Politidistriktene oppretter utvisningssaken og oversender den til UDI for videre behandling. UDI vurderer saken og kan fatte vedtak om utvisning. En eventuell klage kan fremmes til UNE. Endelig avslag innebærer enten frivillig retur, assistert retur eller tvangsretur iverksatt av politiet gjennom pågripelse, transport til Politiets utlendingsinternat og påfølgende uttransport til mottakerland.

De uttransporterte fordeles på tre kategorier: asylsøkere med avslag, asylsøkere som skal ha søknaden sin behandlet i annet land (Dublin-saker), og bort- og utviste. Bortvisning skjer med hjemmel i utlendingsloven §§ 17 og 121. Utvisning skjer i hovedsak med bakgrunn i brudd på utlendingsloven (kapittel 8) eller brudd på straffeloven.

PUs rolle i utlendingsforvaltningen utledes av det ansvaret politiet er gitt etter utlendingsloven. Politiet har ansvaret for å avklare om en utlending har lovlig opphold i Norge, herunder adgang til å foreta nødvendige undersøkelser knyttet til identitet slik det fremgår av utlendingsloven § 21. PU har ansvar for ankomstregistrering og ID-fastsettelse av asylsøkere og for uttransportering for asylsøkere med avslag som har oversittet utreisefristen. Dette er oppgaver som alene ligger til særorganet, og hvor PU er gitt et nasjonalt fagansvar. Politiets ansvar for å transportere utlendinger uten lovlig opphold ut av Norge fremgår av § 90 i samme lov. PU skal sikre god ressursutnyttelse og hensiktsmessig bruk av kompetanse, hvor innhenting og utveksling av informasjon mellom etatene er viktig for blant annet å sikre vern for dem som har krav på beskyttelse og å hindre misbruk av asylinstituttet. PUs oppgaver på utlendingsfeltet er i hovedsak forvaltningsoppgaver. Gjennom sin oppgaveløsning inngår PU også i politiets øvrige samfunnsoppdrag.

Kilde: PU

En søknad om beskyttelse (asyl) skal fremsettes for politiet,236 hvor PU er tillagt ansvaret for registreringen og innsamling av informasjon av betydning for UDIs saksbehandling. Møter asylsøker først i et politidistrikt, skal det der foretas en forenklet registrering, med mindre annet er avtalt med PU. Ansvarsfordelingen mellom PU og politidistriktene for oppgaver knyttet til asyl, identifisering og uttransportering etter utlendingsloven er regulert i rundskriv fra Politidirektoratet (POD) fra 2012.237 PODs rundskriv fra 2015 regulerer politiets ansvar og oppgaver i en ekstraordinær situasjon med store tilstrømninger av asylsøkere og andre migranter til Norge.238 Retningslinjer for politiets ankomstregistrering ved søknad om beskyttelse (asyl) følger av UDIs rundskriv fra 2010.239

I likhet med politidistriktene oppretter PU utvisningssaker for brudd på utlendingsloven eller straffeloven, hvor UDI er vedtaksmyndighet.

11.1.5 Arbeidsdeling mellom politiet og øvrig utlendingsforvaltning

Som nevnt avgrenser utvalgets mandat mot behandling av arbeidsdelingen mellom politiet og øvrig utlendingsforvaltning, men for å få en bedre forståelse av den komplekse dynamikken kan det være nyttig å vite at selv om PUs instruks fra 2005 dekker hele returfeltet, også assistert retur, ble assistert retur høsten 2010 formelt overført til UDI og gjennomføres ved hjelp av IOM Norge (International Organization for Migration). PU bistår UDI med assistert ledsaget retur i tilfeller hvor IOM av ulike årsaker ikke kan bistå. Hittil har slike returer med bistand fra PU gått blant annet til Iran, Eritrea, Guinea, Irak, Libanon, Vestbredden og Somalia. PU foretar også en sikkerhetsvurdering av hver enkelt person som søker assistert retur, for å avklare om ledsaget retur er påkrevd av sikkerhetsmessige årsaker. Assistert retur kan avslås av sikkerhetsmessige grunner og returen går da som tvangsretur. PU foretar for øvrig en sikkerhetsvurdering i alle saker der utreisefristen er oversittet.

PU har i 2016 også tatt initiativ til et retursamarbeid med UDI, hvor man i fellesskap informerer asylsøkere på mottak med endelig avslag om så vel assistert retur som tvangsretur. Dette synes å ha resultert i at flere har søkt om assistert retur. Samarbeidet kan bli utvidet til å gjelde flere nasjonaliteter.

Det er nylig gjennomført et tverretatlig prosjektarbeid, benevnt PUMA240, med JD som prosjekteier, hvor UDI og PU på bakgrunn av høye asylankomster høsten 2015 arbeidet ut fra en felles målsetting om en sikker og effektiv ankomstfase. Prosjektets mandat var blant annet å levere en felles anbefaling til fremtidig innretning av ankomstfasen. Endelig forslag til nytt konsept for saksflyt og samarbeid i den innledende asylfasen ble presentert 15. desember 2016, men videre utarbeidelse fra konsept til reell organisering av forslagene er per april 2017 ikke klarlagt. Blant de anbefalte tiltakene er bedre sikring av tilstrekkelige personellressurser i førstelinjen, å gi tilgang til spesialistkompetanse tidlig i saksbehandlingen og å legge bedre til rette for politiets tekniske undersøkelser til bruk i registreringssamtaler med søker, samt videre i UDIs asylintervju og saksbehandling. Prosjektet har også funn knyttet til effektivitet, og peker på viktigheten av rask innhenting av nødvendig informasjon og raskere vedtaksfatting, særlig i saker med overveiende sannsynlighet for avslag på søknad om beskyttelse, eller hvor det fremkommer opplysninger om straffbare forhold eller at samfunnets behov for sikkerhet må ivaretas.241

11.2 Dagens organisering av Politiets utlendingsenhet

Som de øvrige særorganene er PU faglig og administrativt underlagt POD.

I takt med økt asyltilstrømning og krav til høyere tall for uttransportering har PU de siste årene blitt tilført økte bevilgninger. Antall ansatte har vokst fra 135 i 2004 til rundt 950 ved utgangen av 2015, men dette tallet er nå på vei ned igjen som følge av redusert asyltilstrømning. Det er ved utgangen av 2016 vel 840 ansatte i PU. PU er organisert som vist i fig. 11.3.

Kilde: PU

PUs virksomhet har siden oppstarten vært preget av store svingninger i både ankomsttall og uttransporteringskrav. Dette har skapt uforutsigbarhet for både driftsoppgaver og organisering, herunder bemanning. Som følge av dette har PU vært gjennom flere krevende omstillingsperioder.

Figur 11.4 viser en skjematisk oversikt av PUs kjernefunksjoner og styrings- og støttefunksjoner.

Kilde: PU

PU har fire kjernefunksjoner: registrering, ID-fastsettelse, uttransport og etterretning, kompetansedeling og bistand.

• Registering dekker mottak og registrering av asylsøkere i ankomstfasen og skal sikre en rask og effektiv registrering av høy kvalitet. Funksjonen dekker også undersøkelser av identitet og reiserute, i tillegg til elementer som angår nasjonal sikkerhet, forebygging av kriminalitet, identifisering av sårbare grupper som ofre for menneskehandel og barneekteskap samt annen nøkkelinformasjon som påkreves i andre deler av asylkjeden.

• ID-fastsettelse vil som regel starte samtidig med registering, og målet er å fastslå asylsøkerens identitet. Avklart ID er viktig i arbeidet med å ivareta samfunnssikkerhet og bekjempe kriminalitet. I tillegg er det viktig for å sikre riktig saksbehandling og legge til rette for enten opphold eller uttransport. Funksjonen omfatter også bistand til politidistriktene med identitetsundersøkelser i alle typer utlendingssaker.

• Uttransport ivaretar uttransportering av utlendinger uten lovlig opphold i Norge, og som ikke reiser frivillig. Dette kan være personer som ikke innvilges beskyttelse, eller personer som er bort- eller utvist. Funksjonen dekker både personer som reiser uledsaget og ledsaget.

• Etterretning, kompetansedeling og bistand omfatter arbeidet knyttet til ivaretakelse av PUs rolle som nasjonalt kompetansesenter. Rollen omfatter kunnskaps- og kompetansebygging på utlendingsfeltet samt formidling av dette til andre deler av politiet og andre aktører i utlendingsforvaltningen. Videre omfatter rollen generell rådgivning og støtte til politidistriktene i arbeidet på utlendingsfeltet.

Funksjonene angitt som direktestøtte i figur 11.4 er i dagens modell organisatoriske forutsetninger for PUs kjernevirksomhet.

11.2.1 Ressurser

Utlendingsfeltet har de siste årene fått stor politisk oppmerksomhet, og PU har fått øremerkede bevilgninger for å håndtere asyltilstrømningen. De siste fem årene er antall ansatte mer enn fordoblet, og på det meste hadde PU nær tusen ansatte, medregnet midlertidige stillinger og engasjementer.

Per 1. januar 2017 hadde PU rundt 850 ansatte, hvorav ca. 310 er operativt godkjente mannskaper. PUs innsatspersonell er i all hovedsak i funksjoner knyttet til PUs operative virksomhet. Av PUs politiansatte ble hele 129 uteksaminert fra Politihøgskolen i 2014 eller 2015.

Tabell 11.1 viser antall fast ansatte i PU i perioden 2012–2016 (midlertidige stillinger er unntatt).

Figur 11.5 viser budsjettutvikling i perioden 2012–2016 sammenholdt med utvikling i antall fast ansatte (pr. 31.12. angjeldende år).

Kilde: PU

Budsjettallene omfatter tilleggsbevilgninger på 113,9 millioner kroner i 2015 og 246 millioner kroner i 2016 (post 01 og 21). Tallene omfatter også en tilleggsbevilgning på 19,7 millioner kroner gjennom revidert nasjonalbudsjett (RNB) i 2014. Overføringer fra tidligere år er holdt utenfor. Overføringene utgjorde i 2014 18,3 millioner kroner overført fra foregående år, mens i 2015 og 2016 ble det overført henholdsvis 18,8 og 43,4 millioner kroner fra foregående år.

Utviklingen viser jevnt sammenfall mellom budsjettutvikling og antall ansatte de siste årene. En stor andel av budsjettøkningene, herunder tilleggsbevilgninger, er relatert til utvidelse av utlendingsinternatet og opprettelse av utreisesenteret på Oslo lufthavn.

11.2.2 Registrering

Alle som søker om beskyttelse i Norge, skal registrere søknaden sin hos PU, både de som møter direkte hos PU, og de som først møter i politidistriktene og derfra overføres til PU for endelig registrering.242 Som hovedregel registreres asylsøker i PUs lokaler i Oslo eller på Ankomstsenteret på Råde, men registreringen kan også gjennomføres andre steder eller ved hjelp av lyd- og bildeoverføring dersom dette er mest hensiktsmessig.

Materiale som sikres i registreringsfasen, kan være egnet som grunnlag for straffesak. I denne fasen samarbeider PU også med PST, lokalt politidistrikt eller Kripos, avhengig av sakens art. I tillegg er det et samarbeid mellom PU og PST, særlig i forbindelse med bekymringsfulle funn og observasjoner gjort i registreringsfasen mv.

Gjennom territorialkontroller avdekker PU personer som kan knyttes til terrorisme, overgrep og krigsforbrytelser. PST mener at det er mulig å trene sivile til å gjøre denne jobben, men mener politiblikket kan være en avgjørende faktor, særlig for å identifisere personer som trenger særskilt oppfølging innenfor nevnte kriminalitetsformer. PST mener at det er sterke faglige argumenter for at registrering av asylsøkere med tilhørende støttefunksjoner bør ligge sentralt – og fortrinnsvis hos PU.

Enkelte politiledere legger til at «politiblikket» er vanskelig å definere, og mener registrering av asylsøkere i stor grad kan gjøres like effektivt av sivilt ansatte med annen kompetanse, som landkunnskap, språk- og kulturkjennskap. Det innrømmes imidlertid at det i enkelttilfeller nok vil være behov for bruk av tvangsmidler i forbindelse med undersøkelse og ransaking, og at begrenset politimyndighet i slike tilfeller vil være nødvendig.

Noen politiledere understreker betydningen av at en asylsøker møter politiet i sitt første møte med det norske samfunnet. Asylsøkere som kanskje har negative erfaringer med politiet fra eget hjemland, kan da møte det norske samfunnet for første gang gjennom et møte med det sivile norske politiet. Politiblikket kan slik virke tillitsbyggende og bidra til starten på de samlede integreringstiltak, under forutsetning av at oppholdstillatelse blir gitt.

11.2.3 Påtale

PU har i dag ikke en egen påtalefunksjon, men har uttrykt ønske om dette. PU viser til at utført arbeid innenfor utlendingslovens hjemler (utlendingsforvaltningen) genererer strafferettslig overskuddsinformasjon, som i dag blir overført til politidistriktene for videre etterforsknings- og påtalemessige vurderinger. Ettersom politidistriktene ofte ikke har kapasitet til å følge opp PUs anmeldelser, mener PU det er nødvendig med ansvar for egen etterforskning og straffeforfølgning knyttet til arbeidet med utlendingssaker. PU mener dessuten at egen påtalemyndighet kunne medført mer effektiv etterforskning og straffeforfølgning.

Selv om PU har tilgjengelige metoder i forvaltningssporet, mener PU det ofte foreligger et behov for å kunne anvende straffsakssporet, herunder å kunne veksle mellom de to sporene. Dette gjelder på alle stadier av utlendingssaken, fra søknadsfremsettelse og frem til utreisetidspunktet. Etter PUs syn vil blant annet påtalekompetanse kunne være et godt virkemiddel i arbeidet med å få flere utlendinger til å dokumentere sin rette identitet allerede når de ankommer og søker asyl.

Etter PUs mening vil det være mer effektivt med ansvar for hele verdikjeden. PU ønsker primært en påtalekompetanse på lik linje med Kripos og PST, gjennom NAST (Nasjonalt statsadvokatembete). En slik kompetanseoverføring medfører en lovendring, der sjefen for PU må inntas i opplistingen av påtalemyndighetens tjenestepersoner i straffeprosessloven § 55 og mandatet for PU utvides.

Dette spørsmålet var til vurdering hos Riksadvokaten i 2016, som konkluderte med at PU ikke bør ha påtalefunksjon. Begrunnelsen var knyttet til at det fremsto som prinsipielt og rettslig uheldig å knytte saksbehandling i forvaltnings- og straffesakssporet for tett sammen. Riksadvokaten mente at en slik sammenblanding kan skape uklarhet om ansvarsforholdene, blant annet om hvem som har instruksjonsmyndighet, eller hvem som er rett klageorgan.243

11.2.4 Avklaring av identitet

Betydningen av identitetsarbeidet gjør seg gjeldende på flere områder. PU har ansvar for å avklare identiteten til alle som søker asyl i Norge, og bistår med å avklare identiteten til utlendinger med ulovlig opphold som skal uttransporteres. De har dermed spisskompetanse innenfor identitetsarbeid.

PUs arbeid med ID-fastsettelse er sentralt for politiets arbeid og legger til rette for at retur eller opphold skjer på riktig grunnlag. Identitetsarbeid og retur henger tett sammen, idet avklart identitet er en forutsetning for retur. En effektiv avklaring av identitet korter ned saksbehandlingstiden i utlendingsforvaltningen og medfører at myndighetene unngår å måtte tilbakekalle tillatelser på grunn av uriktig oppgitt identitet. (Se boks 11.4).

Det å oppholde seg ulovlig i Norge medfører brudd på så vel norsk utlendingslov som andre lover og regler. Videre har ID-arbeidet en kriminalitetsforebyggende effekt, ved at det bidrar til rask uttransport av straffede og andre med ulovlig opphold i Norge.

Politiets arbeid med identitetsavklaring har samfunnsmessig betydning. Bruk av falsk identitet er i seg selv en kriminell handling. ID-misbruk er ifølge politiet ofte tilknyttet annen form for kriminalitet, og det er antydet store mørketall relatert til ID-misbruk. Ved å oppholde seg ulovlig i landet er den enkelte i større grad tvunget til kriminell aktivitet, i form av svart arbeid, misbruk av velferdsgoder og annen kriminell virksomhet. De som bor utenfor mottak er særskilt representert her, og de er også ekstra sårbare for utnytting og kan bli utsatt som ofre for kriminalitet.

Politiske myndigheter har på bakgrunn av dette uttrykt at det skal satses mer på ID-avklaring i politiet. I Prop. 1 S (2016–2017) (statsbudsjettet) fremgår det:

«Det er viktig at norske myndigheter kjenner identiteten til utlendinger som søker om beskyttelse i Norge. Avklart identitet gir en mer effektiv og sikker saksbehandling i UDI og UNE, og muliggjør flere returer. Samtidig er ID-avklaring sentralt for politiets arbeid med å kontrollere at personer som oppholder seg i landet har tillatelse til å være her. I tillegg er det ut fra et samfunnssikkerhetsperspektiv viktig at myndighetene vet hvem som befinner seg i landet.»

Viktigheten av rask ID-avklaring for de som kommer til landet understrekes av at Utlendingsdirektoratet opplyser at per april 2017 vet ikke myndighetene hvor 4446 personer med avslag på sin søknad om opphold befinner seg.244

PST har på flere områder et omfattende og godt samarbeid med PU, og særlig innenfor asylregistrering og kontroll er PST avhengig av et velfungerende PU.

11.2.5 Drift av Politiets utlendingsinternat på Trandum

Politiets utlendingsinternat på Trandum blir brukt for å sikre gjennomføring av tvangsreturer i saker med stor rømningsfare. Fengsling skjer etter utlendingsloven. Også personer som ikke samarbeider med norske myndigheter om egen identitetsavklaring, kan bli fengslet på utlendingsinternatet.

Politiets utlendingsinternat ble etablert i 2004245 og er etter utvidelser de senere år den tredje største institusjonen i landet for gjennomføring av frihetsberøvelse, med totalt 220 plasser. Internatet er i hovedsak innrettet mot enslige menn, men det er også egne plasser tilrettelagt for enslige mindreårige, kvinner og familier. Utlendingsinternatet er et element i returarbeidet.

I returoperasjoner, hvor det planlegges bruk av egne chartrede fly, er tilgjengelige fengslingsplasser i umiddelbar nærhet av Oslo lufthavn ansett å være en viktig faktor for effektiv planlegging og gjennomføring av operasjonen.

Utlendingsinternatet må ses i sammenheng med Utreisesenteret på Oslo lufthavn, som ble etablert som en organisatorisk enhet i PU i 2014. Utreisesenteret brukes i forkant av en retur og bidrar til økt effektivitet, informasjonsflyt og sikkerhet. Mottak av Dublin-returer til Norge håndteres også av denne enheten. Senterets aktiviteter har i stor grad bidratt til å avlaste PU internt, men avlaster også politidistriktene med oppgaver som henting i fengsel og utreisekontroller. Bemanningen er i hovedsak sivilt personell tildelt begrenset politimyndighet.

11.2.6 Uttransportering

PU oppretter i hovedsak bort- og utvisningssaker på bakgrunn av brudd på utlendingsloven, men også på bakgrunn av straffbare forhold begått i Norge eller i utlandet. PU koordinerer alle uttransporter i bort- og utvisningssaker, både fra politidistriktene og de sakene de genererer selv, i tillegg til å iverksette soningsoverføringsvedtak. (Se boks 11.5 og 11.6).

11.2.7 Kompetanse

PU er politiets nasjonale kompetansesenter på asyl- og utlendingsfeltet i politiet og har overlappende interesser med politidistriktenes oppgaveløsning innenfor utlendingsforvaltningen.

PU har inndelt sine kompetansenivåer i henholdsvis basiskompetanse, faglig kjernekompetanse (generalister), faglig spesialistkompetanse (spesialister) og ledelse.

Basiskompetanse defineres av PU som grunnleggende kompetanse som vanligvis er anvendelig på tvers av en rekke stillinger, oppgaver og funksjoner. PUs basiskompetanse er dels grunnleggende kompetanse virksomheten har et særlig behov for – kompetanse om utlendingsfeltet, politifaglig kompetanse og kompetanse innenfor internasjonalt samarbeid, språk og kultur. Basiskompetansen kan sies å ligge til grunn for utviklingen av de øvrige kompetanseområdene, og for den kompetanseutviklingen som gjennomføres i PU.

Flertallet av PU saksbehandlere er generalister innenfor PUs kjerneoppgaver. Generalister må ha tilstrekkelig høy faglig kompetanse for å opprettholde den kvalitet og den standard som er nødvendig for arbeidet og beskrevet i gjeldende instrukser og rutiner.

Med fagligkjernekompetanse menes den samlede faglige spisskompetansen i PU. Slik kompetanse er avgjørende for virksomhetens måloppnåelse. For PU omfatter dette samlet kompetanse innenfor utlendingsfeltet, herunder kompetanse vedrørende rettsområde, metodebruk, registrering, identifisering og uttransportering. Kunnskap om geografi, land, religion, internasjonalt samarbeid, språk og kultur er likeledes en kjernekompetanse i alle PUs hovedprosesser. I tillegg kan nevnes IKT-kompetanse, herunder IKT-utvikling.

Spesialistene skal bidra til å sikre og videreutvikle faglige kjerneområder og har et faglig veilednings-, opplærings-, oppfølgings- og kvalitetssikringsansvar innenfor eget fagområde. Spesialiststillinger er også et karrieremessig alternativ til lederstillinger.

Fagmiljøer og basiskompetanse bygger på kjerneoppgavene registrering, ID-avklaring og uttransport, og med drift av utlendingsinternatet og utreisesenteret som viktige komponenter i en effektiv verdikjede. Spesialisering knytter seg til de ulike oppgaver og trinn som ligger til fag- og metodebruk på asyl- og utlendingsfeltet. PUs fagavdelinger besitter totalt en kompetanse innenfor til dels svært ulike områder, der noe relaterer seg til oppgaver som PU alene forvalter i norsk politi, mens annen kompetanse er av mer generell art for politiet og tilpasset med bakgrunn i de oppgaver PUs mandat omfatter.

PU har også en juridisk avdeling med ansvar for legalitetskontroll og beslutninger om bruk av tvangsmidler, herunder pågripelser og fengsling. Juridisk avdeling har gjennomsnittlig ca. 900 nye fengslingssaker i året og ca. 350 refengslinger. Gjennom det juridiske arbeidet har PU bygget opp kompetanse som gjør PU til en viktig premissleverandør for regelverksutviklingen på feltet samt at avdelingen bistår distriktene ved forespørsel om juridiske problemstillinger knyttet til utlendingsfeltet. Juridisk avdeling i PU jobber direkte med hele sakskjeden, fra ankomst/registrering til uttransporter, hvor også oppholdet på Trandum inngår.

11.2.8 Etterretning og analyse

Koblingen av utlendingsarbeidet mot politiets etterretning er et viktig tiltak. PU benytter Etterretningsdoktrinen i politiet som beslutningsstøtte for kjerneoppgavene ved registrering, i ID-arbeidet og ved uttransport. Taktisk og strategisk etterretning sikrer faglige forankrede beslutninger og en formålsstyrt virksomhet. Dette gir økt effektivitet, samfunnssikkerhet, kriminalitetsbekjempelse og god ID-fastsettelse. Tilgang til politiets registre og politiets metoder er av stor betydning for å få full effekt av etterretningsarbeidet. Solid etterretning på utlendingsfeltet vil etter PUs mening være nyttig for andre deler av politiet og øvrige etater i utlendingsforvaltningen samt som styringsinformasjon for departementet og politiske myndigheter. Som tidligere nevnt oppgir PST å ha stor nytte av PUs etterretningsopplysninger, som de bidrar med.

11.2.9 Nasjonalt kontaktpunkt

PU deltar i flere internasjonale fora og er innenfor sitt fagfelt ansvarlig for spesialutsendinger ved norske ambassader i ulike land. PU deler mye informasjon med andre land i Europa og resten av verden gjennom deltakelse i eller kontakt med eksempelvis Europol, Interpol, Frontex, Intergovernmental Cosultations (IGC), International Air Transport Association (IATA) og European Migration Network (EMN).246 PU mottar også informasjon gjennom disse nettverkene, som både inngår i operative tiltak og i arbeid med strategiske analyser.

Internasjonalt samarbeid er også med på å danne gode kulturer for erfaringsutvekslinger. Dette gjelder særlig ved retur av personer uten lovlig opphold i Norge eller Europa. Det internasjonale samarbeidet bidrar til å bygge en felles internasjonal plattform for gjennomføring av tvangsreturer. De grunnleggende prinsippene som er vokt frem i det internasjonale samarbeidet er kostnadseffektivitet, god sikkerhet, humanitære rammer og at arbeidet gjennomføres innenfor inngåtte avtaler.

For å kunne påvirke og utvikle dette arbeidet også internasjonalt er det viktig at Norge deltar med personer med politifaglig kunnskap innenfor dette feltet. PU mener at et internasjonalt samarbeid fordrer et nasjonalt kontaktpunkt med operativ erfaring, en rolle PU fyller i dag. Et internasjonalt kontaktpunkt ivaretar kompetanse på ulike internasjonale avtaler, utleveringsavtaler, landinformasjon, førstehåndskunnskap til samfunnsendringer som fører til endringer i uttransporteringsrutinger mv. I tillegg har PU et godt samarbeid med utsendingene fra Politi- og tollsamarbeidet i Norden (PTN), der Kripos er ansvarlig.

PU er også nasjonalt kontaktpunkt for Europol, Focal Point Checkpoint, som arbeider med bekjempelse av menneskesmugling og har fått utvidet ansvar som EMPACT-koordinator (European multidisciplinary platform against criminal threats) innen området menneskesmugling og ulovlig innvandring. Dette er for øvrig det eneste feltet hvor Kripos, som ellers har det generelle ansvaret som kontaktpunkt mot Europol, har overført ansvaret til annen politimyndighet.

11.3 PUs oppgaveløsning

Vurdering av PUs oppgaveløsning innebærer også spørsmål om effektiv og riktig bruk av politikompetanse. PUs oppgavespenn har et forvaltningsmessig preg, men det er også et innslag av politioperative oppgaver, selv om PU i likhet med UP verken har etterforsknings- eller påtalemyndighet.

11.3.1 Resultatutvikling

Saksbehandlingstid og oppklaringsprosent er sentrale parametre for politiets måloppnåelse. PU har gjennom disponeringsskriv for 2017 følgende effektmål:

• effektiv registrering

• effektiv avklaring av identitet

• effektiv uttransport

• å styrke kompetanse- og kunnskapsgrunnlag

• yte bistand til politidistriktene

Disse målene var inntil 2014 også supplert med ytterligere hovedmål knyttet til blant annet forebygging og bekjemping av kriminalitet innenfor PUs ansvarsområde.

Innenfor hvert av effektmålene har PU tidligere vært gitt mer detaljerte krav. For inneværende år er det kun stilt detaljkrav til uttransportering av 9000 personer med ulovlig opphold i landet. Tidligere har det blant annet også vært spesifisert:

• måltall for uttransportering av straffedømte personer

• detaljkrav for ulike saksbehandlingstyper

• krav til hurtigbehandling av asylregistreringer (95 prosent innen 24 timer)

• frigjøring av politikraft gjennom større bruk av sivile stillinger

• måltall for kapasitetsøkning ved Politiets utlendingsinternat

• måltall for nedgang i sykefravær

PUs virksomhet har siden oppstarten vært preget av store svingninger i ankomsttallene og en økning i antall returer, slik figur 11.6 viser.

Kilde: PU og UDI

Dette har skapt uforutsigbarhet for både organisering og driftsoppgaver. Antall asylsøkere har i løpet av de siste to årene endret seg vesentlig, fra ca. 31 000 søkere i 2015 til ca. 3500 søkere i 2016. I 2015 fikk PU tildelt ekstra midler for å takle migrasjonsbølgen, utvide utlendingsinternatet og opprette utreisesenteret.247

11.3.2 Registrering

Det er krevende å beregne forventet antall asylsøkere. Ved inngangen av 2015 var PU dimensjonert for et ankomstbilde på rundt 11 000 asylsøkere, mens det totale antall ferdigstilte registreringer endte opp på rundt 17 000.248 Innledende registrering ble av sikkerhetsårsaker gjort av samtlige nyankomne asylsøkere i 2015. Dette innebar at alle asylsøkerne ble registrert, og at det ble sikret foto og fingeravtrykk, gjennomgått ID-dokumenter og søkt i ulike systemer – viktige steg i ID-fastsettelsen. For de sakene hvor det var foretatt en innledende registrering, ble det gjennomført en fullverdig registrering i løpet av 2016.

Flere politiledere fremhever det som en styrke at politiet registrerer asylsøkere, fordi dette gir tilgang på nødvendige virkemidler for å screene søkerne. Formålet er å avdekke modus, kriminelle handlinger i hjemlandet eller i andre land og avdekke uriktig identitet, gjennom opptak av fingeravtrykk, tømming av telefoner/PC-er, søk på åpne kilder (Open-source intelligence) og dokumentgransking. Under asylregistreringsprosessen kan PU avdekke kriminalitetstyper som menneskehandel og menneskesmugling samt om det foreligger forhold som får innvirkning på søkerens flyktningstatus og asylsak.

Flere politiledere mener derfor dagens ordning der registrering av asylsøkere skjer med et polisiært blikk er en styrke.249 Dette synet er også understøttet av PST, som ønsker at registrering av asylsøkere også i fremtiden skjer ett sted. PST foretrekker likevel at asylregistrering heller blir lagt til UDI fremfor politidistriktene, dersom utflytting av oppgaven er aktuelt, ettersom dette bevarer ett kontaktpunkt.250

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten ble det stilt spørsmål om hvorvidt oppgaven med å registrere asylsøkere helt eller delvis kunne overlates andre aktører. Det ble ikke oppstilt hvilke aktører, men flere respondenter nevnte alternativer som UDI og politidistriktene i kommentarfeltene. Totalt 1854 respondenter svarte på spørsmålet. Av dem var 34,2 prosent «uenig» eller «helt uenig» i at denne oppgaven kunne overlates til andre enn PU, mens 25,8 prosent var «enig» eller «helt enig», og 15,6 prosent svarte «vet ikke».

11.3.3 Avklaring av identitet

Identitetsfastsettelse er en sentral del av kriminalitets- og sikkerhetsarbeidet. I senere år har omfanget av reisedokumenter som fremlegges av asylsøkere vært lavt (mellom 5 og 10 prosent). For asylankomster i 2014 og 2015 har andelen som fremlegger reisedokumenter, imidlertid økt, primært på grunn av mange syrere blant søkerne, og ikke minst at alle som kom over Storskog (over 5000) hadde reisedokumenter. Samtidig har også utbredelsen av falske dokumenter steget. PUs erfaring er at reisedokumenter fra områder hvor innvilgelsesprosenten er høy, øker andelen av fremlagte ID-dokumenter, samtidig som det gir økt utbredelse av uriktige dokumenter.

De siste årene har det vist seg at i underkant av 50 prosent av asylsøkerne frivillig eller etter politiets undersøkelser fremla en form for ID-dokument. Tallet inkluderer alle varianter av ID-dokumenter, uavhengig av ekthet og type dokument.

Det økte antallet asylsøkere som fremviser dokumenter, har ført til at det er store restanser på dokumentundersøkelsene, og PU har ikke per i dag full oversikt over hvor stor andel av disse som er ekte. Problemstillingen kompliseres ytterligere ved at er en betydelig andel forfalskede / korrupt anskaffede pass og andre dokumenter i omløp, hvor mange kan være ekte passformularer med falsk personinformasjon. Avdekking av dette er særdeles tids- og ressurskrevende. Det er derfor ikke samsvar mellom andelen innleverte dokumenter og andelen dokumenterte identiteter.

11.3.4 Drift av politiets utlendingsinternat

De aller fleste på utlendingsinternatet på Trandum holdes internert i mindre enn 24 timer, men lengre frihetsberøvelse kan være nødvendig for å få gjennomført tvangsretur eller for å klarlegge identitet.

Driften av utlendingsinternatet er preget av stor utskiftning blant de innsatte og av jevnlige fremstillinger for retten. Ettersom målet er tvangsretur, er det ingen vekt på rehabilitering, men de som oppholder seg på internatet i mer enn to måneder, får aktivitetstilbud.

Etter at oppgraderingen av Trandum ble ferdigstilt i 2013, har det årlig vært i overkant av 3000 innsatte, mens det i foregående år var i overkant av 2000 innsatte per år.

Tilsynsrådet, oppnevnt av Justis- og beredskapsdepartementet, gjennomfører årlig flere både varslede og uanmeldte tilsyn på internatet.

Det er ulike oppfatninger om utlendingsinternatet blant politilederne utvalget har møtt. Flere mener PU utfører en god jobb, og at de også på dette området har gode resultater. Samtidig peker flere andre politiledere på at slike oppgaver ikke kan regnes som en kjerneoppgave for politiet, og i stor grad blir det pekt på Kriminalomsorgen som en naturlig aktør til å ta over driften.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten ble det stilt spørsmål om hvorvidt drift av Politiets utlendingsinternat på Trandum helt eller delvis kunne overlates andre aktører. Det ble ikke oppstilt hvilke aktører, men en rekke respondenter utfylte alternativer i kommentarfeltene. Totalt 1860 respondenter svarte på spørsmålet. Av dem svarte 27,7 prosent at de var «uenig» eller «helt uenig» i at oppgaven kunne overlates til andre enn PU, mens 31,1 prosent var «enig» eller «helt enig» i at oppgaven kunne overlates andre aktører. I kommentarfeltene ble særlig Kriminalomsorgen trukket frem.

11.3.5 Uttransportering

Uttransportering har de siste to årene vært det eneste av PUs områder der Politidirektoratet har stilt definerte årlige måltall. Dette kan illustreres i figur 11.7.

Kilde: Politidirektoratet

Figuren viser PUs måloppnåelse med hensyn til uttransportering per år i perioden 2012–2016, og med unntak av 2016 er målene overoppfylt hvert år.

Fordelingen av hvem som ledsager uttransportene (PU eller politidistriktene) har i senere år prosentvis ligget på rundt 70–30, men har siste år nærmet seg fordelingen 80–20. PUs andel av totale ledsagerverk har økt, noe som må ses i sammenheng med økte måltall for retur. En nærmere analyse av tallene ville antakelig vist at antallet ledsagerverk fra distriktene er rimelig konstant, mens PU selv har dekket inn økningen i returtall. Høye returtall har slik sett i mindre grad påvirket politidistriktenes ressurssituasjon.

Enkelte politiledere stiller spørsmål om hvorvidt uttransportering av personer med avslag på oppholdstillatelse eller som oppholder seg ulovlig i landet, kan regnes som en kjerneoppgave for politiet. PU på sin side mener uttransportering bidrar til allmenn kriminalitetsbekjempelse på flere måter, blant annet ved at PU prioriterer uttransportering (raskere retur) av straffedømte. I tillegg til å oppfylle regjeringens mål om raskere retur bidrar også dette arbeidet til å frigjøre ressurser i straffesakskjeden.251

Enkelte politimestre legger til at politidistriktene i mange tilfeller gjør et betydelig arbeid med å forberede, bistå og gjennomføre uttransporteringer, men får lite anerkjennelse for arbeidet. Isteden hevdes det at PU tar arbeidet til inntekt for seg selv og sin resultatoppnåelse. Andre politimestre legger til at etter deres erfaring er PUs bistand til mange uttransporteringer lite effektivt, ettersom personer med vedtak om tvangsutsendelse i flere tilfeller unnslipper planlagte pågripelser i eget distrikt. Grunnen er ofte manglende lokalkunnskap og ikke-oppdatert informasjon. Etter deres mening ville det være mer kostnadseffektivt om politidistriktene med sin lokalkunnskap alene sto for slike aksjoner, fremfor at PUs eget mannskap blir sendt for å bistå.

Andre politimestre mener det bør være grunnlag for større bruk av sivilt personell med begrenset politimyndighet fremfor bruk av politiets IP4-mannskaper for å gjennomføre uttransportering av personer uten lovlig opphold.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten ble det stilt spørsmål om hvorvidt uttransportering helt eller delvis kunne overlates andre aktører. Det ble ikke oppstilt hvilke aktører, men flere respondenter utfylte alternativer i kommentarfeltene, som Kriminalomsorgen og private aktører. Totalt 1856 respondenter svarte på spørsmålet. Blant respondentene svarte 38 prosent at de var «uenig» eller «helt uenig» i at andre aktører enn PU burde ha ansvar for uttransportering, mens 25,5 prosent var «enig» eller «helt enig», og 14,3 prosent svarte «vet ikke».

Regjeringens måltall for uttransporteringer av personer som har fått avslag på opphold eller oppholder seg ulovlig i landet er 9 000 for 2017. Dette er et høyt tall som krever store politiressurser for å oppnå, samtidig som mengden det er å ta av har minket. Regjeringen har besluttet at uttransporteringer skal prioriteres. Norges Politilederlag har ment at denne praksisen tvinger frem uheldige virkninger, som stigmatisering av gruppen utlendinger og at det igjen kan føre til en mindre generell tillit til politiet i denne gruppen.252

11.3.6 Kompetanse

Som politiets nasjonale kompetansesenter på asyl- og utlendingsfeltet har PU i henhold til disponeringsskrivet i oppgave å styrke kompetanse- og kunnskapsgrunnlag samt yte bistand til politidistriktene på området.

PU utfører oppdraget blant annet i form av samarbeid med politidistriktene, foredrag og presentasjoner på eksterne og interne konferanser og seminarer. I tillegg arrangerer PU årlig Faglig Forum, den største konferansen for politi og øvrig utlendingsforvaltning i Norge, samt årlig utvisningsseminar, ID-seminar og påtaleseminar.

PHS tilbyr ikke grunn- eller etterutdanning innenfor PUs ansvarsområder. PU har siden oppstarten drevet systematisk opplæring av egne ansatte. Dette gjelder også kompetansebygging/-utvikling på PUs fagområder i politidistriktene.

Noe opplæring skjer i samarbeid med eksterne aktører, som for eksempel Politihøgskolen (PHS) Kriminalomsorgens utdanningssenter og politiets særorgan. Politiutdannet personell gjennomfører årlig trening og gjennomfører eget introduksjonskurs for PUs nyansatte. Der vektlegges innføring i rettslige rammer samt i PUs mandat, ansvarsområde og verdier. Fra 2017 igangsetter PU planmessig tjeneste og annen hospitering innenfor egne fagområder.

PU bidrar også med kompetanseoverføring gjennom direkte bistand til distriktene med ID-avklaring, verifiseringsforespørsler til ambassader eller andre instanser, retur til hjemland og øvrige henvendelser.

Operasjonssenteret i PU, juridisk avdeling ved jourhavende samt team som jobber med bort- og utvisningssaker, svarer også hele døgnet på henvendelser fra politidistriktene i utlendingssaker. Ettersom ikke alle politidistrikt har egne utlendingsenheter og tjenestemenn med kompetanse på utlendingsfeltet, bistår PU regelmessig distriktene i spørsmål knyttet til eksempelvis utlendingskontroller, bort- og utvisning og bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten ble respondentene spurt om PU bidrar til god kompetanseoverføring til politidistriktene. 1819 svarte på spørsmålet, hvorav nesten 21 prosent svarte «enig» eller «helt enig», mens 48,5 prosent svarte «vet ikke». Den store andelen «vet ikke» ble i kommentarfeltet forklart med at mange hadde lite kontakt med PU og derfor vegret seg for å svare. Bare 8,1 prosent svarte «uenig» eller «helt uenig» på spørsmålet.

I utvalgets spørreundersøkelse er det en tydelig oppfatning om at PU bør ha fagansvar på sine områder. Av 1807 respondenter var 39,7 prosent «enig» eller «helt enig» i dette, mens bare 5,2 prosent var «uenig» eller «helt uenig». I overkant av 40 prosent svarte «vet ikke», hovedsakelig begrunnet i kommentarfeltene med manglende kjennskap til PUs områder.

På spørsmål om hvorvidt PU utfyller sin rolle som nasjonalt kompetansesenter på en god måte, er 27 prosent «enig» eller «helt enig», mens 5,6 prosent er «uenig» eller «helt uenig». Av 1812 respondenter svarer likevel 43 prosent «vet ikke».

Tilbakemeldingene var mindre klare på spørsmålene om PUs rutiner for kunnskapsutveksling med politidistriktene, om PU har nødvendig spesialkompetanse, og om PU har nødvendig kapasitet og ressurser til å ivareta politidistriktenes behov for kompetanseutvikling. Her svarte gjennomgående mellom 50 og 60 prosent av de vel 1810 respondentene «vet ikke».

På spørsmålet om gode rutiner for kunnskapsutvikling svarer de fleste «verken/eller» (24 prosent), mens 13 prosent er «enig» eller «helt enig».

På spørsmålet om hvorvidt PU har nødvendig spesialkompetanse i henhold til sitt oppdrag, er tilbakemeldingen tydelig, der 29 prosent er «enig» eller «helt enig», mens bare 2,9 prosent er «uenig» eller «helt uenig».

Respondentene mener også at PU i stor grad bidrar til god kompetanseoverføring til distriktene. Her svarer 48,5 prosent av 1819 respondenter «vet ikke», noe som forklares med manglende kjennskap og dels manglende relevans. Blant de øvrige respondentene er oppfatningen klar; over 20 prosent er «enig» eller «helt enig» i at PU bidrar til god kompetanseoverføring, mens 8,1 prosent er «uenig» eller «helt uenig».

Respondentene er mer usikre på om PU har kapasitet og ressurser til å ivareta generelle behov for kompetanseutvikling. Her svarte over 60 prosent «vet ikke», noe som i kommentarfeltene blir forklart med manglende kjennskap til området. Over 16 prosent er likevel «enig» eller «helt enig», mens i underkant av fem prosent er i den andre enden av skalaen.

11.3.7 Territorialkontroll

Både PU og politidistriktene gjennomfører territorialkontroll, det vil si kontroll av utlendinger på territoriet (i distriktet). PUs territorialkontroller skjer etter avtale med politidistriktene, og PU yter her bistand.

Gjennom territorialkontrollene (utlendingskontroller) avdekkes saker som menneskesmugling, menneskehandel, etterlyste personer, ulovlig opphold, ulovlig arbeid, bedrageri, dokumentforfalsking, skatteunndragelser, sosial dumping, etterlyste asylsøkere, Dublin-kandidater i tillegg til alvorlige straffesaker m.m.

PU er kjent med og bevisst de utfordringer som knytter seg til mulige målkonflikter med aktiviteter i politidistriktene, herunder utlendingskontroll. Politiets kontrollaktivitet på ethvert område resulterer gjerne i «produksjon» av straffesaker, som igjen i praksis er med på å øke arbeidsmengden for politidistriktene med hensyn til etterforskning og straffeforfølgning. PU opplyser at de har etablert gode rutiner for informasjonsutveksling og felles planlegging internt i politiet for å motvirke slike målkonflikter. Operasjonssenteret i PU vil med sin døgnkontinuerlige tjeneste være kontaktpunkt også ved pågående operasjoner og kontroller samt bidra til at informasjonsflyten mellom PU og distriktene ivaretas.

Flere politiledere er her tydelig på at territorialkontroll bør være et ansvar som ligger utelukkende til politidistriktene, med henvisning til territorialprinsippet.

11.3.8 Forebygge og bekjempe kriminalitet

Inntil 2014 var «forebygge og bekjempe kriminalitet» et eget punkt i det årlige disponeringsskrivet til PU fra Politidirektoratet, hvor det ble stilt krav til antall aksjoner i samarbeid med andre aktører, eller målkravet var knyttet til uttransportering av personer med ilagte straffereaksjoner. Området er ikke omtalt i PUs instruks.

Etter PUs mening knytter politiets ansvar og oppgaver innenfor utlendingsforvaltningen seg direkte til politiets samfunnsoppdrag om å forebygge og bekjempe kriminalitet og skape trygghet for befolkningen. Politiets ansvar og oppgaver på utlendingsfeltet omfatter også internasjonalt samarbeid og de forpliktelser Norge er bundet til.

Det kan ofte være nær sammenheng mellom utlendingssaker og straffesaker. Dette er også omtalt i politiets omverdensanalyser. I prioriteringsrundskriv 1/2016 fra Riksadvokaten blir det beskrevet hvordan migrasjonsutviklingen påvirker kriminalitetsbildet, i form av kriminalitet rettet mot sårbare utlendinger innenfor kriminalitetstyper som menneskehandel, utnyttelse i arbeidslivet, utnyttelse av enslige mindreårige asylsøkere (EMA), hatkriminalitet samt kriminalitet begått av utlendinger som oppholder seg ulovlig i Norge. Dette er også omtalt i tildelingsbrev for politiet i 2017, pkt. 4.4 «Migrasjonskjeden»:

«Politiets viktigste oppgaver under dette målet er å registrere alle som søker om beskyttelse, etterforske identitetsopplysninger der det er nødvendig, og å uttransportere personer som ikke får innvilget opphold i Norge, og som ikke etterkommer plikten om å forlate Norge på egen hånd. Dette arbeidet er viktig både i et samfunns-sikkerhetsperspektiv, og for å bekjempe ulike former for kriminalitet.»

Som PU påpeker, kan enkelte utlendinger søke asyl for å legitimere et opphold i Norge der den egentlige hensikten er å begå kriminalitet.253 Andre utlendinger gir bevisst uriktige opplysninger i søknader etter utlendingsloven og fremlegger falske dokumenter i den hensikt å få innvilget oppholdstillatelse. Det ligger derfor innenfor politiets kjerneoppgaver å etterforske og straffeforfølge slike straffbare forhold. PU mener at en utvidelse av PUs mandat og tildeling av påtalemyndighet vil kunne bidra til bedre resultater på dette området enn det en oppnår gjennom dagens løsning.

Flere av PUs aktiviteter knytter seg derfor til politiets samlede forebygging og bekjempelse av kriminalitet. Opphold under falsk identitet er misbruk av og undergraving av asylinstituttet og kan være en trussel mot samfunnssikkerheten i form av (organisert) kriminalitet, krigsforbrytere eller terrorisme. Effektiv ID-avklaring og rask retur er således kriminalitetsbekjempende. Ved å uttransportere kriminelle spares innbyggerne for å bli utsatt for kriminalitet og samfunnet for betydelige kostnader. Kriminelle utlendinger prioriteres, og resultatutviklingen følger i tabell 11.2.

PU har tatt en mer aktiv rolle overfor politidistriktene, spesielt på områdene bort- og utvisning og identitetsfastsettelse. PU bestreber seg på å følge kriminalitetsbildet nøye, eksempelvis med tanke på etterretningsinformasjon som kan indikere endringer i kriminalitetsmodus.

Gjennom blant annet utlendingskontroller avdekker PU ulovlig opphold og ulovlig arbeid i en stor andel av sakene, mens det under asylregistreringsprosessen er vektlagt å avdekke menneskehandel og menneskesmugling samt om det foreligger forhold som kan få innvirkning på flyktningstatus og asylsøknad. Det kan for eksempel være at søker oppgir uriktig identitet i forbindelse med asylsøknaden i Norge.

PU har i sin virksomhet kontakt med svært mange asylsøkere. I denne forbindelse kommer PU over informasjon som er relevant for politiet. Denne informasjonen blir videreformidlet til rett avdeling i politiet, eventuelt registrert i etterretningsregisteret. Rett avdeling kan være både lokalt politi og andre avdelinger i PU. I forbindelse med pågripelser blir det ofte gjennomført ransakinger som kan avdekke dokumenter, tyvegods, narkotika og penger som igjen brukes i nye saker. Materiale som sikres i denne sammenheng, kan også være egnet som grunnlag for straffesak.

Bort- og utvisning kan også betegnes som kriminalitetsbekjempende virkemidler. PU oppretter som nevnt i hovedsak bort- og utvisningssaker på bakgrunn av brudd på utlendingsloven, men også noen på bakgrunn av straffbare forhold begått i Norge eller i utlandet. Ved å prioritere uttransportering av straffedømte i alle ledd av PUs virksomhet er målet å få kriminelle utlendinger raskt ut av landet, og ved dette hindre nye straffbare forhold. Rask retur av kriminelle bidrar også til å frigjøre ressurser i straffesakskjeden.

Politidistriktene benytter straffesaksmodulen ved opprettelse av utlendingssaker i politiets straffesakssystem. PU overtar i en del tilfeller fengslingssakene fra politidistriktene, ved at de blir elektronisk overført, og PU arbeider da videre i straffesaksmodulen. PU oppretter også straffesaker gjennom å foreta undersøkelser, pågripelser etc. som gir grunnlag for opprettelse av straffesak. Disse sakene blir opprettet av PU og deretter overført det politidistriktet hvor det straffbare forhold har skjedd. Dette gjør at det er vanskelig å finne eksakt tall på hvor mange straffesaker PU har opprettet.

11.3.9 Bistand

I motsetning til Kripos og dels Økokrim er ikke PU primært et bistandsorgan i direkte forstand. Gjennom sin oppgaveløsning og arbeidsfordeling bidrar PU likevel indirekte til bistand ved å avlaste politidistriktene på utlendingsfeltet slik at det blir frigjort tid og ressurser til andre oppgaver.

Fra PU blir det gitt operativ bistand til politidistriktene ved behov. Politidistriktene ber da om bistand til egne planlagte operasjoner som omhandler utlendinger. Det kan også bli gitt bistand fra PU i akutte oppdrag som omhandler liv og helse, eller i andre hendelsesstyrte oppdrag der det lokale politiet enten ikke har tilstrekkelige ressurser eller er for langt unna.

PUs bistandskonsept bygger på prinsippet om at den faktiske bistanden skal inneholde et element av undervisning og teoretisk erfaringsoverføring. Det er et mål at bistand skal gi en læringseffekt i ettertid for den virksomheten som mottar bistand. PUs mannskaper skal ikke alene være en mannskapsressurs, men støtte lokalt politidistrikt med kompetanse og veiledning på utlendingsfeltet. Omfanget av bistandsoppdraget er avgjørende for på hvilket nivå av bistand som avtales, og for formaliteter for øvrig. Normalt er bistand tidsavgrenset til en uke.

I tillegg til stedlig bistand yter PU bistand til politidistrikt og særorgan gjennom døgnbetjent operasjonssenter, ved jourordning for PUs jurister og ved kontaktlister presentert i veiledninger og tiltakskort. Operasjonssenteret i PU yter bistand til distriktene når det gjelder bistand til tvangsretur, billetter og risikovurdering samt ledsagelse ved behov. Operasjonssenteret besvarer dessuten henvendelser fra distriktene i alle typer saker.

Utlendingsinternatet og utreisesenteret er tilsvarende tilgjengelige for henvendelser fra politiet hele døgnet alle dager.

PUs bistandskontakt med politidistriktene kan dermed defineres på to måter:

• bistand politidistriktene gir til PU for at PU skal kunne gjennomføre sine oppgaver i politidistriktene

• bistand PU gir til politidistriktene for at politidistriktene skal ha kompetanse og kunne gjennomføre sine oppgaver i utlendingsforvaltningen

Anmodning om lokal bistand til PU vurderes blant annet der oppdrag er geografisk langt unna PUs lokaler, og kostnads- og personellhensyn gjør at det er best å bruke lokale mannskaper. Under PUs operasjoner er det ofte tett samarbeid med lokalt politi, ikke bare knyttet til operativt bistand, men også i form av bruk av kontorplass, biler, celler etc. i forbindelse med aksjonen.

PU har også et eget kontroll- og bistandsteam (KBT), bestående av operative polititjenestemenn, som utfører utlendingskontroller i medhold av utlendingsloven på oppdrag fra politidistriktene. Formålet er blant annet å avdekke personer uten lovlig opphold. KBT bistår distriktene i deres måloppnåelse og er et kompetanseorgan for dem. Tilbakemeldingene til PU på den bistanden distriktene får, er gode. PU mener at bistanden på dette området er viktig for at distriktene skal nå sine måltall innen kategorien bort- og utviste.

PUs operative aktivitet innfor asylområdet er i utgangspunktet ikke innrettet som bistand. Aktiviteten skjer imidlertid svært ofte i samarbeid med politidistriktene og har slik også en kompetansemessig overføringsverdi. Alle pågripelser og aksjoner forhåndsvarsles distriktene, hvor lokalt politi gjerne deltar i forutgående brief, med gjennomføring av pågripelser eller også i evalueringen. PUs planleggere koordinerer og samhandler med kontaktpersoner i politidistriktene. Her vil altså politidistriktet yte bistand til PUs operasjoner.

PU ser ikke for seg noen merkbar endring i bistandsbehov etter overgang til tolv politidistrikter. Tolv distrikter vil gi en enklere struktur med færre kontaktpunkter, noe som sannsynligvis vil forenkle samhandlingen med distriktene. Foreløpig opplever PU at distriktene selv har vanskeligheter med å kartlegge interne ansvarsforhold og samles om felles arbeidsmetoder i de respektive utlendingsavdelingene. Etter PUs mening kan nye politidistrikter bli tillagt større ansvar på utlendingsfeltet.

I forbindelse med politireformen vil distriktene innføre felles straffesaksinntak. Det vil da være aktuelt med kompetanseoverføring til distriktene slik at de blir mer bevisst på forvaltningssporets generelle arbeid med kriminalitetsbekjempelse.

Enkelte politiledere påpeker at bistandsetterspørsel etter PUs tjenester dels uttrykker lite kunnskap på ledernivå om hva PU arbeider med og hva de kan bidra med av bistand til politidistriktene.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot ansatte i politietaten er respondentene jevnt over godt fornøyd med PUs bistand til politidistriktene.

PU oppfattes delvis som en premissgiver for politidistriktenes fag- og metodeutvikling innenfor særorganets virkeområde. Her er over 29 prosent «enig» eller «helt enig», mens 14,5 prosent er «nokså enig». Bistandstjenestene vurderes til dels å være tilpasset politidistriktenes behov. Her er 21 prosent «enig» eller «helt enig», mens 14 prosent er «nokså enig», og 7,1 prosent er «uenig» eller «helt uenig».

PUs bistandsressurser oppleves som tilgjengelige. Her er 26,3 prosent «enig» eller «helt enig», og 14 prosent er «nokså enig», mens bare 3,7 prosent er «uenig» eller «helt uenig». Videre vurderes samhandlingen med politidistriktene som god. Over 25 prosent er «enig» eller «helt enig» i at samhandling mellom PU og politidistriktene er god, mens 15,4 prosent er «nokså enig», og 4,1 prosent er «uenig» eller «helt uenig». Respondentene uttrykker at PU også bidrar til bedre internasjonalt samarbeid.

En høy andel (mellom 39,2 og 55,6 prosent) av de vel 1835 respondentene svarte «vet ikke» på disse spørsmålene, og det fremkom i kommentarfeltene at dette i stor grad skyldtes manglende kjennskap til PUs bistandsfunksjon.

11.3.10 Beredskap

PU er i dag allerede etablert som beredskapsressurs for politiet ved ekstraordinære ankomster av asylsøkere og migranter, og har mannskaper i Frontex-pool knyttet til operasjoner på Schengens yttergrense.

PU som beredskapselement er styrket i de senere år, særlig med bakgrunn i den ekstraordinære situasjonen politiet og utlendingsforvaltningen måtte håndtere høsten 2015. PU håndterte en ekstremt krevende situasjon med høye ankomster, samtidig som det ble etablert virksomhet på to nye geografiske steder, Råde og Storskog. Begge steder ble det gjennomført en samlokalisering med UDI og helsemyndighetene, i tett samarbeid med lokalt politi. PU samarbeidet i denne perioden tett med Kripos i oppdraget med å gi politiet løpende oppdateringer med et nasjonalt strategisk situasjonsbilde knyttet til asyl- og migrasjonsstrømmen, til støtte for beslutninger om målrettede polisiære tiltak.

11.4 Politiets utlendingsenhet i lys av nærpolitireformen

Siden etablering som eget særorgan i 2004 har PUs samlede oppgaveportefølje allerede to ganger vært gjenstand for evaluering, først gjennom Statskonsults evaluering i 2007, dernest gjennom Politianalysen i 2013.

I Politianalysen (NOU 2013: 9) ble det argumentert for at oppgaver som ikke er direkte knyttet til eller som ikke direkte understøtter politiets kjerneoppgaver, blir flyttet ut av politiet. Med kjerneoppgaver siktet Politianalysen til oppgaver som direkte bidrar til å forebygge og bekjempe kriminalitet og ivareta borgernes trygghet og sikkerhet, og som kun politiet har myndighet og forutsetninger for å utføre. Det ble henvist til oppgaver i utlendingsforvaltningen som ikke ble ansett å falle innenfor rammen av politiets kjerneoppgaver. I tillegg mente Politianalysen at utlendingssaker tar politikraft fra politiets kjerneoppgaver. Følgelig foreslo Politianalysen at oppgavene ble overført til blant annet UDI, og at PU i sin daværende form ble nedlagt.

PU pekte i sitt høringssvar på at bevilgninger til utlendingsfeltet den gang som nå ble gitt som øremerkede bevilgninger. Det ble i tillegg pekt på at de merutgifter politidistriktene har i forbindelse med uttransporteringer, blir dekket gjennom refusjonskrav til PU, og at politidistriktene dermed ikke får en økonomisk merbelastning som følge av arbeid med uttransporteringer.

Enkelte politiledere påpeker imidlertid at slike oppgaver ikke først og fremst er et spørsmål om å få dekket utgifter, men om riktig bruk av politikraft.

PU pekte i sitt høringssvar til Politianalysen på at de viktigste funksjonene og oppgavene forutsetter politifaglig kompetanse, dels fordi oppgavene innebærer bruk av tvangsmakt samt et bevisst forhold til legalitetskontroll og politimetoder. Etter egen mening bidrar PU gjennom registrering, uttransportering og drift av Politiets utlendingsinternat til forebygging og bekjempelse av kriminalitet, og dermed til å styrke politiets kjerneoppgaver.254

Her er imidlertid meningene delte. Mange politiledere vektlegger som nevnt betydningen av «det polisiære blikket» ved registrering, men flere mener også at andre deler av utlendingsforvaltningen i større grad kunne utført denne delen av asylkjeden. Enkelte peker her som nevnt på at blant annet kulturell og språklig kompetanse kan være vel så nyttig som politifaglig kompetanse.

Når det gjelder tvangsmessig retur av personer uten lovlig opphold i landet, peker flere politiledere på at Kriminalomsorgen kan være en aktuell aktør. Andre politiledere mener imidlertid at det er lett å overse at selv om det er et økende antall frivillige returer der følge av myndighetspersoner ikke er nødvendig, er det fortsatt et stort antall tvangsreturer der politibistand er nødvendig, noe også Politianalysen påpekte. PU understreker at en oppdeling av ansvarsfordelingen på uttransport kan medføre ineffektiv oppgaveløsning, noe som kan kompromittere sikkerheten til alle involverte i uttransporteringsfasen.

Politianalysen mente også at Kriminalomsorgen har kompetanse til å drive fengselslignende institusjoner som Politiets utlendingsinternat. Flere politiledere mener også at dette vanskelig kan omtales som en kjerneoppgave for politiet, og tar til orde for å vurdere andre alternativer. PU på sin side hevder at det er en fordel med kontroll på hele kjeden. Justis- og beredskapsdepartementet og POD har besluttet at det i 2017 skal igangsettes en utredning av spørsmål om hvorvidt drift av Politiets utlendingsinternat på Trandum skal flyttes ut av politiet. Utredningen påbegynnes etter at særorganutredningen er levert.255

Avklaring av identitet er en oppgave som utføres av virksomheter både innenfor og utenfor politi- og lensmannsetaten. PU har utviklet en ID-funksjon og yter bistand til politidistriktene i slike saker og har mye kontakt med andre lands ambassader. Som politiets kompetansesenter på identitets- og utlendingsfeltet har PU mulighet til drive fag- og metodeutvikling. Samtidig har både Kripos og Nasjonalt ID-senter (NID) oppgaver og ansvar på området, og flere politiledere peker på at det er behov for å samordne ressursene på en mer effektiv måte.

Det er delte meninger blant politilederne om PUs rolle i politietaten. Det er bred enighet om at PU gjør en god jobb, men flere stiller spørsmål ved behovet for PU i nåværende form. Dette dreier seg særlig om ressursbruk og grensegang mellom politiets kjerneoppgaver og forvaltningsoppgaver.

Flere politiledere mener PU er en organisasjon som har vokst mye og bruker mye politiressurser på oppgaver som strengt tatt ikke krever politikompetanse.

Andre politiledere mener dagens organisering gir en fleksibel ressursutnyttelse, og at det ikke er gitt at politidistriktene kan gjøre dette bedre. Særlig mener flere at PU gjør en viktig politijobb med utlendingskontroll og registrering, men flere mener uttransportering delvis kan gjøres av andre, og at drift av Trandum ikke kan sies å være en politioppgave. På området utlendingskontroll er det likevel delte meninger. Enkelte politiledere peker blant annet på at PUs høye målkrav kan bidra til målkonflikter med det enkelte politidistrikt, og det blir vist til eksempler særlig fra Oslo politidistrikt.256

Når det gjelder uttransportering, er det bred forståelse for at det i enkelttilfeller kan være nødvendig med politibistand. For generell uttransportering mener flere politiledere at dagens bruk av IP4-mannskaper i stor grad er om ressurssløsing. Det blir påpekt at flere politidistrikt allerede gjør en betydelig jobb her, men får lite oppmerksomhet for denne innsatsen. Flere politiledere stiller samtidig spørsmål ved fastsettelsen og oppnåelsen av mål på området og mener det fremstår som uklart. I prinsippet mener de det bør være mulig å gi opplæring og begrenset politimyndighet og la andre aktører ta hoveddelen av uttransporteringen. Enkelte peker blant annet på Kriminalomsorgen som et alternativ.

Det er imidlertid bred enighet om at registrering og ID-arbeid bør drives av politiet. Her blir det blant annet vist til uheldige erfaringer fra Sverige, som har en ID-funksjon utenfor politiet. Dette blir hevdet å ha vært medvirkende til at myndighetene ikke har god nok oversikt over hvem som faktisk er i landet. Samtidig påpeker flere at det ikke er nødvendig at identitetsarbeid drives bare ett sted, og understreker fordeler med å spre oppgavene i politiet.

Enkelte politiledere mener imidlertid at felles ID-arbeid som gjøres av PU og UDI kan flyttes ut, eksempelvis til UDI. PU på sin side ser det som problematisk om porteføljen skulle bli overført til politidistriktene. PUs erfaring er at politidistriktene sjelden besitter den nødvendige kunnskapen om den underliggende utlendingssaken og returforutsetningene, og da er det også vanskelig å fatte en korrekt avgjørelse av om det skal benyttes tvangsmidler eller ikke. Etter PUs mening tilsier reglenes spesielle karakter og anvendelsesområde, sammenholdt med at man erfaringsmessig vet at tvangsmiddelbruk må brukes i et stort omfang, at det er nødvendig med en spesialisering innen dette området. I tilknytning til dette viser PU til at det de senere årene har vært en nærmest kontinuerlig og konstant regelutvikling, noe som også taler for en spesialisering.

Etter PUs mening er politiets oppgaver innenfor utlendingsfeltet forholdsvis konsentrert, men faglig spisset og dermed godt egnet for spesialisering. Et særorgan med en helhetlig tilnærming til alle sider av utlendingsretten, som et verktøy for kontroll og samfunnssikkerhet, vil kunne ha en kriminalitetsforebyggende effekt.

Respondentene i utvalgets spørreundersøkelse var i stor grad enige om at PU burde ha følgende funksjoner og egenskaper: egen påtalemyndighet, krav til produksjon av egne saker, krav til å yte bistand overfor politidistriktene, kompetanse- og utviklingsenhet for etaten og nasjonalt kontaktpunkt for internasjonalt samarbeid. Gjennomgående var her mellom 65 og 80 prosent «enig» eller «helt enig», men her svarte bare 146 respondenter, hvorav PU-ansatte utgjorde i overkant av 100.

Når det gjelder de enkeltstående oppgaver som uttransportering og drift av Politiets utlendingsinternat, viste utvalgets spørreundersøkelse, som nevnt i pkt. 11.3.4. og 11.3.5, delte meninger.

11.5 Styringslinjer

Ansvars- og styringslinjer i utlendingsforvaltningen er komplekse og forholdsvis krevende å forholde seg til. Utlendingsforvaltningen omfatter fire departementer, fire direktorater, Utlendingsnemda (UNE), Politiets utlendingsenhet (PU), 12 politidistrikt og utenriksstasjonene.

Politiets utlendingsenhet er underlagt Politidirektoratet, på samme nivå som de andre særorganene og politidistriktene. Sjefen for PU deltar i politidirektørens nasjonale ledergruppe (NLG), sammen med ledere for andre særorgan og politidistrikt. Den formelle styringslinjen til PU er derfor fra Justis- og beredskapsdepartementet til Politidirektoratet og videre til PU.

Utvalgets mandat avgrenser mot arbeidsdeling med utlendingsforvaltningen, og beskrivelsene vil derfor ikke gå inn på dette.

Ansvars- og styringslinjer på utlendingsfeltet er vist i figur 11.8.

Kilde: UDI

Enkelte politiledere peker på at utlendingsfeltet er et fagområde som får stor politisk oppmerksomhet, og at det kan oppstå uklarheter i spenningen mellom lojalitet til Politidirektoratet og lojalitet til politiske forventninger. PU på sin side påpeker at disse uklarhetene dels kan forklares med manglende innsikt i PUs virksomhet, og viser blant annet til mangelfulle vurderinger som ble gjort i Politianalysen.257

Enkelte politiledere understreker betydningen av å ha ett organ å forholde seg til i utlendingsforvaltningen, særlig knyttet til registrering av asylsøkere og ID-avklaringer. Dette fremheves som viktig både for etterforsknings- og etterretningsformål. Det blir likevel fremhevet som et nest beste alternativ at UDI har disse oppgavene samlet hos seg. Etter deres mening vil det dårligste alternativet være å spre oppgavene på tolv politidistrikt, fordi dette vil gi utfordringer i å koordinere viktig informasjon.

Respondentene i utvalgets spørreundersøkelse synes å mene at dagens styringslinjer mellom PU og POD fremstår som relativt klare. Her var 29,2 prosent «enig eller «helt enig», mens 6,3 prosent var «uenig» eller «helt uenig» i at styringslinjene er klare, og 31,9 prosent svarte «vet ikke».

På spørsmål om interne styringslinjer i PU fremstår som klare var meningene mer delte. Her var 23,5 prosent «enig» eller «helt enig» i at det er klare ansvarslinjer og godt grunnlag for styring og ledelse internt i PU, mens 15,9 prosent var «uenig» eller «helt uenig». Her svarte 24,1 prosent «vet ikke».

På begge disse spørsmålene svarte 145 respondenter, hvorav PU-ansatte utgjorde 115. Funnet må derfor anses å ha gyldighet.

11.6 Utvalgets vurderinger

Politiets utlendingsenhet er en spesialisert del av politiet på utlendingsområdet som innenfor et avgrenset område har bidratt til å opprettholde en høy måloppnåelse på flere områder.

Utvalget deler de prinsipielle innvendingene flere politiledere og andre interessenter har reist, om hva som må sies å utgjøre politiets kjerneoppgaver. Nærpolitireformen bør uansett medføre en vurdering av PUs portefølje med tanke på mulig utflytting av oppgaver. Etter utvalgets mening er det grunn til å vurdere PUs portefølje i lys av dette.

Utvalget deler også inntrykket blant flere politiledere om at PU tar meget stor plass i særorganshierarkiet, og stiller samtidig spørsmål ved om dette er effektiv bruk av politikraft. PU argumenterer selv for at de bidrar til forebygging og bekjempelse av kriminalitet. Utvalget deler innvendingen til flere politiledere om at dette kan gjøres mer effektivt gjennom en annen ressursfordeling med politidistriktene, i tråd med nærpolitireformens intensjoner. En vesentlig del av PUs portefølje har også et forvaltningsmessig preg.

Registrering

Utvalget deler oppfatningen blant flere politiledere om at politiblikket er en viktig del av registreringsfasen, blant annet for å avdekke eventuelle kriminelle forhold. Dette bør likevel ikke være til hinder for å vurdere supplerende løsninger gjennom øvrig utlendingsforvaltning, men dette ligger på siden av utvalgets mandat.

ID-arbeid

Som utvalget har påpekt tidligere, er det behov for bedre samordning og koordinering på ID-området. Her er det i dag flere aktører på forvaltningssiden, og dette skaper åpenbare utfordringer også for fag- og metodeutvikling.

Drift av utlendingsinternat på Trandum

Utvalget deler oppfatningen blant flere politiledere om at drift av utlendingsinternatet på Trandum ikke kan regnes som del av politiets kjerneoppgaver. Utvalget forstår PUs argumenter om behov for kontroll på hele kjeden, men mener dette er en oppgave som står nærmere Kriminalomsorgen å utføre. Utvalget mener det er en brist i PUs argumentasjon når de argumenterer for at Kriminalomsorgen ikke kan påta seg dette ansvaret fordi de internerte på Trandum er personer med avslag på asylsøknad og ikke straffedømte.

Utlendingsinternatet er, etter utvalgets mening, en fengselslignende institusjon, for personer som er frihetsberøvet. Selv om dette er personer som ikke skal bringes tilbake til det norske samfunnet og dermed ikke har krav på de samme tilbudene som en fengselsinnsatt i Norge har, mener utvalget at dette i hovedsak handler om å behandle frihetsberøvede personer, som over en viss tid skal oppholde seg på internatet, før avreise. Kompetansen for slikt arbeid mener utvalget er høyest i Kriminalomsorgen og at det derfor er naturlig at en slik institusjon drives av Kriminalomsorgen. I tillegg har blant annet Politianalysen vært tydelig på at politiet i noe større grad må rendyrke sine kjerneoppgaver og utvalget mener at å drive et slik internat ikke er en kjerneoppgave for politiet. Utvalget er også kjent med at flere tidligere ansatte i Kriminalomsorgen arbeider ved internatet, uten at det er avgjørende for utvalgets anbefaling.

Uttransportering

Utvalget ser fortsatt behov for at politiet koordinerer og gjennomfører uttransportering av personer uten lovlig opphold som ikke reiser frivillig, men anbefaler utvikling av prøveprosjekter for å vurdere andre løsninger, med mål om en mer effektiv ressursutnyttelse. Dette kan ses i sammenheng med den forsøksordningen som er etablert hvor Kriminalomsorgen har overtatt transport av varetektsinnsatte på Østlandet.258

Utlendingskontroll

Utvalget har merket seg at det er manglende koordinering i enkeltsaker, særlig med Oslo politidistrikt. Her bør det etableres rutiner for bedre samarbeid. Både for utlendingskontroll og uttransportering bemerker utvalget at dagens rutiner kan innebære en uheldig målkonflikt mellom PU og andre deler av politiet, der PUs arbeid kan motvirke politiets øvrige forebyggende arbeid med minoriteter og svekke tilliten til politiet. Utvalget mener prinsipielt at ansvar for stedlig utlendingskontroll i sin helhet bør ligge til det enkelte politidistrikt for å unngå mulige målkonflikter.

Etterforskning og påtale

Utvalget ser at PU, gjennom sin oppgaveløsning, kan sitte med informasjon knyttet til straffbare forhold, og at det kunne vært hensiktsmessig at PU også hadde mulighet til å etterforske og straffeforfølge forhold i straffesakssporet. Utvalget vil imidlertid her peke på det krevende grensesnittet som er mellom bruk av informasjon innhentet gjennom oppgaveløsning av forvaltningsoppgaver og informasjon som kan benyttes i straffesaker. Grensesnittets utfordringer kan ytterligere beskrives av motsetningsvise regelsett for opplysningsplikt i forvaltningssporet og regler for å unngå selvinkriminering i straffesakssporet.

Utvalget har ikke anledning til å problematisere dette i stor grad, men vil påpeke problemstillingene og støtter seg på anbefalinger fra en arbeidsgruppe nedsatt av Riksadvokaten og Politidirektoratet/politiet, som vurderte forslag om å tildele påtalemyndighet til PU. I rapportens pkt. 8.9 står følgende:259

«Både de rettslige rammene og de ulike ansvarsforholdene i forvaltningssakene og straffesakene tilsier at politiet må være seg meget bevist hvilket ‘spor’ det til enhver tid jobbes i. Politiet har her ulike funksjoner, en forvaltningsrettlig og en strafferettslig, og det er viktig å unngå en sammenblanding.»

12 Organisering og avgrensning av politiets nasjonale beredskapsressurser

12.1 Hva er beredskap?

Trygghet i hverdagen og styrket beredskap er blant de åtte viktigste satsingsområdene i regjeringens politiske plattform. Regjeringens arbeid innebærer et mål om et motstandsdyktig samfunn der «myndighetene har et særskilt ansvar for befolkningens trygghet, og offentlige ressurser og innsats utgjør kjernen i samfunnssikkerhetsarbeidet».260 Det er viktig for samfunnssikkerheten at borgerne opplever at myndighetene evner å løse grunnleggende utfordringer samfunnet står overfor261.

I meldingen til Stortinget om samfunnssikkerhet «Risiko i ett trygt samfunn262» er følgende definisjon lagt til grunn for samfunnssikkerhet:

«Samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste handlinger»263.

Med en slik tilnærming skal landets innbyggere være trygge både i det fysiske og digitale rom, og som samfunn skal vi være rustet til å håndtere fremtidige kriser, gjennom samspill mellom myndigheter og andre samfunnsaktører. Samfunnssikkerheten skal ivaretas innenfor rammen av grunnleggende demokratiske verdier, og sikre Norge som et fortsatt åpent og transparent samfunn264.

Beredskap handler om evnen til å være forberedt på uventede kritiske hendelser og kunne møte hendelsene med nødvendige og tilstrekkelige tiltak. Utvalget skal blant annet foreslå en organisering og avgrensning av politiets nasjonale beredskapsressurser. Et hovedspørsmål vil da være hvilken rolle politiets beredskap skal utgjøre.

Overordnet skal myndighetene både forebygge at uønskede hendelser inntreffer, og gjøre samfunnet i stand til å håndtere de hendelser som likevel inntreffer. Som operativ ressurs utgjør politiet en sentral del av arbeidet med samfunnssikkerhet. Politiets beredskap skal bidra til å beskytte publikum, sentrale bygninger, signalmål og anlegg som industri, kraftforsyning, olje- og gassinstallasjoner m.v. Dette arbeidet kan omfatte samarbeid med øvrige sivile beredskapsenheter, men også med militær beredskap265 med hjemmel i lov og forskrift.

Politiets beredskapsarbeid er nedfelt i Politiets beredskapssystem (PBS),266 et nasjonalt planverk, som bygger på sivilt beredskapssystem (SBS). PBS angir retningslinjer, styringsdokumenter og systematisering av politidistriktenes lokale planverk. Samlet er PBS politiets fundament for enhetlig og effektiv håndtering av politiets beredskap. Beredskapsressursene består av innsatspersonellet i politidistriktene og forsterkningsressurser som kan anmodes om å bistå ved behov. Distriktene kan be om forsterkninger fra andre politidistrikt som nabohjelp eller anmode om bistand fra nasjonale bistandsressurser som finnes i særorgan, sentrale politiorgan og i Oslo politidistrikt. Politiet kan også ved behov få bistand fra andre samvirkeaktører, som Sivilforsvaret, Forsvaret og frivillige organisasjoner utenfor politiet, ved behov. Øvrige nødetater, helse-, brann- og redningsetaten, samvirker med politidistriktene med sin kompetanse innenfor sine fagområder.267

I PBS er ikke sammenhengen mellom fysisk og digital beredskap tydelig definert.268Sårbarhetsutvalget mener imidlertid det i prinsippet er liten grunn til å skille mellom beredskap i det fysiske og i det digitale rom, og anbefaler å etablere en styringsstruktur som prinsipielt følger roller og ansvar implementert rundt våre fysiske verdier.269 Kritiske hendelser forutsetter i begge rom en beredskap og innsats med nødvendige tiltak. Det er derfor, etter Sårbarhetsutvalgets mening hensiktsmessig med en samlet forståelse av begrepet beredskap.

12.1.1 Trusselbildet

God beredskap forutsetter god forståelse av trusselbildet gjennom etterretning og etterforskning. Dette er avgjørende for å vurdere nødvendig kapasitet og kompetanse for innsatspersonellet i oppdrag og som grunnlag for situasjonsbildet. Samtidig er det viktig å se lokal og nasjonal beredskap i sammenheng for å håndtere større hendelser.

I kapittel 5 ble det gjort rede for dagens kriminalitets- og trusselbilde, som viser at nasjonal kriminalitetsutvikling målt i antall anmeldte lovbrudd har gått ned de siste ti årene. Dette bildet er imidlertid svært sammensatt. Fortsatt er det antatt betydelige mørketall på flere kriminalitetsområder, blant annet innenfor IKT-kriminalitet. I tillegg viser utviklingen en vekst i alvorlig kriminalitet og et mer komplekst og sammenvevd kriminalitetsbilde med mer grenseoverskridende og organisert kriminalitet, særlig knyttet til arbeidslivskriminalitet og økt bruk av IKT-verktøy, samt hybride anslag både mot fysiske og digitale verdier.

Politiets omverdensanalyse fra 2015 peker på en rekke kriminalitetsutfordringer som krever god nasjonal politiberedskap, for eksempel terrorisme og voldelig ekstremisme.270 Analysen peker blant annet på at sterkere sentralisering øker behovet for å sikre befolkningstette områder.

I tillegg til politiets omverdensanalyse utgis fire årlige nasjonale trussel- og risikovurderinger av henholdsvis PST, Etterretningstjenesten, Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Direktoratet for sikkerhet og beredskap (DSB), se boks 12.1.

I PSTs trusselvurdering blir det pekt på at den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa og nærliggende områder gir spillerom for både statlige og ikke-statlige trusselaktører271, og at dette krever store ressurser og betydelig oppmerksomhet. I særlig grad peker PST på fremmed etterretningsvirksomhet rettet mot mål innenfor forsvars- og beredskapssektor, politiske beslutningsprosesser og kritisk infrastruktur. I tillegg blir terrortrussel fra ekstreme islamister samt radikalisering trukket frem som viktige utfordringer.

12.2 Politiets nasjonale beredskapsressurser

Politiets nasjonale beredskapsressurser er en del av Oslo politidistrikt, men er en felles ressurs for hele landet med ansvar for å yte landsdekkende bistand i tråd med Politidirektoratets retningslinjer.272 Beredskapsressursene er organisert273 direkte under politimester i Oslo politidistrikt på to ulike funksjonelle driftsenheter og består av

• Beredskapstroppen

• Bombetjenesten

• Politiets helikoptertjeneste

• krise- og gisselforhandlertjenesten

• Den Kongelige Politieskorte

• teknisk og taktisk spaning (TTS)

• undercover (UC)

Dette er vist i figur 12.1 og 12.2.

Kilde: Oslo politidistrikt

Kilde: Oslo politidistrikt

Oslo politidistrikt har fra 1. mai 2017 organisert Beredskapstroppen, Bombetjenesten, Krise- og forhandlertjenesten, Politiets helikoptertjeneste og Den Kongelige Politieskorte, på nivå to under Nasjonale beredskapsressurser, mens teknisk- og taktisk spaning og undercover (UC) er under Fellesenhet for etterretning og etterforskning.274

De operasjonelle kravene fremgår av politiets beredskapssystem (PBS), som gir retningslinjer for politiets beredskap og generelle krav som gjelder alle beredskapsressursene, samt noen spesielle krav til ulike enheter med nasjonal bistandsfunksjon.

Politidistriktene har ansvaret for å håndtere alle uønskede- samt ekstraordinære hendelser og kriser. Distriktenes innsatspersonell utgjør kjernen og grunnberedskapen i dette systemet (se boks 12.2). Ved behov kan likevel politidistriktene anmode om bistand fra politiets nasjonale beredskapsressurser (NB). Beredskapsressursene bistår når det er behov for særskilt kompetanse og andre kapasiteter innen krisehåndtering eller andre oppdrag med høy skaderisiko.

Den døgnkontinuerlige grunnberedskapen i et politidistrikt består av tilstedeværende politipatruljer. Disse patruljene er bemannet med innsatspersonell kategori 4 (IP 4) og kategori 3 (IP 3).

De enkelte politidistriktene har ansvar for all krisehåndtering i eget distrikt. Ved ekstraordinære hendelser kan et distrikt anmode om nabohjelp, bistand fra nasjonale beredskapsressurser og kalle ut egne mannskaper som i utgangspunktet har fri.275

Pågående livstruende vold (PLIVO) er et relevant scenario som alt innsatspersonell er trent for å håndtere. Dette er hendelser som stiller høye krav til taktisk ledelse, mannskapene og samarbeidet med andre nødetater. Det er jevnlig samvirkeøvelser mellom etatene med PLIVO som scenario.

Hvordan beredskapen faktisk innrettes, tar utgangspunkt i lokale forhold. Befolkningstetthet og statistisk sannsynlighet for hvor, når og hvordan hendelser inntreffer, påvirker innretning av daglig grunnberedskap. Samtidig vil topografi, store geografiske avstander og tilgjengelighet av grunnleggende infrastruktur avgrense nivå for grunnberedskap, ut fra en forsvarlig forvaltning av samfunnets totale ressurser.276

Politiets øvrige beredskapselementer består av gripbare ressurser i Utrykningspolitiet (UP) og Politireserven, som er underlagt UP, samt politidistriktets innsatspersonell som kan innkalles.

Politiets nasjonale beredskapsressurser har som formål å bistå politidistriktene med spesialkompetanse og kapasitet innen krisehåndtering der politidistriktenes ressurser ikke strekker til, herunder politifaglige råd til taktisk, operasjonelt og strategisk nivå. I sin bistand til politidistriktene skal de nasjonale beredskapsressursene være komplementære og gjensidig forsterkende, og i oppdrag utenfor Oslo politidistrikt (OPD) er de underlagt stedlig politimester. Beredskapsressursene er i tillegg del av politiets forebyggende innsats mot terrorhendelser277.

Beredskapstroppen og de øvrige bistandsressursene samarbeider internt med politiet generelt, med øvrige nødetater og med Forsvaret. Helikoptertjenesten har i tillegg samarbeid med de frivillige hjelpeorganisasjonene som Røde Kors, Norsk Folkehjelp og Norske Redningshunder. Den Kongelige Politieskorte (DKP) samarbeider i tillegg med PSTs livvakttjeneste, Trafikkorpset og Hans Majestet Kongens Garde.

All bistand fra nasjonale beredskapsressurser til politidistriktene, med unntak av TTS og UC, dekkes av budsjettet i Oslo politidistrikt. Politidistriktenes bistand fra TTS og UC blir internfakturert til det anmodende distrikt.

I de påfølgende avsnittene følger en nærmere beskrivelse av de ulike kapasitetene.

12.2.1 Beredskapstroppen

Beredskapstroppen (BT) er politiets spesielle innsatsenhet mot terror og organisert kriminalitet og annen alvorlig kriminalitet og utgjør hoveddelen av politiets nasjonale bistandsressurser. BT kan utføre innsats og aksjonere mot alle typer landobjekt, mot skip i fart og mot offshore-installasjoner. I tillegg gir BT polititaktiske råd på alle nivåer i politiet. BT har nasjonalt ansvar og samarbeider med øvrige nasjonale bistandsressurser, politiet generelt, nødetatene og Forsvaret. Under oppdrag er BT underlagt stedlig politimester.

BT har også oppgaver tilknyttet innsats i forurenset område, som omfatter kjemisk, biologisk, radiologisk og kjernefysisk materiale (CBRN). I tillegg har BT internasjonale oppgaver, blant annet gjennom Atlas-samarbeidet, som er et EU-finansiert nettverk for spesialpolitienheter fra hele Europa.

Beredskapstroppen ble opprettet i 1975 og har vært operativ siden 1976. Frem til innføringen av politiets beredskapssystem (PBS) ble Beredskapstroppen styrt gjennom rundskriv fra Justisdepartementet. Politihøgskolen har administrativt ansvar for rekruttering og utdanning av nye tjenestepersoner til Beredskapstroppen, gjennom et studium på 30 studiepoeng, mens politimesteren i Oslo er ansvarlig for budsjett og styring.

BT har over hundre stillingshjemler og ledes av en politiinspektør og en nestkommanderende (politioverbetjent). Polititjenestemenn i BT er spesielt rekruttert og selektert fra hele landet.

Gjennom tilknytning til OPD inngår BT i daglig tjeneste, men personellet er pålagt trening 50 prosent av tjenestetiden eller rundt 900 timer årlig. Utdanningen er regulert gjennom et fast årsprogram som er nødvendig for å opprettholde sertifiseringskrav innenfor ulike fagdisipliner.

Ifølge Beredskapstroppens egne tall er over halvparten av årlige bistandsoppdrag innenfor Oslo politidistrikt.

12.2.2 Krise- og gisselforhandlere

Krise- og gisselforhandletjenesten (KGF) er politiets spesielle kompetanse ved forhandlinger i terror-, gissel-, og kidnappingssituasjoner.278 KGF er fra januar 2016 blitt et eget avsnitt og ledes av en politioverbetjent med samtlige forhandlere i fulltidsfunksjon. Enheten trener 15–30 prosent av tjenestetiden eller rundt 450 timer årlig. Rekruttering skjer gjennom spesiell selekteringsprosess blant ansatte i OPD. KGF utdanner også polititjenestepersoner i utvalgte politidistrikt, men er ikke underlagt samme godkjenningsregime og treningsfrekvens som krise- og gisselforhandlere ved Oslo politidistrikt.

12.2.3 Politiets helikoptertjeneste

Politiets helikoptertjeneste (HT) har som hovedoppgave å gi politiet luftstøtte under ulike typer oppdrag, i all hovedsak som observasjonsplattform.

HT ble etablert som en prøveordning i perioden 1997–1999, men ble først i 2003 etablert som en egen tjeneste og et eget avsnitt ved Spesialseksjonen i Oslo politidistrikt. HT har som hovedoppgave å støtte politiet fra luften under forskjellige typer oppdrag. Helikoptertjenesten har et personell på 27 tjenestemenn, hvorav 24 er flyoperative, og ledes av en politioverbetjent.

Heliktoptertjenesten disponerte ved utgangen av 2016 to politihelikoptre, men regjeringen har besluttet utskifting med to nye helikoptre som kan stå klar i 2019.279 De operasjonelle kravene er nedfelt i PBS og tilsier blant annet at helikoptertjenesten skal være utrykningsklar fra helikopterbasen på 15 minutter.

Tjenestepersoner ved HT er spesielt rekruttert og selektert for å utføre komplekse politioperasjoner i luftfartøy, men det er ikke krav til politifaglig grunnutdanning for pilotene. Det er i dag fem politiutdannede og fire sivilt utdannede piloter. De sivile pilotene er tildelt begrenset politimyndighet.

Helikoptertjenestens øvrige mannskap må ha politiutdanning. Det stilles krav om minst 200–250 flytimer årlig for å opprettholde flyoperativ status.

Hovedtyngden av oppdragene er i Oslo og det sentrale Østlandsområdet.

12.2.4 Bombetjenesten

Bombetjenesten (BG) har som hovedoppgave å bistå politiet med særskilt kompetanse på terror, alvorlig kriminalitet og forebyggende tiltak. En stor del av oppdragene omfatter rådgivning på alle nivå i politiet.

Bombetjenesten ble opprettet i 1978 som Eksplosiv søk- og ryddegruppe (ESR). Fra 2015 ble Bombetjenesten organisert som eget avsnitt under spesialseksjonen, nå nasjonale bistandsressurser. BG ledes av en politioverbetjent og består av bombeteknikere med og uten bombehund samt operatører under utdanning. Operatører blir rekruttert og selektert blant erfarne tjenestepersoner fra alle politidistrikt. Hovedoppgaven er å bistå politiet i politioppgaver knyttet til kriminalitet innen fagfeltet eksplosiver og CBRN (chemical, biological, radioactive or nuclear weapons). Dette omfatter blant annet trusselvurdering, rådgivning, bombesøk, identifisering, klarering og fjerning av eksplosiver (IEDD) samt deteksjon av CBRN. Bombetjenesten har landsdekkende bistandsansvar og skal trene på primærfunksjonen 50 prosent av arbeidstiden i tillegg til å være i beredskap og utrykningsklar innen to timer.

12.2.5 Den kongelige politieskorte

Den Kongelige Politieskorte (DKP) ble opprettet i 1945 og har nasjonale bistandsoppgaver som livvakttjeneste for kongefamilien. DKP utfører landsdekkende livvakttjeneste for Hans Majestet Kongen og øvrige medlemmer av kongefamilien, utenlandske statsoverhoder ved statsbesøk i Norge samt andre nasjoners kongelige, medlemmer av kongehus, fyrstedømmer og lignende ved besøk i Norge på offisielle og private reiser, også der kongefamilien selv ikke er vertskap. Øvrig livvakttjeneste for offentlige myndighetspersoner ivaretas av Politiets sikkerhetstjeneste (PST). DKP dekker døgnkontinuerlig livvaktbeskyttelse og ledes av en politiinspektør. DKP rekrutterer livvakter gjennom grunnutdanning ved Politihøgskolen. Tjenestegjørende i DKP trener rundt 200 timer årlig.

12.2.6 Teknisk og taktisk spaning og Undercoverenheten

Teknisk og taktisk spaning (TTS) og Undercoverenheten (UC) har nasjonalt bistandsansvar og er begge organisert under avdelingen Felles enhet for etterretning og etterforskning (FEE), der TTS er organisert som egen seksjon, mens UC er organisert som et avsnitt under seksjonen Skjult etterforskning.

TTS forvalter den ulovfestede metoden taktisk spaning og de lovregulerte metodene hemmelig ransaking, romavlytting, teknisk sporing, skjult videoovervåkning og identifisering av kommunikasjonsanlegg (IMSI). UC gjennomfører undercoveroperasjoner nasjonalt og internasjonalt etter instruksverk forankret hos Riksadvokaten.

Både TTS og UC iverksetter hver for seg sine oppdrag etter behov ved egen avdeling (FEE) eller ved bistandsanmodning fra andre avdelinger i eget politidistrikt, andre politidistrikt, særorgan, Tollvesenet og utenlandske politimyndigheter i saker med internasjonale forgreininger. Dette innebærer bistand med bruk av ulike skjulte etterforskningsmetoder benyttet proaktivt og reaktivt i bekjempelse av terror samt organisert og annen alvorlig kriminalitet.

I motsetning til øvrige nasjonale beredskapsressurser blir bistand fra UC og TTS belastet anmodende distrikt.

12.3 Nærmere om behovet for politiets nasjonale beredskap

Regjeringens mål om å sikre befolkningens trygghet i hverdagen innebærer evne til å forebygge, forhindre og håndtere uønskede hendelser, og at samfunnets grunnleggende funksjonsevne blir gjenopprettet dersom slike hendelser inntreffer. Foruten en styrket beredskap omfatter dette politiets evne til å

• redusere risiko, forebygge, og om mulig forhindre, uønskede hendelser som kan true liv, helse, viktige verdier, myndighetsfunksjoner og andre samfunnsfunksjoner

• sikre rask gjenoppretting av samfunnskritiske funksjoner ved uønskede hendelser

• sikre effektiv beredskap og operativ evne og kapasitet til å håndtere alvorlig kriminalitet, kriser og ulykker

• sikre god læring og kompetanseoverføring på grunnlag av øvelser og inntrufne hendelser

Det er politiets oppgave å forebygge, bekjempe og etterforske kriminalitet og å skape trygghet for befolkningen. Politiets samlede beredskap innebærer derfor at politimannskap med riktig og tilstrekkelig kompetanse kan nå de fleste innbyggere i Norge innen rimelig tid når det trengs.280 Selv om nasjonale beredskapsressurser er organisert under Oslo politidistrikt, har POD det overordnede ansvar for en effektiv organisering og innretting til nytte for hele landet.

God beredskap innebærer at politiet raskt kan omstille seg fra daglig tjeneste til nødvendig innsats for å håndtere uønskede hendelser, kriser og ulykker. Dette innebærer blant annet gode rutiner for at beredskapstroppen kan frigjøre seg fra ordensoppdrag i Oslo politidistrikt og omdisponeres for beredskapsoppdrag ved behov. Dette er nedfelt i Politiets beredskapssystem (PBS). Det er i tillegg en egen bistandsinstruks for bruk av bistand fra Forsvaret dersom det er behov for forsterket innsats.281

12.3.1 Når behovet for nasjonal beredskap melder seg

Nasjonale beredskapsressurser (NB) må kunne respondere raskt i akutte tilfeller og innenfor sine respektive oppdrag i henhold til retningslinjer i Politiets beredskapssystem. Dette innebærer at NB enten alene eller i samvirke med øvrige beredskapsenheter og politidistriktenes innsatspersonell må ha tilstrekkelig innsatsevne til å håndtere og avslutte aktuelle hendelser. Dette krever nødvendig innsatsevne med tilstrekkelig transportkapasitet på land, sjø og i luft samt annet relevant materiale for å ivareta oppdraget.

Politiets beredskapssystem angir eksempler på ekstraordinære hendelser der nasjonale beredskapsressurser kan bistå politidistriktene med krisehåndtering. Eksempler på slike hendelser er:

• skyting pågår

• grov vold

• alvorlig ordensforstyrrelse

• bombetrussel

• terroranslag

• gisselsituasjon

• rømning av farlig person

• søk etter savnet person

• alvorlige samfunnskritiske hendelser som naturkatastrofer, flom, by- og stedsbranner

• omfattende avbrudd i viktige samfunnsfunksjoner som alvorlige strømbrudd, ras på hovedveier og nettbrudd

• sikre ro og orden ved store allmenne sammenkomster

• organisert kriminalitet som narkotika, ran og gjengoppgjør

Behovet for politiberedskap må ses i sammenheng med forventet befolknings- og kriminalitetsutvikling. Ifølge Statistisk sentralbyrås (SSB) befolkningsframskrivinger passerer Norge 6 millioner mennesker i 2031.282 SSB forventer at befolkningsveksten primært vil komme i sentrale strøk, spesielt i storbyene. Som det fremgår av tabell 1, er forekomsten av kriminalitet, målt i antall anmeldelser per 1000 innbyggere, høyest i og rundt de største byene.

Selv om kriminaliteten de siste årene har vært nedadgående på de fleste områder, har det likevel skjedd en økning i antall anmeldelser med høyest maksimal strafferamme. Dette er også en type kriminalitet der det er nærliggende å benytte nasjonale beredskapsressurser.

Samfunnssikkerhet og beredskap innebærer å håndtere risiko og usikkerhet. Dette innebærer å gjøre et skille mellom hendelser der sannsynligheten for at en hendelse inntreffer, eller mulige konsekvenser, er preget av usikkerhet, og hendelser der disse størrelsene er kjent. Samtidig er det vanskelig å forebygge og forhindre enhver uønsket hendelse. Samfunnet må akseptere å leve med en viss risiko, noe som innebærer en avveining mellom kostnader og nytte ved bestemte sikkerhetstiltak. En slik avveining kan være krevende, siden nyttevurderingen ofte er preget av usikkerhet. For politiets beredskapsevne handler det om folks opplevelse av at politiets innsats bidrar til å gi innbyggerne trygghet og ivareta sikkerheten, og at innbyggerne på den måten har tillit til offentlige myndigheter.

Ett eksempel er knyttet til politiets bevæpning. Norsk politi bærer i det daglige ikke våpen, men medbringer ett- og tohåndsvåpen i alle biler som brukes til patruljering (fremskutt lagring). De siste årene har det vært en utvikling med økende terrortrussel i Europa, og basert på PSTs trusselvurderinger ble politiet i perioden november 2014 til februar 2016 gitt midlertidig tillatelse til bevæpning av polititjenestemenn for å styrke beredskapen. Bevæpningsutvalget la 29. mars 2017 frem anbefalinger til nye retningslinjer for politiets bevæpning. Det ble her ikke anbefalt allmenn bevæpning, men at politiet fortsatt skal benytte fremskutt lagring.283

Et annet eksempel er knyttet til Politiets helikoptertjeneste (HT). I kjølvannet av hendelsene 22. juli 2011 ble det blant annet rettet kritikk mot politiets begrensede helikopterkapasitet.284 Senere har også flere advart mot begrenset kapasitet andre steder i landet, særlig i Nord-Norge, og påpekt at dette svekker den reelle nasjonale beredskapen.285 Det er likevel, på bakgrunn av avveininger mellom risiko og kost–nytte, et bevisst valg at politiet til nå bare har én fast operativ helikoptertjeneste i Østlandsområdet (Gardermoen). Som kompenserende tiltak er det etablert samarbeidsløsninger med andre etater, både redningstjenesten og Forsvaret, slik at nasjonale beredskapsressurser likevel kan nå alle deler av Midt-Norge og Nord-Norge innen timer.286 Dette er en risiko vi som samfunn må akseptere gitt begrensede ressurser og prioriterte oppgaver.

12.4 Dagens organisering av nasjonale beredskapsressurser

Samfunnets behov for politiets nasjonale beredskap har vært gjenstand for en rekke utredninger de seneste årene.287

En hensiktsmessig organisering av beredskapsressursene bør ta utgangspunkt i oppgaver og ansvar som ligger til nasjonale beredskapsressurser, og vurdere i hvilken grad dette bidrar til å dekke politidistriktenes beredskapsbehov.

Flere politiledere hevder at det at nasjonale beredskapsoppgaver er tillagt Oslo politidistrikt (OPD), først og fremst er historisk begrunnet. Tilbakemelding fra politimestre og utvalgets spørreundersøkelse tyder likevel på at dagens organisering gir effektiv og god bistand over hele landet, og at nasjonale beredskapsressurser er en nasjonal ressurs som kan planlegges og koordineres over tid.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot hele politietaten ble det stilt spørsmål om det er hensiktsmessig at nasjonale beredskapsressurser er organisert under Oslo politidistrikt. Til sammen 1861 besvarte spørsmålet, og tilbakemeldingene var delte. Rundt 20 prosent var «enig» eller «helt enig» i at dette er en hensiktsmessig organisering, mens 33,7 prosent var «uenig» eller «helt uenig», og 22 prosent svarte «vet ikke».

Det er bred enighet i politiet om at lokalisering av nasjonale beredskapsressurser bør ta utgangspunkt i Oslo og Østlandsområdet. Det er mange grunner til dette, først og fremst fordi befolkningstettheten er størst der de fleste beskyttelsesobjektene er plassert der, og Oslo politidistrikt på mange områder er største bruker. I tillegg er de såkalte hovedstadsutfordringene ressurskrevende. Dette er også argumenter som fremgikk av kommentarfeltene i spørreundersøkelsen.

Det er også bred enighet blant politimestrene om at sentralisering av nasjonale beredskapsressurser er effektivt for å opprettholde nødvendig kompetanse. Noen politiledere mener likevel det er grunn til å vurdere alternative løsninger som kan bidra til en bedre deling av ressursene og styrking av beredskapsevnen i politidistriktene. Som eksempel blir det nevnt regionale ordninger med satellitter i andre deler av landet eller ulike hospiteringsløsninger. Her er imidlertid tilbakemeldingene delte.

Flere politiledere peker på det prinsipielle, at organisering av nasjonale beredskapsressurser i et politidistrikt ikke nødvendigvis er riktig løsning, og reiser spørsmål om ikke ressursene kan utnyttes bedre om den administrative organiseringen endres, og beredskapsressursene blir etablert som et selvstendig politiorgan med hjemmel i politiloven § 16 andre ledd, pkt. 1.

12.4.1 Sikrer organiseringen reell nasjonal beredskap?

Det er bred enighet blant respondentene i utvalgets spørreundersøkelse, samt politilederne, at distriktene får bistand ved behov. Dette viser i stor grad at dagens ordning fungerer godt.

Flere politidistrikt oppgir likevel å ha høy terskel for å be om bistand fra nasjonale beredskapsressurser. Samtidig oppgir politimestrene at de opplever å få god bistand ved behov, og at de mottar nyttig kompetanseoverføring gjennom oppdrag og øvelser. Foruten politidistriktene oppgir også PST at de mottar god bistand fra Beredskapstroppen, særlig ved pågripelser.288

Innenfor integrert modell i Oslo politidistrikt peker flere på prinsipielle spørsmål som hittil i liten grad er materialisert i praktiske eksempler:

• Hvordan motvirke at lokale driftsmål kommer i konflikt med nasjonale beredskapsoppgaver?

• Hvordan motvirke at samtidighetskonflikter fører til interessemotsetninger og målkonflikter mellom Oslo og øvrige politidistrikt?

Lokale driftsoppgaver

Gjennom organisering i Oslo politidistrikt (OPD) skal nasjonale beredskapsressurser (NB) være en gripbar ressurs i den daglige driften. Som politimester i Oslo understreker, innebærer dagens modell at beredskapsressursene er en integrert del av politiet og blir brukt lokalt så fremt det ikke er angitt prioriterte nasjonale oppgaver.289 Gjennom daglig praktisk tjeneste får NB verdifull operativ praksis i alle faser av oppdragene (forberedelse, gjennomføring, evaluering) og ved å løse små og mellomstore kriser til daglig styrker dette evnen til å eskalere innsats ved større, komplekse og mer spisse oppdrag.

Flere stiller imidlertid spørsmål om hvorvidt beredskapsressursene blir riktig utnyttet. Dette ble også påpekt i Politidirektoratets rapport Når nasjonen kaller: «For OPD er det krevende å håndtere både lokale hovedstadsutfordringer, med tilhørende vidt spenn av oppgaver, og det nasjonale ansvaret for beredskapsressursene. Det konstateres at det er en tendens til at prekære driftsoppgaver prioriteres foran nasjonale beredskapsoppgaver.»290 Rapporten beskriver videre at pålegget om 50 prosent ordenstjeneste for BT på mange måter kan fremstå mer som en driftsressurs enn en tilleggsressurs.

I den integrerte modellen i Oslo politidistrikt er Beredskapstroppen (BT) pålagt patruljetjeneste fra kl. 19:00–07:00 på ukedager og hele døgnet i helgene. BT kjører da i egne biler. Ved siden av operativ trening for innsatsstyrkene gir løsningen viktig kompetanseoverføring lokalt. Samtidig viser statistikk i OPD at av Oslos fem politistasjoner er det bare Grønland og Sentrum politistasjoner som kjører flere innsatspatruljer årlig enn Beredskapstroppen.291 Enkelte har pekt på at dette indikerer en uheldig avhengighet av BT, som kan føre til målforskyving fra nasjonal beredskap mot lokal drift. Det blir også hevdet at denne ordningen kan bidra til begrenset oppdragserfaring for IP3-mannskaper i Oslo, fordi BT i stor grad løser bevæpningsoppdragene og andre spesielle oppdrag.

Enkelte i politiet stiller spørsmål om hvorvidt beredskap og kapasitetsbygging kan bli svekket gjennom en så stor andel pålagte driftsoppgaver. Ledelsen av nasjonale beredskapsressurser og politimester i Oslo politidistrikt oppgir i det daglige å være bevisst på spennet mellom nasjonale oppdrag og Oslo-oppdrag og mener dette er godt ivaretatt. Det blir også vist til at det ikke foreligger gode eksempler på slike samtidighetskonflikter. Enkelte politiledere fremhever her at selv om det til nå ikke er eksempler på målkonflikter, er det en mulighet for at OPD kan si nei til bistandsanmodning fordi andre, kanskje lokale oppdrag allerede har lagt beslag på ressursene. Den nylige organisasjonsendringen, der NB er løftet til nivå 2 i Oslo politidistrikt, anses ikke å avskjære denne muligheten.

Responstid

Rask responstid er avgjørende for en effektiv beredskap. Erfaring viser at ved kritiske hendelser er oftest den første timen avgjørende for utfallet.292 I mange tilfeller er gjerne andre politienheter og akuttetater først på stedet, eksempelvis brannvesen og ambulanse. Koordinering på tvers med politiets beredskapsinnsats er derfor av stor betydning.

I utvalgets samtaler med politimestrene293 ble det gitt uttrykk for varierende og noe uforutsigbar responstid, men at det hittil ikke var oppstått samtidighetskonflikter som kan reise prinsipielle spørsmål om ressursprioritering.

I gjeldende PBS er det ikke krav til responstid for beredskapstroppen, men krav om klargjøringstid innen to timer. Med responstid menes her en funksjon av meldingsmottak, klargjøringsevne og transport, det vil si tiden fra melding er mottatt, til innsatsstyrken er fremme på operasjonsstedet.

Operasjonssentralen i Oslo politidistrikt er ansvarlig for å ta imot, koordinere og videreformidle bistandsanmodninger fra politidistriktene gjennom et eget felles kontaktpunkt hos nasjonale beredskapsressurser, som vurderer og behandler disse anmodningene for å sikre effektiv krisehåndtering. Beslutning om bistand tas på politimesternivå.

Transport både innenfor og utenfor Stor-Oslo skjer i hovedsak med bil, og oppdrag innenfor 45 minutters kjøring omfatter et område som dekker rundt 1,5 millioner innbyggere.294 Alternativt transportmiddel er bruk av sivil lufttransport (fly) samt helikoptertransport utført av Forsvaret, fordi politiets egne helikoptre ikke har transportkapasitet. Det er som nevnt besluttet å anskaffe to nye politihelikoptre, med opsjon på et tredje, men endelig kontrakt er per 31. mars 2017 ikke inngått.295

Det er likevel et faktum at med sentraliserte beredskapsressurser er dekningen best i Østlandsområdet. Situasjonsbildet for enkelte deler av landet, særlig i Nord-Norge, men også deler av Vestlandskysten, er imidlertid at responstiden er lengre, og at nasjonale beredskapsressurser i mindre grad anses som reelle. Ettersom kritiske hendelser som nevnt erfaringsmessig er mest intense innenfor den første timen, er politidistriktene derfor avhengig av å bygge opp lokal beredskapsevne også, i sammenheng med øvrige beredskapsressurser som brannvesen og ambulanse, eventuelt Forsvaret.296

Beregninger viser at aksjonsradius på de planlagte nye helikoptre til politiet vil kunne dekke 80–85 prosent av Norges befolkning innen to timer. Dette omfatter deler av Sør-Norge, til og med Trondheim.

I utvalgets spørreundersøkelse til ansatte i politietaten ble det stilt spørsmål om nasjonale beredskapsressurser er tilgjengelige ved behov. Til sammen 1 853 besvarte spørsmålet. Tilbakemeldingene var delte, og andelen som svarte «vet ikke» var på 31,1 prosent, noe som i kommentarfeltene ble forklart med at flere opplevde å ha for liten innsikt i hvordan NB blir disponert ved behov. Her var 23,7 prosent «enig» eller «helt enig» i at NB er tilgjengelig ved behov, mens 16,6 prosent var «uenig» eller «helt uenig».

Det ble også stilt spørsmål om nasjonale beredskapsressurser dekker behovet for hele landet. Her var oppfatningen tydeligere på at nasjonale beredskapsressurser i større grad oppleves som en østlandsressurs. Av 1 856 respondenter var 32 prosent «uenig» eller «helt uenig», mens 23,3 prosent var «enig» eller «helt enig» i at nasjonale beredskapsressurser dekker behovet for hele landet, og 22,5 prosent svarte «vet ikke».

For begge spørsmålene ga flere uttrykk i kommentarfeltene for at dekningen i Nordområdene ikke opplevdes som tilfredsstillende. Flere politiledere, og respondenter i utvalgets spørreundersøkelse peker på at Nordområdene i dag har for dårlig beredskapsdekning, men de fleste understreker samtidig at det med nåværende politibudsjetter neppe er realistisk å splitte opp ressursene. Store deler av kystlinjen og Nord-Norge kan være vanskelig tilgjengelig med annet enn helikopter, men værforhold kan uansett gjøre helikopter til et lite egnet fremkomstmiddel. Det er derfor ikke gitt at flere helikopterbaser vil være en ressurseffektiv styrking som garanterer bedre beredskapsevne. Et heldekkende tilbud vil medføre etablering av flere helikopterbaser dersom responsevnen til politihelikopter skal være tilnærmet lik i hele landet.

Ressursprioritering

En prinsipiell problemstilling flere reiser, er ressursfordeling ved eventuell samtidighetskonflikt, det vil si at flere kritiske hendelser oppstår parallelt ulike steder i landet, slik at det blir nødvendig å prioritere ressursene. Ifølge politimestrene er det hittil ingen eksempler på slike samtidighetskonflikter av betydning. Politimester i Oslo påpeker at ved samtidighetskonflikter vil ressursene bli prioritert der behovet er størst, og det er ikke gitt at dette er størst i Oslo. Flere andre politimestre peker på at manglende erfaring med samtidighetskonflikter vanskelig kan brukes som argument for at ressursinnsats vil bli riktig balansert når situasjonen inntreffer, særlig med tanke på at nasjonale sikkerhetsvurderinger peker på at fremtidens konfliktbilder er mer sammensatte og hurtige. I en krisesituasjon kan Oslo potensielt organisere sine ressurser på tvers av politiets øvrige behov, det vil si at ressursene kan være i bruk når bistandsanmodning fra andre distrikt blir meldt inn. «Operasjon sommer» i 2014 synliggjorde noe av denne utfordringen med at strategisk viktige små beredskapsressurser skulle utnyttes lokalt samtidig som de sto i nasjonal innsatsberedskap.297

Responskvalitet

Responskvalitet er et uttrykk for kapasitet, utstyr og samvirke.298 Det foreligger ingen tydelige krav til responskvalitet for politiets nasjonale beredskapsressurser, eller for politiet generelt, som gir god styringsinformasjon med tanke på dimensjonering og kapasitet.

Kapasiteten utgjøres i stor grad av mannskapet og dets kompetanse. Det er utvalgets inntrykk at de nasjonale beredskapsressursene har god kompetanse, og at operatørene har god grunnkompetanse, til tross for manglende nasjonale standarder og krav i politiets beredskapssystem (PBS).299

Kompetanseutvikling skjer i hovedsak hos enhetene selv, men også i samarbeid med Politihøgskolen (PHS) og andre utdanningsinstitusjoner. Begrensninger i form av tid, studieplasser og treningsfasiliteter medfører imidlertid at NB i stor grad satser på erfaringsbasert kompetanse. I tillegg innhentes og deles kompetanse internasjonalt gjennom deltakelse i Atlas og gjennom bilateralt samarbeid. Dette gjelder alle enhetene innenfor Nasjonale beredskapsressurser.

NB har i liten grad egne treningsfasiliteter, og dette skaper manglende forutsigbarhet i planlegging og gjennomføring av trening og kompetanseheving. Dette blir løst ved at NB benytter muligheter som finnes gjennom avtaler med ulike samarbeidspartnere i politiet og Forsvaret. Det planlagte nasjonale beredskapssenteret vil imidlertid dekke disse behovene dersom det blir vedtatt bygget.300

Gjennom oppdrag bidrar nasjonale beredskapsressurser også til kompetanseoverføring til politidistriktene. Blant politilederne er det bred oppfatning om at dette skjer på en god måte, og blant respondentene i utvalgets spørreundersøkelse er det også en oppfatning av god kompetanseoverføring gjennom bistand der det er gjennomført øvelser. Blant 1 844 respondenter var nesten 20 prosent «enig» eller «helt enig» i at NB bidrar til god kompetanseoverføring, mens 16,1 prosent var «uenig» eller «helt uenig», og 37,8 prosent svarte «vet ikke». I sistnevnte gruppe var mange som ikke har erfaring fra verken politidistriktene eller nasjonale beredskapsressurser og derfor vegret seg for å svare. I kommentarfeltene ga flere av de som var «uenig» eller «helt uenig» uttrykk for at dette først og fremst bunnet i at de savnet flere oppdrag i eget politidistrikt, og dermed flere muligheter for kompetanseoverføring.

Når de nasjonale beredskapsressursene yter bistand til politidistriktene, er kommandostrukturen fastsatt. Dette innebærer at lokal politimester har kommando over alle ressurser fra NB som avgis til oppdraget. Sjef BT blir tildelt taktisk kontroll i forbindelse med oppdragsløsningen, som innebærer midlertidig lokal styring og kontroll over egne og tildelte ressurser til definert oppdrag. Et godt samvirke mellom de nasjonale beredskapsressursene og kapasiteten i politidistriktene forutsetter derfor i særlig grad gjensidig kjennskap til hverandres styrker og svakheter, at NBs metoder er godt kjent blant innsatspersonell og politidistriktets ledere, og at det foreligger klare fullmakter og retningslinjer til politidistriktene. Dette har i noen tilfeller vist seg å være uklart.301 De siste årene har vist eksempler der manglende nasjonale krav og visjoner har hatt negativ effekt på innsatsevnen til NB, eksempelvis i forbindelse med Øvelse Tyr (2016) der uklarheter knyttet til operasjonell styring påvirket NBs responsevne.302

12.5 Oppgaveløsning og kostnadseffektivitet

Disponeringsskriv fra POD til Oslo politidistrikt gir i liten grad føringer for Nasjonale beredskapsressurser (NB). Dette kan bidra til uklarheter eller medføre andre prioriteringer som påvirker intern ressursfordeling i Oslo politidistrikt.

12.5.1 Budsjettstyring

De nasjonale beredskapsressursene inngår i den generelle rammebevilgningen for Oslo politidistrikt, gitt fra Politidirektoratet. Enheten har derfor ikke eget budsjettkapittel og i liten grad øremerkede midler. Ressurstildelingen er derfor gjenstand for årlige interne prioriteringer i Oslo politidistrikt. Dette har over tid gjort det vanskelig å få gjennomslag for investeringer og vedlikehold, noe som kan ha påvirket beredskapsevnen. Det er videre synliggjort et betydelig etterslep på materiellinvesteringer samt utfordringer med å bygge etter et langsiktig perspektiv.303

Uforutsigbarhet i budsjettdisponeringen over tid har bidratt til manglende langsiktige investeringsplaner og midlertidige løsninger. Dette blir også fastslått i Politidirektoratets konseptvalgutredning for nasjonalt beredskapssenter, der det heter:

«Tilgang til egnet materiell er en viktig forutsetning for oppgaveløsningen. De nasjonale beredskapsressursene har ikke tilgang på det materiellet som trengs for å kunne løse oppgavene optimalt. Materiellstatusen er betegnet som bekymringsfull med tanke på drift, vedlikehold og utskifting. Det mangler langsiktige investeringsplaner og situasjonen er preget av ad hoc-løsninger. Dette må sees i sammenheng med de allerede påpekte utfordringer knyttet til styring og ledelse.»304

Rapporten peker videre på at «[d]e nasjonale beredskapsressursene har mangler når det gjelder materiell, herunder teknologi. Det er behov for utarbeidelse og forankring av langsiktige investeringsplaner».305 Enheten gir selv uttrykk for behov for mer enhetlig budsjettdialog for å sikre samordnet og forutsigbar kapasitetsutvikling.

I disponeringsskrivet for Oslo politidistrikt 2017306 er det riktignok innenfor rammene lagt vekt på økt innsatsevne ved å prioritere investeringer til nødvendig materiell for mobilitet og eventuelle etterslep på kritisk utstyr, men det er samtidig omtalt at POD vil følge opp materiell til nasjonale beredskapsressurser i «egen dialog med Oslo politidistrikt». Samtidig er Oslo politidistrikt bedt om å sette av nødvendige ressurser til å gjennomføre anskaffelsesprosess og klargjøring av mottak av nye politihelikoptre.

12.5.2 Ressursbruk

Det blir ikke ført en likeartet systematisk statistikk over politidistriktenes bruk av nasjonale beredskapsressurser. Ressursenes innretning gjør derfor at det er forskjeller i hvordan oppdragene blir registrert. Ifølge tall fra NB viser det seg at for de fleste beredskapsressursene er Oslo politidistrikt største bruker (tabell 12.2).

For teknisk og taktisk spaning refererer tallene til antall anmodninger om metodebruk som er utført. Flere av anmodningene vil derfor være i én og samme sak, men dette er fordi mange av sakene er store, omfattende og langvarige. For øvrig er tallene for antall operasjoner der TTS har benyttet metoder, henholdsvis 32 for Oslo og 43 for øvrig bistand.

Kategorien «Øvrige» er betegnelse for alle andre politidistrikter, særorganer og andre offentlige etater.

I tillegg til NBs ordinære bistandsoppdrag kommer ordenssoppdrag i forbindelse med patrulje. Beredskapstroppen utførte i perioden 1. januar 2013–16. juli 2014 3691 oppdrag, hvor 3093 er ordinære oppdrag som kan kategoriseres som ordensrelaterte.307 Bevæpningsstatistikken viser at Beredskapstroppen (BT) har om lag 400 bevæpninger i året. Disse er relatert til patruljetjeneste i Oslo og oppdrag knyttet til bistandsfunksjon lokalt og nasjonalt. Nasjonale krise- og gisselforhandlere får også oppdrag i forbindelse med patruljefunksjon i Oslo.308

12.6 Styringslinjer

Nasjonale beredskapsressurser har siden januar 2016 vært organisert på nivå 2 i Oslo politidistrikt og rapporterer direkte til politimester i Oslo (se fig. 12.1). Både politiledere og politiets nasjonale beredskapsressurser opplever dette som en bedre løsning enn tidligere, da ressursene var plassert på seksjonsnivå. Dette oppgis å gi en mer effektiv styringslinje.

Flere utredninger de seneste årene har imidlertid pekt på at nasjonale beredskapsressursers innsatsevne er preget av manglende nasjonale krav, visjoner og operasjonell styring.309 NOU 2014: 12 Rapport fra 22. juli-kommisjonen viser til at lokalt nivå i stor grad har fastsatt krav og mål for nasjonale beredskapsressurser, med lite støtte i Politiets beredskapssystem (PBS) for å identifisere konkrete krav som dimensjonerer kapasiteten.310

Enkelte politiledere peker som nevnt på at organiseringen av beredskapsenheten under Oslo politidistrikt byr på prinsipielle utfordringer. Selv om det ennå ikke har skjedd, er det en mulighet for at Oslo politidistrikt kan si nei til bistandsanmodning fordi andre, kanskje lokale oppdrag allerede har lagt beslag på ressursene. Det blir også reist prinsipielle spørsmål om hvilke politiske og administrative føringer som gjelder for beredskapsressursene, i hvilken grad beredskapsressurser er skjermet, og om bevilgninger kan bli avskallet på veien om det ikke er øremerket.

Selv med høyere organisatorisk plassering, peker flere på at Oslo politidistrikt har et meget stort oppgavespenn, og at det historisk har vært vanskelig for beredskapsressursene å få gjennomslag for viktige nasjonale investeringsbehov.

12.7 Andre organiseringsmuligheter

Som alternativ til dagens integrerte modell er det tidligere foreslått enten etablering av nasjonale beredskap som eget særorgan, integrering i eksisterende særorgan eller en spredning av ressursene med utgangspunkt i dagens integrerte modell.311

12.7.1 Distriktsmodell

En distriktsmodell vil innebære å fordele beredskapsressursene på alle politidistriktene og gjennom dette styrke lokal innsatsevne.

De fleste politimestre samt NB ser en slik spredning av beredskapsressursene som uhensiktsmessig, fordi dette ville gi flere små enheter med begrenset effekt, og nødvendig koordinering i mange operasjoner ville bli både vanskelig og lite ressurseffektivt. Dette antas å svekke reell nasjonal spisskompetanse på området, herunder langsiktig beredskapsevne.

12.7.2 Delt ansvar

Enkelte politiledere tar til orde for en organisering med eksempelvis to eller tre ulike avdelinger eller regioner. Mot dette mener mange politiledere at spesialistmiljøene er relativt sett små og har behov for å operere sammen på en effektiv måte. Det blir videre hevdet at en oppsplitting av ressursene kan ha negativ innvirkning på responstid og responskvalitet, i tillegg til utfordringer med helhetlig strategisk styring og planlegging. Dette fremkommer også i Politidirektoratets egen rapport.312

12.7.3 Særorganmodell – egen bistandsenhet

Forslag om etablering av eget særorgan ble også fremmet i Politidirektoratets rapport Konseptvalgutredning. Politiets nasjonale beredskap.Når nasjonen kaller i 2014. Som eget særorgan blir det strategiske ansvaret for nasjonal beredskap foreslått plassert hos sjefen for NB direkte underlagt POD, tilsvarende øvrige særorganer i dag. Sjef for NB vil dermed ha ansvar for å sikre bistand til politidistriktene ved ekstraordinære hendelser og kriser og for å utarbeide dimensjonerende scenarioer og langsiktige mål for nasjonal beredskap. Som rapporten fastslår: «Dette er i tråd med Politianalysen, som uttrykker at en forutsetning for opprettelse av et særorgan er at det tillegges nasjonalt fagansvar knyttet til egne fagområder.»313

En vanlig innvending blant flere politiledere mot å etablere eget særorgan for beredskapsressursene er at Oslo politidistrikt vil miste viktige patruljeressurser, og at BT vil få redusert operativ beredskapstrening. I tillegg hevder særlig Oslo politidistrikt at de vil oppleve et vesentlig kompetansetap, også fordi viktige synergier blir borte. Patruljetjenesten er imidlertid av NB og de fleste politilederne ansett som en viktig operativ del av beredskapstreningen. Ingen brukere eller interessenter har argumentert for en løsning uten patruljetjeneste. Fordelene som blir trukket frem, er at det gir en effektiv ressursbruk når Beredskapstroppen og krise- og gisselforhandlerne ikke er i trening, samtidig som det gir viktig kompetanseoverføring til daglige patruljetjenester. Det er her bred enighet om at hovedbasen bør være i Oslo-området, men flere tar til orde for at en løsning med lokale transitter kan gi viktig kompetanseoverføring og bidra til å styrke lokal beredskapsevne i hele landet. En hovedtilknytning til Oslo politidistrikt er det imidlertid bred enighet om.

Et annet ankepunkt som enkelte politiledere har trukket frem, er at spesialiserte operative ressurser som nasjonale beredskapsressurser bør ha tilgang til etterforsknings- og etterretningsstøtte i mange krisesituasjoner. Særlig blir det pekt på at hendelser som terroranslagene i Paris og Brussel, og de ringvirkningene anslagene hadde i Europa, har vist at hurtigfungerende og høykompetente etterforsknings- og etterretningsenheter kan være avgjørende for å identifisere og lokalisere terrorister i slike situasjoner. Dette antas å være ivaretatt i dagens integrerte modell, og enkelte stiller spørsmål om hvordan dette vil bli løst ved en eventuell utflytting. Samtidig peker flere politiledere på at det er nødvendig for å styrke fremtidig beredskap på flere områder at politiets ulike analysenivåer blir tettere integrert, eksempelvis gjennom bruk av samme systemer. Dette gjelder uavhengig av fremtidig organisering.

Enkelte politiledere mener at en samling av politiets nasjonale beredskapsressurser vil omfatte en styrke på rundt 200 mannskaper, og at dette som utgangspunkt er en for liten enhet til å etablere som eget særorgan. Samtidig peker andre på at det i dag er flere politiorganer med færre ansatte, og at oppgaver og ansvar i større grad bør være styrende for organisatorisk plassering. Det planlagte nye nasjonale beredskapssenteret er også dimensjonert for vekst innenfor fagområdene utover nevnte anslag på 200 mannskaper, i tillegg til at kapasiteten skal gi rom for kompetanseoverføring til politidistriktenes innsatspersonell.

Enkelte politiledere mener at kriseledelse ved etablering av et nasjonalt organ kan bli vanskeligere å koordinere. Det blir pekt på at det i dag er flere døgnkontinuerlige operasjonslignende sentraler, blant annet ved Statsministerens kontor (SMK), Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, POD og PU, som alle har behov for informasjon i en krisesituasjon. Flere peker imidlertid på at bare operasjonssentralen ved Oslo politidistrikt er dimensjonert og trent for oppgradering ved behov. Det blir derfor antydet at den største trusselen mot kriseledelse kan være antall nivåer og rapporteringspunkter, noe som kan ha uheldige konsekvenser for det akutte krisearbeidet. Flere politiledere mener dette er en isolert problemstilling som bør adresseres uansett fremtidig organisering av nasjonale beredskapsressurser.

På den andre siden mener enkelte politiledere at ved å løfte beredskapsressursene til en mer selvstendig organisatorisk enhet kan ressursene isoleres slik at de mer uavkortet blir brukt til tiltenkt formål. I tillegg blir ressursene mer synlige og dermed mer tilgjengelige for flere av landets politidistrikter. I et nasjonalt særorgan vil styringsstrukturen bli mer tydelig med en dedikert ressurs under ledelse av en sjef med politimesterrang som inngår i PODs ledergruppe. Ved å flytte ressursene ut fra OPD vil kostnadene for nasjonale beredskapsressurser bli mer synlige. POD-rapporten Konseptvalgutredning. Politiets nasjonale beredskap. Når nasjonen kaller argumenterer langs samme linjer:

«Særorgansmodellen sørger for at det nasjonale bistandsansvaret som tilligger NB speiles av en nasjonal organisering, der styringsdialogen skjer direkte mellom POD og Sjef NB.» «Direktestyringsdialog er en forutsetning for å kunne utlede et ambisjonsnivå fra strategisk nivå og ikke bare gjennom såkalte ‘bottom-up-prosesser’. Denne modellen kan bedre ivareta oppgaver innen strategi og utvikling for hele politiet.»314

Andre politiledere mener imidlertid at budsjettsituasjonen ikke kan være et ankepunkt. De hevder her at ansvaret for å øremerke midler til nødvendige investeringer i nasjonale beredskapsressurser først og fremst hviler på POD, og at dette ikke kan lastes Oslo politidistrikt. I tillegg mener flere at en eventuell utflytting erfaringsmessig vil være kostnadsdrivende. På den andre siden mener flertallet at det er viktig å synliggjøre kostnaden med politiets nasjonale beredskapsressurser. Da er det også lettere å reise en prinsippdiskusjon om hvilken beredskap som er nødvendig å prioritere, samt å sikre nødvendige midler til å styrke innsatsevnen.

Det er ulike oppfatninger av hvilke nasjonale beredskapsressurser som bør inngå i et eventuelt eget organ. Teknisk og taktisk spaning (TTS) og Undercover (UC) har en sentral rolle i mange av politiets beredskapsoppdrag og besitter metoder øvrige NB-ressurser bruker for å løse egne oppdrag. Flere politiledere samt andre interessenter, herunder personellorganisasjoner peker imidlertid på at TTS og UC skiller seg noe fra de øvrige nasjonale beredskapsressursene i at oppdragene i hovedsak omfatter skjult etterforskning og er mer integrert i mange andre operasjoner både ved Oslo og andre politidistrikt. UC er heller ikke en ressurs ved akutt beredskap.

Ettersom det er definert behov for TTS- og UC-metoder både under beredskap og etterforskning, kan det være nødvendig med en annen struktur enn for øvrige bistandsressurser. Fortsatt tilknytning til Oslo fremstår som mer hensiktsmessig fordi disse begrensede ressursene i det daglige følger etterforskningssporet som største bruker, og det er stort behov for nærhet til påtale og etterforskere for å utvikle fag og metoder, noe som dekkes i Oslo politidistrikt. Det er derfor gode grunner til at TTS og UC bør forbli organisert i Oslo politidistrikt. Dette er også i tråd med grunnprinsippene i Etterforskningsløftet.315

I tillegg peker flere på at den kongelige livvakttjenesten (DKP) fortsatt bør være del av Oslo politidistrikt, eventuelt vurderes sammenslått med PSTs livvakttjeneste for mer optimal utnyttelse av en felles tjeneste. Begrunnelsen er også knyttet til utfordringer med tilgang til et robust døgnkontinuerlig etterretningselement. Det er stor enighet om at en sammenslåing av de to tjenestene vil gi en bedre utnyttelse av landets IP2-kompetanse og at tjenestene da vil dra nytte av felles etterretning.

Enkelte politiledere samt andre interessenter, herunder noen av personellorganisasjonene, fremhever UPs bistandskapasitet som en ressurs det vil være fornuftig å se i sammenheng med nasjonale beredskapsressurser ved en eventuell utflytting fra Oslo politidistrikt. Som flere fremhever, er UP på mange måter en nasjonal ressurs som er fleksibel og lett kan forflyttes til andre deler av landet ved behov. Slik er UP innenfor de fleste områder en bistandsressurs med lav responstid og høy mobilitet. I tillegg er Politireserven underlagt UP og kan ved behov være en nyttig forsterkningsressurs på avgrensede områder.

Det er delte meninger til en eventuell sammenslåing av UP og Nasjonale beredskapsressurser. Flere hevder at det er for store forskjeller i både kompetanse og beredskapstrening mellom UPs IP4-mannskaper og Beredskapstroppens IP1-mannskaper, og at dette kommer til uttrykk i den interne organiseringen. Spennet mellom krevende og spesialiserte oppdrag Nasjonale beredskapsressurser i dag utfører og de enkeltstående oppdragene UP har bidratt i, blant annet på Storskog i 2015 og Utøya i 2011, viser tydelig denne forskjellen. Når NB bistår politidistriktene, er ikke UP en naturlig direkte samarbeidspartner slik som politidistriktenes innsatspersonell. Når det gjelder Politireserven, blir det påpekt at denne sjelden blir brukt og har få treningssamlinger.

Samtidig peker enkelte politiledere på at dersom trafikkpolitidelen av UP blir overført til politidistriktene, kan det være nærliggende å omdefinere UP til et rent politiorgan for nasjonale beredskapsressurser.

I utvalgets spørreundersøkelse rettet mot alle ansatte i politietaten ble det stilt spørsmål om nasjonale beredskapsressurser bør organiseres som egen enhet. Blant 1855 respondenter svarte 37,6 prosent «enig» eller «helt enig», mens 14,2 prosent svarte «uenig» eller «helt uenig», og 27,7 prosent svarte «vet ikke». Dette kan tyde på at selv om flere opplever at det skjer for lite trening og kompetanseoverføring i politidistriktene kan det være en forventning om at organisering som egen enhet kan gi bedre grunnlag for en mer tilgjengelig nasjonal ressurs.

Argumentene til støtte for etablering av en egen selvstendig enhet er i første rekke prinsipielle og handler i mindre grad om hvorvidt dagens ordning er velfungerende eller ikke. Som flere politiledere påpeker, reiser problemstillingen grunnleggende spørsmål om hva et særorgan er, og hvilke ressurser som skal ligge på nasjonalt nivå. Etter deres mening bør ikke organiseringen legge til rette for mulige konflikter mellom lokalt og nasjonalt nivå. Samtidig kan det være vanskelig for politimester i Oslo politidistrikt å vurdere nasjonale perspektiv og behov fullt ut. Ved å løfte enheten ut som en egen enhet vil slike mulige spenninger mellom lokalt og nasjonalt nivå bli redusert.

12.7.4 Nasjonalt beredskapssenter

Regjeringen har besluttet at Politiets nasjonale beredskapssenter (PNB) skal planlegges på Taraldrud i Ski kommune for å samlokalisere Beredskapstroppen, bombetjenesten, krise- og gisselforhandlertjenesten og politiets helikoptertjeneste. Dersom investeringsbeslutning tas i Stortinget høsten 2017, vil beredskapssenteret etter planen være klar til bruk 2020–2021.

Målet for senteret er at det effektivt skal legge til rette for å forebygge, avverge, håndtere og normalisere ekstraordinære hendelser og kriser og skape trygghet for befolkningen gjennom rask, effektiv og sikker innsats fra beredskapsressursene. Senteret vil ha tilgjengelighet 24/7, gode treningsfasiliteter samt funksjonelle og gode arbeidsplasser innenfor sikre rammer. Det skal etableres en helikopterbase dimensjonert for inntil tre politihelikopter med transportkapasitet. Mannskaper fra NB vil dermed kunne foreta utrykning fra senteret langs vei med kjøretøyer og/eller med helikoptertransport. Samlet vil dette sikre høyere innsatsevne for nasjonale beredskapsressurser ved akutt krisehåndtering.

På senteret vil NB kunne drive fag- og metodeutvikling samt trening/øvelser samtidig som beredskapen opprettholdes.

Senteret vil også gi gode muligheter for kompetanseoverføring, erfaringsutveksling og samvirke med øvrig politi. Dette vil bidra til økt samhandlingsevne mellom NB og politiet for øvrig.

12.8 Utvalgets vurderinger

Utvalget registrerer at i all hovedsak fungerer dagens integrerte modell godt. Det er også flere grunner til at politiets nasjonale beredskapsressurser bør være lokalisert i Oslo-regionen. For det første bor rundt halvparten av landets befolkning på Østlandet,316 og Oslo-regionen har det mest utfordrende trusselbildet med flest beskyttelsesobjekter. For det andre er Oslo politidistrikt allerede største bruker av flere nasjonale beredskapsressurser. For det tredje har Oslo et stort og viktig fagmiljø der Nasjonale beredskapsressurser kan utvikle seg sammen med øvrig politi.

Det er likevel flere forhold som gjør at utvalget vil anbefale etablering av eget politiorgan for nasjonale beredskapsressurser med hjemmel i politiloven § 16 (2), og at enheten tar utgangspunkt i etablering av Nasjonalt beredskapssenter.

Begrunnelsen er i første rekke prinsipiell. Utvalget mener at nasjonale beredskapsressurser utgjør en spisskompetanse og kapasitet ingen politidistrikter har, og med bistand som primærfunksjon har NB mer til felles med særorganene enn med politidistriktene. I likhet med særorganene bør også NB ha et pådriveransvar for fag- og metodeutvikling samt bidra til kompetanseoverføring til politidistriktene. Allerede i dag deltar for øvrig NB i flere typer internasjonalt samarbeid for å sikre kompetanse- og kapasitetsutvikling.

Utvalget vil videre vektlegge behovsrelaterte hensyn hjemlet i politilovens formålsparagraf om at politiet skal være ledd i samfunnets samlede innsats for å sikre borgernes trygghet og velferd. De nasjonale beredskapsressursene har kjerneoppgaver og ivaretar et ansvar som skiller seg fra de øvrige politidistriktenes ansvar. En reell nasjonal beredskap innebærer etter utvalgets mening at det ikke bør foreligge styringslinjer som er egnet til å skape usikkerhet om prioritering mellom lokalt og nasjonalt nivå.

For det første innebærer dagens modell en sårbarhet ved at det i egentlig forstand er Oslo politidistrikt som bestemmer utforming og fordeling av nasjonale beredskapsressurser. Dette kan gi grobunn for interessemotsetninger ved samtidighetskonflikter, men målkonflikter kan også oppstå ved at beredskapsressurser kan være bundet til lokale oppdrag på bekostning av nasjonale oppgaver. Selv om det ennå ikke er konkrete eksempler der dette har skjedd, er det likevel situasjoner som kan oppstå, og interessekonflikter mellom lokalt og nasjonalt nivå reiser spørsmål ved vurderingen uansett utfall. Utvalget mener at selv om samtidighetskonflikter ikke har skjedd til nå, reduserer dette ikke sannsynligheten for fremtidige hendelser. Dagens løsning har prinsipielt noen uheldige sider som kan bli satt på spissen dersom slike hendelser skulle oppstå. Utvalget mener dette er en situasjon ingen er tjent med, aller minst Oslo politidistrikt.

Andre viktige forhold, som delvis er påpekt av andre politiledere og interessenter, er at:

• plassering i Oslo politidistrikt gjør ressursene mindre synlig og mindre tilgjengelige

• styringsstrukturen fortsatt fremstår som uklar

• ressurstilførsel til NB er uforutsigbar

• det mangler strategi for anskaffelser og vedlikehold

• det er mulig spenn mellom lokale og nasjonale oppgaver

• det er uklar dimensjon mellom trening og kapasitet

• det er uklar forankring av nasjonal fag- og metodeutvikling

Synlighet

Utvalget har gjennom samtaler med politiledere og gjennom spørreundersøkelser ikke fått inntrykk av at det foreligger mørketall ved at politidistriktene har en høy terskel for å be om bistand eller at de av andre grunner unnlater å be om bistand ved behov. Det fremstår likevel uklart hvor godt flere av politidistriktene kjenner til de ulike beredskapsressursene, og ut fra dette er det nærliggende å slutte at ressursetterspørselen kunne vært større ved bedre kjennskap. Et eget nasjonalt organ antas å kunne gjøre ressursene mer synlige.

For ytterligere styrket synlighet vil det, dersom politidirektøren ønsker det, være naturlig at sjef for nasjonale beredskapsressurser ved etablering av eget selvstendig politiorgan i medhold av politiloven § 16 (2) møter som fast medlem av Politidirektoratets nasjonale ledergruppe (NLG) på samme vilkår som øvrige politimestre og særorgansjefer.

Uklar styringsstruktur

De nasjonale beredskapsressursene er begrensede ressurser som tar tid å utvikle og er vanskelig å erstatte. NB kan sies å være en strategisk ressurs for hele politiet. Med et uklart fremtidig trusselbilde er det hensiktsmessig at disse ressursene har tilstrekkelig autonomi for dynamisk utvikling i tråd med trusselbildet. Det er derfor viktig at beslutning om styring og bruk av ressursene blir tatt på et nivå der målkonflikter mellom lokalt og nasjonalt nivå blir unngått.

Rent praktisk kan det lett etablere seg et eget miljø ettersom beredskapssenteret blir etablert på Taraldrud, som også ligger i Øst politidistrikt.317 Det vil i alle fall kreve større oppfølgning fra Oslo politidistrikt enn dagens situasjon med samlokalisering i Oslo.

Ressurstilførsel

I dagens modell blir bevilgninger til Oslo politidistrikt fordelt på alle enheter, og nasjonale beredskapsressurser må vurderes og prioriteres på lik linje med øvrige enheter. Utvalget mener en egen enhet lettere kan synliggjøre ressurs- og investeringsbehov direkte overfor POD. Utvalget mener også at spesielle investeringsbehov kan ivaretas av POD via styringsdialogen og eventuelt øremerkede midler ved spesielle behov. Samtidig er utvalget oppmerksom på at en nasjonal beredskapsenhet vil være liten sammenlignet med de øvrige nasjonale politiorganene, og det er ikke gitt at større gjennomslag vil bli oppnådd. Utvalget mener at POD bør ha ansvaret for budsjettdisponeringen og styre etter ordinære eierstyringsprinsipper. Utvalget anbefaler derfor ikke eget budsjettkapittel for nasjonale beredskapsressurser.

Manglende strategi for anskaffelser og vedlikehold

NB synes i dag å mangle både anskaffelsesstrategi og vedlikeholdsstrategi. En egen enhet vil imidlertid selv ha ansvar for å utarbeide og følge opp slike strategier.

Spenn mellom lokale og nasjonale oppgaver

Utvalget registrerer at OPD har hovedstadsutfordringer, og innenfor den integrerte modellen innebærer dette at beredskapsstyrken tidvis blir benyttet til oppgaver som ligger utenfor kjerneoppgavene slik de er beskrevet i PBS. Selv om utvalget ikke har registrert konkrete eksempler der dette er satt på spissen, kan dagens integrerte modell åpne for målkonflikter med kravet om klartid som nasjonal beredskapsressurs.

På den ene siden har NB nasjonalt ansvar for kontraterror, men NB har også ansvar for daglige krevende oppdrag. Spørsmål er om dette går på bekostning av nasjonale oppgaver. Her er det riktignok ingen eksempler på alvorlige samtidighetskonflikter, men som tidligere nevnt handler organisering av nasjonale beredskapsressurser om å planlegge for fremtidige uforutsette hendelser.

Uklar dimensjon mellom trening og kapasitet

Utvalget mener at POD må fastsette en nøkkel for NBs ressursallokering til patruljetjeneste. Som egen enhet bør NB selv prioritere mellom trening og nasjonale oppdrag for å sikre en god balanse mellom daglig drift og forberedelser for større krisehendelser. Utvalget mener bedre planlegging og styring av ressursene samlet sett vil kunne gi bedre innsatsevne.

Samtidig vil dette kunne føre til at Oslo politidistrikts IP3-ressurser får styrket kompetanse og kapasitet gjennom større oppdragserfaring. Dette vil videre kunne øke politiets totale innsatsberedskap under større hendelser og være mer lik innretningen i øvrige politidistrikt.

Fag- og metodeutvikling

Fag- og metodeutvikling vil kunne bli ytterligere viktig i fremtiden. Ved terrorhendelser i utlandet og Norge er det ofte lokalt politi som først kommer til åstedet. Deres kompetanse blir derfor svært viktig. En ny enhet bør bidra til mer tydelig styringsstruktur innen dette viktige området.

Forutsetninger

Utvalget forutsetter som nevnt at dagens ordning med patruljetjeneste i Oslo og eventuelt andre politidistrikt blir videreført for å sikre nødvendig operativ erfaring.

Etablering av egen bistandsenhet forutsetter også strukturer og samarbeid som gir tilgang til etterforsknings- og etterretningsstøtte, både i krisesituasjoner og i forebyggende øyemed. Utvalget forutsetter at slik støtte blir etablert uten at det blir bygget opp dobbeltkompetanse.

Utvalget mener POD innenfor foreslåtte modell ikke bør bli tildelt eller tilta seg en sterkere operativ rolle for beredskapsressursene. POD bør utøve eierstyring på strategisk nivå. Samtidig er det nødvendig å etablere tydelige strukturer for nasjonal kriseledelse der PODs rolle og tilknytning blir vurdert.

Utvalget mener en utflytting av Nasjonale beredskapsressurser og tilknytning til nasjonalt beredskapssenter gjør det naturlig å stille spørsmål ved om Politireserven også hører mer hjemme her. Et nasjonalt beredskapssenter vil her ha forutsetninger for nødvendig trening av ressursene ved behov, og det fremstår derfor som mer effektivt at ansvaret for Politireserven blir overført til et nytt nasjonalt politiorgan for nasjonale beredskapsressurser.

Utvalget mener at å etablere et eget nasjonalt politiorgan på flere områder kan bidra til å styrke nærpolitireformens forutsetninger om styrket kompetanse og mer like tjenester i hele landet. Først og fremst vil NB som egen enhet, på lik linje med politiets øvrige bistandsenheter, ha et selvstendig ansvar for fag- og metodeutvikling og kan gjennom bistand til distriktene lettere bidra til viktig kompetanseoverføring og styrket lokal beredskapsevne. I tillegg vil klarere grenser gjøre det lettere å prioritere ressursbruk mer enhetlig i politidistriktene.

I en skarp situasjon vil ofte lokalt politi (IP4-mannskap) komme først, og da er det viktig med mot og handlekraft hos ordinære politistyrker. Samspillet mellom nasjonale beredskapsressurser og politidistriktene må derfor utvikles videre gjennom trening og kompetanseoverføring slik at også lokal beredskapsevne blir styrket.

Utvalget mener at Oslo politidistrikt igjen befester sin posisjon som viktig fødselshjelper for nasjonale bistandsorganer, og anbefaler at Nasjonale beredskapsressurser blir etablert som egen nasjonal bistandsenhet.