1 Sammendrag og konklusjoner

1.1 Utvalgets mandat

Som en del av pensjonsreformen er det fra 2011 innført nye regler for alderspensjon i folketrygden, og fra 2015 for uføretrygd. Viktige siktemål med reformen har vært å sikre folketrygdens økonomiske bærekraft og stimulere til høy yrkesdeltakelse. Etterlatteytelsene har, som det siste hovedområdet innenfor folketrygdens pensjonssystem, vært så å si uendret siden innføringen av folketrygden i 1967.

I Stortingets vedtak av 26. mai 2005 (pensjonsforliket), er det forutsatt at også folketrygdens ytelser til etterlatte skal utredes som en del av pensjonsreformen. Regjeringen oppnevnte 2. oktober 2015 et offentlig utvalg som skal utrede etterlatteytelsene i folketrygden. Utvalget skal vurdere behovet for de ulike etterlatteytelsene, komme med tilrådinger om hvilke etterlatteytelser folketrygden skal ha i framtiden og hvordan ytelsene i så fall skal utformes. Utvalget skal ifølge sitt mandat legge vekt på å utforme ytelsene i tråd med målene i pensjonsreformen, herunder støtte opp under arbeidslinjen. Bærekraften i pensjonssystemet skal vektlegges.

I brev fra Arbeids- og sosialdepartementet av 6. juli 2016 fikk utvalget i tilleggsmandat å foreta en vurdering av om ordningen med særskilte bestemmelser for flyktninger med hensyn til folketrygdens etterlatteytelser bør videreføres.

Utvalgets mandat er i sin helhet gjengitt i kapittel 2.

1.2 Kort om dagens etterlatteytelser

Etterlatteytelsene i folketrygden består av pensjon eller overgangsstønad til gjenlevende ektefelle og visse samboere, gjenlevenderettigheter i alderspensjon, gjenlevendetillegg til uføretrygd, barnepensjon og ytelser til tidligere familiepleiere.

Det kan gis etterlattepensjon til gjenlevende som har vært gift med avdøde i minst fem år, eller til gjenlevende som har eller har hatt felles barn med avdøde. Pensjonen kan gis fram til 67 år.

Gjenlevende alderspensjonister kan få beregnet sin alderspensjon etter særskilte regler. Dersom det gir en høyere pensjon enn alderspensjon på grunnlag av egne rettigheter, kan alderspensjon til gjenlevende ektefelle beregnes på grunnlag av en kombinasjon av egen og avdødes opptjening.

Ved innføringen av ny uføretrygd i 2015 ble det bestemt at det ikke skal gis gjenlevenderettigheter som en del av den nye uføretrygden. I påvente av at Stortinget tar stilling til nye regler for folketrygdens ytelser til gjenlevende, er det innført et midlertidig gjenlevendetillegg til ny uføretrygd som kan gis i inntil fem år.

Det utbetales barnepensjon til barn som har mistet én av eller begge foreldrene. Pensjonen gis fram til barnet fyller 18 år. Dersom begge foreldrene er døde og barnet er under utdanning, kan det gis barnepensjon til barnet fyller 20 år.

En tidligere familiepleier som ikke kan forsørge seg selv ved eget arbeid på grunn av det tidligere pleieforholdet, kan få pensjon eller overgangsstønad. Ytelsen kan gis fram til 67 år.

En nærmere beskrivelse av dagens regler er gitt i kapittel 4.

Folketrygdloven benytter i hovedsak begrepet «gjenlevende» i regler om ytelser til voksne etterlatte. I denne utredningen benyttes både «etterlatte» og «gjenlevende».

1.3 Bakgrunn og begrunnelser for dagens etterlatteytelser

Folketrygdens ytelser har som et formål å sikre inntekt for dem som av ulike årsaker ikke kan forsørge seg ved egen inntekt. Den første offentlige trygdeordningen var ulykkestrygd for industriarbeidere, som ble vedtatt i 1894. Etter hvert ble flere risikoer for tap av arbeidsinntekt innbakt i trygdesystemet; forårsaket av sykdom, arbeidsledighet eller høy alder. En behovsprøvd alderspensjon ble innført i 1936.

Etterlatteytelsene ble innført for å beskytte mot tap av forsørgelse. Allerede på 1700-tallet ble det etablert enke- og understøttelseskasser for utvalgte grupper av offentlige tjenestemenn. Den første gruppen som fikk en universelt sikret inntekt ved tap av forsørger, var barn. En statlig forsørgertrygd for barn ble vedtatt i 1957. De første nasjonale trygdene for visse grupper enslige kvinner ble innført med lov om enke- og morstrygd i 1964. Loven ble en del av folketrygden da denne ble innført i 1967. Med innføring av folketrygden fikk etterlatte ektefeller også rett til en andel av avdødes tilleggspensjon. Både enker og enkemenn fikk rettigheter på samme vilkår.

Dagens etterlatteytelser til voksne sprang ut av et samfunn preget av tradisjonelle kjønnsroller og av datidens arbeidsdeling mellom ektefeller. Kvinner tok seg i det vesentlige av det ubetalte omsorgsarbeidet og menn fungerte som familiens hovedforsørger, ofte også eneste forsørger. Tap av ektefelle betydde for mange kvinner følgelig også tap av forsørgelse. Så sent som i 1970 var sysselsettingsandelen for kvinner i underkant av 44 prosent, mens den i 2015 hadde økt til rundt 66 prosent. 60 prosent av de som tar høyere utdanning, er i dag kvinner. Denne andelen er omtrent fordoblet siden 1970.

Samlivs- og familiemønsteret har også endret seg betydelig siden innføringen av folketrygden. Lavere fruktbarhet i befolkningen bidrar til mindre husholdninger. Mens kvinner i gjennomsnitt hadde 2,5 barn hver i 1970, var gjennomsnittlig antall barn per kvinne 1,73 i 2015. Andelen énpersonhusholdninger har økt, og var i januar 2016 kommet opp i 38 prosent av Norges om lag 2,4 millioner privathusholdninger. Veksten i antall énpersonhusholdninger kan forklares ved økt alder ved inngåelse av første ekteskap, at skilsmisse har blitt mer vanlig og at flere forblir enslige. Sterkere vekst i levealderen for menn enn for kvinner har bidratt til å dempe denne effekten. På begynnelsen av 1970-tallet var forventet levetid ved fødsel for menn 71,5 år og for kvinner 77,7 år. I 2015 hadde forventet levetid økt til 80,4 år for menn og 84,2 år for kvinner.

Det store flertallet av etterlatte er eldre enn 66 år, mens det er få i de yngre aldersgruppene. Antall etterlatte under 67 år med ytelse er om lag halvert siden 1968. Spesielt skyldes dette at antallet etterlatte kvinner i befolkningen er redusert. Lavere dødelighet blant menn i relevante aldersgrupper har betydd mye for denne utviklingen. Økt yrkesdeltakelse blant kvinner bidrar videre til at en mindre andel av de etterlatte mottar stønad. I tillegg vil et generelt høyere lønnsnivå påvirke nivået på ytelsene. Antall tidligere familiepleiere med ytelse er over tid kraftig redusert fra over tre tusen personer tidlig på 1970-tallet til under 50 personer i 2015.

Også antall mottakere av barnepensjon har falt over tid. I befolkningen var det en nedgang i antall barn (0–18 år) fra tidlig 1970-tall til begynnelsen av 1990-tallet, noe som bidrar til å forklare denne nedgangen. Lavere dødelighet, spesielt i alderen 25–54 år bidrar også betydelig.

Antallet alderspensjonister som mottar høyere pensjon som følge av særlige beregningsregler for gjenlevende, har derimot økt betydelig. I tillegg har den gjennomsnittlige verdien av gjenlevenderettighetene økt. Dette skyldes delvis modningen av pensjonssystemet, som har ført til at mange pensjonister, særlig menn, har fått vesentlig høyere tilleggspensjon i takt med at de har hatt stadig flere opptjeningsår etter at folketrygden ble innført i 1967. Som følge av dette, har utgiftene til gjenlevenderettigheter i alderspensjonen blitt mer enn fordoblet målt i faste kroner fra 1992 til 2014.

Over tid har det altså skjedd en vridning i gruppen som mottar etterlatteytelser, fra sikring av inntekt for barn og voksne i yrkesaktiv alder til fordeler i alderspensjonen for gjenlevende alderspensjonister. Sentrale trekk i samfunnsutviklingen som har betydning for vurdering av etterlatteytelsene, er nærmere omtalt i kapittel 5.

1.4 Prinsipielle avveininger

Avveining mellom hensynet til effektivitet og fordeling er et grunnleggende dilemma i utformingen av et offentlig inntektssikringssystem. Folketrygdens stønadsordninger har som formål å gi økonomisk og sosial trygghet, og skal bidra til utjevning av inntekt og levekår. Samtidig tilsier hensynet til økonomisk effektivitet at trygdene i minst mulig grad skal stimulere til å velge bort inntektsgivende arbeid til fordel for trygd.

Tildelingsprinsippene som ligger til grunn for utformingen av dagens etterlatteytelser, avspeiler fortsatt samfunnsforhold og samlivsmodeller fra den tiden da disse ytelsene ble innført:

• De tar sikte på å sikre inntekt ved tap av forsørger.

• De belønner ubetalt omsorg for barn og pleietrengende og arbeid i hjemmet gjennom rettigheter som er avledet av husholdnings- eller forsørgerstatus.

Ytelsenes nåværende innretning er bygd på husholdningen som enhet. Utgiftene per person innenfor en husholdning øker når samlivspartneren faller fra, og det blir færre som deler på utgiftene. Ved at den etterlatte mottar overføringer fra det offentlige, blir noe av denne utgiftsøkningen kompensert. Regelverket likebehandler etterlatte menn og kvinner, men det store flertallet av mottakerne av etterlatteytelser er kvinner.

Selv om samlivsmønster, kjønnsrollemønster og generell levestandard har endret seg betydelig siden folketrygden ble etablert, skjer disse endringene gradvis, og det er ikke lett å sette et skarpt skille mellom «før» og «nå». Yngre årskull vil ofte lettere tilpasse seg endringer i samfunnet enn det eldre årskull gjør. Selv om normdannende prinsipper har endret seg mye fra 1967, og vaner og holdninger har tilpasset seg dette, er det også likhetstrekk mellom dagens og den tidens samfunn. Kvinner og menn er fortsatt ikke fullt ut økonomisk likestilt. Det henger dels sammen med lønnsnivået i de yrkene de går inn i, samt at kvinner fortsatt i stor utstrekning arbeider deltid. Selv om vi har fått et større mangfold av samlivsformer og en vekst i antallet énpersonhusholdninger, står den tradisjonelle familien som institusjon sterkt i det norske samfunnet. Ikke bare samlivs- og kjønnsrollemønster påvirkes av samfunnsutviklingen, men også betydningen av stordriftsfordeler. I hvilken grad stordriftsfordeler gjør seg gjeldende, påvirkes til en viss grad av forhold som husholdningsstørrelse og nivået på levestandarden.

Kombinasjonen av kontinuitet i og endring av sentrale samfunnsstrukturer er et viktig bakteppe for vurderingen av behovet for og utformingen av framtidige etterlatteytelser i folketrygden. Et offentlig inntektssikringssystem må utformes i et langsiktig perspektiv og må gi forutsigbarhet for innbyggerne. Samtidig må en foreta de omleggingene av systemet som er nødvendig for å tilpasse det til samfunnsutviklingen og for å stimulere til ønsket endring i samfunnet.

Det er ikke unaturlig at gode stønadsordninger for framtiden vektlegger litt andre hensyn enn det som var tilfellet i 1967. Den norske minstesikringen innenfor pensjonssystemet er høy i internasjonal målestokk. Nivået på minstesikringen har betydning både for omfordelingen i systemet og for insentivene til arbeid, særlig blant grupper med lave inntekter. Det å forbedre insentivene til arbeid har vært sentralt i trygde- og pensjonsreformer de senere årene.

Over tid har det derfor skjedd en forskyvning i vektleggingen fra offentlig inntektssikring i retning av insentiver til arbeid og egen forsørgelse. Dette har bidratt til at det legges mer vekt på individuelle rettigheter og opptjening, mens avledete rettigheter blir mer å betrakte som unntak. Denne utviklingen har hatt stor betydning for utvalgets vurdering av hvordan de tildelingsprinsippene som ligger til grunn for dagens ytelser skal vektlegges i et framtidig system. Prinsippet om inntektssikring ved tap av forsørger er vurdert opp mot prinsippet om å stimulere til egen opptjening gjennom inntektsgivende arbeid. Prinsippet om avledete rettigheter er vurdert opp mot prinsippet om individuelle rettigheter. Hensynet til bortfall av stordriftsfordeler er vurdert opp mot et inntektssikringssystem som er nøytralt med hensyn til husholdningens størrelse.

Prinsipielle avveininger av betydning for utredningen er nærmere omtalt i kapittel 3.

1.5 Utviklingen innenfor trygde- og velferdspolitikken

Ytelser som er avledet av husholdnings- eller forsørgerstatus ble innført for å forhindre fattigdom blant personer som hadde problemer med å forsørge seg ved egen inntekt eller egen pensjon. Høyere sysselsetting blant kvinner har ført til at kvinner i dag i stor grad er selvforsørget. Videre er minsteytelsene i folketrygden økt vesentlig siden 1967, både for enslige og ektepar. Denne økningen har vært betydelig sterkere enn reallønnsveksten og veksten i pensjoner utover minstenivået. Økningen i minstepensjonen har i stor grad skjedd ved at særtillegget har vært hevet ved flere anledninger siden 1967. Høyere særtillegg medfører at reglene for beregning av alderspensjon til gjenlevende gir liten eller ingen økning i pensjonen til gjenlevende med relativt lav tilleggspensjon.

Gjennom reformen av alderspensjon og innføringen av den nye uføretrygden i folketrygden er disse ordningene tilpasset viktige samfunnsendringer siden 1967. Det er innført et nytt system for opptjening av alderspensjon som innebærer at all pensjonsopptjening en person har mellom fylte 13 år og 75 år, vil gi seg utslag i høyere alderspensjon. Samtidig er ordningen for pensjonsopptjening i perioder med ulønnet omsorgsarbeid forbedret. Det er innført levealdersjustering av pensjonen og fleksibelt, nøytralt uttak av alderspensjon fra 62 år. Arbeid og alderspensjon kan etter pensjonsreformen kombineres uten noen form for avkortning av pensjonen.

Flere reformer innenfor trygdepolitikken i de senere årene bygger på en forutsetning om at tilbakeføring eller omstilling til arbeid er målet for alle som har forutsetninger for å komme i arbeid. For personer med begrenset arbeidsevne legges det stor vekt på å kunne utnytte restarbeidsevne. Den nye uføretrygden fra 2015 gjør det mulig å utnytte restarbeidsevne gjennom å kombinere inntekt og uføretrygd. For å motta arbeidsavklaringspenger er det et krav at mottakeren bidrar aktivt i en prosess for å komme i arbeid. Mottakere av overgangsstønad til enslige forsørgere må være i aktivitet fra barnet er ett år, i form av arbeid, utdanning eller å være registrert som arbeidssøker.

Et av målene med pensjonsreformen har vært å åpne for større valgfrihet for den enkelte. For å støtte opp under en slik utvikling, er det foretatt en individretting av visse fordelingspolitiske elementer. For eksempel gis det pensjonsopptjening som en kompensasjon for ubetalte omsorgsoppgaver. På denne måten har perioder uten eller med svært lav egen opptjening isolert sett mindre konsekvenser for framtidige pensjoner enn i det tidligere systemet. Denne ordningen ble innført i 1992 uten at det ble gjort justeringer i de særlige reglene for beregning av alderspensjon til gjenlevende ektefelle. Slik sett kan dagens regelverk hevdes å dobbeltkompensere for ubetalt omsorgsarbeid. I tillegg motvirker de særlige reglene for beregningen av gjenlevendes alderspensjon utviklingen i retning av å knytte pensjonsopptjening til det enkelte individ.

Også andre reformer i trygde- og velferdspolitikken har bidratt til å gi bedre muligheter til å fordele ubetalt omsorgsarbeid og inntektsgivende arbeid mellom menn og kvinner. Foreldrepermisjonen er utvidet og forbedret, og menn har fått økte rettigheter til ytelsen. Videre har utbyggingen av barnehager og innføring av rett til barnehageplass vært viktig for småbarnsforeldres mulighet til å være i inntektsgivende arbeid. I tillegg dekker offentlige ordninger for omsorg av pleietrengende i dag mye av det omsorgsbehovet som tidligere ofte ble ivaretatt av familien.

Utbygging av ordninger for pass av barn har vært viktig for å støtte opp under småbarnsforeldres yrkesdeltakelse. Men dette har også vært et sentralt tiltak for å sikre barn gode læringsmuligheter og oppvekstvilkår. Det har etter hvert blitt økt oppmerksomhet om hva den tidlige barndommen kan bety for muligheten til å tilegne seg kunnskap og sosiale ferdigheter, noe som blir stadig viktigere for å kunne få innpass i arbeidslivet.

Stordriftsfordeler ligger til grunn for at sivilstand har betydning ved beregning av alderspensjoner. Minste pensjonsnivå er høyere for enslige pensjonister enn for dem som er gifte eller samboende. Fra 1967 var full grunnpensjon for enslige lik grunnbeløpet, mens full grunnpensjon for ektefeller var 75 prosent av grunnbeløpet for hver. Fra 1998 beregnes grunnpensjon for alle samboere, også de uten felles barn, på samme måte som for ektepar. Satsene for grunnpensjon har økt over tid. Med virkning fra 1. september 2016 ble grunnpensjonen for gifte og samboende pensjonister økt fra 85 til 90 prosent av fullt grunnbeløp. Dette er et signal om at stordriftsfordeler i husholdningen tillegges mindre vekt i pensjonssystemet enn tidligere. Dette sammenfaller på mange måter med den utviklingen som har skjedd fra husholdningsbaserte ytelser i retning av mer individbaserte ytelser. Mindre vekt på stordriftsfordeler når begge lever, kan være et argument for å legge mindre vekt på tap av stordriftsfordeler når den ene faller fra.

1.6 Utvalgets anbefalinger

1.6.1 Innledning

Selv om det fortsatt er forskjeller i arbeidsdelingen mellom kvinner og menn, både i og utenfor hjemmet, er Norge i dag et vesentlig mer likestilt samfunn enn i 1967. Velferdsordningene er også betydelig forbedret. Etter utvalgets oppfatning er det derfor i dagens samfunn ikke noen grunn til at samlivsform i seg selv skal gi rett til folketrygdytelser. En reform av etterlatteytelsene må derfor bygge på prinsippene i reformer av andre folketrygdytelser de siste årene. Dette innebærer at arbeid, egen inntekt og opptjening av egne pensjonsrettigheter skal være førstevalget for så mange som mulig i yrkesaktiv alder. For de som trenger det, skal det legges vekt på bistand til å komme i arbeid framfor langvarig, passivt mottak av ytelser. Arbeidsinntekt bidrar til egen pensjonsopptjening og til å styrke det finansielle grunnlaget for de kollektive velferdsordningene.

For etterlatte barn er situasjonen en annen. De er avhengige av å bli forsørget til de når en alder hvor de kan forsørge seg selv. Barn som mister én av eller begge foreldrene er derfor sårbare. Både i Norge og en rekke andre europeiske land har investering i barn og i gode oppvekstvilkår for barn fått økt prioritet. Utvalget mener derfor at det å hindre barnefattigdom ved bortfall av foreldre bør være det sentrale elementet i de framtidige etterlatteytelsene.

1.6.2 Omlegging av etterlattepensjon til en omstillingsytelse

De fleste etterlatte under 67 år er arbeidsføre personer som i det alt vesentlige må kunne forutsettes å forsørge seg selv ved egen inntekt. Personer som har vesentlig redusert arbeidsevne, vil som regel være omfattet av andre folketrygdytelser. Dagens etterlattepensjon avkortes mot den etterlattes egen inntekt, og for mange innebærer dette at ytelsen bortfaller eller blir sterkt avkortet.

Nyere reformer av pensjons- og trygdeytelser har lagt stor vekt på insentiver til arbeid og sterkere grad av individretting av ytelser. Generelt sett har også eldre etterlatte kvinner i dag høy yrkesdeltakelse. Dette kunne tilsi at etterlatteytelser til personer under 67 år avvikles. Sysselsettingen blant kvinner er imidlertid fortsatt lavere enn blant menn, mange jobber deltid og det er fortsatt ikke full likestilling mellom menn og kvinner. En del er ute av jobb eller jobber deltid på grunn av omsorg for barn. Også framover vil derfor en del etterlatte trenge bistand i en omstillingsperiode for å øke sin arbeidsinnsats. Utvalget legger hovedvekt på omstilling til selvforsørgelse.

Utvalget mener videre at det vil bidra til forenkling dersom en framtidig ytelse utformes uavhengig av avdødes tidligere inntekt. Utvalget legger vekt på at dagens etterlattepensjon i begrenset grad bidrar til opprettholdelse av tilvant levestandard for middels og høyere nivåer på avdødes inntekt. Ved fastsettelse av nivået på en framtidig ytelse har utvalget lagt vekt på en best mulig balanse mellom behovet for inntektssikring og insentiver til arbeid. Utvalget mener at et nivå på en framtidig ytelse bør være 2,25 ganger grunnbeløpet, tilsvarende nivået på overgangsstønaden for enslige forsørgere, når en tar hensyn til at skattereglene skal legges om slik at ytelsen til etterlatte i framtiden beskattes på samme måte som lønnsinntekt. Det foreslås videre at ytelsen avkortes med 45 prosent av arbeidsinntekt over 50 prosent av grunnbeløpet.

Utvalget har lagt vekt på at behovet for tid til omstilling etter ektefelles eller samboers dødsfall vil variere. Det er viktig å unngå langvarig passivitet, samtidig som det må gis tilstrekkelig tid til at omstilling faktisk kan finne sted. En del etterlatte har vært ute av arbeid eller i deltidsarbeid over lang tid. Noen mangler eller har utdaterte kvalifikasjoner for å få innpass i arbeidslivet. Slike forhold innebærer at noen trenger tid for å kunne trappe opp sin arbeidsinnsats. Utvalget foreslår derfor en tidsbegrenset etterlatteytelse med en varighet på inntil tre år, men med mulighet for forlengelse i to år dersom man har behov for utdanning eller tiltak for å komme i jobb. For å oppnå målet om selvforsørgelse foreslår utvalget å stille krav om aktivitet i form av arbeidssøking eller nødvendig utdanning med sikte på å komme i arbeid.

Utvalget har vurdert om det er formålstjenlig å opprettholde et skille mellom yngre og eldre etterlatte med hensyn til inntektsprøvingen i regelverket. I dag legges det som hovedregel til grunn at etterlatte som ikke har fylt 55 år, har en inntekt på minst to ganger grunnbeløpet. Sysselsettingen er i dag høy også i eldre aldersgrupper. Det er derfor vanskelig å finne gode kriterier for å skille mellom yngre og eldre etterlatte i et framtidig regelverk for etterlatteytelser til personer under 67 år.

Selv om mange har mulighet til å ta ut alderspensjon ved fylte 62 år, trer den ubetingete retten til alderspensjon inn ved 67 år. Utvalget legger derfor til grunn at en framtidig ytelse fortsatt skal kunne løpe fram til 67 år, forutsatt at dette ikke går ut over det maksimale tidsrommet det kan gis en ytelse. Enkelte personer, særlig kvinner som på tidspunktet for ikrafttredelse av nytt regelverk allerede har nådd en relativt høy alder, kan imidlertid ha problemer med å skaffe seg egen arbeidsinntekt. Det foreslås derfor en overgangsløsning som i noen grad skjermer denne gruppen mot tidsbegrensningen i ytelsen. Det er lagt til grunn at personer som er 60 år og eldre ved ikrafttredelsen av nytt regelverk og som ikke har hatt inntektsgivende arbeid med årlig inntekt på to ganger grunnbeløpet eller mer i løpet av de fem siste årene før nytt regelverk trer i kraft, bør kunne motta ytelsen fram til de fyller 67 år.

Utvalget mener det vil være uheldig dersom det tar lang tid før en ser effektene av en reformert ytelse til etterlatte under 67 år. Utvalget antar derfor at det ikke vil være aktuelt å videreføre løpende etterlattepensjoner uendret for alle som i dag er mottakere. En aktuell løsning vil være å konvertere den allerede løpende ytelsen til et nytt system. Utvalget legger til grunn at også en konvertert ytelse kan gjøres tidsbegrenset. Det kan imidlertid være grunn til å vurdere noe lempeligere overgangsregler for de som allerede mottok en ytelse på tidspunktet for ikrafttreden av nye regler, enn for de som blir etterlatte etter dette tidspunktet.

I dag er ikke etterlatteytelser regnet som pensjonsgivende inntekt. De fleste andre folketrygdytelser for personer i yrkesaktiv alder regnes i dag som pensjonsgivende inntekt. Dette har fått økt betydning i det nye pensjonssystemet, hvor alle år med opptjening bidrar til høyere alderspensjon. Pensjonsopptjening ved avtjening av verneplikt, ved mottak av ytelser fra folketrygden og ved omsorg av små barn og pleietrengende reduserer effekten på alderspensjonen av perioder uten eller med lav arbeidsinntekt. Utvalget foreslår derfor at en framtidig ytelse til etterlatte under 67 år bør være pensjonsgivende.

Utvalgets forslag og vurderinger er i sin helhet omtalt i kapittel 6.

1.6.3 Mer sjenerøse barnepensjoner

Utvalget har vurdert ytelser til etterlatte barn som har mistet én forelder i sammenheng med forslaget til en framtidig ytelse til etterlatte voksne, og mener at en ytelse til etterlatte under 67 år som utmåles etter en fast sats og er tidsbegrenset, er et argument for å øke ytelsene til etterlatte barn som har mistet én av foreldrene.

Utbygging av velferdssystemet har bidratt til at foreldreløse barn i dag på sentrale områder er i en annen situasjon enn foreldreløse barn var da folketrygden ble innført for femti år siden. Det er i dag rimelig å legge til grunn at foreldreløse mindreårige barn ikke forsørger seg selv. På denne bakgrunn mener utvalget at det bør skje en tilnærming av nivået på ytelsene til etterlatte barn som har mistet begge foreldrene til nivået på ytelsene til etterlatte barn som har mistet én forelder.

Utvalget foreslår enhetlige satser, uavhengige av avdødes inntekt og av antall barn i familien. Utvalget har i begrunnelsen for å gå bort fra dagens system med avtrappende satser ved flere søsken, lagt vekt på at det ikke er sterke holdepunkter for å anta at en husholdning med flere barn gir mer omfattende stordriftsfordeler enn en husholdning med ett barn. Satsen vil være høyere hvis begge foreldrene er døde enn hvis barnet har mistet én av foreldrene. Utvalget foreslår at ytelsen settes til 50 prosent av grunnbeløpet for barn som har mistet én forelder, og til 120 prosent av grunnbeløpet for barn som har mistet begge foreldrene. Dette vil også bidra til å forenkle regelverket.

Forslaget innebærer en forbedret ytelse til alle barn som har mistet én forelder og en minst like god ytelse som i dag til barn som har mistet begge foreldrene og ikke mottar ytelsen som det eneste barnet, når en legger minsteytelsen til grunn for det første barnet. Barn som har mistet begge foreldrene og mottar ytelsen som det eneste etterlatte barnet vil få en lavere ytelse i utvalgets forslag til et framtidig regelverk.

Mens det etter gjeldende regler kan gis barnepensjon til 20 år til barn som har mistet begge foreldrene og fortsatt er under utdanning, stopper barnepensjon til barn som har mistet én forelder i dag når barnet fyller 18 år. I dag er barn under foreldrenes omsorg lenger enn tidligere. Etter utvalgets oppfatning bør ytelsene til etterlatte barn løpe til 20 år for alle barn som er under fortsatt utdanning etter fylte 18 år, uavhengig av om barnet har mistet én av eller begge foreldre.

Utvalget foreslår at mottakere av barnepensjon som vil få bedre ytelser med nytt regelverk, bør få den nye ytelsen, selv om de har fått innvilget barnepensjon etter dagens regelverk. I tilfeller hvor det nye regelverket vil gi en lavere ytelse, foreslås det at de barna som har en løpende ytelse når nytt regelverk trer i kraft, får beholde ytelsen etter det gamle regelverket. Utvalgets forslag vil innebære en økning i folketrygdens utbetalinger til ytelser til etterlatte barn. Utvalgets forslag og vurderinger er gjengitt i sin helhet i kapittel 7.

1.6.4 Gradvis utfasing av særlige regler for alderspensjon og uføretrygd til gjenlevende

Sentrale mål i pensjonsreformen er å bidra til høy yrkesdeltaking, og dermed gjøre pensjonssystemet mer robust for å møte demografiske endringer og endringer i den generelle økonomiske utviklingen. I det nye regelverket for alderspensjon er det derfor lagt vekt på å stimulere til arbeid, samt å etablere en klar sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon.

En videreføring av dagens særregler for beregning av alderspensjon til gjenlevende vil bryte med sentrale mål i pensjonsreformen. En slik videreføring vil være kostbar, og det er vanskelig å finne fram til løsninger som har gode fordelingseffekter. Ordninger som er avledet av ektefellens inntekt og pensjonsopptjening kan også redusere insentivene til egen yrkesdeltaking, og er et brudd i en utvikling i retning av mer individuelle pensjonsrettigheter. Utvalget vil derfor ikke foreslå et slikt alternativ. Utvalget har også vurdert om dagens ordning bør erstattes av en tidsbegrenset ytelse, for eksempel av noen måneders varighet, for å gi den etterlatte tid til å omstille seg. Minste pensjonsnivå i Norge er imidlertid relativt høyt. Og det er vanlig at den ene i et parforhold faller fra før den andre. Utvalget mener derfor at de fleste i denne aldersgruppen har mulighet til å planlegge for at den ene på et tidspunkt vil bli enslig. Andre løsninger som har vært nevnt i den offentlige debatten, som for eksempel deling av pensjonsrettigheter, ville gripe dypt inn i alderspensjonssystemet, og utvalget vurderer at dette ligger utenfor dets mandat.

Utvalget foreslår en gradvis utfasing av de særlige reglene for beregning av gjenlevendes alderspensjon. En slik gradvis avvikling vil på sikt bidra til et enklere regelverk, selv om det tar lang tid før ordningen er utfaset. Dette forslaget vil over tid gi betydelige innsparinger i folketrygdens utgifter sammenlignet med en videreføring av dagens system, og vil dermed bidra til å gjøre pensjonssystemet bedre rustet til å møte aldringen i befolkningen.

Utvalget har vurdert ulike alternativer for utfasing. Det legges opp til at avviklingen følger utfasingen av de gamle opptjeningsreglene for alderspensjon i folketrygdlovens kapittel 19. Det vil si at gjenlevende i årskullene fra 1954 til 1962 får beregnet eventuelle gjenlevenderettigheter knyttet til den andelen av alderspensjonen som er beregnet etter de gamle opptjeningsreglene. Reglene vil da være fullt ut avviklet fra og med 1963-kullet. 1962-kullet, med 1/10 av alderspensjonen beregnet etter de gamle reglene, vil være det siste årskullet som vil kunne få gjenlevenderettigheter i alderspensjonen.

I pensjonsreformarbeidet har det vært lagt vekt på å unngå å skyve for store økonomiske byrder over på framtidige generasjoner. Nøytralt uttak av alderspensjon og tiltak for å stimulere flere til å fortsette lenger i arbeid er sentrale. Gjennom ny regulering av alderspensjonene bidrar også de som er alderspensjonister til at forsørgelsesbyrden for framtidige generasjoner dempes. På tilsvarende måte er utvalget opptatt av en rimelig fordeling av effekten av reformen av etterlatteytelsene på tvers av generasjoner. Det foreslås derfor at verdien av eventuelle gjenlevenderettigheter for alle de som er født i 1944 og senere, unntas fra den årlige verdireguleringen, og holdes nominelt uendret fra det tidspunktet nytt regelverk trer i kraft. Den egenopptjente pensjonen vil reguleres på ordinær måte. Det vil innvilges gjenlevenderettigheter i alderspensjon også etter nytt regelverks ikrafttredelse for personer som er født før 1963. Verdien av disse gjenlevenderettighetene foreslås også videreført nominelt.

Tilsvarende foreslås det en gradvis avvikling av gjenlevendetillegg i uføretrygden ved at alle tillegg som er innvilget før nytt regelverk trer i kraft, videreføres med den nominelle verdien. Med en slik løsning vil man få like utfasingsregler for uføre som har fått sin ytelse konvertert fra det gamle regelverket og de som har fått ytelse etter det nye regelverket fra 2015. Unntaket for regulering av gjenlevendetillegg til uføretrygd vil tilsvare unntaket for regulering av gjenlevenderettighetene i alderspensjonen. I det nye regelverket foreslås det at etterlatteytelser fra folketrygden skal falle bort i den utstrekning den etterlatte mottar andre folketrygdytelser, herunder uføretrygd. Det vises til at også overgangsstønaden til enslige forsørgere faller bort dersom den enslige forsørgeren mottar uføretrygd. Utvalget vil samtidig presisere at personer med gradert uføretrygd forutsettes å ha en restarbeidsevne som kan utnyttes i inntektsgivende arbeid. Vedkommende vil da kunne oppfylle de alminnelige vilkårene for ny etterlatteytelse, inkludert aktivitetskravene. Det må da være mulig å få en ordinær etterlatteytelse, men denne må samordnes med uføretrygden og vil altså ikke kunne utbetales med full sats. Utvalgets forslag og vurderinger er omtalt i sin helhet i kapittel 8 og 9.

1.7 Utvalgets tilleggsmandat

Utvalget er bedt om å utrede særreglene for rett til etterlatteytelser til flyktninger. Dette omfatter både unntaket fra forutgående botid, enten kravet forblir tre år eller økes til fem, og de særlige reglene for beregning av ytelsen. Utvalgets mandat er å vurdere behov for endringer i etterlatteytelsene innenfor lov om folketrygd. Tilleggsmandatet er løst innenfor rammen av utvalgets opprinnelige mandat. Dette betyr at utvalget ikke har sett det som sitt mandat å gå inn på en diskusjon av alternative inntektssikringsordninger for denne gruppen.

Det er vanskelig å se klare argumenter for at ytelser til etterlatte flyktninger skal bygge på andre prinsipper om botid i Norge enn det som gjelder for flyktningers rett til andre ytelser. Dersom forslagene i høringsnotatet blir fulgt opp og fører til at det blir innført samme krav til botid for flyktninger som for andre i relasjon til alle øvrige ytelser, mener utvalget at det er vanskelig å holde fast ved unntaksregler utelukkende for etterlatte flyktninger.

Kommunene har omfattende oppgaver når det gjelder bosetting og integrering av flyktninger. Det er derfor viktig å unngå at eventuelt bortfall av særlige rettigheter for etterlatte flyktninger, fører til at det blir vanskeligere å få dem bosatt i kommunene. Det må også sikres at de som trenger det, får tilgang til arbeidsinkluderende tiltak, og at den stønaden de mottar i denne perioden er tilstrekkelig til å forhindre fattigdom. Utvalgets vurderinger av tilleggsmandatet er nærmere omtalt i kapittel 10.