Del 5
Forvaltningsdomstol for utlendingssaker

26 Innledning

Det følger av mandatets punkt 3.2 at utvalget skal vurdere «om Utlendingsnemndas oppgaver bør overtas av en forvaltningsdomstol, og hvordan en slik domstol i så fall bør organiseres».

Den sentrale oppgaven for Utlendingsnemnda (UNE) er å behandle klager over vedtak fra Utlendingsdirektoratet (UDI). Klagene gjelder vedtak etter utlendingsloven og statsborgerloven. I kapittel 27 nedenfor gis det en beskrivelse av aktørene på utlendingsfeltet og deres myndighet til å treffe vedtak og avgjøre klagesaker etter utlendingsloven og statsborgerloven. Som en ytterligere bakgrunn for de vurderinger som mandatet ber om, gjennomgår utvalget deretter en del tidligere sentrale utredningsarbeider om hvordan klagesystemet bør være (kapittel 28).

Det fremgår av mandatet at utvalget – som del av arbeidet med spørsmålet om etablering av en forvaltningsdomstol for utlendingssaker – skal innhente informasjon om klageinstanser og erfaringer fra andre land. Sverige og Finland antas i mandatet å være særlig interessante, ettersom disse landene har etablert domstolsløsninger på utlendingsfeltet. I kapittel 29 redegjør utvalget for hovedtrekk ved ordningene i en rekke andre europeiske land. Hovedvekten er lagt på å beskrive ordningen i Sverige. Den svenske ordningen skiller seg på vesentlige punkter fra dagens norske. Som utvalget kommer tilbake til nedenfor, har forskjellene mellom Norge og Sverige på dette punktet sammenheng med andre, mer grunnleggende ulikheter i de to lands forvaltnings- og rettssystemer. Disse ulikhetene gir ikke det beste utgangspunktet for å adoptere svenske løsninger. Norges menneskerettslige forpliktelser er omtalt i kapittel 30.

For å kunne vurdere om UNEs oppgaver bør overtas av en forvaltningsdomstol, er det videre nødvendig å ha et bilde av hvilke utfordringer som ligger i dagens system. I motsetning til den delen av mandatet som er besvart i del IV om barnesakene, gir ikke mandatet noen beskrivelse av utfordringene knyttet til dagens system, eller av hvilke forbedringer som ønskes oppnådd. Mandatet legger heller ikke opp til en systematisk evaluering av UNEs funksjon og virksomhet. Det fremgår imidlertid at utvalget skal anbefale den løsningen som best ivaretar hensynene til effektivitet, rettssikkerhet, legitimitet og politisk styring.1 I kapittel 31 nevner utvalget en del sentrale utfordringer.

Siden Norge ikke har forvaltningsdomstoler i dag, er det ikke uten videre gitt hvordan en forvaltningsdomstol for utlendingssaker skulle innrettes. Både fordi mandatet ber om en vurdering av hvordan en eventuell forvaltningsdomstol skal organiseres, og det dessuten er nødvendig å konkretisere et slikt alternativ for at dette skal kunne vurderes opp mot dagens ordning, drøfter utvalget i kapittel 32 ulike spørsmål om hvordan en eventuell forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet kan eller bør utformes. Basert på de alternativer til dagens ordning som beskrives der, gir utvalget deretter sin vurdering av om det bør etableres en forvaltningsdomstol for utlendingssaker (kapittel 33).

27 Dagens ordning

27.1 Aktører og ansvarsforhold på utlendingsfeltet

27.1.1 Oversikt

Vedtak i saker etter utlendingsloven treffes i første instans i de aller fleste tilfeller av Utlendingsdirektoratet (UDI), som er det sentrale forvaltningsorganet på utlendingsfeltet. Klager på UDIs vedtak avgjøres av Utlendingsnemnda (UNE). Med hjemmel i utlendingsforskriften har UDI delegert vedtaksmyndighet til politiet og utenriksstasjoner i en del tilfeller. Klager over vedtak truffet av disse, avgjøres av UDI. Sikkerhetssaker følger en særskilt prosess. I disse sakene har også Justis- og beredskapsdepartementet vedtaksmyndighet som første instans.

UDIs vedtaksmyndighet er regulert i utlendingsloven § 65 (oppholdstillatelser, fornyelse, tilbakekall, utlendingspass og returvurderinger etter § 73), § 72 (utvisning), § 13 (visum), § 18 (bortvisning) og § 124 (EØS-saker). Også for vedtak etter statsborgerloven er UDI første vedtaksmyndighet, jf. § 27. UDI er et alminnelig, hierarkisk oppbygd forvaltningsorgan, ledet av en direktør. Direktoratet kan ikke instrueres om utfallet av enkeltsaker, men er for øvrig underlagt alminnelig instruksjonsmyndighet fra ansvarlig departement, jf. utlendingsloven § 76 andre ledd.

Utlendingsforskriften kapittel 13 gir hjemmel for UDI til å delegere vedtaksmyndighet i en del tilfeller. På grunnlag av myndighet delegert fra UDI, kan politiet blant annet innvilge søknader fra utlendinger om midlertidig oppholds- eller arbeidstillatelse når vilkårene for dette er oppfylt. Politiets myndighet omfatter ikke å avslå søknader, og også dersom det er tvil om utfallet, må saken sendes til UDI. Videre har politiet myndighet til å treffe vedtak om bortvisning dersom vilkårene for å komme inn i Norge ikke er oppfylt (eksempelvis at vedkommende mangler visum). Slike vedtak kan påklages til UDI, jf. utlendingsloven § 76 første ledd.

Politiet har også saksforberedende oppgaver i en rekke saker. Det er ofte politiet som oppretter utvisningssak, og alltid i de tilfeller der grunnlaget for utvisning er at utlendingen har begått et straffbart forhold. Politiet sender da ut et forhåndsvarsel om utvisning, og oppretter utvisningssak i saksbehandlingssystemet. Lokale politidistrikt kan også bli bedt om å gjøre ulike undersøkelser, så som bostedskontroll i saker om familieinnvandring.

Politiets utlendingsenhet (PU) er et nasjonalt særorgan innen politiet, med særskilte oppgaver knyttet til mottak og registrering av beskyttelsessøknader, ID-kontroll og uttransportering av utlendinger som ikke har lovlig opphold i Norge.

Enkelte utenriksstasjoner er tildelt myndighet til å innvilge opphold i visse saker, jf. utlendingsforskriften § 13-4. Videre har en rekke utenriksstasjoner vedtaksmyndighet i visumsaker, jf. utlendingsforskriften § 3-14, herunder til både å avslå og innvilge visum. I tillegg utsteder utenriksstasjonene visum som er innvilget av UDI, og har også enkelte andre oppgaver på utlendingsfeltet. Utenriksdepartementet er overordnet departement for utenriksstasjonene.

Justis- og beredskapsdepartementet er ansvarlig departement på utlendingsfeltet, med etatsansvar for politiet (herunder politidistriktene og Politiets utlendingsenhet (PU)), UDI og UNE. Fra desember 2015 fikk dette departementet også ansvar for integreringsarbeidet, hvor Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI) er et sentralt forvaltningsorgan. Arbeids- og sosialdepartementet har faglig ansvar for deler av utlendingslovgivningen knyttet til arbeidstillatelser.

I saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, kan som nevnt også Justis- og beredskapsdepartementet selv avgjøre saken, jf. utlendingsloven kapittel 14. I mangel av en slik beslutning, avgjøres saken av UDI, hvoretter en eventuell klage behandles av departementet. Det er ikke adgang til å påklage vedtak truffet av departementet etter disse reglene, verken som førsteinstans eller etter klage. Departementets vedtak kan imidlertid bringes inn for domstolene etter særlige regler. Se nærmere om dette i kapittel 27.2.4.

En annen offentlig aktør på utlendingsfeltet er Nasjonalt ID-senter (NID-senter), som ble opprettet i 2009. Senteret skal styrke utlendingsforvaltningens og politiets arbeid med å avklare identiteten til utlendinger som kommer til Norge. Utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon (Landinfo) er et annet spesialorgan, som ved opprettelsen i 2005 samlet fagkompetanse innen landkunnskap i ett organ. Landinfo bistår utlendingsforvaltningen med kunnskap om forholdene i land asylsøkere kommer fra, og land som er relevante i forbindelse med oppholdssaker. Landinfo er faglig uavhengig, og deltar ikke i avgjørelsen av utlendingssaker.

27.1.2 Særlig om Utlendingsnemnda

27.1.2.1 Generelt

Utlendingsnemnda er i loven beskrevet som et uavhengig organ ved avgjørelse av saker etter utlendingsloven § 76.2 UNE ledes av en direktør, og sakene der behandles av nemndledere. Både direktøren og nemndlederne må etter loven fylle kravene til dommere, og beskikkes av Kongen i statsråd.

Ved opprettelsen av UNE i 2001 ble direktøren og nemndlederne beskikket på åremål for en periode på henholdsvis seks år og fire år, med mulighet for en gjenoppnevning. Videre skulle nemndledere kunne ha stillingen på deltid, slik at de hadde bred kompetanse og beholdt kontakten med andre deler av arbeids- og samfunnslivet mens de utførte sine verv som nemndledere i UNE.3 Fra 2012 er nemndlederne ikke lenger ansatt på åremål. Muligheten til å være nemndleder på deltid ble fjernet i 2005, idet dette ikke var en særlig praktisk ordning.

Ved behandling av saker etter utlendingsloven er UNE underlagt instruksjonsmyndighet fra departementet. Instruksjonsmyndigheten omfatter imidlertid ikke avgjørelsen av enkeltsaker.4 For saker om statsborgerskap, kan departementet instruere bare om prioritering av saker.5 For saker etter utlendingsloven ble reglene om instruksjonsmyndighet endret høsten 2015, ved at det nå kan instrueres om lovtolkning og skjønnsutøvelse i saker etter denne loven.6 Frem til dette tidspunktet var instruksjonsmyndigheten begrenset til å gjelde saksbehandlingen og prioriteringen av saker også for disse sakene. Lovens betegnelse av UNE som et «uavhengig organ», ble ikke endret. De nye reglene om instruksjonsmyndighet gjelder etter lovvedtaket midlertidig for to år, og ordningen skal evalueres før den eventuelt videreføres.

Når UDI fatter vedtak som første instans, og vedtaket påklages, behandler UDI først klagen selv. Dersom vedtaket opprettholdes, sendes saken over til UNE. Her blir den først behandlet i UNEs sekretariat, som består av en asylavdeling og en oppholdsavdeling. Sekretariatet kan forberede saken med et forslag til vedtak, som så legges frem for nemndleder for vurdering og avgjørelse. Dersom saken er tvilsom, eller sekretariatet av andre grunner ikke finner å kunne legge frem et forslag til vedtak, kan det i stedet legge frem saken for nemndleder for vurdering av hvilken form den skal avgjøres i.

De ulike avgjørelsesformene for UNE er regulert i utlendingsloven § 78 og forskrifter. Saker kan avgjøres på fire ulike måter; i nemndmøte med en nemndleder og to leke nemndmedlemmer, av nemndleder etter forberedelse av sekretariatet, av sekretariatet på grunnlag av delegert myndighet, eller i stornemnd med tre nemndledere og fire leke nemndmedlemmer. Det følger av forskrift at stornemnd blant annet kan benyttes i saker som reiser prinsipielle spørsmål, er av stor samfunnsmessig betydning, eller omhandler spørsmål hvor det er tendenser til ulik praksis. Dersom det er aktuelt å gå imot anbefalinger fra FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR), skal som hovedregel minst én representativ sak avgjøres i stornemnd.

27.1.2.2 Instrukser fra departementet etter lovendring høsten 2015

Som følge av den store tilstrømmingen av asylsøkere høsten 2015, ble det i november samme år vedtatt en lovendring som utvidet departementets instruksjonsmyndighet over UNE for behandlingen av saker etter utlendingsloven, jf. straks ovenfor. Endringen trådte i kraft 20. november 2015.

Ved brev 19. januar 2017 har Justis- og beredskapsdepartementet sendt på høring forslag blant annet om å videreføre dagens midlertidige regler om instruksjonsmyndighet overfor UNE. I høringsnotat vedlagt brevet er det opplyst at departementet etter ikraftsettingen har gitt følgende instrukser overfor UNE:7

• GI-13/2015 – Rask saksbehandling for asylsøkere som har hatt opphold i Russland, jf. utlendingsloven §§ 32 og 90,

• GI-07/2016 – Storskogporteføljen – behandling av asylsøknader fremsatt i 2015 fra personer med visum til Russland som var gyldig for én innreise (engangsvisum),

• GI-15/2016 – Storskogporteføljen – behandling av asylsøknader fremsatt i 2015 fra personer som har flerreisevisum eller oppholdstillatelse i Russland som er utløpt i tid,

• GI-04/2016 – Instruks om tilbakekall av flyktningstatus og oppholdstillatelse når beskyttelsesbehovet er bortfalt, jf. utlendingsloven § 37 første ledd bokstav e og f,

• GI-14/2016 – revidert instruks om tilbakekall av flyktningstatus og oppholdstillatelse når beskyttelsesbehovet er bortfalt, jf. utlendingsloven § 37 første ledd bokstav e og f,

• GI-01/2016 – Instruks om tolking av utlendingsloven §§ 37 og 63 når flyktningen har reist til hjemlandet i strid med forutsetningene for opphold i Norge

• GI-13/2016 – Nedre aldersgrense for å anerkjenne ekteskap inngått i utlandet

• GI-16/2016 – Om adgangen til å møte i nemndmøte og avgi uttalelse i asylsak som omhandler troverdighet av konvertering (konvertittsaker), og

• GI-02/2016 – Instruks om behandling av saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn etter utlendingsloven kapittel 14, og saker etter eksportkontrollregelverket.

De fleste av disse instruksene er gitt med grunnlag i lovendringen høsten 2015. I høringsnotatet er det blant annet nevnt at instruksene til dels er såpass detaljerte at innholdet ville være lite egnet for regulering i forskrift.

27.2 Saksgangen i utlendingssaker – vedtak og klage

27.2.1 Saker om beskyttelse (asylsaker)

27.2.1.1 Normal prosedyre

Utlendinger som kommer til Norge for å søke beskyttelse, må registrere søknaden hos Politiets utlendingsenhet (PU), som foretar søk i internasjonale registre over fingeravtrykk, foretar et kortfattet avhør og gjennomfører ID-kontroll. Eventuelle pass eller andre reise- eller ID-dokumenter skal leveres til politiet, som også har myndighet til å foreta ransakinger og ta beslag.

Når registreringen hos PU er ferdig, sendes saken over til UDI. Dersom det er et annet land som er ansvarlig for behandlingen av beskyttelsessøknaden etter det såkalte Dublin-regelverket, eller det foreligger andre grunner som nevnt i utlendingsloven § 32, tas ikke søknaden under realitetsbehandling. Dersom søknaden skal realitetsbehandles i Norge, skal det foretas et asylintervju av søkeren, jf. utlendingsforskriften § 17-2. Et slikt intervju skal skje snarest mulig. Her vil utlendingen få anledning til å forklare bakgrunnen for at vedkommende søker beskyttelse, og redegjøre nærmere for hvor vedkommende kommer fra, personlige forhold, helsesituasjon mv. Asylintervjuet gjennomføres ved bruk av tolk, og det tas lydopptak som lagres på saken. Det er imidlertid rapporten fra asylintervjuet som er det sentrale dokumentet, og utlendingen gis anledning til å gjennomgå denne og undertegner den ved intervjuets slutt. Et asylintervju pågår normalt over flere timer, og kan i en del tilfeller gå over flere dager, avhengig av hvor mye informasjon søkeren har å meddele.

Den saksbehandleren som foretar asylintervjuet, behandler normalt også saken videre i UDI. Hvem i UDI som skal avgjøre saken, avhenger blant annet av sakens kompleksitet.8 Klare innvilgelses- eller avslagssaker hvor praksis er avklart, avgjøres av saksbehandler. Under saksbehandlingen kan det være aktuelt med en rekke tiltak, eksempelvis verifisering av dokumenter eller opplysninger gjennom utenriksstasjonene, innhenting av landinformasjon fra Landinfo eller andre kilder, innhenting av forklaringer fra andre, for eksempel slektninger i Norge, og alders- eller språktest av søkeren.

Når UDI har truffet vedtak som innebærer at utlendingen får en tillatelse som gir grunnlag for bosetting, enten av beskyttelsesgrunner eller på såkalt humanitært grunnlag etter utlendingsloven § 38, får IMDI ansvaret for å bosette personen i en kommune. Utlendingen vil da normalt få rett og plikt til å gjennomføre introduksjonsprogram og norskopplæring. En første gangs oppholdstillatelse må normalt fornyes. Dersom tillatelsen danner grunnlag for det, kan utlendingen etter noen år søke om permanent oppholdstillatelse, som blant annet gir et utvidet vern mot utvisning. Etter ytterligere en periode kan vedkommende søke om norsk statsborgerskap. Alle slike søknader behandles av UDI, og avslag kan påklages til UNE.

Utlendinger som får avslag på sin søknad om beskyttelse, kan påklage vedtaket til UNE. Klagefristen er normalt tre uker, og klagen fremsettes overfor UDI, som gjør en egen vurdering av om det er grunnlag for å endre vedtaket. Dersom UDI opprettholder sitt vedtak, sendes saken til UNE for klagebehandling. UDI beslutter da som hovedregel utsatt iverksetting, jf. utlendingsloven § 90 fjerde ledd og forvaltningsloven § 42.

Når det foreligger et endelig vedtak om å avslå en søknad om beskyttelse, enten fra UDI eller UNE, skal det settes en frist for utreise. Dette følger av EUs returdirektiv, som er gjort til norsk lov gjennom utlendingsloven § 90. Fristen skal være mellom 7 og 30 dager, og settes normalt til fire uker. Utlendingen kan få bistand til å reise til sitt hjemland eller annet land hvor vedkommende kan få lovlig adgang og opphold gjennom International Organization for Migration (IOM). UDI administrerer også returstøtteordninger som innebærer at en utlending på visse vilkår kan få med en pengesum dersom vedkommende retter seg etter vedtak om å forlate Norge. Dersom utlendingen ikke forlater Norge innen utreisefristen, hører det under Politiets utlendingsenhet (PU) å returnere vedkommende med tvang.

27.2.1.2 Hurtigprosedyrer

En del beskyttelsessaker behandles etter ulike former for hurtigprosedyrer. Det dreier seg gjerne om åpenbart grunnløse søknader eller søknader som etter klar praksis ligger an til å bli avslått. En slik prosedyre er den såkalte 48-timerprosedyren. Asylsøkere som får sine saker behandlet i denne prosedyren, vil få sin søknad avgjort av UDI innen 48 timer. Kriteriet er at asylsøkeren kommer fra et land hvor det generelt ikke anses å foreligge behov for vern mot retur til, og hvor man normalt ikke risikerer forfølgelse. Listen over land utarbeides og justeres av UDI på grunnlag av løpende landinformasjon. Formålet med hurtigbehandling er dels at den skal virke preventivt, dels at personer som uansett vil få avslag på sin asylsøknad, ikke skal måtte vente lenge på vedtaket. Dersom det viser seg at det likevel kan tenkes å foreligge behov for beskyttelse, tas saken ut av hurtigprosedyren. Søknader fra enslige mindreårige asylsøkere (EMA) behandles ikke i 48-timersprosedyren. UDIs vedtak i saker som behandles i denne prosedyren kan påklages til UNE på vanlig måte, men det vil normalt ikke gis utsatt iverksetting av UDI, og det vil heller ikke bli satt en utreisefrist. Asylsøkere som får avslag på sin søknad fordi den anses åpenbart ugrunnet, vil også bli utvist med hjemmel i utlendingsloven § 66 andre ledd bokstav b.

Utlendingsdirektoratet har flere andre særlige saksbehandlingsrutiner, blant annet for enslige mindreårige asylsøkere, kriminelle, Dublin-saker, og saker hvor det er tvil om asylsøkerens identitet. Disse prosedyrene har som siktemål å løfte ut saker som av ulike grunner bør behandles i egne spor, typisk med sikte på en hurtigere avgjørelse.

27.2.2 Oppholdssaker

Søknader om oppholdstillatelse på annet grunnlag enn beskyttelse, fremmes normalt overfor en norsk utenriksstasjon eller, dersom utlendingen er i Norge, et politidistrikt. Søknader som ikke kan avgjøres på grunnlag av delegert myndighet, skal videresendes til UDI, som behandler saken og treffer vedtak.

Saksgangen består i saksforberedelse, vedtak og eventuelt klage. Siden søknader om første gangs oppholdstillatelse normalt skal fremsettes fra utlandet, og innreise først er mulig dersom en tillatelse gis, er konsekvensen av et avslag typisk at vedkommende ikke får den omsøkte tillatelsen til innreise og opphold. Han eller hun kan imidlertid søke om igjen senere dersom vilkårene for dette er oppfylt.

Mens saker om oppholdstillatelse utløses ved søknad fra en utlending, er det norske myndigheter som oppretter saker om tilbakekall av en tillatelse eller om utvisning av en utlending. I saker om tilbakekall og utvisning gis det et forhåndsvarsel til den saken gjelder, med beskjed om at det er opprettet en sak og grunnlaget for det, og det gis anledning til å komme med kommentarer. Forhåndsvarsel gis enten av politiet, typisk i utvisningssaker, eller av UDI. Dersom UDI kommer til at vilkårene for tilbakekall eller utvisning er oppfylt, treffes det vedtak om dette. Vedtaket kan påklages til UNE.

27.2.3 Særregler for borgere av EU/EØS-land

I motsetning til personer fra land utenfor EU/EØS (tredjelandsborgere), kan personer fra EU/EØS-land som utgangspunkt fritt reise inn i og ta opphold i andre EU/EØS-land, uten forutgående søknad. Dette er en del av retten til fri bevegelighet, som er en av søylene i det europeiske samarbeidet. Utlendingsloven kapittel 13 har regler om opphold for personer fra EU/EØS-land, og mulighetene for tilbakekall av oppholdsdokumenter og bortfall av oppholdsrett og utvisning.

Personer fra EU/EØS-land har en tilnærmet ubetinget oppholdsrett i inntil 3 måneder, jf. utlendingsloven § 111. For å kunne oppholde seg i Norge utover denne perioden, kreves det at vedkommende enten har inntekt eller er arbeidssøkende, er i studier eller på annen måte er selvforsørgende, jf. § 112. Familiemedlemmer av slike personer har de samme rettighetene. Dette gjelder også familiemedlemmer som er tredjelandsborgere. Etter fem års sammenhengende opphold kan man få varig oppholdsrett. § 120 gir regler om tilbakekall av oppholdsdokument, og gir UDI myndighet til å treffe vedtak om dette dersom vilkårene er oppfylt. Slike vedtak kan påklages til UNE. § 122 gir regler om utvisning av personer fra EU/EØS-land og deres familier av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet. Terskelen er høy, siden det kreves at det foreligger eller må antas å foreligge personlige forhold som innebærer en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. Utvisning innebærer et innreiseforbud på minimum to år, jf. § 124. Det er UDI som treffer vedtak, og disse kan påklages til UNE.

27.2.4 Særlig om sikkerhetssaker

I utlendingsloven kapittel 14, som ble tilføyd i 2013, er det gitt særregler om behandling av saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, såkalte sikkerhetssaker. Det ligger i regelverket at UDI fortsatt er vedtaksmyndighet i første instans, men at departementet kan beslutte å tre inn som vedtaksmyndighet. Før lovendringen var UDI vedtaksmyndighet i alle saker, men hadde plikt til å melde fra til departementet om saker som reiser spørsmål om grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Departementet hadde full instruksjonsmyndighet, og Kongen i statsråd var klageinstans for vedtak truffet av UDI etter instruksjon. Dersom departementet valgte ikke å benytte seg av sin instruksjonsadgang, var UNE klageinstans for UDIs vedtak, men slik at departementet fortsatt kunne ha instruksjonsadgang.

Om bakgrunnen for lovendringen, heter det i forarbeidene:9

«Dagens norske regelverk er ikke tilpasset EMDs krav, og sikrer ikke at man i tilstrekkelig grad kan ivareta muligheten for både konfidensialitet og kontradiksjon. Resultatet kan bli at det ikke kan treffes vedtak selv om myndighetene sitter med graderte opplysninger som tilsier for eksempel utvisning, eller at domstolene setter vedtak til side fordi det ikke er mulig å foreta en reell prøving. Det må derfor legges bedre til rette for kontradiksjon enn i dagens regelverk.»

Dersom departementet benytter adgangen til å tre inn som vedtaksmyndighet, kan ikke vedtaket påklages. I stedet må det bringes inn for domstolene etter særskilte regler i utlendingsloven §§ 131 flg. Dersom UDI treffer vedtak i førsteinstans, er departementet klageinstans. UNE er altså ikke en aktør i disse sakene, med mindre det først i klageomgangen fremkommer opplysninger som tilsier at saken berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, eller UNE vurderer sakens opplysninger annerledes enn UDI. I slike tilfeller kan UNE beslutte å behandle saken etter de regler som gjelder for slike saker, med mindre det må anses som en ny sak som skal behandles av UDI som første instans.10 Departementet kan da velge å tre inn som klageinstans, jf. utlendingsforskriften § 19A-7 andre ledd.

Dersom et vedtak truffet etter reglene i utlendingsloven kapittel 14 bringes inn for domstolene, trer de særskilte prosessreglene i §§ 131 flg. inn. Disse innebærer blant annet at det gjelder særskilt søksmålsfrist på én måned (§ 132), og at det skal oppnevnes en særskilt, sikkerhetsklarert advokat (§§ 133 flg.). Det er også bestemmelser om håndtering av opplysninger som angår grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn.

Begrunnelsen for forslaget til dagens saksbehandlingsregler er i lovproposisjonen formulert slik: 11

«Gjennom slike nye ordninger som departementet har foreslått, oppnår man for det første at det ikke blir behov for å fremlegge det graderte materialet for et organ på lavere nivå enn departementsnivå. For det andre unngår man den uklarhet som dagens instruksjonsordning kan skape om hvilke vurderinger som er foretatt av departementet og hvilke vurderinger som er foretatt av UDI. Siden de aktuelle sakene blant annet kan gjelde inngrep i retten til respekt for privatlivet eller familielivet etter EMK artikkel 8, eller må vurderes opp mot det absolutte vernet mot umenneskelig behandling mv. i EMK artikkel 3, er det viktig å sikre mest mulig transparens og tydelighet. For det tredje legges ankebehandlingen til et ikke-politisk organ (domstolene). Dette vil styrke tilliten til at det foretas en uavhengig vurdering, og gjøre det enda klarere at retten til effektiv prøving etter EMK artikkel 13 er ivaretatt. For det fjerde kan det effektivisere saksbehandlingen i førsteinstansen at departementet ikke lenger må gå veien om å instruere UDI, men i stedet kan treffe vedtak selv. Det kan reise visse utfordringer at departementet ikke har den samme oversikt som UDI når det gjelder landkunnskap og praksis. Dette gjelder imidlertid også når departementet benytter sin instruksjonsadgang etter gjeldende regelverk. På samme måte som i dag vil departementet kunne overlate til UDI å forberede saken og utforme utkast til vedtak som omfatter blant annet redegjørelse for praksis og landvurderinger, jf. lovforslagets § 128 fjerde ledd.»

27.2.5 Overprøving av positive vedtak fra UDI og UNE

En utlending som får et positivt vedtak av UDI eller UNE, vil ikke ha behov for overprøving av vedtaket. Andre interesser kan imidlertid tilsi at vedtaket bør kunne overprøves. Etter utlendingsloven § 76 tredje ledd kan departementet beslutte at et positivt vedtak i UDI skal overprøves av UNE. Beslutningen må foreligge innen fire måneder etter at vedtak ble fattet, og skal begrunnes.

Med mindre saken avvises fordi vilkårene etter § 76 tredje ledd ikke er oppfylt, skal UNE avgjøre saken i stornemnd, jf. utlendingsforskriften § 16-4 første ledd. UNE skal foreta en gyldighetsprøving, og dersom man finner at vedtaket er ugyldig, skal saken sendes tilbake til UDI for ny behandling. Gyldige vedtak kan ikke endres, men UNE kan avgi en uttalelse om sakens prinsipielle sider, jf. utlendingsloven § 76 fjerde ledd.

Departementet kan også ta ut søksmål om gyldigheten av et positivt vedtak i UNE, jf. utlendingsloven § 79 andre ledd. Søksmål må tas ut innen fire måneder etter vedtaket ble fattet, og skal rettes mot utlendingen, som da får fulle partsrettigheter. Tingretten skal foreta en alminnelig gyldighetsprøving.

I begge de situasjonene som nå er nevnt, har utlendingen krav på fri rettshjelp ved henholdsvis UNEs og domstolenes behandling av saken, jf. utlendingsloven § 92 tredje ledd.

For å sikre at aktuelle vedtak kommer til departementets kunnskap, har departementet instruert UDI om å rapportere om positive vedtak hvor det kan antas at departementet vil ønske å benytte sin adgang til å be om overprøving.12 Det må gjøres en konkret vurdering, og instruksen forutsetter at terskelen skal være høy, jf. at «[d]et må i utgangspunktet være tale om saker av spesiell karakter». Gjennom virksomhetsinstruksen er UNE pålagt å rapportere om nemndmøtevedtak med dissens, og om avgjørelser fra stornemnda.

27.3 Utlendingsnemnda – organisering og saksbehandling

27.3.1 UNEs interne organisering

UNE er organisert i hovedsak som et hierarkisk forvaltningsorgan, med en direktør og to assisterende direktører. UNEs sekretariat er delt i to avdelinger; en asylavdeling og en oppholdsavdeling, begge ledet av en avdelingsdirektør. De to avdelingene er igjen inndelt i spesialiserte seksjoner. I asylavdelingen er seksjonene inndelt etter landområder, og hver seksjon behandler beskyttelsessaker tilknyttet sine land. I oppholdsavdelingen er seksjonene inndelt etter sakstyper, slik at en seksjon behandler utvisningssaker, en annen familieinnvandringssaker osv.

Nemndlederne er organisert som en egen gruppe, ledet av en assisterende direktør. Nemndlederne treffer alle beslutninger i sakene, og avgjør dem, enten alene eller i nemndmøte med lekmedlemmer (med mindre vedtaksmyndigheten delegeres til sekretariatet). Verken departementet eller direktøren kan instruere i den enkelte sak, men departementet kan gi generelle instrukser om blant annet lovtolkning og skjønnsutøvelse. I tillegg har UNE en avdeling for organisasjon og utvikling, med støttefunksjoner som arkiv, personalforvaltning, økonomistyring mv., en IT-avdeling og en fagavdeling. Sistnevnte gir faglig støtte til sekretariatet og nemndlederne, og driver utredning, praksiskartlegging, opplæring og veiledning. Per 31. desember 2015 hadde UNE 336 ansatte fordelt på 284 årsverk, hvorav 31 nemndledere. Hoveddelen av de ansatte i UNE er saksbehandlere i sekretariatet.

I tillegg til de ansatte, har UNE en gruppe nemndmedlemmer som deltar i avgjørelsen av enkeltsaker i nemndmøter. For tiden er det om lag 300 nemndmedlemmer, oppnevnt av Kongen i statsråd etter forslag fra Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Juristforbundet og humanitære organisasjoner (koordinert av Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)).

27.3.2 Sakstall, ressurser og saksbehandlingstid

27.3.2.1 Nærmere om antall saker på utlendingsfeltet

Gjennom det meste av 1990-tallet lå antallet asylsøkere til Norge på godt under 5 000 i året. Mot slutten av tiåret steg antallet asylsøkere, og passerte 10 000 for første gang i 1999. De siste ti årene har antallet asylsøkere variert mye. I 2006 søkte 5 320 personer beskyttelse i Norge, mens tallet tre år senere var 17 226. Deretter lå tallet stabilt på rundt 10 000 årlig. Høsten 2015 fikk Norge en kraftig økning i antallet asylsøkere, slik at det dette året ankom til sammen over 31 000 asylsøkere. I 2016 kom det derimot kun 3 460 asylsøkere til Norge.

Antallet oppholdssaker har ligget nokså stabilt de siste årene. Tabell 27.1 nedenfor viser antallet innkomne saker i UDI innenfor denne kategorien i 2015.13 Antallet innkomne saker i 2014 var 84 238. Saker om familieinnvandring, statsborgerskap og arbeidstillatelse er betydelige deler av porteføljen.

27.3.2.2 Nærmere om antall saker i UNE. Saksbehandlingstid

Antallet klagesaker i UNE har variert en del de siste årene, slik tabell 27.2 og 27.3 nedenfor viser. En nokså markert nedgang i antallet beskyttelsessaker til UNE i 2015 kan skyldes den store økningen i antallet asylsøkere som ankom høsten dette året, og det påfølgende press på UDI for å prioritere behandling av søknader.

om tabell 27.2 og 27.3 viser, består UNEs portefølje av både klagesaker og anmodninger om omgjøring. Sammenlignet med antallet saker for UDI, jf. figur 27.2 og tabell 27.1 ovenfor, er antallet klagesaker til UNE lite. Forholdet påvirkes blant annet av hvor mange søknader som innvilges i UDI, og av at det i andre saker enn beskyttelse kan være mer hensiktsmessig å fremsette en ny søknad enn å klage på UDIs vedtak.

Antallet anmodninger om omgjøring av vedtak fra UNE i saker om beskyttelse, har de siste årene utgjort om lag 40–50 % av det totale antallet beskyttelsessaker der. Selv om mange av disse behandles raskt, og gjerne ved beslutning i sekretariatet, legger anmodninger om omgjøring beslag på betydelige ressurser i UNE.

Tabell 27.5 nedenfor viser at det store flertallet avgjørelser treffes av nemndleder etter forberedelse av sekretariatet, eller av sekretariatet. Andelen saker som behandles i nemndmøte har ligget på mellom om lag 4 og 6 % de senere år. Ettersom antallet nemndmøter i andre saker enn beskyttelsessaker er svært lavt, er andelen beskyttelsessaker med nemndmøte isolert sett noe høyere. Her har prosenten ligget rundt 6 % de siste årene.

På gjennomsnittsbasis er saksbehandlingstiden i UNE redusert betraktelig de senere årene. Beskyttelsessaker ble i 2015 gjennomsnittlig behandlet i løpet av 3,5 måneder, mot 9,5 måneder to år tidligere. Oppholdssaker hadde i 2015 gjennomsnittlig en saksbehandlingstid på 3 måneder, mot 7,5 måneder to år tidligere. Som tabell 27.6 viser, er saksbehandlingstiden redusert for alle avgjørelsesformer.

27.3.2.3 UNEs budsjett, måloppnåelse og produktivitet

I 2015 hadde UNE et samlet budsjett på 286 millioner kroner, hvorav over 70 % var lønnsmidler. Andre store utgiftsposter er drift og leie av lokaler og materiell.

Det er utarbeidet et system med vekttall som et verktøy for å måle UNEs produktivitet. Gjennom det årlige tildelingsbrevet stiller departementet krav til maksimal kostnad (pris) per vekttall og per sak. Som tabell 27.9 viser, har prisen både per vekttall og per sak gått noe opp de senere år.

27.3.3 Saksbehandlingen i UNE

27.3.3.1 Generelt

Ved klagebehandling av saker har UNE kompetanse til å prøve alle sider ved UDIs vedtak, og vedtaket skal baseres på de faktiske opplysninger som foreligger når UNE treffer sitt vedtak. Saksbehandlingen følger forvaltningsloven dersom ikke annet er bestemt i utlendingsloven, jf. utlendingsloven § 80. Det er egne regler i utlendingsloven blant annet om utlendingens rett til å uttale seg, om forvaltningens veiledningsplikt, utlendingens møte- og forklaringsplikt, og om unntak fra taushetsplikten for andre etater. Utlendingsforskriften gir utfyllende regler.

Direktøren kan gi generelle retningslinjer om behandlingen av enkeltsaker, skjønnsutøvelse mv., men kan ikke instruere i enkeltsaker, jf. utlendingsforskriften § 16-2 andre ledd. Det er gitt slike generelle retningslinjer blant annet om valg av avgjørelsesform, og om gjennomføring av nemndmøter.

Utlendingsnemnda benytter det samme datasystemet for saksbehandlingen som UDI, nemlig DUF (Datasystemet for utlendings- og flyktningsaker). Gjennom DUF har UNE tilgang til opplysninger om alle utlendinger som er registrert i systemet. Alle saker behandles nå elektronisk (med mulig unntak for noen saker som har vært i systemet gjennom lang tid). Både UDI og UNE benytter en ordning med digital kommunikasjon med advokater (e-Dialog). De advokater som er tilknyttet denne ordningen, kan hente ut saksdokumenter og avgjørelser elektronisk. Andre får tilsendt dokumentene i papirform.

27.3.3.2 Nærmere om saksgangen

Når UNE mottar en sak, registreres den inn av arkivet, som oppretter sak i det elektroniske saksbehandlingssystemet og fordeler til relevant seksjon i UNEs sekretariat. UNE har innført et såkalt trekkstyringssystem, som innebærer at en saksbehandler er ansvarlig for å gå gjennom sin seksjons innkomne saker, merke disse med bestemte koder mv. og angi prioritet. Seksjonens saksbehandlere trekker deretter saker fra en felles «silo», slik at de saker som til enhver tid skal prioriteres, trekkes og saksbehandles først. I utgangspunktet gjelder prinsippet om eldste sak først, men gjennom tildelingsbrev og instruks gis det pålegg om prioritering, eksempelvis av utvisningssaker for straffedømte og beskyttelsessaker for barnefamilier.

Saksbehandler utreder og forbereder saken for videre behandling. Utover å gå gjennom saksdokumentene, kan dette innebære å innhente ytterligere informasjon, enten fra åpne kilder eller fra parten. Det kan være aktuelt å anmode en norsk ambassade om å verifisere enkeltopplysninger eller dokumenter i saken, eller å be politiet eller Nasjonalt ID-senter (NID) om å verifisere identitetsdokumenter. Fra parten vil det typisk kunne være aktuelt å innhente ytterligere dokumentasjon på helseproblemer eller forhold knyttet til barn, så som uttalelser fra skole eller barnehage. Det kan også være aktuelt å gjennomføre en språktest av utlendingen for å klargjøre hvor vedkommende kommer fra, eller en alderstest for å avklare vedkommendes alder. Normalt vil UDI ha sørget for slike tester dersom de er av betydning for saken. I noen tilfeller kan det også være aktuelt å returnere en sak til UDI for ytterligere saksbehandling.

Saksbehandlers forberedelse av saken vil munne ut enten i et utkast til vedtak, eller en vurdering av hvilken avgjørelsesform som bør benyttes i saken. Utkast til vedtak legges frem for nemndleder, eller – dersom saken er omfattet av sekretariatets vedtakskompetanse – for seksjonssjef eller den som er gitt fullmakt til å treffe avgjørelse. Nemndleder tar stilling til spørsmål om avgjørelsesform.

Dersom saken skal avgjøres i et nemndmøte med en nemndleder og to nemndmedlemmer, forbereder sekretariatet saken ved å utarbeide merknader til nemnda. Disse merknadene inneholder en faktumbeskrivelse og en beskrivelse av saksgangen frem til nemndmøtet, og en beskrivelse av de rettslige utgangspunktene og de spørsmål som nemnda skal eller bør ta stilling til. Merknadene skal for øvrig ikke inneholde vurderinger av de spørsmål nemnda skal ta stilling til, og gis ikke ut til andre enn nemnda.

27.3.3.3 Nærmere om valg av avgjørelsesform

Utlendingsnemnda beslutter hvilken avgjørelsesform en sak skal ha, jf. utlendingsloven § 78 femte ledd. Med mindre sakens avgjørelsesform er særskilt regulert i lov, forskrift eller retningslinjer, er det nemndleder som beslutter hvilken avgjørelsesform som skal benyttes, jf. utlendingsforskriften § 16-7.

De ulike avgjørelsesformene i UNE er henholdsvis ordinært nemndmøte, stornemnd, avgjørelse av nemndleder (etter forberedelse av sekretariatet), og avgjørelse av sekretariatet på grunnlag av delegert myndighet. Avgjørelse av saker i stornemnd er særskilt regulert, se kapittel 27.3.3.5. Dersom kriteriene for avgjørelse i nemnd ikke er oppfylt, vil alternativene være enten avgjørelse av nemndleder eller avgjørelse fra sekretariatet i henhold til delegert myndighet.

Et nemndmøte i UNE er ikke en del av saksforberedelsen, men en avgjørelsesform. Det er her avgjørelsen av saken skal tas, eller i alle fall avgjørelsen av de spørsmål som er bragt inn i nemndmøtet. Det skjer ingen ytterligere saksbehandling etter nemndmøtet; nemnda rådslår og voterer, og nemndleder utformer et vedtak i tråd med det nemnda har kommet frem til. Unntaksvis utsettes rådslagningen eller voteringen, eksempelvis fordi det viser seg å være behov for ytterligere utredninger.

Når det er tvil rundt spørsmål av betydning for utfallet av saken, såkalte vesentlige tvilsspørsmål, skal saken behandles av nemndmøte, jf. utlendingsloven § 78 tredje ledd. Utlendingsforskriften § 16-9 beskriver nærmere når en sak skal anses å by på vesentlige tvilsspørsmål. Dette gjelder ved:

• tvil om klagerens troverdighet når det gjelder anførsler om faktiske forhold som kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken,

• tvil om vurderingen av retursituasjonen og dette kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken,

• tvil om rettslige tolkningsspørsmål og dette kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken,

• tvil om hvordan et skjønn skal utøves og dette kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken.

Også andre momenter kan være relevante. Utlendingsnemnda har utarbeidet ytterligere retningslinjer for valg av avgjørelsesform (IR-02), hvor det blant annet heter at det skal legges vekt på om UNE har en avklart praksis for den aktuelle saken, om det er usikkert om vilkårene for anerkjennelse som flyktning er oppfylt, eller om det er tvil om saken byr på vesentlige tvilsspørsmål.

UNEs praksis med hensyn til valg av avgjørelsesform ble evaluert av advokat Henning Harborg i en rapport fra 2008.14 Rapporten inneholder flere anbefalinger, blant annet at det burde klargjøres hva som ligger i lovens kriterium «vesentlige tvilsspørsmål». På den bakgrunnen ble utlendingsforskriften endret, jf. beskrivelsen av dagens innhold ovenfor. Det ble også anbefalt tiltak for å konsentrere nemndmøtene. Etter dette fikk nemndleder gjennom forskrift adgang til å begrense temaene for nemndmøte til de spørsmålene som reiser tvil, jf. utlendingsforskriften § 16-11. Rapporten anbefalte også at det ble åpnet for å ha møter utenom nemndmøtene, for eksempel slik at nemndleder kan ha egne møter med klageren som en del av saksforberedelsen. Foreløpig er ikke denne siste anbefalingen fulgt opp gjennom forskriftsendring.

27.3.3.4 Nærmere om nemndmøteordningen

Da Utlendingsnemnda ble opprettet, ble det ansett viktig å ha en ordning med lekmannsrepresentasjon ved avgjørelsen av enkeltsaker. En ordning med en egen liste med nemndmedlemmer ble foretrukket, fremfor å hente nemndmedlemmene fra utvalgene av meddommere og lagrettemedlemmer. Bakgrunnen var at en slik løsning «sikrar … både at nemnda får særleg kompetanse og at ein ivaretek kravet til at nemnda får ei fri stilling».15

UNE har en liste med 300 nemndmedlemmer som deltar i nemndmøter og avgjørelsen av saken. Nemndmedlemmene oppnevnes for en periode på fire år, med mulighet for én gjenoppnevning, jf. utlendingsloven § 77 fjerde ledd. Oppnevningen skjer etter forslag fra Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, Norges Juristforbund og humanitære organisasjoner. Det er presisert i utlendingsforskriften § 16-3 første ledd siste punktum at nemndmedlemmene utelukkende representerer seg selv, og altså ikke den instans som har oppnevnt dem.

Nemndmedlemmer innkalles normalt til nemndsamlinger over tre dager, hvor den første dagen er satt av til gjennomlesning av saksdokumenter, og de to neste til behandling og avgjørelse av saker. Saksdokumenter må gjennomgås i UNEs lokaler, og blir ikke sendt ut til nemndmedlemmene på forhånd.16

Dersom det besluttes at en sak skal avgjøres i nemndmøte, må det også vurderes om vedkommende klager skal innkalles til personlig fremmøte. I utlendingsloven § 78 sjette ledd heter det at en utlending kan gis adgang til å møte personlig og avgi forklaring, og at dette skal være hovedregelen i beskyttelsessaker. Utlendingsforskriften gir ikke nærmere kriterier for når utlendingen skal gis adgang til å møte personlig, utover å angi sakstyper der dette som hovedregel skal gjøres. I § 16-12 tredje ledd fremgår at personlig fremmøte kan nektes «når utlendingens fremstilling av faktum er lagt til grunn, når det ikke er tvil om faktum eller når nemndleder anser det åpenbart at personlig fremmøte ikke vil ha betydning for avgjørelsen av saken». I praksis er det av størst betydning for vurderingen hvorvidt personlig fremmøte vil kunne ha betydning for avgjørelsen av saken eller ikke.

I nemndmøte med personlig fremmøte møter klageren, eventuelt sammen med sin fullmektig, UNEs saksbehandler, en tolk og eventuelt en landrådgiver fra Landinfo. Nemndleder kan gi tillatelse til vitneførsel, jf. utlendingsforskriften § 16-13 andre ledd, men det er relativt sjelden at det føres vitner i nemndmøte. Det er få formelle regler for avvikling av et nemndmøte, og det er rom for noe ulik gjennomføring. Møtet starter vanligvis med en kort presentasjon av saken fra saksbehandler. Nemndleder administrerer møtet og står normalt for hoveddelen av utspørringen av klageren. Også nemndmedlemmene og klagerens fullmektig, og eventuelt saksbehandler, kan stille spørsmål. Dersom det er en landrådgiver til stede, blir denne utspurt etter klageren. Landrådgiver skal ikke være til stede i møtet etter at klageren har gått. Klagerens fullmektig har normalt en tilbaketrukket rolle i nemndmøtet. Etter at klageren har gitt sin forklaring og eventuelle vitner har blitt avhørt, gis klagerens fullmektig ordet for en kort avslutning før alle unntatt saksbehandler, nemndleder og nemndmedlemmer forlater rommet. Saksbehandler skal så gi en kort redegjørelse for eventuelle nye opplysninger som har kommet frem i nemndmøtet, og svare på spørsmål nemnda måtte ha. Saksbehandler skal forlate rommet før nemndas rådslagning begynner. Nemndas vedtak utformes av nemndleder på bakgrunn av rådslagningen. Nemndmedlemmer kan bes om å utforme eventuelle dissenser eller særmerknader, og nemndleder kan også kommunisere med nemndmedlemmene om utformingen av vedtaket i etterkant. Nemndmedlemmene skal imidlertid ikke få tilsendt vedtaket når det er ferdig.

I et nemndmøte uten personlig fremmøte, gir nemndleder, eller saksbehandler dersom denne er til stede, en kort presentasjon av saken og de problemstillinger og tvilsspørsmål den reiser. Saksbehandler svarer også på spørsmål om regelverk, praksis og landinformasjon, og forlater møtet når rådslagningen starter.

27.3.3.5 Nærmere om stornemndordningen

Ordningen med stornemnd ble innført i 2005, som et retts- og praksisavklarende virkemiddel. Det er regulert i utlendingsforskriften § 16-4 jf. utlendingsloven § 78 andre ledd når stornemnd kan være aktuelt:

«Saker av prinsipiell betydning, saker med store samfunnsmessige eller økonomiske konsekvenser og saker på områder der det er tendenser til ulik praksis, kan avgjøres i stornemnd. Også anmodning om omgjøring av Utlendingsnemndas vedtak i saker som nevnt i første punktum, kan avgjøres i stornemnd. Dersom praksis er i strid med formelle landspesifikke anbefalinger fra FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) om beskyttelse, eller det kan være aktuelt å etablere ny praksis i strid med slike anbefalinger, skal som hovedregel minst én representativ sak avgjøres i stornemnd, med mindre praksis er i samsvar med instruks fra departementet til Utlendingsdirektoratet.»

Også saker der departementet har besluttet at UNE skal overprøve et positivt vedtak fra UDI, skal avgjøres i stornemnd, jf. utlendingsforskriften § 16-4 første ledd. I tillegg kan en nemndleder kreve at en sak avgjøres i stornemnd dersom saken tidligere er avgjort til utlendingens ugunst i nemndmøte, og nemndlederen mener at vedtaket er lovstridig. Etter hva utvalget kjenner til, har dette skjedd to ganger.

Stornemnd kan besluttes av en nemndleder i de tilfeller der avgjørelsesformen ikke følger av loven, men da slik at direktøren skal kontrollere at vilkårene for avgjørelse i stornemnd foreligger. Departementet og UDI kan kreve at en sak som fyller vilkårene avgjøres i stornemnd. Departementet har krevd stornemndbehandling ved noen få anledninger. For øvrig er stornemnda benyttet etter beslutning av en nemndleder og med tilslutning fra direktøren. Stornemndas avgjørelser har presedensvirkning for de spørsmål som avgjøres, og skal følges også av UDI.

I stornemnda deltar tre nemndledere og fire nemndmedlemmer. Nemndmedlemmene hentes fra et eget utvalg. Avgjørelse treffes ved vanlig stemmeflertall.

Den første stornemnda ble avholdt i 2006, og per 2016 var det avholdt stornemnd til sammen 13 ganger. De sakene som er behandlet der, har blant annet omhandlet sikkerhetssituasjonen i Mogadishu og sør-Somalia, retur av asylsøkere til Hellas i henhold til Dublin-regelverket, og spørsmål om utvisning etter EØS-regelverket.

27.3.3.6 Omgjøringsanmodninger

Utlendingsnemndas vedtak er endelige, i den forstand at det ikke er noen regulær ytterligere klageadgang. Alternativene for en utlending som er uenig i UNEs vedtak, og som ønsker å få det endret, er enten å ta ut søksmål for å få vedtaket kjent ugyldig i domstolene, eller å be om at UNE vurderer saken på nytt. Slike omgjøringsanmodninger utgjør en stor andel av de sakene som kommer inn til UNE, jf. kapittel 27.3.

Som beskrevet i kapittel 30, følger det av internasjonale forpliktelser at norske myndigheter må ha en ordning for å vurdere om utlendinger er vernet mot retur også etter at endelig vedtak er fattet. I dagens ordning med UNE som klageinstans, er det UNE som har oppgaven med å vurdere om det har skjedd endringer i etterkant av vedtaket som tilsier at det bør endres.

Adgangen til å begjære omgjøring er i utgangspunktet ment som en sikkerhetsventil, «et ekstraordinært middel til bruk i unntakstilfeller».17 I realiteten kommer det likevel så mange slike anmodninger at de utgjør nesten en halvpart av alle de sakene UNE får til behandling årlig. Det har vært flere forsøk på å begrense det store omfanget. I en periode på 2000-tallet hadde utlendingsloven (av 1988) en bestemmelse som anga en særlig høy terskel for omgjøring av negative vedtak om opphold på humanitært grunnlag. Etter § 38 c krevdes det «særlig sterke menneskelige hensyn», i motsetning til «sterke menneskelige hensyn», som ellers var vurderingstemaet. Bestemmelsen ble opphevet i juni 2007, under henvisning til at den ikke hadde begrenset antallet omgjøringsanmodninger. Den hadde da vært i kraft i to år.

Mæland-utvalget foreslo flere endringer i reglene om behandling av omgjøringsanmodninger. For det første ble det foreslått at det skal gjøres en egen vurdering av om saken skal gjenopptas eller ikke. Kun saker som besluttes gjenopptatt, skal etter forslaget undergis realitetsbehandling. Gjenopptakelse skal være betinget av at det foreligger nye opplysninger eller bevis som kan føre til at vedtaket endres. For det andre ble det foreslått at anmodninger om omgjøring av klageinstansens vedtak skal behandles av UDI (altså ikke av klageinstansen selv). Det ble reist flere innvendinger mot disse forslagene under høringen, og departementet besluttet ikke å følge dem opp i den videre behandlingen. Departementet uttalte i den forbindelse: 18

«Departementet er etter dette enig med UNE og UDI i at utvalgets forslag mest sannsynlig vil medføre større ressursbruk enn i dag. Departementet er også enig med UDI og UNE i at det åpenbart kan svekke tilliten til UNE som uavhengig klageorgan dersom UDI skulle omgjøre vedtak. Dette ville være særlig problematisk ettersom UNE etter utvalgets forslag ikke skal ha adgang til å omgjøre et vedtak selv om det viser seg at vedtaket er ugyldig, eller det fremkommer nye opplysninger som gjør at vedtaket etter UNEs vurdering bør omgjøres.»

I samme proposisjon ble det foreslått også enkelte andre tiltak for å oppnå en enklere behandling av anmodninger om omgjøring. Det ble foreslått at UNE skal kunne avvise omgjøringsanmodninger uten en individualisert begrunnelse i tilfeller der det er klart at anmodningen ikke vil føre frem. Videre ble det foreslått gitt en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om formkrav til anmodningene, og om avvisning av omgjøringsanmodninger fra utlendinger uten kjent oppholdssted. Forslagene ble vedtatt, og fremgår nå av utlendingsloven § 78 fjerde og åttende ledd.

Mange omgjøringsanmodninger inneholder ikke nye opplysninger av betydning for utfallet av saken, og gis en summarisk behandling i UNE. Valg av avgjørelsesform skjer etter de samme regler som for klagesaker. Selv om klagesaken ble avgjort i nemndmøte, kan en omgjøringsanmodning avgjøres av nemndleder eller av sekretariatet, med mindre det foreligger vesentlige tvilsspørsmål. Sekretariatet har i større grad fått delegert myndighet til å avgjøre omgjøringsanmodninger, og saksbehandlingen er derfor ofte rask og enkel. Sekretariatet kan avgjøre en omgjøringsanmodning blant annet i tilfeller der det ikke foreligger nye opplysninger som kan tilsi et annet resultat.

UNE har plikt til å besvare, men ikke til å realitetsbehandle, en omgjøringsanmodning. I tillegg til adgang til å avvise omgjøringsanmodninger fra personer som ikke har et kjent oppholdssted, har UNE i interne retningslinjer gitt rutiner for avvisning blant annet dersom det ikke foreligger fullmakt fra utlendingen til den som opptrer som fullmektig, eller dersom anmodningen er skrevet på et annet språk enn norsk eller engelsk.19

En omgjøringsanmodning innebærer i utgangspunktet ingen utsettelse av iverksettelsen av et vedtak. Myndigheten til å beslutte utsatt iverksetting ligger til samme nivå i UNE som kan avgjøre omgjøringsanmodningen. Utsatt iverksetting kan blant annet gis dersom det har kommet inn nye opplysninger i saken, eller det er behov for ytterligere utredning for å kunne ta stilling til anmodningen.

27.3.3.7 Fagkyndighet og landkunnskap

Utlendingsnemnda har plikt til å sørge for at en sak er så godt opplyst som mulig før avgjørelse treffes, jf. forvaltningsloven § 17. I mange utlendingssaker, og særlig beskyttelsessaker, er kunnskap om forhold i det landet utlendingen kommer fra, sentralt. Før en sak avgjøres, kan det derfor være nødvendig for UNE å fremskaffe informasjon om slike forhold. Dette besørges dels av sekretariatet, som for beskyttelsessakenes del er spesialisert på landområder, og dels ved bruk av Utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon (Landinfo). Landinfo er administrativt underlagt UDI, men er faglig uavhengig, og kan ikke instrueres i faglige spørsmål. Forut for opprettelsen av Landinfo i 2005 hadde både UDI og UNE egne landrådgivere, hvis oppgave var å fremskaffe og formidle informasjon om ulike land, og veilede saksbehandlere og beslutningstakere.

Landinfo innhenter og vurderer informasjon, og formidler denne til utlendingsforvaltningen gjennom skriftlige produkter, opplæringsvirksomhet og bistand i enkeltsaker. Landrådgiverne opptrer også som vitner i nemndmøter og rettssaker. Landinfo deltar derimot ikke i beslutningen av enkeltsaker, og uttaler seg ikke konkret om enkeltpersoners beskyttelsesbehov eller lignende. UNE benytter seg i en del tilfeller også av utenriksstasjoner til å fremskaffe informasjon om ulike forhold, samt til å verifisere ulike dokumenter som utlendingen legger frem i saken sin, eksempelvis rettsdokumenter fra hjemlandet.

UNE bruker normalt ikke andre fagkyndige enn landrådgivere fra Landinfo i saksbehandlingen. Dersom UNE trenger opplysninger om for eksempel utlendingens helse, vil den be utlendingen om å fremlegge dokumentasjon fra helsepersonell. Dersom det er tvil om meningsinnholdet i dokumentasjon fra helsepersonell, og tvilen består etter at UNE har søkt å avklare denne med utlendingen eller utstedende helsepersonell, kan UNE unntaksvis forelegge dokumentasjonen for en rådgivende helsepersonell. UNE har etablert en ordning med en rådgivende psykiater for dette formålet.20

27.3.4 Offentlighet og innsyn for allmennheten

Utlendingsnemndas ansatte er bundet av forvaltningslovens regler om taushetsplikt, og avgjørelser er ikke offentlige. Nemndmøter er heller ikke offentlige.21 UNE har en praksisbase, som har en ekstern og en intern versjon, hvor det legges ut avidentifiserte sammendrag av utvalgte avgjørelser. Basen er tilgjengelig via UNEs nettsider. I UNEs interne retningslinjer om praksisbasen heter det at alle (stor)nemndavgjørelser skal legges inn i basen.22 Også et utvalg avgjørelser truffet av nemndleder skal legges inn. Det er tydeliggjort i retningslinjene at innholdet i praksisbasen ikke kan forstås som uttrykk for en bestemt praksis for de spørsmål sammendragene omtaler, heller ikke er basen utformet til bruk for statistiske formål. UNEs avgjørelser publiseres ikke på Lovdata. UNE utformer videre ulike praksisnotater og andre fremstillinger, som legges ut på UNEs nettsider, som beskriver UNEs praksis på utvalgte områder.

Forskrift til offentleglova § 9 gir adgang til å unnta fra innsyn dokumenter i enkeltsaker etter utlendingsloven og statsborgerloven.

27.3.5 Etterfølgende kontroll og prøving av vedtak fra UNE

Alle utlendingssaker kan kreves behandlet i to instanser. Den utlending som er misfornøyd med UNEs vedtak, har ingen ytterligere ordinær klagemulighet. Som nevnt kan imidlertid vedkommende be UNE om å omgjøre vedtaket. Videre kan han eller hun bringe saken inn for et kontrollorgan, så som Sivilombudsmannen (SOM) eller Likestillings- og diskrimineringsombudet. Disse kan ikke omgjøre vedtaket, men de kan be UNE om å vurdere saken på nytt. Årlig mottar SOM mellom 50 og 100 henvendelser om Utlendingsnemnda, normalt knyttet til enkeltsaker. I 2015 ble det avgitt 37 uttalelser, hvorav to inneholdt kritikk av UNE.23

En tredje mulighet er som nevnt å ta ut søksmål for domstolene med påstand om at vedtaket må kjennes ugyldig. Det kan også tas ut søksmål med påstand om dom for at vedtaket utgjør en krenkelse av partens rettigheter etter blant annet EMK, enten alene eller i kombinasjon med et ugyldighetssøksmål. Parten kan også klage til et internasjonalt overvåkingsorgan, eksempelvis Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) eller en FN-komite som Menneskerettighetskomiteen eller Torturkomiteen, men som utgangspunkt krever disse organene at man har uttømt nasjonale rettsmidler først. Departementet har for sin del en adgang til å gå til søksmål for å få prøvd gyldigheten av et positivt vedtak i UNE, se kapittel 27.2.5.

Når UNEs vedtak bringes inn for domstolene, er det UNE som opptrer på vegne av staten.24 Oslo tingrett er tvungent verneting i alle slike søksmål.25 I utgangspunktet opptrer regjeringsadvokaten som statens fullmektig i utlendingssaker, men på grunn av stort antall saker benyttes det også private advokatfirmaer til denne oppgaven.

Som det fremgår av tabell 27.10 ovenfor, er antallet søksmål lite sammenlignet med antall vedtak i klagesaker hvert år (ca. 10 000). Antallet søksmål er noe høyere i beskyttelsessaker enn i oppholdssaker. I tillegg til søksmålene, innkommer det også noen begjæringer om midlertidig forføyning til Oslo byfogdembete (i saker der det ikke samtidig inngis stevning i hovedsaken).

Flere utlendingssaker er behandlet av internasjonale overvåkingsorganer de senere årene, særlig av EMD. Disse sakene har gjerne vært gjenstand for domstolsbehandling i Norge, ofte også i Høyesterett. Et gjentakende tema har vært utvisning av personer som har barn med opphold i Norge, og forholdet til EMK artikkel 8 om retten til privat- og familieliv. UNE er ikke part i slike saker, men bistår regjeringsadvokaten og departementet. Noen få saker har også blitt bragt inn for FN-organer som Menneskerettighetskomiteen og Torturkomiteen.

Andelen saker hvor UNE får medhold og vedtaket kjennes gyldig, har variert noe, men ligger i gjennomsnitt på noe over 70 %. Tallet må ses i sammenheng med at prosessvarsel og stevning normalt fører til en ny vurdering av saken i UNE, og at en del vedtak endres i den forbindelse, før det kommer til hovedforhandling og dom. Andelen stevninger som fører til et endret utfall for parten, er dermed noe høyere enn om man bare ser på utfallet av rettssakene.

Når stevninger mottas av UNE, fordeles disse til den seksjonen i sekretariatet som hadde klagesaken. Det er sekretariatet som har saksansvar for rettssakene i UNE, og normalt vil en stevning håndteres av den saksbehandleren som håndterte forvaltningssaken sist. Grunnet et stort antall stevninger, har noen seksjoner egne saksbehandlere som håndterer alle stevninger.26

Nemndlederne involveres i rettssaker dersom det er behov for å foreta en ny vurdering av saken, eller det bør vurderes å utsette iverksettingen av vedtaket. Dersom det sendes inn varsel om søksmål etter tvisteloven, sier UNEs interne regelverk at disse skal anses som omgjøringsanmodninger.27 Stevninger skal også anses som omgjøringsanmodninger dersom det fremkommer opplysninger som kan tilsi at vedtaket bør vurderes på nytt.

Saksbehandler tar kontakt med regjeringsadvokaten, som tildeler en prosessfullmektig. Utkast til tilsvar utformes av UNE, og saksbehandler møter i retten som partsvitne. UNE fører normalt ingen vitner utover en landrådgiver fra Landinfo i saker der det er et tema. I noen saker har imidlertid representanter fra Politiets utlendingsenhet, Nasjonalt ID-senter eller lokalt politidistrikt blitt ført som vitner om forhold knyttet til identitetsavklaring og returmuligheter.

Domstolsbehandlingen av UNEs vedtak er en gyldighetsprøving, og begrenses av de alminnelige rammene for slik prøving. Domstolene kan prøve faktum, lovtolkning og rettsanvendelse, men ikke det som er omfattet av forvaltningens frie skjønn. Prøvingen av faktum er begrenset til det faktum som forelå på vedtakstidspunktet. Hva som nærmere ligger i dette, var tema for plenumssakene i Høyesterett i desember 2012, særlig grensen mellom hva som kan anses som faktum og hva som kan anses som bevis. Det ble der avklart at gyldighetsprøvingen skal ta utgangspunkt i den faktiske situasjonen slik den fremsto på tidspunktet for UNEs vedtak eller siste beslutning. Nye faktiske opplysninger må først legges frem for UNE gjennom en omgjøringsanmodning, og først dersom vedtaket opprettholdes, kan disse bringes inn for prøving ved domstolene gjennom gyldighetssøksmål. Nye bevis som kaster lys over den faktiske situasjonen på vedtakstidspunktet, kan derimot prøves av retten. Dette standpunktet ble bekreftet i plenumsdommen i Rt. 2015 side 1388.

I avgjørelsen i Rt. 2015 side 93 la Høyesterett til grunn at det kan avsies fastsettelsesdom for konvensjonsbrudd i en sak, selv om det materielle forholdet i saken blir prøvd prejudisielt i et parallelt søksmål om gyldigheten av et vedtak.

27.3.6 Dekning av sakskostnader og rettshjelp i utlendingssaker

27.3.6.1 Fri rettshjelp i utlendingssaker

Utlendingsloven § 92 regulerer hvem som har rett til fritt rettsråd i utlendingssaker. Dersom en sak ikke er omfattet av utlendingsloven § 92, kan man søke fritt rettsråd etter bestemmelsene om behovsprøving i rettshjelploven.

I saker om bortvisning og tilbakekall av oppholdstillatelse har utlendingen krav på fritt rettsråd uten behovsprøving allerede fra UDIs saksbehandling. Det samme gjelder utvisningssaker, men det skilles mellom utvisning på grunn av straffbare forhold og på grunn av brudd på utlendingsloven. Kun i det sistnevnte tilfellet har utlendingen krav på fritt rettsråd uten behovsprøving. Bakgrunnen for denne distinksjonen er at utlendingen har hatt oppnevnt advokat i forbindelse med straffesaken i de tilfeller utvisningen skyldes straffbare forhold. Utvisningen er en ren konsekvens av at vedkommende er dømt for straffbare handlinger, og det ble ikke ansett rimelig å gi disse tilfellene en høyere prioritet enn andre saker etter rettshjelploven og som behovsprøves.28

For beskyttelsessaker var ordningen frem til 2005 også at man hadde rett til fritt rettsråd uten behovsprøving allerede i UDI. I 2005 ble dette endret, og i henhold til utlendingsloven § 92 andre ledd har en asylsøker kun rett til fritt rettsråd uten behovsprøving når det foreligger et negativt vedtak i UDI. Dette gjelder imidlertid ikke enslige mindreårige asylsøkere, som har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving «i rimelig tid før Utlendingsdirektoratet fatter vedtak i saken», jf. utlendingsforskriften § 17-18 første ledd. Det samme gjelder asylsøkere som i utgangspunktet har et beskyttelsesbehov, men hvor det kan være aktuelt å utelukke fra flyktningstatus i medhold av utlendingsloven § 31.

I saker der utlendingen har krav på fri rettshjelp uten behovsprøving, kan dette innvilges av en advokat, jf. rettshjelploven § 13 andre ledd jf. rettshjelpforskriften § 3-2. UDI administrerer en advokatordning for asylsaker, jf. nedenfor, hvor asylsøkere som får avslag på sin søknad av UDI, automatisk tildeles en advokat. Fri rettshjelp uten behovsprøving i utlendingssaker gis i form av stykkpris, jf. stykkprisforskriften § 5. Fylkesmannen behandler søknader om utvidet støtte og om fri rettshjelp i saker med behovsprøving.

27.3.6.2 Advokatordningen i saker om beskyttelse

UDI administrerer en advokatordning for beskyttelsessaker, og asylsøkere tildeles en advokat automatisk når en søknad avslås av UDI. Vedtaket sendes denne advokaten, sammen med informasjon om klageadgang, klagefrist mv. Dersom en asylsøker allerede har en advokat, kan det bes om at denne tildeles ved et avslag. Men når det allerede er tildelt en advokat, kan denne som utgangspunkt ikke byttes ut, med mindre det er særlige grunner som tilsier det, og saken ikke vil forsinkes, jf. utlendingsforskriften § 17-20.

Advokatordningen ble evaluert i 2012. Anbefalingene i evalueringsrapporten er blant annet at kompetansekravene til de deltakende advokatene bør styrkes.29 Det bør etableres et system for etterutdanning, og tildeling av plass i ordningen bør skje på åremål. Man fant videre at stykkprisordningen ikke fungerer etter hensikten. Salærsatsene, særlig i Dublin-saker og saker som avgjøres med personlig fremmøte i UNE, er for lave. Advokatene opplever også at ordningen med å søke om utvidet støtte i særlig krevende saker, er tidkrevende og strengt praktisert. I rapporten reises det spørsmål om advokatordningen gir tilstrekkelig gode rammebetingelser for nødvendig advokatbistand. Rapporten nevner også at det i liten grad gjøres en reell kvalitetskontroll, og at innmeldte brudd på kvalitetskriterier i liten grad følges opp.

27.3.6.3 Dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36

En person som får et vedtak endret til gunst for seg, har etter forvaltningsloven § 36 rett til dekning av vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket. Nødvendighetskriteriet er subjektivt, det skal vurderes ut fra hva parten mente var nødvendig. Som oftest vil dette dreie seg om advokatsalærer.

UNE behandler årlig et stort antall krav om dekning av sakskostnader etter denne bestemmelsen, se tabell 27.12 nedenfor. Ettersom dette ikke er saker etter utlendingsloven, ligger beslutningsmyndigheten hos direktøren, som kan gi instrukser om alle sider ved saksbehandlingen, herunder om utfallet i enkeltsaker.

27.3.6.4 Erstatning for ugyldige forvaltningsvedtak fra UNE

Justisdepartementet har gitt UNE fullmakt til å behandle og avgjøre krav om erstatning etter skadeserstatningsloven § 2-1 for tap påført som følge av ugyldige forvaltningsvedtak. Fullmakten omfatter både det å erkjenne erstatningsansvar og å inngå forlik uten å erkjenne ansvar, men er begrenset til krav der utmålt erstatning ikke overstiger 500 000 kroner. UNE mottar årlig et fåtall slike erstatningskrav. Så vidt utvalget kjenner til, har UNE til nå ikke erkjent erstatningsansvar eller inngått forlik i noen saker.

28 Tidligere vurderinger av klageordninger på utlendingsfeltet

28.1 Innledning

Utgangspunktet for reguleringen av utlendingsfeltet har vært et prinsipp om fri adgang, og at utlendinger kunne ta opphold når som helst og hvor som helst i Norge. Særlig første verdenskrig bragte med seg innskrenkninger i dette prinsippet, ved at det ble innført begrensninger på utlendingers adgang til å oppholde seg i visse kommuner, og pass- og visumtvang. Pass- og visumtvangen ble opprettholdt i mellomkrigstiden, med dens store strømmer av flyktninger rundt i Europa. Centralpasskontoret, som ble opprettet i 1917 som en sentral myndighet for å overvåke pass- og visumtvangen, hadde ikke myndighet til å kontrollere utlendingers opphold og arbeid i Norge.

For å sikre en effektiv utlendingskontroll, fikk Norge en fremmedlov i 1927. Dette var den første samlede lovreguleringen av utlendingers adgang til, eller opphold i, landet.

Etter annen verdenskrig ble det behov for å se på lovgivningen på nytt. Prosessen endte med fremmedloven av 1956 (lov av 27. juli 1956 om utlendingers adgang til riket).

Utlendingsforvaltningen var etter fremmedloven av 1956 organisert slik at politiet traff vedtak om avvisning, bortvisning og utvisning, og om oppholdstillatelse. Politiets vedtak kunne påklages til Statens utlendingskontor, som var en sentral myndighet underlagt Justis- og politidepartementet. Utlendingskontoret avgjorde klager over politiets vedtak, og forberedte saker om asyl for avgjørelse i departementet. Kongen i statsråd var klageinstans over departementets vedtak i første instans, og kunne også omgjøre av eget tiltak.

I 1975 ble det innført en midlertidig innvandringsstopp til Norge, primært for å demme opp for det økende antallet søknader om arbeidstillatelser som kom utover på 1970-tallet, og som i hovedsak ble innvilget. Den midlertidige stopp i adgangen til å gi nye arbeidstillatelser ble etter hvert en permanent ordning. De dispensasjonsmuligheter og vilkår som ble oppstilt i forbindelse med innvandringsstoppen, danner grunnlaget for det regelverk som gjelder for arbeidstillatelser i dag.

I 1977 ble det oppnevnt et fremmedlovutvalg, med professor Torkel Opsahl som leder. Utvalget fikk i oppgave å revidere fremmedloven og legge frem forslag til ny lovgivning som kunne «danne det best mulige instrument til gjennomføring av den utlendingskontroll og den innvandringspolitikk som myndighetene til enhver tid finner det hensiktsmessig å føre».30

28.2 Utredninger forut for opprettelsen av UNE

28.2.1 Forarbeider til utlendingsloven 1988

28.2.1.1 Fremmedlovutvalget NOU 1983: 47

Fremmedlovutvalget la frem sin utredning i NOU 1983: 47 Ny fremmedlov. Med hensyn til organiseringen av utlendingsmyndighetene, uttalte utvalget at det «ikke [er] aktuelt å foreslå noen endring i … hovedstrukturen», som innebar at regjeringen gjennom aktuelle fagdepartement utøver myndighet, mens Statens utlendingskontor håndterte flere av de mest sentrale sakstypene, enten som førsteinstans eller etter klage på vedtak fra politiet.31

Fremmedlovutvalget foreslo likevel flere endringer av stor betydning. Statens utlendingskontor ble foreslått vesentlig utbygget og omgjort til et utlendingsdirektorat, og tillagt langt flere oppgaver, som særlig skulle overtas fra politiet. Et flertall på tre av fem utvalgsmedlemmer foreslo også at flere av Utlendingsdirektoratets vedtak skulle underlegges judisiell prøving ved en utvidet domstolsbehandling. Andre vedtak skulle være gjenstand for ordinær administrativ klage, med Justisdepartementet som klageinstans. Asylsaker ble skilt ut for særskilt håndtering. Flertallet i utvalget foreslo at asylsaker skulle behandles i førsteinstans av en nyopprettet flyktningenemnd, som skulle ha Utlendingsdirektoratet som sekretariat. Nemndas vedtak skulle kunne klages inn for Justisdepartementet.

I fordelingen av sakene mellom de ulike behandlingssporene, så fremmedlovutvalget særlig hen til vedtakenes virkning og utlendingens status forut for vedtaket, og om det gjorde seg gjeldende behov for særlige rettssikkerhetsgarantier. I den systematikken ble vedtak som innebar et inngrep i en etablert rettstilstand, så som utvisning og tilbakekall av tillatelse, ansett som saker som krevde en mest mulig rettssikker behandling. Disse skulle derfor undergis domstolsbehandling. Andre vedtak, som rene avslag på søknader om oppholdstillatelse, forutsatte etter flertallets oppfatning ikke samme grad av prosessuelt vern, og skulle derfor gis en ordinær administrativ klagebehandling.

Om sine generelle vurderinger rundt fordeling av sakene, uttalte utvalget følgende:32

«Utvalgets prinsipielle utgangspunkt for sine drøftelser er at utlendingene naturlig bør ha minst like omfattende adgang til overprøvning som i dag, enten på administrativ eller på judisiell vei. Dette er en viktig side av rettssikkerheten i fremmedsaker.»

Flertallets ordning med utvidet domstolsprøving av vedtak, gikk ut på at det skulle tas ut stevning innen tre uker etter underretning om vedtaket. Retten skulle pålegges å gjennomføre en rask prosess, med full hovedforhandling. Domstolene ville ha full prøvingsrett, både for faktum og skjønn, etter modell av tvistemålsloven kapittel 33. I utgangspunktet skulle søksmål kunne reises for by- eller herredsretten i det verneting utlendingen var bosatt, men saken skulle også kunne bringes inn for Oslo byrett.

En slik ordning ville etter flertallets syn forene flere av de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende:33

«Hensynet til rettssikkerhet varetas ved at de endelige avgjørelser om utvisning med innreiseforbud legges til domstolene. De nyter stor tillit og anses i særlig grad skikket til bevisbedømmelse, rettsanvendelse og til å anvende jus på fakta (subsumsjon). Domstolene avgjør spørsmål av stor betydning for den enkeltes rettsstilling, f eks straffesaker, og på bakgrunn av den inngripende betydning et utvisningsvedtak kan ha for utlendingen, tilsier rettssikkerhetshensyn at domstolene også gis kompetanse til å treffe avgjørelser om utvisning. Saksbehandlingen bygger på kontradiksjonsprinsippet, slik at begge parters synspunkter blir utførlig belyst, og dette skjer ved muntlig saksbehandling i betryggende former.

Forslaget innebærer at domstolene også vil måtte avgjøre skjønnsspørsmål (jf nedenfor) som ellers har ligget til forvaltningen. Disse spørsmål angår ikke bare om en utvisning kan skje ved at vilkårene foreligger, men også om den i det foreliggende tilfelle bør skje. Utvalgets flertall mener at domstolene kan og bør ha denne oppgaven. Prinsipielt er den ikke helt ulik andre domstolsoppgaver der det må tas standpunkt til hvilke følger et bestemt saksforhold bør ha, f eks ved varetektsfengsling og utmåling av erstatning og straff, eller når det gjelder om en dom skal være betinget eller ubetinget.»

Utvalgets mindretall på to medlemmer foreslo ingen fordeling av ulike vedtak på ulike overprøvingsordninger, men mente at alle vedtak i Utlendingsdirektoratet skulle kunne påklages administrativt. Når det kom til hvem som skulle være klageinstans, var mindretallet noe delt i sitt syn. Det ene medlemmet gikk inn for en ordning der Justisdepartementet var klageinstans, men slik at man kunne forsøke en ordning med nemnd for et utvalg sakstyper, og etter hvert utvide denne om det viste seg å fungere godt. Alternativt kunne nemndordningen nedlegges. Det andre medlemmet gikk inn for en nemndordning som skulle innføres gradvis.

Mindretallets innvendinger mot flertallets forslag om utvidet domstolsprøving i visse sakstyper, gjaldt i hovedsak at det mente en domstolsprøving ville bli mer kostbar og tidkrevende. Det ville også innebære en desentralisering av avgjørelsesmyndigheten, siden flertallet ikke hadde gått inn for et tvungent verneting i slike saker. Det vil igjen innebære svekkede muligheter for den enkelte domstol til å opparbeide tilstrekkelig kompetanse og kunnskap om de forhold som er av betydning. Rettssikkerhetshensynene gjorde seg etter mindretallets oppfatning ikke gjeldende i en slik grad at det tilsa noe annet enn en administrativ klageordning.

Utvalget foreslo enstemmig at det skulle opprettes en egen nemnd til å behandle asylsaker i første instans, flyktningnemnden. Dens avgjørelser skulle kunne klages inn for departementet, men departementet skulle ikke kunne omgjøre på eget tiltak etter forvaltningsloven § 35. Departementet skulle heller ikke kunne instruere nemnden i sine vurderinger. Nemnden skulle bestå av tre medlemmer, ett med juridisk bakgrunn, ett med utenrikspolitisk bakgrunn og ett med sosialpolitisk bakgrunn, med vekt på flyktning- eller innvandringspolitikk. Et mindretall gikk inn for en større nemnd med fem medlemmer.

Utlendingsdirektoratet skulle være sekretariat for nemnden, og stå for opplysning av saken og saksbehandling i tråd med forvaltningslovens regler og eventuelle særregler gitt i forskrift.

Utvalget foreslo også å bringe inn domstolene i utlendingssaker på en annen måte. Det ble foreslått å gi hjemmel for rettslig avhør i visse saker. En utlending skulle kunne kreve dette for opplysninger som er nødvendig for saken, og utlendingsmyndighetene skulle kunne begjære det hvis ønskelig. Både utlendingen selv og eventuelle vitner skulle kunne avhøres. Formålet var å kunne innhente faktiske opplysninger av betydning for vurderingen av saken.

28.2.1.2 Departementets forslag til ny utlendingslov

Fremmedlovutvalgets forslag til utvidet domstolsprøving av flere sakstyper møtte motbør blant flere sentrale høringsinstanser, ikke minst fra domstolene. Det var særlig den belastning det økte antallet saker ville innebære for domstolene, som ble ansett som problematisk.

Justisdepartementet kom til at forslaget ikke ville gi en god løsning. Departementet la særlig vekt på den merbelastning utlendingssakene ville medføre for domstolene, og det betenkelige i å gi disse sakstypene særskilt prioritet. Domstolene har flere andre prioriterte saker, og «det bør utvises tilbakeholdenhet med å kreve at ytterligere sakstyper skal prioriteres».34

Videre mente departementet at flertallets forslag innebar en uheldig sammenblanding av forvaltningen og domstolenes arbeidsområder. At domstolene skal vurdere en rekke skjønnsmessige spørsmål, «hvor det ofte vil være både nødvendig og riktig å ta hensyn til skiftende politiske signaler», ville etter departementets syn gjøre dem lite egnet til å løse konflikter på dette feltet. Det ble også uttrykt bekymring for at domstolsbehandling av slike saker på litt sikt vil innebære en reell fare for at domstolenes anseelse vil komme i fare.

Departementet vurderte også om det burde opprettes en egen forvaltningsdomstol eller en annen særdomstol som klageorgan i utlendingssaker. Om dette heter det i lovproposisjonen:35

«Betegnelsen «forvaltningsdomstol» brukes i flere betydninger. Vanligvis menes at uavhengig domstolsliknende organ hvis avgjørelser verken kan etterprøves av forvaltningsmyndighetene eller ved de ordinære domstolene. Det er en fordel ved en forvaltningsdomstol at den vil få større fagkunnskap enn de ordinære domstolene, og en vil kunne oppnå en smidigere og raskere saksbehandling. I forhold til forvaltningsbehandling kan behandling ved en forvaltningsdomstol fremtre som grundigere og mer uhildet og dermed mer betryggende ut fra et rettssikkerhetssynspunkt. Av ulemper blir gjerne vist til at sammenheng og enhet i rettspleien tilsier at sakene hører under de ordinære domstolene. Ved å ha egne forvaltningsdomstoler på enkelte områder vil det også kunne oppstå særskilte kompetansespørsmål i forholdet mellom forvaltningsdomstol og ordinær domstol, og slike domstoler bryter også med våre rettslige tradisjoner om at forvaltningsavgjørelser skal kunne overprøves ved de ordinære domstolene.

Et alternativ til forvaltningsdomstol vil være å opprette en særdomstol til overprøving av utlendingssaker, men slik at særdomstolens avgjørelser kan overprøves enten av lagmannsrett eller at sakene kan bringes direkte inn for Høyesterett.

Opprettelse både av forvaltningsdomstoler og særdomstoler har i stor utstrekning møtt motvilje i Norge, og departementet kan ikke se at de har mer for seg i utlendingssaker enn i mange andre typer saker. En ser derfor ikke slike domstoler som et aktuelt alternativ til departementet som klageinnsats. Det eneste reelle alternativet er etter departementets oppfatning å opprette et eget frittstående forvaltningsorgan utenom departementet til å ta seg av klagesakene, dvs. en klagenemnd.»

Etter å ha gjennomgått argumenter for og mot opprettelse av en klagenemnd, konkluderer departementet med at det ikke er ønskelig:36

«En er komet til at departementet fortsatt bør være klageinstans i alle saker som er avgjort av Utlendingsdirektoratet som første instans. Innenfor vårt politiske system gjør det seg gjeldende klare prinsipielle betenkeligheter ved å overføre myndighet til frittstående forvaltningsorganer som er unndratt styring gjennom regjering og departement. Dette vil gjelde i særlig grad på et område som er gjenstand for så sterk interesse som sakene etter utlendingsloven er. Dette sammen med de kostnader et slikt organ ville medføre og faren for at saksgangen ville bli sen, har gjort at en har funnet at en bør basere seg på vanlig forvaltningsmessig klagebehandling.»

Domstolenes involvering ble dermed begrenset til den ordinære etterfølgende judisielle kontroll med forvaltningsvedtaks gyldighet i saker som bringes inn for domstolene gjennom søksmål.

Departementet gikk også imot utvalgets forslag om å opprette en egen flyktningnemnd til å behandle asylsaker i første instans, og la oppgaven til Utlendingsdirektoratet. Forslaget om rett til å kreve rettslig avhør ble også avvist av departementet, hovedsakelig med den begrunnelse at det ville være en mulighet til å trenere saken. Det ble likevel foreslått en adgang til å kreve bevisopptak begrenset til tilfeller der det er helt nødvendig.

28.2.1.3 Forslag om å opprette en klagenemnd for utlendingssaker

I 1994 nedsatte regjeringen et interdepartementalt utvalg som skulle utrede opprettelsen av en klagenemnd for utlendingssaker. Utvalget vurderte både en nemnd for alle sakstyper som på det tidspunktet tillå departementet, en nemnd for asylsaker, og en utvidet asylnemnd. Konklusjonen var at dersom man ønsket å overføre ansvaret for klagesaksbehandling til et annet organ enn departementet, ville en klagenemnd for alle sakstyper være å foretrekke.

Rapporten fra utvalget ble sendt på høring, og et flertall av høringsinstansene stilte seg positive både til at det ble opprettet en uavhengig klagenemnd, og til forslaget om at den skulle behandle alle typer utlendingssaker.

Departementet la frem forslag i tråd med dette.37 Klagenemnda skulle hete Utlendingsnemnda, og behandle alle klager over vedtak fattet i UDI. Den skulle ikke være underlagt instruksjonsmyndighet, og avgjørelsene skulle treffes av nemndledere som skulle beskikkes på åremål.

Justiskomiteens flertall gikk imot forslaget om en klagenemnd for alle sakstyper. I komiteens innstilling ble departementet i stedet bedt om å utrede opprettelsen av en asylnemnd, kalt Flyktningnemnda, som kun skulle behandle klager over vedtak i asylsaker der det var innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, eller der både asyl og opphold på humanitært grunnlag var avslått.38 Alle andre sakstyper skulle ligge utenfor nemndas saksområde.

Departementet sendte deretter på høring et nytt forslag. Forslag om en utlendingsnemnd var fortsatt med, men departementet beskrev også et alternativ 2 i tråd med Justiskomiteens merknader.

Høringsinstansene var fortsatt i hovedsak i favør av en utlendingsnemnd. I Ot.prp. nr. 17 (1998–99) la departementet frem to alternative forslag for Stortinget. Alternativ 1 tilsvarte det opprinnelige forslaget om en utlendingsnemnd, og var det departementet anbefalte. Alternativ 2 var å opprette en flyktningnemnd.

Om bakgrunnen for forslaget redegjorde departementet for følgende fra den foregående proposisjonen:39

«Det er i utakt med den generelle forvaltningspolitiske utviklingen at et så stort antall vedtak i enkeltsaker som det her er tale om, treffes av et departement. Ifølge St.meld. nr. 35 (1991–92) om statens forvaltnings- og personalpolitikk skal departementene i hovedsak være sekretariater for politisk ledelse og utøve ledelse av sektorpolitikken på departementets ansvarsområde. Faglige spesialfunksjoner og enkeltsaksbehandling skal i hovedsak håndteres av forvaltningsorganer utenfor departementene. Når det gjelder situasjonen i de andre nordiske land, har Sverige klagenemnd i utlendingssaker, mens Danmark og Finland har klagenemnder i asylsaker. Danmark har hatt si nemnd siden 1984, mens den svenske nemnda trådte i funksjon 1. januar 1992 og den finske 1. januar 1993.

Rettssikkerheten for utlendinger som har en sak etter utlendingsloven, anses tilfredsstillende ivaretatt med departementet som klageinstans. Et hovedpoeng med ei nemnd er likevel å gi asylsøkerne et bedre rettsvern enn i dag. Dette henger bl.a. sammen med at rettssikkerhet ikke bare forutsetter at regler faktisk blir fulgt, men også tillit til at dette skjer. Det forhold at vedtakene ofte blir bestridt, kan tenkes å ha følger for tilliten til det organet som treffer vedtakene. Nemnda vil bli et domstollignende organ, og dermed den type organ som anses best skikket til å ivareta rettssikkerheten i enkeltsaker, herunder hensynet til likebehandling. Dette vil igjen kunne lede til at antallet personer som ser seg tjent med å gå til rettssak for å få prøvet gyldigheten av et negativt vedtak, blir redusert».

Videre uttalte departementet i Ot.prp. nr. 17 (1998–99):

«Det ble i proposisjonen også anført at det talte til fordel for å opprette et forvaltningsorgan utenfor departementet at departementet ville kunne konsentrere seg om sine øvrige oppgaver. På utlendingsfeltet vil dette først og fremst si å sørge for et til enhver tid oppdatert og hensiktsmessig lov- og forskriftsverk. I denne forbindelse er det av stor viktighet å følge med i, og være ajour med, utviklingen internasjonalt.»

Departementets forslag tegner opp den hovedstrukturen som senere ble gjeldende for Utlendingsnemnda, og som utgjør dagens ordning for behandling av klager i utlendingssaker. Utlendingsnemnda skulle være et uavhengig, domstolslignende forvaltningsorgan, med beslutningstakere som ikke kunne instrueres i enkeltsaker eller om skjønnsutøvelse eller lovtolkning. Nemndlederne og direktøren skulle ha dommerkompetanse og beskikkes på åremål av Kongen i statsråd. Saker med «vesentlige tvilsspørsmål» skulle avgjøres i nemndmøte med en nemndleder og nemndmedlemmer, hvor utlendingen skulle kunne gis adgang til å møte personlig og avgi forklaring. Andre saker skulle kunne avgjøres av en nemndleder eller av sekretariatet etter delegasjon.

28.3 Evalueringer av Utlendingsnemnda

28.3.1 Rapport 2003 fra RhKnoff

Konsulentfirmaet RhKnoff ble gitt i oppdrag å evaluere Utlendingsnemnda i 2002. Formålet med evalueringen var i henhold til departementets bestilling tredelt:

• Å få vurdert om sentrale mål med reformen er innfridd.

• Å få frem eventuelle uønskede effekter av reformen, med tanke på tiltak for å sikre at målene innfris.

• Å bidra til læring og kunnskapsutvikling om klagebehandlingen.

Evalueringen ble utført blant annet gjennom bruk av intervjuer med en rekke aktører, herunder ansatte i UNE, UDI og advokater, og ved gjennomgang av regelverk knyttet til Utlendingsnemnda. Evaluatorene la frem sin hovedrapport i mars 2003.40

Evalueringen var på flere punkter positiv for Utlendingsnemnda. Blant annet ble det pekt på at UNE hadde opparbeidet et godt omdømme når det gjaldt fleksibilitet og reaksjonsevne. Saksbehandlingen ble funnet å holde en høy faglig og etisk standard, og saker ble avgjort på riktig nivå. Gjennomføringen av nemndmøtene ble funnet å være tillitvekkende og godt ledet, og bidro til god opplysning av sakene. Evalueringen kunne også konstatere at det «knapt [var] funnet noen som ønsker seg tilbake til den tidligere situasjon der departementet var klageinstans».41

Rapporten inneholdt også kritiske merknader og anbefalinger om endringer. Blant dem, var at sekretariatet var gitt vedtaksmyndighet i åpenbare saker. Evalueringen anbefalte at saker kun skulle avgjøres av nemndleder eller i nemndmøte. UNEs praksis vedrørende partsinnsyn ble også ansett å måtte endres, særlig med hensyn til at klager og advokat burde få innsyn i interne bakgrunnsnotater om landsituasjonen og andre faktaopplysninger sekretariatet presenterte for nemnda og bygget sine anbefalinger på. Evalueringen fant også at mange opplevde at «UNE opptrer lite konsistent og har bidratt lite til å klargjøre praksis og gjeldende rett».42 Det ble anbefalt å opprette en ordning med stornemnd som kan behandle presedenssaker, til erstatning for den ordning som da gjaldt med et koordineringsutvalg. En annen anbefaling gjaldt å overføre landrådgiverne i UNE og UDI til en felles, uavhengig enhet.

I evalueringsrapporten ble det gjort en særskilt vurdering av om det burde innføres en ordning med partsprosess i Utlendingsnemndas nemndmøter, slik at Utlendingsdirektoratet ble gjort til part. Tanken var inspirert av det danske systemet, hvor Udlændingestyrelsen møtte i nemndmøter i Flyktningenævnet. Særlig hadde Norsk organisasjon for asylsøkere fremhevet behovet for en slik ordning, med særlig vekt på at dette ville bidra til å styrke rettssikkerheten for klagerne.

Av rapporten går det frem at det var delte meninger om en slik ordning. Sentrale argumenter var blant annet at en partsprosess vil gi bedre innsyn og en mer presis saksforberedelse, at prosessen ville bli mer jevnbyrdig og objektiv siden begge sider blir belyst under samme forhold, og at det ville bli tydeligere for klagerne hva som er motforestillingene mot at de skal få bli i Norge.

Som argumenter imot å innføre en partsprosess, ble det fremhevet at en partsprosess kan gi større fokus på argumentasjon og prosedyre enn på saksopplysning og utlendingen selv, at utlendingen vil bli mer avhengig av advokatrepresentasjon og at det er store forskjeller mellom advokatene, at dagens ordning er enkel og oversiktlig, og at en partsprosess kan gi lenger saksbehandlingstid og vil være ressurskrevende.

Rapporten konkluderte med at man ikke anbefalte omlegging til en partsprosess i UNE. Som begrunnelse uttales det i rapporten:43

«Vi legger særlig vekt på det som er anført om klagernes rettssikkerhet:

• Selv om det kan være en risiko for at UNEs saksbehandling i noen tilfelle blir en reprise på UDIs, ser vi en større fare for tilfeldigheter og forskjellsbehandling dersom ansvaret for saksforberedelsen flyttes fra UNEs fagfolk til klageren selv og dennes advokat.

• Kvalitetsvariasjoner i advokatbistanden vil ha enda større konsekvenser for de saker som skal behandles skriftlig enn for fremmøtesakene. En omlegging vil dermed ytterligere forsterke skillet mellom saker som behandles administrativt og saker som behandles i nemndmøte. Det vil gjør beslutningen om behandlingsform enda mer kritisk og angripelig.

Effektivitetshensyn taler imidlertid også imot en omlegging:

• En formalisert partsprosess vil ganske sikkert føre til lengre saksbehandlingstid, noe som er uønsket både av hensyn til søkerne og av økonomiske grunner.

• Endelig vil en formalisert partsprosess forutsette større ressursinnsats fra advokatenes side enn i dag. Hvis ikke klagerne selv skal dekke utgiftene, må det offentlige gjøre det. Dersom UNE likevel må opprettholde et stort saksbehandlerkorps for å sortere saker på behandlingsform og forberede alle saker som ikke skal i nemndmøte, blir totalkostnaden trolig merkbart større ved en partsprosess enn ved dagens ordning.»

Departementet presenterte sin oppfølgning av rapporten i en stortingsmelding,44 hvor det også ble varslet en lovproposisjon med forslag til visse endringer i regelverket. Lovforslaget omtales nedenfor i kapittel 28.4.2. I meldingen foreslås det blant annet å innføre instruksjonsmyndighet over Utlendingsdirektoratet om lovtolkning og skjønnsutøvelse, å innføre en ordning med stornemnd i UNE, og å etablere en egen, faglig uavhengig enhet for landinformasjon.

28.3.2 Evaluering av UNEs valg av avgjørelsesform

Advokat Henning Harborg la i 2008 frem sin rapport Uavhengig gjennomgang av UNEs praksis i valg av avgjørelsesform i asylsaker (Harborg 2008). I følge oppdraget fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet skulle formålet med gjennomgangen være:45

«å avklare

• hvor terskelen ligger for at en sak avgjøres i nemndmøte og om praksis er i samsvar med gjeldende regelverk, herunder også UNEs egne retningslinjer,

• hvordan beslutning om avgjørelsesform treffes, og om prosessen på dette punkt er tilfredsstillende,

• om man oppnår en tilstrekkelig grad av likebehandling og

• om det er behov for tydeliggjøring eller endringer i forskrift eller retningslinjer.»

Utreder gjennomgikk i overkant av 100 beskyttelsessaker avgjort i UNE i 2006 eller 2007, fra de ti største ankomstlandene for asylsøkere. I tillegg ble UNEs interne retningslinjer og annet regelverk gjennomgått, og det ble også avholdt intervjuer og møter.

Utredningen fant at lovens kriterium for valg av avgjørelsesform i UNE – «vesentlige tvilsspørsmål» – var vagt og vanskelig håndterlig, med liten veiledning i lovens forarbeider eller i forskrift. Det ble anbefalt en klargjøring, som kom i form av § 16-9 i utlendingsforskriften.

I all hovedsak fant utredningen at saksbehandlingen rundt valg av avgjørelsesform er grundig, og at valget tas alvorlig. Det ble imidlertid ansett som en utfordring at det ikke er noen formelle mekanismer for å sikre likebehandling i valget av avgjørelsesform. UNE ble derfor bedt om å se nærmere på utforming av kvalitetssikringsmekanismer.

Basert på anbefalingene i utredningen, ble det gitt hjemmel i forskrift for at nemndleder kan avgrense det som skal avgjøres i nemndmøte, til de deler av saken som reiser «vesentlige tvilsspørsmål». Slik situasjonen var, måtte hele saken avgjøres i nemndmøte, mens det gjerne bare er deler av den hvor det faktisk er tvil av betydning for utfallet. Rapporten anbefalte også at det i større grad ble åpnet for å avholde møter med klagere utenfor nemndmøtene, for eksempel slik at klager kan møte en saksbehandler eller nemndleder for å gi forklaring eller informasjon om enkelte spørsmål underveis i saksbehandlingen. Særlig ble det påpekt at dette kunne være aktuelt i saker der det var tvil om avgjørelsesformen skulle være nemndmøte. Dette er ikke fulgt opp i regelverket, men i praksis hender det at UNEs nemndledere avholder slike møter.

28.4 Øvrige vurderinger

28.4.1 Innledning

Det har vært flere lovendringer av større eller mindre betydning for Utlendingsnemndas virksomhet, saksbehandling og organisering. Av de mindre, nevnes at antall deltakere i nemndmøter i 2000 ble redusert fra det opprinnelige forslaget om en nemndleder og fire nemndmedlemmer, til en nemndleder og to nemndmedlemmer, hovedsakelig av praktiske og økonomiske hensyn. Nemndledernes åremålsperiode ble først utvidet fra fire til åtte år i 2005, mens stillingene i 2012 ble omgjort til faste stillinger. Det er gitt egne regler om høring av barn, innhenting av opplysninger fra andre offentlige institusjoner, håndtering av omgjøringsanmodninger mv. Videre ble Utlendingsnemndas saksområde utvidet i 2006, til å omfatte klagebehandling av saker etter statsborgerloven.

Da utlendingslovutvalget ble oppnevnt i 2001, ble det gjort klart i mandatet at en vurdering av organiseringen på utlendingsfeltet ikke skulle utredes:46

«Utvalget skal legge til grunn de organer som behandler utlendingssaker i dag; Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, politiet og utenriksstasjonene. Utvalget skal ikke vurdere ansvarsdelingen mellom departementet på den ene side og øvrige organer når det gjelder kompetansen i enkeltsaker.»

I proposisjonen til ny utlendingslov kom departementet, etter en avveining av ulike hensyn som politisk styring, effektivitet, rettssikkerhet og likebehandling, til at det ville være riktig å holde fast ved grunnprinsippene for dagens organisering av utlendingsfeltet. Departementet vurderte at den ordningen som gjaldt for politisk styring, der departementet kan instruere UDI men ikke UNE, ga en god balanse mellom behovet for politisk styring og hensynet til rettssikkerhet og UNEs uavhengighet og legitimitet.47

I det videre gis en oversikt over endringer av betydning for organiseringen av klagebehandlingen på utlendingsfeltet.

28.4.2 Endringer i styringsforholdene på utlendingsfeltet – innføring av stornemnd (Ot.prp. nr. 31 (2004–2005))

I 2004 ble det fremmet forslag om endringer i utlendingsloven som dels var en oppfølgning av evalueringsrapporten som ble fremlagt i 2003, jf. ovenfor. Av betydning for Utlendingsnemnda, foreslo departementet å innføre en adgang for departementet til å bringe positive vedtak i UNE inn for domstolene for gyldighetsprøving. Det ble også foreslått å opprette en ordning med stornemnd som avgjørelsesform i UNE, som skulle treffe avgjørelser med presedensvirkning for UNE og UDI. Det ble også foreslått at Kongen i statsråd skulle være klageinstans i saker som gjaldt rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn.

Da UNE ble opprettet, ble det vedtatt at UNE skulle ha et eget koordineringsutvalg sammensatt av en nemndleder og fire nemndmedlemmer. Dets oppgave var knyttet til likebehandling og praksis, blant annet skulle det undersøke om vedtak fattet av ulike nemnder sto i forhold til hverandre. Utvalget avga uttalelser i etterkant om forhold det fant det hensiktsmessig å se nærmere på. Uttalelsene var kun rådgivende.

Etter hvert ble det klart at UNE og UDI på enkelte områder hadde ulik praksis. For å sikre mer konsistens og likebehandling i utlendingsforvaltningen, foreslo departementet derfor å innføre en ordning med stornemnd som egen avgjørelsesform. Som bakgrunn for forslaget uttalte departementet:48

«Til tross for behov og ønsker, eksisterer det i utlendingsforvaltningen i dag ikke en ordning som kan sikre lik praksis i de ulike instansene, og dermed likebehandling. For å få til dette, er det ønskelig at det på ett nivå i utlendingsforvaltningen fattes vedtak i enkeltsaker som kan være presedensskapende, dvs. retningsgivende for behandling av tilsvarende saker senere.

Det eksisterende Koordineringsutvalget har ikke denne presedensskapende funksjonen, da det må betraktes som et rent rådgivende organ som skal overvåke praksisen i nemnda. I følge UNE-evalueringen er ikke dette en tilfredsstillende ordning. Mangelen på en presedensskapende instans fører i følge evalueringen bl.a. til fare for inkonsekvente og gale avgjørelser. På den bakgrunn anbefales det i evalueringen at en stornemnd opprettes og at vedtakene stornemnda fatter, skal ha presedensvirkning. Det anbefales også at koordineringsutvalget legges ned.»

Stornemnd skulle kunne kreves av departementet, UDI eller en nemndleder i UNE. Ved avgjørelse av en sak i stornemnd, skulle det delta tre nemndledere og fire nemndmedlemmer, og en av nemndlederne skulle lede stornemnda. Kriteriene for når stornemnd skulle kunne benyttes, ble fastlagt i utlendingsforskriften. Avgjørelsesformen ble forbeholdt saker på områder der det var tendenser til ulik praksis i UDI og UNE, saker med prinsipiell betydning og saker med stor samfunnsmessig eller økonomisk betydning. Senere ble det lagt til at stornemnd også kunne brukes som avgjørelsesform i saker der det var aktuelt å fravike formelle, landspesifikke anbefalinger fra FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR) som gjelder beskyttelse. Anmodninger om omgjøring i saker som nevnt skulle også kunne avgjøres i stornemnd.

I proposisjonen ble det også foreslått å innføre en adgang for departementet til å begjære domstolsbehandling av positive vedtak truffet i UNE. Søksmålet skulle rettes mot utlendingen som var part i vedtaket, og måtte tas ut innen fire måneder etter vedtaket ble truffet.

Etter departementets vurdering var det et udekket kontrollbehov når det gjaldt UNEs positive vedtak. Negative vedtak, som innebar endelig avslag på en søknad om opphold eller at en utlending ble utvist mv., kunne bringes inn for domstolene av utlendingen. Noen slik mulighet til domstolsprøving av positive vedtak, forelå ikke.

Departementet vurderte flere tiltak for å bøte på denne situasjonen, herunder en adgang til å gi generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse, adgang til å instruere i enkeltsaker, adgang for departementet til å avgi prinsipputtalelser og til å omgjøre UNEs vedtak. Departementet forkastet imidlertid disse tiltakene, da de ble funnet å komme i konflikt med UNEs uavhengighet, og ha negative virkninger for tilliten til UNE som et uavhengig og selvstendig organ. Derimot ble det foreslått en regel om at positive vedtak kan bringes inn for domstolene. Departementet pekte blant annet på at en slik ordning ikke vil rokke ved UNEs uavhengighet, og at ordningen i praksis vil bli benyttet så sjelden at argumenter knyttet til usikkerhet for utlendinger som har fått et positivt vedtak eller til saksbehandlingstid, ikke fremstod spesielt vektige.

Lovendringene trådte i kraft 9. september 2005.

28.4.3 NOU 2010: 12 Ny klageordning for utlendingssaker (Mæland-utvalgets utredning)

28.4.3.1 Forslagene i utredningen

I juni 2009 ble det oppnevnt et utvalg under ledelse av psykiater/klinikkleder Øystein Mæland, for å vurdere organiseringen av klagesaksbehandlingen på utlendingsfeltet. Etter mandatet skulle utvalget vurdere den beste organiseringen av klagesaksbehandlingen på utlendingsfeltet, under hensyntagen til de fire hovedhensynene politisk styring, rettssikkerhet, rask og effektiv saksbehandling og legitimitet.

Mæland-utvalget la frem sin utredning (NOU 2010: 12 Ny klageordning for utlendingssaker) i november 2010, etter først å ha avgitt en egen delutredning om instruksjonsmyndighet i mars samme år. I utredningen ble det foreslått en ny organisasjonsmodell for klagesaksbehandling på utlendingsfeltet. Det skulle opprettes et forvaltningsorgan kalt Klageinstansen for utlendingssaker, som igjen skulle være inndelt i to avdelinger, Utlendingsklage og Flyktningnemnda. Sistnevnte skulle bestå av ikke-instruerbare nemndledere som beslutningstakere, og skulle behandle alle klager i beskyttelsessaker hvor UDI hadde gitt utsatt iverksetting. Utlendingsklage skulle være et ordinært, linjestyrt forvaltningsorgan, og behandle alle andre typer utlendingssaker enn beskyttelsessaker med utsatt iverksetting.

Utvalget kom til at klagesaksbehandlingen bør skje i et forvaltningsorgan utenfor departementet. En domstolsordning ble avvist med den begrunnelse at det ville være for kostbart, og forutsatte en prinsipiell vurdering av bruken av særdomstoler på enkelte forvaltningsområder, noe utvalget ikke hadde som mandat å vurdere.

Mæland-utvalget fant at utgangspunktet for valg av organisasjonsmodell burde være den alminnelige klagesaksbehandlingen etter forvaltningsloven, der et overordnet organ har kompetanse til å omgjøre underordnet organs vedtak. En slik normalordning ble funnet i tilstrekkelig grad å ivareta hensynene til rettssikkerhet, effektivitet, politisk styring og legitimitet. Spørsmålet for utvalget ble deretter om det for noen sakers del gjorde seg gjeldende særskilte forhold som tilsa at man burde avvike fra denne normalordningen.

Utvalget fant at saker om beskyttelse skilte seg ut som svært inngripende vedtak, hvor følgene av et feilaktig utfall kan bli svært alvorlige for den det gjelder. Bevisvurderingene er ofte krevende, og informasjonen om forholdene i ulike land ofte mangelfull og divergerende. På det grunnlag fant utvalget at muntlig behandling ville gi bedre forutsetninger for å vurdere om utlendingens anførsler om sitt beskyttelsesbehov kunne legges til grunn. Det vil også øke sannsynligheten for at materielt riktige vedtak fattes, og dermed styrke rettssikkerheten. Viktigheten av vedtakene for den enkelte gjorde det etter utvalgets oppfatning nødvendig med et klageorgan med sterk legitimitet og rettssikkerhet. Den demokratiske legitimitet, hvoretter det anses viktig at beslutninger kan forankres i folkeviljen slik den kommer til uttrykk gjennom valg, ble ansett mindre tungtveiende, ettersom vedtak i beskyttelsessaker ikke inneholder politiske avveininger av typen innvandringsregulerende hensyn. I stedet er det internasjonale konvensjoner som er førende for utfallet. For beskyttelsessakers vedkommende ble det derfor konkludert med behov for en mer domstolslignende behandling i klageorganet.

Resultatet av avveiningene ble at det burde opprettes et felles forvaltningsorgan, kalt Klageorganet for utlendingssaker. Det skulle ha to avdelinger, Utlendingsklage og Flyktningnemnda.

I praksis ville forslaget innebære å gjøre organisatoriske endringer i systemet med Utlendingsnemnda som klageorgan. Organisasjonen skulle deles i to, og direktøren skulle ha ordinær instruksjonsmyndighet kun over avdelingen Utlendingsklage. Flyktningnemnda ville for alle praktiske formål være organisatorisk den samme som i dag, og de to avdelingene skulle også ha et felles organisert sekretariat. Det ble foreslått at det nye klageorganet kun skulle behandle klager, og ikke anmodninger om omgjøring av sine egne vedtak. Etter forslaget skal det tilligge UDI å behandle og avgjøre omgjøringsanmodninger, ut fra den tankegang at det vil avlaste klageorganet, og bidra til en mer effektiv håndtering av det store antallet omgjøringsanmodninger. Klageorganet ville ikke ha anledning til å omgjøre sitt eget vedtak, selv om det skulle mene at det var ugyldig. I tillegg foreslo utvalget at domstolenes prøvelsesrett i beskyttelsessaker skulle utvides. Domstolskontrollen skulle ikke lenger være en ren etterfølgende gyldighetsprøving. I stedet skulle domstolene gis adgang til å treffe dom for realiteten i spørsmålet om en utlending fyller vilkårene for å kunne anses som en flyktning eller ikke, og prøvingen skulle skje ut fra forholdene på domstidspunktet.

Flyktningnemnda skulle etter forslaget avgjøre klager over vedtak i beskyttelsessaker, hvor UDI i klageomgangen hadde gitt utsatt iverksetting av sitt vedtak. Vedtak om retur til et ansvarlig tredjeland i henhold til det såkalte Dublin-systemet skulle ikke være omfattet, da disse ble ansett som mindre inngripende. I tillegg skulle nemnda også avgjøre spørsmålet om oppholdstillatelse på humanitært grunnlag i tilknytning til beskyttelsessaken.

Utlendingsklage skulle behandle klager i alle andre sakstyper enn de som skulle underlegges nemndas ansvarsområde. Det innebar blant annet statsborgerskapssaker, familieinnvandringssaker og utvisningssaker. Her skulle avgjørelsen skje i et linjebasert forvaltningssystem, og direktøren skulle kunne instruere om så vel den generelle lovtolkning, skjønnsutøvelse og subsumsjon, samt det konkrete resultat i hver enkelt sak.

Mæland-utvalget foreslo at det fortsatt skal være en ordning med lekmannsrepresentasjon gjennom deltakelse av nemndmedlemmer i avgjørelsen av saker i Flyktningnemnda. Hensynet til rettssikkerhet og legitimitet ble avgjørende for den vurderingen. Nemndmedlemmene skal delta i alle saker der utlendingen gis rett til å møte, og være med på å vurdere alle sider av saken, herunder også spørsmålet om opphold på humanitært grunnlag. Nemndleders adgang til å begrense de spørsmål som skal behandles i nemndmøte til det som reiser vesentlige tvilsspørsmål, foreslås opphevet. Utvalget foreslo også at nemndmedlemmene skal gis en tydeligere rolle i saksbehandlingen, ved at de skal gis bedre mulighet for å kontrollere og vurdere det faktiske grunnlaget. Materiale til nemndmøte skal sendes nemndmedlemmene i god tid i forkant, og det skal settes av bedre tid til forberedelse, samt gis adgang til å påvirke utformingen av vedtaket.

Utvalget hadde som utgangspunkt at utlendingen skal ha rett til personlig fremmøte for klageorganet. Hensikten med forslaget var å øke andelen saker som avgjøres etter muntlig forklaring fra utlendingen. Med henvisning til klageordningene i særlig Sverige og Danmark, mente utvalget at andelen saker som avgjøres etter muntlig forklaring for klageorganet, var vesentlig lavere i Norge enn i nabolandene. Hensynene til rettssikkerhet og legitimitet tilsier at utlendingen bør gis anledning til å forklare seg om de faktiske forholdene i saken. Hensynet til effektivitet og rask saksbehandling tilsier imidlertid at den ressursbruk personlig fremmøte innebærer bør forbeholdes de saker hvor behovet for styrket rettssikkerhet og legitimitet er størst. Etter forslaget skal unntak derfor kunne gjøres dersom særskilte kriterier er oppfylt:

• utlendingens fremstilling av faktum kan legges til grunn

• det er ikke tvil om faktum

• nemndleder anser det åpenbart at personlig fremmøte ikke vil ha betydning for avgjørelsen av saken

Med andre ord skal utlendingen ha rett til å møte dersom det er aktuelt å fravike det faktum utlendingen har fremsatt.

Utvalget foreslo videre en egen saksbehandlingsprosedyre for de tilfeller der det kan være aktuelt å frata utlendingen retten til fremmøte. Dersom det er aktuelt å benytte et av de to siste kriteriene, skal spørsmålet forelegges to nemndmedlemmer, som sammen med nemndleder treffer beslutning om fremmøte eller ikke.

Spørsmålet om hvilken rolle UDI skulle ha i klagebehandlingen, var også tema for utredningen. Utvalget var i tvil om en partsprosess med UDI og utlendingen som motparter ville gi en like god opplysning av saken som dagens ordning, og uttalte:49

«I dag er det klageinstansen selv som har hovedansvaret for at saken er godt nok opplyst. Saken opplyses dermed av et spesialisert organ med god tilgang til relevant kunnskap både eksternt og internt. Videre har klageinstansen plikt til å ivareta klagers interesser i sin saksforberedelse. Klageinstansen må dermed også prøve å finne fakta, tidligere praksis og argumenter som taler for å ta klagen til følge. Det er fare for at klager og dennes advokat vil ha vesentlig dårligere forutsetninger for å finne frem til fakta og tidligere praksis enn klageinstansen.

En hel eller delvis overføring av ansvaret for å opplyse saken til partene kan etter utvalgets oppfatning medføre at klageinstansen får et dårligere beslutningsgrunnlag enn etter dagens ordning. Dette kan ha negative følger for klagers rettssikkerhet.»

Også ressurshensyn talte imot å innføre en topartsprosess i klageomgangen. UDI vil trenge større overføringer, og det må antas nødvendig med økte tilskudd til advokatbistand. Samtidig vil ikke kostnadene til klageinstansens saksforberedelse reduseres tilsvarende.

Utvalget fant derfor at det ikke ville være hensiktsmessig å innføre en ordning hvor UDI skulle være part i saken for klageinstansen.

28.4.3.2 Oppfølging av utredningen

Mæland-utvalgets utredning var på høring i 2011. Flere av høringsinstansene var kritiske til utvalgets forslag til organisering av klagebehandlingen, enten fordi de mente det ikke gikk langt nok i retning av å endre dagens system, eller fordi forslagene ville føre til ulike problemer knyttet til ansvars- og oppgavefordeling mellom de to avdelingene i det nye organet. Flere trakk frem likebehandlings- og samordningsutfordringer dersom saker om beskyttelse skulle behandles i begge avdelingene, basert på om det var gitt utsatt iverksetting eller ikke. Andre pekte på at andre utlendingssaker bød på vel så vanskelige bevisvurderinger og inngripende beslutninger som beskyttelsessaker. De fleste var positive til i større grad å avgjøre beskyttelsessaker i nemndmøte med personlig fremmøte.

I Prop. 180 L (2012–2013) drøfter departementet noen av utvalgets forslag knyttet til en mer effektiv håndtering av omgjøringsanmodninger. Departementet fant at forslaget om at UDI skulle behandle og avgjøre omgjøringsanmodninger over UNEs vedtak, ikke burde gjennomføres, og uttalte:50

«Departementet er etter dette enig med UNE og UDI i at utvalgets forslag mest sannsynlig vil medføre større ressursbruk enn i dag. Departementet er også enig med UDI og UNE i at det åpenbart kan svekke tilliten til UNE som uavhengig klageorgan dersom UDI skulle omgjøre UNEs vedtak. Dette ville være særlig problematisk ettersom UNE etter utvalgets forslag ikke skal ha adgang til å omgjøre egne vedtak. UNE vil da ikke kunne omgjøre et vedtak selv om det viser seg at vedtaket er ugyldig, eller det fremkommer nye opplysninger som gjør at vedtaket etter UNEs vurdering bør omgjøres.

Etter en helhetsvurdering har departementet kommet til at det ikke er grunn til å følge opp utvalgets forslag om å legge behandlingen av omgjøringsanmodninger til UDI.»

Departementet kommenterte også utvalgets vurderinger knyttet til innføring av en domstolsordning for klagebehandling av utlendingssaker. Departementet mente blant annet at en domstolsordning ville bli mer ressurskrevende, i alle fall dersom man la til grunn en forutsetning om mer muntlig behandling. En topartsprosess vil også være mer omstendelig og ressurskrevende enn dagens forvaltningsordning. Departementet mente at domstolene vil få utfordringer med å opparbeide seg spisskompetanse på sakene, og at det med en partsprosess vil være en risiko for at styrkeforholdet mellom en spesialisert, offentlig part og en privat part, vil bli skjevt. Etter departementets vurdering vil det være lite trolig at advokater kan opparbeide seg den samme spesialiserte kompetanse som UDI har. En domstolsbehandling vil også frata politiske myndigheter de fleste styringsmuligheter utover lov og forskrift, samtidig som mye taler for å øke den politiske styringen av feltet. Departementet pekte til sist også på at en domstolsordning ikke nødvendigvis vil redusere antallet omgjøringsanmodninger, men snarere vil flytte belastningen ved sakene over på UDI.

Etter dette kom departementet til følgende konklusjon:51

«I det videre arbeidet med oppfølgingen av NOU 2010:12, hvor departementet skal vurdere Klagesaksutvalgets vurderinger og anbefalinger knyttet til omfang av rettigheter, adgangen til nemndbehandling, personlig fremmøte og muntlig saksbehandling mv., vil departementet bygge på at UNE fortsatt skal være klageinstansen for utlendingssaker.»

I oppfølging av Mæland-utvalgets forslag foreslo departementet to lovendringer; en endring i utlendingsloven § 78 som ga UNE adgang til å unnlate å gi individualiserte begrunnelser, og innføring av en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om formkrav til omgjøringsanmodninger, og om krav om kjent adresse for at omgjøringsanmodninger skal kunne behandles.

Departementets forslag ble vedtatt av Stortinget, og loven trådte i kraft i april 2014.

28.4.4 Utvidelse av departementets instruksjonsmyndighet overfor Utlendingsnemnda – Prop. 16 L (2015–2016)

Høsten 2015 opplevde Norge, som Europa for øvrig, en kraftig økning av antall asylsøkere. På få uker ankom det flere asylsøkere enn hele første halvår 2015. Dette førte til ønske om regelverksendringer for å møte behovet for en rask og effektiv håndtering og saksbehandling. I Prop. 16 L (2015–2016) foreslo departementet at det skulle gis myndighet til å instruere UNE med hensyn til lovtolkning og skjønnsutøvelse for alle sakstyper etter utlendingsloven, men ikke i avgjørelsen av den enkelte sak. Forslaget gjaldt ikke saker etter statsborgerloven.

Stortinget behandlet proposisjonen i løpet av en uke. Forslaget ble vedtatt, og trådte i kraft 20. november 2015.52 Lovvedtaket er gjort midlertidig for to år. Det skal gjennomføres en evaluering før det eventuelt besluttes å gjøre endringene varige.

Om vurderingene bak forslaget, uttalte departementet i proposisjonen blant annet:53

«Departementet mener at politisk styring av utlendingsfeltet fortsatt fortrinnsvis bør skje gjennom lov og forskrift. Enkelte styringssignaler kan imidlertid være mindre egnet for regulering i lov og forskrift, og det kan være behov for raske avklaringer og endringer. Departementet mener at gjeldende styringsmuligheter overfor UNE ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de behov for raske avklaringer og politisk styring innenfor innvandrings- og flyktningpolitikken som dagens situasjon med ekstraordinære ankomsttall tilsier; både lovtolkningsspørsmål og praksisspørsmål må kunne avklares raskt.

Selv om departementet i dag verken kan instruere UDI eller UNE om avgjørelsen av enkeltsaker, har departementet mulighet til å styre UDIs praksis og lovforståelse gjennom generelle instrukser. Departementet kan imidlertid ikke instruere UNE på samme måte – UNE er ikke forpliktet til å følge departementets instrukser til UDI. Dersom det ønskes endringer og retningslinjer som også skal binde UNE, må departementet gjøre endringer i lov eller forskrift. Lov- eller forskriftsendringer er tidkrevende å gjennomføre, og de kan ikke nødvendigvis utformes like detaljert og uttømmende som en instruks. Dagens situasjon viser at det kan være behov for å iverksette tiltak på bakgrunn av hendelser i verden, eller fordi politikken i Norges nærområde og sammenlignbare land blir lagt om. Som følge av dette kan det oppstå behov for å gjennomføre tiltak som raskt kan endre praksis innenfor lovens rammer, og for å klargjøre aktuelle lovtolkningsspørsmål både når det gjelder behandlingen av saker om beskyttelse (asyl) og andre saker.

Hovedargumentene mot en instruksjonsadgang overfor UNE har vært at dette ikke har vært ansett som forenlig med en uavhengig nemndordning, og at befolkningen trolig vil ha størst tillit til en trygg og forsvarlig behandling av enkeltsaker dersom klageorganet er helt uavhengig av skiftende regjeringer. Departementet mener at disse hensynene ikke kan være avgjørende i dagens situasjon, hvor det er behov for politisk styring av praksis når det anses hensiktsmessig innenfor rammene av lov og forskrift og Norges internasjonale forpliktelser. Når det gjelder tillit til en trygg og forsvarlig saksbehandling i UNE, mener departementet at demokratihensyn taler for en tydeligere styring fra politiske myndigheter. Dette vil gi raske avklaringer av praksis, noe som igjen vil føre til større forutberegnelighet for den enkelte klager.

Det foreslås derfor at departementet skal ha den samme instruksjonsmyndigheten over UNE som departementet har over UDI når det gjelder både lovtolkning og skjønnsutøvelse. I motsetning til Klagesaksutvalgets forslag, mener departementet det er behov for at instruksjonsmyndigheten gjelder i alle saker etter utlendingsloven, det vil si også i saker om beskyttelse (asyl). Dette er spesielt viktig fordi det er asylsøkere som står for de store ankomstene til Norge nå, med de utfordringer dette medfører for samfunnet som helhet.»

Det ble ikke foreslått å endre utlendingsloven § 77 første ledd, som beskriver Utlendingsnemnda som et «uavhengig organ».

Om forholdet mellom instruksjonsmyndigheten og kravet til et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13, uttaler departementet i proposisjonen blant annet at adgangen til å påklage vedtak til UNE og videre til domstolene, samlet sett vil oppfylle de krav konvensjonsbestemmelsen stiller.

I kapittel 27.1.2 ovenfor er det gitt en oversikt over departementets instrukser overfor UNE i tiden etter lovvedtaket.

28.4.5 Rapport 2014 fra Advokatforeningen

Advokatforeningen hadde et rettshjelpsprosjekt for utlendingssaker fra 2007–2014, kalt Advokatforeningens aksjons- og prosedyregruppe i utlendingsrett. Gruppen mottok søknader fra utlendinger med endelig negativt vedtak fra UNE, og valgte etter nærmere kriterier ut saker for domstolsprøving. Gjennom prosjektperioden gjennomgikk gruppen over 1 700 saker, hvorav drøyt 70 ble henvist til samarbeidende advokatfirmaer for rettslig prøving.

I sluttrapport fra 2014 kommer gruppen med enkelte anbefalinger knyttet til organiseringen av klagebehandlingen.54 Rapporten uttrykker prinsipiell støtte til en domstolsordning for utlendingssaker, og det vises til at dette også er fremhevet som ønskelig av Advokatforeningen i dens høringsuttalelser til Mæland-utvalgets delutredning om instruksjonsmyndighet og NOU 2010: 12. Gruppen mener likevel at hvilken status organet har, er mindre viktig, det sentrale er at det bør gjøres endringer som kan tilfredsstille de krav til rettssikkerhet og legitimitet som fremheves i rapporten. Slike endringer kan etter gruppens syn også gjennomføres innenfor en ordning med et forvaltningsorgan som klageinstans. De tiltak som foreslås, er at saksbehandlingen i UNE legges om til en topartsprosess etter modell av fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. Saksbehandlingen skal ligge tett opp til tvistelovens prosessregler, med bevisumiddelbarhet, muntlighet, kontradiksjon og partsoffentlighet.

28.4.6 Rapport 2015 fra NOVA om Dublinsystemet

På oppdrag fra Utlendingsdirektoratet har Velferdsforskningsinstituttet NOVA gjennomført en utredning om Dublinsystemet. I sin rapport kommer forskerne med en anbefaling knyttet til klagebehandlingen av Dublinsaker i Norge:55

«For å sikre at klager i dublinsaker og andre utlendingssaker har samme grad av objektivitet og åpenhet som andre klagesaker, bør Norge vurdere å følge Sveriges eksempel og erstatte UNE med en migrasjonsdomstol som en del avforvaltningsdomstolen. Norske myndigheter bør undersøke svenske erfaringer med en slik endring.»

For øvrig er ikke anbefalingen spesifikt begrunnet i rapporten.

29 Andre lands ordninger for overprøving av utlendingssaker

29.1 Innledning

Flere europeiske land har en domstolsordning med egne forvaltningsdomstoler for behandling av tvister mellom private og myndighetene. I slike systemer behandles utlendingssakene av forvaltningsdomstolene, men den nærmere organiseringen varierer. I Sverige er det etablert egne domstoler for utlendingssaker innenfor systemet med forvaltningsdomstoler. Den største av disse migrationsdomstolene er migrationsdomstolen i Stockholm. Skal det opprettes en norsk forvaltningsdomstol for utlendingssaker, vil denne være den mest nærliggende å hente inspirasjon fra. Beskrivelsen av migrationsdomstolene i Sverige er derfor gjort forholdsvis omfattende, og utvalget gir også avslutningsvis sine kommentarer til overføringsverdien av den svenske ordningen til norske forhold. Også Finland har forvaltningsdomstoler, men ikke egne domstoler for utlendingssaker. I det finske domstolsystemet er det bare forvaltningsdomstolen i Helsinki som behandler saker om beskyttelse.

29.2 Sverige

29.2.1 Generelt om det svenske domstolsystemet

Domstolene i Sverige består av to sideordnede systemer; de alminnelige domstolene og de alminnelige forvaltningsdomstolene. I tillegg kommer enkelte særdomstoler, blant annet Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen og Patentbesvärsrätten. De alminnelige domstolene behandler straffesaker og sivile tvister mellom private. De alminnelige forvaltningsdomstolene behandler tvister mellom private parter og forvaltningen om offentlig myndighetsutøvelse. Innenfor både de alminnelige domstolene og de alminnelige forvaltningsdomstolene er det særskilte domstoler for enkelte rettsområder, slik som mark- och miljödomstoler og migrationsdomstoler. Specialdomstolene behandler saker knyttet til spesifikke rettsområder, som patentsaker.

De alminnelige domstolene består av tre instanser; tingsrätt, hovrätt og Högsta domstolen. Det er 48 tingsrätter og seks hovrätter i Sverige. De alminnelige forvaltningsdomstolene er også inndelt i tre instanser; förvaltningsrätt, kammarrätt og Högsta förvaltningsdomstolen. Förvaltningsrätten er lokalisert 12 steder, mens det er fire kammarrätter.

Migrationsdomstolene er egne avdelinger innenfor de alminnelige forvaltningsdomstolene. I dag er det fire migrationsdomstoler, lokalisert i Stockholm, Gøteborg, Malmø og Luleå. Migrationsdomstolen i Luleå ble opprettet i 2013 for å avlaste förvaltningsrätten i Stockholm, som frem til da hadde hatt hele nord-Sverige i sin rettskrets. Fordeling av saker mellom de fire domstolene skjer ut fra hvor i Sverige Migrationsverket har truffet vedtak. Den nærmere organiseringen av de fire migrationsdomstolene varierer noe. I Stockholm behandles alle migrationssaker av én avdeling i förvaltningsretten (en av tre avdelinger), og denne avdelingen behandler i utgangspunktet bare slike saker. Den aktuelle avdelingen er videre inndelt i underavdelinger etter landområder. Andre saker enn beskyttelsessaker fordeles jevnt på alle underavdelingene. I de øvrige tre domstolene er det mindre grad av spesialisering. Noen sakstyper behandles av bare én av domstolene, så som Dublin-saker (Stockholm), statsborgerskapssaker (Malmø) og visumsaker (Gøteborg).

Mens de alminnelige forvaltningsdomstolene har en tre-instansordning, behandles utlendings- og statsborgersaker kun i to domsinstanser; migrationsdomstolen og migrationsöverdomstolen. Migrationsöverdomstolen er lokalisert i kammarrätten i Stockholm, og er ment å være en prejudikatsdomstol. Hensynet til kort saksbehandlingstid sto sentralt ved utformingen av ordningen:56

«En åtgärd som leder till att den totala handläggningstiden i utlänningsärenden minskar är en begränsning av antalet domstolsinstanser. Ju fler instanser som kan överpröva ett ärende, desto längre tid kan det komma att ta innan det föreligger ett lagakraftvunnet avgörande. Behovet av att snabbt få ett lagakraftvunnet avgörande skulle tillgodoses om överprövning endast tilläts i en domstolsinstans. En sådan lösning är dock enligt regeringens bedömning inte lämplig. I de fall överprövningen sprids på flera länsrätter skulle en sådan lösning försvåra bildandet av en enhetlig praxis. Att handlägga målen endast i en länsrätt är inte heller lämpligt med hänsyn till den stora mängd mål det kan komma att röra sig om.

Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som väntetider i asylprocessen medför, bedömer regeringen, liksom NIPU, att det finns tillräckliga skäl för att avvika från den instansordning som normalt gäller i förvaltningsprocessen, dvs. länsrätt–kammarrätt–Regeringsrätten. Regeringen bedömer därvid i likhet med NIPU att länsrättens beslut skall kunna överklagas till kammarrätten och att kammarrättens avgörande inte skall kunna överklagas.»

Den juridisk utdannede bemanningen i de svenske förvaltningsrättene består av rådmenn (ordinære dommere), fiskaler og notarier. Nyutdannede jurister kan få stilling som notarie, mens stillingen som fiskal er en del av den svenske dommerutdanningen. Ved förvaltningsrätten i Stockholm var det 70 rådmenn, 28 fiskaler og 110 notarier per januar 2016.

29.2.2 Kort om bakgrunnen for opprettelsen av migrationsdomstolene

De svenske migrationsdomstolene ble opprettet i mars 2006. Inntil da ble klager over vedtak i utlendingssaker behandlet av Utlänningsnämnden. Denne nemnden hadde mange likhetstrekk med den norske Utlendingsnemnda.57 Beslutningstakerne var uavhengige i sin avgjørelse av enkeltsaker, og det deltok lekmedlemmer i nemndmøter. Saksbehandlingen i Utlänningsnämnden var gjennom flere år utsatt for betydelig kritikk. Hovedpunkter i kritikken var mangelen på innsyn i prosessen for allmennheten, lang saksbehandlingstid og manglende muligheter for muntlig forklaring.

I kjølvannet av kritikken ble det nedsatt et utvalg («Kommittèn om ny instans- och processordning i utlänningsärenden» (NIPU)) som skulle utrede en ny instans- og prosessordning på utlendingsfeltet. Utvalget la frem sin utredning «Ökad rättssäkerhet i asylärenden» (SOU 1999:16) i 1999. Formålet med arbeidet er i utredningen beskrevet slik:58

«Kommittén skall enligt direktiven se över instans- och processordningen i ärenden enligt utlänningslagen, lagen om särskild utlänningskontroll och medborgarskapslagen. Kommittén skall bl.a. pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlännings- som medborgarskapsärenden bör ändras. Kommittén skall vidare göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen. Enligt direktiven skall kommittén med förtur utreda om det finns behov av att ändra reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall uppehållstillstånd skall beviljas en utlänning som rest in i landet samt möjligheterna att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Vid översynen av utlänningslagen skall kommittén vara oförhindrad att föreslå även vissa ändringar i det sakliga innehållet om den vid sin översyn uppmärksammar ett sådant behov.»

Utvalget foreslo at det skulle innføres en ordning med migrationsdomstoler innenfor forvaltningsdomstolene, som skulle overta for Utlänningsnämnden som klageinstans for utlendings- og statsborgerskapssaker. Forslaget ble fulgt opp gjennom Prop. 2004/05:170 med forslag om domstolsbehandling i to instanser i utlendings- og statsborgerskapssaker.

Ett av hensynene bak forslaget, var et ønske om en topartsprosess med mulighet for muntlige forhandlinger. Det ble antatt at en slik ordning bedre ville sikre at saken blir opplyst så godt som mulig. I forarbeidene uttales det blant annet at «[i] en tvåpartsprocess blir processmaterialet fylligare genom parternas försorg».59 En topartsprosess ble også antatt å sikre større åpenhet og innsyn, både for allmennheten og den enkelte part. Videre ble muntlige forhandlinger fremhevet som del av begrunnelsen:60

«Genom att öka möjligheterna till muntlig förhandling i processen skapas bättre möjligheter att i mål som har stor betydelse för den enskilde bedöma en persons trovärdighet. En muntlig förhandling kan också bidra till att reda ut missförstånd i olika avseenden. Den enskilde kan dessutom på ett mer direkt sätt uppleva att han eller hon har kommit till tals i processen. Tvåpartsprocess och möjligheter till muntlig förhandling vid överklagande är också två viktiga åtgärder för att uppfylla kravet på ökad öppenhet i asylprocessen.»

Det ble også vist til behovet for en rask saksbehandling, knyttet både til hensynet til den enkelte og til kostnadsaspektet for samfunnet for øvrig.

Med forslaget til en ny instans- og prosessordning ønsket man å flytte tyngdepunktet i saksbehandlingen til Migrationsverket. Både utredning, saksbehandling og vedtaksutforming skal utvikles her, mens overprøvingen mer skal være en kontroll av at alt er gjort riktig, og ikke en full ny gjennomgang. Et mindretall i utvalget foreslo at Migrationsverket kun skulle kunne treffe vedtak i innvilgelsessaker og åpenbare avslagssaker, mens alle andre saker skulle forelegges domstolen for avgjørelse.

Utvalget foreslo en ordning med egne domstoler innenfor de eksisterende forvaltningsdomstolene. Under høringen av utredningen stilte enkelte høringsinstanser spørsmål ved de økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag, og det ble ytret behov for en nærmere utredning av opprettelse av en egen spesialdomstol. Det ble derfor nedsatt en egen arbeidsgruppe for å utrede nærmere om det i stedet burde etableres en ordning med en egen spesialdomstol. I denne utredningen ble det foreslått en spesialdomstol, Utlänningsdomstolen, som eneste domstolinstans for behandling av klager over vedtak i forvaltningen.61 Dette forslaget ble forkastet til fordel for den ordningen med migrationsdomstoler som senere ble vedtatt.

29.2.3 Evaluering av migrationsdomstolene

I august 2007 oppnevnte den svenske regjeringen et utvalg som skulle evaluere den nye instansordningen på utlendingsfeltet. Formålet var å finne ut om ordningen hadde fungert etter hensikten, og om man hadde oppnådd de mål som var satt, særlig knyttet til økt åpenhet og muntlighet.

Utredningen ble avgitt i 2009,62 og viste at den nye ordningen i stor grad hadde oppfylt de grunnleggende krav som ble stilt ved innføringen. Særlig ble det fremhevet at topartsprosessen med større grad av muntlige forhandlinger hadde ført til større åpenhet. Det ble særlig vist til at Migrationsverket nå begrunnet sine vedtak bedre, og med mer henvisning til relevant landinformasjon. Både domstolene selv, advokatene og Migrationsverket sa seg fornøyde med nyordningen.

Utredningen fant at tyngdepunktet i prosessen var flyttet til første instans, hvilket var en ønsket konsekvens. Det ble likevel påpekt potensiale for forbedring, særlig med hensyn til hva som var tatt opp i saksfremstillingen fra Migrationsverket. I noen tilfeller var det også mangler når det gjaldt overlevering av bakgrunnsinformasjon til domstolen. Det ble ikke funnet særskilte forbedringer for saksbehandlingstidene i Migrationsverket. Dette ble forklart med at det hadde kommet inn langt flere saker enn tidligere, og at ordningen fortsatt var under innføring. De gjennomsnittlige saksbehandlingstidene i migrationsdomstolene gikk opp fra 2,3 måneder i 2006 til 3,8 måneder i 2008, men lå fortsatt innenfor de målsetninger som var satt. Videre ble det påpekt en del ulikheter mellom migrationsdomstolene når det gjaldt avholdelse av muntlige forhandlinger, men funnet at disse kunne forklares blant annet med forskjeller i sammensetningen av saker, og at de lå innenfor det rom hver enkelt domstol i henhold til praksis hadde. Blant forslagene i utredningen, var mulighet for domstolene til å beskjære de muntlige forhandlingene ut fra de spørsmål som er aktuelle. Det ble gjort flere endringer i etterkant av utredningen.

29.2.4 Migrationsdomstolene – tall og statistikk

De svenske forvaltningsdomstolene behandler årlig rundt 135 000 saker, og 25 – 30 000 av disse er migrationssaker. Utlendingsfeltet særkjennes med andre ord også her av en stor saksmengde. Til sammenligning behandlet de svenske tingsrättene, som er førsteinstans i de ordinære domstolene, om lag 84 000 sivile tvister i 2015, mens de norske tingrettene behandlet om lag 17 000 tvistesaker samme år. Utlendingsnemnda i Norge mottok i 2015 om lag 13 000 saker, inkludert omgjøringsanmodninger.

Antall saker for migrationsdomstolene har vært nokså stabilt de senere årene. Som i Norge, er utviklingen fremover usikker. Utvalgets inntrykk er at de fleste avslag på asylsøknader i Sverige påklages til migrationsdomstolen.

Tabell 29.3 viser at saker om beskyttelse (asyl) utgjør en stor andel av det totale antallet saker hos migrationsdomstolene. Omgjøringssakene for migrationsdomstolene kan ha forskjellige utgangspunkter. Den ene er at utlendingen har begjært omgjøring overfor Migrationsverket, og dette har avslått, enten av formelle grunner eller etter en realitetsbehandling. Det andre er at Migrationsverket har initiert nye undersøkelser i en sak, uten at dette har ført til endring, og at utlendingen deretter har påklaget utfallet. Omgjøringssakene utgjør en liten andel av migrationsdomstolenes samlede portefølje sammenlignet med porteføljen i UNE, hvor omgjøringsanmodninger i beskyttelsessaker utgjør om lag halvparten av beskyttelsessakene årlig. Tallene sier imidlertid lite om hvor mange henvendelser Migrationsverket får om å se på en sak på nytt.

Det er oppstilt mål for saksbehandlingstidene i migrationssaker. Tabell 29.4 viser at domstolene i hovedsak når disse, riktignok med noen forskjeller mellom de ulike domstolene. Redusert saksbehandlingstid var ett av målene med den nye instans- og prosessordningen. Evalueringen fra 2009 viste som nevnt at det på evalueringstidspunktet ikke hadde skjedd vesentlige forbedringer. Nyere tall kan tyde på at ordningen nå har gitt positive effekter også når det gjelder saksbehandlingstid.

¹ AVV/UTV er en forkortelse for saker som gjelder overprøving av vedtak om avslag på en søknad eller om utvisning.

Saksbehandlingstidene er redusert også ut over det som fremgår av tabellen. For förvaltningsrätten i Stockholm har utvalget fått tall som viser en tydelig nedgang i saksbehandlingstiden fra etableringen i 2006, fra nesten ti måneder til i overkant av tre måneder, alle sakstyper sett under ett.

Fordelingen av saker på henholdsvis nemndbehandling (med eller uten muntlighet) og behandling av en dommer alene har endret seg i løpet av den tiden migrationsdomstolen har vært i funksjon. Som figur 29.2 viser, avgjøres en hoveddel av avlägsnandemålene i förvaltningsrätten i Stockholm av en dommer alene (E-mål), og denne andelen har vært økende de senere årene. Det har vært en markert nedgang i andelen saker som avgjøres etter en saksbehandling som inneholder muntlig forhandling. I de første årene med migrationsdomstoler var denne andelen på ca. 20 %, mens den i 2015 hadde sunket til 8 %. Andelen saker som avgjøres med innslag av muntlighet, varierer også mellom de fire migrationsdomstolene. For saker om beskyttelse var det innslag av muntlighet i 19 % av sakene i Stockholm i 2014, mens samme størrelse for Malmø var 40 %. Gjennomsnittstallet for alle de fire domstolene var 26 % samme år.63

¹ Saker om overprøving av avslag på noen typer søknader (i hovedsak om asyl), eller om utvisning.

29.2.5 Saksbehandlingen i migrationsdomstolene

29.2.5.1 Generelt om saksbehandling og saksgang i migrationsdomstolene

Forvaltningsdomstolene gjennomfører en kontradiktorisk partsprosess. I utlendingssaker er utlendingen og Migrationsverket parter for migrationsdomstolene. Kapittel 16 § 1 i utlänningslagen slår fast at migrationsdomstolene skal følge saksbehandlingsreglene i förvaltningsprocesslagen, som gjelder for de alminnelige forvaltningsdomstolene, med mindre annet fremgår av utlänningslagen. Det innebærer en enklere prosess enn den som gjelder for de alminnelige domstolene. Saksbehandlingen der er regulert i rättegångsbalken.

Et hovedprinsipp i forvaltningsdomstolene er offisialprinsippet, som innebærer at domstolene har ansvar for at saken er så godt opplyst som mulig før avgjørelse treffes. Her skiller prosessordningen seg fra det som er utgangspunktet for de alminnelige domstolene i både Sverige og Norge.

Når et vedtak fra Migrationsverket påklages, sendes klagen til vedtaksinstansen, som vurderer den og eventuelt sender videre til domstolen. Migrationsverket har adgang til å gjøre om sitt eget vedtak etter klage, men ikke etter at saken har kommet inn til domstolen. I domstolen blir klagen tildelt en dommer, og det påføres en dato for når saken senest skal være avgjort. Dommeren gjennomgår deretter saken. Ved behov kan den legges til en saksbehandler («föredragande/notarie») for ytterligere utredning eller saksbehandling. Avhengig av sakens karakter, avgjøres saken enten av en dommer alene eller i nemnd. Nemndsbehandling kan være med eller uten muntlig behandling.

Ved nemndsbehandling i migrationsdomstolen settes retten med fire dommere, hvorav en fagdommer og tre lekdommere fra de ordinære lekdommerutvalg i länene. I visse saker kan retten settes med kun en fagdommer, blant annet dersom saken er av «enkel beskaffenhet». I Migrationsöverdomstolen settes retten kun med fagdommere, som hovedregel tre. I tilfeller der avgjørelsen kan få stor praktisk betydning, kan retten utvides til syv dommere.

29.2.5.2 Muntlighet

Saksbehandlingen for migrationsdomstolen er som hovedregel skriftlig, jf. kapittel 16 § 5 i utlänningslagen. Bestemmelsen åpner for muntlig saksbehandling «när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet.» Av utlänningslagen kapittel 16 § 5 fremgår det videre at migrationsdomstolene skal ha muntlig saksbehandling «om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det». Det er også krav om muntlig forhandling i visse EØS-saker.

Eventuelle muntlige forhandlinger inngår som ett av flere ledd i utredningen av saken, og kan avholdes når som helst i behandlingsforløpet. Den muntlige delen har derfor i mindre grad karakter av å være en avsluttende «finale» enn en hovedforhandling i den norske sivilprosessen. Det er heller ikke et fast opplegg for hvordan forhandlingene skal foregå, og den enkelte dommer står nokså fritt til å gjennomføre forhandlingene på den måte man anser hensiktsmessig. Varigheten av forhandlingene varierer, men strekker seg normalt over et par timer.64

Som nevnt var større grad av muntlighet et sentralt formål med opprettelsen av migrationsdomstolene. Men regjeringen var også bevisst at dette måtte avveies mot effektivitetshensyn, idet det ble uttalt i proposisjonen:65

«I den nya instans- och processordningen är det viktigt att det finns möjligheter till muntlig förhandling och att inslaget av muntlig förhandling blir större än vad det är i nuvarande ordning. Behovet av muntlig förhandling i den nya ordningen varierar med hänsyn till vilka frågor som skall prövas i målet och förhållandena i det enskilda fallet. Samtidigt som detta behov föreligger måste också vikten av en effektiv rättegångsordning beaktas. Uttryckt med andra ord bör strävan efter ett så stort inslag som möjligt av muntlig förhandling vägas mot kravet på en snabb handläggning. Vid en sådan avvägning måste beaktas att handläggning i form av muntlig förhandling som huvudregel är mer resurskrävande än skriftlig handläggning.»

Videre ble det understreket at mengden av saker som skal behandles i migrationsdomstolene vil variere. Det var derfor viktig at «[d]en bestämmelse som föreskriver i vilka situationer muntlig förhandling måste hållas skall kunna fungera i tider av såväl låg som hög tilströmning av asylsökande». Et krav om muntlig forhandling i et stort antall saker ville gjøre ordningen lite fleksibel og medføre lengre saksbehandlingstider i perioder med stort sakstilfang.

I praksis avholdes det muntlige forhandlinger i om lag 25 – 30 % av beskyttelsessakene. Men det er variasjoner mellom de fire migrationsdomstolene. I Stockholm holdes muntlige forhandlinger i under 10 % av sakene totalt (2015), mens tallet for beskyttelsessaker alene er noe høyere. Andelen muntlige forhandlinger i Stockholm har gått ned fra over 20 % i årene etter opprettelsen i 2006. Andre domstoler har en høyere andel muntlige forhandlinger, og i Malmø ligger andelen på 40 % i asylsaker. Det er ikke umiddelbart klart verken hva nedgangen skyldes for Stockholms del, eller hva som er årsaken til forskjellene mellom de ulike domstolene. Ulikheter i sammensetningen av saker, forskjeller i tolkningen av regelverket, kulturforskjeller og andre faktorer kan spille inn. At det har vært en nedgang i Stockholm, kan dels skyldes at intensjonen om økt muntlighet med tiden har fått mindre gjennomslagskraft. Når dommerne med tiden har blitt fortrolige med det nye regelverket og en praksis er etablert, kan behovet for muntlige forhandlinger oppfattes å være mindre.

29.2.5.3 Effektivitet

Også behovet for en effektiv saksbehandling og raske avgjørelser ble fremhevet som et mål for opprettelsen av migrationsdomstolene. Det fremgår av utlänningslagen kap. 16 § 4 at saker om avslag på søknad eller utvisning skal «handläggas skyndsamt».

Som et virkemiddel for å fremme rask saksbehandling, fremhever forarbeidene at domstolene skal legge opp prosessen, særlig en eventuell muntlig del, slik at den er mest mulig konsentrert. Prosessen må utformes slik at den enkelte av egeninteresse møter til muntlige forhandlinger, og fravær bør kun i unntakstilfelle være til hinder for at saken kan avgjøres.

Forarbeidene påpeker særskilt at domstolene må vurdere nøye om det skal gis utsettelser på frister for å komme med utfyllende informasjon, da dette er en faktor som ofte forlenger saksbehandlingstiden. Förvaltningsrätten i Stockholm har opplyst at den har som mål at ingen sak skal «ligge i ro» i domstolen, og alle saker tildeles en dommer så snart de kommer inn.

29.2.5.4 Fagkyndighet og landinformasjon

I forarbeidene til etableringen av den nye instans- og prosessordningen er det lagt til grunn at migrationsdomstolene, på samme måte som de alminnelige forvaltningsdomstolene, skal bygge sine avgjørelser på det som fremkommer under saksbehandlingen for domstolen. Med unntak av allment kjente og grunnleggende fakta, skal domstolene ikke bygge på annen kunnskap enn den som legges frem fra partene under prosessen. Med dette brøt man med praksis fra ordningen med Utlänningsnämnden, der nämnden hadde et eget ansvar for å innhente relevant kunnskap og landinformasjon.

I første rekke er det Migrationsverkets ansvar å legge frem den nødvendige kunnskap av betydning for avgjørelsen i den enkelte sak, herunder om forhold i andre land. Men prosessordningen stiller også krav til Migrationsverkets begrunnelse for de vedtak som treffes. I proposisjonen uttales det blant annet:66

«Att det överklagade avgörandet har en utförlig motivering är enligt regeringens mening av stor betydelse när det gäller utlänningens möjligheter att redan i överklagandet kunna koncentrera framställningen til kärnpunkterna i målet.»

Migrationsverket har et eget senter for landinformasjonsinnhenting og analyse, Lifos.67 Lifos har en database med skriftlige kilder om forholdene i ulike land, og om nasjonal og internasjonal rettspraksis. Databasen har en åpen og en tilgangsbegrenset del. Domstolene har tilgang til den åpne delen på linje med alle andre, mens den tilgangsbegrensede delen er forbeholdt Migrationsverkets ansatte.

Domstolene kan oppnevne sakkyndige i enkeltsaker. De sakkyndige må oppfylle vanlige krav til habilitet, men trenger ikke godkjennelse fra partene i saken. Skulle det være behov for ytterligere utredning som ikke kan dekkes på annen måte, har domstolene anledning til å henvise saken tilbake til Migrationsverket. Dette er imidlertid ment som en siste løsning.

29.2.5.5 Offentlighet og innsyn

Hovedregelen for svenske forvaltningsdomstoler er at allmennheten har innsyn i muntlige forhandlinger, jf. rättegångsbalken kapittel 5 § 1 jf. förvaltningsprocesslagen § 16. Dommeren kan imidlertid beslutte at forhandlingene skal holdes for lukkede dører dersom opplysninger underlagt taushetsplikt gir grunn til det. I slike tilfeller er det vanlig at det pålegges fortsatt taushetsplikt om det som har kommet frem under forhandlingene.

En evaluering utført i 2008 viste at det var vanlig i beskyttelsessaker å beslutte lukkede dører, og også å pålegge fortsatt taushetsplikt etter forhandlingene var avsluttet.68 Det ble imidlertid understreket at hovedregelen om offentlighet gjelder også her:69

«I asylmål torde det ofta kunna antas att sådana känsliga uppgifter kommer att förebringas att det finns skäl att stänga dörrarna. Det förtjänar ändå att påpekas att utgångspunkten är att även förhandlingar i asylmål ska vara offentliga och att domstolen därför i varje enskilt mål måste göra en avvägning mellan offentlighetsintresset och partens intresse av att skyddas från insyn.»

Et særskilt spørsmål var om domstolen kan pålegge taushetsplikt og holde lukkede dører selv om den private parten motsatte seg dette. Migrationsdomstolene hadde tatt opp at en asylsøker ved å be om at forhandlingene var offentlige, på denne måten kunne bidra til at det oppsto et beskyttelsesbehov, eksempelvis ved at hjemlandets myndigheter fikk kjennskap til vedkommendes historie og fattet en negativt ladet interesse for ham. Utredningen konkluderte med at dette ikke kunne begrunne lukkede dører i strid med den private partens ønske:70

«Av Regeringsrättens avgöranden drar jag slutsatsen att det inte är möjligt att med stöd av 7 kap. 14 § sekretesslagen hålla muntlig förhandling inom stängda dörrar om parten inte anser att han eller hon har något behov av det skydd som bestämmelsen är avsedd att ge och det i målet inte heller är fråga om sekretess till skydd för någon annan enskild. Detta följer också närmast av regeln i 14 kap. 4 § sekretesslagen, enligt vilken sekretess till skydd för enskild inte gäller i förhållande till den enskilde själv och dessutom kan efterges av honom eller henne.»

Det ble videre understreket at domstolene må protokollføre og begrunne en beslutning om å avholde muntlige forhandlinger for lukkede dører. Utvalgets inntrykk er at muntlige forhandlinger i praksis også i dag holdes for lukkede dører ved Förvaltningsrätten i Stockholm.

29.2.5.6 Rettsmidler, rettskraft og ny behandling

Anke over avgjørelse fra en migrationsdomstol går til Migrationsöverdomstolen, som ligger til Kammarrätten i Stockholm. For at Migrationsöverdomstolen skal kunne ta en sak til behandling, kreves det samtykke («prövningstillstånd»), jf. utlänningslagen kapittel 16 § 11. Slikt samtykke skal bare gis dersom saken har betydning for den generelle rettsanvendelsen, eller det er andre særlige grunner til at anken bør behandles. Et samtykke kan gjelde kun en del av saken eller et særskilt spørsmål i saken. Migrationsöverdomstolens rolle som prejudikatsdomstol innebærer at den behandler få saker. I praksis vil migrationsdomstolene dermed være siste instans. For 2015 er det opplyst at det ble gitt samtykke for under 1 % av de ca. 10 000 ankene.

Klagefristen er tre uker fra man mottar dommen fra migrationsdomstolen. Om dommen ikke ankes, blir den rettskraftig. Ankes dommen innen fristen, trer rettskraften inn når Migrationsöverdomstolen enten beslutter ikke å gi samtykke («prövningstillstånd»), eller det avsies ny dom.

Dersom det kommer frem nye opplysninger i saken etter at en avgjørelse har blitt rettskraftig, og opplysningene tilsier at vedtaket ikke kan iverksettes (såkalt «värkstellighetshinder»), kan Migrationsverket ta saken opp igjen på eget initiativ eller etter begjæring fra parten, jf. utlänningslagen kapittel 12 henholdsvis § 18 og § 19. Verket kan da vurdere om saken skal behandles på nytt, og kan gi en tillatelse eller opprettholde den tidligere avgjørelsen. Dersom verket ikke beslutter å ta saken opp til ny behandling, eller opprettholder den tidligere avgjørelsen etter en ny behandling, kan den nye avgjørelsen påankes til migrationsdomstolen. Dette gjelder likevel ikke verkets vurderinger av medisinske eller praktiske hindre for iverksetting. Kun spørsmål om gjenåpning på grunn av beskyttelsesbehov kan påklages til migrationsdomstolen. I en utredning fra 2009 er ordningen beskrevet slik:71

«Ett beslut av Migrationsverket att inte med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen stoppa verkställigheten av ett avlägsnandebeslut och i stället bevilja uppehållstillstånd, kan inte överklagas till domstol. Migrationsverkets bedömning av om en utlännings hälsotillstånd är så dåligt att det bör anses hindra verkställighet kan således aldrig överprövas. Lagstiftarens avsikt med denna ordning var att man skulle förkorta handläggningstiderna jämfört med det tidigare systemet, då hälsotillstånd ofta anfördes som skäl för ny ansökan och föranledde nya prövningar. Möjligheten att överklaga reserverades därför för de fall då verkställighetshinder av skydds-karaktär görs gällande».

De siste årene har det årlig kommet inn drøyt 1 500 saker om omgjøring til migrationsdomstolene. Antallet omgjøringsanmodninger til Migrationsverket er imidlertid langt høyere – om lag 11–12 000 per år de senere år.72 Til sammenligning mottar den norske Utlendingsnemnda 4–5 000 omgjøringsanmodninger i asylsaker hvert år.

29.2.5.7 Rettshjelp og dekning av sakskostnader

Det er få formelle krav til en klage til de svenske forvaltningsdomstolene, og retten har en utstrakt veilednings- og utredningsplikt. Meningen er at man skal kunne klage til forvaltningsdomstolene uten å trenge bistand fra en advokat. Generelt fremsettes klager for forvaltningsdomstolene uten bruk av advokat eller annen rettshjelper. Avholdes det muntlige forhandlinger, er det vanligere å la seg bistå av advokat eller rettshjelper.

Etter det svenske regelverket er det den myndighet eller domstol som avgjør hovedsaken, som også avgjør om det skal innvilges fri rettshjelp. I utlendingssaker hører det derfor under Migrationsverket å innvilge fri rettshjelp («offentligt biträde») i visse saker, herunder i asylsaker. For migrationsdomstolene er hovedregelen at den som klager får fri rettshjelp. Dersom Migrationsverket har tildelt en advokat under forvaltningsbehandlingen, følger denne saken videre til domstolen.

Den som klager til migrationsdomstolen, har ikke ansvar for øvrige kostnader, heller ikke Migrationsverkets kostnader dersom klagen ikke førte frem. Det er heller ikke gebyr eller avgift knyttet til det å klage et vedtak inn for migrationsdomstolen.

29.2.6 Relevansen av ordningen i Sverige for spørsmålet om en norsk forvaltningsdomstol

29.2.6.1 Ulike utgangspunkter for en forvaltningsdomstol i Sverige og Norge

I likhet med den norske, er Sveriges styreform et representativt demokrati med parlamentarisme – regjeringen utgår fra et flertall i nasjonalforsamlingen, og er ansvarlig overfor den. Organiseringen av statsforvaltningen i de to land har klare likhetstrekk, med departementene som sentralforvaltning og underliggende direktorater og etater. Styringsforholdene i forvaltningen er imidlertid noe annerledes i Sverige enn i Norge.

Mens norske statsråder treffer en rekke beslutninger i egenskap av leder for departementet, treffes beslutninger på regjeringsnivå i Sverige normalt av regjeringen som kollegium. Dermed har man ikke et ministeransvar for feil som begås i underliggende etater på samme måte i Sverige som i Norge. Og mens de norske departementene som hovedregel har alminnelig instruksjonsadgang over sine underliggende organer, har svenske direktorater en større grad av autonomi. De svenske departementene er i større grad enn de norske, begrenset til å være et sekretariat for politisk ledelse. Forskjellene gjenspeiles blant annet i at antall departementer og departementsansatte er lavere i Sverige enn i Norge. Videre regnes ikke de alminnelige domstolene og forvaltningsdomstolene som en tredje statsmakt i Sverige, men er formelt en del av den utøvende myndighet.73 I Sverige er rettspleie og forvaltning snarere sett som et hele enn som to grener som bør holdes adskilt.

Sverige har ikke samme tradisjon som Norge med domstolsprøving av forvaltningsvedtak. Klage på forvaltningens avgjørelser har gått til Kongen, senere regjeringen og departementene. Utviklingen av en sentral statsforvaltning på 1600-tallet avdekket behov for et overprøvingssystem. 74 På enkelte områder ble det utviklet egne forvaltningsdomstoler innenfor rammen av den utøvende myndighet. Kammarrätten var den første forvaltningsdomstolen, og det ble innført en egen forvaltningsprosesslov for behandlingen der i 1695. Etter hvert ble det behov for en frittstående domstol som kunne dømme i siste instans i forvaltningssaker. Dette fikk man ved opprettelsen av Regeringsrätten (nå Högsta förvaltningsdomstolen) i 1909.

På 1970-tallet gjennomgikk svensk forvaltning og systemet for overprøving av forvaltningsvedtak, betydelige endringer. Dagens system med alminnelige forvaltningsdomstoler i tre nivåer ble etablert, og det ble innført en egen forvaltningsprosesslov som regulerer prosessen i de alminnelige forvaltningsdomstolene. I 1972 ble forvaltningsdomstolene formelt uavhengige av regjeringen.75 En generell adgang til domstolsprøving av forvaltningsvedtak kom imidlertid ikke før en stund senere.

På 1980-tallet fikk Sverige kritikk fra EMD for ikke å gi adgang til en uavhengig domstolsprøving.76 I kjølvannet av dette ble det innført en adgang til «rättsprövning» for Regeringsrätten for avgjørelser som faller inn under virkeområdet for EMK artikkel 6 («civil rights and obligations»). I 2006 ble migrationsdomstolen opprettet, og samme år ble det lovfestet en generell adgang til overprøving av forvaltningsvedtak for den alminnelige forvaltningsdomstolen, jf. förvaltningslagen § 22 a.77 I Sverige bringes forvaltningsvedtak således inn for forvaltningsdomstolen, ikke for de allmenne domstolene som behandler andre typer tvister.

Til å begynne med var ikke den svenske forvaltningsprosessen en partsprosess, idet det var domstolen som representerte allmennheten overfor den enkelte som påklagde en forvaltningsavgjørelse. Ulempene med denne ordningen ble etter hvert løftet frem, og tanken om en kontradiktorisk partsprosess slo igjennom på midten av 1990-tallet.78 Begrunnelsen for omleggingen fra en inkvisitorisk preget prosess var blant annet at en partsprosess ville gi en bedre utredning av saken, og at den gamle ordningen kunne føre til at domstolen ble oppfattet som partisk.79

29.2.6.2 Utvalgets kommentarer

Forholdene lå annerledes an ved opprettelsen av migrationsdomstolene i Sverige enn de gjør for det spørsmålet om etablering av en forvaltningsdomstol for utlendingssaker som utvalget skal vurdere. Etter utvalgets syn er det særlig to forhold som svekker relevansen av den svenske løsningen for Norge. Det ene er at den historiske utviklingen når det gjelder domstolsbehandling av forvaltningsvedtak har vært ulik, jf. ovenfor. I Norge prøves forvaltningsvedtak som hovedregel gjennom administrativ klage til overordnet forvaltningsorgan, og de kan bringes inn for de alminnelige domstolene for prøving av vedtakets gyldighet. I Sverige skjer prøvingen primært for forvaltningsdomstoler.

Forut for etableringen av migrationsdomstolene ble klager over Migrationsverkets vedtak behandlet og avgjort av Utlänningsnämnden. Vedtak derfra var ikke gjenstand for ytterligere prøving, verken administrativt eller i domstolene. Etableringen av migrationsdomstolene innebar derfor for det første at forvaltningsvedtak på utlendingsfeltet ble underlagt domstolsbehandling. For det annet innebar ordningen at utlendingssaker i prinsippet kan behandles i tre instanser (Migrationsverket, migrationsdomstolen og Migrationsöverdomstolen), mot tidligere bare to. Ordningen ga med andre ord en utvidet mulighet til overprøving sammenlignet med det som var tilfelle tidligere.

I Norge er adgangen til domstolene etablert for lenge siden, gjennom den alminnelige adgangen til domstolsprøving av forvaltningsvedtak. Dagens norske ordning innebærer at utlendingssaker i prinsippet kan behandles i fem instanser; to forvaltningsorganer og tre instanser i domstolene. Innføring av forvaltningsdomstol til erstatning for UNE og tingretten vil dermed bety at antallet prøvingsinstanser reduseres sammenlignet med dagens ordning, mens dagens svenske ordning altså utvidet prøvingsadgangen der. Observasjonen illustrerer at det norske utgangspunktet for opprettelse av en forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet er et ganske annet enn i Sverige da migrationsdomstolene ble etablert der.

Det andre – og kanskje viktigste – forholdet som etter utvalgets syn svekker relevansen av de svenske migrationsdomstolene for norske forhold, er at man i Sverige kunne ta utgangspunkt i systemet med alminnelige forvaltningsdomstoler, og bygge migrationsdomstolen på erfaringer med dem. Nyordningen innebar i praksis å legge nok et forvaltningsområde til forvaltningsdomstolene, hvilket er et mindre og enklere «grep» enn å etablere et nytt system med forvaltningsdomstol. For utformingen av prosessen for migrationsdomstolene kunne man ta utgangspunkt i en alminnelig forvaltningsprosess, og gjøre nødvendige tilpasninger for særskilte behov på utlendingsfeltet. Ettersom vi ikke har en allmenn prosessordning for domstolsbehandling av forvaltningsvedtak i Norge, ville det her måtte lages en helt ny prosessordning.

Et ytterligere forhold som svekker relevansen av det svenske systemet for norske forhold, er at det følger av Grunnloven § 88 at Høyesterett dømmer i siste instans. Migrationsdomstolenes avgjørelser kan ankes til Migrationsöverdomstolen, som er siste instans på sitt område. I Norge ville det å unnta hele eller store deler av utlendingsfeltet fra prøving i Høyesterett, neppe være forenlig med Grunnloven. Innføring av en ordning med en egen ankedomstol som siste instans ville innebære et markert avvik fra en hovedlinje i det norske domstolssystemet. Etter utvalgets syn ville det heller ikke reelt sett være en god løsning å unnta utlendingssaker fra prøving i Høyesterett. En annen mulighet kunne være en ordning med direkte anke fra forvaltningsdomstolen til Høyesterett. Den ville ikke støte an mot Grunnloven § 88, men heller ikke harmonere godt med Høyesteretts rolle som rettsavklarende instans i prinsipielle saker. Heller ikke dette fremstår derfor som et nærliggende alternativ i dag.

Ved tidligere anledninger er det påpekt til støtte for opprettelse av en domstol på utlendingsfeltet, at man dermed kan oppnå større harmonisering med andre land.80 Etter utvalgets syn har hensynet til harmonisering med andre land størst vekt for reguleringen av materielle spørsmål. Som fremstillingen over viser, har ulikheter i organiseringen gjerne sammenheng med forskjeller på tilstøtende områder, typisk at landet har forvaltningsdomstoler også for andre områder enn utlendingssaker. Dermed ligger det ikke nødvendigvis godt til rette for å overføre de organisatoriske løsningene. Etter utvalgets syn medfører de ulikhetene mellom det svenske og norske systemet som er påpekt ovenfor, at den svenske ordningen ikke bør ses som et tungtveiende argument for å etablere en forvaltningsdomstol for utlendingssaker i Norge.

29.3 Finland

Domstolstrukturen i Finland ligner den svenske, med alminnelige domstoler, forvaltningsdomstoler og spesialdomstoler. Forvaltningsdomstolene har to instanser, der Høgsta förvaltningsdomstolen er andre og siste instans. Det er i alt seks forvaltningsdomstoler i første instans. Frem til 1998 ble avgjørelser i asylsaker truffet i Utlänningsverket, og kunne påklages administrativt til Asylnämnden. I 1998 endret Finland systemet for behandling av asylsaker, slik at det i dag er Migrationsverket som behandler søknader i første instans, og avgjørelser derfra kan bringes inn for forvaltningsdomstolene og behandles der etter reglene i förvaltningsprocesslagen og utlänningslagen. Til forskjell fra Sverige er det ikke egne enheter innenfor de finske forvaltningsdomstolene som behandler utlendingssaker; sakene inngår i forvaltningsdomstolenes alminnelige portefølje. I utgangspunktet behandler alle forvaltningsdomstolene klager over Migrationsverkets beslutninger. Forvaltningsdomstolen i Helsinki er imidlertid særskilt utpekt for noen typer saker, blant annet for alle saker som gjelder asyl, jf. utlänningslagen § 193.

De fleste typer vedtak i utlendingssaker kan påklages til forvaltningsdomstolene, men med unntak blant annet for visumsaker.81 Klagefristen («besvärstiden») er normalt 30 dager. En klage innebærer som utgangspunkt at vedtak ikke kan iverksettes før saken er endelig avgjort.82 Ved søknader om asyl som avvises på formelt grunnlag, for eksempel med henvisning til at saken etter Dublin-regelverket skal behandles av et annet land, og for saker som behandles i hurtigprosedyre fordi de anses som åpenbart ubegrunnede, må det begjæres oppsettende virkning særskilt. En slik begjæring må fremsettes innen syv dager etter at avgjørelsen ble mottatt, og skal behandles av forvaltningsdomstolen innen syv dager. Avgjørelsen treffes av en dommer.

Saker avgjøres normalt av tre dommere, men enkelte saker kan avgjøres av én dommer, for eksempel Dublin-saker. Saksbehandlingen i forvaltningsdomstolene er i hovedsak skriftlig, men muntlige forhandlinger kan avholdes ved behov.83 Muntlige forhandlinger skal avholdes dersom en part begjærer det, med mindre det er åpenbart unødvendig.84 Saksbehandlingen kan fortsette også etter at muntlige forhandlinger er avholdt. En muntlig forhandling kan også begrenses til deler av saken, for eksempel til kun å høre forklaringer fra partene.85 Domstolen kan be partene om nødvendige tilleggsopplysninger og utredninger, og kan også oppnevne sakkyndige, og høre de vitner partene eller retten selv finner nødvendig. Som hovedregel skal det offentlige dekke egne sakskostnader, med mindre klagen var åpenbart grunnløs. Det er også muligheter for en privat part å få sine sakskostnader dekket.

Forvaltningsdomstolens avgjørelser kan ankes til Högsta förvaltningsdomstolen, men behandling der forutsetter samtykke («besvärstillstånd»).86 Slikt samtykke kan gis dersom avgjørelsen har betydning for andre lignende saker, det er behov for en rettslig avklaring, eller dersom andre vektige grunner («vägande skäl») tilsier det.

29.4 Danmark

I Danmark kan utlendingssaker behandles i to instanser i forvaltningen. Udlændingestyrelsen, som tilsvarer det norske Utlendingsdirektoratet, behandler alle typer utlendingssaker i første instans. Vedtak fra Udlændingestyrelsen kan påklages i forvaltningen, men til ulike organer, avhengig av sakstype.

Vedtak i asylsaker kan bringes inn for Flygtningenævnet, som er et uavhengig, domstolslignende organ, opprettet i 1983. Det består av en formann, som skal være landsdommer eller høyesterettsdommer, og et antall nestformenn, som også skal være dommere. Disse utgjør nævnets formannskap, som utpeker øvrige medlemmer. Nævnets øvrige medlemmer består av advokater, beskikket etter innstilling fra Advokatrådet, og medlemmer beskikket etter innstilling fra henholdsvis organisasjonen Dansk Flygtningehjælp, Udenrigsministeriet og Justitsministeriet. Medlemmer beskikkes for en periode på fire år, med mulighet for gjenoppnevning for nye fire år. Nævnet kan ikke instrueres, og medlemmene kan kun avsettes ved dom. Medlemmene må imidlertid fratre dersom de ikke lenger innehar den stillingen som var bakgrunn for oppnevningen. Regler om nævnets sammensetning, kompetanse og virksomhet finnes i udlændingeloven §§ 53 flg.

Ved behandling av enkeltsaker deltar som utgangspunkt nævnets formann eller en nestformann, en advokat, ett medlem fra Dansk Flygtningehjælp, ett medlem som gjør tjeneste i Udenrigsministeriet og ett medlem som gjør tjeneste i Justitsministeriet, totalt fem. Saker behandles normalt i møter der parten deltar. Parten kan kreve å få fremlegge sin sak muntlig for nævnet.87 Saker om avvisning av klager kan avgjøres av formannen eller en nestformann, det samme gjelder blant annet anmodninger om gjenopptakelse dersom det ikke er grunn til å tro at vedtaket vil bli endret.88 Også saker hvor det er åpenbart at vilkårene for asyl er oppfylt, kan behandles av formannen eller en nestformann. Sekretariatsbistand for nævnet stilles til rådighet av Justitsministeriet.

Avgjørelsen av åpenbart grunnløse asylsøknader kan ikke påklages. Udlændingestyrelsen sender innstilling til Dansk Flygtningehjælp, som etter en samtale med asylsøkeren avgir uttalelse. Dersom Dansk Flygtningehjælp er enig i at søknaden skal anses som åpenbart grunnløs, får søkeren endelig avslag fra Udlændingestyrelsen. Er Dansk Flygtningehjælp uenig i at søknaden behandles som åpenbart grunnløs, går saken tilbake til Udlændingestyrelsen for ordinær behandling. Et eventuelt avslag i førsteinstans kan påklages til nævnet på vanlig måte.

Flygtningenævnet behandlet 2 030 saker i 2014, med en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 126 dager. I 16 % av sakene ble vedtaket omgjort. I 2015 behandlet nævnet 1 481 saker, med en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 103 dager. Omgjøringsprosenten det året var 21.89

Vedtak i andre typer utlendingssaker enn asylsaker kunne frem til 2013 påklages til Justitsministeriet. I oktober 2013 ble det opprettet et nytt forvaltningsorgan – Udlændingenævnet – til å behandle klager i de fleste slike saker (blant annet familieinnvandring, permanent oppholdstillatelse, visse utvisningssaker, reisedokument mv.). Udlændingenævnet tilsvarer Flygtningenævnet, ved at det ledes av en formann som skal være landsdommer eller høyesterettsdommer, og har et antall nestformenn, som skal være lagdommere. Øvrige medlemmer av nævnet er advokater eller ansatte i et ministerium. Udlændingenævnet kan ikke instrueres, og avgjørelsene derfra kan ikke påklages administrativt. Regler om nævnets sammensetning, kompetanse og virksomhet finnes i udlændingeloven §§ 52 a-52 c.

I den enkelte sak deltar som utgangspunkt en formann eller nestformann, et advokatmedlem og et medlem fra et ministerium. Saker avgjøres i møter, som hovedregel uten deltakelse fra parten. Dersom «særlige grunde» tilsier det, kan imidlertid parten gis adgang. Saker uten spørsmål av «større eller principiel betydning» kan avgjøres av formannen eller den formannen gir fullmakt. Det samme gjelder anmodninger om gjenopptakelse når det ikke er grunn til å tro at avgjørelsen vil bli endret. Sakene forberedes av et sekretariat stilt til rådighet av Justitsministeriet.

Udlændingenævnet behandlet 3 013 saker i 2014, med en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 116 dager. I 2015 behandlet nævnet 2 564 saker. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden var da på 140 dager.90

Saker om opphold på humanitært grunnlag behandles fortsatt av ministeriet, uten adgang til administrativ klagebehandling. Selv om det er adgang til å bringe forvaltningsvedtak inn for domstolene for overprøving i Danmark, jf. grundloven § 63, skjer dette i praksis sjelden for disse sakene.

Opprettelsen av Udlændingenævnet innebar en vesentlig endring når det gjelder adgangen til politisk styring. Ettersom ministeriet ikke lenger behandler andre enkeltsaker på utlendingsfeltet enn søknader om opphold på humanitært grunnlag, og nævnet ikke kan instrueres, er mulighetene for politisk styring på dette området betydelig begrenset. Ordningen med at ansatte i ministeriet deltar i nævndsarbeidet, representerer likevel et demokratisk element i klagebehandlingen.

Både Flygtningenævnet og Udlændingenævnet treffer avgjørelse som siste ordinære instans. En utlending som har fått et negativt vedtak, kan be organet selv om å omgjøre vedtaket. I prinsippet er det også alminnelig adgang til domstolskontroll av deres vedtak, jf. grundloven § 63. Det er likevel noen begrensninger i praksis, særlig for Flygtningenævnets del. I udlændingeloven § 56 åttende ledd heter det at Flygtningenævnets avgjørelser er «endelige». Denne bestemmelsen har blitt forstått av domstolene slik at nævnets bevisvurdering ikke kan prøves. Derimot kan domstolene prøve om det foreligger «mangler ved afgørelsesgrundlaget, saksbehandlingsfejl og ulovlig skønsudøvelse».91

For Udlændingenævnets del står det i udlændingeloven § 52 a åttende ledd at nævnets avgjørelser «ikke [kan] indbringes for anden administrativ myndighed». Det synes ikke å være klart om dette vil innebære lignende begrensninger på domstolskontrollen med Udlændingenævnets vedtak som den tilsvarende bestemmelsen for Flygtningenævnet. Det foreligger foreløpig kun et fåtall rettsavgjørelser som gjelder domstolskontroll av Udlændingenævnets vedtak, og ingen avgjørelser av Danmarks Højesteret. For enkelte av Udlændingenævnets sakstyper, blant annet visse utvisningssaker, er det egne regler for domstolsprøving, jf. udlændingeloven § 52. Utlendingen må kreve domstolsprøving innen en tidsfrist, og henvendelsen skal rettes til Udlændingestyrelsen, som fremmer saken for retten. Andre avgjørelser kan bringes inn for domstolene etter den alminnelige ordningen med domstolsprøving av forvaltningsvedtak, jf. grundloven § 63.

29.5 Storbritannia

I Storbritannia avgjøres søknader om opphold og asyl av Home Office i første instans. Ved negativt vedtak kan man klage til First Tier Tribunal, Immigration and Asylum chamber, som er en domstol. Ordningen med «tribunals» til behandling av klager over forvaltningsvedtak gjelder for flere forvaltningsområder, og hører administrativt under HM Courts & Tribunals Service, som er et felles administrasjonsorgan for alle domstolene i Storbritannia.

I de fleste tilfeller innebærer en rettidig anke at iverksettelse av den påankede avgjørelsen utsettes (suspensive appeal), og vedkommende kan oppholde seg i Storbritannia til anken er avvist eller avgjort. Grunnlaget for en anke kan være både lovtolkning, rettsanvendelse og skjønnsutøvelse.

First Tier Tribunal gjennomfører en partsprosess, hvor utlendingen, eventuelt sammen med sin advokat, møter en representant for Home Office. Saker avgjøres som hovedregel etter muntlig høring, men høring kan unnlates på visse vilkår, blant annet dersom partene samtykker i det eller domstolen finner at saken kan bli korrekt avgjort uten høring. Domstolen settes med en til tre fagdommere, og i enkelte tilfeller også med lekdommere. Under den muntlige høringen kan parten avgi forklaring og svare på spørsmål, og det kan føres vitner. En muntlig høring i asylsaker skal som utgangspunkt berammes innen 35 dager etter at klagen kom inn til domstolen.

Avgjørelser fra First Tier Tribunal kan ankes til Upper Tribunal, men anken må fremsettes for First Tier Tribunal, og det kreves samtykke for at den skal fremmes. Nektelse av samtykke kan ankes til Upper Tribunal. Det er ytterligere to ankemuligheter, først til Court of Appeal (Court of Session i Skottland) og dernest til the Supreme Court, som er Storbritannias høyeste domstol. Anke er i alle tilfeller avhengig av samtykke.

29.6 Tyskland

Tyskland har seks føderale domstoler; forfatningsdomstol, alminnelig domstol, forvaltningsdomstol, arbeidsrettsdomstol, finansdomstol og sosialrettsdomstol. I tillegg har delstatene egne forfatningsdomstoler, og egne domstoler innenfor de fem ulike områdene. Antall instanser i de enkelte hierarkiene i domstolene varierer. Alle domstolene har en felles overbygning gjennom den føderale forfatningsdomstolen (Bundesverfassungsgericht). Den føderale forfatningsdomstolen er siste ankeinstans for alle sakstyper, men behandler bare konstitusjonelle spørsmål.

De alminnelige domstolene er inndelt i lokale, regionale, høyere regionale og den føderale høyesterett. Forvaltningsdomstolene har tre instanser, lokale forvaltningsdomstoler, høyere forvaltningsdomstoler i hver delstat og den føderale forvaltningsdomstolen.

Vedtak i utlendingssaker treffes av det føderale kontoret for migrasjon og flyktninger (Bundesamt für migration und flüchtlinge (BAMF)). Vedtak kan påklages til forvaltningsdomstolene, i utgangspunktet etter alminnelige regler. For asylsaker gir imidlertid asylprosessloven (Asylgesetz) kapittel 9 egne prosessregler. Klage må leveres innen to uker etter underretning om avgjørelsen. Som hovedregel innebærer ikke en klage utsatt iverksetting av et vedtak.

I forvaltningsdomstolen behandles sakene normalt av tre dommere og to meddommere. Med mindre saken reiser faktiske eller rettslige spørsmål av spesiell vanskelighet eller er av grunnleggende betydning («grundsätzliche Bedeutung»), kan den også avgjøres av én dommer. Muntlige forhandlinger skal som utgangspunkt avholdes, men kan unnlates dersom saken ikke reiser vesentlige spørsmål av faktisk eller rettslig art, og faktum er klarlagt.

Førsteinstansdomstolens avgjørelser ankes til den høyere forvaltningsdomstolen i delstaten innen en måned. Dette gjelder ikke for saker som er avvist som åpenbart grunnløse. Ankebehandling er betinget av samtykke fra den høyere forvaltningsdomstolen. Slikt samtykke skal gis dersom de rettslige spørsmål er av grunnleggende betydning, det anføres saksbehandlingsfeil i førsteinstansdomstolen, eller den påankede dom avviker fra tidligere avgjørelse i en høyere instans.

30 Menneskerettslige forpliktelser

30.1 Innledning

I dette kapittelet gis en oversikt over grunnlovsbestemmelser og forpliktelser etter internasjonale konvensjoner av betydning for innretningen av en ordning med overprøving av vedtak fra Utlendingsdirektoratet. Beskrivelsen omhandler både det som tradisjonelt karakteriseres som menneskerettskonvensjoner, så som Den europeiske menneskerettskonvensjonen, og forpliktelser som følger av Norges tilslutning til deler av EU-regelverket.

De sentrale menneskerettskonvensjonene på utlendingsfeltet er FNs flyktningkonvensjon (FK), Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs barnekonvensjon (BK). De tre sistnevnte er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven, og har ved motstrid forrang foran annen alminnelig lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. FK er inkorporert i norsk rett gjennom utlendingsloven § 3, som sier at loven «skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av der disse har til formål å styrke utlendingens rettsstilling». Ettersom forpliktelsene følger av norsk lov, er det ikke nødvendigvis dekkende å omtale dem som internasjonale eller konvensjonsbaserte forpliktelser. En slik betegnelse kan likevel være hensiktsmessig, blant annet fordi den markerer at nasjonale myndigheter ikke står helt fritt med hensyn til hva regelverket skal gå ut på.

Det følger av Grunnloven § 95 at «[e]nhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid». Grunnlovsbestemmelsen gjenspeiler en lang norsk tradisjon med adgang til domstolsprøving av forvaltningsvedtak. I Grunnloven § 89 er det videre slått fast at domstolene har rett og plikt til å prøve om lover og andre beslutninger truffet av statens myndigheter strider mot Grunnloven. Denne prøvingsretten omfatter også Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser. Det spørsmålet om etablering av en forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet som ligger i utvalgets mandat, gjelder ikke spørsmål om vedtakene skal unntas fra prøving i domstolene, men om de skal prøves av en forvaltningsdomstol istedenfor å behandles av forvaltningsorganet Utlendingsnemnda (UNE). I utgangspunktet utfordrer ikke denne problemstillingen forholdet til Grunnloven § 95. Går man inn for en forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet, må det imidlertid vurderes hvorvidt avgjørelser fra forvaltningsdomstolen skal kunne bringes inn for de alminnelige domstolene. I den sammenheng må det blant annet vurderes om forvaltningsdomstolen vil tilfredsstille de kravene til uavhengighet og upartiskhet som ligger i Grunnloven. Videre må det tas i betraktning at det følger av Grunnloven § 88 at «Høyesterett dømmer i siste instans».

Det er et grunnleggende prinsipp i utlendingsretten at enhver har rett til å søke beskyttelse i andre land, og til vern mot å bli returnert til et land eller område der vedkommende risikerer å bli forfulgt eller utsatt for overgrep (prinsippet om «non-refoulment»). Forpliktelsene stiller krav til utlendingsforvaltningen, men gir i liten grad føringer for hvordan systemet med overprøving av vedtak skal organiseres. I kapittel 30.2 straks nedenfor går utvalget kort inn på disse forpliktelsene.

Av konvensjonsbaserte forpliktelser, er særlig EMK artikkel 13 og SP artikkel 2 nr. 3 om rett til et effektivt rettsmiddel, av betydning for utformingen av en overprøvingsordning. Bestemmelsene krever at den enkelte skal ha mulighet til å få avgjort om det foreligger en krenkelse av rettigheter etter konvensjonen. En lignende regel følger av Dublin III-forordningen, som angir at en klage over vedtak om å sende en asylsøker tilbake til et annet europeisk land, skal behandles av «a court or tribunal». Videre nevnes at EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 1 nr. 1 stiller krav om visse prosessuelle garantier for utvisning av personer med lovlig opphold i en konvensjonsstat, ved at en utlending med lovlig opphold som utvises skal ha rett til å komme med innsigelser mot utvisningen, å få saken prøvd på nytt, og å være representert overfor kompetent myndighet. Gjennom praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) og EU-domstolen er det belyst nærmere hva som skal til for at en overprøvingsordning skal tilfredsstille de aktuelle forpliktelsene. I kapittel 30.3 nedenfor går utvalget nærmere inn på hva som ligger i kravet om et effektivt rettsmiddel.

I kapittel 30.4 søkes oppsummert hvilke føringer særlig retten til et effektivt rettsmiddel gir for det spørsmålet om overføring av oppgaver fra UNE som utvalget skal vurdere.

Det følger av EMK artikkel 6 at enhver har rett til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid ved en uavhengig og upartisk domstol opprett ved lov for å få avgjort sine borgerlige rettigheter og plikter («civil rights and obligations») eller straffesiktelse mot seg. Utlendingssaker anses ikke å gjelde «civil rights and obligations» i relasjon til denne bestemmelsen, jf. Maaouia mot Frankrike (39652/98) (avsnitt 37). Kravene til domstolsprøving etter artikkel 6 gjelder derfor ikke direkte på utlendingsfeltet. Utvisning anses videre ikke som straff i henhold til artikkel 6, jf. nevnte dom og Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) kapittel 15.6.1. Utvisning av en straffedømt utlending utgjør følgelig ikke en gjentatt straffeforfølgning i relasjon til EMK tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4.

30.2 Retten til å søke beskyttelse (asyl). Prinsippet om «non-refoulement»

FNs verdenserklæring om menneskerettigheter fra 1948 artikkel 14 gir uttrykk for at enhver har rett til å søke internasjonal beskyttelse i et annet land, og til å få en slik søknad behandlet. Flyktningkonvensjonen (FK) bygger på denne retten, og gir en nærmere beskrivelse av hvem som skal anses som flyktning. Konvensjonen forutsetter at landet har et system for behandling av søknader om beskyttelse, men inneholder ingen uttrykkelige bestemmelser om klageadgang. Indirekte forutsetter imidlertid både FK og andre konvensjoner at det er etablert ordninger som sikrer at en del saker blir vurdert på nytt.

Både Grunnloven § 93 og flere konvensjonsbestemmelser gir utlendinger vern mot å bli returnert til et land eller område der de risikerer å bli forfulgt eller utsatt for overgrep. Dette prinsippet om «non-refoulement» kommer til uttrykk i EMK artikkel 3, FK artikkel 33, SP artikkel 7 og FNs torturkonvensjon artikkel 3. Statene har plikt til å sikre at en beslutning som pålegger en utlending å forlate territoriet, ikke innebærer risiko for alvorlige hendelser ved retur. Plikten gjelder helt frem til retur faktisk skjer. I praksis må det derfor være et system for prøving også etter at det er truffet avgjørelse om retur. I Norge har utlendingsmyndighetene plikt til å vurdere omgjøring av vedtak om plikt til å forlate riket dersom det fremkommer nye opplysninger som kan tilsi at det foreligger et returvern.

Forpliktelsen til å forhindre retur i strid med dette prinsippet er generell, i den forstand at konvensjonene ikke gir utfyllende regler om hvordan returvernet skal ivaretas. Det kan således ikke utledes av disse bestemmelsene alene en plikt for statene å ha et formelt klagesystem eller annen overprøvingsordning for å sikre etterlevelse av plikten til non-refoulement. Det avgjørende er at myndighetene sikrer at ingen blir returnert i strid med de nevnte konvensjonsbestemmelsene. Som nevnt følger det imidlertid av EMK artikkel 13 at det skal være adgang til overprøving blant annet av forbudet etter samme konvensjon artikkel 3 om å utsette noen for tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, jf. også kapittel 30.3 straks nedenfor.

30.3 Krav om et effektivt rettsmiddel

30.3.1 Innledning

Krav om et effektivt rettsmiddel («effective remedy») kommer for det første til uttrykk i FNs verdenserklæring om menneskerettigheter artikkel 8, som i norsk oversettelse sier at «[e]nhver har rett til effektiv hjelp av de kompetente nasjonale domstoler mot handlinger som krenker de grunnleggende rettigheter han er gitt i forfatning eller lov».

EMK artikkel 13 lyder på norsk:

«Art 13 Retten til et effektivt rettsmiddel

Enhver hvis rettigheter og friheter fastlagt i denne konvensjon blir krenket, skal ha en effektiv prøvningsrett ved en nasjonal myndighet uansett om krenkelsen er begått av personer som handler i offisiell egenskap.»

En lignende bestemmelse følger av SP artikkel 2 nr. 3, som lyder:

«3. Hver konvensjonspart forplikter seg til:

Å sikre at enhver, hvis rettigheter og friheter etter denne konvensjonen blir krenket, skal ha adgang til effektive rettsmidler, uansett om krenkelsen er foretatt av personer som har handlet i offentlig tjeneste,

Å sikre at enhver som gjør krav på slike rettsmidler skal få sin rett til dette prøvet av kompetente judisielle, administrative eller lovgivende myndigheter, eller av en annen myndighet som er kompetent i henhold til statens rettsordning, samt å utvikle mulighetene for overprøving for domstolene,

Å sikre at de kompetente myndigheter tar en klage til følge dersom den er funnet å være berettiget.»

Det følger av disse bestemmelsene at stater som er forpliktet etter konvensjonene, må gi mulighet for den enkelte til å få prøvd om en avgjørelse innebærer en krenkelse av rettigheter nedfelt i samme konvensjon. På utlendingsfeltet er retten til et effektivt rettsmiddel særlig aktuell for spørsmål om krenkelse av EMK artikkel 3, som slår fast at ingen må bli utsatt for tortur eller for umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, og som således forbyr å sende en utlending til steder der denne kan frykte slik behandling. Videre kan retten til et effektivt rettsmiddel være aktuell blant annet for spørsmål om krenkelse av retten etter EMK artikkel 8 til privatliv og familieliv.

Kravet om rett til et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13 innebærer ikke krav om domstolsbehandling.92 Administrativ klagebehandling kan være tilstrekkelig til å oppfylle forpliktelsene etter bestemmelsen. På den annen side medfører konvensjonene ingen plikt til å ha et system med administrativ klagebehandling. Forutsatt at ordningen for overprøving oppfyller de krav som er utmeislet for å kunne anses som et effektivt rettsmiddel, jf. straks nedenfor, er det således opp til det enkelte land om overprøvingen skal skje administrativt eller for domstolene. Om organet skal være en alminnelig domstol, en forvaltningsdomstol eller et forvaltningsorgan, må besvares på grunnlag av en vurdering av hva som anses hensiktsmessig for norske forhold.

30.3.2 Nærmere om innholdet i kravet til et effektivt rettsmiddel

Spørsmål om hva som nærmere ligger i kravet etter EMK artikkel 13, er vurdert av EMD i en rekke saker. Domstolen har tatt som utgangspunkt at det må foretas en helhetsvurdering av den eller de prøvingsmuligheter som er tilgjengelig for å vurdere om kriteriene i artikkel 13 er oppfylt.93 Statene har en viss skjønnsmargin med hensyn til hvordan de innretter prøvingsadgangen.94 De kriteriene som oppstilles i rettspraksis, gjelder dels krav til institusjonen som sådan, og dels krav til prosessen for organet. Kravene til institusjonen gjelder organisering av det organet som skal prøve om en konvensjonskrenkelse har funnet sted, herunder hvilken kompetanse det må ha for å kunne fylle rollen som overprøvingsorgan. De prosessuelle kravene sier noe om hva slags saksbehandling, etterforskning mv. som må gjennomføres for å sikre at konvensjonskrenkelser blir avdekket og reparert på en tilfredsstillende måte. Det er imidlertid ikke noe skarpt skille mellom de to kategoriene av krav.

Selv om ordlyden i artikkel 13 kan gi et annet inntrykk, er ikke retten til overprøving betinget av at man kan vise til at det rent faktisk er begått en krenkelse.95 Etter praksis fra EMD er det tilstrekkelig at man kan vise til en «arguable claim», en rimelig begrunnet påstand, om at det foreligger en konvensjonskrenkelse.96 Akkurat hvor terskelen ligger er usikkert, men det er nærliggende å anta at det går en grense mot påstander som er åpenbart grunnløse.97 At det etter en nærmere vurdering viser seg at det ikke har funnet sted en krenkelse, utelukker etter dette ikke at det forelå en forpliktelse til å prøve saken. Poenget er at den enkelte skal ha adgang til å få et rimelig begrunnet krav prøvd.

EMK artikkel 13 krever ikke at det foreligger ett organ som oppfyller forpliktelsen for alle påstander om krenkelse av konvensjonens bestemmelser. Flere ulike prøvingsmuligheter (aggregate remedies), som hver for seg ikke fyller kriteriene etter artikkel 13, kan samlet utgjøre en «effective remedy».

I tilfeller der prøvingen skjer for et administrativt organ, har EMD oppstilt enkelte krav som synes påvirket av hvordan domstoler er organisert og fungerer.98 For det første kreves at organet har kompetanse til å avgjøre om det foreligger en konvensjonskrenkelse. Begrensninger i så henseende kan innebære at forpliktelsen etter artikkel 13 ikke er oppfylt.99 Eksempelvis kan dette være tilfelle dersom prøvingen er begrenset til å vurdere hvorvidt underordnet organ har forholdt seg til gjeldende nasjonale lover og regler, og således ikke dekker hele substansen i påstanden om konvensjonskrenkelse. For det andre må prøvingsorganet kunne gi egnet beskyttelse eller oppreisning («relief») gjennom en bindende avgjørelse. En veiledende uttalelse fra en ombudsmann, vil eksempelvis ikke oppfylle forpliktelsen. For det tredje er det i praksis stilt krav om tilstrekkelig uavhengighet i relasjon til det organet som påstås å ha krenket konvensjonsbestemmelsen.100 EMDs avgjørelse i saken Khan mot Storbritannia (35394/97) er eksempel på et tilfelle der EMD kom til at klageorganet ikke var tilstrekkelig uavhengig. Domstolen har blant annet stilt krav til oppsigelsesvern for den eller de som treffer avgjørelse i saken.

Retten til en «effective remedy» er et prinsipp også i EU-retten, slått fast i rettspraksis allerede på 1980-tallet.101 Prinsippet kommer til uttrykk blant annet i artikkel 47 i EUs Charter of fundamental rights, som sier at «[e]veryone whose rights and freedoms guaranteed by the law of the Union are violated has the right to an effective remedy before a tribunal in compliance with the conditions laid down in this Article». Bestemmelsen bruker begrepet «tribunal», men det følger av praksis fra EU-domstolen at dette innebærer judisiell prøving ved en domstol. Her skiller altså charteret lag med EMK artikkel 13. I regelverk med lavere trinnhøyde på utlendingsfeltet brukes ofte uttrykket «court or tribunal». Prosedyredirektivet (2013/32/EU), som Norge ikke er bundet av, gir regler for prosedyren ved behandling av asylsøknader mv. Artikkel 46 i dette regelverket gir en regel om «effective remedy» for personer som har fått avslag på asylsøknad eller en tillatelse tilbakekalt.

Dublin-regelverket regulerer hvilket EU- eller EØS-land som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad, og utgjør således en begrensning i retten til fritt å velge hvilket land man søker asyl i. Den som blir returnert til et annet land på grunnlag av Dublin III-forordningen, har etter samme forordning rett til å klage på vedtaket om retur, og kan også begjære utsatt iverksetting. Etter artikkel 27 i Dublin III-forordningen skal klage og begjæring om utsatt iverksetting avgjøres av «a court or tribunal». Returdirektivet (2008/115/EC), som gir felles regler om retur av tredjelandsborgere og er bindende for Norge som en del av Schengen-regelverket, stiller et noe annerledes formulert krav til det organet som skal behandle klager over avgjørelser under direktivet. Av returdirektivet artikkel 13 (1) fremgår at en tredjelandsborger skal ha adgang til å klage på en avgjørelse som pålegger utreiseplikt «before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence». Etter ordlyden i artikkel 13 kan altså også prøving for administrative organer oppfylle forpliktelsen så lenge kravene til uavhengighet og upartiskhet ivaretas. En forutsetning er i så fall at det aktuelle organet har myndighet til å prøve den avgjørelsen klagen gjelder, og eventuelt kan justere partens rettslige posisjon. Tredjelandsborgeren må også ha mulighet til å skaffe seg juridisk bistand og representasjon.

EU-domstolen har så vidt kjent ikke uttalt seg om forståelsen av begrepet «court or tribunal» i Dublin III-forordningen artikkel 27. Domstolen har derimot gått inn på det tilsvarende begrepet i den tidligere EF-traktatens artikkel 234 (nå TFEU artikkel 267), som gjelder foreleggelse av tolkningsspørsmål for EU-domstolen. Av domstolens retningslinjer for foreleggelse fremgår at domstolen tar stilling til om en innretning faller inn under begrepet «court or tribunal» gjennom en konkret vurdering etter visse kriterier:

«Status as a court or tribunal is interpreted by the Court of Justice as a self-standing concept of European Union law, the Court taking account of a number of factors such as whether the body making the reference is established by law, whether it is permanent, whether its jurisdiction is compulsory, whether its procedure is inter partes, whether it applies rules of law and whether it is independent.»

I tråd med det generelle prinsippet om lik forståelse av begreper innen EU-retten, må det antas at den forståelsen det her gis uttrykk for, vil være den samme også ved tolkning av artikkel 27 i Dublin III-forordningen.

I avgjørelsen C-109/07 fra EU-domstolen gjentas de utgangspunktene som er sitert straks ovenfor, og det uttales særskilt om uavhengighetskriteriet (avsnitt 23):

«As regards, more specifically, the independence of the body making a reference, that condition presumes that the body is protected against external intervention or pressure liable to jeopardise the independent judgment of its members as regards proceedings before them (Case C506/04 Wilson [2006] ECR I-8613, paragraph 51 and the case-law cited).

The Court has also had occasion to indicate that those guarantees of independence and impartiality require rules, particularly as regards the composition of the body and the appointment, length of service and the grounds for abstention, rejection and dismissal of its members, in order to dismiss any reasonable doubt in the minds of individuals as to the imperviousness of that body to external factors and its neutrality with respect to the interests before it (see, to that effect, Dorsch Consult, paragraph 36; Case C-103/97 Köllensperger and Atzwanger [1999] ECR I-551, paragraphs 20 to 23; C-17/00 De Coster [2001] ECR I9445, paragraphs 18 to 21; and Wilson, paragraph 53). In that regard, in order to consider the condition regarding the independence of the body making the reference as met, the case-law requires, inter alia, that dismissals of members of that body should be determined by express legislative provisions (see, to that effect, Köllensperger and Atzwanger, paragraph 21, and Case C-516/99 Schmid [2002] ECR I4573, paragraph 41).»

Språklig sett kan uttrykket «court or tribunal» i EU-retten sies å trekke mer i retning av domstolsprøving enn uttrykket «national authority» i EMK artikkel 13 og uttrykket «competent judicial, administrative or legislative authority» i SP artikkel 2. I rettspraksis er imidlertid administrative organer godkjent etter begge regelsettene. De kriterier som vektlegges, er blant annet uavhengighet, oppsigelsesvern, rettssikkerhetsgarantier, og bindende avgjørelser som kan håndheves.

I avgjørelsen Csullog mot Ungarn (30042/08) uttalte EMD at kriteriene etter EMK artikkel 6, som gjelder retten til en rettferdig rettergang, kan gi relevant veiledning også for vurderingen av om en prøving har vært effektiv. EMD fremhevet særlig parts- eller likhetsprinsippet (avsnitt 46):

«As a rule, the fundamental criterion of fairness, including the equality of arms, is a constituent element of an effective remedy.»

EU-domstolen synes å kreve en noe mer «domstolslignende» karakter for det overprøvende organ enn det som kan utledes av EMDs praksis vedrørende EMK artikkel 13, eksempelvis ved å ha partsprosess/kontradiksjon som ett av kriteriene. I den helhetsvurderingen som skal foretas, er imidlertid ikke ett enkelt kriterium nødvendigvis utslagsgivende. Totalt sett er inntrykket at verken Dublin III-forordningen artikkel 27 eller EMK artikkel 13 krever at prøvingen må skje for en formell domstol.

Oppfyllelse av forpliktelsen etter EMK artikkel 13 forutsetter som nevnt tilgang til en «effective remedy». I dette ligger blant annet at prosessen må sikre at en eventuell konvensjonskrenkelse blir identifisert, at relevante tiltak blir gjort for å avhjelpe krenkelsen, eventuelt at det tilkjennes en erstatning for krenkelse som har funnet sted. Prøvingsorganet må kunne avsi en bindende avgjørelse, og avgjørelsen må kunne håndheves og tilkjent erstatning utbetalt. At prøvingen skal være «effective», innebærer naturlig nok ikke at den som påstår seg utsatt for en krenkelse må få medhold, men at det skal skje en reell undersøkelse av om det har skjedd et konvensjonsbrudd.

Hvor grundig prøvingen må være, kan avhenge av arten av den krenkelsen som påstås. I saker om krenkelse av EMK artikkel 2 og 3, har EMD lagt til grunn at slike påstander må underlegges «rigorous scrutiny».102 Andre elementer som kan inngå i vurderingen av om utredningen har vært grundig nok, er om det er avsatt tilstrekkelig tid til utredningen, om relevant informasjon er innhentet, om vitner er avhørt mv. Generelt krever ikke artikkel 13 at det må avholdes muntlige forhandlinger, men den som med rimelig grunn påstår seg utsatt for en konvensjonskrenkelse, må bli hørt i forbindelse med prøvingen av påstanden. Videre kan barns rett til å bli hørt (jf. del III) stille krav til prøvingen.

Den prøvingsadgangen statene stiller til rådighet i tråd med artikkel 13, skal kunne gi en prøving innen rimelig tid. Lang saksbehandlingstid ved organet kan innebære en konvensjonskrenkelse.103 Urimelig tidsbruk i håndhevelsen eller en ren unnlatelse fra myndighetenes side kan i seg selv utgjøre en krenkelse av artikkel 13.104

Prøvingsadgangen må være tilgjengelig både rettslig og praktisk.105 For å kunne gjøre seg nytte av prøvingsadgangen, må utlendingen være gjort kjent med det forhold som kan begrunne en påstand om krenkelse av konvensjonen.106 Korte frister for å fremme en klage, kan etter omstendighetene innebære en krenkelse av artikkel 13. Manglende tilgang til nødvendig rettshjelp kan også være av betydning for vurderingen av om prøvingsadgangen er praktisk tilgjengelig.107 Både Dublin III og returdirektivet har regler om utsatt iverksetting og om rettshjelp og juridisk representasjon, jf. blant annet returdirektivet artikkel 13 (2) og (3).

Videre kan manglende mulighet for utsatt iverksetting stå i veien for en effektiv prøvingsrett etter EMK artikkel 13, særlig i saker om inngripende vedtak, slik som ved retur i tilfeller der det anføres frykt for alvorlige overgrep ved effektuering. I Abdolkhani og Karimnia mot Tyrkia (30471/08), som gjaldt avslag på asylsøknad for to iranske borgere, uttalte EMD at det måtte kreves at en klage automatisk ga utsatt iverksetting («automatic suspensive effect») ved rimelig begrunnede påstander om krenkelse av EMK artikkel 3 (avsnitt 108). Også i saker om retur til et annet europeisk land etter Dublin-regelverket har EMD konstatert konvensjonsbrudd under henvisning blant annet til at klage over avgjørelsen om retur ikke automatisk medførte utsatt iverksetting.108 I andre tilfeller enn ved påstand om krenkelse av artikkel 2 eller 3 kreves det ikke «automatic suspensive effect», jf. for eksempel de Souza Ribeiro mot Frankrike (22689/07), hvor EMD uttalte (avsnitt 83):

«By contrast, where expulsions are challenged on the basis of alleged interference with private and family life, it is not imperative, in order for a remedy to be effective, that it should have automatic suspensive effect.»

30.4 Betydningen av de menneskerettslige forpliktelsene for spørsmålet om etablering av en forvaltningsdomstol

Grunnloven § 95 slår fast at «[e]nhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid». Det følger av denne bestemmelsen og konvensjonenes krav til «effective remedy» at vedtak på utlendingsfeltet må kunne overprøves, enten av domstolene direkte eller av domstolene etter en administrativ klagebehandling. Med rett til domstolsprøving, kommer spørsmålet om den konvensjonsbaserte retten til overprøving kan ivaretas utelukkende gjennom en administrativ klagebehandling, ikke på spissen for norske forhold. Spørsmålet for denne utredningen, er om vi fortsatt skal ha en administrativ klageordning i tillegg til domstolsprøving, eller om overprøvingen skal ivaretas av en forvaltningsdomstol. Det avgjørende for om konvensjonsforpliktelsene er oppfylt, er om prøvingsadgangen totalt sett oppfyller kravene til en effektiv overprøving.

Verken Grunnloven eller konvensjonene krever at det skal være en administrativ klageordning på utlendingsfeltet. Rettslig sett ligger det således innenfor rammene for hva som kan bestemmes gjennom alminnelig lov, å overføre UNEs klagesaksbehandling til en domstol. Både Grunnloven og konvensjonsforpliktelsene legger imidlertid føringer for hvordan et slikt system kan utformes.

En domstol med samme konstitusjon og uavhengighet som dagens domstoler, vil oppfylle de kravene til uavhengighet og upartiskhet som ligger i Grunnloven § 95 og konvensjonenes krav til «effective remedy». Om en domstolsløsning også for øvrig vil oppfylle kravene til «effective remedy», vil avhenge av hvordan regelverket for saksbehandlingen utformes. Som nevnt er det i praksis en betingelse at systemet utformes på en måte som innebærer at konvensjonsmessige sider ved et vedtak vurderes på bakgrunn av dagens faktiske forhold. Overprøvingen kan dermed ikke begrenses til en prøving av om Utlendingsdirektoratets vedtak er gyldig på basis av det faktum som forelå da vedtaket ble truffet – et vedtak må kunne endres på bakgrunn av opplysninger som foreligger når prøvingsorganet behandler saken. Overprøvingen av konvensjonsmessige spørsmål må videre omfatte både faktum og skjønn. Det er således tale om en annen, mer inngående type prøving enn den som ligger i domstolenes prøving av gyldigheten av et forvaltningsvedtak.

Som det fremgår av kapittel 27.3.5, kan den som mener seg utsatt for en krenkelse av rettigheter etter EMK og enkelte andre konvensjoner, anlegge søksmål for de alminnelige domstolene med påstand om dom for at et forhold innebærer en konvensjonskrenkelse.109 Uavhengig av organiseringen av klagebehandlingen, følger det av disse konvensjonene at det også fremover må være adgang for utlendingen til å få prøvd en påstand om konvensjonskrenkelse, enten for et administrativt organ eller for en domstol. I kapittel 32.6 gir utvalget uttrykk for at dersom det skal etableres en forvaltningsdomstol for utlendingssaker, bør slike søksmål høre under denne domstolen.

I dag behandler UNE et stort antall omgjøringsanmodninger. Hvis UNEs oppgaver med klagesaksbehandling overføres til en forvaltningsdomstol, må enten domstolen selv eller utlendingsforvaltningen kunne justere konklusjonen som følge av endringer i faktum.

Som nevnt er det videre en betingelse at muligheten til overprøving er både rettslig og praktisk tilgjengelig, herunder gjennom tilgang til nødvendig rettshjelp og regler om utsatt iverksetting. Videre vil prøvingsorganet måtte overholde forpliktelsene etter Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen til å høre barn og tillegge deres syn vekt, jf. del III. Disse forpliktelsene gjelder alle typer prosesser, uavhengig av hva slags organ som gjennomfører dem. Totalt sett må det også kunne treffes bindende avgjørelser med hensyn til om vedtaket innebærer en krenkelse av konvensjonsforpliktelser, og om eventuell reparasjon. Overprøvingen må dessuten skje innen rimelig tid.

Etter Grunnloven § 88 dømmer Høyesterett i siste instans. I dette ligger blant annet at avgjørelser fra andre domstoler skal kunne bringes inn for Høyesterett. Adgangen for den enkelte til å få sin sak prøvd for Høyesterett kan begrenses i lov, jf. Grunnloven § 88 første ledd annet punktum, og denne muligheten er benyttet både i straffeprosessen og sivilprosessen, særlig gjennom domstolenes adgang til «ankesiling». Etter reglene i arbeidstvistloven § 58 er dessuten dommer og kjennelser fra arbeidsretten som hovedregel endelige. Å unnta alle eller store kategorier saker på utlendingsfeltet fra Høyesteretts jurisdiksjon, ville imidlertid neppe være forenlig med Grunnloven § 88. Det vises til at særlig asylsakene har en sentral rettssikkerhetsmessig side, og at det foreligger betydelig praksis fra Høyesterett på utlendingsfeltet. Etter utvalgets vurdering følger det av Grunnloven § 88 at avgjørelser på utlendingsfeltet må kunne prøves av Høyesterett, også om UNEs oppgaver med å behandle klagesaker over vedtak fra Utlendingsdirektoratet overføres til en forvaltningsdomstol.

31 Utfordringer ved dagens norske ordning

31.1 Innledning

Spørsmålet om endringer i klageordningen på utlendingsfeltet bør vurderes på bakgrunn av et bilde av de utfordringene som gjør seg gjeldende på området, eventuelt av hvilke forbedringer som ønskes oppnådd. Utover å vise til at «spørsmålet om å opprette en forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet har vært et politisk stridstema i en årrekke», gir ikke utvalgets mandat noen nærmere beskrivelse av hvilke utfordringer ved dagens ordning som eventuelt kan tilsi at UNE bør erstattes av en forvaltningsdomstol.

Helt siden oppstarten i 2001 er det ved ulike anledninger fremsatt kritikk mot behandlingen i UNE, både i forbindelse med enkeltsaker og mer systembasert kritikk. Det har også kommet forslag om å evaluere UNE, gjennomgå klagesaksbehandlingen for nemnda, eller å reformere hele klageordningen. Det å etablere en domstol for utlendingsfeltet, har vært en del av diskusjonen. At det ofte er fremsatt kritikk, betyr ikke nødvendigvis at det er utfordringer som bør medføre at UNE omdannes til en forvaltningsdomstol. En slik konklusjon vil særlig være nærliggende dersom det er utfordringer ved UNEs virksomhet som ikke kan bøtes på innenfor dagens ordning.

Av samarbeidsavtalen om utlendingsfeltet mellom Venstre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet og Høyre, fremgår at målet blant annet med å utrede en forvaltningsdomstol for utlendingssaker, skal være raskere saksbehandling og raskere retur av personer uten lovlig opphold.110 Fremskrittspartiet har tidligere fremmet forslag i Stortinget om å utrede en forvaltningsdomstol for utlendingssaker,111 og vist til at en slik domstol vil redusere muligheten for å begjære omgjøring av avgjørelser. Sosialistisk Venstreparti, som også har programfestet å jobbe for innføring av en domstol for utlendingssaker,112 har begrunnet dette med at endringen vil styrke den enkelte asylsøkers rettssikkerhet, mulighet til innsyn og adgang til kontradiksjon.

I dette kapitlet går utvalget noe nærmere inn på forhold ved UNE som kan tale for at det er behov for å endre klageordningen. Betraktningene her er en del av bakgrunnen for utvalgets drøftelse i kapittel 33 nedenfor av om UNEs oppgaver bør overføres til en forvaltningsdomstol.

31.2 Legitimitet, tillit og omdømme

Utlendingsforvaltningen fatter vedtak av stor betydning for de menneskene sakene gjelder. Regelverket gir i noen grad anvisning på skjønn. Det gir behov for et system som inngir tillit, både hos dem som får sine saker behandlet der, hos andre aktører og i befolkningen generelt.

Det er gjennomført undersøkelser om befolkningens tiltro til utlendingsforvaltningen to ganger årlig siden 2002. Undersøkelsene viser at andelen som har tiltro til utlendingsmyndighetene har økt markert siden de første undersøkelsene. Tidligere lå andelen på om lag 30 %, mens den senere var på over 50 %.113 På dette punktet skiller ikke undersøkelsene mellom UDI og UNE, slik at det ikke kan trekkes ut hvilket nivå av tiltro som gjelder for hvert av de to organene. Videre fremgår det at svært få av de spurte i undersøkelsen kjente til UNE i utgangspunktet. Dette kan tyde på at UNE lever en nokså anonym tilværelse, og at spørsmålet om tiltro blir besvart på et forholdsvis spinkelt grunnlag. Selv om de gir begrenset informasjon, er undersøkelsene en indikasjon på at tilliten til utlendingsmyndighetenes arbeid er betydelig lavere enn det som i henhold til lignende undersøkelser gjelder for domstolene.

Det er også gjennomført brukerundersøkelser blant personer som har vært i kontakt med utlendingsforvaltningen, herunder advokater og parter. For andre enn advokater, viser resultatene fra den siste undersøkelsen gjennomført i 2014 at 46 % var svært eller ganske fornøyd med den kontakten de har hatt med UNE.114 Av den samme gruppen oppga imidlertid bare 35 % at de har tillit til at UNE behandler klager på en korrekt og forsvarlig måte. Det var en nedgang fra 2011, da tallet var 42 %. En andel på 42 % sier at de ikke har slik tillit til UNEs saksbehandling, mens de øvrige har svart «vet ikke». Advokater er ikke omfattet av disse resultatene. Det er verdt å merke seg at andelen som har tiltro til UNEs saksbehandling i denne gruppen, er mindre enn andelen med tiltro til utlendingsforvaltningen i befolkningen generelt, jf. de undersøkelsene av tiltro i befolkningen som er nevnt i foregående avsnitt. Tallene indikerer at partenes kontakt med UNE ikke styrker tilliten til saksbehandlingen der. Samtidig viser brukerundersøkelsen at de som er tilfredse med den kontakten de har hatt med UNE, også har større tillit til at UNE behandler sakene på en korrekt og forsvarlig måte.

I brukerundersøkelsen fra 2014 ble det også stilt spørsmål til to grupper av UDIs brukere; en gruppe som hadde vært i kontakt med UDI per telefon, og en gruppe som hadde benyttet den elektroniske søknadsportalen. I den første gruppen svarte 62 % at de har tillit til at UDI behandler søknader på en korrekt og forsvarlig måte. I den andre gruppen svarte 75 % at de har slik tillit. Brukerundersøkelsen indikerer at brukerne av UDI generelt har større tillit enn brukerne av UNE.

Man skal være varsom med å trekke sikre konklusjoner av slike undersøkelser. En rekke faktorer kan virke inn på oppfatninger om tillit. Over halvparten av de som svarte på brukerundersøkelsen fra 2014 var personer som selv hadde en klagesak til behandling i UNE. Andre kan ha hatt tilknytning til personer med en klagesak til behandling, jf. at de spurte ble valgt ut blant personer som hadde vært i kontakt med UNE. En slik tilknytning til konkrete saker – og utfallet av disse sakene – kan naturligvis prege det generelle inntrykket. Tillitsnivået varierer også med graden av tilfredshet med kontakten med UNE (om man er møtt med respekt, har fått svar på det man lurte på, fikk god service mv.). Samlet gir imidlertid undersøkelsene en indikasjon på at UNE har en utfordring med hensyn til tillit, ikke minst hos egne brukere.

Brukerundersøkelsen fra 2014 rettet seg også særskilt mot advokater som hadde deltatt i nemndmøte i tiden forut for undersøkelsen. Her viser besvarelsene at 76 % av advokatene er tilfredse med samarbeidet med UNE. Spørsmål om gjennomføringen av nemndmøter, herunder om saken ble godt nok belyst, om nemndleder og saksbehandler var godt nok forberedt, og om advokaten fikk anledning til å komme med sine bidrag, ble besvart positivt av et stort flertall av advokatene. Selv om advokatene ikke ble spurt direkte om tillit, gir ikke undersøkelsen indikasjoner på svak tillit til UNE i denne gruppen.

Hvordan ulike kontrollinstanser vurderer UNEs saksbehandling eller avgjørelser, kan også gi en indikasjon på kvaliteten i saksbehandlingen. Hvert år klages UNE inn for Sivilombudsmannen i 50–100 saker. Bare et fåtall av disse klagesakene ender med kritikk.115 I søksmål om gyldigheten av UNEs vedtak, er vedtaket opprettholdt i tingretten i gjennomsnittlig drøyt 70 % av sakene de senere årene. At 20–30 % av vedtakene som bringes inn for tingretten kjennes ugyldig, er ikke en ubetydelig andel. På den annen side kan det ikke forventes at UNEs og domstolenes vurdering er sammenfallende i alle tilfeller. Hvor stor andel ugyldige vedtak som kan anses «normalt» eller akseptabelt, er det vanskelig å si noe presist om. Selv om andelen ugyldige vedtak for domstolene kanskje ikke er så stor at den i seg selv indikerer mer systemiske utfordringer ved klagebehandlingen, er den verdt å merke seg.

Evalueringen av UNE fra 2003 konkluderte slik når det gjelder UNEs legitimitet:116

«Samlet sett er det åpenbart at UNE har enkelte legitimitetsproblemer som det er svært viktig å gripe fatt i. Dette gjelder særlig valg av behandlingsform, innsyn i saksdokumenter og konsistens i vedtak.

Vi vil imidlertid understreke at ingen – eller så godt som ingen – ser ut til å ønske seg tilbake til den tidligere situasjon der departementet var klageinstans. Den nye ordningen betraktes av de fleste som en forbedring, eller i alle fall som et bedre utgangspunkt for økt rettssikkerhet og effektivitet».

Evalueringen fra 2003 kan vanskelig si noe om tilliten til UNE i dag. Det samme gjelder i noen grad den undersøkelsen om valg av avgjørelsesform som ble utført i 2010, som gjaldt et begrenset tema. Se nærmere om disse rapportene i kapittel 28.

I nyere tid har Advokatforeningens aksjons- og prosedyregruppe avgitt en rapport på grunnlag av erfaringer med en rekke rettssaker mot UNE.117 I rapporten, som er nærmere omtalt i kapittel 28, uttales det blant annet at retten til innsyn og kontradiksjon er for dårlig ivaretatt i UNE, og at dette kan gå ut over tilliten og legitimiteten til vedtakene. Rapporten inneholder flere anbefalinger om tiltak for å forbedre klagernes rettsikkerhet. Blant annet foreslås det å innføre en formell partsprosess i UNE. Med forslag om til dels omfattende endringer av klagesaksbehandlingen, og med uttrykkelig støtte til tanken om en domstol, gir rapporten inntrykk av at det er et alminnelig syn i fagmiljøet at UNEs saksbehandling ikke inngir den tillit den burde. Innspill utvalget har mottatt fra ulike organisasjoner på utlendingsfeltet fremhever også at UNEs legitimitet svekkes som følge av mangler ved saksbehandlingen, blant annet at mange opplever ikke å bli hørt.118 Disse påpeker også at instruksjonsadgangen svekker oppfatningen av UNE som et uavhengig avgjørelsesorgan, og fremhever at en domstol som ikke kan instrueres vil være positivt med tanke på legitimitet.

Ved å sammenligne den målte tilliten til UNE med lignende målinger for andre offentlige myndighetsorganer, kan man få et inntrykk av hvor UNE ligger på skalaen. Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker ble evaluert i 2015, og et element i den evalueringen var tillit.119 Undersøkelsen viser at tilliten til fylkesnemndene generelt er stor; nærmere 90 % uttrykker tillit til saksbehandlingen. Andelen som uttrykker tillit er imidlertid betraktelig mindre blant foreldre som har vært involvert i en sak for fylkesnemndene, av disse uttrykker de fleste liten tillit til saksbehandlingen. Domstolene nyter generelt stor tillit i befolkningen – de årlige undersøkelsene viser at over 80 % av befolkningen har stor tiltro til domstolene.120 Direktoratet for forvaltning og IKTs innbyggerundersøkelse fra 2015 tyder på at offentlige myndigheter som politiet, skatteetaten og NAV generelt nyter større tillit i befolkningen enn det undersøkelsene av tiltro til utlendingsmyndighetene indikerer.

31.3 Negative vedtak etterleves ikke

Mange av de som får avslag på sin søknad, etterlever ikke vedtaket. Særlig gjelder dette for saker om beskyttelse, der vedtaket innebærer en plikt til å forlate landet. I stedet blir søkerne værende i Norge ulovlig, og forsøker kanskje å få vedtaket endret gjennom å anmode om omgjøring. Noen tar også ut søksmål om gyldigheten av vedtaket. I 2015 mottok UNE om lag 2 800 anmodninger om omgjøring i beskyttelsessaker. De utgjorde i underkant av 50 % av beskyttelsessakene UNE mottok i 2015. Andelen har ligget noenlunde stabilt på 40–50 % de senere årene, men antallet begjæringer gikk ned fra ca. 4 900 i 2014 til ca. 2 800 i 2015. Det kan være flere årsaker til denne utviklingen, blant annet større oppmerksomhet mot tiltak for å returnere personer uten lovlig opphold, både frivillig og med tvang. Politiets utlendingsenhet uttransporterte i 2014 og 2015 flere utlendinger uten lovlig opphold enn før, og det har også vært en økning i antallet utlendinger som har reist hjem frivillig. Om dette betyr at antallet omgjøringsanmodninger vil fortsette å gå ned, er usikkert. Behandlingen av omgjøringsanmodninger etter avslag i UNE krever uansett mye ressurser.

Det er ulike grunner til at mange ikke innretter seg etter negative vedtak fra UNE. Noen er redde for å vende tilbake til hjemlandet, selv om de objektivt sett ikke har grunn til å frykte forfølgelse. Andre har etablert nettverk og familie i Norge som de ikke ønsker å forlate. De økonomiske forholdene i hjemlandet, mulighetene til å skaffe seg arbeid eller utdanning, risiko for diskriminering og generelt vanskeligere levekår, kan være andre grunner til at mange velger å bli værende, og heller forsøker å få vedtaket omgjort. Muligheten for å be om omgjøring, kanskje kombinert med at man ser at andre når frem med en tilsvarende anmodning, kan i seg selv gi håp om etter hvert å få oppholdstillatelse, og dermed motivere til å bli værende i Norge. Det kan heller ikke utelukkes at det kan spille en rolle for motivasjonen hvem som har truffet avgjørelsen, og hvordan saksbehandlingen forut for avgjørelsen var. Det er rimelig å tro at en opplevelse av ikke å være hørt, eller av at opplysninger eller argumenter ikke er vurdert eller tillagt tilstrekkelig vekt, kan svekke motivasjonen. Dersom man øyner et håp om å kunne få en tillatelse, kan det være at verken risikoen for å bli uttransportert med tvang, eller dagens ordninger for økonomisk støtte ved retur, gir tilstrekkelige insentiver til å forlate landet.

Blant annet våre internasjonale forpliktelser krever at man i en del tilfeller behandler og avgjør en anmodning om omgjøring. Det å overføre klagebehandlingen fra et forvaltningsorgan til en forvaltningsdomstol, vil ikke medføre at omgjøringsanmodningene forsvinner. Fordi en domstol neppe bør kunne overprøve sine egne avgjørelser eller behandle ny informasjon i første hånd, vil en slik endring av beslutningssystemet derimot medføre at anmodninger om omgjøring vil måtte få en annen saksgang enn i dag. Den svenske løsningen er at omgjøringsbegjæringer behandles lenger «ned» i systemet, hos Migrationsverket, jf. kapittel 29. Det sentrale spørsmålet i denne sammenhengen er om det vil ha noen effekt på motivasjonen til å etterleve et avslag at vedtaket er truffet av en domstol. Utvalget har ikke godt grunnlag for å angi noen hypotese om dette. Det er nærliggende å anta at mer tillit kan bidra til større grad av etterlevelse.

31.4 Kritikk vedrørende muntlighet i få saker for UNE

Det var et vesentlig formål med opprettelsen av UNE i 2001 at den skulle styrke muligheten for den enkelte klager til å møte personlig for beslutningstakerne og forklare seg. Muntlighet var blant annet med på å beskrive UNE som et «domstolslignende» organ. Ganske raskt ble det imidlertid rettet kritikk mot UNE for at det i for liten grad ble avholdt nemndmøter til å avgjøre saker, og manglende muntlighet har vært en gjenganger i kritikken mot UNEs saksbehandling. I evalueringen av UNE fra 2003 kommer det frem at flere aktører, både NOAS, advokater og stortingspolitikere, mente at flere saker burde avgjøres i nemndmøte, og da med klageren til stede.121 Et slikt synspunkt har ulike organisasjoner på utlendingsfeltet gjentatt overfor utvalget.122

I sin sluttrapport fra 2014 gir Advokatforeningens aksjons- og prosedyregruppe i utlendingsrett uttrykk for at det er mangler ved UNEs valg av avgjørelsesform, og ved muligheten for å møte personlig i nemndmøte. På bakgrunn av de sakene som gruppen behandlet og førte for domstolene, konkluderes det i sluttrapporten med at saker som burde vært avgjort i nemndmøte, ble avgjort av nemndleder.123 Det gis uttrykk for at praksis med å benytte nemndmøte som avgjørelsesform er for restriktiv, og at saker avgjøres av nemndleder alene i strid med lovens forutsetning om at saker med vesentlige tvilsspørsmål skal avgjøres i nemndmøte. Virkningen av en slik praksis er at den begrenser utlendingers adgang til å forklare seg for beslutningstaker. For saker der det avholdes nemndmøte, konstateres det videre at saken ofte avgjøres uten at klager får anledning til å forklare seg for nemnda. Økt grad av muntlighet er ett av hovedpunktene i sluttrapportens anbefaling om endring av dagens klageordning.124

Det følger av regelverket at det er i tilfeller der det foreligger vesentlige tvilsspørsmål, dvs. tvil om spørsmål som kan ha betydning for utfallet av saken, at saker skal avgjøres i nemndmøte jf. utlendingsloven § 78 jf. utlendingsforskriften § 16-9. Dersom nemndmøte avholdes, skal klageren som hovedregel gis anledning til å møte. Kriteriene for valg av avgjørelsesform er skjønnsmessige, og det er lagt til UNEs nemndledere å beslutte hvilken form som skal benyttes i den enkelte sak. Siden oppstarten i 2001 har andelen saker som blir behandlet i nemndmøte, ligget på mellom ca. 4 og 8 % av alle sakene i UNE.

I Sverige varierer andelen saker med muntlighet noe mellom de fire migrationsdomstolene. For saker om beskyttelse var det i 2014 gjennomsnittlig innslag av muntlighet i ca. 25 % av sakene. Samtidig viser tall for migrationsdomstolen ved förvaltningsrätten i Stockholm at andelen saker med muntlighet har gått markert ned der de siste årene, fra ca. 20 % i 2006 til 8 % i 2015. Økt bruk av muntlighet var ett av de målene som lå til grunn for omleggingen fra en administrativ klageinstans til migrationsdomstoler i Sverige. I Danmark behandles de fleste beskyttelsessaker muntlig i Flygtningenævnet, mens øvrige saker avgjøres etter skriftlig saksbehandling. Tallene gir ikke nødvendigvis godt grunnlag for å sammenligne praksis i Norge med praksis i Sverige og Danmark – for Sveriges vedkommende særlig fordi innslag av muntlighet der brukes mer «kirurgisk» enn i Norge (på ulike stadier i saksbehandlingsprosessen og for større eller mindre spørsmål i saken). I UNE gis utlendingen normalt bare anledning til å forklare seg muntlig dersom saken skal avgjøres i nemndmøte. Et nemndmøte omfatter gjerne hele eller store deler av saken.

Muntlighet i bare en liten andel av sakene, og det faktum at en del aktører på feltet oppfatter andelen som for liten, reiser spørsmål om det er behov for justeringer. Forutsetningen for at et ønske om mer muntlighet kan tjene som argument for å overføre klagebehandlingen til en domstol, må imidlertid være at en domstol både formelt og reelt vil kunne praktisere muntlighet i flere saker. Som utvalget kommer tilbake til nedenfor, vil en forvaltningsdomstol av kapasitetsgrunner måtte behandle sakene på en enklere måte enn etter den prosessordningen med muntlig hovedforhandling mv. som gjelder for sivile saker for de alminnelige domstolene. Om overgang til en forvaltningsdomstol reelt sett vil kunne gi større grad av muntlighet, vil bero blant annet på utformingen av regelverket for domstolen, og domstolens ressurser. En vedvarende situasjon med at mange oppfatter at parten ikke får lagt frem saken sin på en ordentlig måte, vil kunne ha negativ innflytelse på tilliten til klagebehandlingen, og dermed også på den enkeltes vilje til å rette seg etter de vedtakene som treffes.

31.5 Kritikk vedrørende innsyn og kontradiksjon

Utlendingsnemnda har også møtt kritikk for manglende innsyn og kontradiksjon, både i enkeltsaker og for praksis generelt. Ved evalueringen i 2003 fikk UNE kritikk for ikke å oppfylle forvaltningslovens krav til partsinnsyn. Evalueringen konstaterte blant annet at klagerne ikke hadde innsyn i interne merknader fra UNEs sekretariat, som dannet grunnlaget for behandling av saken i nemndmøte. Heller ikke fikk klageren innsyn i landinformasjon som var innhentet til bruk i saken. Rapporten konkluderte blant annet med at:125

«… det [er] tvingende nødvendig at UNE legger om sin praksis når det gjelder partsinnsyn og uttalerett. I den utstrekning det kan påvises at klager er avgjort på grunnlag av faktiske opplysninger som var ukjent for parten, eller som hun eller han fikk presentert så sent at det ikke var mulig å forberede et svar på en forsvarlig måte, vil dette være brudd på Forvaltningslovens regler om kontradiktorisk saksbehandling.»

Det ble gjennomført enkelte endringer i etterkant av evalueringen som dels var ment å bøte på manglene ved partsinnsyn. Utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon (Landinfo) ble opprettet, og virksomheten har etter hvert begynt å legge ut det meste av sine produkter på internett, slik at alle har tilgang til dem. Mengden informasjon er imidlertid stor, og UNE kan også bygge sine avgjørelser på annen informasjon enn den som blir presentert gjennom Landinfo. Utlendingen får ikke innsyn i UNEs kontakt med Landinfo, og dermed ikke full mulighet til å forutsi hva UNE vil basere sin avgjørelse på. I vedtakene blir det gjerne gjengitt, i det minste i generelle vendinger, hvilken landinformasjon som ligger til grunn for vurderingene, men da er det i utgangspunktet for sent for klageren å imøtegå informasjonen. Videre gis det ikke innsyn i sekretariatets merknader til nemndmøte, da disse ses på som interne dokumenter som kan unntas partsinnsyn.

Advokatforeningens aksjons- og prosedyregruppe gjentok kritikken mot UNEs praksis vedrørende partsinnsyn og åpenhet i sin sluttrapport fra 2014, og uttalte blant annet:126

«Dessverre har vi ikke sett en særlig forbedring av denne praktiseringen etter 2003. Vi ser det som positivt at det nå er innført en adgang for klager med advokat å være tilstede under landrådgivers orientering. UNEs interne retningslinjer legger likevel fortsatt opp til en behandling som er problematisk i forhold til forvaltningslovens bestemmelser om innsyn og uttalerett.

Klager med advokat får i alt for liten grad orientering om saksopplysninger som er relevante å kommentere. For eksempel får klageren ikke på forhånd se sakssammendrag og saksbehandlers foreløpige vurdering av sakens hovedproblemstillinger og heller ikke de konkrete landrapporter det vises til.»

Også ulike organisasjoner på utlendingsfeltet har påpekt overfor utvalget at klager og dennes advokat i mange tilfeller får lite innsyn i hva UNE anser som de avgjørende vurderingstemaene på det aktuelle tidspunktet, og at muligheten til å imøtegå informasjon som legges til grunn for avgjørelsene dermed er begrenset.127

31.6 Mer migrasjon og vanskelig forutsigbare svingninger

Globale forhold peker i retning av flere migranter til Europa, for en stor del asylsøkere. Det er nærliggende å anta at Norge vil få sin del av denne utviklingen. En større tilstrømning kan gi utfordringer for hele utlendingsforvaltningen, herunder for klagebehandlingen av negative vedtak. Virkningen for klageinstansen vil imidlertid bero på hvilken praksis man legger seg på ved UDIs behandling av søknader i første hånd. Utvalgets inntrykk er at UDI til nå har hatt en nokså høy innvilgelsesrate i saker om beskyttelse. Da får UNE en liten andel av sakene til klagebehandling hos seg. Dersom innvilgelsesraten endres, vil dette – særlig i kombinasjon med et høyere antall asylsøkere – kunne gi en betydelig økning i antallet beskyttelsessaker som skal klagebehandles.

Mens Norge i 2015 mottok over 31 000 asylsøknader, gikk antallet ned til ca. 3 400 i 2016. Særlig den store tilstrømningen av asylsøkere til Europa høsten 2015, understreker behovet for kapasitetsmessig fleksibilitet i utlendingsforvaltningen. Den instans som skal overprøve vedtak fra UDI, bør kunne skaleres både opp og ned, og den må arbeide etter et regelverk som balanserer hensynene til rettssikkerhet og effektivitet på en god måte.

32 Utformingen av en forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet

32.1 Innledning

Om det bør etableres en forvaltningsdomstol for utlendingssaker, kan avhenge av hvordan en slik domstol i tilfelle skal være innrettet og arbeide. I land som har forvaltningsdomstoler, representerer disse domstolene både en egen organisasjon og en egen saksbehandlingsmåte. Forvaltningsdomstoler skiller seg fra ordinær forvaltning ved at de utøver sin dømmende virksomhet på uavhengig basis, og gjerne på grunnlag av en to-partsprosess med kontradiksjon. Der hvor forvaltningsdomstoler står for den ordinære klagebehandlingen, kjennetegnes de videre av at de behandler mange likeartede saker. Dette skiller dem fra de alminnelige domstolene i Norge. I praksis er prosessen for en forvaltningsdomstol ofte enklere enn den alminnelige sivilprosessen, med mer preg av forvaltningsrettslig saksbehandling.

I det følgende drøfter utvalget hvordan en eventuell forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet bør organiseres. EMK artikkel 6 stiller enkelte grunnleggende krav til en domstol. Skal det etableres en forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet som erstatning for UNE, bør domstolen oppfylle disse kravene. Et sentralt poeng med en forvaltningsdomstol som erstatning for UNE, må videre være at behandlingen ved denne domstolen kan oppfylle den konvensjonsbaserte forpliktelsen til å gi tilgang til et effektivt rettsmiddel.128

Dømmende virksomhet forutsetter ordninger for å forberede sakene. Saksforberedelsen vil blant annet bestå i å sørge for kontradiksjon om det som anføres, og å treffe beslutninger om bevisførselen og fremdriften av saken. Både i de alminnelige domstolene og i Trygderetten utføres denne saksforberedelsen internt, hos den instans som skal avgjøre saken. Noen av domstolene har egne utredere som bidrar i behandlingen av sakene. Etter mandatet skal utvalget vurdere om sakene i en forvaltningsdomstol skal forberedes av UDI eller av et eget sekretariat.

En domstol må ha formell og reell uavhengighet av sakens parter og forvaltningen, for at den skal kunne fylle sin funksjon. Etter utvalgets syn er det opplagt at UDI ikke kan være sekretariat for en forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet – domstolen må selv forestå saksforberedelsen. Den nærmere oppgavefordelingen mellom forvaltningsdomstolen og UDI krever imidlertid overveielser. Blant det som må avklares, er om den som vil påklage et vedtak for domstolen, skal sende klagen (saksanlegget) direkte til domstolen, eller om klagen skal sendes til utlendingsforvaltningen for vurdering før denne eventuelt sender videre til domstolen. Videre må det avklares hvilket ansvar domstolen skal ha for opplysningen av sakens faktiske sider. Disse og andre spørsmål om saksbehandlingen for en forvaltningsdomstol, behandles i punkt 32.7 nedenfor.

Det rettslige grunnlaget for en forvaltningsdomstol, og regler for saksbehandlingen der, vil måtte nedfelles i lov. Det naturlige vil være å utforme en egen lov som regulerer både organiseringen av domstolen og saksbehandlingen der, eksempelvis slik trygderettsloven gjør for Trygderetten.129 Selv om Trygderetten ikke er en domstol, kan det også ellers være nærliggende å hente inspirasjon fra denne. Fellesnevneren for Trygderetten og en forvaltningsdomstol for utlendingssaker vil være at de avgjør mange saker innenfor et nærmere definert forvaltningsområde, og at sakene behandles som en partsprosess. Videre er det naturlig å hente inspirasjon fra de svenske migrationsdomstolene. Den svenske ordningen er nærmere beskrevet i kapittel 29. Kapittel 32.2 inneholder enkelte skisser som viser hvordan en norsk forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet organisatorisk kan knyttes til de alminnelige domstolene.

Et eget spørsmål, er hvilke begreper som bør brukes ved beskrivelse av en forvaltningsdomstol. I utgangspunktet er det naturlig å bruke samme terminologi som for andre domstoler, siden det jo forutsetningsvis er tale om en domstol. På den annen side vil en domstol som overtar UNEs oppgave med å overprøve vedtak fra UDI, inngå i systemet med behandling av en forvaltningssak, der betegnelsene «klage» og «vedtak» er innarbeidet. Å benytte de samme betegnelsene som for dagens alminnelige domstoler, kan muligens virke noe fremmed, og det kan tilsløre at forvaltningsdomstolen uansett ikke kan ha den samme prosessordningen som disse. En tredje mulighet – å velge helt andre begreper – kan virke oppkonstruert. I det følgende behandles spørsmålet om terminologi forholdsvis pragmatisk, ved at de begreper som passer best i den konkrete sammenhengen, benyttes. Utvalget bruker betegnelsen «klage» om saksanlegg for forvaltningsdomstolen, særlig fordi formkravene vil ligne mer på dem som gjelder for en forvaltningsklage enn for en stevning. For å understreke forvaltningsdomstolens status som domstol, omtales til gjengjeld forvaltningsdomstolens realitetsavgjørelser som «dommer». Videre benyttes begrepet «anke» om en anmodning om overprøving av forvaltningsdomstolens avgjørelse.

32.2 Én samlet eller flere desentraliserte forvaltningsdomstoler?

Utlendingsnemnda er ett organ, lokalisert i Oslo. Skal klagesaksbehandlingen overtas av en forvaltningsdomstol, oppstår spørsmålet om det skal være én samlet domstol, eller om det skal være flere domstoler, spredt på forskjellige steder i landet. I Sverige er migrationsdomstolen som nevnt lokalisert fire ulike steder.

Det klareste argumentet for en desentralisert løsning, er at den kan gi kortere reisevei, og dermed større tilgjengelighet for brukerne. Av ressursmessige grunner vil det imidlertid antakelig være aktuelt med maksimalt tre eller fire domstoler. Geografisk nærhet for alle, er det med andre ord lite realistisk å oppnå. I prinsippet kan man tenke seg flere forvaltningsdomstoler, geografisk tilpasset øvrig infrastruktur på utlendingsfeltet, eksempelvis forvaltningsdomstoler i nærheten av store mottakssentra. Et slikt system vil imidlertid gi bindinger for mottaksstrukturen, og ikke godt nok reflektere at asylsøkere bare vil utgjøre en del av domstolens brukere. Videre vil mange parter i saker for en forvaltningsdomstol befinne seg i utlandet. Som utvalget kommer tilbake til nedenfor, vil saksbehandlingen for domstolen dessuten som hovedregel måtte være skriftlig. I tillegg kommer at mulighet for fjernavhør, informasjon på nettsider og annen elektronisk kommunikasjon, også reduserer betydningen av fysisk tilgjengelighet.

Dersom saksbehandlingen for forvaltningsdomstolen legges opp som en partsprosess der UDI skal opptre som part, vil det være ressurskrevende for direktoratet å måtte delta i rettsmøter utenbys (UDI som vedtaksmyndighet er lokalisert i Oslo). Det samme gjelder for Landinfo, som bidrar med sakkyndighet. De ressursmessige sidene ved dette er en del av bakgrunnen for utlendingsloven § 79 tredje ledd, som slår fast at søksmål om gyldigheten av Utlendingsnemndas vedtak etter samme lov, eller om erstatning som følge av slike vedtak, skal anlegges ved Oslo tingrett. I utgangspunktet gir tvisteloven saksøker anledning til å anlegge søksmål mot staten ved saksøkers alminnelige verneting, som er der han eller hun har bopel, jf. tvisteloven § 4-5 åttende ledd. Regelen medførte at søksmål mot Utlendingsnemnda kunne tas ut ved alle tingretter, mens ordningen tidligere hadde vært at slike søksmål måtte tas ut ved Oslo tingrett. Med virkning fra 1. januar 2010 følger det nå som nevnt av utlendingsloven § 79 at søksmål igjen må tas ut for Oslo tingrett. I forarbeidene til lovendringen uttalte departementet blant annet: 130

«Både UDIs og UNEs saksbehandlere vil i dag ofte kunne arbeide på sitt kontor før eller etter at de samme dag møter i retten, noe som vanskeligere vil kunne la seg gjøre ved rettssaker utenfor Oslo. Landrådgiverne vil nå også i prinsippet kunne rekke å møte både i retten og i nemndmøte samme dag. Det er riktignok et hovedformål med den nye tvisteloven at sakene skal avvikles raskere enn etter gjeldende lov, men saksbehandlerne og landrådgiverne vil likevel måtte bruke uforholdsmessig mye tid til reising og eventuelt overnatting sammenlignet med dagens situasjon. Økt fravær fra kontoret for saksbehandlerne innebærer redusert tid til alminnelig saksbehandling. Mindre tid til saksbehandling vil igjen føre til økte restanser og økt saksbehandlingstid for søkerne.»

For å avbøte de ulemper denne lovendringen kan medføre for enkelte, ble det innført en kompensasjonsordning hvor staten på visse vilkår dekker utgifter til reise og opphold i forbindelse med søksmål mot UNE.131

I 2015 behandlet UNE ca. 10 000 klagesaker. Også en forvaltningsdomstol må antas å skulle behandle et stort antall saker. Til sammenligning nevnes at Oslo tingrett for sin del behandler ca. en fjerdedel så mange sivile saker hvert år. Isolert sett kan saksmengden tyde på at det vil være fornuftig å dele sakene på flere forvaltningsdomstoler. Nettopp på grunn av saksmengden vil imidlertid mange av sakene måtte behandles på en langt enklere måte enn sivile saker for tingrettene, jf. nedenfor. Sammenligningen av sakstall for en forvaltningsdomstol og de alminnelige domstolene har således begrenset verdi for vurderingen av hvordan et system med forvaltningsdomstol skal legges opp. Det vil særlig være saker om beskyttelse som krever innslag av muntlighet i behandlingen.

En fordel med å beholde sakene samlet i én domstol, er at det legger godt til rette for en enhetlig saksbehandling og praksis. Som det fremgår av kapittel 29 er det enkelte ulikheter mellom de fire migrationsdomstolene i Sverige med hensyn til andelen saker der det avholdes muntlige forhandlinger, andelen innvilgelser, og saksbehandlingstider. Slike ulikheter kan være godt begrunnet, og kan inspirere til utviklingsarbeid. Hensyn til effektivitet og kompetanse kan imidlertid tilsi at virksomheten bør være samlet i én organisasjon.

Etter utvalgets vurdering bør utgangspunktet for en eventuell forvaltningsdomstol være at det etableres én domstol. Så kan erfaring etterhånden – som i Sverige – vise at det er behov for flere enheter. Mye tyder på at en slik fremgangsmåte gjør det lettere å oppnå en hensiktsmessig organisering enn å starte «bredt» med flere domstoler.

En domstol vil måtte arbeide på uavhengig basis. Det vil bli tydeligere for alle at domstolen ikke er en del av utlendingsforvaltningen dersom den fysisk sett plasseres et annet sted enn der UDI er lokalisert. Samtidig vil det som nevnt være ressurskrevende for UDI å skulle ivareta partsfunksjonen i en domstol langt unna. Av ressurshensyn antar utvalget at den geografiske avstanden ikke bør være stor, men at det også fysisk – gjennom adskilte bygninger mv. – bør markeres at forvaltningsdomstolen er selvstendig.

32.3 Forholdet mellom forvaltningsdomstolen og de alminnelige domstolene

32.3.1 Innledning

Det følger av Grunnloven § 88 at Høyesterett dømmer i siste instans. For Norges del må derfor også avgjørelser fra en forvaltningsdomstol høre under Høyesteretts jurisdiksjon. I tillegg må det drøftes hvilken plass en forvaltningsdomstol for utlendingssaker for øvrig skal ha i domstolsapparatet.

Utvalgets mandat ber om en utredning av om det bør opprettes en forvaltningsdomstol «til erstatning for Utlendingsnemnda». En eventuell forvaltningsdomstol skal med andre ord erstatte den administrative klagebehandlingen av vedtak truffet av UDI i første hånd. Det følger av dette at forvaltningsdomstolen vil være første trinn i domstolsapparatet for disse sakene. Videre er utvalget bedt om å vurdere hvilke ordninger som bør gjelde for anke over forvaltningsdomstolens avgjørelser, og om anker bør gå direkte til lagmannsretten uten behandling i tingretten. I dette ligger at det skal vurderes både om avgjørelser fra forvaltningsdomstolen skal kunne ankes, og hvilken domstol som eventuelt skal være ankeinstans. Disse spørsmålene behandles i kapittel 32.3.2 straks nedenfor. Spørsmålet om innholdet i ankebehandlingen behandles i kapittel 32.8.

Hvis avgjørelser fra forvaltningsdomstolen skal kunne ankes til lagmannsretten, vil forvaltningsdomstolen være på samme nivå i domstolshierarkiet som tingrettene. I så fall oppstår det spørsmål om forvaltningsdomstolen skal etableres som en egen domstol, eller om den skal etableres innenfor tingrettene, enten som en avdeling i en tingrett, eller ved at sakene behandles i en tingrett, men slik at denne betegnes som forvaltningsdomstol ved behandling av disse sakene. Historisk sett vil det ikke være noe nytt om tingretten skal skifte betegnelse ved behandlingen av visse sakstyper, jf. at disse (by- og herredsrettene) har hatt rollen også som skifterett og namsrett. Forholdet til tingretten er tema for kapittel 32.3.3 nedenfor.

32.3.2 Anke over avgjørelser fra forvaltningsdomstolen

32.3.2.1 Adgang til overprøving?

Etter Grunnloven § 88 dømmer Høyesterett i siste instans. I dette ligger blant annet at avgjørelser fra de alminnelige domstolene skal kunne bringes inn for Høyesterett. Adgangen for den enkelte til å få sin sak prøvd for Høyesterett kan begrenses i lov, jf. Grunnloven § 88 første ledd andre punktum, og denne muligheten er benyttet både i straffeprosessen og sivilprosessen, særlig gjennom domstolenes adgang til «ankesiling». Etter arbeidstvistloven § 58 er dessuten dommer og kjennelser fra Arbeidsretten som hovedregel endelige. Å unnta alle eller store kategorier saker på utlendingsfeltet fra Høyesteretts jurisdiksjon, ville imidlertid neppe være forenlig med Grunnloven § 88. Det vises til at særlig saker om beskyttelse har en sentral rettssikkerhetsmessig side, og at det foreligger betydelig praksis fra Høyesterett på utlendingsfeltet. Etter utvalgets vurdering må avgjørelser på utlendingsfeltet kunne prøves av Høyesterett selv om UNEs oppgaver med å behandle klager over vedtak fra Utlendingsdirektoratet overføres til en forvaltningsdomstol.

Som øverste domstol har Høyesterett en særskilt rolle med å bidra til rettsavklaring på alle rettsområder. Etter utvalgets mening er det åpenbart at Høyesterett ikke bør være ankeinstans direkte for avgjørelser fra en forvaltningsdomstol som skal erstatte UNE.132 Spørsmålet blir dermed om det bør etableres en egen ankedomstol for avgjørelser fra forvaltningsdomstolene, eller om anke skal gå til tingretten eller til lagmannsretten, jf. straks nedenfor. I Sverige kan avgjørelser i migrationsdomstolene bringes inn for Migrationsöverdomstolen. Denne domstolen er siste instans – det er ikke adgang til anke til Högsta förvaltningsdomstolen.

32.3.2.2 Ankeinstans

Ettersom vi ikke har formelle forvaltningsdomstoler i Norge, er det heller ikke gitt hvilken domstol som skal behandle anker over avgjørelser fra en forvaltningsdomstol for utlendingssaker. Løsningen vil være enten en egen ankedomstol, opprettet for nettopp disse sakene, eller tingrett eller lagmannsrett som ankedomstol for avgjørelser fra forvaltningsdomstolen. De tre alternativene kan illustreres slik:

Den sentrale fordelen med en egen ankedomstol (figur 32.1), vil være at en slik domstol, gjennom erfaring med saker innenfor et avgrenset område, får gode forutsetninger for å behandle sakene raskt. Videre vil domstolen kunne få et navn som beskriver virksomheten der, til fordel for den som skal orientere seg om domstolsapparatet. Den mest umiddelbare ulempen vil være at det krever ressurser å etablere en ny ankedomstol på siden av de alminnelige domstolene, og at en slik løsning gir mindre fleksibilitet i ressursdisponeringen sammenlignet med om oppgaven skal ligge til en alminnelig domstol med bredere portefølje. Hvor mange saker en slik ankedomstol for utlendingssaker vil få til behandling, er vanskelig å forutsi. Under dagens ordning behandler tingretten (Oslo tingrett) ca. 150–200 utlendingssaker hvert år, mens lagmannsretten bare mottar noen titalls anker i slike saker. Etter innføring av en forvaltningsdomstol som erstatning for UNE vil antallet ankesaker antakelig bli vesentlig høyere enn det som kommer til lagmannsretten i dag; mens de sakene som bringes inn for lagmannsretten i dag er behandlet av både UNE og tingretten, vil de sakene som pådømmes i forvaltningsdomstolen bare være klagebehandlet i denne instansen. For øvrig vil sakstilfanget til ankedomstolen høyst sannsynlig avhenge av hvilke rettshjelpsordninger som etableres. Endelig nevnes at antallet ankesaker vil variere, blant annet med utviklingen i migrasjonen. Variasjon i sakstilfanget er i seg selv et argument imot å etablere en egen ankedomstol for disse sakene.

På lengre sikt kan et system med en egen forvaltningsdomstol og en egen ankedomstol på utlendingsfeltet videre gi en fare for at utlendingsretten isoleres fra øvrige deler av forvaltningsretten, og derfor ikke utvikles i takt med dem. Høyesterett vil kunne bidra til «å holde trådene samlet», men bare gjennom et lite utvalg av saker. Foruten jordskifteoverrettene, som ble avviklet med virkning fra 1. januar 2016, er det heller ikke tradisjon for ankesærdomstoler i Norge. Trygderettens avgjørelser kan ankes inn for de alminnelige domstolene (lagmannsretten). Etter utvalgets vurdering bør anke over avgjørelser fra en forvaltningsdomstol for utlendingssaker gå til de alminnelige domstolene.

Et neste spørsmål blir da om det er tingrett eller lagmannsrett som skal være ankeinstans for avgjørelser fra forvaltningsdomstolen. Gjøres lagmannsretten til ankeinstans, vil forvaltningsdomstolen være sidestilt med tingretten i domstolshierarkiet. Skal forvaltningsdomstolens avgjørelser derimot bringes inn for tingretten, vil forvaltningsdomstolen danne et nivå «under» tingrettene. En slik løsning vil være en nyskapning i det norske rettssystemet.133 Løsningen vil videre kunne sies å stå i et noe anstrengt forhold til ordningen med at lagmannsretten er ankedomstol for avgjørelser fra Trygderetten, ikke minst fordi Trygderetten «bare» er et forvaltningsorgan. Den vil også kunne gjøre det vanskelig å oppnå like stor tillit i befolkningen til forvaltningsdomstolen som til andre domstoler. Til støtte for en ordning med lagmannsretten som ankedomstol, taler det videre at forvaltningsdomstolen da vil erstatte både UNE og tingretten, og således gi én klage- eller rettsinstans mindre enn etter dagens system. Med en god behandling i forvaltningsdomstolen, vil anke til lagmannsretten kunne være en forenkling uten negative rettssikkerhetsmessige konsekvenser for den enkelte.

Antallet ankesaker etter behandling i forvaltningsdomstolen er usikkert, men kan bli betydelig, jf. ovenfor. Dette kan tale for at det er tingretten – som den største domstolen – som bør være ankedomstol for avgjørelser fra forvaltningsdomstolen. Lagmannsretten har for sin del allerede i dag en viss anledning til å nekte anker fremmet.134 For noen kategorier saker er det også krav om samtykke for at det kan fremmes en anke for lagmannsretten. Avhengig av hva som fastsettes om dette for avgjørelser fra forvaltningsdomstolen, vil ikke ankedomstolen nødvendigvis måtte treffe avgjørelse om realiteten i alle ankesakene. Det å vurdere om en sak skal realitetsbehandles eller ei, krever imidlertid også ressurser. Hensynet til lagmannsrettens arbeidsbyrde kan tale for at tingretten bør være ankedomstol for avgjørelser fra forvaltningsdomstolen.

Etter utvalgets syn taler det som er sagt ovenfor om hensynet til antall instanser, og til at vi ellers ikke har formelle domstoler på nivå under tingretten, tyngst. Utvalget mener derfor at lagmannsretten bør være ankeinstans for avgjørelser fra en forvaltningsdomstol.

32.3.3 Forvaltningsdomstolen som del av tingretten?

Hvis lagmannsretten skal være ankedomstol, slik at forvaltningsdomstolen og tingretten hierarkisk sett vil være sideordnede, oppstår det spørsmål om disse organisatorisk sett bør samordnes på noen måte. Nedenfor følger en skisse av to modeller. Figur 32.4 beskriver en forvaltningsdomstol organisert som en egen, frittstående enhet, mens figur 32.5 innebærer at utlendingssaker behandles av en avdeling ved en eksisterende tingrett som forvaltningsdomstol.

I prinsippet kan det tenkes et tredje alternativ, nemlig at vedtak i utlendingssaker bringes inn for tingretten, som behandler dem etter en egen prosessordning, under betegnelsen forvaltningsdomstol. Siden en slik ordning ikke innebærer at det opprettes en forvaltningsdomstol, ligger den utenfor det som utvalget etter mandatet er bedt om å utrede. Utvalget går derfor ikke nærmere inn på denne, ut over å nevne at ordningen ville kreve en betydelig styrking av den eller de tingrettene som søksmålene måtte anlegges ved.

Spørsmålet om en forvaltningsdomstol for utlendingssaker bør etableres som et eget organ eller som en avdeling i en eksisterende tingrett, kan ses på flere måter. En egen forvaltningsdomstol, helt adskilt fra tingretten, vil gi domstolen en tydelig identitet, og kan gjøre det enkelt for brukerne å finne frem til den. Den kan også være et bedre utgangspunkt for å etablere et godt fagmiljø med oppmerksomhet mot akkurat dette fagområdet. Pedagogisk sett vil det dessuten kunne være lettere å få frem at prosessen for denne domstolen skiller seg fra prosessen for de alminnelige domstolene, jf. kapittel 32.7 nedenfor. Samtidig er det lett å tenke seg at forvaltningsdomstolen, i hvert fall i en innledende fase, i mindre grad vil nyte godt av den solide tilliten som knytter seg til dagens domstoler, dersom den etableres som en egen enhet.

En sentral fordel ved å etablere forvaltningsdomstolen innenfor rammene av dagens tingretter, er at det vil legge til rette for at dommere kan rotere mellom utlendingssakene og tingrettens alminnelige portefølje. Dette kan bidra at forvaltningsdomstolen raskt får en «domstolskultur», og dommere med et bredt faglig perspektiv. Videre vil man i større grad kunne trekke veksler på den infrastruktur mv. som allerede ligger i tingretten. Ordningen vil også gi fleksibilitet, ved at dommere og øvrig personale kan disponeres for både utlendingssaker og tingrettssaker. Som nevnt er svingninger i saksmengden en særskilt utfordring på utlendingsfeltet. Dermed kan den fleksibiliteten som ligger i at domstolen behandler også andre saker, være en betydelig fordel.

Som nevnt i kapittel 27 hadde UNE ved årsskiftet 2015/2016 over 300 ansatte (fordelt på i underkant av 300 årsverk), og slik at de fleste ansatte er saksbehandlere i sekretariatet. Selv om ikke alle UNEs funksjoner vil følge med ved overgang til en forvaltningsdomstol, er det klart at forvaltningsdomstolen vil bli meget stor, særlig hva gjelder antall saker. Etablering av denne som en avdeling i en bestående tingrett vil bety at den aktuelle tingretten vokser betydelig, og at porteføljen domineres av utlendingssaker. Både antallet saker, og at saksbehandlingsreglene vil skille seg fra tvistelovens regler, gjør at behandlingen av utlendingssakene ikke uten videre kan integreres i den vanlige driften av en tingrett. Den aktuelle tingretten vil langt på vei skifte karakter, få kanskje lite til felles med landets øvrige tingretter, og administrasjonen av de alminnelige domstolene kan bli vanskeligere. Tingrettene er også i dag av svært ulik størrelse, og Oslo tingrett har allerede en del spesialfunksjoner. Men i motsetning til øvrige spesialfunksjoner, vil oppgaven som forvaltningsdomstol for utlendingssaker være så stor at den gir tingretten et nytt preg. Utvalget anbefaler ikke at klagebehandlingen på utlendingsfeltet organiseres på en måte som i så stor grad vil rokke ved dagens tingrettsstruktur. En eventuell forvaltningsdomstol bør således etableres som et eget organ.

32.4 Forvaltningsdomstolens administrative overbygning

Domstoladministrasjonen (DA) er sentral administrasjon for de alminnelige domstolene og jordskifterettene i Norge. I tillegg inngår Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark i DAs arbeidsområde. DA tildeler budsjettmidler til den enkelte domstol, og har ansvar for økonomistyring og effektiviseringstiltak i domstolene. Videre har DA blant annet et hovedansvar for å sikre at domstolene har den kompetansen som er nødvendig for å løse sine oppgaver. I tillegg ivaretar DA funksjonen som sekretariat for Innstillingsrådet for dommere, og for Tilsynsutvalget for dommere. DA ble opprettet i 2001, som et tiltak for å sikre domstolenes uavhengighet vis á vis forvaltningen og den lovgivende myndighet.

Hvis forvaltningsdomstolen skal være en avdeling i en alminnelig domstol, er det av praktiske grunner vanskelig å tenke seg annet enn at også virksomheten i forvaltningsdomstolen bør høre under DA. Skal det derimot etableres en egen forvaltningsdomstol, er svaret mindre opplagt. De mest nærliggende alternativene vil være at det etableres en egen administrativ overbygning for forvaltningsdomstolen, eller at den underlegges direkte det departementet som er konstitusjonelt ansvarlig for saksområdet (Justis- og beredskapsdepartementet). Som nevnt hører Arbeidsretten administrativt under Arbeids- og sosialdepartementet. Det samme gjelder Trygderetten, som formelt sett ikke er en domstol. Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker er heller ikke domstoler, men administreres av en egen enhet – Sentralenheten for fylkesnemndene. I Sverige er både de alminnelige domstolene og de alminnelige forvaltningsdomstolene underlagt Domstolsverket.

Etter utvalgets syn vil det ikke være en god løsning å legge en forvaltningsdomstol direkte under departementet. Med vektleggingen av uavhengighet i administrasjonsordningen for de alminnelige domstolene, vil en slik løsning for forvaltningsdomstolen reise spørsmål om uavhengighet for denne domstolen. Staten vil være part i sakene for forvaltningsdomstolen. Dermed er det særskilt behov for et tydelig skille mellom denne domstolen og forvaltningen. Arbeidsretten behandler tvister mellom organisasjonene i arbeidslivet. Med så ulike partskonstellasjoner er Arbeidsretten lite relevant som mønster for en forvaltningsdomstol. Praktisk og ressursmessig virker det heller ikke hensiktsmessig å etablere et eget, nytt organ for administrasjonen av en forvaltningsdomstol. Det vil i så fall innebære oppbygging av en parallell organisasjon til DA, uten at prinsipielle hensyn krever det. Etter utvalgets syn bør en eventuell forvaltningsdomstol høre under DAs arbeidsområde.

32.5 Bemanningen ved forvaltningsdomstolen – kvalifikasjonskrav, ansettelsesforhold og oppsigelsesvern

Nemndledere i UNE skal fylle kravene til dommere, jf. utlendingsloven § 77 tredje ledd. Domstollovens generelle krav til dommere er at de må være norske statsborgere, økonomisk vederheftige, og ikke ha blitt fradømt stemmeretten, jf. domstolloven § 53. De må ha juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, og må ha nådd en viss alder (25 år for tingrettsdommere og lagdommere, 30 år for høyesterettsdommere, førstelagmenn og lagmenn, jf. domstolloven § 54). Videre skal de tilfredsstille høye krav til faglige kvalifikasjoner og personlig egnethet, og dommere til de alminnelige domstolene skal rekrutteres fra en variert yrkesbakgrunn, jf. domstolloven § 55. Dommere utnevnes av Kongen i statsråd, etter innstilling fra Innstillingsrådet for dommere. Nemndledere i Utlendingsnemnda beskikkes av Kongen i statsråd. I motsetning til dommere, er nemndledere oppsigelige på linje med andre tjenestemenn i staten.

Europarådets konsultative råd av dommere (CEPEJ), har i en rådgivende uttalelse pekt nettopp på viktigheten av at dommere i ulike spesialdomstoler bør likebehandles med generalistdommere: 135

«The guiding principle should be to treat specialist judges, with respect to their status, in no way differently from generalist judges. Laws and rules governing appointment, tenure, promotion, irremovability and discipline should therefore be the same for specialist as for generalist judges.»

Dommere må være uavhengige av øvrige statsmakter i den dømmende virksomheten for å kunne fylle sin funksjon. For å oppnå slik uavhengighet, bør også dommere i en forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet utnevnes som embetsmenn på linje med andre dommere. I likhet med dommerne ved de alminnelige domstolene, bør de utnevnes etter innstilling fra Innstillingsrådet for dommere, og være underlagt Tilsynsutvalget for dommere. Innstillingsrådet har i dag syv medlemmer, mens Tilsynsutvalget har fem.136 Når rådene behandler saker vedrørende jordskiftedommere, justeres rådenes sammensetning slik at også jordskiftedommerne er representert (i saker om utnevning eller konstitusjon er også jordskiftekandidatene representert). Med en forvaltningsdomstol for utlendingssaker vil det på samme måte være nærliggende at forvaltningsdomstolen er representert i saker vedrørende dommere ved denne domstolen.

Videre bør dommerne i forvaltningsdomstolen ha full juridisk utdannelse og norsk statsborgerskap, og være personlig egnet for stillingen. Kravet til alder bør være det samme som for tingrettsdommere, dvs. 25 år.

Fordi de skal fungere som spesialister innenfor sitt fagområde, kan det spørres om dommere til forvaltningsdomstolen bør ha tilleggskvalifikasjoner, eksempelvis innenfor menneskerettigheter, folkerett, utlendingsrett, landkunnskap, språk eller kultur. Til illustrasjon nevnes at dommere i jordskifteretten, som også er en særdomstol, har en egen utdannelse, jf. domstolloven § 54 andre ledd annet punktum. Utvalget antar imidlertid at det vil gi en bedre rekruttering til domstolen å stille krav til den generelle juridiske kompetansen enn å peke ut enkelte fag som en «inngangsbillett», og dessuten legge vekt på interesse og motivasjon for stillingen. Som medarbeidere i en særdomstol vil dommerne der raskt få betydelig erfaring med utlendingssaker, og kunnskap om feltet. Dette gir et annet utgangspunkt for vurderingen av om det skal oppstilles særskilte kvalifikasjonskrav enn for dommere som skal behandle barnesaker, jf. del IV ovenfor.

32.6 Hvilke saker bør høre under en forvaltningsdomstol?

32.6.1 Innledning

Utlendingsnemnda (UNE) avgjør i dag klager over vedtak etter utlendingsloven og statsborgerloven, truffet av Utlendingsdirektoratet (UDI) som første instans, jf. utlendingsloven § 76 og statsborgerloven § 27. I tillegg til å avgjøre enkeltsaker, har UNE dessuten enkelte oppgaver med utgangspunkt i at den er en del av innvandringskjeden, jf. kapittel 27. Det ligger i premissen om at domstoler primært skal drive dømmende virksomhet på uavhengig basis, at det vil være behandlingen og avgjørelsen av enkeltsaker etter utlendingsloven og statsborgerloven som kan overføres til en forvaltningsdomstol. Om alle de ulike sakstypene innenfor disse lovene skal overføres, vil bero på en hensiktsmessighetsvurdering.

Nedenfor går utvalget nærmere inn på spørsmålet om en forvaltningsdomstol bør behandle alle de typer av vedtak som UDI treffer i første instans, eller om domstolsprosessen bør reserveres for bare noen sakstyper. Videre drøfter utvalget hvilken rolle en forvaltningsdomstol eventuelt skal ha for vedtak truffet av UDI som klageinstans. Et ytterligere – og praktisk viktig – spørsmål, er hvem som skal behandle anmodninger om omgjøring av avgjørelser fra forvaltningsdomstolen på grunnlag av nye eller andre faktiske omstendigheter. Dette er tema for kapittel 32.6.3.

Etter utlendingsloven § 76 tredje ledd kan departementet på visse vilkår beslutte at et vedtak fra UDI til gunst for en utlending, skal overprøves av UNE. I slike tilfeller kan UNE prøve om vedtaket er gyldig. Er vedtaket ugyldig, sendes saken tilbake til UDI. Er vedtaket derimot gyldig, kan det ikke oppheves eller endres, men UNE kan avgi en uttalelse om sakens prinsipielle side. Tilsvarende kan departementet ta ut søksmål om gyldigheten av UNEs vedtak til gunst for en utlending, jf. utlendingsloven § 79 andre ledd. Reglene om departementets adgang til å kreve prøving for UNE og domstolene, kom inn i dagjeldende utlendingslov i 2005, samtidig med vedtakelsen av enkelte andre mekanismer for å styrke departementets styring på utlendingsfeltet. Ordningen reiser spørsmål om staten ved departementet bør kunne anlegge søksmål for forvaltningsdomstolen med påstand om at et vedtak fra UDI til gunst for en utlending, er ugyldig. Videre blir spørsmålet om staten ved departementet bør kunne anke en avgjørelse fra forvaltningsdomstolen.

Så vidt utvalget kjenner til, har adgangen for departementet til å kreve prøving av vedtak til gunst for en utlending, sjelden eller aldri vært benyttet. Det kan således være spørsmål om behovet for å videreføre den aktuelle ordningen inn i et system med en forvaltningsdomstol. Reelt sett vil uenigheten i slike tilfeller være mellom departementet og UDI eller UNE, som jo begge representerer staten. Etter utvalgets skjønn er det ikke naturlig at uenighet mellom departementet og UDI skal kunne løses i form av en sak for forvaltningsdomstolen mot utlendingen. Siden adgangen etter dagens § 76 tredje ledd heller ikke synes å ha vært viktig i praksis, legger ikke utvalget inn en tilsvarende adgang for departementet til å bringe saken inn for forvaltningsdomstolen.

Temaet i utlendingssaker for forvaltningsdomstolen vil i de fleste tilfeller være om UDIs vedtak skal opprettholdes. I dag kan det også anlegges søksmål for de alminnelige domstolene med påstand om fastsettelsesdom for at et forhold innebærer (eller har innebåret) brudd på rettigheter etter de sentrale menneskerettskonvensjonene. Videre kan det nedlegges påstand om krav på erstatning som følge av utlendingsmyndighetens behandling av en utlendingssak. Dersom det skal etableres en forvaltningsdomstol, oppstår spørsmål om også slike søksmål skal anlegges for denne domstolen, eller om de fortsatt må anlegges for de alminnelige domstolene. Slike saker vil gjerne springe ut av en utlendingssak, og temamessig henge nært sammen med det som forvaltningsdomstolen ellers skal vurdere. Dette taler for at slike søksmål skal høre under forvaltningsdomstolen. I samme retning taler det at denne løsningen vil gi bedre forutsetninger for likebehandling og en helhetlig utvikling på utlendingsfeltet. En oppdeling av kompetansen mellom forvaltningsdomstolen og de alminnelige domstolene kan i praksis også føre til usikkerhet om domstolens jurisdiksjonsområde når det reises flere krav, for eksempel både om ugyldighet og erstatning. Etter utvalgets syn bør derfor også slike søksmål høre under forvaltningsdomstolen.

Vedtak som pålegger en utlending plikt til å forlate landet, kan håndheves av politiet ved at utlendingen kan sendes ut med tvang dersom plikten ikke overholdes. På nærmere angitte vilkår kan politiet begjære fengsling av en utlending i påvente av uttransport, jf. utlendingsloven § 106.137 Prinsipielt sett bør det være forvaltningsdomstolen som behandler også disse sakene, siden de har en klar tilknytning til de øvrige sakene forvaltningsdomstolen skal behandle. Praktiske hensyn tilsier imidlertid at spørsmål om fengsling av en utlending i påvente av uttransport fortsatt bør avgjøres av de alminnelige domstolene, idet tingrettene – gjennom varetektsfengsling – allerede har et apparat for å behandle denne typen saker. Ettersom forvaltningsdomstolen etter utvalgets beskrivelse skal være lokalisert ett sted, vil det dessuten kunne by på praktiske utfordringer å overholde tidsfristene for fremstilling for utlendinger som pågripes i andre deler av landet. Siden utvalget ikke anbefaler en forvaltningsdomstol for utlendingssaker, anses det ikke nødvendig å ta stilling til spørsmålet om det bør være forvaltningsdomstolen eller tingrettene som behandler saker om fengsling etter utlendingsloven.

32.6.2 Overprøving av vedtak fra UDI

32.6.2.1 Overprøving av vedtak truffet av UDI som første instans

UNE behandler klager over vedtak fra UDI i beskyttelsessaker, oppholdssaker og statsborgerskapssaker. Spørsmålet om klageinstansen bør behandle både beskyttelsessaker og oppholdssaker, ble drøftet også forut for opprettelsen av UNE. Som beskrevet i kapittel 28 ønsket Justiskomiteen i 1996, i forbindelse med behandlingen av lovforslag om opprettelse av en utlendingsnemnd som klageinstans for vedtak fra UDI, at departementet skulle utrede en ordning med en flyktningnemnd istedenfor den ordningen som departementet hadde foreslått. En slik flyktningenemnd skulle bare behandle klager over avslag på søknad om beskyttelse, ikke andre sakstyper.138 I Ot.prp. nr. 17 (1998–99), som inneholder to alternative forslag til en nemndordning, er det redegjort for at en slik deling etter sakstype ville gi en del vanskelige grensedragninger. Når Stortinget deretter kom til at det skulle opprettes en utlendingsnemnd, ble resultatet at nemnda skulle være klageinstans for alle UDIs vedtak i første instans etter utlendingsloven.

I 2005 ble Utlendingsnemnda klageorgan også for UDIs vedtak etter statsborgerloven. I forarbeidene til statsborgerloven uttalte departementet blant annet følgende om innretning av klageordningen: 139

«Departementet opprettholder sitt forslag om at Utlendingsnemnda blir ny klageinstans i saker etter statsborgerloven. Det er ønskelig at enkeltsaker legges ut av departementet, slik at departementet får mer tid til å konsentrere seg om politikkutforming og oppgaven med å være statsrådens sekretariat. Det relativt lave antall klagesaker tilsier at det er unødvendig å opprette et nytt klageorgan. Det er intet eksisterende organ utenfor departementet som synes nærmere enn Utlendingsnemnda til å behandle klager etter statsborgerloven.»

Mæland-utvalgets utredning fra 2010 inneholder forslag om å opprette en ny klageinstans for utlendingssaker. Etter forslaget skulle klageinstansen ha to avdelinger; én for beskyttelsessaker der UDI har gitt utsatt iverksetting i forbindelse med klagen, og én for andre saker (betegnet «Utlendingsklage»). Førstnevnte sakstype skal etter forslaget avgjøres av et uavhengig nemndsorgan, Flyktningnemnda. De øvrige sakene skal behandles på ordinær forvaltningsrettslig måte av Utlendingsklage.

Under høringen av Mæland-utvalgets utredning mente flere høringsinstanser at det ville være uheldig å fordele sakene på to avdelinger, slik det lå i forslaget. Det ble blant annet påpekt at også andre sakstyper enn beskyttelsessaker fortjener den grad av rettssikkerhet som lå i forslaget om en nemndsordning for beskyttelsessaker med utsatt iverksetting.140 Videre ble det nevnt at det ville være prinsipielt uheldig om UDI, gjennom å gi utsatt iverksetting, skal kunne påvirke saksgangen for klagesaken. En ytterligere innvending var at ordningen kunne by på utfordringer av praktisk art i tilfeller der samme person har både en beskyttelsessak og en annen sak til behandling samtidig.141

Som Mæland-utvalgets utredning viser, kan det argumenteres for at det er et særskilt behov for rettssikkerhet i saker om beskyttelse. Med et slikt utgangspunkt kan det være nærliggende å skille mellom beskyttelsessaker (inkludert Dublin-saker) og andre saker, og gå inn for at en forvaltningsdomstol bare skal behandle klage over avslag på søknader om beskyttelse. Grensedragningen kan imidlertid være uklar, særlig i saker om tilbakekall av asyl og saker om reisebevis og utlendingspass. Én mulig løsning kunne være å inkludere aktuelle «tilleggsspørsmål» til beskyttelse. Men heller ikke en slik ordning vil være uten vanskelige grensedragninger. Det kan dessuten være nær saklig sammenheng mellom en beskyttelsessak og en annen sak, for eksempel når en utvisningssak bunner i at det er gitt uriktige opplysninger i en sak om beskyttelse. Etter utvalgets syn bør en heller ikke systematisk legge til grunn at behovet for rettssikkerhet er større i beskyttelsessaker enn i alle andre sakstyper. I praksis kan en sak om utvisning eller et avslag på søknad om familieinnvandring være like inngripende eller alvorlig som et avslag på en søknad om asyl.

Skal arbeidsområdet for en forvaltningsdomstol være mer begrenset enn den klagesaksbehandlingen som ligger til UNE i dag, vil det måtte etableres en annen klageordning for de sakstypene som holdes utenfor. Dette var ett av argumentene for å legge behandlingen av klager i statsborgersaker til UNE, jf. ovenfor. En løsning med to separate klageordninger vil gi et mer fragmentert og uoversiktlig system, og kan danne grobunn for ulik praksis. Det kan dessuten ha en verdi i seg selv at en forvaltningsdomstol kan se hele saksfeltet i sammenheng. En løsning med at noen typer klagesaker legges til departementet, virker ikke hensiktsmessig, jf. den utviklingen som har vært på mange områder med å føre behandlingen av enkeltsaker ut av departementene. På bakgrunn av ovenstående mener utvalget at en eventuell forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet bør behandle alle de typer av klagesaker som ligger til UNE i dag.

32.6.2.2 Overprøving av vedtak truffet av UDI som klageinstans

UDI behandler årlig en lang rekke klager over vedtak truffet av politiet eller utenriksstasjonene i første hånd. Sakene gjelder blant annet bortvisning og visum. Det er ingen ytterligere rett til administrativ klagebehandling i slike tilfeller, men spørsmål om gyldigheten av vedtak kan bringes inn for de alminnelige domstolene. Dermed bør det vurderes hvilken befatning en forvaltningsdomstol bør ha med disse sakene.

Utvalget har ikke hatt foranledning til å gå nærmere inn på kvaliteten i dagens ordning for disse sakene, og legger forutsetningsvis til grunn at adgangen til administrativ klagebehandling bør videreføres. Spørsmålet blir da om søksmål om vedtakets gyldighet skal anlegges for den nye forvaltningsdomstolen, eller for tingretten. Etter utvalgets vurdering bør slike søksmål høre under forvaltningsdomstolen. Det vises til at UDI er første instans i en del saker av samme type. Forvaltningsdomstolen vil derfor uansett få seg forelagt en del slike saker, og det vil være lite hensiktsmessig om disse sakene skal gå i ulike spor i domstolene. Det ligger i systemet at domstolen vil få en mer begrenset rolle for de sakene som er klagebehandlet i UDI enn for de sakene som UDI avgjør i første hånd. Etter utvalgets skjønn er imidlertid ikke det i seg selv en tungtveiende innvending mot et slikt system.

32.6.2.3 Overprøving av vedtak i saker som gjelder grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn

Som beskrevet i kapittel 27, er UDI første instans og departementet klageinstans for en del saker som gjelder grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Ordningen har sammenheng med at departementet kan beslutte at det skal treffe vedtak i første hånd. Vedtak truffet av departementet i første hånd kan ikke påklages, men kan bringes inn for domstolene for overprøving etter egne regler i utlendingsloven §§ 131 flg. Siden UNE i utgangspunktet ikke har noen rolle i disse sakene, vil heller ikke en overføring av UNEs portefølje til en forvaltningsdomstol inkludere dem. Spørsmålet blir om behandlingen av sikkerhetssaker bør være en annen med et system med forvaltningsdomstol som overprøvingsinstans på utlendingsfeltet.

Etter utvalgets vurdering vil det være naturlig at det er forvaltningsdomstolen – ikke tingretten – som utøver domstolskontroll med departementets vedtak i sikkerhetssaker. Det vises til at sakene tematisk sett vil omhandle forhold av relevans for utlendingsfeltet, og at forvaltningsdomstolen forutsetningsvis skal ha samme grad av uavhengighet i forhold til den utøvende myndighet som dagens domstoler. En annen konklusjon vil kunne gi inntrykk av manglende tillit til forvaltningsdomstolen. Også forvaltningsdomstolen må ha dommere som er sikkerhetsklarert. Endringen vil kreve endringer i utlendingsloven § 132.

32.6.3 Krav om endring av avgjørelser fra forvaltningsdomstolen. Utsatt iverksetting

Som nevnt i kapittel 30 følger det av Norges internasjonale forpliktelser at en anførsel om nye faktiske forhold må vurderes før en utlending som søker om beskyttelse, returneres. UNE behandler hvert år flere tusen anmodninger om omgjøring av sine vedtak, hovedsakelig i beskyttelsessaker. Det å overføre UNEs oppgaver til en forvaltningsdomstol, vil ikke eliminere forpliktelsen til å vurdere saker på nytt – vi må fortsatt ha et system for slike vurderinger. Det er imidlertid ikke gitt at ordningen bør gå ut på at det er klageinstansen (eventuelt forvaltningsdomstolen) som i første hånd skal vurdere anmodninger om omgjøring. I Sverige er det som nevnt Migrationsverket som behandler anmodninger om omgjøring i første hånd, også av avgjørelser fra migrationsdomstolen. Migrationsverket kan beslutte å ta saken opp til ny realitetsbehandling, eller at den ikke skal gjenopptas. Sistnevnte avgjørelse kan ankes til migrationsdomstolen. Dersom også en fornyet behandling ender med avslag, kan avslaget ankes til migrationsdomstolen.

Domstolene treffer bindende avgjørelser som får rettskraftvirkninger, og omgjør ikke egne dommer. De behandler heller ikke selv begjæringer om gjenåpning av sivile saker, idet slike skal fremsettes overfor en sideordnet domstol, jf. tvisteloven § 31-1 (3). I straffesaker er det Gjenopptakelseskommisjonen som behandler begjæringer om gjenopptakelse av saker hvor det foreligger en rettskraftig dom, jf. straffeprosessloven § 394. At en domstol skal behandle begjæringer om omgjøring av en avsagt dom, fremstår således ikke som en naturlig løsning.

Mæland-utvalget foreslo en ordning med at UDI skal behandle anmodninger om omgjøring av klageinstansens vedtak. Etter forslaget skal det først gjøres en særskilt vurdering av om saken skal behandles på nytt eller ei. Dersom begjæringen om gjenåpning avslås, skal det etter forslaget ikke være mulig å påklage denne. Dersom saken skal behandles på nytt, kan et eventuelt nytt avslag påklages. I Prop. 180 L (2012–2013) gikk departementet ikke inn for en slik ordning, idet det viste til at den ville medføre større samlet ressursbruk enn i dag fordi UDI vil måtte bruke mer tid på å sette seg inn i saken enn UNE. Det ble også lagt til grunn at forslaget ville kunne få negative konsekvenser for tilliten til UNE, ettersom det innebar at UNE selv ikke i noe tilfelle skulle kunne omgjøre egne vedtak.

Sistnevnte del av begrunnelsen gjør seg ikke gjeldende på samme måte dersom klagebehandlingen skal finne sted i en forvaltningsdomstol – som nevnt er det lite naturlig at en domstol revurderer sine egne dommer. I et slikt system vil UDI være naturlig adressat for anmodninger om omgjøring. I en ordning med forvaltningsdomstol bør anmodninger om omgjøring som ikke inngår i en anke til overordnet domstol, jf. straks nedenfor, behandles av UDI i første hånd.

I dag anmodes det om omgjøring av UNEs vedtak i mange saker. I noen tilfeller anføres det å ha tilkommet nye faktiske forhold (eksempelvis at sikkerhetssituasjonen i hjemlandet er forverret, en part har blitt syk, det er født et barn osv.), mens det i andre tilfeller bare anføres at UNE har vurdert de faktiske forholdene feil. Hvis UDI skal behandle anmodninger om omgjøring etter at en forvaltningsdomstol har avsagt dom i saken, bør UDIs myndighet dekke tilfeller der det er spørsmål om det har inntrådt nye faktiske omstendigheter. Rene innsigelser om at forvaltningsdomstolen har vurdert bevisene feil, bør utelukkende kunne fremmes i en anke til overordnet domstol. Tilfeller der det anføres at forvaltningsdomstolen har lagt til grunn feil faktum, og det samtidig tilbys nye bevis for faktum som var anført også for forvaltningsdomstolen, vil utgjøre en «mellomkategori». Hvis avgjørelsen fra forvaltningsdomstolen er rettskraftig, bør UDI kunne ta saken til behandling. Står forvaltningsdomstolens avgjørelse for lagmannsretten, eller ankeadgangen fortsatt er i behold, bør anmodningen i slike tilfeller fremsettes for ankedomstolen. Disse løsningene vil ha god sammenheng med vurderingene fra Høyesterett i plenum i Rt. 2012 side 1985. I den avgjørelsen tok Høyesterett blant annet stilling til i hvilke tilfeller domstolene, ved prøving av gyldigheten av et vedtak, må ta i betraktning nye faktiske opplysninger. Høyesteretts avgjørelse innebærer at anførsler om nye faktiske forhold må fremsettes for utlendingsforvaltningen, mens nye bevis om faktum som forelå da utlendingsforvaltningen traff sitt vedtak, kan tas i betraktning ved domstolenes prøving av vedtakets gyldighet.

Ut fra det som er beskrevet ovenfor, skal kravet avslås dersom det ikke inneholder anførsler om nye faktiske forhold sammenlignet med det som forvaltningsdomstolen har vurdert. Videre skal det avslås dersom det anføres å foreligge nye bevis for faktum som er behandlet av domstolen så lenge adgangen til å anke domstolens avgjørelse er i behold, eller det fortsatt er mulig å fremlegge bevisene for ankedomstolen. UDIs vurdering av om kravet bringer inn noe nytt, vil måtte bero på hva domstolen i henhold til dommen kjente til. For å gjøre systemet enklest mulig, har utvalget unnlatt å skille mellom avvisning og avslag fra UDIs side i tilfeller der kravet om endring av en avgjørelse fra forvaltningsdomstolen ikke tas til følge, jf. § 17 i skissen til en lov om utlendingsdomstol. Videre hjemler samme bestemmelse forskrifter med krav til innholdet i en anmodning om endring, og om avvisning av anmodninger som ikke oppfyller kravene, eller der utlendingen ikke har kjent oppholdssted. UDIs avslag vil kunne bringes inn for forvaltningsdomstolen på vanlig måte.

Fremsettelse av et krav om endring av forvaltningsdomstolens avgjørelse, vil ikke i seg selv ha betydning for utlendingens plikt til å forholde seg til dommen. Virkningene av forvaltningsdomstolens avgjørelser beskrives i kapittel 32.7 nedenfor. I tillegg til det som er sagt der, må det vurderes om det skal være adgang til å suspendere virkningene av en rettskraftig dom i forbindelse med behandlingen av et krav om endring. Utvalget legger til grunn at det må være en slik mulighet, idet dette kan være en forutsetning for at retten til å få nye forhold vurdert, blir reell. Et neste spørsmål blir da hvem som skal kunne treffe en avgjørelse om utsatt iverksetting etter at det foreligger en rettskraftig dom. Særlig to muligheter kan være aktuelle. Den ene er at et krav om utsatt iverksetting skal høre under domstolene (enten forvaltningsdomstolen eller de alminnelige domstolene), og ha form av krav om en midlertidig forføyning. Den andre er at UDI skal kunne beslutte utsatt iverksetting i forbindelse med sin behandling av kravet om endring.

Det følger av forvaltningsloven at et forvaltningsorgan kan beslutte utsatt iverksetting av et vedtak fra organet selv eller et underordnet organ i forbindelse med klagebehandling eller søksmål.142 Videre kan de alminnelige domstolene suspendere virkningen av et vedtak på grunnlag av reglene i tvisteloven kapittel 34 om midlertidig forføyning. Mens forvaltningsloven § 42 ikke sier noe om hva som skal til for å gi utsatt iverksetting, kreves det for midlertidig forføyning at saksøker sannsynliggjør sitt krav, og at det foreligger en sikringsgrunn. I praksis vil en vurdering av om det skal gis utsatt iverksetting henge nært sammen med vurderingen av om det er grunnlag for omgjøring.

Som nevnt gjelder adgangen etter forvaltningsloven til å beslutte utsatt iverksetting, eget eller underordnede organers avgjørelser. En adgang for UDI til å treffe en slik avgjørelse når det foreligger en dom, vil dermed ikke harmonere helt med forvaltningslovens ordning. Etter utvalgets syn er det likevel nærliggende at UDI skal kunne treffe en slik avgjørelse. Dersom spørsmålet må avgjøres i forvaltningsdomstolen, vil domstolen måtte behandle også det underliggende forholdet prejudisielt. For tilfeller der det viser seg å være grunnlag for omgjøring, vil dette representere en unødig dobbeltbehandling. Behandlingen av spørsmålet om utsatt iverksetting, vil dessuten antakelig ta lenger tid. En vurdering fra domstolens side av om det skal gis utsatt iverksetting, kan dessuten legge føringer på UDIs vurdering av selve kravet, som forvaltningsdomstolen senere kan få til behandling.

32.7 Saksbehandlingen i forvaltningsdomstolen

32.7.1 Innledning

På samme måte som for andre domstoler, må saksbehandlingen for en forvaltningsdomstol innrettes slik at den ivaretar partenes behov for rettssikkerhet på en forsvarlig måte. Kontradiksjon er ett av nøkkelkravene til en slik saksbehandling. Det kontradiktoriske prinsippet har tre elementer. For det første må begge parter kunne få uttale seg og gjøre rede for sitt syn på de faktiske omstendighetene i saken og hva som kan utledes av disse. For det andre må partene få uttale seg om hverandres anførsler og bevis. For det tredje må partene få uttale seg hvis det blir innhentet opplysninger fra andre enn sakens parter. Hvis den som skal avgjøre saken vil bygge på et faktum som partene ikke har hatt oppmerksomhet om under behandlingen av saken, bør partene gjøres oppmerksom på det, slik at de kan uttale seg.

I rettergang etter tvisteloven ivaretas hensynet til kontradiksjon gjennom en partsprosess. Prosessen er organisert ut fra et prinsipp om at partene er likestilte, at det er partene som disponerer over saken slik at avgjørelsen må holde seg innenfor partenes krav og påstander, et forhandlingsprinsipp som betyr at det er partene som skal skaffe til veie det faktiske grunnlaget for avgjørelsen, og at de faktiske omstendighetene som retten bygger sin avgjørelse på, i hovedsak ligger innenfor det faktum som partene har påberopt. I tillegg gjelder at avgjørelsen bare kan bygge på det som er kommet frem under hovedforhandlingen. Disse mekanismene sikrer at partene har sett og fått kommentert det som andre, vitner og sakkyndige, har bragt inn i saken.

Muntlighet er ikke en nødvendig del av en partsprosess med kontradiksjon, men i vårt rettssystem er det å holde en muntlig hovedforhandling sett som en effektiv måte å organisere en partsprosess på. Denne vurderingen kan falle annerledes ut ved behandling av en stor mengde relativt likeartede saker, slik forholdene kan være ved klagebehandling av forvaltningsvedtak i en forvaltningsdomstol.

I forvaltningsretten ivaretas kontradiksjonsprinsippet gjennom reglene i forvaltningsloven §§ 16-19. Disse er bygget opp rundt et prinsipp om at det er forvaltningen som utreder og opplyser saken, og kan derfor sies å beskrive en utredningsprosess. En part skal få et forhåndsvarsel som gjør greie for hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses nødvendig for at parten kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte. Kravet om forhåndsvarsel gjelder likevel ikke dersom parten allerede har uttalt seg gjennom søknad, klage eller på annen måte. Dersom vedtaksorganet under saksforberedelsen mottar opplysninger om en part eller den virksomheten han eller hun driver eller planlegger, skal opplysningene forelegges vedkommende til uttalelse. Partene bør også for øvrig gjøres kjent med opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at de har grunnlag og interesse for å uttale seg om. En part har ikke krav på å gjøre seg kjent med dokument som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse (organinterne dokumenter), og det kan gjøres unntak fra innsynsrett blant annet for deler av dokument som forvaltningen har innhentet utenfra, og som inneholder råd og vurderinger med hensyn til hvordan et organ bør opptre i en sak, når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken. Forvaltningsloven bygger på et prinsipp om at det er forvaltningen som har ansvaret for sakens opplysning. Siden en part sjelden vil kunne påberope seg som grunnlag for ugyldighet at vedkommende ikke selv har bidratt med opplysninger som taler til egen fordel, kan forvaltningen et stykke på vei basere seg på at parten sørger for å opplyse sin del av saken. Men forvaltningen har en veiledningsplikt.

Hensynet til kontradiksjon ivaretas på ganske forskjellige måter i domstolsprosessen og forvaltningsretten. Domstolsprosessen kan betegnes som en partsprosess, mens forvaltningsretten i utgangspunktet er en utredningsprosess. Samtidig har vi også rettsprosesser hvor retten har ansvar for sakens opplysning, og partene ikke fritt disponerer over saken. Dette gjelder saker uten fri rådighet, slik som saker om overprøving av administrative tvangstiltak (tvisteloven kapittel 36). Også i disse sakene er partene likestilt under prosessen, og retten kan bare bygge sin avgjørelse på det som er kommet frem under hovedforhandlingen. I praksis opplyses saken gjennom partenes forhandlinger under saksforberedelsen og hovedforhandlingen. Rettens ansvar for sakens opplysning utøves først og fremst gjennom en mer aktiv materiell prosessledelse. Etter utvalgets oppfatning er det derfor fortsatt dekkende å betegne prosessen i saker etter tvisteloven kapittel 36 som en partsprosess.

Formelt sett er det ikke noe i veien for at prosessen for et forvaltningsorgan legges opp som en partsprosess i stedet for etter forvaltningslovens alminnelige regler. Slik er for eksempel prosessen i saker som går for Markedsrådet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Prosessen for en klagenemnd kan avvike fra forvaltningslovens regler på flere måter. Avvikene kan typisk være at det organet som har truffet det påklagede vedtaket, opptrer som part i saken for klagenemnden, likestilt med klager, at prosessen organiseres som en forhandlingsprosess i stedet for som en prosess der saken utredes av det organet som skal avgjøre saken, og at det regelfestes at vedtaket ikke kan bygge på et faktum som partene ikke har hatt adgang eller foranledning til å uttale seg om under saksgangen.

Modellene partsprosess og utredningsprosess kan plasseres på en skala, der det finnes mellomformer med innslag fra begge typer. Skal man kunne tale om en partsprosess, må de som er involvert, være formelt likestilte parter. Men også med en slik partskonstellasjon, kan prosessen være organisert som en utredningsprosess. Jo mer innslag av forhandlinger det er i sakens utredning, desto mer partsprosess blir det. En ren partsprosess blir det der man har et strengt prinsipp om at avgjørelsen ikke kan bygge på annet faktum enn det som i hovedsak er påberopt av partene gjennom forhandlingene. Selv der hvor det er tale om klage over vedtak fra et forvaltningsorgan som ikke har partsstatus ved klagebehandlingen, kan man ha innslag av partsprosess hvis vedtaksorganet trekkes inn i utredning av saken og man holder strengt på at klagen ikke kan avgjøres på et faktisk grunnlag som parten ikke har hatt mulighet og foranledning til å uttale seg om.

Det er innvendt mot en partsprosess at den kan føre til at saker blir dårligere opplyst enn saker som behandles i en utredningsprosess. Noen mener at hvis det å komme frem til en materiell sannhet er det fremste målet for saksbehandlingen, så er en utredningsprosess best egnet, mens en partsprosess er best egnet til å beskytte partenes interesser der det er parter med motstridende interesser.143 Som påpekt er det mulig å supplere partsprosessen med materiell prosessledelse og en selvstendig plikt for dommeren til å sørge for sakens opplysning. Det kan gjøres innskrenkninger både i disposisjonsprinsippet og i forhandlingsprinsippet. Videre kan undersøkelsesprinsippet suppleres med at saksbehandlingen organiseres som en prosess hvor to parter forhandler, og at faktiske forhold som skal danne grunnlag for avgjørelsen må være lagt frem for partene til uttalelse på forhånd. I klagesaker kan plikten til å sørge for at det offentliges interesse kommer inn i klagebehandlingen på en forsvarlig måte, deles, ved at underinstansen trekkes inn i saksbehandlingen for klageinstansen. I motsatt fall må klageinstansen både sørge for å få frem det offentliges interesser, og treffe avgjørelse basert på en avveining mellom de offentlige og den private parts interesser.

I det følgende vil utvalget vurdere prosessformen for en eventuell forvaltningsdomstol for utlendingssaker ut fra følgende dimensjoner; om UDI bør trekkes inn som part i behandlingen for domstolen, hvor langt disposisjonsprinsippet og forhandlingsprinsippet bør gjelde, hvor ansvaret for sakens opplysning bør ligge, og prinsippet om at begge parter må få anledning til å redegjøre for sitt syn på sakens faktum og hva som kan utledes av bevismidlene.

32.7.2 Saksanlegg

Saksanlegg for de alminnelige domstolene skjer ved å sende en stevning direkte til den domstolen som saken bringes inn for, jf. tvisteloven § 9-2.144 Ved administrativ klagebehandling av et forvaltningsvedtak er det annerledes. Etter forvaltningsloven skal en klage sendes til det organet som traff vedtaket, jf. § 32 første ledd bokstav a). Forvaltningsorganet skal foreta «de undersøkelser klagen gir grunn til», og kan endre eller oppheve vedtaket, jf. § 33. Opprettholdes vedtaket, sendes klagen over til klageinstansen.

Trygderettens ordning for saksanlegg ligner mest på forvaltningslovens ordning. Etter trygderettsloven § 11 skal et saksanlegg (en «anke») fremsettes for den offentlige etat som har truffet det påankede vedtaket. Den offentlige etaten («ankemotparten» i lovens terminologi) skal foreta en ny vurdering av saken, herunder eventuelle nye opplysninger og anførsler, og tilrettelegge saken for behandling i Trygderetten, jf. trygderettsloven § 13 første ledd. Ankemotparten utarbeider et brev med blant annet en oversikt over saksgangen og ankemotpartens anførsler og kommentarer til anken, og sender dette til ankende part for tilsvar, jf. § 13 andre ledd. Ankende part kan deretter sende sitt tilsvar til dette til ankemotparten, som videresender til Trygderetten med eventuelle tilleggskommentarer, jf. § 13 tredje ledd. Ankende part får da en ny frist for ytterligere kommentarer, som sendes direkte til Trygderetten, jf. § 13 fjerde ledd.

I Sverige skal saksanlegg i forvaltningssaker (inkludert utlendingssaker), sendes til det forvaltningsorganet som traff det vedtaket som angripes, jf. förvaltningsprocesslagen § 6 a. Forvaltningsorganet kan omgjøre sitt vedtak frem til saken er oversendt domstolen. Dersom vedtaket ikke endres (og vilkårene for klagebehandling er oppfylt), sendes saken til den forvaltningsdomstolen som skal avgjøre klagesaken, jf. förvaltningsprocesslagen § 6 b tredje ledd.

For en forvaltningsdomstol for utlendingssaker blir spørsmålet om en klage skal innleveres til domstolen, slik det er vanlig for de alminnelige domstolene, eller om det skal innleveres til UDI, slik systemet er ved administrativ klagebehandling. Et sentralt argument for den sistnevnte løsningen er at UDI da kan vurdere sakene på ny, og eventuelt justere sitt vedtak uten at domstolen trenger å involveres. Særlig i tilfeller der UDI kommer til at klager har rett, vil det være besparende at klagen er levert direkte til UDI. Det er også alminnelig antatt at terskelen for å klage er lavere om den som er misfornøyd kan klage til det organet som har avgjort saken fremfor å skrive en stevning til en domstol. Tvisteloven har som nevnt et annet system. Likevel har den et element av det samme, ved at den som vil ta ut stevning, først skal sende prosessvarsel til den man mener å ha et krav mot, jf. tvisteloven § 5-2. Bakgrunnen for ordningen med prosessvarsel er blant annet at motparten skal ha anledning til å komme saksøker i møte dersom det er grunnlag for det. En egen ordning finnes også for saker som gjelder administrative tvangsvedtak. Her skal søksmål reises ved å fremsette krav om rettslig prøving overfor den myndighet som traff det aktuelle vedtaket, som straks skal sende saken til tingretten, jf. tvisteloven § 36-2. En løsning med innsending av klagen til utlendingsmyndighetene vil også være besparende for domstolen ved at ansvaret for å veilede om utforming av klagen mv. da i større grad må ligge til forvaltningen.

På den annen side ville ett av poengene med å legge klagebehandlingen til en domstol, være å styrke tilliten til avgjørelsesorganets integritet og uavhengighet. Skal klagen innleveres til utlendingsmyndigheten, blir skillet mellom domstolen og utlendingsmyndigheten mindre tydelig for klager. Behovet for klarhet om avgjørelsesorganets integritet er til stede i alle saker, men krever større omtanke for saker mellom en privat part og forvaltningen, slik konstellasjonen vil være for en forvaltningsdomstol, enn for saker mellom private. Videre kan en ordning med at klagen skal innleveres til utlendingsforvaltningen, reelt sett gi et dårligere utgangspunkt for en aktiv styring av saken fra domstolens side.

Særlig fordi terskelen må anses lavere, mener utvalget at klage til forvaltningsdomstolen bør innleveres til utlendingsmyndigheten. I samme retning trekker også hensynet til effektivitet. Forvaltningsdomstolen må påregnes å motta et stort antall klager, og hensynet til en effektiv behandling av sakene må dermed veie tungt. Utvalget antar at prosessen for innlevering og tilsvar bør ligne den som gjelder for Trygderetten, jf. ovenfor, men slik at saksforberedelsen bør gå i domstolens regi etter at utlendingsforvaltningen har levert eventuelle tilleggsopplysninger og sine merknader til klagen.

32.7.3 Klagen – innhold og virkninger

I Norge er kravene til klage over et forvaltningsvedtak regulert i forvaltningsloven § 32. En klage skal som hovedregel fremsettes skriftlig overfor det forvaltningsorgan som har truffet avgjørelsen. Kommer det en muntlig henvendelse som i innhold fremstår som en klage, skal imidlertid forvaltningsorganet veilede vedkommende slik at han eller hun kan få frem sitt budskap skriftlig. Klagen skal angi hvilket vedtak det klages over, og hva man ønsker endret. Videre må klagen være underskrevet av klageren, og inneholde tilstrekkelige opplysninger til å vurdere spørsmål om klagerett og overholdelse av klagefrist. Den alminnelige klagefristen er tre uker, jf. forvaltningsloven § 29.

Tvisteloven § 9-2 angir formkravene til en stevning for de alminnelige domstolene. Stevning inngis skriftlig eller muntlig,145 og skal angi det kravet som gjøres gjeldende, faktisk og rettslig grunnlag for kravet, de bevis som vil bli ført, og saksøkerens syn på sakens fremdrift. Formålet med stevningen er å danne grunnlag for en forsvarlig behandling av saken, og gi mulighet for saksøkte til å ta stilling til kravet og grunnlaget. Det stilles større krav til innholdet i en stevning enn til en klage etter forvaltningsloven, der det organet som mottar klagen normalt vil kjenne saken. Det forvaltningsorganet som har truffet det vedtaket som påklages, skal foreta de undersøkelser som klagen gir grunn til, vurdere klagen, og oppheve eller endre vedtaket dersom det finner klagen begrunnet. Dersom vedtaksinstansen ikke finner grunnlag for endring, skal det sende saken videre til klageinstansen, jf. forvaltningsloven § 33.

Kravene til klage til Förvaltningsrätten i Sverige er innholdsmessig nokså like som etter forvaltningsloven § 32. Kravene er utformet med det for øye at man skal kunne klage til Förvaltningsrätten uten å trenge juridisk bistand.

Det følger av kravene til et effektivt rettsmiddel at muligheten til overprøving skal være rettslig og praktisk tilgjengelig.146 For at behandlingen for forvaltningsdomstolen skal kunne være et effektivt rettsmiddel, bør det ikke stilles strengere krav til utformingen av en klage til domstolen enn det som er nødvendig for at utlendingsforvaltningen kan se hvilken sak klagen gjelder, og hvilke endringer som ønskes. I tillegg må det av praktiske grunner opplyses om personalia og kontaktinformasjon for klager og eventuelle andre parter som denne representerer. Klager bør dessuten også oppfordres til å beskrive hvorfor vedtaket er feil, slik det ligger i forvaltningsloven § 32 andre ledd om at klagen bør nevne de grunner klagen støtter seg til. Noen rettslig begrunnelse for klagen, eller et syn på den forestående prosessen for forvaltningsdomstolen, bør ikke kreves.

UDI bør ha plikt til å gi klager nødvendig veiledning, og ha samme ansvar for å gjøre nødvendige undersøkelser og vurdere saken på nytt som ligger til underinstansen etter forvaltningsloven. Utfallet av denne saksbehandlingen må dessuten formidles til klageren.

Etter forvaltningsloven § 42 kan underinstansen, klageinstansen eller et annet overordnet organ beslutte at et vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er utløpt eller en klagesak er avgjort. I saker som gjelder beskyttelse eller returvern, følger det av utlendingsloven § 90 femte ledd at et vedtak med enkelte unntak (herunder for Dublin-saker) ikke kan iverksettes før saken er endelig avgjort av UDI eller UNE. Utlendingsloven § 90 inneholder regler om utsettelse av iverksettingen av vedtak også for noen kategorier saker om opphold og utvisning. For spørsmål om iverksetting i saker om opphold ut over det som er regulert i utlendingsloven, er det forvaltningsloven § 42 som kommer til anvendelse.

I praksis er EMK artikkel 13 forstått slik at iverksettingen av inngripende vedtak på utlendingsfeltet må utstå til klagebehandlingen er gjennomført for at det skal være tale om et effektivt rettsmiddel. Også med en forvaltningsdomstol som erstatning for UNE, vil således klager måtte gis oppsettende virkning. Dette vil være aktuelt i saker om beskyttelse, men kan også være nødvendig i andre typer saker, slik som i utvisningssaker der det anføres brudd på EMK artikkel 3. Ved overgang til en forvaltningsdomstol må det utformes regler som ivaretar behovet for oppsettende virkning ved klage til domstolen. I et slikt system vil det være naturlig at UDI vurderer spørsmål om utsatt iverksetting ved mottak av klagen, men slik at forvaltningsdomstolen kan overprøve en beslutning om ikke å gi utsatt iverksetting.

32.7.4 Parter og prosessfullmektig i saker for forvaltningsdomstolen

32.7.4.1 Spørsmål om UDI bør være part i saken

Domstolsprosesser i Norge gjennomføres som en partsprosess. I dette ligger blant annet at sakene har minst to parter, og domstolen treffer sin avgjørelse på bakgrunn av innlegg og bevisførsel fra disse, jf. også punkt 32.7.1 ovenfor. Ved administrativ klagebehandling har saken i mange tilfeller bare én part, og saken avgjøres av forvaltningen etter at parten (eventuelt partene) er hørt. Prosessen for Trygderetten og fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker er lagt opp som en partsprosess. Dette er noe av bakgrunnen for at disse organene ofte betegnes som domstolslignende. Prosessen for UNE er ikke en partsprosess, idet utlendingsforvaltningen ikke opptrer som part i de sakene som behandles der. En del organisasjoner på utlendingsfeltet har pekt på manglende partsprosess som en del av kritikken mot dagens system. Migrationsverket er part i saker for den svenske migrationsdomstolen.

Ved etablering av en forvaltningsdomstol for utlendingssaker oppstår spørsmål om UDI skal opptre som part for domstolen. Alternativet vil være at bare den som er misfornøyd med utfallet, er part. Som nevnt vil det være en forutsetning for å kunne betegne prosessen for domstolen som en partsprosess, at det er mer enn én part i saken. På den annen side vil det ikke være avgjørende for hvordan prosessen legges opp med hensyn til hvem som har ansvar for opplysning av saken mv., om UDI skal opptre som part. Som nevnt i punkt 32.7.1 kan det tenkes en rekke mellomformer mellom en ren partsprosess etter mønster fra tvisteloven og en utredningsprosess som ved klagebehandling etter forvaltningsloven. Siden prosessen for de øvrige domstolene i Norge er en partsprosess (minst to parter), er det nærliggende å anta at prosessen for en forvaltningsdomstol for utlendingssaker bør legges opp på samme måte. Etter utvalgets syn vil det kunne svekke inntrykket av forvaltningsdomstolen som en reell domstol dersom partskonstellasjonen skal være annerledes her, og det vil gi et mer komplisert utgangspunkt for ankebehandling av domstolens avgjørelser i de alminnelige ankedomstolene. Det viktigste argumentet for at utlendingsforvaltningen (UDI) bør opptre som part for forvaltningsdomstolen, er imidlertid at denne ordningen er godt egnet til å få frem ulike interesser i saken, og gir det beste utgangspunktet for tillit til at domstolen opptrer uavhengig av forvaltningen. I tillegg gir den et godt utgangspunkt for oversikt over hvilke faktiske opplysninger som er fremlagt for domstolen, og for kontradiksjon. Hvis utvalgets oppgave hadde vært å utrede forvaltningsdomstoler mer generelt, kunne spørsmålet muligens vært mer åpent, siden det da ville gjelde en hovedinnretning i det norske domstolsapparatet. Begrenset til én kategori forvaltningssaker (utlendingssaker), er det imidlertid vanskelig å tenke seg en domstolsprosess uten de fordelene som ligger i en partsprosess. Etter utvalgets vurdering bør således saksbehandlingen i en forvaltningsdomstol legges opp som en prosess der utlendingsforvaltningen ved UDI er part.

UDIs utøvelse av partsrollen vil måtte baseres på prinsipper om objektivitet og saklighet, og med det materielt riktige resultat som mål for prosessen. En slik rolleforståelse er i godt samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, og også i tråd med eksempelvis den rollen som den offentlige påtalemyndighet har i straffesaker.

32.7.4.2 Adgang for andre til å opptre som part i saken. Flere saker i samme prosess

Den som påklager et vedtak fra UDI, vil være part i saken for forvaltningsdomstolen. Dersom vedtaket gjelder en annen enn den som klager, oppstår spørsmål om klager har rettslig interesse i saken. Den som klager, kan eksempelvis være ektefellen til den saken gjelder, referanseperson i en sak om familieinnvandring eller en arbeidsgiver. Om vedkommende har rettslig interesse, og dermed kan opptre som part, bør vurderes på linje med tilsvarende spørsmål for andre domstoler. Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2015 side 93 gir eksempel på et tilfelle der et barn hadde rettslig interesse i et søksmål om gyldigheten av et vedtak om utvisning av barnets mor, og også i spørsmål om utvisningsvedtaket var en krenkelse av barnets rett til familieliv etter EMK artikkel 8. I en kjennelse 2. mai 2016 kom Høyesteretts ankeutvalg på den annen side til at en tidligere samboer ikke hadde partsstatus.147

På samme måte som for de alminnelige domstolene, bør den som skal klage til forvaltningsdomstolen, ha prosessuell handleevne (prosessdyktighet). For den som mangler slik handleevne, for eksempel fordi vedkommende er under 18 år, bør en verge kunne opptre, jf. også tvisteloven § 2-4 første ledd jf. § 2-3 første ledd.

I praksis vil en utlendingssak gjerne gjelde flere personer (typisk en familie). I slike tilfeller består det i prinsippet like mange saker som antall personer. Vanligvis vil det ligge til rette for at sakene kan behandles samlet. I enkelte tilfeller kan det imidlertid foreligge informasjon som tilsier at sakene ikke bør behandles samlet. Eksempelvis kan den ene ektefellen i en familie i asylintervju ha opplyst om overgrep som det er av velferdsmessig betydning for denne at familien for øvrig ikke blir kjent med. Ved behandling etter forvaltningsloven vil slik informasjon etter omstendighetene kunne holdes tilbake på grunnlag av forvaltningsloven § 18. I en partsprosess for en domstol ligger det i utgangspunktet ikke til rette for at den som skal dømme i saken kan sitte med informasjon som bare noen av partene er kjent med. For å forhindre at informasjonen i slike tilfeller spres til flere parter, er det i utvalgets lovskisse lagt opp til at UDI og domstolen i noen tilfeller må behandle sakene hver for seg. Etter lovskissen § 11 andre ledd skal sakene behandles hver for seg når det foreligger noe som tilsier at informasjon om enkelte av partene ikke bør gjøres kjent for de øvrige.

Også etter at det er anlagt en sak for forvaltningsdomstolen, vil det kunne oppstå spørsmål om flere kan tre inn i saken på den private siden, slik at også deres sak kan pådømmes i samme prosess. For de alminnelige domstolene regulerer tvisteloven § 15-3 første ledd adgangen for en tredjeperson til å tre inn som part. Vilkårene er at også dennes krav kan behandles av norsk domsmyndighet, og med samme sammensetning av retten og etter hovedsakelig samme saksbehandlingsregler. Videre er det et krav at den som vil tre inn vil nedlegge selvstendig påstand om det saken gjelder, eller fremme et krav som har så nær sammenheng med det opprinnelige kravet at det bør behandles i samme sak. Det er også en forutsetning at tredjeperson tilfredsstiller de alminnelige prosessforutsetningene, blant annet ved å ha prosessuell handleevne og rettslig interesse. Forutsatt at tredjepersonens krav hører under forvaltningsdomstolens jurisdiksjon, og det også ellers ville vært anledning til inntreden etter den alminnelige sivilprosessen, antar utvalget at det bør være samme mulighet i saker for forvaltningsdomstolen. Både prosessøkonomi og mer generelle hensyn til at flere saker bør kunne ses under ett, tilsier at det bør være en slik adgang.

32.7.4.3 Prosessfullmektig

Prosessen for en forvaltningsdomstol bør i utgangspunktet legges opp slik at den enkelte kan fremlegge sin sak selv. Ved at saksbehandlingen i stor grad vil være skriftlig, og uten en hovedforhandling som i de alminnelige domstolene, vil det også reelt sett være en del som kan klare seg uten advokat. I tilfeller der utlendingen har krav på fri rettshjelp i form av fri sakførsel, vil rettshjelpen dekke utgifter til en advokat. For andre tilfeller oppstår det spørsmål om hvem som bør kunne representere utlendingen for forvaltningsdomstolen.

I sivile saker for de alminnelige domstolene kan en part representere seg selv eller la seg bistå av en prosessfullmektig.148 Tvisteloven § 3-3 regulerer hvem som kan opptre som prosessfullmektig. I tingretten kan parten for det første benytte en advokat eller en autorisert advokatfullmektig. Også en parts nærstående (og i noen tilfeller vedkommendes ansatte) kan være prosessfullmektig for parten, forutsatt at retten ikke finner vedkommende uskikket. Retten kan også tillate at andre myndige, skikkede personer opptrer som prosessfullmektig. Det fremgår av lovforarbeidene at retten bør være varsom med å overprøve en parts vurdering av en nærstående persons skikkethet, men gjøre en mer inngående vurdering i de tilfeller andre personer ønskes benyttet som prosessfullmektig.149 Etter forvaltningsloven har en part i en forvaltningssak rett til å la seg bistå av en fullmektig.150 Det samme gjelder i utlendingssaker for UNE.151 Fullmektigen kan være en advokat eller en annen myndig person, men forvaltningsorganet kan avvise en fullmektig som yter slik bistand som erverv uten å oppfylle domstollovens krav for å kunne drive rettshjelpsvirksomhet. Andre enn advokater må legge frem skriftlig fullmakt fra parten for å kunne opptre som fullmektig.

Siden forvaltningsdomstolen vil være en domstol, og ha de samme behov for effektivitet og skikkethet for representasjon som tingretten, vil det være mest nærliggende å ha de samme reglene om bruk av prosessfullmektig i forvaltningsdomstolen som i tingretten. Løsningen vil gi en noe snevrere adgang til å benytte andre privatpersoner enn nærstående som prosessfullmektig for forvaltningsdomstolen enn overfor forvaltningen. Også for tingretten har imidlertid partene et forholdsvis bredt spekter av muligheter med hensyn til valg av prosessfullmektig. Reglene vil derfor vanskelig kunne ses som et reelt hinder for å kunne benytte adgangen til å bringe en sak inn for forvaltningsdomstolen.

32.7.5 Ansvar for sakens opplysning. Kontradiksjon

Etablering av en forvaltningsdomstol for utlendingssaker vil kreve en regulering av ansvaret for å opplyse de sakene som bringes inn for domstolen. Oppgaven med å få klarhet i faktum vil være mer fremtredende ved domstolsbehandling av en klage over vedtak truffet av UDI i første hånd enn det som er tilfelle ved domstolsprøving av UNEs avgjørelse i klagesaker i dag. Grunnen til dette, er at mens domstolsbehandlingen i dag er begrenset til å gjelde gyldigheten av UNEs vedtak, som hovedregel basert på det faktum som forelå da UNE avgjorde klagesaken,152 vil en forvaltningsdomstol som skal overta UNEs oppgaver med klagebehandling, måtte avgjøre saken på grunnlag av faktum slik det foreligger på domstidspunktet.153

I sivile saker for de norske domstolene er det partene som har hovedansvaret for å klarlegge de faktiske sidene av en sak. I saker der partene har fri rådighet (dispositive saker), kan ikke retten fremskaffe bevis med mindre partene samtykker. Retten skal imidlertid gi partene veiledning, og kan oppfordre dem til å tilby bevis. I saker med fri rådighet er det partene som bærer risikoen for bevisførselen, i den forstand at retten treffer sin avgjørelse på grunnlag av de bevis som er ført. Også i saker uten fri rådighet (indispositive saker) er det i utgangspunktet partene som skal fremskaffe bevis. I slike saker er imidlertid ikke domstolen bundet av partenes prosesshandlinger lenger enn det som er forenlig med de offentlige hensyn som ligger til grunn for at rådigheten er begrenset, og domstolen skal se til at bevisførselen gir et forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag.154 I dette ligger at retten kan pålegge partene å føre bevis eller selv fremskaffe bevis, og den skal på eget initiativ foranledige bevisførsel som er nødvendig for at saken skal bli tilstrekkelig opplyst. I likhet med andre bevis, skal bevis som er kommet til etter initiativ fra retten, gjøres til gjenstand for kontradiksjon. I alle saker for de alminnelige domstolene er retten ansvarlig for sakens fremdrift, og for å drive aktiv saksstyring.155

En rettstvist mellom en privat og det offentlige om gyldigheten av et forvaltningsvedtak kan være dispositiv eller indispositiv, eller ha elementer av begge kategorier, avhengig av sakens art og det offentliges handlefrihet. Utlendingssaker er dispositive, men den offentlige parts frihet til å disponere i saken er begrenset til å utøve den myndigheten som regelverket åpner for.

Ved prøving av vedtak for de svenske forvaltningsdomstolene er det partene som har hovedansvaret for utredning av sakens faktum. Domstolene har imidlertid et kompletterende ansvar, og de kan be partene om ytterligere opplysninger.156 I utlendingssaker kan domstolen dessuten sende saken tilbake til Migrationsverket for fornyet behandling dersom den finner det nødvendig, og den kan innhente sakkyndigbevis.157 Migrationsdomstolene har egne ansatte som utreder rettslige spørsmål og forbereder saken for avgjørelse. Slik utvalget har oppfattet det, omfatter ikke denne utredningsfunksjonen sakens faktiske side.

Spørsmålet om det i Norge bør innføres en partsprosess for klageorganet på utlendingsfeltet er vurdert eller kommentert ved enkelte anledninger tidligere, med oppmerksomhet rundt spørsmål om ansvar for sakens opplysning. I forbindelse med evalueringen av UNE i 2003, kom konsulentfirmaet RhKnoff til at de tyngste argumentene talte imot å utvikle organet i retning av en særdomstol. Som beskrevet i kapittel 28, pekes det i evalueringsrapporten blant annet på en større fare for tilfeldigheter og forskjellsbehandling dersom ansvaret for saksforberedelsen flyttes fra UNEs fagfolk til klageren selv og dennes advokat, og at en utvikling mot særdomstol – på grunn av variasjoner i kvaliteten på advokatbistanden – ytterligere kan forsterke skillet mellom saker som behandles i nemndmøte og andre saker. Det antas også at en formalisert partsprosess vil øke saksbehandlingstiden, og at den vil kreve større innsats fra advokatene. Mæland-utvalget vurderte spørsmål om UDI bør være part i saker for klageinstansen, og uttalte i den forbindelse blant annet:158

«Utvalget er … i tvil om en partprosess med UDI og klager som motparter vil gi en like god opplysning av saken som dagens ordning. I dag er det klageinstansen selv som har hovedansvaret for at saken er godt nok opplyst. Saken opplyses dermed av et spesialisert organ med god tilgang til relevant kunnskap både internt og eksternt. Videre har klageinstansen plikt til å ivareta klagers interesser i sin saksforberedelse. Klageinstansen må dermed også prøve å finne fakta, tidligere praksis og argumenter som taler for å ta klagen til følge. Det er fare for at klager og dennes advokat vil ha vesentlig dårligere forutsetninger for å finne fram til fakta og tidligere praksis enn klageinstansen.

En hel eller delvis overføring av ansvaret for å opplyse saken kan etter utvalgets oppfatning medføre at klageinstansen får et dårligere beslutningsgrunnlag enn etter dagens ordning. Dette kan ha negative følger for klagers rettssikkerhet.»

Mæland-utvalget mente at hensynet til rettssikkerhet og legitimitet ivaretas mest effektiv ved at klageinstansen fortsatt har hovedansvaret for å opplyse saken.

Det er en offentlig interesse å opprettholde en kontrollert og regulert innvandring, jf. utlendingsloven § 1. Samtidig er det både en offentlig interesse, og helt avgjørende viktig for en privat part, at den enkeltes rettssikkerhet ivaretas, blant annet ved at domstolen får et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag for saken. Partene bør ha hovedansvaret for å utrede sakens faktum og fremlegge bevis for retten. For å oppnå en tilfredsstillende sikkerhet for at domstolen får et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag, bør likevel en forvaltningsdomstol for utlendingssaker kunne be partene om opplysninger, og pålegge dem å fremlegge bevis. Videre bør domstolen kunne oppnevne sakkyndige.

Partene må gis anledning til å uttale seg om sakens faktiske sider, de bevis som fremlegges og hva som kan utledes av disse. Spørsmål om noe kan unntas fra motpartenes innsyn, må reguleres gjennom regler om bevisfritak og bevisforbud. En forvaltningsdomstol bør ikke ha andre kilder til informasjon om sakens faktiske sider enn det som fremlegges for den i anledning saken, og skal basere sin avgjørelse på faktiske forhold som partene har hatt foranledning til å kommentere før saken avgjøres. I dette ligger blant annet at forvaltningsdomstolen ikke kan ha tilgang til utlendingsforvaltningens datasystem DUF, slik UNE har i dag.

32.7.6 Behandlingsform – skriftlighet og muntlighet

32.7.6.1 Generelt

Saksbehandlingen i UNE er som hovedregel skriftlig. Nemndmøte skal holdes for å avgjøre saken dersom det er tvil om forhold som kan få betydning for utfallet, jf. forutsetningsvis utlendingsloven § 78 tredje ledd. I så fall kan det også være aktuelt å innkalle klageren til å møte og avgi forklaring, jf. samme bestemmelse sjette ledd. Muntlighet i tilknytning til at saker behandles i nemndmøte, er blant det som ligger til grunn for at UNE i noen sammenhenger betegnes som domstolslignende.

Land med forvaltningsdomstoler har gjerne en hovedregel om skriftlig behandling av saker der, for Sveriges del förvaltningsprocesslagen § 9 første ledd. Utlänningslagen kap. 16 § 5 har regler om muntlighet som utvider innslaget av muntlighet i utlendingssaker sammenlignet med hovedregelen for forvaltningsdomstolene. Dersom en part begjærer muntlig forhandling, har vedkommende krav på det, med mindre det kan anses unødvendig og særlige grunner ikke taler imot det. For øvrig skal muntlig forhandling holdes dersom det er til fordel for sakens opplysning, eller vil fremme en rask avvikling av saken. Større innslag av muntlighet ved overprøving av utlendingssaker var et hovedformål med opprettelse av de svenske migrationsdomstolene, jf. også kapittel 29.2.2.

EMK artikkel 6 stiller visse krav til muntlighet for at en prosess skal tilfredsstille konvensjonens kriterier for domstolsbehandling. Selv om de sakene som en forvaltningsdomstol for utlendingssaker skal behandle ikke omfattes av bestemmelsen, jf. kapittel 30.1, er kravene etter artikkel 6 relevante for et organ som skal betegnes som en domstol. Skal det etableres en forvaltningsdomstol, bør behandlingen der som nevnt oppfylle konvensjonens krav til domstolsbehandling. Særlig der avgjørelsen av en sak vil bero på vurderingen av faktum, kan det ligge i artikkel 6 at parten skal ha anledning til å forklare seg muntlig.

På grunn av den store saksmengden, er det ikke realistisk å legge til grunn at en forvaltningsdomstol for utlendingssaker kan avholde muntlige forhandlinger i en like stor andel av sakene, og på samme måte, som det avholdes hovedforhandling i de alminnelige domstolene. Særlig i saker der faktum ikke er omstridt, kan det også reelt sett ligge godt til rette for en utelukkende skriftlig behandling. Spørsmål om lovtolkning er blant det som kan være egnet for en skriftlig behandling. Videre krever verken konvensjoner eller andre hensyn at alle sider av en sak må behandles muntlig; et behov for muntlighet kan oppfylles også gjennom at det avholdes en muntlig sekvens, som supplement til en for øvrig skriftlig saksbehandling. Når UNE i dag avholder nemndmøter med adgang for klager til å forklare seg, opptar dette normalt en hel arbeidsdag for nemndleder og nemndmedlemmene. Ved å definere møtene som en del av saksutredningen fremfor som det avsluttende element, og «skreddersy» dem for spørsmål som er omstridt,159 bør det kunne holdes korte møter i flere saker enn i dag.

Det umiddelbare formålet med muntlighet vil være å opplyse saken. Det å innkalle til et møte kan i noen tilfeller være en mer effektiv måte å få saken opplyst på enn å motta skriftlige innlegg. Videre gir et møte partene mulighet til å fremføre sitt syn på saken, uavhengig av evne eller vilje til å skrive. I tillegg kommer at direkte kontakt mellom det organet som skal avgjøre saken og partene, med anledning for sistnevnte til å fremføre sine bevis og argumenter, kan bidra til å styrke partenes, og dermed også allmennhetens tillit til saksbehandlingen og avgjørelsen. I noen grad har altså muntlighet en funksjon ut over det å sikre opplysningen av den konkrete saken. Den sentrale innvendingen mot muntlighet er at fysisk fremmøte og muntlig kommunikasjon kan være mer tid- og ressurskrevende for avgjørelsesorganet enn om det utelukkende kan forholde seg til skriftlig materiale. Krav til muntlighet kan med andre ord også gå ut over effektiviteten i saksbehandlingen.

For å få frem at muntlighet for en forvaltningsdomstol for utlendingssaker vil være noe annet enn en hovedforhandling i sivile saker for de alminnelige domstolene, kan det for det første være en fordel om slike møter får en egen betegnelse. I det følgende benyttes uttrykket «behandlingsmøte».

For behandlingen i UNE angir utlendingsloven § 78 sjette ledd når det skal gis adgang til å møte personlig og uttale seg i saker som behandles i nemndmøte. I praksis innebærer denne reguleringsmåten at det nesten bare gjennomføres muntlige møter med klager i saker som behandles i nemndmøte. Etter utvalgets vurdering bør ikke spørsmålet om muntlighet knyttes til rettens sammensetning på samme måte. En regel om muntlighet i forvaltningsdomstolen må utformes slik at den gir forvaltningsdomstolen anledning til å innkalle til et møte i alle tilfeller der den mener det er behov for det. Hvorvidt en part krever å få møte er ikke nødvendigvis en god pekepinn på om det reelt sett er behov for et møte. I EMDs praksis legges det imidlertid vekt på partens ønske om å få møte det organet som skal avgjøre saken. På denne bakgrunn benyttes det som kriterium også i utvalgets lovskisse. I utvalgets skisse til en lov om utlendingsdomstol er det formulert følgende bestemmelse om muntlighet for forvaltningsdomstolen (forslaget til § 14 første til tredje ledd):

§ 14 Behandlingsmøte

Dersom det er hensiktsmessig for avgjørelsen av saken, innkalles partene til et muntlig møte (behandlingsmøte). Det samme gjelder dersom en av partene krever det, og retten anser at det er av vesentlig betydning for parten å få uttale seg eller fremføre et bevis muntlig i saken.

Behandlingsmøtet bør begrenses til å gjelde den delen av saken som tilsier at møtet avholdes. Det kan begrenses til å gjelde fremleggelse av muntlige bevis eller å få partenes syn på angitte forhold i saken. Vitner og sakkyndige gir sin forklaring i behandlingsmøte etter reglene i tvisteloven.

Retten innkaller partene til behandlingsmøte, og orienterer dem om hvilke forhold møtet skal omhandle.

Det ligger i utformingen av bestemmelsen at det kan være aktuelt med behandlingsmøte også i saker der det ikke deltar meddommere.160

Muntlige sekvenser bør være en del av saksutredningen for forvaltningsdomstolen, ikke nødvendigvis et avsluttende element. Det bør være fleksibilitet med hensyn til gjennomføringen av møtene, men også noen faste rammer. Møtene bør ledes av en dommer, og temaet for møtet og bevis- og vitneførsel bør være avklart på forhånd. En part som oppholder seg i utlandet, bør kunne opptre via videolink eller telefon. Reglene om fjernavhør og bruk av tolk i forvaltningsdomstolen, bør være de samme som for de alminnelige domstolene. Det vil være naturlig at partene får ordet etter tur, og at de får anledning til å kommentere eventuell bevisførsel.

Både positive og negative beslutninger om muntlighet med adgang til forklaring bør være skriftlig, og partene bør kunne uttale seg om spørsmålet før domstolen treffer avgjørelse. Beslutningen bør ikke kunne ankes utover det som følger av tvisteloven.161

32.7.6.2 Høring av barn

Som nevnt må saksbehandlingen ved en forvaltningsdomstol innrettes på en måte som sikrer at barns rett til å bli hørt, oppfylles. Domstolen vil for det første ha ansvar for at barnet får informasjon om saken som er tilpasset dets modenhetsnivå, slik at det kan danne seg et syn på om det ønsker å uttale seg. Videre vil domstolen måtte legge til rette for et møte med barnet i tilfeller der dette ønsker å uttale seg direkte for domstolen, og det ikke er særskilte hensyn som tilsier at barnet skal uttale seg indirekte, gjennom en annen person.

Ved direkte høring vil barnet kunne uttale seg overfor enten en fagdommer eller overfor både fagdommer og lekdommere. Høringen bør skje på en skånsom måte, i lokaler som egner seg for samtaler med barn. Barnet har rett til å uttale seg uavhengig av om foreldrene samtykker, og også uten at foreldrene er til stede. Dersom barnet ønsker å uttale seg gjennom en representant, bør domstolen også kunne tilby en person som er vant til å snakke med barn. Forvaltningsdomstolen bør ikke kunne be UDI, som er part i saken, om å gjennomføre høringen. Forvaltningsdomstolen skal tillegge barnets synspunkter vekt ved avgjørelsen av saken, jf. del III ovenfor. Barn som har uttalt seg, må orienteres om utfallet av saken når avgjørelsen er tatt.

For høring av barn vises for øvrig til det som er uttalt i del III ovenfor om behov for videre utredning.

32.7.7 Forvaltningsdomstolens sammensetning

32.7.7.1 Utgangspunkt

I Utlendingsnemnda avgjøres saker enten i nemndmøte med deltakelse av en nemndleder og to nemndmedlemmer, av en nemndleder alene, eller av sekretariatet, jf. utlendingsloven § 78. I sivilprosessen er hovedregelen at tingretten settes med én dommer, jf. tvisteloven § 9-12 og domstolloven § 21. Dette gjelder også for utlendingssaker. Tingretten settes med meddommere dersom en av partene begjærer det eller retten finner det nødvendig, jf. tvisteloven § 9-12 (1). I visse tilfeller kan retten settes med flere enn én fagdommer, jf. tvisteloven § 9-12 (4). Ved forvaltningsdomstolene i Sverige er hovedregelen at retten settes med én fagdommer og tre lekdommere, jf. lagen om allmänna förvaltningsdomstolar § 17. Retten kan settes med en fagdommer blant annet i saker «av enkel beskaffenhet», jf. § 18 fjerde ledd, jf. andre ledd. I praksis avgjøres de fleste saker i migrationsdomstolene av en fagdommer.162

Lovens regler om i hvilken form UNE skal avgjøre saker, er utformet på en måte som gjør innholdet vanskelig tilgjengelig. Utformingen kan gi inntrykk av at saker som hovedregel skal avgjøres i nemndmøte, og at unntak må begrunnes særskilt. Loven er imidlertid ikke bygget opp med hovedregel og unntak på denne måten. Den angir i stedet at visse saker skal avgjøres i nemndmøte dersom de inneholder «vesentlige tvilsspørsmål», mens andre saker kan avgjøres av en nemndleder. Med denne systematikken kan behandling i nemndmøte ses som «unntaket». I praksis avgjøres de fleste sakene enten av en nemndleder eller av sekretariatet. Kriteriene for når en sak skal behandles i nemndmøte, er videre skjønnsmessige og til dels uklare. Beslutningen om avgjørelsesform fremgår av vedtaket i den enkelte sak, men begrunnes normalt ikke særskilt.

Med en forvaltningsdomstol hierarkisk sett på nivå med tingretten, vil «minimumsbemanningen» i den enkelte sak måtte være én juridisk utdannet dommer (i det følgende brukes tvistelovens terminologi «fagdommer»). Samtidig vil de sakene som forvaltningsdomstolen skal behandle, variere over et bredt spekter hva gjelder vurderingstemaer og kompleksitet. På samme måte som for UNE, kan det derfor være aktuelt å anbefale at domstolen i noen tilfeller skal ha en bredere sammensetning enn den ene fagdommeren. De mest sentrale spørsmålene vil være i hvilke tilfeller retten skal settes med meddommere, og om disse eventuelt skal være fagkyndige eller leke. Disse spørsmålene drøftes straks nedenfor. Uavhengig av hva de materielle løsningene skal gå ut på, vil det være en fordel om reglene om rettens sammensetning blir mer presise og lettere tilgjengelige enn reglene om avgjørelsesformene i UNE.

I sivile saker for tingretten kan retten under hovedforhandlingen settes med flere enn én fagdommer dersom saken reiser særlig kompliserte faktiske eller rettslige spørsmål eller andre forhold tilsier det, eller partene har avtalt det og samtidig frafalt retten til anke, jf. tvisteloven § 9-12 (4). Beslutningen om dette ligger til domstollederen i tingretten. Skal retten settes med mer enn én fagdommer, skal tallet være tre, jf. samme bestemmelses femte ledd. I lovforarbeidene er det nevnt at styrking av retten på denne måten er en ressurskrevende behandlingsform, og departementet understreker samme sted at den klare hovedregel fortsatt skal være at også vanskelige saker skal behandles av én tingrettsdommer.163

De aller fleste saker for en forvaltningsdomstol for utlendingssaker vil kunne pådømmes med bare én fagdommer. Det bør imidlertid vurderes om domstolen – på samme måte som UNE kan settes med stornemnd – i enkelte tilfeller bør kunne settes med flere fagdommere. En slik mulighet kan være av verdi i tilfeller der det er behov for avklaring av prinsipielle spørsmål eller andre spørsmål om hvordan saksbehandlingen bør innrettes. Muligheten til å sette rett med flere fagdommere vil kunne bidra til at sentrale spørsmål kan avgjøres av forvaltningsdomstolen med betydelig rettskildemessig verdi. Etter utvalgets syn vil dette være en bedre ordning enn at spørsmålene skal avgjøres i lagmannsretten, som er en alminnelig domstol. I tilfeller der mer enn én fagdommer skal delta, bør antallet være tre.

32.7.7.2 Meddommere

I sivile saker for de alminnelige domstolene settes retten som nevnt med meddommere under hovedforhandlingen dersom en part krever det eller retten finner det ønskelig, jf. tvisteloven § 9-12 første ledd. Meddommerne skal være fagkyndige dersom hensynet til en forsvarlig behandling av saken tilsier det. Meddommerinstituttet har dels et demokrati- og legitimitetsaspekt, og er dels et verktøy for å sikre fagkyndighet i retten. Tvistelovutvalget uttalte blant annet følgende om meddommere som en del av rettssystemet:164

«Deltakelse av alminnelige meddommere vil … i noen grad kunne fremme en forsvarlig behandling og avgjørelse, kanskje ikke først og fremst fordi det er alminnelige meddommere med, men fordi deltakelse av meddommere medfører at retten får en større sammensetning. At det er flere med og dømmer, vil i seg selv kunne innebære en kvalitetssikring i bevisbedømmelsen og vurderingene. Men det kanskje viktigste argumentet for deltakelse av alminnelige meddommere er tillitshensynet. Det kan ikke ses bort fra at parter vil kunne ha større tillit til et avgjørelsesorgan hvor også «vanlige folk» deltar, kanskje er det særlig grunn til å tro dette i konflikter mellom «den vanlige mann» og mer ressurssterke parter, typisk stat, kommune, offentlige organer ellers og store bedrifter mv. Dette tillitshensynet vil ha særlig vekt hvor saken gjelder vedtak om bruk av tvang, men lekdommere vil her ofte være fagkyndige meddommere. Ved tyngre inngrep overfor enkeltindivider, vil også rene demokrati- og legitimitetshensyn tale for at lekdommere er med. Deltakelse av alminnelige lekdommere vil også kunne være nyttig med henblikk på rettsreglenes atferdsregulerende funksjon. Deltakelse av lekdommere vil medvirke til at kunnskap om rettsregler og rettshåndhevelse blir spredd i befolkningen.»

Ordningen med alminnelige meddommere i domstolene har et motstykke i deltakelsen av nemndmedlemmer ved UNEs behandling av saker i nemndmøte. Ved behandling av saker i nemndmøte deltar det to nemndmedlemmer, mens det deltar fire nemndmedlemmer ved behandling i stornemnd. Nemndmedlemmene er oppnevnt på grunnlag av forslag fra et departement eller en organisasjon, uten formelle krav til en spesifikk utdanning eller erfaringsbakgrunn.165

Også i Trygderetten varierer rettens sammensetning med sakens art.166 Hovedregelen er at Trygderetten settes med to medlemmer, med et juridisk kyndig rettsmedlem som administrator. Avhengig blant annet av hvilke faglige kvalifikasjoner saken krever, settes retten i en del tilfeller med tre medlemmer. I tilfeller der det må antas at rettens avgjørelse kan bli bestemmende for praksis på et saksområde, kan retten settes med fem medlemmer. Tidligere ga loven anvisning på at Trygderetten i noen tilfeller settes med syv medlemmer, og slik at to av disse kunne være lekmedlemmer. Denne ordningen ble avviklet i 2015, under henvisning blant annet til at ordningen ikke lenger var i bruk. I proposisjonen til grunn for lovendringene er utfordringene ved bruk av lekmedlemmer i Trygderetten beskrevet slik:167

«Bruk av legmedlemmer i en sak er ressurskrevende, både økonomisk og administrativt. For det første vil det medføre utgifter i form av dekning av reiseutgifter og utbetaling av arbeidsgodtgjøring. For det andre vil det medføre en del ekstra administrativt arbeid, både for rettens administrator og for Trygderettens administrative personale, i samband med blant annet oppnevning og innkalling av legmedlemmer samt dekning av utgifter/utbetaling av godgjøring. I tillegg kommer annet arbeid med å legge forholdene best mulig til rette for legmedlemmenes deltakelse, for eksempel når det gjelder innføring i saken og de spørsmål som saken reiser. Anvendelse av legmedlemmer i mer enn et meget sterkt begrenset antall saker vil nødvendiggjøre en styrking av Trygderettens personale, også når det gjelder administrativt personale, for å forhindre at saksbehandlingstiden forlenges.»

Departementet mente at rettssikkerheten i Trygderetten vil være godt nok ivaretatt uten bruk av lekmedlemmer.168

Det som tvistelovutvalget uttalte om verdien av deltakelse fra alminnelige meddommere i avgjørelsen av sivile saker for domstolene, vil være relevant også for behandlingen av saker ved en forvaltningsdomstol for utlendingssaker. Staten vil være part i sakene, og bildet vil være «den lille mann eller kvinne» mot en ressurssterk stat. På sikt er landet avhengig av at innbyggerne har tillit til de sentrale samfunnsinstitusjonene, ikke minst til domstolene. Bruk av lekdommere er ressurskrevende – slik det er beskrevet ovenfor i tilknytning til Trygderetten – men også en investering i tillit. Etter utvalgets vurdering bør derfor forvaltningsdomstolen kunne settes med meddommere i enkelte saker.

Etter dagens system kan nemndleder i UNE avgjøre «[s]aker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål», jf. utlendingsloven § 78 tredje ledd. Motsetningsvis må dette bety at saker som byr på slike tvilsspørsmål, skal avgjøres i nemndmøte (eller stornemnd). Hvilke saker som skal anses å by på vesentlige tvilsspørsmål og dermed avgjøres i nemndmøte, er presisert i utlendingsforskriften § 16-9, som lyder:

«En sak skal anses å by på vesentlige tvilsspørsmål og avgjøres i nemndmøte dersom det er tvil om spørsmål som kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken. Blant annet skal saken anses å by på vesentlige tvilsspørsmål dersom

• a) det er tvil om klagerens troverdighet når det gjelder anførsler om faktiske forhold som kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken,

• b) det er tvil om vurderingen av retursituasjonen og dette kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken,

• c) det er tvil om rettslige tolkningsspørsmål som kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken, eller

• d) det er tvil om hvorvidt et skjønn skal utøves og dette kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken.»

Denne avgrensningen kan være egnet som kriterium også for hvilke saker som skal behandles med meddommere i en forvaltningsdomstol for utlendingssaker. En regel med dette innholdet vil ikke gi fullt samsvar mellom saker der saksbehandlingen skal inkludere muntlighet og saker som skal behandles med meddommere. Formålene med muntlighet og med deltakelse fra meddommere er imidlertid ikke fullt ut de samme, og i praksis er det klart mulig å gjennomføre ett av disse elementene uten det annet. Et uttalt ønske fra en part om deltakelse fra meddommere bør ikke i seg selv være styrende for prosessen, men kan etter omstendighetene være et moment i rettens vurdering av hvordan saken skal behandles.

I sivile saker for de alminnelige domstolene skal meddommerne være fagkyndige «dersom hensynet til forsvarlig behandling av saken tilsier det», jf. tvisteloven § 9-12 andre ledd. I mange tilfeller vil det være nettopp ønsket om fagkyndighet som ligger til grunn for en parts begjæring om meddommere. Fagkyndige meddommere vil kunne styrke partenes tillit til retten, også i en forvaltningsdomstol for utlendingssaker. Forvaltningsdomstolen vil imidlertid være en særdomstol, forutsetningsvis med særskilt kompetanse innenfor utlendingsfeltet. Utgangspunktet for vurderingen av behovet for fagkyndige meddommere blir derfor et annet enn for de alminnelige domstolene. Videre er det ikke noen egen kategori fagkyndige nemndmedlemmer i UNE, og utvalget kjenner ikke til noen praksis med bruk av fagkyndige meddommere i utlendingssaker for domstolene. Etter utvalgets syn bør fagkyndighet på dette området tilføres retten gjennom bruk av sakkyndige heller enn fagkyndige meddommere. Oppnevning av sakkyndige kan ha den fordel fremfor oppnevning av fagkyndige meddommere at den sakkyndiges vurderinger blir kjent for partene og undergitt kontradiksjon før avgjørelse treffes. Det bør høre under retten å bestemme om det skal oppnevnes meddommere i den enkelte sak.

Ordningen med meddommere i de alminnelige domstolene er knyttet til hovedforhandlingen og avgjørelsen av saken. Som nevnt i det foregående, vil prosessen for en forvaltningsdomstol for utlendingssaker av praktiske grunner måtte være enklere – i utgangspunktet skriftlig, og uten en hovedforhandling som etter tvisteloven. «Innslagspunktet» for når i prosessen meddommere skal bringes inn, vil derfor måtte defineres annerledes for forvaltningsdomstolen. Utvalget antar at meddommernes funksjon bør formuleres slik at de skal delta i behandlingen og avgjørelsen av de spørsmålene saken reiser. Uttrykket «behandlingen» vil inkludere eventuelle muntlige innslag, men på den annen side ikke i seg selv stille krav om muntlighet. Videre vil formuleringen legge til rette for at avgjørelser av prosessuell karakter vil kunne treffes av fagdommeren alene.

Den ordningen med meddommere som nå er beskrevet, vil gi meddommerne i forvaltningsdomstolen en noe bredere oppgave enn nemndmedlemmene i UNE. For UNE kan avholdelse av nemndmøte og deltakelse fra nemndmedlemmer knyttes helt sammen, slik at når det avholdes nemndmøte for bare noen av spørsmålene i en sak, deltar nemndmedlemmene bare i avgjørelsen av disse.169 Etter utvalgets forslag skal meddommerne – dersom slike først deltar – ta del i avgjørelsen av alle realitetsspørsmål.

Nemndmedlemmer til UNE oppnevnes av Kongen i statsråd etter forslag fra Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Juristforbundet og humanitære organisasjoner. Ordningen er ment å sikre at nemndmedlemmene representerer en viss kompetanse, og at UNEs frie stilling ivaretas.170 Departementet foreslo i utgangspunktet at utvalget av meddommere skulle oppnevnes etter forslag fra de politiske partiene, eller med utgangspunkt i de alminnelige meddommerutvalgene.

Meddommere og lagrettemedlemmer til de alminnelige domstolene hentes fra alminnelige utvalg i hver kommune, valgt av kommunestyret. Domstolloven stiller visse krav til hvem som kan være lekdommer, blant annet til alder og vandel, jf. lovens §§ 70 flg. Det nedsettes ikke egne utvalg for fagkyndige meddommer. Jordskifterettene har et særskilt utvalg meddommere som skal være «kunnige» i saker som den aktuelle jordskifteretten behandler, jf. jordskifteloven § 2-5 første ledd. Flere nemnder har utvalg, noen av personer med en spesifikk kompetanse. For eksempel skal den nye Skatteklagenemnda ha et utvalg bestående av jurister, revisorer og økonomer.

I Sverige hentes lekdommere ved migrationsdomstolene fra de samme utvalg som lekdommere ved förvaltningsrätten for øvrig, jf. utlänningslagen kapittel 16 § 2. En ordning med særskilte utvalg av lekdommere ved migrationsdomstolene ble foreslått, men forkastet.171

Av praktiske grunner vil meddommere – i likhet med nemndmedlemmer i dag – måtte hentes fra et på forhånd definert utvalg. De som skal oppnevnes til et utvalg av meddommere for forvaltningsdomstolen, bør oppfylle de kravene som følger av domstolloven §§ 70-72 for å kunne rekrutteres til utvalgene av alminnelige meddommere. I dette ligger blant annet at den som utpekes må ha tilstrekkelige norskkunnskaper, og for øvrig være personlig egnet til oppgaven. Mens nemndmedlemmer i dag må være norske statsborgere, ligger det ikke et tilsvarende krav i domstolloven §§ 70-72. Videre bør utvalget være balansert med hensyn til alder og kjønn. Ideelt sett bør det også ha representanter fra hele domstolens geografiske jurisdiksjonsområde. Skal det være bare én forvaltningsdomstol, vil dette kunne gi store reiseavstander. I dag hentes nemndmedlemmer til UNE fra hele landet. Dersom de som skal rekrutteres til utvalget skal ha plikt til å la seg utpeke, må dette komme til uttrykk i lov.

Utvalget går ikke detaljert inn på spørsmålet om hvordan en ordning for oppnevning av meddommere for forvaltningsdomstolen bør utformes. Utvalgets skisse til lov for utlendingsdomstolen bygger på at meddommere fortsatt skal rekrutteres på grunnlag av forslag fra departementer og organisasjoner, men her i regi av Domstoladministrasjonen.

32.7.8 Forvaltningsdomstolens prøving og avgjørelse av saken

32.7.8.1 Generelt

UNE kan prøve alle sider av en sak som er avgjort av UDI, ta i betraktning nye opplysninger, og treffe nytt vedtak basert på forholdene slik de foreligger når UNE avgjør klagesaken. Det er i tråd med forvaltningslovens hovedregel om klageorganers kompetanse, jf. lovens § 34 andre ledd. De alminnelige domstolenes kompetanse til å prøve forvaltningsvedtak er derimot som hovedregel begrenset til å prøve gyldigheten av vedtaket, basert på faktum slik det forelå da forvaltningen traff sitt vedtak.172 Blir et forvaltningsvedtak kjent ugyldig, må forvaltningen behandle saken på nytt. Den svenske forvaltningsdomstolens kompetanse ligner mest på administrative klageorganers kompetanse etter norsk rett, idet de kan prøve alle sider av saken, og erstatte den påklagede avgjørelsen med en ny avgjørelse.173

Dersom kompetansen for en norsk forvaltningsdomstol for utlendingssaker begrenses sammenlignet med UNEs rolle, vil det kunne ses som en svekkelse av det rettssikkerhetsmessige vernet som ligger i retten til administrativ klagebehandling i dag. Siden forvaltningsdomstolen forutsetningsvis blir den første som skal prøve UDIs vedtak, vil en begrenset myndighet for domstolen innebære at det ikke blir noen mulighet til å få prøvd alle sider ved saken. Som beskrevet i kapittel 30, følger det av EMK artikkel 13 at det må være adgang til å få prøvd om et vedtak innebærer menneskerettsbrudd. Det vil gi liten mening å utforme domstolens kompetanse snevrere enn den retten til overprøving som ligger i konvensjonsbestemmelsen, siden man i så fall må ha en annen instans som oppfyller denne. Etter utvalgets syn bør en forvaltningsdomstol som skal overta UNEs funksjon, kunne prøve alle sider av saken.

På samme måte som i sivile saker for de alminnelige domstolene, bør forvaltningsdomstolen basere sine avgjørelser i hovedsak på et faktisk grunnlag som ligger innenfor det partene har påberopt seg. I dette ligger at også faktiske opplysninger i saken som ikke er særskilt fremhevet (påberopt) av partene, kan inngå i rettens avgjørelsesgrunnlag, så lenge de har vært kjent for partene og de har hatt foranledning til å uttale seg om dem.

Et ytterligere spørsmål er hvorvidt en forvaltningsdomstol for utlendingssaker bør kunne gå utenfor partenes påstander eller anførsler i saken. Konkret kan dette eksempelvis være spørsmål om domstolen i en sak kan legge avgjørende vekt på en risiko for kjønnslemlestelse ved retur, selv om UDI ikke har vurdert dette, og det heller ikke er anført som grunnlag for beskyttelse.174

Som nevnt kan ikke de alminnelige domstolene gå utenfor partenes påstander og anførsler i saker med fri rådighet.175 Gjennom veiledning av partene vil imidlertid retten i noen grad kunne påvirke rammen for prøvingen. I Sverige gir förvaltningsprocesslagen § 29 anvisning på et «offisialprövningsprincip», men hvorvidt domstolen kan gå ut over partenes påstander, er omdiskutert.176 Hovedregelen er at retten er bundet av partenes påstander, men om det foreligger særlige grunner («særskilda skäl»), kan retten gå ut over partenes påstander og anførsler dersom dette er til fordel for den enkelte, og ikke til ugunst for en motstående privat interesse.

Etter utvalgets vurdering bør det påklagede vedtaket og partenes påstander danne rammen for hva domstolen skal kunne treffe realitetsavgjørelse om. Innenfor dette, bør domstolen stå friere med hensyn til hva som kan lede frem til en konklusjon. Ser domstolen andre grunnlag for en konklusjon enn dem som er berørt av partene, bør den imidlertid kunne oppheve det påklagede vedtaket og sende saken tilbake til UDI for ny behandling der. I § 15 andre ledd i lovskissen er det lagt opp til at retten, istedenfor å avgjøre realiteten i saken, kan sende saken tilbake til UDI for ny behandling når særlige grunner taler for det. Opprettholdes vedtaket der, kan avgjørelsen klages inn for domstolen på nytt.

Hva slutningen i avgjørelsen fra forvaltningsdomstolen skal gå ut på, vil naturlig nok avhenge av om domstolen kommer til at klagen skal føre frem. Dersom klagen ikke fører frem, vil domsslutningen måtte gå ut på at klagen ikke tas til følge. Samtidig bør forvaltningsdomstolen fastsette en ny frist for utreise i tilfeller der utlendingen befinner seg i Norge. Som hovedregel bør denne fristen ikke være kortere enn ankefristen. Dersom UDI ber om det, og domstolen finner at det foreligger en situasjon som nevnt i utlendingsloven § 90 sjette ledd fjerde punktum, bør det kunne fastsettes en kortere frist innenfor rammene etter nevnte bestemmelse i utlendingsloven.

Kommer domstolen derimot til at klagen skal tas til følge, må slutningen i dommen angi den rettslige posisjon utlendingen etter domstolens vurdering skal ha.

32.7.8.2 Ulike typer avgjørelser fra forvaltningsdomstolen

Den sentrale oppgaven for en forvaltningsdomstol vil være å avgjøre realiteten i de sakene som bringes inn for den. I tillegg må domstolen treffe avgjørelser om ulike prosessuelle spørsmål; om det skal gis oppreisning for oversittelse av klagefristen, om iverksettingen av et vedtak skal utsettes, om en sak skal behandles med meddommere, om det skal avholdes et behandlingsmøte, om avskjæring av bevis mv.

I sivilprosessen skilles det mellom tre typer domstolsavgjørelser; dommer, kjennelser og beslutninger.177 De tre typene avgjørelser gjelder ulike typer spørsmål, og det er ulike krav til saksbehandlingen og ulik adgang til å anke dem. I forvaltningsretten definerer forvaltningsloven § 2 begrepet vedtak, som typisk vil være forvaltningens realitetsavgjørelse av en sak. Forvaltningsloven definerer ikke andre typer avgjørelser, selv om også forvaltningsorganer treffer beslutninger om behandlingen av saken mv. Disse faller utenfor lovens vedtaksbegrep, og har i praktisk terminologi betegnelsen prosessledende avgjørelser.

Arbeidsretten og Utmarksdomstolen for Finnmark benytter tvistelovens terminologi for ulike typer avgjørelser. Realitetsavgjørelser fra Trygderetten betegnes derimot som kjennelser. Avgjørelser fra fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker betegnes som vedtak.

For at det skal være tydelig at forvaltningsdomstolen er en domstol, vil det være en fordel om den terminologien som skal benyttes, er mest mulig lik den som brukes for avgjørelser fra andre domstoler. Avgjørelser som avgjør realiteten i saken bør kalles dommer. Andre avgjørelser som avslutter saker for domstolen, kan naturlig betegnes som kjennelser, og øvrige avgjørelser som beslutninger. Også reglene om krav til begrunnelse for de ulike typene avgjørelser, og om rettsmidler, bør i utgangspunktet være så like som mulig reglene for de alminnelige domstolene. For saker der det etter domstolens vurdering er åpenbart at klagen ikke kan føre frem, vil det imidlertid ikke være en god anvendelse av ressursene om domstolen skal måtte gi en individualisert begrunnelse. Utvalget foreslår derfor at det lovfestes en hjemmel for å kunne gi en kortfattet, standard begrunnelse i slike tilfeller (lovskissens § 16 andre ledd).

32.7.8.3 Underretning om avgjørelser fra forvaltningsdomstolen

En avgjørelse må gjøres kjent for partene. Forvaltningsvedtak skal normalt meddeles skriftlig til parten eller dennes fullmektig, sammen med informasjon om klageadgang, klagefrister mv.178 Vedtak fra UNE meddeles normalt ved at de sendes til parten eller dennes fullmektig per post. I noen tilfeller sendes vedtaket til politiet for underretning, blant annet dersom parten ikke har kjent adresse. Dersom parten befinner seg i utlandet, og ikke har fullmektig i Norge, sendes vedtaket til norsk utenriksstasjon i det aktuelle landet for underretning.

Dommer fra de alminnelige domstolene i sivile saker skal forkynnes for partene.179 Det kan bare skje på den måten domstolloven kapittel 9 foreskriver.180 Normalt skjer forkynning per post til parten.181 Dersom parten er representert med fullmektig, kan forkynning skje også overfor denne.182

Formålene med reglene om forkynning er å sikre at parten får mulighet til å gjøre seg kjent med innholdet i et dokument, og at det er notoritet rundt tidspunktet for dette. Reglene om formidling av avgjørelser fra en forvaltningsdomstol bør ivareta de samme formålene. At avgjørelsene kan ha store konsekvenser for en privat part, gjør det særlig viktig å sikre at denne forstår innholdet i og betydningen av avgjørelsen, blant annet når avgjørelsen setter frist for utreise eller inneholder et innreiseforbud. Oversittelse av en utreisefrist innebærer at parten mister muligheten til å få økonomisk støtte til reetablering i hjemlandet, og kan bli sendt ut av landet med tvang og utvist. Et forsettlig eller uaktsomt brudd på et innreiseforbud kan straffes med fengsel i inntil to år. Formidlingen av avgjørelsen må videre inneholde blant annet relevant informasjon om ankeadgangen.

Når partene er representert ved en fullmektig, antas det at postforkynning vil være en betryggende fremgangsmåte. Dersom parten ikke har en fullmektig, vil blant annet manglende norskkunnskaper hos parten kunne medføre at postforkynning ikke gir tilstrekkelig sikkerhet for at avgjørelsens innhold og betydning blir forstått. I slike tilfeller må avgjørelsen derfor formidles av andre. Som i dag vil det være naturlig at denne oppgaven ligger til politiet. Det bør videre være en åpning for å la politiet forkynne en avgjørelse også i andre tilfeller, for eksempel på grunn av risikovurderinger.

32.7.9 Virkninger av en avgjørelse fra forvaltningsdomstolen

Et sentralt poeng med domstolsbehandling er at de sakene som pådømmes der, avgjøres med endelig virkning. Dommer fra de alminnelige domstolene i tvistesaker har virkninger som sammenfattes i begrepene rettskraft og tvangskraft.183 Essensen i disse virkningene er at en dom er bindene mellom partene når den ikke lenger kan angripes med ordinære rettsmidler, og at eventuelle krav fastsatt i dommen da kan tvangsfullbyrdes.

I en sak for de alminnelige domstolene om gyldigheten av et forvaltningsvedtak, er det bare avgjørelsen om vedtakets gyldighet som har rettskraftvirkninger, ikke de vurderingene som domstolen har gjort av de underliggende forholdene. Avgjørelser truffet av norske forvaltningsorganer har normalt ikke rettskraftvirkninger. Spørsmålet om rettskraft for svenske dommer i forvaltningssaker, er omdiskutert. Et utgangspunkt er at avgjørelser som går ut på at en søknad avslås, ikke har rettskraft.184

Også for dommer fra en forvaltningsdomstol vil det være behov for regler om virkningen av en dom. Reglene bør for det første angi at dommer i utgangspunktet ikke kan ankes etter ankefristens utløp, og at et vedtak fra UDI som er prøvd for forvaltningsdomstolen, ikke kan kreves prøvd på nytt. En dom fra forvaltningsdomstolen (eller ankedomstolen) kan imidlertid ikke stå i veien for at det kan fremsettes en ny søknad om samme type tillatelse som tidligere er avslått. Videre må utlendingsforvaltningen kunne opprette ny sak om utvisning og tilbakekall selv om et vedtak om det samme tidligere er underkjent av forvaltningsdomstolen. I en del tilfeller må det også være adgang til å fremsette et krav om endring av forvaltningsdomstolens avgjørelse, jf. kapittel 32.6.3 ovenfor.

En rettskraftig dom fra forvaltningsdomstolen vil måtte være bindende for partene, og gi plikt til å innrette seg etter den. En dom som forkaster en klage og fastsetter en frist for utreise, vil innebære en plikt til å forlate riket innen den aktuelle fristen. En dom som gir utlendingen medhold, vil på samme måte være bindende for staten. Hvis en utlending med plikt til å forlate landet ikke oppfyller denne plikten innen den fristen domstolen har satt, må plikten kunne håndheves av myndighetene.

Utlendingsforvaltningens elektroniske verktøy for saksbehandling og informasjon inneholder opplysninger om de sakene som er til behandling. Også andre deler av forvaltningen mottar opplysninger på grunnlag av registreringer der. Med en forvaltningsdomstol vil det måtte høre under UDI å ajourføre disse systemene. Av praktiske grunner vil utlendingsmyndighetene ofte ikke kunne følge opp en dom før avgjørelsen er registrert elektronisk i disse systemene.

32.7.10 Offentlighet

Nemndmøter i UNE skal holdes for lukkede dører, og saksdokumentene kan unntas fra offentlighet.185 For rettspleien er utgangspunktet møteoffentlighet, referatadgang og dokumentoffentlighet. Også domstolene kan imidlertid i en del tilfeller beslutte at hele eller deler av et rettsmøte skal holdes for lukkede dører.186 Blant det som kan begrunne lukkede dører, er hensynet til privatlivets fred, eller at særlige forhold gir grunn til frykt for at offentlighet vil vanskeliggjøre sakens opplysning i en slik grad at lukkede dører er påkrevd. Videre kan retten beslutte forbud mot offentlig gjengivelse. For noen typer av saker kan rettsavgjørelser etter loven bare gjengis offentlig i anonymisert form.

I de svenske forvaltningsdomstolene, herunder i migrationsdomstolene, er utgangspunktet at rettsmøter er offentlige. Lukkede dører kan besluttes dersom det under rettsmøtet kan være aktuelt å fremlegge opplysninger som er unntatt offentlighet, jf. förvaltningsprocesslagen § 16. Muntlige møter i beskyttelsessaker holdes i stor grad for lukkede dører.187

Offentlighet er et viktig element i retten til en rettferdig rettergang. Etter utvalgets vurdering vil ikke en absolutt regel om lukkede dører i en forvaltningsdomstol harmonere godt med kravene til offentlighet etter EMK artikkel 6. Samtidig vil det ofte være hensyn til den enkelte sak som tilsier at i hvert fall deler av saken ikke bør gjøres kjent for allmennheten. I noen tilfeller kan det også foreligge sikkerhetsmessige hensyn av betydning for spørsmålet om åpenhet. Særlig i beskyttelsessaker kan offentlighet medføre at parten eller dennes familie kan bli utsatt for reaksjoner, eksempelvis fra hjemlandets myndigheter.

Utvalget antar at det bør være samme utgangspunkt om offentlighet i en forvaltningsdomstol som for de alminnelige domstolene. Forvaltningsdomstolen bør imidlertid kunne beslutte lukkende dører ut fra behovet i den enkelte sak. Videre bør allmennheten som utgangspunkt ha innsyn i forvaltningsdomstolens avgjørelser. I praksis vil forvaltningsdomstolen være siste instans i de aller fleste utlendingssakene. Innsyn er nødvendig blant annet for at den enkelte best mulig skal kunne forutsi sin rettsstilling, og for at domstolens virksomhet skal være gjenstand for offentlig debatt. Avgjørelser må imidlertid kunne anonymiseres, og også kunne unntas helt fra innsyn dersom hensynet til særskilte forhold tilsier det. Slike avgjørelser bør høre under domstolen.

32.8 Ankebehandlingen

32.8.1 Innledning

I kapittel 32.3.2 har utvalget gitt uttrykk for at lagmannsretten bør være ankeinstans for avgjørelser fra en forvaltningsdomstol for utlendingssaker.

Etter tvisteloven § 29-2 kan både dommer, kjennelser og beslutninger fra tingretten være gjenstand for anke til lagmannsretten. Avgjørelser som gjelder saksbehandlingen, kan imidlertid ikke ankes etter at saken er avgjort. Bestemmelsen angir også flere begrensninger med hensyn til hva som kan gjøres gjeldende i en anke. Utvalget antar at disse reglene bør gjelde på samme måte for anke over avgjørelser fra forvaltningsdomstolen. I det følgende går utvalget nærmere inn på enkelte øvrige spørsmål om innholdet i ankeretten og lagmannsrettens behandling av ankesaker.

32.8.2 Begrensninger i retten til ankebehandling

Tvistelovens utgangspunkt er at dommer i sivile saker for de alminnelige domstolene kan ankes. Både tvisteloven og annen lovgivning angir imidlertid enkelte begrensninger i dette, i form av regler om ankenektelse og krav om samtykke til ankebehandling. Det følger av tvisteloven § 29-13 andre ledd at en anke over dom fra tingretten kan nektes fremmet når lagmannsretten finner det klart at anken ikke vil føre frem. Denne bestemmelsen gjelder blant annet for tingrettens dommer i utlendingssaker. Vilkåret «klart at anken ikke vil føre frem» er ment å skulle tolkes strengt – det kreves en høy grad av sikkerhet for at anken ikke vil føre frem for at den kan nektes fremmet etter bestemmelsen. Det avgjørende er om resultatet vil stå seg, ikke om lagmannsretten er enig i tingrettens begrunnelse.188

Videre har vi som nevnt enkelte regler om krav til samtykke for at en anke skal kunne fremmes. Dette gjelder for det første visse saker om formuesverdier.189 Dernest følger det av tvisteloven § 36-10 at anke over tingrettens dom i sak om fylkesnemndas vedtak etter barnevernloven ikke kan fremmes uten samtykke fra lagmannsretten. Lovbestemmelsen angir i hvilke tilfeller samtykke kan gis. Denne særskilte samtykkeordningen har bakgrunn i et ønske om at flest mulig saker avgjøres endelig i tingretten, slik at barnets situasjon avklares raskest mulig.190

I Sverige kan migrationsdomstolenes avgjørelser ankes til Migrationsöverdomstolen. Det kreves samtykke («prövningstillstånd»), som kan gis dersom saken reiser spørsmål av betydning for rettsanvendelsen («rättstillämpningen») eller andre særlige grunner tilsier det, jf. utlänningslagen kapittel 16 § 12. Det gis samtykke til anke i bare en liten andel av sakene, og i praksis får de aller fleste utlendingssaker sin endelige avgjørelse i migrationsdomstolene. For anke til kammarrätt, som er første ankeinstans for de alminnelige forvaltningsdomstolene, kreves det også i en del tilfeller samtykke, jf. förvaltningsprocesslagen § 34 a.

Ett av formålene med å opprette en forvaltningsdomstol for utlendingssaker, vil måtte være å realisere de rettssikkerhetsmessige kvalitetene som ligger i en domstolsbehandling på et tidligere stadium i saksgangen enn i dag. Når et vedtak fra UDI er prøvd i én domsinstans (forvaltningsdomstolen) etter de linjene som beskrives i denne utredningen, vil retten til en effektiv overprøving etter EMK artikkel 13 være oppfylt. Dermed kan det vurderes å innføre en ordning med krav til samtykke for at en anke til lagmannsretten kan fremmes, slik det er for anke over tingrettens avgjørelse om prøving av et vedtak fra fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. Det vil være enkelte ulikheter mellom de to sakstypene. Blant annet vil spørsmål om tvang etter barnevernloven i dagens ordning være behandlet i to kollegiale organer (fylkesnemnda og tingretten, som vil være satt med en fagkyndig meddommer), mens utlendingssaker vil være behandlet av et forvaltningsorgan (UDI, som er unntatt fra instruksjonsmyndighet i enkeltsaker) og en forvaltningsdomstol med én fagdommer og eventuelt to meddommere. Samtidig må adgangen til ankebehandling av forvaltningsdomstolens avgjørelser ses i sammenheng med at det fortsatt vil måtte være adgang til å anmode om omgjøring på grunn av nye opplysninger, jf. kapittel 32.6.3.

I dag bringes årlig ca. 150 utlendingssaker inn for tingretten, mens lagmannsretten mottar ca. 60–80 slike saker per år. Med mindre reglene om rettshjelp endres, vil lagmannsretten antakelig få omtrent like mange saker som tingretten mottar i dag dersom klagebehandlingen overtas av en forvaltningsdomstol. Med dette forholdsvis lave antallet utlendingssaker for domstolene, er behovet for en ordning med krav til samtykke for at en anke kan fremmes, mindre enn i eksempelvis barnevernsaker. Etter utvalgets skjønn tilsier ikke sakstallet i seg selv at det bør være ytterligere begrensninger i retten til ankebehandling enn det som ligger i den alminnelige regelen etter tvisteloven § 29-13 andre ledd. Utvalget foreslår derfor ikke en regel om krav til samtykke for ankebehandling.

Dersom man derimot går inn for en ordning med krav til samtykke, blir et neste spørsmål i hvilke tilfeller lagmannsretten skal kunne samtykke til fremme av anke over en dom fra forvaltningsdomstolen. Ut fra hensynet til at lagmannsretten bør kunne bidra til utviklingen av det aktuelle rettsområdet, bør samtykke i så fall for det første kunne gis der anken reiser spørsmål av betydning utenfor den foreliggende saken. Et slikt kriterium vil gi lagmannsretten mulighet til å være rettsavklarende. Videre bør samtykke kunne gis der det er vesentlige svakheter knyttet til forvaltningsdomstolens saksbehandling eller avgjørelse. Om det har kommet til nye opplysninger etter at forvaltningsdomstolen avsa sin dom, bør derimot ikke være et kriterium for samtykke, siden det i slike tilfeller vil være mer hensiktsmessig at slike fremsettes overfor UDI i en anmodning om ny behandling av saken. Ved vurdering av om det skal gis samtykke til ankebehandling, bør det dessuten ses hen til konsekvensene av at en eventuell uriktig avgjørelse blir stående. Dette temaet kan tilsi en noe lavere terskel for ankebehandling i beskyttelsessaker enn i andre utlendingssaker. Videre vil det være naturlig å se hen til muligheten for at anken kan føre frem.

32.8.3 Behandlingen i lagmannsretten

Hovedregelen for domstolsprøving av forvaltningsvedtak er som nevnt at behandlingen er begrenset til å prøve vedtakets gyldighet. Begrunnelsen for denne innretningen er blant annet at den bidrar til ryddighet med hensyn til hva som er forvaltningens oppgaver og ansvar. Mens en forvaltningsdomstol for utlendingssaker som nevnt bør kunne prøve alle sider av saken og eventuelt treffe et nytt realitetsvedtak, vil det være en fordel om det «normale» skille mellom forvaltning og domstol kommer til syne igjen ved behandlingen for lagmannsretten. Ankedomstolen vil i så fall kunne prøve forvaltningsdomstolens avgjørelse innenfor de vanlige rammene for domstolskontroll med forvaltningsvedtak. Utvalget ser ikke noen avgjørende grunn til at lagmannsretten skal kunne prøve saken ut over disse rammene. Lagmannsretten må prøve saken på grunnlag av det faktum som forelå da forvaltningsdomstolen traff sin avgjørelse, likevel slik at lagmannsretten også kan ta i betraktning nye bevis for faktum som ble anført for forvaltningsdomstolen.191

32.8.4 Prosessform og saksbehandlingsregler

Fristen for å anke en avgjørelse fra forvaltningsdomstolen bør være i samsvar med det som ellers gjelder for anke til lagmannsretten.192

Prosessen for forvaltningsdomstolen, slik den er beskrevet i det foregående, er i noen grad en hybrid mellom en domstolsprosess og en forvaltningsprosess. Med en særskilt prosess for forvaltningsdomstolen, oppstår spørsmålet om hvordan ankedomstolens prosess med disse sakene skal innrettes. Utgangspunktet bør være at ankesakene så langt mulig behandles etter tvistelovens regler. Det vil imidlertid være behov for noen tilpasninger, særlig som følge av at saksbehandlingen for forvaltningsdomstolen i stor grad må være skriftlig.

Ankebehandling av dommer i lagmannsretten er som hovedregel muntlig, jf. tvisteloven § 29-16 første ledd. Skriftlig behandling kan besluttes dersom anken bare gjelder saksbehandlingen eller rettsanvendelsen, eller den bare i liten grad gjelder faktiske spørsmål der umiddelbar bevisføring vil være av vesentlig betydning, forutsatt at skriftlig saksbehandling kan gi et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag. Mange anker over dom fra forvaltningsdomstolen vil gjelde nettopp bevisvurderingen. I slike tilfeller vil ikke de normale kriteriene for skriftlig ankebehandling være oppfylt. Samtidig vil det neppe være hensiktsmessig med et system som foreskriver muntlighet i større grad for lagmannsretten enn for forvaltningsdomstolen. Det vil derfor være behov for en lignende regel om skriftlighet og muntlighet i lagmannsretten som i forvaltningsdomstolen.

32.9 Rettshjelp og dekning av sakskostnader

32.9.1 Adgang til fri rettshjelp for behandling i forvaltningsdomstolen

I dag følger det av utlendingsloven at utlendingen, med enkelte modifikasjoner og variasjoner for innslagstidspunkt, har krav på fri rettshjelp i form av fritt rettsråd i saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall av tillatelse, eller beskyttelse. Dersom det skal etableres en forvaltningsdomstol som erstatning for UNE, oppstår det spørsmål om hvilke konsekvenser denne organisatoriske endringen bør få for innretningen på rettshjelpsordningene. Behandling for forvaltningsdomstolen skal ivareta utlendingens konvensjonsbaserte rett til en effektiv overprøving. Materielt sett må rettshjelpsreglene derfor være utformet på en måte som sørger for at kostnadene ikke blir et hinder for å bringe en sak inn for forvaltningsdomstolen.

Fri rettshjelp gis normalt som fritt rettsråd i saker utenfor domstolene, og som fri sakførsel i saker for domstolene. Beslutning om fri sakførsel tas av den domstolen eller det forvaltningsorganet som har saken til behandling, mens fritt rettsråd som regel besluttes av fylkesmannen. Foruten domstolene, er også enkelte forvaltningsorganer omfattet av ordningen med fri sakførsel. Blant annet gjelder dette fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, kontrollkommisjonen for psykisk helsevern og Trygderetten. For forliksrådene er det tale om fritt rettsråd. Ettersom forvaltningsdomstolen vil være en domstol, vil det være naturlig at fri rettshjelp gis i form av fri sakførsel. Saksbehandlingen for domstolen vil riktignok i stor grad være skriftlig, og prosessen kan ligne mye på administrativ klagebehandling. Etter utvalgets vurdering bør imidlertid ikke rettshjelpsordningen bidra til å tilsløre at forvaltningsdomstolen både formelt og reelt skal være en domstol. Behovet for standardiserte takster vil fortsatt kunne ivaretas gjennom en ordning med stykkpris for juridisk bistand til utlendingen.

Dagens ordning for betaling for advokatbistand for UNE er kritisert for ikke å gjenspeile den innsatsen som reelt sett kreves for å yte forsvarlig bistand. I en evaluering av advokatordningen for asylsøkere fra 2012, var en av hovedkonklusjonene at stykkprisfinansieringen ikke fungerer etter forutsetningene. Blant annet rapporterte 85 % av advokatene at en asylsak som avgjøres i nemndmøte med personlig fremmøte krever to eller flere timer mer enn stykkprisordningen legger opp til.193 I en vanlig asylsak, som honoreres med fem timer etter stykkprisordningen, rapporterte nær 60 % at de bruker mellom fem og syv timer, og ytterligere 35 % bruker mer enn syv timer. Et flertall av advokatene rapporterte videre at de «svært ofte» underfakturerte for å oppnå en tilstrekkelig faglig kvalitet på arbeidet. Evalueringen anbefalte blant annet at antallet timer som kan dekkes i saker som avgjøres i nemndmøte med personlig fremmøte oppjusteres fra fem til syv.

En partsprosess for forvaltningsdomstolen vil legge opp til større aktivitet fra den private parts side enn dagens ordning for UNE. En ordning med stykkpris for juridisk bistand vil måtte baseres på et realistisk bilde av den arbeidsinnsatsen som kreves for å kunne ivareta utlendingens interesser i saken.

32.9.2 Dekning av motpartens sakskostnader ved behandling i forvaltningsdomstolen

Hovedregelen etter tvisteloven er at den som vinner en sak, har krav på å få dekket sine sakskostnader fra motparten, jf. tvisteloven § 20-2 første ledd. Reglene om ansvar for dekning av sakskostnader skal blant annet bidra til å beskytte den enkelte mot negative virkninger av å bli stevnet for domstolene uten at det var grunnlag for søksmålet. Domstolen kan avvike fra hovedregelen om at den som vinner skal få dekket sine kostnader, men terskelen er ment å være høy.194 De samme reglene gjelder også i saker der det offentlige er part. Det er gitt særregler for noen typer av saker. Blant annet følger det av tvisteloven § 36-8 at staten dekker alle kostnader ved domstolsbehandling av administrative tvangsvedtak med mindre annet følger av lov. I Sverige er hovedregelen at staten dekker sakskostnader knyttet til behandling i forvaltningsdomstolen.

Også med hensyn til ansvar for sakskostnader ved et eventuelt tap, bør reglene utformes på en måte som sikrer at økonomi ikke blir et hinder for å bringe en sak inn for forvaltningsdomstolen. Det vil være utlendingen og det offentlige som er parter i søksmålet. Også det offentlige kan ha behov for beskyttelse mot grunnløse saksanlegg. På samme måte som staten i dag bærer kostnadene ved behandlingen i UNE, vil det imidlertid være naturlig at staten bærer kostnadene ved behandlingen i forvaltningsdomstolen. Etter utvalgets vurdering bør dette derfor være hovedregelen i en bestemmelse om ansvar for sakskostnader.

Det som nå er sagt om ansvaret for sakskostnader, er begrenset til å gjelde prøving for forvaltningsdomstolen. Ved anke til overordnede domstoler, bør de vanlige reglene om ansvar for sakskostnader gjelde. Også ved anvendelse av disse kan det etter omstendighetene være av betydning for utfallet av avgjørelsen om kostnadsansvar at saken gjelder en privatperson mot det offentlige.

32.10 Økonomiske og administrative konsekvenser av å etablere en forvaltningsdomstol

32.10.1 Innledning

Det fremgår av kapittel 33 at utvalget ikke anbefaler at Utlendingsnemndas oppgaver overtas av en forvaltningsdomstol. I det følgende gjennomgås likevel enkelte sentrale økonomiske og administrative konsekvenser av en slik omlegging, basert på utvalgets beskrivelse ovenfor av en forvaltningsdomstol for utlendingssaker. For det første vil det medføre kostnader å planlegge og gjennomføre endringen. Deretter vil det være løpende utgifter forbundet med driften av domstolen, og med de meroppgavene som UDI vil få.

32.10.2 Forvaltningsdomstolens behov for ressurser

Etablering av en forvaltningsdomstol for utlendingssaker vil for det første kreve at det utnevnes dommere som kan behandle sakene, ansettes øvrig personale som kan ivareta støttefunksjoner, og stilles til disposisjon et lokale som domstolen kan utøve sin virksomhet fra. Ved beregning av behovet for ressurser til forvaltningsdomstolen, vil det være naturlig å ta utgangspunkt i et anslag for hvor mange saker domstolen vil få til behandling.

Anslag over antall saker til forvaltningsdomstolen

Utvalgets beskrivelse av en forvaltningsdomstol er i hovedsak basert på at UDI skal behandle de samme sakstypene som i dag, og at utlendingen vil ha samme rett til overprøving som før. Dermed er det nærliggende å anta at forvaltningsdomstolen vil få til behandling omtrent like mange klagesaker som UNE mottar i dag. De siste fem årene har UNE mottatt i gjennomsnitt ca. 11 300 klagesaker årlig, og antallet klagesaker har variert mellom ca. 9 200 og ca. 14 000. Tallene gir et bilde av hva som kan antas å bli et «normalår» også for forvaltningsdomstolen.

Krav om endring av forvaltningsdomstolens avgjørelser skal etter beskrivelsen ikke behandles av forvaltningsdomstolen i første hånd, men av UDI (med mindre grunnlaget for kravet kan inngå i en anke), jf. kapittel 32.6.3. Forvaltningsdomstolen må likevel antas å få en del av disse sakene til behandling etter klage. I gjennomsnitt har UNE de siste fem årene mottatt ca. 5 000 omgjøringsanmodninger. Antallet har i perioden variert mellom ca. 3 000 og ca. 6 000. Hvor mange krav om endring som vil fremsettes til UDI, og hvor stor andel av disse som vil bli påklaget til forvaltningsdomstolen, er usikkert. I hvert fall på kort sikt kan det nok ikke forventes at antallet omgjøringsanmodninger vil påvirkes vesentlig av at UNE erstattes av en forvaltningsdomstol. For beregningen her legges det til grunn at antallet krav om endring fremsatt overfor UDI vil ligge på omtrent samme nivå som antallet omgjøringsanmodninger overfor UNE siste fem årene, altså ca. 5 000 årlig. I Sverige blir ca. 10–15 % av de krav om ny vurdering som fremmes for Migrationsverket hvert år, bragt videre til migrationsdomstolen. Med dette som veiledning, kan det anslås at ca. 750 krav om endring vil bli bragt videre til forvaltningsdomstolen hvert år.

Videre ligger det i beskrivelsen at forvaltningsdomstolen skal behandle enkelte saker som i dag ligger til de alminnelige domstolene, jf. kapittel 32.6. Disse sakene skal behandles på samme måte som for tingretten i dag (med hovedforhandling mv.). Tallmessig er det tale om få saker, slik at de neppe vil påvirke den totale ressursbruken i særlig grad.

På denne bakgrunn vil utvalget anslå at forvaltningsdomstolen bør dimensjoneres til å motta ca. 12 000 saker årlig. Som nevnt er det et særtrekk ved utlendingsforvaltningen at antallet saker kan variere betydelig, selv innenfor ganske korte tidsrom. Anslaget for hvor mange saker som vil komme til domstolen, må derfor leses med betydelig forbehold.

Anslag over behovet for dommere i forvaltningsdomstolen

Alle saker som kommer inn til domstolen, vil måtte fordeles til en dommer. UNE har i dag ca. 30 nemndledere, som i noen grad kan delegere avgjørelser til UNEs sekretariat. I en forvaltningsdomstol vil alle saker måtte avgjøres av fagdommer (unntaksvis flere fagdommere). I tillegg skal det etter beskrivelsen i noen saker delta meddommere.

Opplysninger om de svenske migrationsdomstolene kan gi noe veiledning for beregningene av bemanningen i en forvaltningsdomstol. Förvaltningsrätten i Stockholm mottar om lag 9 000 migrasjonssaker i året. Sakstilfanget der er dermed sammenlignbart med det som anslås for en norsk forvaltningsdomstol for utlendingssaker. Migrasjonssaker utgjør om lag 25 % av det totale antall saker som mottas i förvaltningsrätten. Totalt har förvaltningsrätten i Stockholm om lag 70 dommere og 28 fiskaler (jurister i dommerutdanning, disse kan også avgjøre saker). Utvalget kjenner ikke til hvor mange av dommerne og fiskalene som utelukkende behandler migrasjonssaker, men anslår at minst 25 % av den dømmende bemanningen er avsatt til disse sakene, altså om lag 25 dommere. Etter det utvalget forstår, beregner förvaltningsrätten i Stockholm ca. 35 saker per dommer per måned.

Også behandlingsmåten for migrationsdomstolene er sammenlignbar med den saksbehandlingen for en forvaltningsdomstol som er beskrevet ovenfor. Saken fordeles til en dommer straks den kommer inn, behandlingen er som hovedregel skriftlig, men med adgang til muntlige innslag, og partene har hovedansvaret for sakens opplysning, men slik at retten har et kompletterende ansvar. Siden behandling ved en forvaltningsdomstol vil være noe nytt i Norge, bør det nok tas høyde for at det vil gå litt tid før domstolen blir maksimalt produktiv.

Mange av sakene for forvaltningsdomstolen vil være enkle, og slik at en dommer kan behandle flere per dag. Andre saker, herunder mange saker hvor det skal avholdes møte, vil kreve mer arbeid. Med en norm på 35 saker per måned, vil en dommer kunne behandle i gjennomsnitt ca. 370 saker per år (ferie mv. tatt i betraktning). Utvalget antar at dette vil være et noe optimistisk produksjonstall, i hvert fall i en oppstartsfase. Med 12 000 saker årlig, antar utvalget at det bør legges til grunn at domstolen vil ha behov for om lag 40 dommere.

40 dommerårsverk vil koste ca. 49,7 millioner kroner årlig i lønnsutgifter inkludert arbeidsgiveravgift,195 forutsatt at dommerne i forvaltningsdomstolen skal ha samme brutto årslønn som tingrettsdommere, som per 1. oktober 2016 var 1 091 000 kroner. I tillegg må det påregnes andre kostnader til personale, blant annet arbeidsgivers pensjonsforpliktelser.

Anslag over behovet for andre ansatte

I tillegg til dommere, må forvaltningsdomstolen ha øvrige ansatte, herunder personell til funksjoner som personal og økonomi, drift og IKT og andre administrative støttefunksjoner. Det kan også være hensiktsmessig at domstolen har noen ansatte med juridisk kompetanse som ikke er dommere.

Oslo tingrett har en samlet bemanning på ca. 220 personer, hvorav ca. 110 er dommere eller dommerfullmektiger og 93 saksbehandlere. Trygderetten har om lag 70 ansatte, hvorav om lag 40 juridisk kyndige eller andre med avgjørelsesmyndighet. Dette kan tilsi at det bør beregnes i underkant av én ansatt per dommer. Kostnaden til lønn og arbeidsgiveravgift196 for 35 ansatte i andre stillinger enn dommerstillinger, vil være ca. 20 millioner kroner per år, basert på en gjennomsnittlig brutto årslønn på 500 000 kroner. I tillegg må det påregnes andre kostnader til personale, blant annet arbeidsgivers pensjonsforpliktelser.

Anslag over utgifter til lokaler for forvaltningsdomstolen

Forvaltningsdomstolen må ha lokaler, som til dels må innrettes slik at det kan avholdes rettsmøter og gjennomføres samtaler med barn der.

UNE holder til i Oslo City-bygget, sentralt i Oslo. Kostnadene til lokaler var i 2015 om lag 41 millioner kroner i husleie, samt om lag 4 millioner kroner til ulike utgifter knyttet til lokalene. I tillegg kom andre utgifter til drift, så som anskaffelse, leie og vedlikehold av utstyr og inventar mv., slik at UNEs totale driftsutgifter (utenom lønn) var på 73,7 millioner kroner i 2015. Trygderetten, med sine ca. 70 ansatte, hadde i 2015 ca. 5 millioner kroner i utgifter til husleie til sine lokaler i Oslo. Andre utbetalinger til drift knyttet til lokaler var samme år på ca. 7 millioner kroner.

Hvor store lokaler forvaltningsdomstolen vil ha behov for, beror blant annet på hvordan lokalene innredes. For framtidige statlige kontorlokaler og for kontordelen i bygg til virksomheter med arealkrevende formål, er det fastsatt en arealnorm på 23 kvm.197 Denne normen inkluderer kontorareal og areal til interne fellesområder. Med dette som utgangspunkt, vil forvaltningsdomstolens drøyt 70 ansatte ha behov for et samlet areal på ca. 1 700 kvadratmeter. I tillegg kommer arealer til møterom til bruk for møter med parter, samtaler med barn, rettssaler til behandling av de søksmålskategorier som er lagt til forvaltningsdomstolen, og fellesområder knyttet til disse.

Utvalget legger til grunn at flere saker enn i dag vil bli behandlet med muntlig innslag, samtidig som møtene forutsettes å kunne avvikles mer uformelt og på kortere tid enn nemndmøter i UNE. Dersom 20 % av sakene skal behandles med møte, vil det utgjøre om lag 2 400 saker årlig. Jevnt fordelt gjennom året, innebærer det at det skal avholdes møte i ca. 46 saker per uke, det vil si mellom ni og ti saker per virkedag. Det tilsier at det bør være minimum ti rom tilgjengelig til dette formålet. Rommene kan være av ulik størrelse, og skal ikke innrettes som en rettssal. Det antas at en arealnorm på 50 kvm., inkludert areal til pauserom og andre fellesfasiliteter kan være veiledende. I tillegg antas domstolen å ha behov for to rom som er innrettet som rettssaler, som hver kan være på 50 kvm. Totalt antas domstolen å ville ha behov for ca. 600 kvm. til disse formålene.

Samlet antas domstolen å ha behov for lokaler på ca. 2 300 kvadratmeter.

Kostnadene til lokaler vil bero blant annet på hvor i landet domstolen skal ligge, kvaliteten på lokalene og hvilke tilpasninger som kreves. For denne beregningen har utvalget tatt utgangspunkt i leiepriser for kontorlokaler i Oslo, hvor leieprisen for god eller høy standard ligger på ca. 2 400–2 800 kroner per kvadratmeter per år. Med en leiepris per kvadratmeter på 2 600 kroner, og 500 kroner i direkte felleskostnader (strøm, drift, vedlikehold mv.) per kvadratmeter, vil de årlige kostnadene til husleie være på ca. 7,1 millioner kroner.

Andre kostnader til drift anslås å ville utgjøre ca. 8–10 millioner kroner årlig. Dette anslaget vil kunne påvirkes vesentlig av hvilke kostnader som må påregnes til drift av datasystemer, herunder elektroniske saksbehandlingsverktøy, jf. nedenfor.

Anslag over utgifter knyttet til behandlingsmøter og til meddommere

Forvaltningsdomstolen skal ha et utvalg av meddommere som det kan trekkes meddommere til sakene fra. Som beskrevet i kapittel 32, skal det delta meddommere ved behandlingen av noen saker, og slik at kriteriene for når meddommere skal delta, vil være omtrent de samme for forvaltningsdomstolen som for UNE i dag. Ordningen for domstolen kan imidlertid gi noe større utgifter enn til nemndmedlemmer i dagens ordning, ettersom det er lagt inn en noe mer omfattende deltakelse i den enkelte sak.

I 2015 hadde UNE utgifter til nemndmøter, herunder til reise og opphold for nemndmedlemmer, klagere og advokater, på ca. 9,3 millioner kroner. Samme år ble om lag 600 saker avgjort i nemndmøte, med eller uten klagerens deltakelse. I gjennomsnitt gir det en kostnad per sak på ca. 15 500 kroner.

Basert på en forutsetning om at det skal avholdes behandlingsmøte i 2 400 saker per år i forvaltningsdomstolen, gir dette en samlet kostnad til behandlingsmøter på mellom 35 og 40 millioner kroner. Forutsatt at partene skal ha anledning til å møte i alle disse sakene, vil kostnaden bli noe høyere (UNE avholder i noen grad nemndmøter også uten deltakelse fra parten. Med parten til stede, øker utgiftene til reise og opphold noe).

Med muntlighet i flere saker, vil også behovet for tolk, og utgifter til slike, øke.

Økte kostnader til fri rettshjelp

Det legges fra utvalgets side ikke opp til innholdsmessige endringer i reglene om fri rettshjelp; utlendinger vil ha rett til fri rettshjelp i de samme sakstyper som i dag. Med en domstol, bør imidlertid rettshjelpen gis som fri sakførsel i saker for forvaltningsdomstolen (ikke som fritt rettsråd).

Med en forvaltningsdomstol med partsprosess, vil det primære ansvaret for sakens opplysning ligge på partene. Domstolens ansvar for saksopplysningen vil være mer subsidiær. I tillegg forutsettes det som nevnt behandlingsmøter i flere saker enn der utlendingen møter for UNE i dag. Dette vil innebære at utlendingen og en eventuell fullmektig for denne får en mer aktiv rolle, og vil måtte bruke noe mer tid på saken enn det som er tilfelle for saker for UNE. I saker der utlendingen har krav på fri rettshjelp, vil det være naturlig å gi regler om juridisk bistand med godtgjøring på basis av stykkpris. Siden godtgjøringen bør baseres på et realistisk bilde av arbeidsmengden, bør nivået antakelig heves noe sammenlignet med dagens. Det vil måtte arbeides videre med innretningen av en stykkprisordning for domstolen, og slik at satsene vil kunne avhenge av behandlingsmåten for domstolen.

Andre kostnader til etablering av en forvaltningsdomstol

Det vil måtte utvikles et elektronisk saksbehandlingssystem som passer for sakene i domstolen, enten et eget system eller i tilknytning til saksbehandlingssystemet for de alminnelige domstolene (LOVISA). Systemet må kunne kommunisere med UDIs datasystem DUF, på en måte som gjør det mulig å sende saker elektronisk fra UDI til forvaltningsdomstolen. Videre bør systemet legge til rette for elektronisk samhandling med de private parter, i en form for aktørportal, slik at disse for eksempel kan sende inn skriv elektronisk og få tilgang til sakens dokumenter. I hovedsak vil dette være engangsutgifter. Utvalget har ikke grunnlag for å beregne denne kostnaden.

Etablering av en forvaltningsdomstol vil også innebære kostnader til utarbeiding og endring av informasjonsmateriell og andre skriftlige kilder, utvikling av interne rutiner og arbeidsprosesser, og opplæring og andre kompetansetiltak for de ansatte i forvaltningsdomstolen. Løst anslått antar utvalget at denne kostnaden vil ligge på mellom 10 og 15 millioner kroner.

Forvaltningsdomstolen sammenlignet med UNE

Anslagene ovenfor indikerer at driften av en forvaltningsdomstol vil bli billigere enn driften av UNE. For å få et dekkende bilde, må man imidlertid ta i betraktning at overgang til en forvaltningsdomstol vil medføre at UDI får flere oppgaver enn i dag, jf. nedenfor. Totalt sett er det neppe grunn til å regne med at kostnadene vil bli mindre med en forvaltningsdomstol.

32.10.3 Økt behov for ressurser til UDI

Beskrivelsen av en forvaltningsdomstol innebærer at klager over vedtak fra UDI skal leveres til UDI, som skal gjøre nødvendige undersøkelser og ta stilling til klagen før saken eventuelt sendes til forvaltningsdomstolen. Denne oppgaven vil i hovedsak være den samme som i dag. UDI vil imidlertid få to nye, krevende oppgaver ved overgang til en forvaltningsdomstol. Den ene er at direktoratet etter beskrivelsen ovenfor skal behandle krav om endring av forvaltningsdomstolens avgjørelser. Den andre er at UDI skal opptre som part i sakene for forvaltningsdomstolen, og forsvare statens interesser overfor denne.

UDI har for tiden ca. 1 200 ansatte (antallet årsverk noe mindre). Av disse er ca. 740 knyttet til UDIs funksjon som vedtaksmyndighet. Blant annet fordi UDI er en så stor virksomhet, er det vanskelig for utvalget å beregne behovet for økte ressurser som følge av overgang til en forvaltningsdomstol. Nedenstående må ses som løse anslag for hva de nye oppgavene som et minimum vil kunne kreve. En stor virksomhet vil i noen tilfeller kunne ha kapasitet til å favne nye oppgaver uten ytterligere ressurser. På den annen side kan nye oppgaver også være «dråpen» som utløser behov for omfattende endringer.

Nærmere om nye oppgaver for UDI

Ettersom UDI skal behandle krav om endring av avgjørelser fra domstolen, må direktoratet settes i stand til å behandle disse. Basert på antall omgjøringsanmodninger til UNE de siste fem årene, kan det anslås at UDI vil motta om lag 5 000 krav om endring av forvaltningsdomstolens avgjørelser, jf. ovenfor. Utvalget antar at behandlingen av disse sakene vil kreve kapasitet tilsvarende 20–30 ansatte. Forutsatt brutto årslønn på 600 000 kroner, er denne kostnaden på mellom 14–21 millioner kroner for lønn og arbeidsgiveravgift. Utgifter til kontor, drift mv. kommer i tillegg. I tillegg må det påregnes andre kostnader til personale, blant annet arbeidsgivers pensjonsforpliktelser.

Videre skal UDI fylle rollen som statens representant i sakene for forvaltningsdomstolen, og gi de bidrag til saksforberedelsen og opplysningen av saken som naturlig vil ligge til denne funksjonen. Rollen må utvikles med vekt på objektivitet og ansvar for et materielt riktig resultat, og det må utvikles et hensiktsmessig elektronisk saksbehandlingsverktøy. Direktoratet må motta klager og gjøre eventuelle nye undersøkelser. Med funksjonen som part i saken for forvaltningsdomstolen, vil UDI i tillegg måtte utføre mye av det arbeidet som i dag utføres av UNEs sekretariat, blant annet knyttet til utredning av sakens faktum. Ved avholdelse av behandlingsmøte i forvaltningsdomstolen, vil UDI dessuten måtte møte som statens representant. I praksis vil omfanget av UDIs arbeid knyttet til klagesakene variere mye, avhengig blant annet av sakstype og sakens kompleksitet. Mange saker vil ikke kreve mer arbeid fra UDI enn det direktoratet allerede utfører før oversendelsen til UNE i dag.

Utvalget antar at rollen som part i de om lag 12 000 klagesakene, vil kreve ressurser tilsvarende om lag 40–50 ansatte. Forutsatt brutto årslønn på 600 000 kroner, vil det koste 28–35 millioner kroner i lønnsutgifter, inkludert arbeidsgiveravgift. Andre kostnader til personale, blant annet arbeidsgivers pensjonsforpliktelser og utgifter til kontor, drift mv., kommer i tillegg.

Leie av kontorlokaler til mellom 60–80 ansatte, vil med de samme forutsetninger som for forvaltningsdomstolen komme på mellom 4,5 og 6 millioner kroner. Dette anslaget vil påvirkes blant annet av hvorvidt UDI vil kunne benytte dagens lokaler.

Andre økonomiske konsekvenser tilknyttet UDI

Blant annet UDIs rolle som part i sakene for forvaltningsdomstolen, og den nye oppgaven med å behandle krav om endring av forvaltningsdomstolens avgjørelser, vil kreve endringer i UDIs elektroniske saksbehandlingssystem DUF. Utvalget har ikke forutsetninger for å anslå denne kostnaden. En omlegging til en forvaltningsdomstol vil også kreve endring i informasjonsmateriell, standardtekster, skriftlige rutiner mv., og kostnader til opplæring av ansatte.

UNE har redusert saksbehandlingstiden de siste årene. I hvert fall i en overgangsfase, vil ikke en forvaltningsdomstol kunne behandle sakene like raskt. Dette vil gi lengre saksbehandlingstid, med tilsvarende lengre botid i mottak for asylsøkere, og økte kostnader knyttet til dette. Utvalget har ikke gjort anslag over disse merkostnadene.

32.10.4 Konsekvenser for andre av etablering av en forvaltningsdomstol

Den utformingen av en forvaltningsdomstol som er beskrevet ovenfor, innebærer at alle de enkeltsakene som kommer til UNE i dagens ordning, skal behandles av enten forvaltningsdomstolen eller UDI. UNE vil i så fall kunne nedlegges. Tidsperspektivet for dette vil blant annet avhenge av om det velges en gradvis overgang, ved at bare nye saker skal behandles av forvaltningsdomstolen, eller om også beholdningen av saker i UNE (på et gitt tidspunkt) skal overføres til forvaltningsdomstolen. Det kan også tenkes en mellomløsning, ved at i utgangspunktet bare nye saker skal til forvaltningsdomstolen, men at man på et gitt tidspunkt noe frem i tid overfører hele «restbeholdningen» i UNE til domstolen (omgjøringsanmodninger til UDI). Det vil uansett være behov for særskilte overgangsregler.

I kapittel 32.3 beskriver utvalget en ordning med lagmannsretten som ankedomstol for avgjørelser fra forvaltningsdomstolen, mens ankebehandlingen beskrives i kapittel 32.8.

Sammenlignet med dagens ordning, vil behandlingen i forvaltningsdomstolen erstatte både UNE og tingretten. Det vil gi noe sparte ressurser for Oslo tingrett, som er verneting for utlendingssakene i dag. Ordningen som er beskrevet i utredningen, vil videre gi «kortere vei» til lagmannsretten enn det som er tilfelle i dag. Dermed er det også nærliggende å anta at lagmannsretten vil få noe flere utlendingssaker enn i dag.

Antallet søksmål om gyldigheten av UNEs vedtak har variert fra om lag 150 til i overkant av 200 de senere år. I 2015 ble det anlagt 156 søksmål om gyldigheten av UNEs vedtak for Oslo tingrett, som er tvungent verneting for utlendingssaker. Samme år mottok Borgarting lagmannsrett, som i dag behandler anker over tingrettens dommer i søksmål om gyldigheten av UNEs vedtak, 787 anker over dom i sivile saker. 90 anker gjaldt utlendingssaker. Borgarting hadde i 2015 66 faste dommerembeter, 21 ekstraordinære dommere og syv konstituerte dommere.

Utvalget antar at antall saker for lagmannsretten vil bli om lag det samme som antall søksmål til Oslo tingrett om gyldigheten av UNEs vedtak. Beskrivelsen innebærer ingen materielle endringer i rettshjelpsreglene vedrørende anke til lagmannsretten, og det er nærliggende å anta at muligheten til å få innvilget rettshjelp vil påvirke antallet avgjørelser som vil bli anket til lagmannsretten. Basert på tallene for 2015 vil det bety ca. 70 flere saker til lagmannsretten. Økningen vil med andre ord være relativt beskjeden, om enn noe større enn det reduserte ressursbehovet i Oslo tingrett.

Med utvalgets skisse til en forvaltningsdomstol, skal også ankesakene som hovedregel undergis skriftlig behandling. Selv om også lagmannsretten skal gjennomføre behandlingsmøter, er det nærliggende å anta at dette vil gi en besparelse i den enkelte sak, sammenlignet med behandling med hovedforhandling mv. etter tvistelovens ordinære regler.

Med en forvaltningsdomstol vil prinsippene for departementets styring endres, sammenlignet med styringen av UNE i dag. Ved at forvaltningsdomstolen skal være uavhengig, og administrativt underlagt Domstoladministrasjonen, begrenses departementets arbeid til styring ved de samme verktøy som overfor andre domstoler. Domstoladministrasjonen, Innstillingsrådet for dommere og Tilsynsutvalget vil imidlertid få utvidet sitt arbeidsområde, og ha behov for flere ressurser. I tillegg vil det være en engangskostnad knyttet til arbeidet med å utnevne ca. 40 dommere og ansette øvrig personale.

33 Utvalgets vurdering av om det bør opprettes en forvaltningsdomstol for utlendingssaker

33.1 Innledning

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere «om Utlendingsnemndas oppgaver bør overtas av en forvaltningsdomstol».

Spørsmålet om klager over vedtak i utlendingssaker bør behandles av en domstol, er vurdert i enkelte sammenhenger tidligere. Det lå i fremmedlovutvalgets forslag av 1983 til ny utlendingslov at klagebehandlingen av visse sakstyper, blant annet utvisningssaker, skulle ha form av en utvidet domstolsprøving, uten at departementet fremmet et tilsvarende forslag.198 Mæland-utvalget, som la frem sin utredning om ny klageordning for utlendingssaker i 2010, mente at det ikke lå til rette for å foreslå en forvaltningsdomstol for utlendingssaker, i det det uttalte:199

«Utvalget mener at det motsatte ytterpunkt, domstolene som klageinstans, heller ikke er et aktuelt alternativ. Domstolsbehandling anses som den beste sikring av rettssikkerhet og legitimitet. En klagesaksmodell med de alminnelige domstolene eller en særdomstol som andreinstans, vil imidlertid være svært kostnadskrevende både å etablere og drive. Videre vil en slik klagesaksmodell gripe inn i mer generelle vurderinger av om det bør etableres forvaltningsdomstoler i Norge. Utvalget mener det er feil å etablere en modell som i realiteten er en forvaltningsdomstol på et enkelt område uten en prinsipiell drøftelse som omfatter alle typer forvaltningsvedtak. En slik prinsipiell drøftelse ligger utenfor utvalgets mandat.»

Under høringen av Mæland-utvalgets rapport ble det tatt til orde for at forvaltningsdomstol for utlendingssaker bør utredes.200 I Prop. 180 L (2012–2013), der deler av forslagene fra Mæland-utvalget er drøftet, uttalte departementet at det i det videre arbeidet med oppfølgning av disse, vil legge til grunn at UNE fortsatt skal være klageinstans for utlendingssaker.201

I utvalgets mandat er hensynene til effektivitet, rettssikkerhet, legitimitet og politisk styring fremhevet som «avgjørende» for hvordan klagebehandlingen på utlendingsfeltet bør organiseres. I det følgende går utvalget noe nærmere inn på disse hensynene. Begrepene effektivitet, rettssikkerhet, legitimitet og politisk styring har ikke et helt presist innhold. Fremstillingen starter derfor med en kort redegjørelse for hva utvalget legger i dem.

I mandatet er det videre antatt at informasjon om ordningene i Sverige og Finland er særlig interessant, ettersom disse landene har domstolsordninger på utlendingsfeltet. I kapittel 29 har utvalget blant annet påpekt enkelte forskjeller i utgangspunktene for svenske og norske regler om innretningen av en klageordning på utlendingsfeltet, og kommenterer spørsmålet om hvor godt det ligger til rette for å adoptere den svenske løsningen med migrationsdomstol som del av den alminnelige forvaltningsdomstolen.

Utvalgets konklusjon trekkes i kapittel 33.7.

33.2 Generelt om hensynene til rettssikkerhet, legitimitet, effektivitet og politisk styring

I det følgende beskriver utvalget kort hva det legger i hensynene til rettssikkerhet, effektivitet, legitimitet og politisk styring. Det beskrives også hvorfor hvert av hensynene må avveies mot andre relevante hensyn.

Hensynet til rettssikkerhet betyr at organet som skal treffe avgjørelse er bundet av rettsregler, både materielt og prosessuelt. Rettssikkerhet er en forutsetning for et reelt demokrati. På den annen side er det et spenningsforhold mellom rettssikkerhet og muligheten for avgjørelsesorganet til å utøve et skjønn. Særlig på utlendingsfeltet har det ofte vært fremhevet at det er et behov for politisk styring. Det har derfor vært en tilbakeholdenhet med hensyn til å binde den materielle avgjørelsen av mange typer av saker opp til rettsregler. Fordi ressursene er begrensede, og saker må få en løsning, er det også grenser for hvor omfattende sikkerhetsmekanismer som kan legges inn for å hindre at saker avgjøres feil eller på grunnlag av en ufullstendig saksbehandling. Hensyn til rettssikkerhet må således avveies mot hensyn til effektivitet.

Hensynet til legitimitet kan forstås i en empirisk og i en normativ forstand. I empirisk forstand betyr legitimitet at organer og avgjørelser har aksept i befolkningen. Graden av aksept er bestemmende for hvor legitime avgjørelsene er. Det kan være mange årsaker til at et organs avgjørelser oppfattes som legitime. Det kan skyldes at organet oppfattes som egnet, representativt eller korrekt bemyndiget til å treffe avgjørelsene. Videre kan det ligge i at befolkningen har tillitt til den prosessen som ligger til grunn for avgjørelsene, eller at avgjørelsene oppfattes som riktige og rettferdige. I normativ forstand har legitimitet sammenheng med måten samfunnets institusjoner, og de avgjørelsene disse treffer, kan begrunnes.

Det finnes flere konkurrerende teorier om hva som gjør institusjoner og avgjørelser legitime. Det er ikke en nødvendig betingelse for at avgjørelsene innen et felt skal være legitime i empirisk forstand, at de har normativ legitimitet. Men det er grunn til å anta at institusjoner som ikke kan begrunnes forsvarlig, ikke vil bli oppfattet som legitime i det lange løp. Legitimitet er en forutsetning for effektivitet. Hvis ikke befolkningen har aksept for beslutningstagerne og deres avgjørelser, vil saksbehandlingsapparatet og domstolene belastes med mange krav om overprøving og omgjøring.

I hensynet til effektivitet ligger at flest mulig saker skal avgjøres med ønsket resultat med bruk av så lite ressurser som mulig. Både fellesskapets og den enkeltes ressurser er begrensede. Det som kan oppnås gjennom saksbehandlingen, bør derfor søkes oppnådd med minst mulig ressurser. En ufullstendig saksbehandling vil imidlertid øke faren for at saker avgjøres med et annet resultat enn det faktum og regelverk tilsier. I så fall kan den medføre redusert livskvalitet for enkeltmennesker, svekke avgjørelsenes legitimitet og på sikt innbyggernes tillit til offentlige myndigheter.

Hensynet til politisk styring er knyttet til at det i et demokrati er de som er utpekt av befolkningen gjennom valg, som skal bestemme hvordan landet skal styres. Styringen utøves dels av Stortinget og dels av den utøvende myndighet (forvaltningen). Det er en forutsetning for et reelt demokrati at landets politiske myndigheter kan styre på alle forvaltningsområder. Forvaltningens myndighet er imidlertid undergitt en rekke begrensninger. Domstolenes prøving av gyldigheten av forvaltningsvedtak er én sentral mekanisme for å sikre at forvaltningen holder seg innenfor disse begrensningene.

I utlendingsloven er UNE betegnet som et uavhengig organ, og det følger av loven at verken UDI eller UNE kan instrueres i behandlingen av enkeltsaker. På utlendingsfeltet er politiske organers myndighet således begrenset til å styre gjennom lov, forskrift og generelle instrukser. Begrunnelsen for disse begrensningene, er blant annet en forventning om at dette vil styrke utlendingens rettssikkerhet og tilliten til klagebehandlingen. Forutsatt at utlendingen har tilgang til en effektiv prøving av om et vedtak innebærer menneskerettsbrudd, og at forvaltningsvedtak kan bringes inn for domstolene, står Stortinget som lovgiver fritt til å bestemme hvordan instruksjonsforholdene skal være. I hensynet til politisk styring legger utvalget at det for ulike løsninger skal vurderes om de representerer en god balanse mellom uavhengighet og politisk styring.

33.3 Rettssikkerhet

Utlendingssaker kan være av fundamental betydning for dem de gjelder, og vedtak i utlendingens disfavør kan være inngripende. På bakgrunn av Norges forfatning, historie og ressurser, ligger det nær å forvente stor grad av rettssikkerhet knyttet til behandlingen av saker som er viktige for den enkeltes liv og velferd. Det ligger i vårt system at domstolene og domstolsprosessen er «det mest rettssikre» fellesskapet stiller til rådighet når rettslige posisjoner skal avklares eller straff ilegges.

Utvalget oppfatter at det fra organisasjoner og aktører på utlendingsfeltet gjennom mange år er anført å være svakheter i saksbehandlingen for UNE av betydning for den enkeltes rettssikkerhet. Innvendingene går blant annet ut på at det er for lite muntlighet i saksbehandlingen, og at private parter ikke får forklart seg godt nok for nemnda. Videre er det anført at det ikke gis tilstrekkelig innsyn i saksbehandlingen, og i den praksis som UNE utvikler og baserer seg på. Enkelte organisasjoner med engasjement på utlendingsfeltet har påpekt overfor utvalget at klagerne opplever ikke å ha blitt hørt av UNE, at klager og dennes advokat i mange tilfeller får lite innsyn i hva nemnda anser som de avgjørende vurderingstemaene på det aktuelle tidspunktet, at det er helt vanlig at sentrale momenter i saken, eksempelvis knyttet til landinformasjon, blir kjent for klageren og advokaten først når vedtaket foreligger, og at saker behandles som kurante avslagssaker også i tilfeller der saksforholdene etter organisasjonenes syn tilsier at det innvilges beskyttelse.202 Dette inntrykket er i seg selv en ulempe ved dagens ordning, og indikerer at det er behov for forbedringer. Utvalget oppfatter at det ligger til grunn som en premiss også for utvalgets mandat, at dagens prosess ikke er god nok.

Mange av dem som er part i en utlendingssak har få økonomiske ressurser. Sett i forhold til antall vedtak, er det få utlendingssaker som bringes inn for domstolene. Særlig fordi utlendingssakene kan gjelde vitale interesser for parten, kan det videre ses som en ulempe ved dagens ordning at den for manges vedkommende reelt sett ikke gir tilgang til domstolsprøving. På den annen side gjelder dette også for mange andre forvaltningsområder.

Det er fra ulike hold tatt til orde for at partenes rettssikkerhet kan styrkes gjennom å innføre en partsprosess for behandlingen av klagesaker på utlendingsfeltet. I så fall vil saksbehandlingen bli mer lik den som skjer for domstolene.

Mange av de fordelene som ligger i en partsprosess for domstolene, kan oppnås også i en ordning der klagene behandles av et forvaltningsorgan. Utvalget ser samtidig at skal det oppnås forbedringer innenfor rammen av et forvaltningsorgan, vil det være behov for konkrete regelverksendringer for å sikre at intensjoner om endring gjenspeiles i praksis.

Fordi antallet saker på utlendingsfeltet er så stort, vil ikke innføring av en partsprosess ved klagesaksbehandlingen av utlendingssaker bety at prosessen blir som for de alminnelige domstolene. Dette gjelder uavhengig av om partsprosessen realiseres innenfor en forvaltningsdomstol eller et forvaltningsorgan. Saksbehandlingen vil uansett i hovedsak måtte være skriftlig, men med mulighet for muntlighet i noen tilfeller.

Innføring av en partsprosess vil etter utvalgets syn gi et bedre utgangspunkt for å ivareta den enkeltes rettssikkerhet enn det som ligger i dagens prosess for UNE. Siden partsprosess vil være den naturlige innretningen av en domstol,203 kan således hensynet til den enkeltes rettssikkerhet tale for å etablere en forvaltningsdomstol. Som nevnt kan det imidlertid etableres en partsprosess også innenfor rammene av behandlingen i et forvaltningsorgan. I prinsippet er det således ikke nødvendig å gå over til en forvaltningsdomstol for å styrke private parters rettssikkerhet i prosessen. Det kan dessuten oppnås forbedringer også uten å innføre en partsprosess, ved å gi regler som sikrer større grad av kontradiksjon enn det som praktiseres i dag. Endringene vil kreve ressurser – uansett om de realiseres gjennom å etablere en forvaltningsdomstol eller ved å gi nye regler for saksbehandlingen i UNE.

Ikke bare innretningen av prosessen, men også beslutningstakernes faglige kvalifikasjoner kan være av betydning for partenes rettssikkerhet. Generelt er dommerstillinger attraktive for jurister i dag,204 og dommerembeter ved forvaltningsdomstolen må antas å kunne tiltrekke seg søkere med større faglig tyngde enn det som oppnås for stillingene som nemndleder i UNE. Faglig sterke embetsdommere vil være det beste utgangspunktet for en rettssikker behandling av klagesakene. Dette tilsier at klagesaksbehandling, av hensyn til partenes rettssikkerhet, bør ligge til en domstol.

Mens UNE er knyttet til de samme elektroniske informasjonsbehandlingssystemet som resten av utlendingsforvaltningen (DUF), vil samme innretning – av hensyn til uavhengighet, kontradiksjon og partenes oppgave med å opplyse saken – ikke være naturlig for en forvaltningsdomstol. Samtidig som det vil være sentrale fordeler ved på denne måten å trekke et klarere skille mellom det organet som skal avgjøre klagesaker og UDI, vil det også ha den ulempen at det av praktiske grunner vil kunne ta lenger tid før avgjørelser i klagesaker blir registrert i DUF, og dermed også lenger tid før UDI og andre offentlige organer som får informasjon fra systemet, blir klar over dem. I tilfeller der utlendingen har fått medhold i sin klage, kan en slik forsinkelse forårsake at utlendingen ikke får det han eller hun har krav på. Behovet for rask kommunikasjon kan således tale for at klageorganet fortsatt bør være en del av utlendingsforvaltningen. Langt på vei bør imidlertid dette behovet kunne ivaretas gjennom gode rutiner for kommunikasjon mellom en forvaltningsdomstol og UDI (som i praksis vil måtte forestå registreringen). Som part i klagesaken vil UDI ha gode forutsetninger for å ta imot og registrere avgjørelser.

På utlendingsfeltet vil det ofte være flere like saker, i betydningen at det kommer inn søknader fra flere personer der mer eller mindre likeartede forhold er sentrale for de vurderingene søknadene foranlediger. Prinsippet om at like tilfeller skal behandles likt, står således sentralt innenfor denne delen av forvaltningen. I praksis kan likebehandling være enten tilfeldig eller systematisk, og den kan være bevisst eller ubevisst. Ved vurdering av om klagebehandlingen bør ivaretas av en forvaltningsdomstol, er det nødvendig å vurdere om en overgang til en partsprosess, slik det vil ligge i en slik ordning, vil svekke muligheten for å ta i betraktning avgjørelser fra andre saker.

Slik utvalget ser det, vil ikke den modellen for en forvaltningsdomstol som er beskrevet i kapittel 32 ovenfor, innebære en slik svekkelse. UDI vil være sentral for å belyse forholdet til andre saker og avgjørelser. At direktoratet skal opptre som part i saken, og utøve partsfunksjonen på basis av forvaltningsrettslige krav til objektivitet og saklighet, vil være et hensiktsmessig utgangspunkt med hensyn til å få frem opplysninger av relevans også for kravet til likebehandling. Videre vil forvaltningsdomstolen i mange tilfeller selv ha kunnskap om praksis, og gjennom sitt ansvar for å overvåke sakens opplysning, kunne sikre at opplysninger om forholdet til andre saker kommer «på bordet». På denne bakgrunn ser ikke utvalget hensynet til likebehandling som et argument imot en forvaltningsdomstol.

33.4 Legitimitet

Da departementet første gang fremmet forslag om å opprette en klagenemnd for utlendingssaker i 1996, uttalte det blant annet:205

«Rettssikkerheten for utlendinger som har en sak etter utlendingsloven, anses tilfredsstillende ivaretatt med departementet som klageinstans. Et hovedpoeng med ei nemnd er likevel å gi asylsøkerne et bedre rettsvern enn i dag. Dette henger bl.a. sammen med at rettssikkerhet ikke bare forutsetter at regler faktisk blir fulgt, men også tillit til at dette skjer.»

Siste del av det siterte minner om behovet både for at avgjørelsene skal være korrekte, og for at den enkelte og innbyggerne generelt skal ha tillit til at sakene behandles materielt og prosessuelt korrekt. Utvalget ser spørsmålet om legitimitet i hovedsak som et spørsmål om folk har tillit til det organet som skal avgjøre klagesaker på utlendingsfeltet. Tillit er nødvendig både av hensyn til velferden for den enkelte, og for at det skal være håp om at den eller dem et vedtak gjelder, skal etterleve vedtaket. Er tilliten til avgjørelsesorganet liten, kan det være mer nærliggende å ignorere avgjørelsene eller kreve dem endret, enn å innrette seg etter dem. Et slikt mønster er ressurskrevende både for den enkelte og for samfunnet. Videre er det viktig for de utlendingene som får en avgjørelse til gunst for seg, at allmennheten har tillit til at avgjørelsen er riktig. Manglende tillit kan gi et dårlig utgangspunkt for integreringsarbeid, og bidra til negative holdninger til innvandrere. Endelig er det nærliggende å anta at tilliten til klageorganet er av betydning også for tilliten til UDIs og politiets utførelse av oppgaver etter utlendingsloven.

Som nevnt har det over tid vært fremsatt kritikk mot saksbehandlingen i UNE fra advokater og organisasjoner som arbeider på utlendingsfeltet. Samtidig tyder undersøkelser om tiltro på at de alminnelige domstolene nyter stor tillit i allmennheten – større enn den tilliten som knytter seg til forvaltningen generelt og utlendingsforvaltningen spesielt. Dermed er det naturlig å spørre; vil den tilliten som i dag er knyttet til domstolene, «smitte over» på en forvaltningsdomstol for utlendingssaker, og på den måten bidra til større tillit til behandlingen av utlendingssaker?

Fordi en domstol ikke vil kunne ha samme nærhet til politiske myndigheter og UDI som et forvaltningsorgan, er det nærliggende å anta at en domstol på dette området vil oppnå større tillit enn et forvaltningsorgan. Alene status som formell domstol er imidlertid trolig ikke nok til å sikre tillit i våre dager. Særlig fordi vi ikke har forvaltningsdomstoler på andre områder, og prosessen for en slik domstol for utlendingssaker av kapasitetsgrunner vil måtte være enklere og i større grad skriftlig enn behandlingen av tvistesaker for de alminnelige domstolene, er det usikkert hvorvidt man vil oppnå en slik positiv smitteeffekt. Man kan heller ikke utelukke en smitteeffekt motsatt vei; at det å erstatte UNE med en forvaltningsdomstol kan bidra til å svekke tilliten til de alminnelige domstolene. Byggingen av tillit vil uansett ta tid, og være avhengig av at prosessen oppfattes som åpen og rettferdig for dem som er part i saker for domstolen.

Som nevnt er dommerstillinger generelt ettertraktet blant norske jurister. En forvaltningsdomstol vil antakelig få et bedre grunnlag for rekruttering til dommerstillingene enn det som kan oppnås ved rekruttering til et forvaltningsorgan. Bedre rekruttering kan gi større tillit. Denne effekten kan således ses som et argument for å etablere en forvaltningsdomstol.

En ordning der klagesaker på utlendingsfeltet avgjøres av en forvaltningsdomstol, vil oppfylle kravene etter EMK artikkel 13 til en effektiv prøving av om en avgjørelse innebærer et menneskerettsbrudd. Om dagens ordning med klagesaksbehandling for UNE oppfyller disse kriteriene, er et mer åpent spørsmål.206 Generelt vil det kunne styrke tilliten til behandlingen av utlendingssakene om det er åpenbart at kravene etter nevnte bestemmelse oppfylles gjennom første overprøving.

33.5 Effektivitet

Ett særtrekk ved utlendingsfeltet sammenlignet med andre forvaltningsområder, er at antallet saker er meget stort. Med en stor saksmengde, er det av vesentlig betydning at den enkelte sak behandles effektivt. De ansatte i UNE er spesialister, i den forstand at de utelukkende arbeider med utlendingssaker. En forvaltningsdomstol vil ikke gi noen større grad av spesialisering – eller besparelse som følge av spesialisering – enn det som ligger i dagens system.

En betydelig del av de sakene som UNE behandler i dag, er anmodninger om omgjøring av tidligere vedtak fra nemnda. Det følger av konvensjonsbaserte forpliktelser at landet må ha en ordning for behandling av omgjøringsanmodninger, også om klagebehandlingen legges til en forvaltningsdomstol. En domstol vil kunne bidra til å styrke tilliten til klagebehandlingen, men neppe så mye at antallet omgjøringsanmodninger reduseres vesentlig. Med en forvaltningsdomstol vil det være naturlig at slike anmodninger behandles i UDI i første hånd, med adgang til klage til domstolen. Dette kan avlaste domstolen sammenlignet med UNE, men vil kreve en styrking av UDI.

Hvis sakene skal behandles innenfor rammene av en partsprosess, vil ikke domstolen ha behov for et sekretariat av den dimensjonen som UNE har i dag. UDI vil imidlertid måtte styrkes for å kunne ivareta rollen som part for forvaltningsdomstolen. Videre kan det være behov for å utvide rammene for advokatbistand for at utlendingens prosessfullmektig skal kunne ivareta den private parts interesser i prosessen. Det er vanlig å anta at en partsprosess vil være mer ressurskrevende enn en behandling der avgjørelsesorganet er den aktive part og innhenter informasjon i egen regi.207 Samtidig vil innføring av en partsprosess være en bedre ramme for å sikre utlendingens rettssikkerhet enn dagens system. Rettssikkerhet krever ressurser, og det vil kreve innsats å avbøte de svakhetene som ligger i dagens system, uavhengig av om det skal skje gjennom en domstol eller innenfor rammene av UNE. Saksbehandlingstiden for UNE er kortere enn gjennomsnittlig saksbehandlingstid for sivile saker for de alminnelige domstolene. Skal en forvaltningsdomstol bli like effektiv som UNE, vil den ha behov for mer ressurser enn det UNE legger beslag på i dag.

I UNE kan en sak på nærmere angitte vilkår avgjøres enten i nemndmøte, av en nemndleder eller av sekretariatet. Andelen saker som behandles i nemndmøte er relativt liten, og de fleste sakene avgjøres enten av en nemndleder alene eller av sekretariatet på grunnlag av delegert myndighet. Delegering av avgjørelsesmyndighet kan bidra til at sakene behandles raskere. I en forvaltningsdomstol vil alle sakene måtte avgjøres av en dommer (eventuelt en dommerfullmektig dersom forvaltningsdomstolen skal ha slike). Systemet for avgjørelse av saken vil dermed være mindre fleksibelt. Dette kan redusere avgjørelsesorganets kapasitet til å treffe avgjørelser.

Utlendingsforvaltningen kjennetegnes videre av betydelige variasjoner i sakstilfanget, og av at prognosene for hvor mange saker som vil komme til behandling, kan være meget usikre. Det siste illustreres i UNEs årsrapport for 2015, der framtidsutsiktene beskrives slik:208

«Migrasjonsbildet globalt, og særlig tilstrømmingen til Europa, byr på større usikkerhet enn på lenge. Prognosene for hva UNE kan påregne av klagesaker inn fra UDI, så vel beskyttelsessaker som oppholdssaker, er svært usikre. I en slik situasjon må alle medarbeidere i UNE være forberedt på at arbeidsmengden ved saksavviklingen og også annet arbeid, vil variere gjennom året, antagelig sterkere enn før. Vi må utvise stor fleksibilitet i ressursutnyttelse på tvers i virksomheten og sannsynligvis også i utlendingskjeden.»

I skriftlig innspill 22. august 2016 til utvalget har UNE påpekt blant annet:

«UNE har vist evne til å tilpasse seg endringer i saksinngang og sakenes innhold ved blant annen intern fleksibilitet og kjedesamarbeid. Et eksempel er de store ankomstene av asylsøkere over grensen fra Russland i fjor høst. UNE lånte her ut personell til Politiets Utlendingsenhet (PU) for å bistå med registrering av asylsøkere. Vi opprettet et internt prosjekt for å behandle Storskog-sakene så raskt og effektivt som mulig. Vi har lykkes i å holde saksbehandlingstiden på under tre uker i et flertall av disse sakene. Endelig har vi hatt tett kontakt i kjeden når det gjelder hvordan PU, UDI, og UNE kan bidra til at alle delene av saksflyten skal gå så lett som mulig.»

Som understreket flere steder i denne utredningen, må en domstol være uavhengig av forvaltningen. Det må være uavhengighet både i avgjørelsen av den enkelte sak og mer institusjonelt. Etter utvalgets vurdering vil det være utelukket at dommere eller annet personell i en forvaltningsdomstol «lånes ut» til utlendingsforvaltningen eller samarbeider så tett med denne som beskrevet av sitatet straks ovenfor. En domstols primære anliggende vil måtte være å komme frem til en rettsriktig avgjørelse i den enkelte sak, på grunnlag av en korrekt saksbehandling.

Også domstolene er del av en behandlingskjede, og det forekommer at dommere har permisjon for å utføre en oppgave i forvaltningen. Som ledd i behandlingskjeden er det rimelig at domstolene bidrar eksempelvis i arbeid for å legge til rette for effektiv kommunikasjon mellom domstolen og partene og øvrige aktører. Å anse det som en oppgave å «bidra til at alle delene av saksflyten går så lett som mulig» innenfor en kategori forvaltningssaker, vil imidlertid etter utvalgets syn ikke være forenlig med rollen for en domstol, fordi en slik rolleforståelse kan svekke tilliten til at domstolen vil avgjøre den enkelte sak i samsvar med rettsreglene, uavhengig av hvordan avgjørelsen virker inn på «saksflyten». Det ligger i dette at en forvaltningsdomstol ikke vil kunne engasjeres i kjedesamarbeid i samme grad som synes å være tilfelle for UNE. Denne begrensningen er nødvendig for et godt domstolsvesen, men kan – i et snevert perspektiv – ses som en faktor som kan bidra til mindre effektivitet i behandlingen av utlendingssaker. I praksis kan den dessuten fungere som et hinder for rask overføring av kunnskap mellom dem som behandler utlendingssaker i første og annen hånd, til ugunst for både utlendingen og det offentlige. Videre vil det kunne innebære en mer omstendelig og tidkrevende prosess om det organ som skal avgjøre klagesakene, ikke selv kan hente informasjon fra DUF.

Dommere i en forvaltningsdomstol må være embetsmenn med samme stillingsvern som dommere i andre domstoler. Det vil ikke være i samsvar med idealet om uavhengige dommere om en betydelig del av dem engasjeres på midlertidig basis. På samme måte som dommerne ikke vil kunne settes til arbeidsoppgaver for UDI eller andre deler av utlendingsforvaltningen, vil heller ikke gruppen av dommere kunne utvides og reduseres i takt med sakstilgangen til domstolen like enkelte som andre ansatte. Så vidt utvalget kjenner til, har antallet nemndledere i UNE vært forholdsvis stabilt de siste årene. Dette kan tilsi at det heller ikke vil være så stort behov for å utvide eller redusere dommergruppen i en forvaltningsdomstol for utlendingssaker. På den annen side sier antallet nemndledere i UNE kanskje ikke så mye om behovet for dommere i en forvaltningsdomstol, siden mange av UNEs saker avgjøres av sekretariatet på grunnlag av delegert myndighet. Med den utformingen av en forvaltningsdomstol som ligger i kapittel 32 ovenfor, er det nærliggende å anta at det først og fremst er UDI som vil ha behov for fleksibilitet i bemanningen.

Utvalget har beskrevet en modell for en forvaltningsdomstol som går ut på at behandlingen der erstatter både UNE og tingretten i dagens system. I prinsippet bør dette elementet kunne gi en effektiviseringsgevinst. Siden forholdsvis få saker bringes inn for tingretten i dag, vil imidlertid den økonomiske besparelsen på å ta sakene ut av tingretten, antakelig være ganske liten.

33.6 Politisk styring

Domstolene og forvaltningen er underlagt politisk styring gjennom lov, forskrift og budsjettvedtak. Det samme vil gjelde for en forvaltningsdomstol for utlendingssaker.

Det følger av Grunnloven § 95 at domstolene skal være uavhengige av den utøvende myndighet. Kjernen i domstolenes uavhengighet er at de ikke kan instrueres om innholdet i den dømmende virksomheten. For forvaltningsorganer er hovedregelen i norsk rett at de er underlagt overordnede organers instruksjonsmyndighet. Gjennom de siste tiårene har vi likevel fått mange forvaltningsorganer som skal utøve myndighet på uavhengig basis, og således ikke er underlagt instruksjonsmyndighet for andre forvaltningsorganer.209

Etter utlendingsloven § 77 første ledd avgjør UNE sine saker «som et uavhengig organ». Realiteten i dette er at UNE ikke kan instrueres om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan imidlertid gi generelle instrukser om prioritering av saker, og etter en lovendring høsten 2015 også om lovtolkning og skjønnsutøvelse.210 I den proposisjonen som lå til grunn for nevnte lovendring, uttales det blant annet:211

«[D]et kan være behov for å iverksette tiltak på bakgrunn av hendelser i verden, eller fordi politikken i Norges nærområde og sammenlignbare land blir lagt om. Som følge av dette kan det oppstå behov for å gjennomføre tiltak som raskt kan endre praksis innenfor lovens rammer, og for å klargjøre aktuelle lovtolkningsspørsmål både når det gjelder behandlingen av saker om beskyttelse (asyl) og andre saker».

I proposisjonen uttales det også at utgangspunktet fortsatt skal være at politisk styring fortrinnsvis bør skje gjennom lov og forskrift, men at enkelte styringssignaler kan være mindre egnet for regulering i lov og forskrift. I drøftelsen av forslaget kom departementet til at hensynet til UNEs uavhengighet og legitimiteten ved klagebehandlingen ikke kunne være avgjørende i den aktuelle situasjonen, og at demokratihensyn taler for en tydeligere styring fra politiske myndigheter. Det er også vist til at raske avklaringer av praksis vil føre til større forutberegnelighet for den enkelte klager. I departementets høringsbrev 19. januar 2017 foreslås det å videreføre dagens regel.

Særlig ved å kunne instrueres fra departementet om skjønnsutøvelse og lovtolkning, er UNE i prinsippet underlagt en annen, og mer inngående form for politisk styring enn det som etter Grunnloven vil kunne gjøres gjeldende overfor en domstol. Reelt sett er det dessuten ikke alltid et klart skille mellom generelle instrukser og instrukser for behandlingen av enkeltsaker.212 Etter utvalgets syn er det åpenbart at en forvaltningsdomstol for utlendingssaker ikke vil kunne underlegges generelle eller individuelle instrukser fra departementet for vurderingen av faktum eller jus, eller for skjønnsutøvelsen, i den dømmende virksomheten. Dersom det anses behov for å kunne gi slike instrukser overfor den instansen som skal behandle klager over vedtak fra UDI, er det således gitt at klagebehandlingen må ivaretas av et forvaltningsorgan.

Ved vurderingen av om en klagebehandling oppfyller retten etter EMK artikkel 13 til en effektiv overprøving av om det foreligger menneskerettsbrudd, er det av betydning at organet kan avgjøre sakene på uavhengig basis.213 I Prop. 16 L (2015–2016) er det lagt til grunn at adgangen til å påklage en avgjørelse til UNE og videre til domstolene, oppfyller dette kravet også om departementet kan gi generelle instrukser.214

Om det organet som behandler klagesaker på utlendingsfeltet skal være undergitt instruksjonsmyndighet, er et politisk spørsmål. Utvalgets vesentligste anliggende om dette er å påpeke at dersom det etableres en forvaltningsdomstol, vil den måtte være uavhengig på linje med de øvrige domstolene. Dersom det hadde vært en stabil utvikling de siste årene i retning av å etablere uavhengighet i klagebehandlingen av utlendingssaker, kunne denne utviklingen tilsi at tiden er moden for en domstol. Etableringen av UNE i 2001 var et skritt i en slik retning. Senere er imidlertid behovet for politisk styring trukket frem flere ganger, og senest i forbindelse med nevnte lovendringer høsten 2015. Temaet er således mer preget av skiftende vurderinger enn av en stabil utvikling i én retning. Ønske fra politiske myndigheter om å kunne styre feltet vil kunne være et utfordrende utgangspunkt for en forvaltningsdomstol, og gi fare for et press mot denne. Politiske organers holdning fremover til spørsmålet om uavhengighet, vil ha betydning for om dette forvaltningsområdet vil egne seg for klagebehandling i en forvaltningsdomstol.

33.7 Utvalgets konklusjon

33.7.1 Konklusjon

UNE behandler et bredt spekter av saker. De fleste av dem er relativt oversiktlige, og behandles skriftlig og summarisk med liten ressursinnsats. Andre saker er mer krevende, og kan reise kompliserte spørsmål, især knyttet til bevisvurderingen og rekkevidden av internasjonale konvensjoner. Noen av dem er av inngripende karakter, eller av stor velferdsmessig betydning for den eller dem saken gjelder. Det er således stort behov for rettssikkerhet knyttet til behandlingen av disse sakene. Samtidig er det behov for tillit til at utlendingsmyndighetene varetar sine kontrolloppgaver på en forsvarlig måte.

Domstoler anses som den mest rettssikre tvisteløsningsmekanismen vi har, og rettssikkerhetsbetraktninger kan tale for å omgjøre UNE til en forvaltningsdomstol for utlendingssaker. Oppfatninger av hvilken rettssikkerhet som er «god nok», er subjektivt betingede. Kjernen i rettssikkerhetsprinsippet er imidlertid at den enkelte skal kunne forutse sin rettsstilling, og at saker i størst mulig grad skal avgjøres materielt riktig, og behandles på samme måte som likeartede saker. Dette kan ivaretas også gjennom en administrativ klageordning. Etter utvalgets syn er ikke etablering av en forvaltningsdomstol det entydige svaret på utfordringene i utlendingsforvaltningen.

Vurderingen av om det bør etableres en forvaltningsdomstol for utlendingssaker, må ta utgangspunkt i at en forvaltningsdomstol ikke vil være lik de alminnelige domstolene. I land som har forvaltningsdomstoler, utgjør disse både en egen organisasjonsform og en egen saksbehandlingsmåte. Der hvor forvaltningsdomstoler står for den ordinære klagebehandlingen, behandler de store mengder likeartede saker. Samtidig skiller de seg fra ordinær forvaltning ved at sakene behandles kontradiktorisk av et organ som er uavhengig av forvaltningen. Dermed kan saksbehandlingen legges opp som en partsprosess. Ved å behandle en stor mengde saker, skiller forvaltningsdomstolsprosessen seg likevel vesentlig fra den alminnelige sivilprosessen. Forvaltningsprosessen er ofte en enklere prosessform enn den alminnelige sivilprosessen, med mer preg av forvaltningsrettslig saksbehandling. Disse særtrekkene legger føringer for de vurderingene som utvalget gjør av spørsmålet om det bør etableres en forvaltningsdomstol for utlendingssaker.

Målt i antall saker, er UNE – med ca. 10 000 klagesaker årlig – et organ med massesaksbehandling. Som enkeltorgan står UNE i en særstilling når det gjelder antall saker. Til sammenligning nevnes at Trygderetten mottar om lag 4 000 saker årlig, og at antall klager til Skatteklagenemndene er noe mindre. Saksmengden på utlendingsfeltet fordrer et system og en prosessordning som kan behandle et stort antall saker. En forvaltningsdomstol som erstatning for UNE ville måtte bli en stor domstol, både i antall saker og i antall dommere.

Utvalget har kommet til at det ikke kan anbefale å opprette en forvaltningsdomstol for utlendingssaker. Det er tre hovedgrunner til at utvalget trekker denne slutningen. Den første er at en slik endring medfører behov for en egen prosessordning tilpasset behandling av en stor mengde saker. Med en slik innretning, kan det bli vanskeligere å oppnå tillit til en slik domstol enn det er for de alminnelige domstolene. Den andre hovedgrunnen er det synet på behov for politisk styring som preger utlendingsfeltet. Etter utvalgets syn bør ikke en forvaltningsdomstol kunne styres på samme måte som departementet styrer UNE gjennom instrukser, tildelingsbrev og styringsdialog. Den tredje grunnen er at de rettssikkerhetsmessige fordeler som opprettelsen av en forvaltningsdomstol vil innebære, etter utvalgets mening langt på vei vil kunne oppnås innenfor dagens organisering av UNE.

33.7.2 Betydningen av prosessen for en utlendingsdomstol

En sentral innvending mot å innføre en egen særdomstol til behandling av klager på UDIs vedtak er at sakene – fordi det er så mange av dem – ikke vil kunne behandles på den grundige måten som vi normalt forbinder med domstolene. Av praktiske grunner vil det aller meste av saksbehandlingen måtte være skriftlig, og til dels betydelig mer summarisk enn tvistesaker for de alminnelige domstolene. Domstolenes tradisjon med stor grad av muntlighet, vil med andre ord ikke kunne realiseres innenfor en slik forvaltningsdomstol. Under disse omstendighetene vil det å etablere en domstol for disse sakene, kunne oppfattes som å utstyre avgjørelsesorganet med «falskt flagg». I ytterste konsekvens kan løsningen bidra til å svekke den generelle tilliten til de alminnelige domstolene.

I Norge har vi ingen egen prosessordning for domstolsbehandling av klager i forvaltningssaker. Selv overprøving av administrative tvangstiltak etter tvistelovens kapittel 36 skjer innenfor rammen av en saksbehandling som langt på vei følger de alminnelige reglene i tvisteloven. Etablering av en forvaltningsdomstol forutsetter derfor innføring av en egen forvaltningsdomstolsprosess. Å lage en egen prosessordning tilpasset utlendingssakene, fremstår som lite hensiktsmessig, og prosessordningen vil lett kunne bli oppfattet som mindre legitim fordi den avviker fra behandlingen av alle andre sakstyper. Om man ønsker å innføre forvaltningsdomstoler i Norge, vil den naturlige veien være å lage en generell prosessform som er fleksibel nok til å passe som utgangspunkt for alle forvaltningsområder, over hele spekteret fra skattesaker og byggesaker til utlendingssaker (og slik at tilpasninger som følge av særpreg på enkelte områder kan ivaretas gjennom særlovgivning). Det å utrede en allmenn forvaltningsprosess for etablering av allmenne forvaltningsdomstoler, ligger utenfor dette utvalgets mandat. Utvalget understreker at behovet for en egen prosessordning er et tungtveiende argument imot å etablere en forvaltningsdomstol for utlendingssaker alene.

Videre er det ikke noe som tilsier at en forvaltningsdomstol vil kunne behandle sakene raskere enn det UNE gjør i dag, eller at systemet ellers ville kunne forenkles vesentlig ved å erstatte UNE med en forvaltningsdomstol. Fordi det følger av Grunnloven at Høyesterett dømmer i siste instans, vil adgangen til å anke en avgjørelse fra forvaltningsdomstolen ikke kunne begrenses til en egen utlendingsankedomstol, slik det er gjort i Sverige. Etablering av en forvaltningsdomstol vil heller ikke gi bedre forutsetninger for å håndtere svingninger i antall saker enn det som ligger i dagens system. Snarere gir dagens forvaltningssystem større mulighet til å foreta nødvendige endringer som følge av betydelige endringer i saksporteføljen. Effektivitetshensyn taler derfor heller ikke for en omlegging til en forvaltningsdomstol.

At man i Sverige har etablert egne migrationsdomstoler innenfor de allmenne forvaltningsdomstolene, kan i utgangspunktet synes som et argument for å opprette en lignende domstol i Norge. Det er imidlertid flere ulikheter mellom de to lands tradisjon og systemer som svekker relevansen av den svenske ordningen for norske forhold. En av de sentrale ulikhetene er at man i Sverige har hatt en organisk utvikling med utvikling av forvaltningsdomstoler og forvaltningsprosessen ved siden av sivilprosessen. En annen er den begrensede mulighet for domstolsprøving av forvaltningsvedtak som man har hatt i Sverige.

Det har vært anført at en forvaltningsdomstol vil styrke legitimiteten knyttet til klagebehandlingen. Norske domstoler får jevnt over svært gode tilbakemeldinger i omdømme- og tillitsundersøkelser, og er blant de offentlige organer befolkningen har høyest tillit til. En forvaltningsdomstol for utlendingssaker vil kunne nyte godt av et slikt omdømme, og det vil kunne styrke tilliten til prosessen at den gjennomføres for en domstol. Som nevnt vil imidlertid en forvaltningsdomstol på dette området kreve en egen prosessordning som skiller seg fra både sivilprosessen og alminnelige forvaltningsrettslige saksbehandlingsregler. En slik nyskapning vil være en særegenhet, i utgangspunktet fremmed for de fleste. Ordningen vil kunne by på utfordringer, som i sin tur kan tenkes å slå tilbake på tilliten til domstolsbehandling generelt. Generelt bør vel hypotesen være at klageordningen får den legitimiteten som kvaliteten i saksbehandlingen tilsier, og at organets formelle status ikke er nok til å veie opp for eventuelle svakheter.

33.7.3 Betydningen av uavhengighet

Da UNE ble opprettet i 2001, var det et sentralt formål med tiltaket å styrke utlendingers rettssikkerhet. Institusjonen ble opprettet som et forvaltningsorgan, men med «domstolslignende» elementer, blant annet ved begrenset instruksjonsmyndighet for departementet. I utlendingsloven § 77 første ledd betegnes UNE som et «uavhengig organ», og det kan fortsatt ikke instrueres om avgjørelsen av enkeltsaker. Som beskrevet tidligere i utredningen, ble imidlertid departementets instruksjonsmyndighet overfor UNE utvidet høsten 2015, i kjølvannet av den store tilstrømningen av asylsøkere den høsten, og den nye regelen er foreslått videreført. Tiltaket viser at ønsket om politisk styring og effektivitet står sterkt på utlendingsfeltet. Vurderingen av om det bør etableres en forvaltningsdomstol til erstatning for UNE, kan ikke være upåvirket av dette.

Etter utvalgets syn bør ikke en forvaltningsdomstol kunne styres på samme måte som departementet styrer UNE gjennom instrukser, tildelingsbrev og styringsdialog. En forvaltningsdomstol bør nyte den samme uavhengighet som en alminnelig domstol. Overgang til en forvaltningsdomstol vil gi premisser for i hvilken grad (med hvilke virkemidler) departementet kan styre virksomheten, og være til hinder for den styringen som i dag ligger i departementets tildelingsbrev til UNE. Domstolens arbeid vil i større grad måtte reguleres ved lov, med tilhørende mindre fleksibilitet i møte med skiftende behov og politisk baserte prioriteringer. Elementer som partsprosess og større grad av muntlighet – som det i utgangspunktet vil være naturlig å legge inn i prosessreglene for en domstol – vil gi en mer «bundet» ramme, og løpende arbeid med rutinejusteringer og effektivisering vil i praksis måtte styres av domstolen selv og Domstoladministrasjonen. Fordi en domstol må ha betydelig integritet for å kunne fylle sin rolle, blir den således mindre «bevegelig» i styringen på utlendingsfeltet. I dette ligger blant annet at det ikke vil være lett å innføre en domstolsmodell for klagebehandlingen på utlendingsfeltet uten også å legge om styringen på dette området.

Samtidig er rask saksbehandling og en effektiv prosess uansett nødvendig, også i et rettssikkerhetsperspektiv. Utvalgets inntrykk er at disse sidene ved rettssikkerheten for tiden vektlegges sterkere enn de gevinster som kan ligge i en prosess for domstolene. På den annen side vil det å omdanne UNE til en forvaltningsdomstol, kunne ses som en måte å begrense muligheten for politisk styring av dette området på for fremtiden.

33.7.4 Rettssikkerheten kan ivaretas innenfor en forvaltningsklagemodell

De innvendingene som har vært reist mot UNE, har i det vesentligste gått på mangel på kontradiksjon og muntlighet i saksbehandlingen. Det har vært anført at UNE legger vekt på faktum som parten ikke har hatt foranledning til å uttale seg om, at det mangler kontradiksjon rundt faktum som UNE trekker i tvil, og at det er en mangel at parter sjelden får forklare seg ved personlig fremmøte for nemnda, jf. kapittel 28.4 og kapittel 31.4 og 31.5.

Utvalget har ikke selv gjennomført noen evaluering av UNE, og har dermed ikke grunnlag for å ta stilling til i hvilken utstrekning denne kritikken er holdbar, eller hvorvidt saksbehandlingen i UNE tilfredsstiller lovens krav. Det er imidlertid et problem i seg selv at viktige samfunnsaktører som Advokatforeningen og mange organisasjoner mener at prosessformen for UNE ikke gir tilstrekkelig god behandling av sakene.

Utvalget oppfatter hovedelementene i den kritikken som har vært fremført slik:

• Manglende kontradiksjon: Flere organisasjoner påpeker at man ikke får tilsendt merknadene/saksfremlegget fra saksbehandler til nemndleder (forut for nemndmøte, eller forut for nemndleders avgjørelse).

• Det er anført at det ved flere tilfeller ikke har vært kontradiksjon knyttet til springende punkter i avgjørelsesgrunnlaget – UNE «skifter» vurderingstema, vektlegger andre forhold enn det klager/UDI har vektlagt, eller bygger sin argumentasjon på landrapporter som klager ikke har sett mv. Kjernen er «nye avgjørende ting» klageren ikke har fått respondert på, innbragt i saken fra UNE og vektlagt av UNE uten at klager har fått mulighet til å kunne gi uttrykk for sitt syn.

• Manglende muntlighet: Det anmodes om flere nemndmøter og mer bruk av stornemndmøter for prinsipielle avklaringer, og påpekes at man kan ha mer «kirurgisk» tilpassede behandlingsmøter (på 1–2 timer).

• Man bør innføre full partsprosess: Det er tatt til orde for at det bør innføres en rendyrket partsprosess med de samme saksbehandlingsregler som for de alminnelige domstolene, herunder personlig fremmøte og muntlig behandling av sakene.

Utvalget konstaterer at sider ved den kritikken som har vært fremført, knytter seg til den prosessform som forvaltningsloven legger opp til. Prosessen etter forvaltningsloven skiller seg fra domstolsprosessen blant annet ved at den ikke bygger på et forhandlingsprinsipp, og ved at reglene om innsyn og fremleggelse av opplysninger for parten, er forskjellige. Utvalget mener at det kan styrke saksbehandlingen for UNE om man innfører endringer som kommer deler av kritikken i møte. For mange av de sakene UNE behandler vil det være bedre om saksbehandlingen legges mer opp i retning av en partsprosess. Etter utvalgets vurdering er det mulig å gjøre dette uten å omdanne UNE til en særdomstol. Gitt at man gjør slike endringer, mener utvalget at dette er en bedre løsning enn en særdomstolsløsning.

Det må være en sentral forutsetning at prosessen sikrer at partene har sett og fått kommentert det som andre, vitner og sakkyndige, har bragt inn i saken, og at avgjørelsen fra UNE ikke bygger på omstendigheter som parten ikke har hatt foranledning til å uttale seg om. Allerede i dag er det oppstilt krav til kontradiksjon i forvaltningsloven §§ 16-19. Etter utvalgets syn bør det gis en regel som forsterker dette kontradiksjonskravet for saksbehandlingen for UNE. En slik regel kan bygge på kontradiksjonsregelen i tvisteloven, se dens § 11-1 tredje ledd. Et forsterket krav til kontradiksjon kan innføres uavhengig av om man etablerer en domstol eller ivaretar klagebehandlingen innenfor det gjeldende forvaltningssystemet.

Videre bør det vurderes å innføre en regel som knesetter det sentrale elementet i forhandlingsprinsippet, jf. tvisteloven § 11-2 første ledd. For det første vil det medføre at UNE kun kan avgjøre de krav som er reist i klagesaken. Dernest vil en slik regel sikre at de faktiske omstendigheter UNE legger til grunn for sin avgjørelse, i hovedsak må ligge innenfor det faktum som er påberopt eller fremhevet av UDI og klager. Denne regelen vil også kunne ses på som en forlengelse av det kontradiktoriske prinsipp.

På denne bakgrunn, og med utgangspunkt i nevnte bestemmelser i tvisteloven, mener utvalget at utlendingsloven bør få en bestemmelse med slikt innhold:

«Utlendingsnemnda kan ikke bygge avgjørelsen på et faktisk grunnlag som utlendingen ikke har hatt foranledning til å uttale seg om. Avgjørelsen kan ikke gjelde andre krav enn de som klager har tatt opp, og de faktiske omstendigheter som avgjørelsen bygger på, må i hovedsak ligge innenfor det som er fremhevet i saken for UNE.»

I tillegg bør det vurderes å foreta en regelendring som medfører at innslaget av muntlighet ved behandlingen for UNE blir større. Utvalget viser til § 14 i den lovskissen for en utlendingsdomstol som kommer til uttrykk i kapittel 36. Tilpasset saksbehandlingen for UNE, vil bestemmelsen lyde:

«Dersom det er hensiktsmessig for avgjørelsen av saken, innkalles utlendingen til et møte (behandlingsmøte). Det samme gjelder dersom utlendingen krever det, og nemndleder anser at det er av vesentlig betydning for utlendingen å få uttale seg eller fremføre et bevis muntlig i saken.

Behandlingsmøtet bør begrenses til å gjelde den delen av saken som tilsier at møtet avholdes. Det kan begrenses til å gjelde fremføring av muntlige forklaringer eller å få utlendingens syn på angitte forhold i saken.

Nemndleder skal orientere utlendingen om hvilke forhold møtet skal omhandle.»

Det fremgår av merknader til § 14 i lovskissen at terskelen for å avholde behandlingsmøte etter en slik bestemmelse skal være lav i saker om beskyttelse, utvisning og tilbakekall av tillatelser. Bestemmelsen vil kreve muntlighet i markert flere tilfeller enn det som praktiseres i dag. Det ligger i forslaget at spørsmålet om å avholde muntlig møte ikke skal være knyttet til om saken behandles i nemndmøte, som etter dagens regler (utlendingsloven § 78) igjen er knyttet til om saken reiser vesentlige tvilsspørsmål. Forslaget vil kreve at det foretas en mer åpen vurdering av om saksbehandlingen skal inneholde innslag av muntlighet, der blant annet sakens betydning for klager skal tas i betraktning. Til gjengjeld skal det kunne holdes korte, muntlige møter som utelukkende tar opp de spørsmålene som begrunner muntlighet. Møtet skal videre kunne avholdes på ethvert stadium av saksbehandlingen, og ikke nødvendigvis være et avsluttende element.

Utvalget har også vurdert om man – for å oppnå nødvendige forbedringer – må innføre en «ren» partsprosess gjennom å endre UDIs status i sakene fra å være regulær førsteinstans til å bli formell part i saker for UNE. Utvalget anser ikke innføring av en partsprosess som en nødvendig forutsetning for at det skal være forsvarlig ikke å etablere en særdomstol. Utvalget er enig i at en rendyrket partsprosess, slik man kjenner den fra domstolene, ville kunne styrke partenes rettsikkerhet. Samtidig mener utvalget at en del av kritikken mot UNE på dette punkt har bygget på en unyansert oppfatning om hva en partsprosess på dette området ville innebære. Ett vesentlig element ved den partsprosess som gjennomføres for domstolene, er at grunnlaget for rettens avgjørelse normalt sett må bygge på det som fremkommer under den muntlige hovedforhandlingen, jf. tvisteloven § 11-1 første ledd. Dette er hovedforhandlingsprinsippet – og det bærer frem muntlighets- og bevisumiddelbarhetsprinsippet. En innføring av partsprosess i forvaltningsbehandlingen, vil ikke bety at dette sentrale elementet inngår i forvaltningsprosessen. I massevedtaksbehandlingen for UNE vil saksbehandlingen nødvendigvis i det vesentligste være skriftlig, uansett om man velger en forvaltningsdomstol eller en administrativ prosess.

En endring av UDIs rolle ved å innføre en partsprosess, vil ikke ha stor praktisk betydning i flertallet av sakene, som er enkle og som behandles skriftlig og summarisk. Men prinsipielt sett vil UDIs rolle bli betydelig endret i en partsprosess, siden UDI da må fylle rollen som «saksøkt» og agere i saksforberedelsen ut fra dette ståstedet. Det er en annen rolle enn å motta klagen, vurdere om klagen tilsier at vedtaket endres, og sende saken videre til UNE med beskjed om at UDI opprettholder sitt vedtak. Dette vil gi administrative omkostninger tilknyttet UDI, uten at det i seg selv styrker rettssikkerheten i disse sakene.

I de kompliserte sakene vil en overgang til en partsrolle for UDI ha større betydning, både for UDI og klager, og for UNE. UNE vil måtte drive «aktiv saksstyring» under saksforberedelsen, herunder sette frister, avgjøre andre spørsmål som måtte oppstå under saksforberedelsen, beramme og «skjære til» behandlingsmøter mv. UNE får i så fall en «dommerrolle», der det i første omgang er naturlig å overlate initiativet til partene. Men skal UNE beholde sin rolle som fullverdig kontrollør overfor UDI, må den også ha et selvstendig ansvar for sakens opplysning. En omforming av UDIs rolle til en partsrolle vil skape vanskelige spørsmål om forholdet mellom de to organenes utredningsplikt og kapasitet, og vil måtte medføre betydelige utredninger om hvor mye ressurser som samlet sett skal brukes på saksutredning, og hvordan disse bør fordeles mellom UDI og UNE. Utvalget vil ikke avvise at innføring av en formell partsprosess i behandlingen for UNE kan være den beste løsningen, men dette medfører en rekke spørsmål og konsekvenser knyttet til regelverk, administrasjon og kostnader, som utvalget ikke har kunnet utrede innenfor sitt mandat.

Som det fremgår av utvalgets gjennomgang av hva som kjennetegner en partsprosess (kapittel 32.7 ovenfor), er begrepet «partsprosess» reelt sett en betegnelse på en rekke sentrale prinsipper for innretningen av saksbehandlingen, typisk for domstolene. Utvalgets skisse ovenfor til endringer i reglene for UNE, kan kanskje betegnes som en slags «hybridpartsprosess». Man får ikke en formell partsprosess ved å gjøre disse endringene, men det vil innføre noen av de sentrale prinsippene i en partsprosess, og med dette legge grunnlag for større tillit og sterkere rettsikkerhet i prosessen for UNE. Det vil sikre at avgjørelser ikke blir truffet på et grunnlag som utlendingen ikke har hatt mulighet eller foranledning til å uttale seg om, og bedre enn i dag sikre at utlendingen får anledning til å møte den som skal avgjøre saken. Etter utvalgets vurdering er ikke den styrkingen av rettssikkerhet eller tillit som kan oppnås ved å erstatte UNE med en forvaltningsdomstol, stor nok til at den bør danne grunnlag for en så betydelig omlegging av dagens system.

34 Generelle merknader til utvalgets lovskisse

Som det fremgår av kapittel 33, anbefaler ikke utvalget at det opprettes en forvaltningsdomstol som erstatning for UNE. På bakgrunn av mandatet har utvalget likevel utarbeidet skisse til en lov om en forvaltningsdomstol for utlendingssaker, basert på de løsninger som er utviklet i kapittel 32. Skissen, som følger i kapittel 36 nedenfor, er ment å gi et inntrykk av hvordan domstolens virksomhet og saksbehandling kan reguleres.

Som nevnt mener utvalget at reguleringen av en eventuell forvaltningsdomstol bør komme til uttrykk i en egen lov. Loven bør beskrive både domstolens organisering og virkefelt, og saksbehandlingen i domstolen. For at det skal være tydelig at utlendingsdomstolen ikke vil være en del av utlendingsforvaltningen, mener utvalget at det ikke bør være aktuelt å ta reglene om utlendingsdomstolen inn i utlendingsloven.

Saksbehandlingen i en utlendingsdomstol vil måtte avvike forholdsvis mye fra tvistelovens alminnelige regler. Dermed anses det ikke hensiktsmessig å ta saksbehandlingsreglene for utlendingsdomstolen inn i tvisteloven. En del av tvistelovens regler kan imidlertid gjelde tilsvarende også for utlendingsdomstolen. I § 4 i utkastet til lov om utlendingsdomstol er det angitt hvilke regler dette særlig kan gjelde.

Kapittel 3-5 i lovskissen angir en behandlingsmåte for utlendingsdomstolens behandling av klager over vedtak fra UDI som avviker både fra forvaltningslovens regler om administrativ klagebehandling, og fra tvistelovens regler om rettslig prøving av forvaltningsvedtak. Behandlingsmåten vil utgjøre en egen forvaltningsdomstolsprosess.

Etter lovskissen skal utlendingsdomstolen ikke bare behandle klager over vedtak fra UDI, men også enkelte typer søksmål som i dag hører under de alminnelige domstolene, se lovskissen § 2 bokstav b til e. Prosessuelt og materielt er disse søksmålene ment å skulle behandles etter samme regler som i dag, se § 4 andre og tredje ledd. Den særskilte forvaltningsdomstolsprosessen skal med andre ord bare gjelde for utlendingsdomstolens behandling av klager over vedtak fra UDI (saker omfattet av § 2 bokstav a). Det vises til punkt 32.6 for drøftelsen av hvilke saker som bør høre under utlendingsdomstolen.

For ankebehandlingen av saker etter § 2 bokstav a angir lovskissen at lagmannsretten – i likhet med utlendingsdomstolen – skal behandle saken skriftlig, men med innslag av muntlighet når dette følger av § 14. For øvrig skal vanlige regler om anke gjelde.

I forslag til endring av domstolloven, er utlendingsdomstolen innarbeidet i lovens oppregning av særdomstoler (domstolloven § 2). Med et slikt lovvedtak, vil domstolloven gjelde også for utlendingsdomstolen.

Kapittel 36 angir videre en del konsekvensendringer i andre lover. Det kan være behov for flere lovendringer enn de som er angitt der.

35 Merknader til de enkelte paragrafene

35.1 Merknader til skisse til lov om utlendingsdomstolen

Til § 1:

Formålsbestemmelsen skal skape bevissthet rundt de sentrale hensyn ved utformingen og anvendelsen av loven. Den gir uttrykk for hva som ønskes oppnådd ved at sakene skal behandles av en forvaltningsdomstol, og for hvilke verdier som ønskes realisert i den enkelte sak. Utformingen av bestemmelsen er inspirert av formålsparagrafen i trygderettsloven.

Første ledd angir de overordnede formål, mens andre ledd angir sentrale virkemidler for å oppnå det resultatet som første ledd beskriver. Oppregningen av virkemidler i andre ledd kan tjene som bakgrunn for tolkningen av lovens øvrige bestemmelser om saksbehandlingen for utlendingsdomstolen.

Til § 2:

Bestemmelsen angir hvilke saker som hører under utlendingsdomstolen. Om bakgrunnen for bestemmelsen, vises til kapittel 32.6.

Bokstav a omfatter de sakene der UNE er klageinstans i dag, jf. utlendingsloven § 76 og statsborgerloven § 27. Bokstav b–e utvider det saklige virkeområdet for utlendingsdomstolen sammenlignet med UNEs rolle, ved at en del søksmål som i dag hører under de alminnelige domstolene, etter den nye loven skal høre under utlendingsdomstolen.

Etter bokstav b skal søksmål om gyldigheten av departementets vedtak etter utlendingsloven kapittel 14 behandles av utlendingsdomstolen istedenfor av tingretten. Forslaget gjør ingen endringer med hensyn til hvem som er klageinstans for UDIs vedtak i saker etter nevnte kapittel. Bortsett fra at søksmålene skal høre under utlendingsdomstolen i første instans, angir ikke loven andre regler for domstolsbehandlingen av disse sakene enn det som ligger i dagens regler, jf. lovskissen § 4 andre ledd.

Bokstav c gjelder søksmål om gyldigheten av UDIs vedtak i tilfeller der direktoratet er klageinstans for vedtak truffet av politiet og utenriksstasjonene. Bestemmelsen innebærer ingen endringer hva gjelder klagerett eller klageinstans, bare at den alminnelige adgangen til å anlegge søksmål for tingretten om gyldigheten av disse vedtakene, erstattes av en adgang til å anlegge samme typen søksmål for utlendingsdomstolen. Det følger av lovskissen § 4 tredje ledd at utlendingsdomstolen skal behandle søksmålet etter tvistelovens regler, dvs. med hovedforhandling mv., ikke etter de særskilte reglene i lovskissen kapittel 3-5.

Til § 3:

Første ledd angir at den som skal reise klagesak eller søksmål for utlendingsdomstolen, må ha tilknytning til det saken gjelder for å ha rett til behandling av saken for utlendingsdomstolen. Innholdet i regelen er ment å være det samme som kravet til rettslig klageinteresse og rettslig søksmålsinteresse etter henholdsvis forvaltningsretten og alminnelig sivilprosess.

Det følger av andre ledd at sakene for utlendingsdomstolen behandles som en partsprosess. I dette ligger at ikke bare den som angriper et vedtak eller en behandlingsmåte, men også det organ hvis avgjørelse angripes, skal opptre som part for utlendingsdomstolen. Det vil derfor alltid være minst to parter i saker for utlendingsdomstolen. Dette vil være én av ulikhetene mellom behandlingen for utlendingsdomstolen og tradisjonell administrativ klagesaksbehandling. Det vises for øvrig til kapittel 32.7.

Også andre enn den en avgjørelse fra UDI direkte gjelder, kan være berørt av saken og reelt sett ha interesse i å få endret avgjørelsen, jf. også første ledd. I klagesaker etter § 2 bokstav a vil det imidlertid være forvirrende, og i praksis uhåndterlig (og kanskje også urimelig), om en sak skal kunne få ulikt utfall i relasjon til ulike berørte. Tredje ledd slår derfor fast at en klagesak må omfatte også den som vedtaket helt direkte gjelder.

Til § 4:

Bestemmelsen avklarer rekkevidden av tvisteloven og utlendingsloven for saksbehandlingen i utlendingsdomstolen. Den regulerer utelukkende prosessuelle spørsmål. For materielle spørsmål vil utlendingsdomstolen måtte vurdere sakene på grunnlag av utlendingsloven, statsborgerloven og annen lovgivning.

Bestemmelsens første ledd regulerer forholdet til tvisteloven ved utlendingsdomstolens behandling av saker etter § 2 bokstav a. Utlendingsdomstolloven kapittel 3 og 4 gir regler om behandlingen av disse sakene for utlendingsdomstolen. De gir anvisning på en annen – enklere – prosess enn tvistelovens alminnelige regler. Det helt sentrale avviket fra tvisteloven er at saksbehandlingen for utlendingsdomstolen i utgangspunktet skal være skriftlig (dvs. uten hovedforhandling etter tvisteloven kapittel 9).

Andre ledd regulerer forholdet til tvisteloven og prosessregler i utlendingsloven ved utlendingsdomstolens behandling av søksmål som nevnt i § 2 bokstav b. Bortsett fra at søksmålene skal behandles i utlendingsdomstolen istedenfor tingretten i første instans, er ikke lovskissen ment å innebære endringer i behandlingsmåten for disse sakene. I dette ligger blant annet at utlendingsdomstolen må avholde hovedforhandling mv. for disse sakene. For øvrige søksmål som etter § 2 hører under utlendingsdomstolen (bokstav c-e), følger det av tredje ledd at tvisteloven vil gjelde fullt ut på vanlig måte.

Til § 5:

For hovedtrekkene ved innretningen av utlendingsdomstolen vises til kapittel 32.1 til 32.4. Etter bestemmelsen skal det høre under Kongen å bestemme hvor utlendingsdomstolen skal være lokalisert. Det ligger i lovskissen at det skal være bare én domstol, med hele landet som stedlig virkeområde. Utlendingsdomstolen skal imidlertid kunne avholde fysiske møter andre steder enn der domstolen er lokalisert, og det kan avholdes fjernmøter etter nærmere regler fra Kongen. Hensyn til effektivitet og kostnader vil måtte stå sentralt for vurderingen av hvor et møte skal holdes.

Til § 6:

Bestemmelsen gir regler om ledelse for, og den interne organiseringen av, utlendingsdomstolen. Innholdet er ment å være i tråd med det som gjelder for øvrige domstoler. Som det fremgår av kapittel 32.5 og forslag til endring av domstolloven, skal dommerne ved utlendingsdomstolen utnevnes på grunnlag av samme prosedyre som andre dommere, og også ellers ha samme rettslige status og uavhengighet som dem. Også spørsmål om inhabilitet vil reguleres av domstolloven.

Til § 7:

Det vises til kapittel 32.7.7. Bestemmelsens første ledd gir regler for etableringen av et utvalg av meddommere til utlendingsdomstolen. Det ligger i bestemmelsen at Domstoladministrasjonen – på bakgrunn av nærmere regler fra Kongen – skal være det utførende ledd med hensyn til å innhente forslag til kandidater til utvalget.

Etter andre ledd må den enkelte meddommer til utlendingsdomstolen oppfylle de samme krav til skikkethet mv. som gjelder for å kunne inngå i utvalgene av meddommere til de alminnelige domstolene. Til forskjell fra de krav som stilles til nemndmedlemmer i UNE, kreves det ikke at meddommere må være norske statsborgere. Også for meddommere reguleres spørsmål om inhabilitet av domstolloven.

Til § 8:

Det følger av bestemmelsens første ledd at saker for utlendingsdomstolen som hovedregel skal behandles med én fagdommer. Etter andre ledd vil domstolen i noen tilfeller kunne settes med forsterket rett, ved at en sak pådømmes med tre fagdommere. Adgangen er særlig ment for tilfeller der en sak reiser prinsipielle spørsmål, og en domstolsavgjørelse kan tenkes å avklare lignede spørsmål også i andre eller fremtidige saker. Særlig fordi utlendingsdomstolen vil være en særdomstol, og dommerne der forutsetningsvis vil ha bred erfaring med denne typen saker, vil det kunne gi en grundig og avklarende behandling om saker av prinsipiell karakter settes med forsterket rett. Det er likevel en premiss for regelen at utlendingsdomstolen bare unntaksvis skal settes med forsterket rett.

Tredje ledd regulerer i hvilke tilfeller retten skal settes med meddommere fra det utvalget som er beskrevet i § 7. Angivelsen av i hvilke tilfeller utlendingsdomstolen skal settes med meddommere, tilsvarer beskrivelsen i dagens regler av i hvilke tilfeller saker for UNE skal behandles i nemndmøte. I prinsippet oppstiller bestemmelsen ingen avhengighet mellom reglene om forsterket rett i andre ledd og deltakelse fra meddommere etter tredje ledd, utover å slå fast at dersom det skal delta meddommere i en sak med forsterket rett, skal det være fire meddommere (istedenfor normalt to). Retten vil etter all sannsynlighet settes med meddommere i langt flere tilfeller enn den settes som forsterket rett. Videre oppstiller lovskissen ingen avhengighet mellom deltakelse fra meddommere og avholdelse av behandlingsmøte (§ 14). På dette punktet avviker regelen fra dagens regler for behandlingen i UNE. Det vil kunne være aktuelt med behandlingsmøte også i andre tilfeller enn der retten skal settes med meddommere.

Til § 9:

Klagefristen etter første ledd er den samme som «normalfristen» i forvaltningssaker, jf. forvaltningsloven § 29. Fristen skal beregnes etter reglene i domstolloven kapittel 8. UDI skal kunne forlenge fristen eller gi oppreisning for fristoversittelse når forholdene i saken tilsier det, jf. andre ledd. I hvilken grad parten kan lastes for oversittelsen, og hvor lang fristoversittelse det er tale om, er blant det som kan være av betydning for vurderingen.

Til § 10:

Første ledd angir hvem en klage til utlendingsdomstolen skal fremsettes for. Bestemmelsen avklarer at klage ikke skal fremsettes overfor utlendingsdomstolen, men overfor enten UDI, en utenriksstasjon eller politiet. Regelen avviker fra ordningen med saksanlegg for tingretten, der stevning innleveres til den domstolen som skal behandle saken. Begrunnelsen for ordningen i første ledd er at utlendingsforvaltningen uansett må vurdere saken i lys av klagen, og at denne prosessen kan komme raskere i gang dersom forvaltningen mottar klagen direkte fra klager.

Selv om vedtaket er truffet av UDI, vil klager kunne velge å innlevere overfor utenriksstasjon eller politiet. Begrunnelsen for dette er dels at det skal være praktisk enkelt for klager å fremsette en klage, og dels at det vil kunne avlaste UDI at også andre instanser kan ta imot. Klagen skal kunne fremsettes muntlig, jf. forutsetningsvis første ledd andre punktum. I så fall skal den instans som mottar klagen, være behjelpelig med å sette den opp skriftlig. Den må også sende klagen videre til UDI.

Første ledd tredje punktum oppstiller enkelte krav til innholdet i en klage. Kravene tilsvarer langt på vei forvaltningslovens krav til klage over forvaltningsvedtak. De er mindre omfattende enn tvistelovens krav til en stevning. Hvis noe mangler, skal den instans som mottar klagen, gjøre oppmerksom på dette, og sette en frist for å tilføye det som mangler, jf. tredje ledd. UDI kan sette slik frist også om klagen ble innlevert til en utenriksstasjon eller politiet.

For øvrig vises til kapittel 32.7.

Til § 11:

Første ledd gir regler for UDIs behandling av klagen før oversendelse av saken til utlendingsdomstolen. Reglene tilsvarer vedtaksinstansens forberedelse av en klagesak etter forvaltningsloven.

Andre ledd begrenser UDIs og utlendingsdomstolens adgang til å behandle flere saker – eksempelvis for en hel familie – samlet. Bestemmelsen kommer til anvendelse i tilfeller der det fremkommer noe som tilsier at det kan foreligge faktiske opplysninger knyttet til én eller bare noen av partene som av velferdsgrunner ikke bør gjøres kjent for andre parter. De aktuelle opplysningene kan eksempelvis gjelde seksuelle overgrep. Ved å behandle sakene separat, kan avgjørelser og eventuelle andre skriftlige dokumenter utformes uten begrensninger av hensyn til behov for konfidensialitet overfor andre enn den saken gjelder. Det vises for øvrig til kapittel 32.7.

Til § 12:

Etter lovskissen skal det fortsatt høre under UDI å vurdere utsatt iverksetting av vedtak etter utlendingsloven § 90 og forvaltningsloven § 42. I tilfeller der UDI har avslått en slik begjæring, følger det av første punktum at utlendingsdomstolen etter klage kan overprøve beslutningen om dette. Utlendingsdomstolens kompetanse til å innvilge utsatt iverksetting reguleres i bestemmelsens andre punktum. For innholdet i retten til et effektivt rettsmiddel, vises til kapittel 30.

Til § 13:

Bestemmelsen angir sentrale trekk ved utlendingsdomstolens behandling av den enkelte sak. Det følger av første ledd at prosessen for domstolen skal ledes av en dommer, og at saksbehandlingen skal være skriftlig utover det som følger av § 14 om avholdelse av behandlingsmøte.

Andre til fjerde ledd beskriver rettens ansvar for å påse at saken blir tilstrekkelig opplyst, at irrelevante forhold ikke bringes inn, og at barn som berøres av saken, får anledning til å gi uttrykk for sitt syn. Ansvaret for å opplyse saken ligger primært hos partene, men retten må veilede partene og etterspørre informasjon som antas å kunne være av betydning for avgjørelsen av saken. Om nødvendig for opplysningen av saken, skal den også oppnevne sakkyndig. I praksis kan oppnevning av sakkyndig være aktuelt eksempelvis for å belyse forholdene i et gitt land, eller for å belyse helsemessige forhold eller forhold av betydning for å vurdere en persons identitet. Partene skal varsles før oppnevning, og bør gis anledning til å uttale seg om mandat og valg av sakkyndig. Partene vil også kunne føre egne sakkyndige som bevis. Med dette ansvaret for å våke over sakens opplysning, ligner utlendingsdomstolens ansvar mye på de alminnelige domstolenes ansvar ved behandling av saker uten fri rådighet.

Hvordan barn som ønsker det, skal gi uttrykk for sitt syn, må bero på forholdene i den enkelte sak. Det vises til kapittel 9 om behov for utredning av hvorledes domstolene bør ivareta plikten til å høre barn.

Femte ledd beskriver partenes rett til innsyn i sakens dokumenter og opplysninger, og rettens ansvar for å sørge for at partene får anledning til å uttale seg om det som er fremlagt, før den avgjør saken.

For øvrig vises til kapittel 32.7.

Til § 14

Ved at utlendingsdomstolen skal behandle saken skriftlig, skal det ikke avholdes muntlig hovedforhandling som i de alminnelige domstolene. Derimot angir § 14 at det i en del tilfeller skal avholdes ett eller flere behandlingsmøter. Begrepet «behandlingsmøte» er benyttet blant annet for å få frem at et slikt møte kan finne sted på ulike stadier under saksbehandlingen, og således ikke trenger være et avsluttende element i prosessen. Bestemmelsen stiller krav om at det under visse omstendigheter skal avholdes behandlingsmøte, men innebærer ikke noe forbud mot at det avholdes møte i flere tilfeller enn der den krever det. Om begrunnelsen for muntlighet, vises til kapittel 32.7.

Etter første ledd første punktum skal det innkalles til behandlingsmøte dersom det kan være hensiktsmessig for avgjørelsen av saken. Videre skal det etter første ledd andre punktum avholdes behandlingsmøte dersom noen av partene krever det, og retten anser det som vesentlig for parten å få uttale seg muntlig eller få fremføre et bevis muntlig. Slik bestemmelsen er formulert, vil det i stor grad bero på rettens skjønn om det må avholdes behandlingsmøte. Retten skal imidlertid ikke stå fritt ved utøvelsen av dette skjønnet. Selv om utlendings- og statsborgersaker ikke omfattes av virkeområdet til EMK artikkel 6, skal retten legge til grunn de krav til muntlighet som er utviklet i tilknytning til retten til en rettferdig rettergang. Ved vurderingen må det blant annet tas i betraktning hva saken gjelder, i praksis særlig hvilken betydning utfallet kan få for den private part. I saker om beskyttelse, utvisning og tilbakekall av oppholdstillatelse, skal terskelen for å innkalle til behandlingsmøte være lav. Ettersom forholdene i en sak kan endre seg underveis i prosessen, og behandlingsmøte kan avholdes på et hvilket som helst stadium før avgjørelsen er truffet, vil det heller ikke være utelukket at spørsmålet må vurderes flere ganger i et saksforløp.

Behandlingsmøter etter § 14 bør «skreddersys» for de temaene i saken som behovet for muntlighet knytter seg til, jf. andre ledd, og vil i mange tilfeller kunne avvikles på langt kortere tid enn en hel dag. Innholdet i møtet kan typisk være at den private part gir sin forklaring om de sentrale temaene i saken, eller at noen av partene fører et vitne. Det vil være vesentlig for et effektivt møte at retten på forhånd har avklart overfor partene hva møtet skal omfatte, jf. tredje ledd.

I motsetning til for dagens nemndmøter i UNE, skal behandlingsmøtene i utlendingsdomstolen i utgangspunktet være offentlige, jf. fjerde ledd. I noen tilfeller vil det imidlertid foreligge forhold som tilsier at møtet holdes for lukkede dører. Eksempelvis kan dette være tilfelle i saker om beskyttelse der det kan innebære en risiko for utlendingen selv eller dennes familie i hjemlandet om opplysninger i saken blir kjent for utenforstående. Videre kan personvernhensyn tilsi lukkende dører. Etter § 14 fjerde ledd vil retten ha en forholdsvis vid adgang til å bestemme at et behandlingsmøte skal foregå for lukkede dører. Det vises for øvrig til kapittel 32.7.10.

Til § 15:

Bestemmelsen slår for det første fast at det er det som er fremlagt for retten, og som partene har hatt anledning til å uttale seg om, som skal danne grunnlag for avgjørelsen av saken, jf. første ledd. Regelen gir uttrykk for sentrale elementer i forhandlingsprinsippet og kontradiksjonsprinsippet, jf. også tvisteloven §§ 11-2 første ledd og 11-1 tredje ledd.

Andre ledd angir rammene for utlendingsdomstolens prøving av saken. Blant annet for å oppfylle kravet til et effektivt rettsmiddel, kan utlendingsdomstolen prøve alle sider av saken. Rettens kompetanse er således mer omfattende enn det som er hovedregelen ved de alminnelige domstolenes prøving av forvaltningsvedtak, og ligner den som gjelder ved domstolsprøving av administrative tvangsvedtak etter tvisteloven kapittel 36. Når retten mener at den mangler grunnlag for å avgjøre realiteten i saken, kan den – istedenfor å avsi dom om realiteten – oppheve vedtaket fra UDI og sende saken tilbake for ny behandling der.

Tredje ledd innebærer en begrensning i utlendingsdomstolens kompetanse, ved at den som hovedregel ikke kan avgjøre saken med et dårligere utfall for private parter enn det som lå i det vedtaket som er bragt inn for domstolen. Regelen innebærer at det å innlevere klage til utlendingsdomstolen, i de fleste tilfeller ikke medfører risiko for et enda svakere utfall for den private part. Regelen er imidlertid ikke unntaksfri. Fremfor å konkludere med et materielt svakere resultat for utlendingen, kan det formodentlig i noen tilfeller være mer nærliggende å sende saken tilbake til UDI for ny behandling der.

Til § 16:

Bestemmelsens første ledd angir hvilken form retten skal benytte for sin avsluttende avgjørelse av saken, og hvilke elementer en dom må inneholde. Det følger av andre ledd at dommen kan gjøres mer summarisk i saker der retten finner det åpenbart at klagen ikke kan føre frem, ved at den da ikke trenger gå detaljert inn på en vurdering av de konkrete forholdene i saken.

Av praktiske grunner må dommen, når den innebærer en plikt til å forlate landet, blant annet angi en utreisefrist, jf. første ledd bokstav e. Det følger av bestemmelsen at fristen skal fastsettes på grunnlag av utlendingsloven § 90.

Det vil være naturlig å definere utlendingsdomstolloven som en «rettsstellov», jf. offentleglova § 2, og utlendingsdomstolens behandling av saker etter utlendingsloven og statsborgerloven som «gjeremål … etter rettsstellovene». I så fall vil den dømmende virksomheten ved utlendingsdomstolen falle utenfor virkeområdet for offentleglova. § 16 tredje ledd regulerer spørsmålet om allmennhetens rett til innsyn i avgjørelser fra utlendingsdomstolen.

Til § 17:

Første ledd i bestemmelsen angir de sentrale virkningene av en avgjørelse fra utlendingsdomstolen. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 21 om fullbyrding av avgjørelser som pålegger noen å forlate landet.

Andre ledd regulerer retten til å få vurdert en sak som er avgjort i utlendingsdomstolen, på ny. Det vises til kapittel 32.7. Det følger av § 17 at utlendingen kan innlevere en anmodning om ny vurdering dersom det foreligger nye faktiske opplysninger i saken, eller nye bevis om faktum som ble anført for utlendingsdomstolen. Det siste alternativet forutsetter at det ikke er anledning til å fremlegge bevisene i en anke over avgjørelsen fra utlendingsdomstolen. Rene «omkamper», i form av anførsler om at utlendingsdomstolen har vurdert saken feil, kan danne grunnlag for anke over avgjørelse fra utlendingsdomstolen, men ikke for en anmodning om omgjøring etter § 17 andre ledd.

Det følger av bestemmelsens tredje ledd at anmodning om omgjøring av en avgjørelse fra utlendingsdomstolen skal fremsettes for, og behandles av, UDI. Avslag på anmodningen kan påklages til utlendingsdomstolen, som skal behandle klagesaken på samme måte som andre klagesaker. Det følger av tredje ledd at UDI skal avslå en omgjøringsanmodning som ikke tas til følge, uavhengig av om begrunnelsen for avslaget er at anmodningen faller utenfor andre ledd eller at det nye som er fremført, ikke gir grunnlag for endring. Bestemmelsen skiller med andre ord ikke mellom avvisning og avslag på dette punktet. Tredje ledd fjerde punktum åpner for å stille de samme formkrav til omgjøringsanmodninger og krav til kjent oppholdssted som følger av dagens regelverk. Manglende oppfyllelse av disse kravene kan medføre avvisning.

Til § 18:

Det følger av bestemmelsen at lagmannsretten i det lagsognet der utlendingsdomstolen er lokalisert, er ankedomstol for avgjørelser fra utlendingsdomstolen. Det vises til kapittel 32.3. Som det fremgår av § 5, hører det under Kongen å bestemme hvor utlendingsdomstolen skal ha sitt sete. § 18 gir ikke rett til ankebehandling i den enkelte sak ut over det som følger av andre bestemmelser.

Til § 19:

På samme måte som utlendingsdomstolen i hovedsak skal behandle sakene etter § 2 bokstav a skriftlig, skal saksbehandlingen i hovedsak være skriftlig ved ankebehandling i lagmannsretten (med eventuelle muntlige innslag i form av behandlingsmøter), jf. første ledd første punktum. For øvrig skal lagmannsretten behandle ankesakene etter tvisteloven, etter de samme prinsipper som ved domstolsprøving av forvaltningsvedtak, jf. første ledd andre punktum. Det ligger i § 15 andre ledd og § 19 første ledd andre punktum at utlendingsdomstolen og lagmannsretten vil ha svært forskjellige mandater i disse sakene. Lagmannsrettens funksjon vil være begrenset til å prøve lovligheten av avgjørelsen fra utlendingsdomstolen.

Til § 20:

Etter første ledd første punktum skal staten bære egne kostnader ved utlendingsdomstolens behandling av saker etter § 2 bokstav a og b. I dette ligger at den private part ikke skal pålegges å dekke statens kostnader i anledning saken. Kostnader som den private part selv pådrar, eksempelvis ved selv å engasjere en sakkyndig, kan ikke kreves dekket etter bestemmelsen. Spørsmålet om rett til fri rettshjelp for private parter, reguleres i utlendingsloven § 92 første og andre ledd.

Ved anke over avgjørelse fra utlendingsdomstolen i sak etter § 2 bokstav a og b, og ved domstolenes (alle instansers) behandling av søksmål som nevnt i § 2 bokstav c-e, følger det av § 20 første ledd andre punktum at det er tvistelovens regler om dekning av saksomkostninger som kommer til anvendelse.

For at utlendingsdomstolen skal kunne oppfylle kravene etter EMK artikkel 13 til et effektivt rettsmiddel, må den være tilgjengelig, både rettslig og faktisk. Konvensjonsbestemmelsen krever ikke at det må være kostnadsfritt å klage til domstolen. Siden det ikke er gebyr for klage til UNE, angir § 20 andre ledd samme regel for utlendingsdomstolen.

Til § 21:

Etter § 16 skal en dom fra utlendingsdomstolen som innebærer en plikt til å forlate landet, angi en utreisefrist. På samme måte som det følger av utlendingsloven § 90 at politiet kan håndheve den utreisefristen som utlendingsforvaltningen har satt, følger det av § 21 at politiet kan håndheve utreisefrist fastsatt av utlendingsdomstolen. Ved anke over avgjørelse fra utlendingsdomstolen, følger det av § 19 andre ledd at ankedomstolen kan beslutte utsatt iverksetting.

Til § 22:

Bestemmelsen supplerer domstollovens regler om forkynning. Den angir at en part som ikke har fullmektig, skal få avgjørelsen forkynt av politiet dersom vedkommende oppholder seg i Norge. Dette for å sikre at parten får forkynt avgjørelsen på en slik måte at han eller hun kan forstå innholdet og virkningene av avgjørelsen, eksempelvis ved bruk av tolk. Når særlige forhold tilsier det, kan forkynning skje ved politiet selv om utlendingen har en fullmektig. Eksempel på et slikt forhold, kan være at det foreligger noe som tilsier at det vil være en sikkerhetsrisiko knyttet til å formidle avgjørelsen til utlendingen.

35.2 Merknader til endringer i domstolloven

Til § 2 første ledd:

Ved å innarbeide utlendingsdomstolen i domstollovens liste over særdomstoler, vil domstolloven gjelde også for denne domstolen. Domstolloven vil gjelde med de særregler som fremgår av utlendingsdomstolloven.

Til øvrige endringer i domstolloven:

Endringene innebærer at dommere ved utlendingsdomstolen må oppfylle de samme kvalifikasjoner som dommere ved tingrettene, at de skal være embetsmenn, og at de skal rekrutteres på grunnlag av innstilling fra Innstillingsrådet etter samme regler som dommere til andre domstoler. Dommere ved utlendingsdomstolen inkluderes dessuten i virkeområdet for reglene om dommeres sidegjøremål.

Videre ligger det i endringen i § 55 a at Innstillingsrådet, ved behandling av saker som gjelder utnevning av dommere til utlendingsdomstolen, skal settes med en dommer fra utlendingsdomstolen til erstatning for en dommer fra de alminnelige domstolene. På samme måte følger det av endringen i § 235 at Tilsynsrådet for dommere, ved behandling av saker som gjelder en dommer ved utlendingsdomstolen, skal settes med en dommer fra utlendingsdomstolen til erstatning for en dommer fra de alminnelige domstolene.

35.3 Merknader til endringer i utlendingsloven

Endringene består i at UNE elimineres som del av den forvaltningen som skal gjennomføre utlendingsloven. De bestemmelsene som gjelder UNEs organisering og saksbehandling, oppheves. Loven om utlendingsdomstolen erstatter disse reglene.

Endringene i § 92 første og andre ledd gir rett til fri sakførsel ved behandling i saker i utlendingsdomstolen i samme utstrekning som det er rett til fritt rettsråd ved behandling av saker for UNE.

35.4 Merknader til endringer i statsborgerloven

Endringene består i at UNE elimineres som del av den forvaltningen som skal gjennomføre statsborgerloven. Reglene om UNEs behandling av slike saker oppheves. Utlendingsdomstolens rolle i statsborgerskapssaker reguleres av utlendingsdomstolloven, se dens § 2 bokstav a.

35.5 Endring i introduksjonsloven

Endringen går ut på at UNE er fjernet fra opplistingen i § 25 første ledd andre punktum av instanser som kan utlevere opplysninger til nasjonale personregistre omfattet av første punktum i bestemmelsen.

36 Skisse til lov om utlendingsdomstolen. Øvrige lovendringer

36.1 Lov om utlendingsdomstolen (utlendingsdomstolloven)

Kapittel 1 Formål og virkeområde

§ 1 Lovens formål

Loven skal legge til rette for en betryggende, rask og tillitskapende behandling av klage over vedtak etter utlendingsloven og statsborgerloven, av en uavhengig og upartisk utlendingsdomstol.

For å oppnå behandling i samsvar med første ledd, skal utlendingsdomstolen

• a) påse at bevisførselen gir et forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag,

• b) påse at partene får innsyn hverandres argumenter og bevis, og anledning til å imøtegå disse,

• c) gi partene nødvendig veiledning,

• d) foreta en selvstendig og reell vurdering av avgjørelsesgrunnlaget, og

• e) begrunne viktige avgjørelser, og

• f) tilpasse saksbehandlingen slik at den står i rimelig forhold til sakens betydning.

§ 2 Utlendingsdomstolens saklige virkeområde

Følgende hører under utlendingsdomstolen:

• a) klage over vedtak etter utlendingsloven og statsborgerloven truffet av Utlendingsdirektoratet i første instans,

• b) søksmål om gyldigheten av vedtak fra departementet etter utlendingsloven kapittel 14,

• c) søksmål om gyldigheten av Utlendingsdirektoratets vedtak i klagesak etter utlendingsloven,

• d) søksmål med krav om erstatning som følge av behandlingen av en sak etter utlendingsloven eller statsborgerloven,

• e) søksmål med krav om dom for at behandlingen av en sak etter utlendingsloven eller statsborgerloven har medført en krenkelse av forpliktelser etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen eller FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter.

§ 3 Klage- og søksmålsrett. Parter for utlendingsdomstolen

Klage eller søksmål som nevnt i § 2 kan bringes inn for utlendingsdomstolen av den saken gjelder, og av andre som kan påvise at de har et reelt behov for å få prøvd saken.

Den som har innlevert klage eller søksmål som nevnt i § 2, er part i saken for utlendingsdomstolen. Staten ved Utlendingsdirektoratet er motpart, likevel slik at staten ved departementet er motpart i søksmål etter § 2 bokstav b.

Fremsettes klage av en annen enn den person vedtaket gjelder, skal også den som vedtaket gjelder, anses som part i saken.

§ 4 Forholdet til tvisteloven og utlendingsloven ved behandling i utlendingsdomstolen

Ved utlendingsdomstolens behandling av saker etter § 2 bokstav a gjelder tvisteloven kapittel 2, 3 og 15, og §§ 13-4, 16-2 og 16-3, og §§ 19-8 til 19-10 dersom ikke annet følger av denne loven. Tvisteloven kapittel 21 til 28 gjelder så langt de passer.

Søksmål etter § 2 bokstav b behandles etter reglene i utlendingsloven kapittel 14, men slik at utlendingsdomstolen trer istedenfor tingretten.

Søksmål etter § 2 bokstav c-e behandles etter reglene i tvisteloven, men slik at utlendingsdomstolen trer istedenfor tingretten.

Kapittel 2 Utlendingsdomstolens organisasjon mv.

§ 5 Utlendingsdomstolens lokalisering

Utlendingsdomstolen skal ha sitt sete der Kongen beslutter. Etter beslutning av utlendingsdomstolens leder kan domstolen holde møte andre steder i landet enn der domstolen har sitt sete. Kongen kan gi regler om avholdelse av fjernmøter for domstolen.

§ 6 Utlendingsdomstolens leder og dommere

Utlendingsdomstolen skal ha en leder og så mange dommere som til enhver tid er bestemt. Det kan også utnevnes en nestleder. Har lederen og nestlederen forfall, skal den eldste av de andre dommerne gjøre tjeneste, så lenge ingen annen er oppnevnt. Dersom særlige forhold gjør det påkrevet, kan Kongen beskikke dommere til utlendingsdomstolen for inntil to år om gangen.

Utlendingsdomstolens leder fordeler sakene mellom dommerne, og treffer avgjørelser som ikke gjelder de enkelte sakene, når ikke annet er bestemt. Hvis saksmengden gjør det påkrevet, kan Domstoladministrasjonen bestemme at utlendingsdomstolen skal inndeles i avdelinger. I så fall utnevnes en dommer som leder for hver avdeling.

§ 7 Utvalg av meddommere

Utlendingsdomstolen skal ha et utvalg av meddommere, som oppnevnes av Kongen i statsråd. Oppnevning skjer for fire år, med mulighet til gjenoppnevning én gang. Domstoladministrasjonen inviterer departementer og ideelle organisasjoner til å foreslå kandidater til utvalget. Kongen gir forskrifter med nærmere regler om etableringen av utvalget.

Medlem til utvalget etter første ledd må oppfylle kravene etter domstolloven §§ 70-72. Vervet som meddommer er frivillig og personlig. Dersom et medlem av utvalget ikke oppfyller kravene etter dette ledd, skal Domstoladministrasjonen slette vedkommende fra utvalget.

§ 8 Rettens sammensetning i den enkelte sak

Retten settes med én fagdommer, hvis ikke annet er bestemt.

Utlendingsdomstolens leder kan beslutte at retten skal settes med tre fagdommere dersom særlige forhold i saken eller forhold av betydning utenfor den aktuelle saken, tilsier det. En fagdommer skal utpekes som administrator.

I saker som byr på tvil om forhold som kan være av avgjørende betydning for utfallet av saken, skal utlendingsdomstolen settes med to meddommere fra utvalget etter § 7. Dersom saken skal behandles med tre fagdommere, jf. andre ledd, og meddommere skal delta, skal antallet meddommere være fire.

Kapittel 3 Klage til utlendingsdomstolen. Forberedelse av saken

§ 9 Klagefrist

Fristen for å bringe et vedtak inn for utlendingsdomstolen er tre uker fra det tidspunkt skriftlig underretning om vedtaket, og om adgangen til å bringe dette inn for utlendingsdomstolen, kom frem til vedkommende.

Utlendingsdirektoratet kan etter begjæring forlenge klagefristen eller gi oppreisning for oversittelse av denne dersom særlige grunner taler for det.

§ 10 Klage

Klage etter § 2 skal fremsettes for Utlendingsdirektoratet, utenriksstasjon eller politiet. Dersom klagen er muntlig, skal den instans som mottar klagen, sette den opp skriftlig. Klagen skal:

• a) være undertegnet av klageren eller dennes fullmektig, eller være autentisert som fastsatt i forskrift eller i medhold av forskrift,

• b) nevne det vedtaket som det klages over, og når vedtaket ble kjent for klageren. Hvis vedtaket ikke beskriver klagers tilknytning til saken, bør klagen også gi opplysninger om dette,

• c) nevne den endring som ønskes i det vedtaket klagen gjelder.

Klagen bør også gi en begrunnelse for den endringen som ønskes.

Mangler det noe i klagen, setter Utlendingsdirektoratet eller den instans som mottar klagen, en kort frist for å tilføye det som mangler.

§ 11 Forberedelse av klagesaken

Utlendingsdirektoratet skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Direktoratet kan oppheve eller endre vedtaket dersom det finner klagen begrunnet. Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal Utlendingsdirektoratet avvise saken. Avvisningen kan påklages til utlendingsdomstolen.

Ved mottak av klager som omfatter flere personer, og der det foreligger opplysninger som tilsier at informasjon tilknyttet den ene av disse ikke bør gjøres kjent for de øvrige personene, skal Utlendingsdirektoratet behandle sakene hver for seg. Det samme gjelder for utlendingsdomstolen.

Blir det ikke truffet avgjørelse som nevnt i første ledd, skal sakens dokumenter sendes utlendingsdomstolen så snart saken er tilrettelagt. Klager og eventuelle andre parter skal orienteres om oversendelsen ved kopi av direktoratets brev til domstolen med vurderingen av klagen.

§ 12 Utsatt iverksetting

Beslutning fra Utlendingsdirektoratet om ikke å gi utsatt iverksetting i en klagesak, kan bringes inn for utlendingsdomstolen så lenge domstolen ikke har avgjort saken. Utlendingsdomstolen kan beslutte utsatt iverksetting av vedtaket når dette er nødvendig for å sikre en effektiv rett til klagebehandling.

Kapittel 4 Saksbehandlingen i utlendingsdomstolen

§ 13 Utlendingsdomstolens behandling av saken

Saken skal tildeles en dommer straks den er kommet inn til utlendingsdomstolen. Saksbehandlingen for domstolen er skriftlig ut over det som følger av § 14.

Retten skal oppfordre partene til fremlegge opplysninger og bevis av betydning for saken, og påse at saken er så godt opplyst som mulig før avgjørelse treffes. Retten kan pålegge partene å fremlegge bevis, og den kan oppnevne sakkyndige. Partene skal i så fall varsles om oppnevningen.

Retten skal påpeke utydeligheter og ufullstendigheter, og for øvrig gi partene veiledning. Den skal avvise forhold som ikke vedrører saken, og overflødige utredninger.

Retten skal påse at barn som er berørt av saken får mulighet til å gi uttrykk for sitt syn i den grad de er i stand til å danne seg egne synspunkter på det saken gjelder. Barns syn skal tillegges vekt i samsvar med deres alder og modenhet.

Partene har rett til innsyn i de dokumenter og opplysninger som legges frem for retten i saken. Før saken avgjøres, skal partene gis anledning til å uttale seg om det som er fremlagt. Dette gjelder likevel ikke om retten mener at saken kan avgjøres straks etter at den er innkommet til domstolen, på grunnlag av sakens dokumenter. I slike tilfeller skal partene varsles og gis en kort frist til uttalelse.

§ 14 Behandlingsmøte

Dersom det er hensiktsmessig for avgjørelsen av saken, innkalles partene til et møte (behandlingsmøte). Det samme gjelder dersom en av partene krever det, og retten anser at det er av vesentlig betydning for parten å få uttale seg eller fremføre et bevis muntlig i saken.

Behandlingsmøtet bør begrenses til å gjelde den delen av saken som tilsier at møtet avholdes. Det kan begrenses til å gjelde fremføring av muntlige forklaringer eller å få partenes syn på angitte forhold i saken. Vitner og sakkyndige gir sin forklaring i behandlingsmøte etter reglene i tvisteloven.

Retten innkaller partene og andre til behandlingsmøte, og orienterer dem om hvilke forhold møtet skal omhandle.

Behandlingsmøter er offentlige. Retten kan beslutte lukkede dører dersom det er nødvendig av hensyn til en privat part, eller andre særlige grunner tilsier det.

§ 15 Utlendingsdomstolens kompetanse

Retten avgjør saken på grunnlag av det som er fremlagt, og som partene har hatt anledning til å uttale seg om. Dersom retten finner at vilkårene for å behandle klagen ikke er oppfylt, skal den avvise saken.

Tas klagen under behandling, kan retten prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de påstandsgrunnlag som partene kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av dem. Når særlige grunner taler for det, kan retten oppheve vedtaket og sende saken tilbake til Utlendingsdirektoratet for ny behandling der istedenfor å avgjøre realiteten i saken.

Retten kan ikke avgjøre saken til ugunst for private parter i saken sammenlignet med innholdet i det påklagede vedtaket, med mindre disses interesser finnes å måtte vike for hensynet til andre tungtveiende interesser.

§ 16 Utlendingsdomstolens avgjørelse av saken

Avvisning eller heving av saken, og oppheving av vedtak etter § 15 andre ledd tredje punktum, skjer ved kjennelse som begrunnes. For øvrig avgjør retten saken ved dom. En dom skal inneholde:

• a) en beskrivelse av hva saken gjelder,

• b) en redegjørelse for sakens bakgrunn og faktum,

• c) en gjengivelse av partenes påstand og begrunnelse,

• d) en redegjørelse for rettens vurdering av saken, herunder for bevisvurderingen og rettsanvendelsen så langt det er nødvendig for å forklare avgjørelsen,

• e) en domsslutning som tar stilling til partenes påstand. I tilfeller der dommen innebærer en plikt til å forlate landet, skal domsslutningen også angi en utreisefrist i samsvar med utlendingsloven § 90.

Dersom retten finner det åpenbart at klagen ikke kan føre frem, trenger ikke redegjørelsen etter første ledd bokstav d gå inn på de konkrete forholdene i saken.

Utlendingsdomstolens avgjørelser kan bare gjengis offentlig i anonymisert form. De kan unntas fra innsyn når særskilte forhold tilsier det.

§ 17 Virkninger av avgjørelse fra utlendingsdomstolen. Anmodning om endring

En avgjørelse fra utlendingsdomstolen er bindende for partene med de unntak som følger av reglene om anke og av bestemmelsen her. Utlendingsdirektoratet skal avvise en ny klage over vedtak som er behandlet i utlendingsdomstolen.

Dersom det fremkommer nye faktiske opplysninger eller nye bevis om de faktiske forholdene i en sak som er behandlet i utlendingsdomstolen, kan en part be om at avgjørelsen fra utlendingsdomstolen endres. Dette gjelder ikke i tilfeller der det fremlegges nye bevis om faktiske omstendigheter som ble anført også under domstolens behandling av saken, og det fortsatt er anledning til å fremlegge bevisene i en ankesak.

Anmodning om endring av avgjørelse fra utlendingsdomstolen fremsettes skriftlig for Utlendingsdirektoratet. Direktoratet skal avslå anmodninger som ikke oppfyller vilkårene etter andre ledd. En avgjørelse fra Utlendingsdirektoratet om at det ikke er grunnlag for endring, kan bringes inn for utlendingsdomstolen. Kongen kan gi forskrift med krav til innholdet i anmodninger etter andre ledd, og om avvisning av anmodningen dersom kravene ikke er oppfylt, eller utlendingen ikke har kjent oppholdssted.

§ 12 gjelder tilsvarende.

Kapittel 5 Anke

§ 18 Anke over avgjørelse fra utlendingsdomstolen

Avgjørelser fra utlendingsdomstolen kan ankes til lagmannsretten i det lagsognet der utlendingsdomstolen har sitt sete.

§ 19 Ankebehandlingen

§ 13 første ledd andre punktum og § 14 gjelder tilsvarende for lagmannsrettens behandling av anke i sak som nevnt i § 2 bokstav a. For øvrig behandles anke over avgjørelser fra utlendingsdomstolen etter tvisteloven, og slik at alminnelige regler om domstolsprøving av forvaltningsvedtak gjelder tilsvarende for lagmannsrettens prøving av avgjørelse fra utlendingsdomstolen.

Lagmannsretten kan beslutte å utsette virkningen av en dom fra utlendingsdomstolen som pålegger en utlending å forlate riket, inntil ankesaken er behandlet.

Kapittel 6 Forskjellige bestemmelser

§ 20 Sakskostnader mv.

Staten bærer egne kostnader ved utlendingsdomstolens behandling av saker som nevnt i § 2 bokstav a og b. For ankebehandling, og for behandling av søksmål som nevnt i § 2 bokstav c-e, gjelder tvistelovens regler om dekning av sakskostnader.

Utlendingsdomstolens behandling av saker etter § 2 bokstav a og b er gebyrfri.

§ 21 Fullbyrdelse

En avgjørelse fra utlendingsdomstolen som pålegger en utlending å forlate riket, kan håndheves av politiet etter reglene i utlendingsloven § 90.

§ 22 Forkynning

Dersom en part ikke er representert ved fullmektig, eller særlige forhold tilsier det, kan avgjørelse fra utlendingsdomstolen forkynnes gjennom politiet dersom parten oppholder seg i Norge. For øvrig gjelder domstollovens regler om forkynning.

36.2 Endringer i andre lover

I lov 13. august 1915 nr. 5 (domstolloven) gjøres følgende enddringer:

§ 2 første ledd skal lyde:

Særdomstoler er:

• 1. jordskifterettene;

• 2. utlendingsdomstolen;

• 3. de overordentlige domstoler, som nedsettes etter § 29;

• 4. konsulrettene i utlandet;

• 5. Riksretten.

§ 54 andre ledd skal lyde:

Lagdommere, tingrettsdommere og dommere i utlendingsdomstolen må ha fylt 25 år og ha juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap. Jordskiftedommere og jordskiftelagdommere må ha fylt 25 år og ha jordskiftefaglig utdannelse på mastergradsnivå med fagkrets fastsatt etter jordskiftelova § 2-4.

§ 55 første og andre ledd skal lyde:

Dommere til Høyesterett, lagmannsrettene, tingrettene, utlendingsdomstolen og jordskifterettene utnevnes som embetsmenn av Kongen etter Grunnloven § 21.

Til dommere bør utnevnes personer som tilfredsstiller høye krav til faglige kvalifikasjoner og personlige egenskaper. Dommere til Høyesterett, lagmannsrettene, tingrettene og utlendingsdomstolen bør rekrutteres blant jurister med forskjellig yrkesbakgrunn.

§ 55 a første ledd skal lyde:

Innstillingsrådet for dommere skal avgi innstilling i forbindelse med dommerutnevnelse og foreta enkelte konstitusjoner etter nærmere bestemmelser i §§ 55 e og 55 f. Innstillingsrådet skal bestå av tre dommere fra Høyesterett, lagmannsrettene eller tingrettene, en advokat, en jurist ansatt i det offentlige og to medlemmer som ikke er jurister. Når Innstillingsrådet behandler saker som gjelder utnevnelse eller konstitusjon av jordskiftelagdommere og jordskiftedommere, deltar en jordskiftelagdommer eller en jordskiftedommer og en jordskiftekandidat i stedet for henholdsvis en dommer og juristen ansatt i det offentlige. Når Innstillingsrådet behandler saker som gjelder utnevnelse eller konstitusjon av dommere til utlendingsdomstolen, deltar en dommer fra utlendingsdomstolen i stedet for en dommer fra de alminnelige domstolene. Kongen oppnevner medlemmene av Innstillingsrådet med personlige varamedlemmer, og fastsetter hvilket medlem som skal være leder for Innstillingsrådet.

§ 55 b andre ledd skal lyde:

Innstillingsrådetinnhenter de opplysninger som er nødvendige, for å gi innstilling. Til dommerembeter i tingretten, i lagmannsretten, i utlendingsdomstolen og i jordskifteretten gir domstollederen skriftlig uttalelse.

§ 121 b skal lyde:

En dommer i Høyesterett, lagmannsrettene, tingrettene, utlendingsdomstolen og jordskifterettene kan ikke utøve rettshjelp til stadighet eller mot vederlag.

§ 121 c første ledd skal lyde:

En dommer i Høyesterett, lagmannsrettene, tingrettene, utlendingsdomstolen og jordskifterettene må søke om godkjenning for sidegjøremål

• 1. som kan medføre at dommeren mer enn leilighetsvis kan bli inhabil

• 2. som kan medføre at arbeidet i dommerstillingen hemmes eller sinkes

• 3. i kollegiale forvaltningsorganer hvor det er sannsynlig at avgjørelsen kan bli brakt inn for domstolene til overprøving

• 4. i privat eller offentlig næringsvirksomhet

• 5. om gransking

• 6. i private tvisteløsningsnemnder og

• 7. som medlem i voldgiftsrett

§ 121 e første ledd skal lyde:

Sidegjøremål for dommere i Høyesterett, lagmannsrettene, tingrettene, utlendingsdomstolen og jordskifterettene skal registreres. Det samme gjelder opplysning om siste stilling før utnevnelsen eller tilsettingen som dommer.

§ 163 a andre ledd skal lyde:

Følgende myndigheter foretar forkynning postalt etter reglene i denne bestemmelse: De alminnelige domstoler, jordskifterettene, utlendingsdomstolen, forbrukertvistutvalget, parkeringsklagenemnda, fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, påtalemyndigheten, namsmenn, lensmenn, namsfogder, politistasjoner med sivile rettspleieoppgaver og fylkesmenn.

§ 235 første ledd skal lyde:

Tilsynsutvalget for dommere behandler klager og vurderer disiplinærtiltak mot dommere. Tilsynsutvalget skal bestå av to dommere fra Høyesterett, lagmannsrettene eller tingrettene, en advokat og to medlemmer som representanter for allmennheten. Når Tilsynsutvalget behandler saker som gjelder en jordskiftelagdommer eller en jordskiftedommer, deltar en jordskiftelagdommer eller jordskiftedommer i stedet for en dommer. Når Tilsynsrådet behandler saker som gjelder en dommer i utlendingsdomstolen, deltar en dommer fra utlendingsdomstolen i stedet for en dommer fra de alminnelige domstolene. Kongen oppnevner medlemmene av Tilsynsutvalget med personlige varamedlemmer, og fastsetter hvilket medlem som skal være leder for Tilsynsutvalget.

§ 236 første ledd skal lyde:

Tilsynsutvalget kan treffe vedtak om disiplinærtiltak når en dommer i Høyesterett, lagmannsretten, tingretten, jordskifteretten eller utlendingsdomstolen forsettlig eller uaktsomt overtrer de plikter som stillingen medfører, eller for øvrig opptrer i strid med god dommerskikk.

I lov 15. mai 2008 nr. 35 (utlendingsloven) gjøres følgende endringer:

§ 75 andre ledd første punktum skal lyde:

Loven gjennomføres av Kongen, departementet, Utlendingsdirektoratet, politiet og andre offentlige myndigheter.

§ 76 første ledd skal lyde:

Vedtak etter loven truffet av politiet, utenriksstasjoner eller andre forvaltningsorganet, kan påklages til Utlendingsdirektoratet. Vedtak etter loven truffet av Utlendingsdirektoratet i første instans kan påklages til utlendingsdomstolen etter reglene i utlendingsdomstolloven.

§ 76 tredje til femte ledd oppheves.

§ 77 oppheves.

§ 78 oppheves.

§ 79 oppheves.

§ 92 første og andre ledd skal lyde:

I saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall av tillatelse eller tilbakekall av oppholdsdokument, jf. § 120, har utlendingen rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. Det gjelder likevel ikke i utvisningssaker i henhold til §§ 66 første ledd bokstav b og c, 67 første ledd bokstav a, b og c, 68 første ledd bokstav a og b og 122. Ved klage har utlendingen tilsvarende rett til fri sakførsel ved behandlingen i utlendingsdomstolen.

En utlending som søker oppholdstillatelse etter § 28, eller påberoper seg vernet mot utsendelse etter § 73, har rett til fri sakførsel uten behovsprøving ved negativt vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet. Dette gjelder likevel ikke der utlendingen klager over bare å ha fått oppholdstillatelse etter § 38. Ved søknader fra enslige mindreårige asylsøkere eller hvor utelukkelse etter § 31 kan bli utfallet, gis det fritt rettsråd uten behovsprøving i forbindelse med saksbehandlingen i Utlendingsdirektoratet.

§ 92 tredje ledd oppheves.

§ 132 andre ledd skal lyde:

Vedtak som er truffet med begrunnelse i grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn etter reglene i kapittelet her, må bringes inn for utlendingsdomstolen innen én måned fra det tidspunkt underretningen om vedtaket er kommet frem til parten.

I lov 10. juni 2005 nr. 51 (statsborgerloven) gjøres følgende endringer:

§ 2 første ledd skal lyde:

Loven gjennomføres av Kongen, denpartementet, Utlendingsdirektoratet, politiet og norske utenriksstasjoner.

§ 27 tredje til åttende ledd oppheves.

§ 28 første ledd skal lyde:

Departementet kan ikke instruere om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan instruere om prioritering av saker.

Lov 4. juli 2003 nr. 80 (introduksjonsloven)

§ 25 første ledd skal lyde:

Det kan opprettes nasjonale personregistre for behandling av opplysninger som er nødvendige for gjennomføring, oppfølging og evaluering av introduksjonsprogram, opplæring i norsk og samfunnskunnskap, norskopplæring for asylsøkere, bosetting av innvandrere og tilhørende tilskudd. Nødvendige opplysninger til disse formålene kan utleveres fra Utlendingsdirektoratet, Det sentrale folkeregisteret, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, barne-, ungdoms- og familieetaten, Vox, kommunene, omsorgssentrene og mottak. Avgiverne pålegges å utlevere de opplysninger som departementet bestemmer, og opplysningene skal gis uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. Behandlingen av opplysninger skal skje i tråd med personopplysningsloven og være kjent for den registrerte.