Del 2
Analyse av klimarisiko

3 Klimautfordringen

I dette kapittelet innleder vi rapportens del II om analyse av klimarisiko ved å beskrive klimaproblemet. Dette legger i sin tur grunnlag for drøfting av klimarisikobegrepet i kapittel 4 og norsk økonomis eksponering for klimarisiko i kapittel 5.

Kapittelet er i hovedsak en sammenstilling av kunnskap fra FNs klimapanel. Klimapanelets femte hovedrapport (IPCC AR5) og spesialrapporten om 1,5 graders oppvarming (IPCC 1,5C) regnes i dag som det beste vitenskapelige kunnskapsgrunnlaget om klimaendringene1. Der andre kilder er brukt er det vist til dem.

3.1 Menneskeskapte klimaendringer

Befolkningsvekst og økonomisk utvikling har resultert i en rask økning av menneskeskapte klimagassutslipp. Verdens befolkning er nær tidoblet siden 1750, til om lag 7,5 milliarder mennesker, og produksjonen av varer og tjenester er mange hundre ganger større enn i førindustriell tid. Som en del av denne utviklingen har store mengder fossile brensler fra geologiske lagre blitt utvunnet og brukt (se figur 3.1). Samtidig har i underkant av 40 prosent av verdens landareal som ikke er dekket av is blitt omgjort til landbruksland, og bare en fjerdedel av jordoverflaten er nå upåvirket av direkte menneskelige inngrep.

Kilde: The Global Carbon Project.

Mengden CO₂ som så langt har blitt frigjort som et resultat av denne utviklingen er rundt 2 200 milliarder tonn. Disse utslippene har ført til at konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren har økt med rundt 45 prosent og at det øverste laget av verdenshavene har blitt omtrent 30 prosent surere 2. Konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren er i dag høyere enn på minst 800 000 år. I tillegg har konsentrasjonen av metan i atmosfæren økt med omkring 150 prosent siden førindustriell tid.3

Boks 3.2 Begrepsbruk om usikkerhet og sannsynligheter

For arbeidet med FNs klimapanels rapporter er det laget felles retningslinjer for forfatternes beskrivelse av konklusjoner.

Der et gitt funn kan knyttes til en kvantitativ analyse av usikkerheten brukes skalaen og begrepene til høyre. En del funn er ikke forbundet med usikkerhet, som for eksempel at det globale klimaet er blitt varmere.

For andre fenomener der det ikke er mulig eller meningsfullt å kvantifisere en usikkerhet oppgir IPCC en grad av faglig sikkerhet basert på hvor robust belegg som finnes i forskningen og i hvilken grad litteraturgrunnlaget er samstemt.

Denne begrepsbruken brukes konsekvent i IPCCs rapporter. For eksempel: «Anthropogenic emissions up to the present are unlikely to cause further warming of more than 0.5ºC over the next two to three decades (high confidence) or on a century time scale (medium confidence).»

I denne rapporten har vi for å gi bedre lesbarhet isteden brukt begreper som vil, vil mest sannsynlig, kan og i verste fall. Vi henviser samtidig til de delene av IPCC-rapportene eller andre publikasjoner som er brukt som kilde. Dersom leseren ønsker å gå dypere i forskningen og finne den presise begrepsbruken kan det gjøres via sluttnotene.

Grad av sannsynlighet knyttet til konklusjonene
99-100 %	Nærmest sikkert
95-100 %	Ekstremt sannsynlig
90-100 %	Svært sannsynlig
66-100 %	Sannsynlig
50-100 %	Mer sannsynlig enn ikke
33-66 %	Omtrent like sannsynlig som ikke
0-33 %	Usannsynlig
0-10 %	Svært usannsynlig
0-5 %	Ekstremt usannsynlig
0-1 %	Usedvanlig usannsynlig

Det hersker ingen tvil om at mennesker påvirker klimasystemet. Klimagassene som frigjøres som følge av forbruk av kull og petroleum, industriprosesser, landbruk og avskoging øker konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Vedvarende høyere konsentrasjoner av klimagasser i atmosfæren endrer klimaet på jorden fordi sammensetningen av atmosfæren påvirker strålingsbalansen mellom jorden og verdensrommet. Klimagassene påvirker ikke strålingen fra sola til atmosfæren, men fører til at mer av den strålingen som kommer fra jorden til atmosfæren returneres til jordoverflaten slik at det blir en oppvarming av klimasystemet. Dette kalles ofte drivhuseffekten.

Kilde: Bank of England.

Middeltemperaturen på jorden har hittil økt med omtrent 1ºC siden førindustriell tid. Oppvarmingen av klimasystemet er utvetydig. Atmosfæren og havet har blitt varmere, mengden av snø og is er redusert, og havnivået har steget. Virkninger blir observert på alle kontinenter og i alle hav. Selv om det også finnes naturlige påvirkninger på klimasystemet, konkluderer Klimapanelet med at det er ekstremt sannsynlig (95 – 100 % sannsynlighet) at menneskeskapte utslipp er den dominerende årsaken til den observerte oppvarmingen.

Samlede utslipp av CO₂ over tid bestemmer i hovedsak hvor sterk den globale oppvarmingen blir. Det er en sterk, konsistent, nesten lineær sammenheng mellom det totale akkumulerte netto utslippet av CO₂ og global oppvarming på lang sikt. Dette innebærer at nettoutslippene av CO₂ må bli null for å stanse videre global oppvarming.

Dersom utslippene fortsetter, vil virkningene bli sterkere, og sannsynligheten for katastrofale klimaendringer øker. Figur 3.4 viser den globale temperaturøkningen siden førindustriell tid. Siden siste istid, som sluttet for om lag 11 700 år siden, har temperaturen holdt seg innenfor det rosa feltet som er markert i bakgrunnen av figuren. Siden den gang har verden bare opplevd relativt små globale temperaturendringer, og en oppvarming på 1 °C i forhold til førindustriell tid er ukjent farvann – både når det gjelder nivå og hvor hurtig endringen finner sted.

Figuren viser den globale temperaturøkningen siden førindustriell tid. Siden siste istid, som sluttet for om lag 11 700 år siden, har temperaturen holdt seg innenfor det rosa feltet som er markert i bakgrunnen av figuren.

Kilde: IPCC 1,5C.

3.2 Virkninger av menneskeskapte klimaendringer

3.2.1 Sammenhenger og usikkerhet

Det er vanskelig å overskue alle potensielle virkninger av klimaendringene. Verden er et svært komplekst system. Det finnes ingen modell som fullt ut beskriver hvordan hele den fysiske verden virker og hvordan alle fysiske, kjemiske, geologiske og biologiske prosesser påvirker hverandre (ofte kalt jordsystemet). Det er også umulig å modellere med sikkerhet hvordan mennesker og samfunn vil handle i møte med raske og store endringer i for eksempel vann- og mattilførsel. Eksisterende samfunn og økosystemer har brukt mange årtusener på å tilpasse seg den verdenen de eksisterer i. Nær sagt alle naturlige og menneskelige systemer vil påvirkes direkte eller indirekte av klimaendringene. I de videre avsnittene vil vi beskrive de viktigste årsakene til usikkerheten en står overfor når det gjelder virkningene av menneskeskapte klimaendringer.

Det er noe usikkerhet knyttet til akkurat hvor sterkt klimagassutslippene påvirker den globale middeltemperaturen. Selv om sammenhengen mellom menneskeskapte klimagassutslipp og global oppvarming er godt forstått, er det usikkerhet knyttet til akkurat hvor mye oppvarming en gitt utslippsmengde vil gi. Dette kalles klimafølsomheten. FNs klimapanel anslår at 1 000 milliarder tonn akkumulerte CO₂-utslipp, isolert sett, gir mellom 0,2 og 0,7°C i temperaturøkning. Effekten av utslipp av metan og andre klimagasser kommer i tillegg, og er mer usikker. Spredningen her gjør at hvilken oppvarming forskjellige utslippsbaner vil gi beskrives med en sannsynlighetsfordeling. For eksempel ble togradersmålet før Parisavtalen forstått som å bety at utslippene reduseres slik at man har en 66 prosent sannsynlighet for at oppvarmingen holdes under 2 grader.

Det er vesentlig usikkerhet knyttet til hvordan ulike selvforsterkende mekanismer i klimasystemet vil respondere på global oppvarming. Oppvarmingen kan utløse mekanismer som virker tilbake på klimasystemet, og som vil kunne drive og forsterke klimaendringer dersom de inntreffer. For eksempel vil global oppvarming føre til at permafrost tiner og frigjør metan og CO₂. Slike mekanismer er bare i begrenset grad tatt høyde for i klimamodellene. Dette innebærer at selv om utslippene i utgangspunktet begrenses i tråd med en forventning om at oppvarmingen vil stabiliseres på et gitt nivå, kan oppvarmingen bli vesentlig høyere.

Det er også usikkerhet knyttet til hvordan virkninger som er relativt godt forstått vil arte seg. Global oppvarming kan knyttes til noen typer virkninger som ekstremvær, tørke, hete, intens nedbør, havnivåstigning og flom, og man kan modellere hvordan og hvor dette mest sannsynlig vil inntreffe. Innenfor dette vil det allikevel alltid eksistere usikkerhet tilknyttet de enkelte værhendelsene. Virkninger blir derfor beskrevet som at det er en økt sannsynlighet for eksempelvis flom i visse områder.

Det er vesentlig usikkerhet knyttet til enkelte virkninger som ikke er godt forstått, men som kan få svært omfattende konsekvenser dersom de inntreffer. Endringene som kan inntreffe spenner fra avgrensede effekter som kan observeres og modelleres i dag, til store systemiske endringer uten historisk presedens som er styrt av prosesser man ikke fullt ut forstår. Mange virkninger med potensielt katastrofale effekter kan ikke inkluderes i modellene som brukes i dag, selv om det er flere indikasjoner på at de kan inntreffe. Eksempler på dette er kollaps av innlandsisene eller forstyrrelser i havsirkulasjonen. Ved høye oppvarmingsnivåer kan det heller ikke utelukkes at det vil skje endringer man i dag ikke er i stand til å forutse.

Det er vesentlig usikkerhet knyttet til fremtidig samfunnsutvikling, klimapolitikk og teknologiutvikling. Fremtidige klimagassutslipp er blant annet en konsekvens av økonomisk vekst, befolkningsvekst, teknologisk utvikling samt framtidige preferanser og verdier. Klimagassutslippene vil også avhenge av hvilken klimapolitikk som føres.

Det er vesentlig usikkerhet knyttet til hvordan samfunn vil håndtere klimaendringer. Samfunn kan forberede seg på og tilpasse seg til hendelser som flom og tørke – og dermed redusere fremtidige konsekvenser. En del land mangler institusjonell kapasitet til å gjøre dette effektivt i dag, men det kan endre seg. I et større bilde kan klimaendringene potensielt føre til store forflytninger av mennesker og ressurser, og fungere som en risikoforsterker i sikkerhetspolitisk forstand.4 En amerikansk rapport fremhever for eksempel at 3 graders oppvarming og havnivåstigning på 0,5 m kan føre til kaos og geopolitiske konflikter.5

Risikoen klimaendringene utgjør øker kraftig jo høyere de framtidige utslippene blir. Noen virkninger blir gradvis sterkere, og risikoen knyttet til virkningene blir slik gradvis større. For andre virkninger er risikoen knyttet til at kraftige irreversible skift kan utløses dersom vippepunkt passeres – samtidig som det er liten kunnskap om akkurat hvor disse er.

I et risikoperspektiv er det viktig å ta høyde for slik usikkerhet. Det er en ikke-neglisjerbar sannsynlighet for at oppvarmingen blir vesentlig høyere enn det som er det mest sannsynlige utfallet av en gitt utslippsbane, og for at virkningene kan bli sterkere. Man må også være seg bevisst muligheten for utfall som har lav sannsynlighet for å inntreffe, men som vil ha katastrofale effekter dersom de inntreffer. Slike problemstillinger vil vi gå nærmere inn på i kapittel 4.

Det er umulig å fullt ut tallfeste de økonomiske konsekvensene av global oppvarming. FNs klimapanel påpeker at det svært vanskelig å overskue de totale konsekvensene av klimaendringene, og mange av virkningene vil aldri ha vært observert tidligere. De økonomiske analysene som foreligger tar utgangspunkt i begrensede virkninger, dels ved at sammenhenger er estimert på grunnlag av beskjedne temperaturøkninger, og dels ved at det mangler beregninger av en del virkninger. I tillegg verdsettes gjerne virkninger frem til 2100, men mange virkninger vil ha sterk effekt etter det. Dette gjelder bl.a. tining av permafrost og havnivåstigning. En rekke forventede virkninger, som for eksempel utryddelse av arter og tap av hele økosystemer, er vanskelig å verdsette økonomisk, og økosystemtjenester er i liten grad kvantifisert i denne typen beregninger. Virkningene vil dessuten ramme ulike grupper, regioner og land forskjellig, og tall for gjennomsnittlige virkninger vil derfor ikke alltid være informative. 6 Disse problemstillingene er nærmere drøftet i kapittel 5.

3.2.2 Virkninger av 1,5 – 2 graders oppvarming

I følge FNs klimapanel vil den globale oppvarmingen nå 1,5°C rundt 2040 dersom oppvarmingen fortsetter som i dag. Spesialrapporten Global Warming of 1.5°C, som ble publisert i oktober 2018, konkluderer også med at det ikke er sannsynlig at historiske utslipp alene vil være nok til at den globale middeltemperaturen overstiger 1,5ºC, selv om de historiske klimagassutslippene vil påvirke klimaet i flere århundrer fremover. At global oppvarming stabiliseres mellom 1,5 og 2ºC i andre halvdel av dette århundret er trolig det beste en kan oppnå med dagens utgangspunkt, men det er fortsatt fysisk mulig å begrense oppvarmingen til 1,5°C.

Det vil være vesentlig sterkere virkninger av en oppvarming på 2ºC enn en oppvarming på 1,5ºC. Mange hundre millioner mennesker kan bli utsatt for alvorlige virkninger ved 2 graders oppvarming. Overgangen fra når virkningene av klimaendringene kan observeres til de kan ha alvorlige og vidtrekkende konsekvenser ligger mellom 1 og 2,5ºC. Dette er illustrert i fig 3.5. Klimapanelet beskriver fem «reasons for concern» (RFCs). Disse er: virkningene på unike og truede systemer, økning i ekstreme værhendelser, den ulike fordeling av virkning mellom ulike folkegrupper, samlede globale virkninger (økonomiske tap, tap av økosystemtjenester og biomangfold) og muligheten for enkelthendelser i stor skala.7

En del økosystemer og kulturer er spesielt sårbare for virkningene av klimaendringene. Mange av virkningene som observeres i dag er allerede omfattende i enkelte geografisk avgrensede systemer, som fjellområder, tropiske korallrev, tundra, polare områder, enkelte små øystater og lavtliggende kystområder. Virkningene vil bli betydelig sterkere ved en oppvarming til 1,5 – 2 °C. For eksempel er de tropiske korallrevene, som om lag 25 prosent av alt liv i havet er avhengige av8, allerede under sterkt press, og det forventes at 70 – 90 prosent vil forsvinne allerede ved 1,5 graders oppvarming. Mer enn 99 prosent av varmtvannskorallene vil forsvinne ved 2°C.

For Arktis er forskjellen på 1,5 og 2 graders global oppvarming betydelig. For eksempel forventes Arktis å være isfritt om sommeren én gang hvert hundrede år ved 1,5 graders oppvarming, mens det ved 2 graders oppvarming forventes at Arktis vil være isfritt om sommeren minst én gang hvert tiende år. Kombinert med svært sterk regional oppvarming vil det ha store konsekvenser for økosystemene og samfunnene der (jf. boks 3.4 om Arktis). 9 Ved 1,5 – 2 graders oppvarming kan også kombinasjonen av havstigning, flom, varme, ekstremvær og redusert fangst av fisk være for mye til at flere lavtliggende samfunn kan tilpasse seg disse endringene.

Hyppigheten og styrken av ekstreme vær- og klimahendelser vil fortsette å øke. Endringer i ekstreme vær- og klimahendelser har vært observert siden 1950. Disse endringene vil utgjøre en stor og gradvis økende trussel for mennesker og økosystemer fra rundt 1,5 graders oppvarming. Både hyppighet, styrke og omfang av ekstreme heteperioder vil øke markant ved 1,5 graders oppvarming sammenlignet med i dag, og adskillig mer ved 2 graders oppvarming. Det kan også gjelde hyppigheten og lengden av ekstreme nedbørsepisoder i de fleste regioner, og ekstrem tørke i noen regioner. Endringene i nedbørsmønstre kan øke sannsynligheten for elveflom vesentlig for over en femtedel av jordens landareal ved 2 graders oppvarming. Havnivåstigning gjør at skadepotensialet ved stormflo øker i kystområder.

Klimaendringene vil ramme forskjellige områder ulikt, og forskjellige befolkningsgrupper har ulike forutsetninger for å tilpasse seg. De mest utsatte områdene er Arktis, områder som i dag er tørre, lavtliggende øyer og utviklingsland. De mest utsatte befolkningsgruppene er fattige mennesker, urbefolkninger og lokalsamfunn som er avhengige av landbruk eller små-skala fiske langs kysten.

IPCC bruker fem RFCs (reasons for concern) som rammeverk for å oppsummere virkninger og risikofaktorer på tvers av sektorer og regioner. RFCene beskriver virkningene for mennesker, økonomi og økosystemer. Den grå linjen representerer perioden 2006 – 2015.

Kilde: IPCC 1,5C, SPM figur 2.

Klimaendringene vil redusere produksjonspotensialet og næringsverdien i matproduksjonen, men med store regionale forskjeller. To graders oppvarming kan redusere matproduksjonen i Sørøst-Asia med rundt en tredjedel, ha kraftig negativ effekt i Afrika sør for Sahara, og vesentlig negativ effekt i tropene, middelhavsområdet (Sør-Europa, Nord-Afrika og Midtøsten) og Sentral- og Sør-Amerika. Økte CO₂-konsentrasjoner vil gradvis redusere næringsverdien i ris og hvete. Oppvarmingen fører også til at arter i havet migrerer nord og sørover fra ekvator, og dette fører til redusert potensial for fangst av fisk ved lavere breddegrader.

I følge FNs organisasjon for mat og landbruk (FAO) er klimaendringene allerede i dag en hovedårsak til sult og feilernæring i verden.10 Ekstrem hete, tørke, flom og ekstremnedbør påvirker landbruksproduktiviteten negativt, og dette rammer særlig fattige områder. I følge FAO er i underkant av 80 prosent av mennesker rammet av sultkriser i verden i dag – nesten 95 millioner mennesker – også rammet av klimaekstremer. Andre aspekter ved klimaendringene gjør at sesongbaserte klimahendelser, som regntider, endrer seg. Dette endrer også betingelsene for matproduksjon. Global oppvarming kan også forverre problemer med skadedyr og sykdom på avlingene.

Klimaendringene vil endre livsbetingelsene for mange arter og økosystemer. Ved to grader kan opptil 20 prosent av jordens landareal oppleve økosystemtransformasjon, fra et biom 11 til et annet, og en vesentlig andel av insekter (18 %), planter (16 %) og virveldyr (8 %) kan miste mer enn halvparten av sine klimatisk bestemte leveområder.

Kilde: IPCC 1,5C, Figur 3.3.

Ifølge FNs naturpanel (IPBES) gjør den samlede belastningen på økosystemer at vi nå er på vei mot den sjette masseutryddelsen 12 i jordens historie.13 Det er den totale belastningen på arter, naturtyper og økosystemer som ikke må overstige tålegrensene. Menneskelig aktivitet, som forringelse av landområder, er i dag hovedårsaken til at mange arter har mistet store deler av habitatet sitt siden før-industriell tid, og denne utviklingen har ikke bremset opp. Klimaendringer forsterker denne trenden, og dersom oppvarmingen fortsetter samtidig som det ikke gjøres mer for å beskytte arter og økosystemer, vil denne samlede belastingen føre til eksepsjonelt store tap av biologisk mangfold i dette århundret.

Dersom kritiske vippepunkter passeres, kan det utløse langt større endringer. Det finnes såkalte vippepunkter i forskjellige systemer, men for mange av disse er det lite kunnskap om ved hvilke temperaturnivåer de vil inntreffe. Noen av disse vippepunktene kan ligge mellom 1,5 og 2 graders oppvarming. For eksempel kan en irreversibel oppløsning av Grønlandsisen og isdekket i Vest-Antarktis i verste fall utløses selv om oppvarmingen begrenses til 1,5 ºC. Dette vil i så fall føre til en havnivåstigning på flere meter. Global oppvarming kan også påvirke Sørishavets evne til å til fjerne CO₂ fra atmosfæren, som kan både forsterke oppvarmingen og få konsekvenser for det globale karbonkretsløpet.

3.2.3 Virkninger av 3 – 4 graders oppvarming

Dersom utslippene fortsetter i tråd med klimapolitikken som føres i verden i dag, vil oppvarmingen fortsette mot 3 – 4 grader mot slutten av dette århundret. Vurderinger av hva virkningene av en slik mer ekstrem oppvarming vil bli er generelt mer usikre enn vurderinger av mindre og nærmere endringer. Spesialrapporten om 1,5 graders oppvarming konkluderer med at nyere forskning viser at effektene av global oppvarming er sterkere for flere parametere enn det som gikk fram av klimapanelets femte hovedrapport (IPCC AR5), men gir bare noen få vurderinger av hvordan forskningen har utviklet seg for høyere global oppvarming enn 2 grader. Dette vil først komme ved publiseringen av den sjette hovedrapporten i 2021/2022. Den følgende gjennomgangen er derfor basert på IPCC AR5, men supplert med informasjon fra spesialrapporten og noen nyere kilder.

Høyere oppvarming enn 2ºC vil ha katastrofale effekter i tiltagende omfang på en lang rekke unike systemer over hele verden. Eksempler er kulturer, samfunn og enkelte nasjoner i lavtliggende kystområder, mange områder med høy biodiversitet og hele økosystemer. Store deler av jorden vil oppleve biomskift.

Ekstreme værhendelser uten historisk presedens vil sannsynligvis inntreffe. Ekstreme hetebølger ulikt noe som har inntruffet i menneskelig historie vil sannsynligvis inntreffe ved høye oppvarmingsnivåer. I noen områder, som Midtøsten, Nord-Kina og tropiske områder, kan hetebølgene bli så kraftige at friske mennesker vil dø i løpet av noen timer dersom de oppholder seg utendørs. 14 Det er stor usikkerhet om effekten av global oppvarming på orkaner. Noen studier konkluderer med at klimaendringene ikke har så stor betydning, mens andre konkluderer med at man vil se kategori 6-orkaner (skalaen går i dag bare til 5) og at nye steder, som den Persiske gulf, vil oppleve orkaner.

Stigende havnivå gjør at enkelte lavtliggende områder vil havne under vann og øker skadepotensialet ved stormflo. IPCC AR5 estimerer at havet kan stige 0,5 – 1 meter innen utgangen av dette århundret avhengig av oppvarmingsnivå, men noterer at det er vesentlig usikkerhet knyttet til dette estimatet. Nyere kunnskap om innlandsisene tilsier at havnivåstigningen kan bli enda større. En rapport fra National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) anbefaler å bruke havnivåstigning på 2,5 meter i 2100, 5,5 meter i 2150 og 9,7 meter 2200 i «verste fall»-scenarioer.15

Store endringer i havkjemien, surhetsgrad, temperatur og oksygeninnhold vil få store konsekvenser for livet i havet, fiskerier og kystsamfunn. Havforsuring skjer i dag raskere enn på 55 millioner år, og det kan få store konsekvenser for livet i havet dersom klimagassutslippene fortsetter. Havforsuring skjer raskere nær polene fordi CO₂ løses lettere i kaldt vann. Beauforthavet er allerede så surt 80 prosent av året at kalsiumkarbonat, som skallet til skalldannende dyr består av, potensielt kan løses opp. Barentshavet og Norskehavet kan oppleve slike forhold rundt 2080.16

Potensialet for produksjonen av mat vil reduseres vesentlig totalt sett, og kraftig i mange regioner i verden. Store områder på lave breddegrader, som det meste av Afrika, middelhavsområdet og Sør-Asia, vil se store reduksjoner i landbruksproduktiviteten, og vannressursene kan bli kraftig redusert. I enkelte regioner vil også potensialet for fangst av fisk og sjømat reduseres kraftig.

Flere kritiske vippepunkter vil trolig passeres ved en oppvarming vesentlig over 2ºC. Skogdød kan utløses flere steder, ved at forholdene endres slik at det blir et raskt skifte fra skog til savanne eller steppe både i Amazonas og i barskogbeltet rundt den nordlige halvkule. Skogdød vil redusere opptaket av klimagasser og dermed øke oppvarmingen. Områder som i dag er steppeland kan bli ørken. Sirkulasjonen i Atlanterhavet17, populært kalt Golfstrømmen, vil sannsynligvis svekkes vesentlig. Man kan også bli vitne til vesentlige endringer i værsystemer, som følge av forstyrrelser av havstrømmene, jetstrømmene i atmosfæren og hyppigere El Niño-hendelser. Tining av permafrost og destabilisering av undersjøiske gasshydrater kan frigjøre store mengder metangass og CO₂, som vil drive den globale oppvarmingen videre.

En artikkel påpeker at selvforsterkende mekanismer i klimasystemet i verste fall kan utløse hverandre i en kaskade.18 Tilbakekoblingsmekanismer som opptrer i klimasystemet kan påvirke hverandre, og potensielt bli utløst i en kjedereaksjon (se figur 3.7). Dette kan medføre at klimasystemet vippes irreversibelt over i en ny og mye varmere tilstand, som i verste fall kan gjøre jorden ubeboelig på lang sikt. En slik eventuell sammenheng må studeres langt mer før man kan utrykke godt funderte sannsynligheter for at det kan skje.

Fargekodet etter hvilket oppvarmingsnivå de sannsynligvis kan utløses ved etter artikkelforfatternes vurdering. Pilene viser sammenhenger som kan innebære at hendelsene utløser hverandre i en kjedereaksjon, og vipper jorden permanent over i en ny tilstand.

Kilde: Steffen et. al. 2018.

3.3 Konsekvenser av klimaendringer for Norge

Klimaet i Norge er i endring. Klimaet i Norge har endret seg betydelig det siste århundret og vil, som i verden for øvrig, endre seg fremover. Allerede i dag både måles og merkes klimaendringer, og den midlere årstemperaturen i Norge har økt med ca. 1°C fra år 1900. I store deler av landet har det blitt varmere somre, mer regn, høyere havnivå, mildere vintre og minkende isbreer.

De regionale klimamodellene kan antyde fremtidige konsekvenser av klimaendringer for Norge. Slike regionale fremskrivinger er basert på langt færre klimasimuleringer enn tilsvarende globale framskrivinger, og datagrunnlaget er dermed mindre robust.

Rapporten Klima i Norge 210019 oppsummerer resultatene av modellkjøringer som er gjort for Norge. For atmosfæriske variable er det 10 tilgjengelige klimafremskrivinger for de to utslippsscenarioene RCP4.5 og RCP8.5. I utslippsscenarioet RCP4.5 forventes en global temperaturøkning på rundt 2,4ºC mot slutten av århundret, og i RCP8.5 forventes en global temperaturøkning på rundt 4,3°C mot slutten av århundret, relativt til perioden 1850 – 1900.

I analyser av mulige konsekvenser for Norge legges som regel høyutslippsscenarioet RCP8.5 til grunn. I Meld. St. 33 (2012 – 2013) Klimatilpasning i Norge sier regjeringen følgende: «For å være føre var vil regjeringen at det i arbeidet med klimatilpasning legges til grunn høye alternativer fra de nasjonale klimaframskrivningene når konsekvensene av klimaendringene vurderes». Virkningene beskrevet under fokuserer på virkningene som allerede er observert og virkningene som forventes i Norge gitt høyutslippsscenarioet RCP8.5. Enkelte steder er også resultatene fra RCP4.5-modellkjøringene inkludert.

Norge blir enda varmere. Frem mot 2100 forventes en gjennomsnittlig temperaturøkning på ca. 4,5°C sammenlignet med referanseperioden 1971 – 2000 i et høyutslippsscenario (se figur 3.8). Rapporten Klima i Norge 2100 har 1971 – 2000 som referanseperiode og kvantifiserer ikke temperaturstigningen fra før-industriell tid til referanseperioden, men viser til at årstemperaturen i Norge har økt med ca. 1°C siden 1900 og frem til i dag. Det vil si at i slutten av århundret kan gjennomsnittstemperaturen øke med opp mot 5,5°C sammenlignet med førindustriell tid. Det forventes altså at oppvarmingen i Norge vil ligge over det globale gjennomsnittet, som forventes å øke med ca. 4,3°C i 2100 sammenlignet med førindustriell tid i tilsvarende scenario.2021

Svart kurvelinje viser observasjonene (1900 – 2014), rød og blå kurvlinje viser medianverdiene for ensemblet av ti simuleringer for utslippsscenarioene RCP4.5 (global temperaturøkning på rundt 2,4ºC mot slutten av århundret relativt til perioden 1850 – 1900) og RCP8.5 (global temperaturøkning på rundt 4,3ºC mot slutten av århundret relativt til perioden 1850 – 1900). Skraveringen indikerer spredningen mellom lav og høy klimasimulering (10 og 90-persentil).

Kilde: Klima i Norge 2100 (Norsk Klimaservicesenter, 2015).

I Arktis blir oppvarmingen enda høyere, og for deler av Finnmark vil en kunne oppleve en oppvarming på over 6°C relativt til referanseperioden 1971 – 2000. Temperaturøkningene er også sesongavhengige og figur 3.9 viser beregnet temperaturendringer for ulike sesonger.

Beregnet temperaturforandring i Norge fra 1971 – 2000 til 2071 – 2100 for fire sesonger (vinter, vår, sommer og høst) med usikkerheter inkludert.

Kilde: Oppdatering av kunnskap om konsekvenser av klimaendringer i Norge (Cicero/Vestlandsforskning, 2018).

Et varmere Norge vil, isolert sett, medføre en lengre vekstsesong. Varmere klima vil også kunne føre til mer tørke. Skogområder vil forflytte seg nordover, og tregrensen vil krype oppover i terrenget. Kombinasjonen av tørke og økt forekomst av torden og lynnedslag vil gi økt skogbrannfare. Et varmere klima vil også gi smittebærere som mygg og flått bedre levevilkår.

Norge blir våtere, og episoder med styrtregn blir kraftigere og vil forekomme oftere. Årsnedbøren har allerede økt over hele Norge, med en samlet økning på 18 prosent siden 1900. De senere årene har også kraftige nedbørshendelser blitt hyppigere og mer intense. I et høyutslippsscenario forventes en ytterligere økning i årsnedbør på om lag 18 prosent mot slutten av århundret. Økningen blir prosentvis størst i nordlige deler av Norge og i Arktis, mens økningen i antall millimeter blir størst på Vestlandet og i Midt-Norge.

Kraftig nedbør vil skje oftere, og økningen i frekvens blir størst for vinternedbør. I et høyutslippsscenario forventes antall dager med kraftig nedbør å nesten dobles mot slutten av århundret, noe som er en langt større økning enn den generelle nedbørsøkningen (se figur 3.10). De største forandringene skjer i de nordlige deler av landet, noe som samsvarer med de områder med den største temperaturoppvarmingen.

Årsnedbør gitt i % avvik fra perioden 1971 – 2000. Svart kurvelinje viser observasjonene (1900 – 2014), rød og blå kurvelinje viser medianverdiene for gruppen av ti RCM simuleringer for utslippsscenarioene RCP8.5 og RCP 4.5. Skraveringen indikerer spredningen mellom lav og høy klimasimulering (10 og 90-persentil).

Kilde: Klima i Norge 2100 (Norsk Klimaservicesenter, 2015).

Den kraftige nedbøren blir også kraftigere. Nedbørintensitet ved kraftig nedbør er ventet å øke med 19 prosent for døgnnedbør (se figur 3.11).

Beregnet relativ vekst (i %) i antall dager med kraftig nedbør i Norge fra 1971 – 2000 til 2071 – 2100 for fire sesonger (vinter, vår, sommer og høst) med usikkerheter inkludert.

Kilde: Oppdatering av kunnskap om konsekvenser av klimaendringer i Norge (Cicero/Vestlandsforskning, 2018).

Beregnet relativ vekst (i %) i nedbørintensitet for dager med kraftig nedbør i Norge fra 1971 2000 til 2071 – 2100 for fire sesonger (vinter, vår, sommer og høst) med usikkerheter inkludert.

Kilde: Oppdatering av kunnskap om konsekvenser av klimaendringer i Norge (Cicero/Vestlandsforskning, 2018).

Flommønsteret endres. Økt temperatur har ført til at vårflommene kommer tidligere enn før. De siste tiårene er det også registrert en tendens til økt hyppighet av regnflommer. Fremover forventes regnflommene å bli større og å komme oftere, mens snøsmelteflommene forventes å bli mindre og færre.

Snømønsteret endres og isbreene krymper. Tidsserier av snømålinger viser tendenser til større snømengder i fjellet og mindre snømengder og kortere sesonger i lavlandet, og man forventer at denne utviklingen fortsetter. Frem mot 2100 indikerer analyser at de store breene kan bli redusert til en tredjedel av dagens volum og areal i et høyutslippsscenario, mens kun noen av de høyest beliggende breene fortsatt vil finnes.

Havene vil bli varmere og surere. Det forventes en forskyvning av marine arter nordover, i takt med stigende havtemperaturer. Samtidig er havforsuring en fundamental og omfattende miljøendring som kan ha store konsekvenser for marine arter og økosystemer. Ettersom kaldt vann tar opp mer CO₂ enn varmt vann, er havforsuring potensielt en større utfordring i norske havområder enn i andre deler av verden. Det er store kunnskapsmangler om hva den faktiske effekten vil bli av de samlete påvirkningene på marine økosystemer.

Havnivået stiger ulikt på forskjellige steder langs kysten. Det er beregnet at havnivået utenfor norskekysten i gjennomsnitt økte med 1,9 mm per år i perioden 1960 – 2010. Økningen skyldes hovedsakelig at havet utvides når det varmes opp, samt smelting av isbreer. Landhevingen siden siste istid har ført til synkende havnivå på Østlandet, men denne effekten motvirkes nå av stigende havnivå på grunn av klimaendringer. I et høyutslippsscenario forventes det relative havnivået22 i Norge å øke med mellom 15 og 55 cm avhengig av sted, ved slutten av århundret. Dette er illustrert i figur 3.13. Middelverdiene for økningen ligger på 20 cm for Oslo, 30 cm for Trøndelag og Tromsø, 40 cm for Honningsvåg og 50 cm for Bergen og Stavanger.

Kilde: Sea Level Change for Norway: Past and Present Observations and Projections to 2100 (M-405).

Konsekvensene av stormflo vil bli større på grunn av havnivåstigningen. Stormflo oppstår når vind presser store vannmasser inn mot land samtidig som det er lavt lufttrykk og tidevannet er på sitt høyeste. I et høyutslippsscenario kan for eksempel Stavanger og Bergen om 50 år vente seg at dagens 200 års stormflonivå inntreffer hvert år (det vil si en hel meter over vanlig høyvann).23 En studie av effekten av fremtidig havnivåstigning, flom og stormflo på europeiske kystområder konkluderer med at Norge er blant landene som er spesielt utsatt.24

Norsk Klimaservicesenter har utarbeidet klimaprofiler for hvert fylke i Norge. Disse gir anslag for blant annet temperatur, nedbør og havnivåstigning.

Klimaendringer i Arktis påvirker allerede værsystemene på våre breddegrader. I og med at Arktis varmes opp raskere enn resten av kloden, blir temperaturforskjellene mellom høye og lave breddegrader mindre. Dette, i tillegg til at havisen i Arktis reduseres, påvirker den polare jetstrømmen som i stor grad bestemmer hva slags vær som treffer Norge. Det er fortsatt usikkerheter knyttet til hvordan disse fysiske mekanismene er koblet sammen, men den anerkjente hypotesen går ut på at i noen perioder vil kald polar luft bli transportert lengre sørover, mens i andre perioder vil varmt søreuropeisk vær bre seg lengre nord enn normalt.252627 Samtidig antas det at værmønstre i større grad kan vedvare i lenger perioder, slik at en kan se vedvarende høytrykk med høye temperaturer og lite regn i ukesvis, eller alternativt, store nedbørsmengder og kalde vinterepisoder over lengre tid.

3.4 Parisavtalen

Gjennom Parisavtalen har alle verdens land blitt enige om å holde den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2°C sammenlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5°C. For å nå dette målet tar landene sikte på at de globale klimagassutslippene skal nå et toppunkt snarest mulig, etterfulgt av raske reduksjoner, slik at det oppnås en balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i andre halvdel av århundret. Parisavtalen slår også fast at målene skal nås innenfor rammene av FNs bærekraftsmål.

Bidragene til utslippsreduksjoner landene har forpliktet seg til i dag er langt fra nok til å kunne nå Parismålet. Dersom de nasjonalt fastsatte bidragene til utslippsreduksjoner som er meldt inn (Nationally Determined Contributions – NDCs) gjennomføres, er utslippene i 2030 på en utslippsbane konsistent med rundt 3°C oppvarming i 2100. Derfor er en del av avtalen at NDCene skal oppdateres hvert femte år, og det er nedfelt et prinsipp om at landenes innsats skal øke over tid og reflektere deres høyeste ambisjon. Den første fulle revisjonen av NDCene vil finne sted i 2023, etter at den sjette hovedrapporten fra IPCC foreligger. Dersom NDCene ikke strammes kraftig inn i denne runden, kan det bli umulig å begrense oppvarmingen til 1,5°C.

For å stabilisere temperaturen på et gitt nivå må netto globale utslipp av CO₂ reduseres til null. Det vil si at utslippene av disse gassene enten må opphøre, eller kompenseres for ved at CO₂ trekkes ut av atmosfæren og lagres permanent. Samtidig må utslippene av kortlevde klimadrivere som metangass og sot (svart karbon) reduseres.

Sammenhengen mellom akkumulerte CO₂-utslipp og temperaturøkning har ledet IPCC til å lage såkalte karbonbudsjett. Dette innebærer noe forenklet at det finnes en bestemt mengde CO₂ vi kan slippe ut dersom vi skal begrense oppvarmingen til et bestemt nivå med en gitt sikkerhetsmargin. Kortlevde klimadrivere som metangass kommer på toppen av dette.

Fremtidige netto utslipp av CO₂ må begrenses til noen hundre milliarder tonn dersom oppvarmingen skal begrenses til 1,5°C. Det gjenværende karbonbudsjettet fra utgangen av 2017, for 50 prosent sannsynlighet for at oppvarmingen holdes under 1,5 grader, er rundt 580 – 770 milliarder tonn CO₂. 28 Det er vesentlige usikkerheter knyttet til dette estimatet. Usikkerheten i klimafølsomheten gir et spenn på ± 400 milliarder tonn, historisk usikkerhet ± 250 milliarder tonn, og endringer i andre klimadrivere enn CO₂ kan bidra med ± 250 milliarder tonn. I tillegg kan utslipp av CO₂ og metan fra permafrost og våtmarker som følge av oppvarmingen redusere budsjettet med rundt 100 milliarder tonn over dette århundret, og mer senere. Til sammenligning ligger det årlige CO₂-utslippet i dag på ca. 42 milliarder tonn globalt, mens samlede utslipp av CO₂ siden den industrielle revolusjon er rundt 2 200 milliarder tonn.

3.5 Lavutslippsscenarioer

For å studere fremtidig utslippsutvikling i lys av ulik klimapolitikk brukes forskjellige typer modeller til å produsere scenarioer. Scenarioene bygger på forenklinger av verden, hvor befolkningsvekst, økonomisk vekst, klimapolitikk, teknologisk utvikling og mange andre faktorer er forutsetninger som er lagt inn i modellene (se boks 3.6). Figur 3.14 og 3.15 viser utslippsbaner for forskjellige 1,5 gradersscenarioer.

Typiske trekk ved utviklingen av netto menneskeskapte CO₂-utslipp, og totale utslipp av metan, svart karbon, og nitrogenoksid i modellerte utslippsbaner som begrenser oppvarmingen til 1,5°C med ingen eller liten overskridelse av temperaturmålet. Definisjonen av netto utslipp er menneskeskapte utslipp minus karbondioksid aktivt fjernet fra atmosfæren.

Kilde: IPCC SR15.

Ulike strategier for utslippsreduksjon kan bidra til å oppnå nettoutslippsreduksjonene som trengs for å følge en utslippsbane som begrenser global oppvarming til 1,5°C uten eller med en liten overskridelse av temperaturmålet. Alle utslippsbanene omfatter løsninger som fjerner CO₂ fra atmosfæren (CDR), men omfanget varier, slik som bruken av bioenergi med karbonfangst- og lagring (BioCCS) og karbonopptak i landbruk, skogbruk og arealbruk (AFOLU-sektoren).

Kilde: IPCC SR15.

Mange lavutslippsbaner forutsetter at CO₂ kan fjernes fra atmosfæren igjen, men potensialet for slike løsninger er usikkert. Alle utslippsbaner i tråd med 1,5°C bruker løsninger for å fjerne CO₂ fra atmosfæren (CDR-løsninger29), men i svært ulikt omfang. Spennet er i størrelsesorden 100 – 1000 milliarder tonn CO₂ over dette århundret. I mange scenarier går oppvarmingen vesentlig over 1,5°C (såkalt «overshoot») før temperaturen gradvis synker igjen i slutten av århundret pga. antagelsene om storskala bruk av CDR-løsninger. Klimapanelet legger vekt på at det innebærer en stor risiko å basere seg på bruk av slike løsninger, blant annet fordi det er usikkert om de kan tas i bruk i en så stor skala som noen av scenarioene baserer seg på. Alternativet er å kutte klimagassutslippene hurtigere i perioden frem mot 2050.

Ulike baner som gir samme modellerte temperaturøkning i 2100 kan innebære svært ulik risiko. Dersom den globale oppvarmingen overstiger målene i en periode, vil det kunne ha vesentlige negative virkninger tilsvarende dem beskrevet i kapittelet om virkninger av klimaendringene. Det kan også utløse selvforsterkende prosesser som tining av permafrost og smelting av isen i Arktis, som igjen kan utløse videre temperaturøkning. Det er usikkert om den beregnede sammenhengen mellom akkumulerte CO₂-utslipp og global oppvarming holder i en situasjon hvor CO₂ fjernes fra atmosfæren i stor skala. Å basere seg tungt på framtidig teknologiutvikling innebærer også en risiko for at det blir fysisk umulig å nå klimamålene dersom disse teknologiene ikke materialiserer seg.

Forskjellige forutsetninger om den sosioøkonomiske utviklingen frem mot 2100 gir veldig ulike utviklingsbaner. For å bedre fange opp dette har det blitt gjennomført modellstudier med fem forskjellige scenarioklasser som har forskjellige forutsetninger om økonomisk vekst, befolkningsvekst, preferanser og lignende, og som blir brukt til scenarioanalyse i flere av de større modellene. 30 Noen av disse scenarioene er preget av gjennomgående fokus på bærekraftig utvikling og krever relativt lite negative utslipp, mens andre er preget av fortsatt høyt forbruk av fossile brensler og et svært stort behov for negative utslipp. Ingen av modellene klarer å generere utslippsbaner som holder oppvarmingen under to grader i scenarioer som er preget av ulikhet, fattigdom og lite internasjonalt samarbeid.

I utslippsbaner som ikke overskrider 1,5°C reduseres klimagassutslippene med 40 – 50 prosent innen 2030, og nettoutslippene av CO₂ når null rundt 2050. Slike scenarioer kjennetegnes av at31:

• Fortsatt bruk av fossile ressurser etter 2050 forutsetter bruk av karbonfangst og lagring (CCS) og CDR – slik at de globale utslippene når netto null. Store punktkilder blir generelt utstyrt med CCS.

• Ny teknologi utvikles, skaleres opp og tas raskt i bruk i løpet av 2020-tallet.

• Det er kraftig, vedvarende vekst i fornybar energiproduksjon.

• Alle sluttbrukersektorer er preget av kraftig effektivisering og elektrifisering.

• Måloppnåelsen blir vesentlig enklere dersom man oppnår sterk vridning mot bærekraftig livsstil som redusert materielt forbruk, sunnere kosthold og lavere transportetterspørsel.

• Det er betydelig reduserte utslipp av metan, blant annet som følge av kostholdsendringer.

• CO ₂ fjernes fra atmosfæren ved hjelp av CCS-løsninger og skogplanting.

• Store arealer som i dag brukes til matproduksjon brukes isteden til å produsere bioenergiavlinger og til skogplanting.

Energisystemet i disse scenarioene er preget av sterk oppskalering av fornybar energi og bærekraftig biomasse, kombinert med rask oppskalering av karbonfangst og lagring, som leder til en utslippsfri energiforsyning i midten av århundret. Utslippsbaner i tråd med 1,5 gradersmålet innebærer en betydelig reduksjon i energibehov og en økning i elektrifiseringen. Den politiske, økonomiske, samfunnsmessige og tekniske gjennomførbarheten av solenergi, vindenergi og elektriske lagringsteknologier har økt de siste årene, og signaliserer at en slik systemendring i energiproduksjon kan være underveis.

Industrien reduserer utslippene med rundt 75 – 90 prosent i 2050 i forhold til 2010 i disse scenarioene. Energi- og prosesseffektivising er utilstrekkelig, men energiintensive industrier kan oppnå disse reduksjonene gjennom en kombinasjon av nye teknologier og metoder, inkludert elektrifisering, hydrogen, biobaserte råmaterialer, bytte til mer miljøvennlige produkter og sirkulære verdikjeder, og karbonfangst og lagring. Den nødvendige omstillingen begrenses i dag av økonomiske og institusjonelle barrierer. For eksempel er det vanskelig for enkeltnasjoner eller regioner å introdusere klimapolitikk overfor industrisektoren fordi produktene i stor utstrekning handles i internasjonale markeder.

Den nødvendige transformasjonen av byer, infrastruktur og transport innebærer endringer i bolig-, areal- og transportplanlegging, samt dype utslippsreduksjoner fra bygg og transport gjennom effektivisering av energibruk, elektrifisering og bruk av andre lavutslippsløsninger. Økonomiske, institusjonelle og sosiokulturelle barrierer kan begrense denne utviklingen.

Global og regional arealbruk endres i alle utslippsbanene, men skalaen avhenger av sammensetningen av tiltak som benyttes i modellene. I utslippsbaner med liten eller ingen overskridelse av 1,5°C reduseres arealet som brukes til beitemark med mellom 0,5 og 11 millioner kvadratkilometer, mens arealbruken til dyrket mark endres i spennet -4 til + 2,5 millioner kvadratkilometer. Samtidig øker areal som brukes til dyrking av bioenergiavlinger med mellom 0 og 6 millioner kvadratkilometer, og areal som er dekket av skog endres i spennet -2 til + 9,5 millioner kvadratkilometer. Slike endringer vil kreve helhetlige tilnærminger for å sikre bærekraftig forvaltning av konkurrerende behov. Eksempler på slike konkurrerende behov er arealer for bosetting, mat, mat til husdyr, fiber, bioenergi, karbonlagring, naturmangfold og økosystemtjenester. Bærekraftig intensivering av landbruket, en øking i produktiviteten på landbruksarealer, og en omlegging av kosthold er eksempler på løsninger på disse utfordringene. Slike løsninger er ofte begrenset av institusjonell, miljømessig og sosiokulturell gjennomførbarhet.

Historisk har modellene ikke vært veldig treffsikre i å forutsi fremtidig teknologisk utvikling. Utfallet i et scenario er et resultat av forutsetningene som legges til grunn. Teknologisk utvikling har vist seg veldig vanskelig å forutsi, og modellene strever med å fange opp teknologisk utvikling selv i nær framtid. Scenarioene som ble vurdert i IPCC AR5 er fra perioden 2009 – 2014, og de underliggende forutsetningene i modellene er gjerne basert på publiseringer som er enda eldre enn det. For noen teknologier, særlig PV-solceller, vindturbiner, el-biler og batterier, har utviklingen skjedd mye raskere enn de fleste slike scenarioanalyser har forutsett. For andre teknologier, som CCS, har utviklingen gått langsommere enn de fleste scenarioanalyser har forutsett.32

Mange viktige lavutslippsteknologier ser nå ut til å bli kostnadseffektive også i fravær av en høy karbonpris. Subsidier for utvikling og oppskalering har gjort at sol- og vindenergi nå er billigere enn nye store kull- og gasskraftverk i store markeder som India, Tyskland, Australia, USA og Kina. Bloomberg New Energy Finance forventer at innen 2030 vil sol- og vindenergi være billigere enn ny kull- og gasskraft i nesten alle markeder.33 DNV GL estimerer at el-biler vil bli like billige som biler med forbrenningsmotor rundt 2024 – dersom subsidiene videreføres fram til det.34

I kombinasjon med stram klimapolitikk kan teknologiutviklingen vi nå ser gi relativt store og hurtige endringer i det globale energimarkedet. Det har viktige konsekvenser for produsenter og brukere av energi. Vi kommer tilbake til noen av disse problemstillingene når vi ser nærmere på ulike former for klimarisiko for Norge i kapittel 5.

3.6 Tre mulige fremtidsbilder

I det følgende gis tre ulike beskrivelser av hvordan verden kan se ut i fremtiden. De tre fremtidsbildene er inspirert av klimapanelets halvannengradersrapport, og sier noe om bredden i mulige utfall. De to første bildene beskriver en verden som ender opp med en oppvarming på 1,5°C i 2100, men veiene dit, og med det konsekvensene, er veldig forskjellige. Det siste bildet beskriver en verden hvor oppvarmingen fortsetter mot 3 – 4°C i 2100.

3.6.1 A – Vellykket klimapolitikk

Dette er et scenario med vellykket klimapolitikk og hvor ingen vesentlige vippepunkter passeres.

Den globale oppvarmingen når en topp godt under 2°C rundt midten av århundret og synker gradvis mot 1,5°C i 2100. Ingen kraftige tilbakekoblingsmekanismer i klimasystemet utløses og ingen vesentlige vippepunkter passeres.

Utslippene av CO₂ kuttes kraftig før 2030 og når null rundt 2050, samtidig som utslippene av metan reduseres kraftig. Skogplanting og skogrestaurering sammen med teknologiske løsninger brukes i stor skala for å gradvis fjerne CO₂ fra atmosfæren. Viktige klimateknologier som fornybare energiløsninger, el-transport og karbonfangst og -lagring skaleres hurtig opp på 2020-tallet, samtidig som vi endrer våre levesett, for eksempel ved at vi spiser mindre kjøtt og dermed unngår de tilhørende klimagassutslippene.

På midlere breddegrader vil det ofte forekomme ekstremhete om sommeren og ekstreme nedbørsepisoder. Kystsamfunn vil slite med flom og oversvømmelser. I tropene, spesielt i mega-byer, forekommer hyppig dødelige hetebølger. Isbreene reduseres og trekker seg tilbake i de fleste fjellområder. Små øystater, kystområder og andre lavtliggende områder blir rammet av vesentlige endringer, men kan i stor grad opprettholdes i de fleste regioner. Middelhavsregionen blir vesentlig tørrere.

Globalt forblir jordbruksavlingene relativt stabile, og de samlede økonomiske skadevirkningene av klimaendringene er relativt små, men lokale tap knyttet til ekstreme værhendelser vil forekomme.

Amazonas blir bevart i rimelig omfang fordi større regionale endringer i middeltemperatur og ekstrem varme og tørke har blitt unngått, samt at avskoging er begrenset. Sommerhavis i Arktis reduseres, men forsvinner ikke helt. Korallrevene kan, etter at opp mot 90 prosent dør rundt midten av århundret, delvis sakte gjenoppbygges.

Effektive løsninger for å tilpasse seg klimaendringene utvikles og implementeres i tide. Fattige og sårbare grupper, og land med svak institusjonell kapasitet, vil allikevel oppleve vesentlige utfordringer, som resulterer i konflikter og flyktningstrømmer. Menneskelig velferd forblir generelt sammenlignbar med 2020-nivået. Jorden er varmere, men kan fremdeles gjenkjennes i forhold til 2000-tallet.

3.6.2 B – Sen omstilling

Dette er et scenario med en sen innstramming av klimapolitikken, men hvor ingen kraftige selvforsterkende mekanismer utløses.

Oppvarmingen passerer 1,5°C i 2030 og 2°C rundt 2050, før den gradvis faller tilbake til 1,5°C mot slutten av århundret, samtidig som ingen kraftige tilbakekoblingsmekanismer i klimasystemet utløses.

Dagens klimapolitikk videreføres mot 2030, men strammes så kraftig og hurtig inn som en reaksjon på en økning i ekstremværhendelser. Klimavariabilitet, forsterket av global og regional oppvarming, fører til at det i løpet av 2020-tallet inntreffer dødelige hetebølger i storbyer som Chicago, Kolkata, Beijing, Karachi og Sao Paulo. Sør-Europa, Sør-Afrika og det vestlige Sahel-beltet opplever tørke, og Asia opplever omfattende oversvømmelser. Disse hendelsene fører igjen til økt uro og politisk destabilisering.

Kostnadene ved å begrense klimaendringene, og å tilpasse seg dem, blir mye høyere enn i scenario A, og verden blir helt avhengige av å ta i bruk løsninger som kan fjerne CO₂ fra atmosfæren i en enorm skala.

Oppvarming på 2°C som varer over flere tiår fører til alvorlige skader eller ødeleggelse av nøkkeløkosystemer som korallrev og tropisk regnskog. Ødeleggelse av korallrev, sammen med tap av mangroveskoger og sjøgressenger, svekker beskyttelsen av kysten mot storm, vind og bølger. Dette øker sårbarheten og farene for mange kystsamfunn i tropiske og subtropiske regioner. Disse effektene forsterkes av stadig stigende havnivå og mer intense stormer.

Behovet for utstrakte arealer til bioenergiformål og karbonnegative løsninger begrenser areal tilgjengelig for dyrking av mat. Sammen med økt vannstress presser dette matprisene oppover og fører til sult og fattigdom. Avlingene reduseres betydelig i tropiske regioner, og dette fører til langvarig hungersnød. Flytting, både frivillig og tvungen, kan bli omfattende i enkelte land. Fra 2020 blir helse og livskvalitet for folk generelt redusert, mens fattigdom øker i stort omfang.

Interessekonflikter om arealbruk bidrar vesentlig til at viktige naturlige økosystemer svekkes og reduseres, både med hensyn til mangfold og utbredelse. Muligheten til å gjennomføre tilpasningstiltak for å forebygge tap av økosystemer er minimal. Mange naturlige økosystemer går tapt gjennom kombinasjonen av endringer i klima og arealbruk, og arter utryddes i kraftig økt tempo.

3.6.3 C – Dramatiske klimaendringer

Dette er et scenario med politisk svikt og/eller at selvforsterkende mekanismer utløses.

Oppvarmingen fortsetter mot 3 – 4°C i 2100. Som det fremgår av kapittel 3.2.3, kan dette skje som følge av at klimapolitikken fortsetter som i dag, og at utslippene utvikler seg deretter. Det kan også inntreffe ved en lavere utslippsbane, ved at temperaturen viser seg å være mer følsomt for utslipp enn det som er lagt til grunn, og/eller at selvforsterkende mekanismer utløses – noe som fører til ytterligere oppvarming.

Større økosystemer (korallrev, våtmarker og skoger) ødelegges. Tørkeperioder uten historisk presedens inntreffer, og rammer områder som Midtvesten i Nord-Amerika, Øst-Europa og Russland samtidig. Dette resulterer i sterkt stigende matvarepriser og redusert matsikkerhet. Tropiske sykloner med ekstrem styrke og stormflo ødelegger lavtliggende kystområder, som deler av Florida og Bangladesh. Fattigdom, sult og konflikt øker vesentlig i omfang.

Over lang tid endres værsystemene og havsirkulasjonen, og mye av livet på land og i havet dør ut. Forstyrrelser i systemene for mat- og vanntilgang, ekstremvær og hetebølger gjør deler av jorden nær ulevelig for avanserte livsformer. All is smelter og havet stiger titalls meter over noen århundrer.

Det er høyst usikkert om det vil være mulig for menneskeheten å tilpasse seg slike endringer. Det relevante tiltaket her er kun en virkningsfull klimapolitikk som reduserer sannsynligheten for å havne i en slik fremtid.

3.7 Oppsummering

I dette kapittelet har vi beskrevet klimaproblemet, og samtidig forsøkt å belyse viktige sammenhenger og usikkerheten i kunnskapsgrunnlaget om klimaendringer. Verden er et svært komplekst system, og det finnes ingen modell som fullt ut beskriver alle potensielle virkninger av klimaendringene. Mange av virkningene som observeres i dag er allerede omfattende. Dersom utslippene fortsetter vil virkningene bli langt sterkere, og ved høye oppvarmingsnivåer kan det heller ikke utelukkes at det vil skje endringer man i dag ikke er i stand til å forutse. Trusselen klimaendringene utgjør øker kraftig ved høyere oppvarming.

For å unngå katastrofale klimaendringer har alle land blitt enige om å holde den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2°C sammenlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5°C. Å nå Parismålene vil innebære en fullstendig omlegging av energisystemet, industrisystemet, bosetninger, infrastruktur og transportsystemet, samt hvordan landområder forvaltes. I utslippsbaner som begrenser global oppvarming til 1,5°C, uten eller med en liten overskridelse av temperaturmålet, reduseres klimagassutslippene med 40 – 50 prosent innen 2030, og nettoutslippene av CO₂ når null rundt 2050.

Ulike utslippsbaner som i klimamodellene gir samme temperaturøkning i 2100, kan innebære svært ulik risiko. Mange lavutslippsbaner forutsetter at oppvarmingen overstiger utslippsmålene i en periode, og at CO₂ så kan fjernes fra atmosfæren igjen – slik at temperaturmålet nås innen 2100. Potensialet for bruk av slike løsninger i stor skala er usikkert. Den midlertidige oppvarmingen vil i seg selv kunne ha vesentlige negative virkninger. Den vil også kunne utløse selvforsterkende prosesser, som tining av permafrost og smelting av isen i Arktis, som igjen kan utløse videre temperaturøkning. Noen av disse såkalte vippepunktene ligger trolig mellom 1,5 og 2°C, og flere kritiske vippepunkter vil trolig passeres ved en oppvarming vesentlig over 2°C. Det er stor usikkerhet knyttet til hvordan ulike selvforsterkende mekanismer vil respondere på global oppvarming.

Det er en ikke neglisjerbar sannsynlighet for at oppvarmingen blir vesentlig høyere enn det som er det mest sannsynlige utfallet av en gitt utslippsbane, og for at virkningene kan bli sterkere. Dette er forsøkt illustrert i figur 3.16. Figuren illustrerer at det er usikkert hvor store klimagassutslippene blir – det vil blant annet avhenge av fremtidig klimapolitikk og teknologiutvikling. Det er også usikkert hvordan klimasystemet vil respondere på endringer i akkumulerte klimagassutslipp. I et risikoperspektiv er det viktig å ta høyde for alle de ulike usikkerhetselementene – og dette vil vi gå nærmere inn på i kapittel 4 som handler om risiko, risikoanalyser og risikostyring.

Figuren illustrerer hvordan fremtidige klimaendringer både er avhengig av klimapolitikk/teknologiutvikling, med andre ord hvor raskt verden klarer å redusere utslipp av klimagasser, og av hvordan klimasystemet responderer på endringer i akkumulerte klimagassutslipp. Grønt svarer til få endringer og rødt til dramatiske klimaendringer. De tre fremtidsbildene A, B og C er indikert for illustrative formål.

Kilde: Klimarisikoutvalget.

4 Risiko, risikoanalyser og risikostyring

I dette kapittelet går vi inn på risikobegrepet, og på elementene i et etablert rammeverk for styring av risiko. Med bakgrunn i omtalen av klimaproblemet i kapittel 3, forklarer vi fysisk klimarisiko og overgangsrisiko. Vi beskriver allment aksepterte standarder for risikostyring, inkludert bruken av scenarioer i risikoanalyser. Dette legger grunnlag for at vi i neste kapittel vil beskrive hvordan norsk økonomi er eksponert for klimarelatert risiko, direkte og via konsekvenser i andre land som slår inn i det norske samfunnet. I del III vil vi komme nærmere inn på hvordan klimarelatert risiko kan håndteres på en god måte.

4.1 Risikostyring – en internasjonal standard

Begrepet «risiko» er knyttet til usikkerhet om hendelser som gir avvik fra et planlagt eller tenkt forløp. I dagligtalen er det vanlig å bruke risiko i betydningen fare, og som et potensial eller mulighet for uønskede hendelser og tap. 35 Avvikene fra planer eller forventninger kan imidlertid gå i både negativ og positiv retning. Størrelsen på risikoen avhenger av hvor store de mulige konsekvensene er, hvor sannsynlig en vurderer det er at de vil inntreffe, og styrken på kunnskapen disse vurderingene hviler på. Vi gir en nærmere drøfting av risikobegrepet i avsnitt 4.2.

Et viktig mål for risikohåndteringen vil være å tåle avvik i negativ retning, og å dra nytte av de mulighetene som åpner seg ved positive avvik. Oppmerksomheten vil oftest være på negative avvik, fordi det vil være mindre krevende å tilpasse seg positive enn negative forløp og overraskelser.

Utvalgets begrepsbruk følger allmenn praksis innen risikostyring. Vi har lagt til grunn begreper slik de blir definert i den internasjonale standarden ISO 3100036, og av Society for Risk Analysis, som er verdens ledende organisasjon innen risikofaget.37 Figur 4.1 viser sammenhengen mellom ulike faser eller elementer i risikostyring, der det fokuseres på faredimensjonen.38

Kilde: Nasjonalt risikobilde 2014.

Risikoanalyser er et element i overordnet risikostyring. Figur 4.1 beskriver en slik større sammenheng. En vanlig del av en risikoanalyse vil være utvikling av scenarioer som beskriver plausible fremtidige situasjoner eller utviklingsbaner, og som til sammen beskriver et fremtidig mulighetsrom. Scenarioene har ulike konsekvenser, og analysene inkluderer vurdering av sannsynligheter, usikkerhet og sårbarhet. En risikoanalyse inneholder ikke i seg selv noen risiko evaluering, altså en evaluering av om risikonivået er forsvarlig eller ikke, og ikke forslag til risiko håndtering. Begrepet «risikovurdering» dekker vanligvis fare-/risikoidentifisering, risikoanalyse og risikoevaluering – der risikoen blir diskutert og sammenliknet med relevante kriterier. En kan også vurdere tiltak, mens beslutninger om risikohåndtering inngår i en senere fase.

Risikoanalysen og risikoevalueringen gir underlag for risikohåndteringen. ISO 3100039 beskriver syv prinsipielt ulike måter å håndtere risiko på. Disse spenner fra å fjerne eller unngå risikoen helt til å ta eller øke risikoen for å dra nytte av en mulighet. I noen tilfeller kan forsikring brukes til å spre risiko på flere aktører. Vi har en nærmere diskusjon av risikohåndtering i kapitlene 6 – 8, og beskriver noen generelle prinsipper for god risikohåndtering i avsnitt 6.4.

4.2 Nærmere om risikobegrepet

Innenfor ulike fagområder har begrepet «risiko» presis, men ulik betydning. Direktoratet for sivil beredskap skiller for eksempel mellom fagområder der risikoanalysene baseres «utelukkende på statistikk og modeller», og slike som har «en bredere og mer prosessuell, kunnskaps- og konsensusbasert tilnærming».40 Ulikheten gjelder hvordan en betrakter usikkerhet og sannsynligheter, og vurderer kunnskapsgrunnlaget.

I risikofaget blir risiko definert som en kombinasjon av konsekvens og usikkerhet.41 Fremtidige aktiviteter kan få konsekvenser som avviker fra det som var planlagt, for eksempel på grunn av uforutsette ytre hendelser. Ulike fremtidige utfall kan tilordnes sannsynligheter, men et avgjørende spørsmål er hvilket kunnskapsgrunnlag sannsynlighetene bygger på, samt styrken på kunnskapen. Alvorlige konsekvenser og stor usikkerhet bidrar til at risikoen blir høy. Som beskrevet i kapittel 3 er det stor usikkerhet både om den globale klimapolitikken, om fremtidig utslippsutvikling, og om konsekvensene av ulike utslippsbaner. Da blir spørsmålet om den underliggende kunnskapsstyrken sentralt.

Sannsynligheter er kunnskapsbaserte og subjektive, med unntak av situasjoner der en kan etablere frekvenssannsynligheter (som ved terningkast). Det vil som regel være et sterkere kunnskapsgrunnlag for å sette sannsynligheter på hendelser som skjer ofte enn for slike som er sjeldne eller unike. Men også i det første tilfellet må det vurderes om sannsynligheter basert på observerte frekvenser (estimerte frekvenssannsynligheter) vil gi gode prediksjoner av hva som vil kunne skje i fremtiden og kanskje under andre forhold. I «Nasjonalt risikobilde 2014» (NRB) skriver Direktoratet for sivilt beredskap: «Begrepet «sannsynlighet» i NRB har mer til felles med den engelske termen «likelihood» enn «probability», som ofte forstås som en matematisk tilnærming. «Likelihood» er i denne sammenheng en kvalitativ og kunnskapsorientert vurdering av hvor trolig det er at en hendelse vil inntreffe.»42 I den samme publikasjonen skriver DSB at deres analyse legger til grunn en «subjektivistisk risikoforståelse».43

Vår forståelse av klimarisikobegrepet skiller seg fra risikobegrepet slik det opptrer i samfunnsøkonomisk litteratur. I denne litteraturen har risiko tradisjonelt en avgrenset betydning, jf. boks 4.1. Klimarisiko vil falle inn under det som i denne litteraturen defineres som usikkerhet. Risiko slik den defineres i finanslitteraturen (jf. boks 4.2) kan være et mål eller en indikator på risiko, men ikke en definisjon (jf. også vedlegg 1). Risikoen vil også avhenge av om kunnskapsgrunnlaget for antatte konsekvenser og sannsynligheter er sterkt eller svakt.

Boks 4.2 Risikobegrepet i finanslitteraturen

I finanslitteraturen opereres det med ulike typer risiko. Den som investerer i et verdipapir kjenner ikke den fremtidige verdien. Markedsrisiko er faren for tap knyttet til svingninger i priser. Kredittrisiko og motpartsrisiko er knyttet til faren for at en motpart går konkurs eller ikke kan innfri forpliktelsene sine. Risiko knyttes gjerne til faren for at avkastningen blir lavere enn forventet – jf. definisjonen i dagligtalen – men risikoen kan også være «faren» for at avkastningen blir større enn forventet.

I finansfaget er det vanlig å bruke standardavviket som mål på risiko når forventningsverdien er gitt. Hvis to investeringer har samme forventede avkastning, men den ene har større standardavvik enn den andre, indikerer det at faren for lav avkastning er større for det første alternativet. Denne investeringen er mer risikabel. I figuren under har de to normalfordelingene lik forventningsverdi (null), men den svarte har større standardavvik (σ) enn den røde, dvs. større spredning rundt forventningsverdien. I og for seg er også sannsynligheten for høy avkastning dermed større, men normalt vil investorer, som folk flest, foretrekke å begrense risikoen (risikoaversjon).

Denne risikoen har en pris i markedet – en risikopremie. Det er et vanlig fenomen at den langsiktige avkastningen i aksje- eller eiendomsmarkedet er høyere enn avkastningen av bankinnskudd. Til gjengjeld er renten på bankinnskudd nokså sikker, og faren for at innskuddet går tapt gjennom en konkurs er meget lav. Det eksisterer en risikopremie fordi investorer krever høyere avkastning for mer risikable investeringer.

Styrken på kunnskapen avhenger av en rekke forhold. Noen relevante forhold kan være hvilke data som er lagt til grunn og hvor gode de er, realismen i ulike forutsetninger som er lagt til grunn og kvaliteten på de modellene analysene bygger på. Graden av konsensus blant eksperter kan også være en indikator på styrken i kunnskapen.

Usikkerhet kan skyldes mangel på kunnskap eller bare tilfeldig variasjon.Epistemisk usikkerhet er knyttet til kunnskapsgrunnlaget for en analyse eller vurdering. Den kan skyldes for eksempel lite relevante data eller manglende forståelse av årsakssammenhenger. Stokastisk usikkerhet er knyttet til tilfeldig variasjon, og kan beskrives ved hjelp av sannsynlighetsmodeller og mål som varians/standardavvik.

4.3 Hva er klimarelatert risiko?

Klimarisikoen som norsk økonomi står overfor kan deles inn i to hovedkategorier. Den ene risikotypen er knyttet til mulige negative og positive konsekvenser for Norge av klimaendringer i seg selv, og den andre er knyttet til en overgang til et lavutslippssamfunn. Disse to typene risiko vil kunne påvirke Norge på ulike måter, som vil bli nærmere beskrevet og diskutert i kapittel 5. Der kommer vi også inn på søksmålsrisiko, som er en risiko avledet av annen klimarisiko.

Økonomisk aktivitet medfører klimagassutslipp og klimaendringer, som virker tilbake på økonomi og samfunn (fysisk klimarisiko).

Kilde: Klimarisikoutvalget.

Fysisk klimarisiko er risiko knyttet til konsekvensene av fysiske endringer som følge av den globale oppvarmingen. En vanlig referanse er dagens klima eller klimasituasjonen i førindustriell tid. Aktører som baserer sine planer for investering og drift på at dagens situasjon vil videreføres, vil kunne være utsatt for mange typer risiko knyttet til tørke, havnivåstigning, ekstremvær og andre konsekvenser av økt middeltemperatur. For norsk økonomi vil slike fysiske endringer og tilhørende usikkerhet være å forstå som en risikofaktor eller risikokilde. Flere av de fysiske prosessene skjer svært langsomt, sett i et menneskelig perspektiv. Selv om de globale nettoutslippene faller til null i løpet av kort tid, kan det ta svært lang tid før klimasystemet finner en ny likevekt. Figur 4.3 gir en skjematisk illustrasjon av fysisk risiko.

Klimafeltet er preget av usikker kunnskap (betydelig epistemisk usikkerhet) i tillegg til den tilfeldige variasjonen. Klimapanelets temperaturfremskrivinger (se kapittel 3) dekker et bredt spekter av fremtidige baner. Konsekvensene «på bakken» avhenger av en rekke usikre sammenhenger. Muligheten for at klimasystemet passerer såkalte «vippepunkter» som gjør at selvforsterkende mekanismer blir utløst, gjør at ekstreme utfall ikke kan utelukkes. Det er stor usikkerhet om hvor ulike vippepunkter ligger. Faren for farlige og mulig selvforsterkende prosesser i klimasystemet skiller den fysiske klimarisikoen fra andre typer risiko verdenssamfunnet står overfor.

Den samlede usikkerheten er større desto lengre vi ser fremover i tid. I tillegg til en usikkerhet om den tilfeldige variasjonen i klimasystemet, står vi overfor naturvitenskapelig usikkerhet om hvordan klimasystemet fungerer (modellsammenhengene) og samfunnsmessig usikkerhet om den fremtidige utslippsutviklingen. Den samfunnsmessige usikkerheten gjelder også andre forhold, ikke minst i hvilken grad og hvordan verden evner å tilpasse seg klimaendringene. Siden temperaturøkningen til nå er begrenset til rundt én grad, og mange virkninger først vil dukke opp med store forsinkelser, er det nær sagt umulig å lage modeller som kan gi pålitelige estimater for virkninger langt inn i fremtiden. Dette forsterkes av at vi ikke vet hvor de mulige vippepunktene er. Både modellusikkerhet og usikkerhet om utslippsbanen øker jo lengre fremover vi ser, og usikkerheten er større på regionnivå enn for globale gjennomsnitt. 44

Den fysiske klimarisikoen vil fremstå som en systematisk risiko. Klimaendringene vil berøre ulike land ulikt, og kan ved moderat oppvarming være gunstig for visse næringer og land, men ved økende temperatur vil endringene gjennomgående ramme hele kloden negativt. Det vil begrense mulighetene for å redusere denne risikoen gjennom ulike former for risikodeling (for eksempel gjennom forsikringsordninger), noe vi kommer tilbake til i kapittel 6. Videre kan vi ikke utelukke at klimaendringene utløser hendelser og prosesser som svekker eller ødelegger viktige institusjoner og strukturer i verdenssamfunnet, slik at grunnlaget for konstruktiv politikk kan forvitre. Et nærliggende eksempel er at produksjonssvikt i jordbruket kan føre til at stater kollapser og store folkevandringer blir utløst.

Klimapanelets arbeid er en konsensusbasert sammenstilling av tilgjengelig vitenskapelig arbeid. I dette kan det ligge en viss fare for at avvikende resultater og perspektiver faller ut eller får for liten oppmerksomhet, for eksempel slike som er særlig alarmerende. Panelet bruker dels kvalitative og dels kvantitative mål for å formidle graden av usikkerhet, sammenfall eller sprik i det underliggende materialet. Panelet har utviklet normer for hvordan forfatterne skal formidle usikkerheten i et «kalibrert språk», jf. boks 3.2 i kapittel 3. Faglig sikkerhet blir uttrykt kvalitativt. Sannsynlighet blir beskrevet langs en skala som går fra «usedvanlig usannsynlig» (0 – 1 prosent sannsynlighet) til «nærmest sikkert» (99 – 100 prosent).45

Klimaforskning øker kunnskapen og kan føre til redusert klimausikkerhet. Men utviklingen er ikke entydig. «Klimafølsomheten», som beskriver hvor sterkt den globale gjennomsnittstemperaturen reagerer på klimagasskonsentrasjonen i atmosfæren, er for eksempel usikker – og det ser ut til at denne usikkerheten ikke er nevneverdig redusert tross flere tiårs forskning.46 En særlig utfordring i et risikoperspektiv er at underlagsdataene gir et svakt grunnlag for å sette en øvre grense for følsomheten, altså for et verst tenkelig utfall.47 Forskerne opererer derfor, ut fra kunnskap og vurderinger av underliggende sammenhenger, med sannsynlighetsfordelinger som er skjeve, med lange høyrehaler. Et eksempel er vist i figur 4.4.48 Figuren viser at forventet oppvarming ved en økning av klimagasskonsentrasjonen i atmosfæren til 700 ppm ligger i overkant av 3 grader, samtidig som det etter forskernes vurdering er en ikke neglisjerbar sannsynlighet for at oppvarmingen kan bli betydelig sterkere. Når klimapanelet formulerer seg slik at et visst utslippsnivå gir 66 prosent sannsynlighet for et bestemt temperaturmål blir nådd, betyr dette at forventet oppvarming er lavere enn temperaturmålet. Samtidig er det en ikke neglisjerbar sannsynlighet for at temperaturen øker mer. Dette betyr blant annet at dramatiske utfall ikke kan utelukkes selv om verdenssamfunnet skulle nå Parisavtalens mål om utslippsreduksjoner.49

I et risikoperspektiv er det sentralt at forskjellen for eksempel på 1,5 og 2 graders forventet oppvarming også blir vurdert ut fra forskjellene i sannsynligheten for ekstremt negative utfall. Kurver basert på utslippsnivåer som gir henholdsvis 2 og 1,5 graders forventet oppvarming vil også være skjeve, med lange høyrehaler, men være forskjøvet mot venstre sammenliknet med kurven i figur 4.4. Sannsynligheten for ekstrem oppvarming, for eksempel 6 grader, vil vurderes å være langt mindre ved et utslippsnivå som forventes å gi en oppvarming på 1,5 grader enn ved utslippsnivåer som forventningsmessig gir høyere oppvarming.

Figuren viser langsiktig temperaturøkning på den vannrette aksen og sannsynlighetstetthet på den loddrette. Middeltemperaturen forventes å ville øke med vel 3 grader (medianverdi = 3,4°C) hvis klimagasskonsentrasjonen passerer 700 ppm. Sannsynligheten for at den øker med 6 grader eller mer vurderes til i overkant av 10 prosent.

Kilde: Wagner og Weitzman (2015), kap. 3.

På kortere sikt vil det også være betydelig risiko knyttet til konsekvenser av klimapolitikk og teknologisk utvikling i overgangen til et lavutslippssamfunn. Slik risiko kalles gjerne overgangsrisiko – av engelsk «transition risk».50 Figur 4.5 gir en skjematisk illustrasjon av overgangsrisiko. Overgangsrisiko vil ha ulike aspekter avhengig av utgangspunktet. En sentral referanse vil være en utviklingsbane som fører til at verden oppnår målene i Parisavtalen (jf. kapittel 3). Risiko knyttet til dette målet kan forstås som avvik eller overraskelser, for eksempel ved at verdenssamfunnet mislykkes i å nå målet, eller ved at veien til Parismålet blir avgjørende annerledes enn det aktører har lagt til grunn. Det finnes mange forskjellige utslippsbaner som i prinsippet er forenlig med dette målet, og de ulike banene kan få svært ulike konsekvenser for enkeltnæringer. I tillegg er det usikkerhet knyttet til fremtidig teknologiutvikling, til hvilke virkemidler som vil bli tatt i bruk – og til effekten av disse.

Økonomisk aktivitet medfører klimaendringer, som gir opphav til klimapolitikk og teknologiutvikling, som så i sin tur virker tilbake på økonomi og samfunn (overgangsrisiko)

Kilde: Klimarisikoutvalget

Ulike aktører vil kunne basere sine planer på svært ulike forventninger. Risikobildet vil være annerledes for bedrifter som planlegger for en fortsatt fossilbasert energisektor enn for bedrifter som investerer tungt i fornybar energi. Alle vil mer eller mindre være utsatt for overgangsrisiko knyttet til endringer i klima- og energipolitikk, priser og teknologigjennombrudd i energimarkedene. Til forskjell fra den fysiske klimarisikoen er overgangsrisikoen usystematisk, ved at den trekker i ulike retninger for ulike aktører. Dermed kan det være mulig å diversifisere denne typen risiko.

Vurderinger av overgangsrisiko vil blant annet avhenge av hvor ressurskrevende en overgang til et lavutslippssamfunn isolert sett vil bli. Anslagene varierer. Enkelte rapporter peker på at en omlegging vil kunne bli lønnsom også uten at en tar hensyn til verdien av å unngå farlige klimaendringer. Denne konklusjonen avhenger blant annet av optimistiske antagelser om lavutslippsteknologier, samt betydelige positive helseeffekter av reduksjon i luftforurensning som følge av redusert bruk av fossile energibærere.51

4.4 Scenarioer og «sorte svaner»

I risikoanalyser kan usikkerhet i mange tilfeller illustreres ved hjelp av et begrenset antall scenarioer som illustrerer mulige fremtidige utviklingsbaner. Et scenario er altså ikke en prognose, men en hypotetisk konstruksjon. Scenarioer skal spenne ut mulighetsrommet for fremtidige utfall. De er «representative», i den forstand at de er tenkelige. I dette ligger en implisitt vurdering av sannsynlighet, selv om det ikke gjøres eksplisitte vurderinger.

«Et viktig trekk ved scenarioer er at de skal utfordre etablerte oppfatninger om fremtiden.»52 Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD) skriver at scenarioer bør utforske alternativer som vil snu opp ned på grunnlaget for antakelser om at dagens utvikling vil fortsette («business as usual»). Samtidig bør scenarioer være mulige og forklarlige («plausible»). De bør også være tydelig forskjellige («distinctive»). Hvert scenario bør ha en sterk indre logikk, altså være konsistent. Dessuten bør de være relevante.53 I klimasammenheng betyr det at alle scenarioer bør gi bestemte innsikter i mulige strategiske og/eller finansielle følger av klimarelatert risiko.

I mange tilfeller er det fornuftig å utarbeide ett eller flere «worst case»-scenarioer. Når poenget er å analysere fysisk klimarisiko, vil det være rimelig å inkludere scenarioer med sterk oppvarming. I avsnitt 3.6 beskriver fremtidsbilde C et scenario med dramatiske klimaendringer der den globale klimapolitikken ikke har vært i nærheten av tilstrekkelig for å oppfylle Parismålet, og der selvforsterkende mekanismer utløses. Oppvarmingen fortsetter derfor mot 3 – 4 grader i 2100.

Når det gjelder overgangsrisiko, er det fornuftig å «stressteste» i forhold til scenarioer i tråd med Parismålene. Men slike scenarioer kan igjen bygge på ulike forutsetninger om global virkemiddelbruk, teknologiske gjennombrudd og tidsprofiler. Det konkrete valget avhenger av formålet med analysen. Intuitivt kan en anta at scenarioer med sterk temperaturvekst gir stor fysisk risiko og beskjedne krav til omstilling i energimarkedene, mens scenarioer med liten oppvarming gir mindre fysisk risiko, men fordrer raskere omstillinger. For aktører som har basert seg på «business as usual», vil sistnevnte scenario medføre en betydelig overgangsrisiko. Scenario A i avsnitt 3.6 med vellykket klimapolitikk kan være et eksempel. Her når den globale oppvarmingen en topp godt under 2°C, og synker til 1,5°C i 2100. Det er også fullt mulig å tenke seg at en bane med et svakt globalt klimaregime vil utløse en sen, men kraftig omlegging av den globale klimapolitikken – med både stor fysisk risiko og stor overgangsrisiko. Scenario B i avsnitt 3.6 er et eksempel. En annen mulighet er vellykket klimapolitikk og rask overgang til nullutslippssamfunnet, men at vippepunkter i naturen likevel passeres, slik at selvforsterkende mekanismer som øker temperaturene blir utløst.

Hvilke scenarioer som inngår i en risikoanalyse vil være et subjektivt og kritisk valg. Det vil både gjelde forutsetningene som legges inn i hvert enkelt scenario, og hvilken bredde et valgt sett av scenarioer beskriver. Det vitenskapelige grunnlaget for slike valg er løst fundert, og scenarioer må derfor både brukes og leses kritisk.54

I tillegg forekommer det såkalte «sorte svaner».55 Det er viktig å være seg bevisst at det kan forekomme overraskelser i form av utfall som overhodet ikke har vært forutsett, eller som virker fullstendig usannsynlige basert på dagens kunnskap. Se nærmere omtale i boks 4.4. «Sorte svaner» kan ikke tilegnes sannsynligheter, men tilføyer en ekstra dimensjon til usikkerheten i risikoanalysene, jf. vedlegg 1 Om risiko og usikkerhet.

I klimasammenheng er det mulig å tenke seg «sorte svaner» både i form av fysiske hendelser, politiske beslutninger og markedsutslag. Avens «type 3» (se boks 4.4) virker umiddelbart å være relevant for fysiske hendelser. Mulige langsiktige konsekvenser av global oppvarming er slikt som endring i havstrømmer og nedsmelting av store iskapper. Det kan likevel diskuteres om dette egentlig er «sorte svaner», eller om en heller kan snakke om farlige og tenkelige konsekvenser som blir neglisjert blant annet fordi de uansett vil ligge langt frem i tid.

4.5 Sårbarhet og robusthet

Et robust system kan bedre håndtere eksterne påkjenninger. Et sentralt begrep i risikostyring er robusthet (resiliens56), eventuelt sårbarhet, som beskriver den motsatte egenskapen. For eksempel betegnes «Kommunalt risikobilde 2017» som « Oslo kommunes helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse.» 57

Et systems sårbarhet eller robusthet beskriver dets evne til å tåle en påkjenning eller et sjokk og likevel opprettholde struktur og funksjoner. Ofte kommer disse påkjenningene eller sjokkene fra eksterne kilder, utenfor aktørenes påvirkning. Men sårbarheten kan reduseres (og robustheten økes) gjennom tiltak som bedrer evnen til å håndtere hendelsene. En kommune kan i praksis ikke påvirke den globale middeltemperaturen, eller økninger i nedbør, men den kan ha muligheter til å redusere sårbarheten – og dermed de lokale konsekvensene i form av overvann, flom og eventuelt ras.

Konsekvensene av klimarelaterte hendelser vil avhenge av samfunnets robusthet. Konsekvensene av hendelser i den globale oppvarmingens kjølvann, vil avhenge ikke bare av omfanget av hendelsene, men av hvilken evne berørte aktører og samfunnet som helhet har til å tåle hendelsene. Det samme vil gjelde konsekvenser av en rask overgang til en verden med radikalt redusert etterspørsel etter fossilt brensel. Vi kommer tilbake til noen av disse problemstillingene når vi nå skal se nærmere på ulike former for klimarisiko for Norge i kapittel 5.

5 Klimarisikofaktorer og norsk økonomi

I dette kapittelet vurderer vi hvordan norsk økonomi er utsatt for klimarisiko. Etter at vi beskrev klimaproblemet i kapittel 3 og klimarisikobegrepet i kapittel 4, avslutter dermed dette kapittelet rapportens del II om analyse av klimarisiko og legger grunnlag for del III om klimarisikohåndtering. I dette kapittelet vil vi først diskutere utfordringer med å tallfeste klimarisiko og hvordan det internasjonale bakteppet er viktig for norsk økonomi og bidrar til betydelig klimarisiko. Deretter vil vi gå gjennom overgangsrisiko og fysisk risiko i norsk økonomi. Til slutt vil vi beskrive ulike sider ved søksmålsrisiko, som er en juridisk risiko avledet av de to foregående risikotypene.

5.1 Klimarisiko i tre stiliserte fremtidsbilder

Det er en gjensidig sammenheng mellom økonomisk aktivitet, fysisk klimarisiko og overgangsrisiko. Figur 5.1 illustrerer hvordan fysisk klimarisiko og overgangsrisiko oppstår og virker tilbake på økonomien. Den fysiske klimarisikoen dominerer på lang sikt, mens overgangsrisikoen vil være viktig for Norge i tiårene fremover. Viktige klimarisikofaktorer for norsk økonomi er oppsummert i boks 5.1.

En gjensidig sammenheng mellom økonomi og samfunn, klimaendringer, samt klimapolitikk og teknologisk utvikling. Økonomisk aktivitet medfører klimaendringer, som både virker tilbake på økonomi og samfunn (fysisk klimarisiko) og gir opphav til klimapolitikk og teknologiutvikling, som så i sin tur virker tilbake på økonomi og samfunn (overgangsrisiko).

Kilde: Klimarisikoutvalget.

Det kan være nyttig å knytte viktige klimarisikofaktorer for norsk økonomi til ulike scenarioer. I kapittel 3 beskrev vi tre mulige fremtidsbilder – scenario A, B og C – som illustrerer bredden i hvordan verden kan se ut i fremtiden. Nedenfor følger en kort oversikt over sentrale klimarisikofaktorer for norsk økonomi i de tre scenarioene, som kan gi et greit overblikk før vi går nærmere inn på de ulike mekanismene og konsekvensene.

For Norge vil utslagene av de fysiske klimaendringene bli begrensede dersom vi havner i scenario A, mens utslagene av stram klimapolitikk blir desto større. I dette scenarioet vil oppvarmingen begrenses. For å oppnå dette, reduseres klimagassutslippene globalt kraftig og viktige teknologier for fornybar energi og karbonfangst og -lagring er i bruk allerede fra 2020-tallet. I dette scenarioet er det sannsynlig at verdien av gjenværende norske petroleumsressurser vil bli lavere enn ellers, som konsekvens av strammere internasjonal klimapolitikk og raskere teknologisk utvikling innenfor fornybar energiproduksjon og redusert energibruk. Det finnes imidlertid mange ulike baner for energipriser og teknologisk utvikling som kan lede til at oppvarmingen begrenses. Dermed er det usikkerhet knyttet til verdien av petroleumsressursene også innenfor et slikt scenario.

I scenario B med sen omstilling vil den fysiske risikoen for Norge være betydelig høyere, samtidig som også overgangsrisikoen er vesentlig. Dette skyldes at den globale oppvarmingen blir høyere de nærmeste tiårene, samtidig som klimapolitikken vil måtte strammes inn i løpet av en kortere tidsperiode. Risikoen for lavere verdi av gjenværende petroleumsressurser er fortsatt viktig i dette scenarioet, men mye av ressursene vil allerede være produsert når klimapolitikken strammes inn. Den fysiske klimarisikoen i dette scenarioet er betydelig. Den norske økonomien vil stå overfor direkte fysisk risiko knyttet til økte kostnader til vedlikehold av infrastruktur, boliger og annen eiendom. Men risikoen for at norsk økonomi rammes av klimaendringene indirekte gjennom sammenbrudd i internasjonalt samarbeid, økt konfliktnivå internasjonalt og endringer i globale migrasjonsmønstre er særlig viktig i dette scenarioet.

I scenario C med dramatiske klimaendringer er den direkte og indirekte fysiske risikoen dominerende. Siden endringene globalt blir så dramatisk store, står også norsk økonomi overfor stor klimarisiko. Den direkte fysiske klimarisikoen for Norge blir høyere enn i scenario B, men enda viktigere er nok de indirekte virkningene fra omverdenen.

5.2 Forsøk på tallfesting av klimaendringers effekt på verdensøkonomien

Det er gjort flere forsøk på å tallfeste de økonomiske virkningene av klimaendringer, men FNs klimapanel understreker usikkerheten i disse beregningene. Klimapanelet refererer til studier som anslår reduksjonen i globalt BNP som følge av 2½ graders oppvarming, relativt til en situasjon uten klimaendringer, til å ligge mellom 0,2 og 2,0 prosent av BNP. Klimapanelet kommenterer: «In sum, estimates of the aggregate economic impact of climate change are relatively small but with a large downside risk».58 Spesialrapporten Global Warming of 1.5°C  59 understreker at de økonomiske skadevirkningene fra klimaendringer er mindre ved en global oppvarming på 1,5°C enn 2°C i 2100. Dersom temperaturøkningen blir større enn 2 grader, vil effekten på BNP bli betydelig større. 60 Usikkerheten i anslagene er imidlertid betydelig, særlig for scenarioer med høy global temperaturøkning.

De modellerte økonomiske virkningene av klimaendringer fremstår isolert sett som beskjedne, sett i forhold til innsatsen målene i Parisavtalen vil kreve. De synes også små sammenliknet med annen risiko verdensøkonomien står overfor. Verdensøkonomien har de siste tiårene hatt en vekst på 2 – 3 prosent per innbygger per år, slik at BNP-tapene gjengitt over bare tilsvarer noen få års vekst. Selv en svak nedgang i gjennomsnittlig vekst utover i århundret av andre årsaker enn klima vil gi langt større virkning på BNP-nivået enn de anslåtte virkningene av klimaendringer gjengitt ovenfor.

Det er imidlertid grunn til å anta at disse beregningene undervurderer de økonomiske konsekvensene av global oppvarming. Mange av de rapporterte modellberegningene er basert på få og gamle studier av skadevirkninger. Forskningen på økonomiske virkninger av klimaendringer har hatt beskjedent omfang sammenliknet med forskningen på klimasystemet i seg selv.61 Viktige effekter, så som skader på økosystemer og tap av økosystemtjenester, er i mange tilfeller utelatt fra beregningene.

Det er også andre metodiske utfordringer knyttet til anslagene. Klimapanelet beskriver en del slike utfordringer i sin hovedrapport fra 2014.62 Generelt sett er det krevende å estimere effekten av fremtidige og kanskje sterke temperaturøkninger basert på historiske data, enten det gjelder tverrsnittsdata eller tidsserier med relativt små endringer. Noen av disse svakhetene kan forbedres gjennom nye og oppdaterte beregninger og bedre modeller, andre er mer prinsipielt knyttet til vanskene med å lage meningsfulle anslag for utfall opptil et århundre frem i tid.

Helt spesielt er det problematisk å håndtere kostnadene som kan oppstå hvis det utløses dramatiske og mulig selvforsterkende prosesser. Slike selvforsterkende prosesser kan finne sted både i klimasystemet, som beskrevet i kapittel 3, og i det økonomiske systemet gjennom for eksempel virkninger på finansmarkedene som beskrevet i kapittel 7. Sannsynligheten for slike utfall kan være liten, men ikke neglisjerbar. Det gir ikke mening fra et risikoperspektiv å legge til grunn forventningsbaserte kostnadsanslag der slike utfall er vektet med små, subjektive sannsynligheter eller utelatt fullstendig, jf. nærmere omtale i boks 5.2.

Globale gjennomsnitt kan skjule store forskjeller mellom regioner. De negative økonomiske konsekvensene antas å bli størst i deler av Afrika og Asia. Selv i beregninger som gir beskjedne kostnader på globalt nivå, kan kostnadene for noen regioner og land bli betydelige. Dette skaper risiko for lokale eller regionale kriser, som kan gi ringvirkninger for verdenssamfunnet langt utover det beregningsmodellene kan fange opp.

Forventningsbaserte modellanslag må suppleres med scenarioanalyser. Slike modellanslag kan gi mening i analyser av en verden der klimaendringene kan være vesentlige, men tross alt håndterbare, tilsvarende fremtidsbildene A og B. I en risikosammenheng er det utenkelig å bygge på modellberegninger som ikke gjenspeiler scenarioer med potensielt dramatiske konsekvenser. Konsekvensene av å havne i fremtidsbilde C, med raskt økende temperaturer og dramatiske virkninger på liv og samfunn globalt, kan vanskelig vurderes med denne typen verktøy.

En risikotilnærming forutsettes å drøfte ulike fremtidige utviklingsbaner. Et viktig spørsmål er hvordan den norske økonomien kan bli påvirket av scenarioer som avviker fra planer og forventninger, og særlig hvor utsatte og tilpasningsdyktige vi er i scenarioer som avviker på en sterkt negativ måte. For den fysiske risikoen gjelder dette scenarioer med sterk oppvarming og store endringer. For Norge vil overgangsrisiko i stor grad dreie seg om mulige virkninger i petroleumsmarkedet. I del III av denne rapporten kommer utvalget tilbake med drøftinger og forslag til tiltak som kan bidra til bedre forståelse og håndtering av risikoen.

5.3 Globale endringer skaper klimarisiko for norsk økonomi

Norge har en liten og svært åpen økonomi, og blir sterkt påvirket av hva som skjer internasjonalt. De globale konsekvensene av klimaendringene er nærmere beskrevet i kapittel 3. I dette avsnittet diskuterer vi hvordan disse globale konsekvensene og tiltak for å begrense dem kan påvirke norsk økonomi, mens vi i avsnitt 5.4 ser nærmere på mulige virkninger for ulike deler av norsk økonomi.

Verdens land har ulik sårbarhet for klimaendringer. Mens noen land vil rammes svært hardt dersom temperaturstigningen blir høy, vil andre rammes i mindre grad. Samtidig er evnen til å tilpasse seg endringer ulik på tvers av land. I den såkalte ND-gain indeksen 63 er det gjort et forsøk på å måle både lands utsatthet eller sårbarhet for klimaendringer, og deres evne til å tilpasse seg. For å måle hvor utsatt64 et land er for klimaendringer, ser indeksen på eksponering mot og følsomhet for negative følger av klimaendringene. Tilpasningsevnen 65 vurderes etter hvilken evne landet har til å utnytte investeringer og gjøre dem til virkemidler for tilpasning.

Norge synes å være mindre sårbar og mer tilpasningsdyktig enn de fleste andre land. I figur 5.2 er landene gitt farger etter økonomisk utviklingsnivå og deretter sortert etter både utsatthet og tilpasningsevne. Figuren illustrerer både at de fattigste landene gjennomgående er mest utsatt for virkningene av klimaendringer og at landene som er mest utsatt dessverre også har dårligst evne til tilpasning. Dette skyldes blant annet at de rike landene stort sett har mer velfungerende institusjoner, høyere utdanningsnivå og mer variert næringsliv. Høyere inntektsnivå gir også større evne til å bære omstillingskostnader på veien til et lavutslippssamfunn.

Kilde: University of Notre Dame Global Adaptation Index.

Mange land er sårbare for endringer i globale produksjonsmønstre og priser på matvarer. Realprisen på mat har i lang tid vist en fallende tendens som følge av økt produktivitet i landbruket. Estimater viser at verdens matvarepriser kan komme til å øke noe som følge av klimaendringer sammenliknet med en referanse uten vesentlige klimaendringer. 66 Produksjonen av ulike varer og i ulike områder vil imidlertid påvirkes forskjellig. Internasjonal matproduksjon blir stadig mer konsentrert som følge av spesialisering. USA og Kina står for eksempel for nesten 60 prosent av maisproduksjonen i verden, mens USA og Brasil produserer 62 prosent av soyabønnene. 67 Spesialisering har gitt billigere produksjon og lavere priser, men også økt sårbarhet i systemet. I noen land kan denne sårbarheten gjøre at klimaendringene får svært alvorlige konsekvenser.

Klimaendringer kan virke regionalt destabiliserende, særlig i områder som er varme og tørre i dag. Hvis sårbare stater opplever store negative konsekvenser av klimaendringene, øker risikoen for humanitære katastrofer og for voldelig konflikt både i og mellom stater. Humanitære kostnader og faren for konflikt påvirkes også av at klimaendringer kan føre til større knapphet på viktige goder som for eksempel rent vann.

Trolig vil vi oppleve økt klimarelatert migrasjon i årene som kommer. Anslag for klimautløst migrasjon i 2050 varierer fra «mange tusen» til «mange hundre millioner» personer. 68 Klimaendringer ser blant annet ut til å treffe land i MidtØsten og Nord-Afrika hardt, land som allerede i dag ofte er preget av svakt styresett og demografiske utfordringer. Det kan gi særlige utfordringer for europeisk økonomi og samfunn.

Alvorlige konsekvenser i enkeltland kan også legge press på viktige institusjoner og samfunnsstrukturer, både nasjonalt og internasjonalt. Store endringer i globale migrasjonsmønstre er blant faktorene som kan legge press på institusjoner både nasjonalt og internasjonalt, slik vi har sett eksempler på mange steder i verden de siste årene. I et klimarisikoperspektiv er det spesielt alvorlig at dette kan svekke det institusjonelle grunnlaget for internasjonalt samarbeid om klimatiltak. En mulig tolkning av Scenario B som beskrevet i kapittel 3, er at virkningene av klimaendringene etter hvert blir så åpenbare og så alvorlige at tiltak for å begrense skadevirkningene vil tvinge seg frem. Men det kan også være at håndteringen av disse skadevirkningene vil utsette de politiske systemene i mange land for så store påkjenninger at kapasiteten til å adressere underliggende årsaker ikke lenger er tilstede. Svekkede nasjonale og internasjonale institusjoner kan også ha konsekvenser på andre områder. For eksempel er internasjonal handel viktig for svært mange land, deriblant Norge, og velfungerende handel er avhengig av velfungerende internasjonale institusjoner. Dersom disse institusjonene svekkes eller bryter sammen vil dette få alvorlige konsekvenser også for oss.

Også en vellykket klimapolitikk kan få geopolitiske konsekvenser. Et endret globalt energisystem vil skape nye forbindelser og avhengigheter. Petroleumsressurser utgjør ofte en viktig kilde til makt og konflikt. En klimapolitikk som medfører et mer desentralisert energisystem og vesentlig lavere petroleumsinntekter kan endre maktforhold og virke destabiliserende for enkelte land. Vesentlig lavere inntekter fra fossil energi kan virke destabiliserende særlig for land hvor utvinning av olje og naturgass spiller en sentral rolle for økonomien i dag.69

Norsk økonomi vil påvirkes både direkte og indirekte av globale klimaendringer. Store geopolitiske konsekvenser og endrede migrasjonsmønstre er indirekte virkninger som kan være viktige for en liten åpen økonomi som Norge. Videre kan noen norske næringer påvirkes av endrede råvarepriser, for eksempel er både sjømatnæringen og kjøttproduksjonen i stor grad avhengig av importerte planteprodukter som innsatsfaktor. Det varmere klimaet kan også føre til issmelting i arktiske strøk og åpne opp for nye transportruter. Nye nordlige transportruter innebærer muligheter for land som ligger geografisk gunstig til, slik Norge gjør. Økt skipstrafikk i nordområdene skaper også nye utfordringer. Dette er miljømessig sårbare områder, og økt trafikk vil forutsette tilstrekkelig beredskap i tilfelle ulykker. Norsk økonomi vil også påvirkes direkte av et endret klima. Det er imidlertid sannsynlig at de indirekte virkningene av globale endringer representerer størst risiko for Norge.

5.4 Norsk økonomis eksponering mot klimarisiko

I dette kapittelet vil vi diskutere hvilken klimarisiko de ulike delene av norsk økonomi kan stå overfor. Vi har lagt hovedvekten på å beskrive virkninger og sammenhenger kvalitativt, for å gi et mest mulig samlet bilde av hvilke virkninger som vil være mest sentrale for Norge. I noen tilfeller gir vi også tallfesting av utslag som kan gi et grovt bilde av størrelsesorden for noen risikofaktorer. Slike tallfestinger må likevel tolkes med stor forsiktighet, som beskrevet ovenfor.

I tråd med mandatet har vi valgt et overordnet og langsiktig perspektiv for drøftingen. Både de fysiske klimaendringene, den internasjonale klimapolitikken og de geopolitiske konsekvensene av disse faktorene vil virke inn på norsk økonomi, og både offentlige og private aktører og verdier vil bli påvirket. De ulike virkningene vil spille seg ut over ulike horisonter. En overordnet drøfting bør derfor primært sikte mot å vurdere hvordan våre samlede konsummuligheter som nasjon over tid vil kunne bli påvirket av klimarisiko.

Et nasjonalformueperspektiv er en hensiktsmessig ramme for en slik drøfting. Nasjonalformuen er et uttrykk for summen av våre fremtidige konsummuligheter som nasjon. I nasjonalformuen inngår verdien av arbeidskraft, realkapital, naturressurser og finansformue (i hovedsak Statens pensjonsfond utland). Klimaendringer og internasjonal klimapolitikk kan potensielt påvirke alle disse komponentene, og nasjonalformuen er dermed utsatt for klimarisiko. En analyse av hvordan klimarisiko kan påvirke denne formuen gir dermed en indikasjon på hvordan klimarisiko påvirker grunnlaget for velferd over tid. For noen deler av nasjonalformuen, for eksempel realkapital i form av bygninger, veier og jernbane, kan fysisk risiko være mest relevant. For andre deler, som verdien av olje- og gassressursene og finansformuen, kan overgangsrisiko være viktigst. I kapittel 7 og 8 diskuterer vi nærmere hvordan privat sektor og offentlig sektor bør håndtere ulike former for klimarisiko. Det er viktig for å unngå feilinvesteringer og svekkede konsummuligheter på sikt.

Et nasjonalformueperspektiv belyser i mindre grad klimarisiko for enkeltaktører. Både de fysiske klimaendringene, klimapolitikken internasjonalt og utviklingen innenfor grønn teknologi vil påvirke norsk næringsliv. Noen bedrifter og næringer vil bli påvirket positivt, andre negativt. For hver enkelt aktør vil det være viktig å identifisere risikoen en står overfor, og forberede seg på å håndtere situasjoner som ikke er som forventet. Vi har omtalt dette nærmere i kapittel 7. I et nasjonalformueperspektiv vil ofte risiko og kostnader knyttet til omstillinger til en økonomi med lave utslipp bli relativt små, siden disse per definisjon er av mer kortvarig karakter.

Moderate klimaendringer vil trolig endre sammensetningen på norsk produksjon, mer enn nivået. Dersom lønnsomheten i en næring påvirkes negativt slik at sysselsettingen i næringen går ned, vil sysselsettingen i de fleste tilfeller økes tilsvarende i andre deler av økonomien etter noe tid. Over tid er det naturlig at både arbeidskraft og realkapital flyttes på i økonomien på denne måten. Så lenge produksjonsfaktorene er like produktive der de tas i bruk som de var tidligere, vil verdiene som skapes i økonomien ikke påvirkes av dette på lang sikt.

Men dette er avhengig av at omstillingskostnadene ikke blir for store. På kort sikt vil det være omstillingskostnader knyttet til overgangen til en økonomi med lave utslipp. Slik overgangsrisiko er en viktig klimarisikofaktor for mange deler av næringslivet. Dersom omstillingen skjer uten at den generelle produktiviteten påvirkes, vil den imidlertid ikke påvirke befolkningens konsummuligheter på lang sikt. Det kan likevel være scenarioer der omstillingskostnadene blir så høye at de påvirker konsummulighetene over tid, for eksempel en utvikling i tråd med Scenario B ovenfor med sen, men kraftig tilstramming av klimapolitikken. I kapittel 7 diskuterer vi også hvordan slike omstillingskostnader potensielt kan forsterkes gjennom virkninger på finansmarkedet.

Dersom klimaendringene blir store, vil den generelle produktiviteten og produktivitetsveksten – også i norsk økonomi – kunne bli påvirket. Norsk næringsliv nyter for eksempel godt av velfungerende internasjonal handel, av forskning og utvikling av kunnskap som spres globalt og av andre velfungerende internasjonale institusjoner. Dersom viktige samfunnsstrukturer og institusjoner i verden svekkes, vil dette påvirke produktiviteten også i norsk næringsliv. Også andre endringer som følge av et varmere klima eller knyttet til overgangen til et lavutslippssamfunn kan ha virkninger på produktiviteten. Redusert produktivitet vil gi reduserte konsummuligheter over tid og vil reflekteres i nasjonalformuen ved at verdien av både human- og realkapital blir lavere.

De næringene som bygger på utnyttelse av knappe naturressurser må analyseres særskilt i et nasjonalformueperspektiv. Dette er næringer som gjerne er preget av høy grunnrente, altså høyere avkastning enn i andre næringer med tilsvarende risiko. Dersom slike næringer bygges ned, kan man ikke forvente at arbeidskraft og kapital finner ny anvendelse i virksomhet med like høy avkastning. Dette utgjør et potensielt tap for økonomien i form av redusert grunnrente, og dermed lavere konsummuligheter over tid. Videre vil den sentraliserte lønnsdannelsen vi har i Norge gjøre at lønnsnivået i grunnrentenæringene påvirker det generelle lønnsnivået i økonomien. Lavere avkastning og produksjon i grunnrentenæringene kan dermed komme til å påvirke den beregnede verdien av arbeidskraft og realkapital også i økonomien for øvrig.

Nasjonalformuen inneholder ikke alle faktorer som er viktige for befolkningens velferd. Velferdsverdien av fritid er et eksempel på en faktor som ikke er representert. Dersom nordmenn over tid velger å ta ut økt produktivitet i redusert arbeidstid, vil dette redusere verdien av humankapitalen i nasjonalformuen, selv om det kan gi høyere velferd. På samme måte er sosial og institusjonell kapital kun indirekte inkludert gjennom påvirkning på verdien av de andre komponentene. Risiko knyttet til nedbygging av viktige sosiale institusjoner – tillit mellom aktører i økonomien er ett eksempel – vil derfor ikke fremgå tydelig når risikoen analyseres ved å se på nasjonalformuen alene. For grundigere diskusjon og gjennomgang av utfordringer med å måle alle komponenter som bidrar til velferd og hvordan disse utfordringene kan møtes, se Verdensbankens The changing wealth of nations.70

Klimaendringene kan også komme til å påvirke faktorer som over tid vil slå inn i nasjonalformuen, uten at det umiddelbart reflekteres. For eksempel vil et endret klima påvirke økosystemer og biologisk mangfold både globalt og i Norge. Utryddelse av arter eller andre forstyrrelser i økosystemet vil ikke reflekteres i nasjonalformuen umiddelbart. Over tid vil imidlertid slike ødeleggelser kunne påvirke mulighetene for produksjon, konsum og velferd over tid, og da også reflekteres i redusert nasjonalformue sammenliknet med et scenario der ødeleggelsene ikke inntreffer.

Det eksisterer altså klimarisikofaktorer for norsk økonomi som ikke kan diskuteres med utgangspunkt i nasjonalformuen. For eksempel er forsyningssikkerhet et viktig hensyn både i kraftsektoren og i jordbrukssektoren. I hver næring må det gjøres egne analyser som ser både på kortsiktige effekter og på forhold som særskilt viktige i den enkelte næring. Likevel er nasjonalformuen et nyttig utgangspunkt for å forstå de viktigste trekkene ved den klimarisikoen norsk økonomi står overfor.

5.4.1 Norges nasjonalformue

Det er vanlig å splitte nasjonalformuen i følgende hoveddeler:

• Humankapital: Nåværende og fremtidige inntekter fra arbeidskraft.

• Realkapital: Bedriftenes produksjonskapital, offentlig infrastruktur og boliger.

• Naturressurser: Produktive arealer til jordbruk, skogbruk og bebyggelse, ressurser for produksjon av vannkraft og vindkraft, petroleumsressurser, fiskeressurser, mineralske ressurser og en beholdning av biodiversitet.

• Finansformue: Netto finansformue, som for Norges del domineres av Statens pensjonsfond utland (SPU)

Verdien av arbeidskraften dominerer nasjonalformuen. Figur 5.3 illustrerer hvor stor andel hver av disse hoveddelene er beregnet til. Også disse tallene er det usikkerhet knyttet til, men det er klart at den viktigste faktoren for fremtidig velferdsutvikling i Norge er vår arbeidsinnsats og hvor mye vi får ut av hver arbeidstime. Se boks 5.4 for en beskrivelse av beregningen av de ulike komponentene, og noen følsomhetsanalyser. I det etterfølgende vil vi oppsummere de viktigste klimarisikofaktorene for hver del av nasjonalformuen. De ulike komponentene i nasjonalformuen påvirkes også gjensidig av hverandre. En endring i verdien av realkapitalen eller naturkapital (som i figuren er representert ved petroleumsformuen) vil for eksempel kunne påvirke produktiviteten i arbeidsstokken og dermed gi en sterkere påvirkning på økonomien enn det figur 5.3 kan gi inntrykk av. Denne gjensidige påvirkningen – og mer generelt, samvariasjon mellom de ulike delene av nasjonalformuen over tid – bidrar til å øke risikoen for norsk økonomi. I avsnitt 5.4.7 vil vi derfor diskutere risiko knyttet til samvariasjon i utviklingen av de ulike komponentene.

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 5.4 Beregning av Norges nasjonalformue

Finansdepartementet publiserer jevnlig anslag for Norges nasjonalformue, sist i Perspektivmeldingen 2017. I prinsippet bør alle beholdningsstørrelser som påvirker velferd tas med i en beregning av nasjonalformuen, også naturgoder, naturmangfold og befolkningens helsetilstand med mer. I praksis er mange av disse størrelsene vanskelig eller umulig å tallfeste, og Finansdepartementets beregninger av nasjonalformuen avgrenses til realkapital, humankapital, netto finanskapital og petroleumsformue. Som en forenkling ses det bort fra andre naturressurser enn petroleum.

Anslagene for hver komponent hentes fra ulike kilder. For realkapital brukes nasjonalregnskapets anslag for verdien av fast realkapital vurdert til gjenanskaffelsespriser for denne kapitalen. Anslag for Norges nettofinansformue i utlandet hentes fra SSBs finansielle balanser. Anslaget for petroleumsformuen er beregnet som nåverdien av fremtidig grunnrente i petroleumssektoren. Humankapitalen er anslått som nåverdien av fremtidig arbeidsinnsats med uendret timeverksproduktivitet og sysselsetting. Det er lagt til grunn en diskonteringsrente på 3 prosent.

Fordelingene av den norske nasjonalformuen vises i figur 5.3. Hovedbildet er at humankapitalen utgjør den klart største delen av Norges nasjonalformue. Følsomhetsberegningene som er illustrert i figur 5.4 indikerer at dette er et robust resultat. Det er foretatt følsomhetsberegninger for nasjonalformuen med følgende justeringer i forutsetningene:

• Årlig vekst i arbeidsproduktiviteten på 1,5 prosent (Arbeidsproduktivitet).

• Humankapitalen avgrenses til dagens befolkning, som etter hvert dør ut (Humankapital). I referansen legges det til grunn et evighetsperspektiv på lønnsinntekten. Å kun legge til grunn inntekt til nålevende vil innebære at nåverdien av fremtidig arbeidsinntekt reduseres betydelig.

• Diskonteringsrate 2 prosent (2 prosent diskontering). Diskonteringsraten reflekterer avveining mellom nåtid og fremtidig inntekt. Referanseraten er 3 prosent. En reduksjon til 2 prosent innebærer at fremtidig inntekt verdsettes høyere. Eksempelvis innebærer det at nåverdien av inntekter og kostnader om 50 år blir økt med vel 60 prosent.

• Diskonteringsrate 4 prosent (4 prosent diskontering).

• Høyere prisbane for olje og gass (100 kroner mer per fat i faste priser enn i referansebanen) (Høyere petroleumspris).

• Lavere prisbane for olje og gass (100 kroner mindre per fat i faste priser enn i referansebanen) (Lavere petroleumspris).

• Lavere underliggende lønnsnivå i fastlandsøkonomien. Ressursrenten i petroleumsvirksomheten kan ha gitt økt lønnsnivå i fastlandsøkonomien. Det er tatt utgangspunkt i samme lønnsnivå som i Sverige, som er 13 prosent lavere enn i industrien i Norge (Lavere lønnsnivå).

Figur 5.4 illustrer hvordan verdien av komponentene i nasjonalformuen påvirkes av forutsetningene i følsomhetsberegningene. Igjen ser vi at det særlig er humankapitalen som har betydning for den samlede verdien på nasjonalformuen.

Beregningene i figur 5.4 illustrerer også at en stram klimapolitikk, som påvirker petroleumsprisen og dermed også verdien av petroleumsformuen, påvirker nasjonalformuen. I tillegg kan klimapolitikk føre til at uttak og produksjon av olje- og gass faller raskere enn forutsatt, noe som igjen vil påvirke den gjennomsnittlige arbeidsproduktiviteten og dermed også humankapitalen. Klimaendringer og internasjonal klimapolitikk øker altså usikkerheten i utviklingen av nasjonalformuen, særlig for humankapital og petroleumsformue.

Kilde: Finansdepartementet.

5.4.2 Humankapital

Humankapitalen bestemmes av hvordan befolkningen utvikler seg, av hvor stor andel av befolkningen som er i arbeid, og av produktiviteten i arbeidsstokken. Alle disse faktorene er utsatt for både fysisk klimarisiko og overgangsrisiko i noen grad.

En endring i verdien av humankapitalen vil både påvirke folks privatøkonomi og økonomien i offentlig sektor. Når verdien humankapitalen endrer seg, betyr det enten at vi totalt arbeider mer eller mindre enn før eller at vi får mer eller mindre ut av hver arbeidstime. Dette vil påvirke husholdningenes inntekter og skatteinntektene til offentlig sektor, og dermed både private konsummuligheter og offentlig sektors handlingsrom.

Demografi – hvordan befolkningens sammensetning utvikler seg – er svært viktig for norsk økonomi. I tiårene fremover vil befolkningen eldes, og antall personer over 65 år per ti personer i yrkesaktiv alder ventes å øke fra tre i dag til om lag fem i 2060.71 Statistisk sentralbyrå anslår i sine befolkningsfremskrivninger videre at innvandrerandelen i befolkningen vil øke fra om lag 14 prosent i dag til om lag 20 prosent i 2060.72

Økt global migrasjon kan være en konsekvens av fysiske klimaendringer som kan påvirke norsk økonomi. På globalt nivå kan migrasjon som konsekvens av klimaendringer ses på som en tilpasningsmekanisme. For mange mennesker kunne utfallet vært betydelig verre uten denne muligheten. Samtidig kan migrasjon representere en betydelig utfordring for mange land. For Norge er den direkte effekten av økt innvandring svært usikker. Konsekvensene avhenger i stor grad av om innvandrerne blir sysselsatt, og av deres bidrag til produktiviteten i den samlede arbeidsstyrken. Modellanalyser gjennomført i Statistisk sentralbyrå (SSB)73 indikerer at en migrasjon tilsvarende SSBs mellomalternativ senker den årlige gjennomsnittsveksten i Norges disponible realinntekt per innbygger med 0,2 prosent i årene 2016 – 2060 og 0,1 pst. i årene 2061 – 2100. Inntektsnivået per innbygger blir da om lag 8 prosent lavere i 2060 og i underkant av 10 prosent lavere i 2100 enn i en referanse uten innvandring. SSBs mellomalternativ, som ikke tar hensyn til klimaendringer, legger til grunn en gjennomsnittlig årlig innvandring på rundt 26 000 personer. En økende andel av innvandrerne ventes å komme fra land utenfor EØS-området, i første rekke fra Afrika og Asia. Det er svært stor usikkerhet rundt disse tallene, men studier basert på danske og svenske data viser tilsvarende resultater.7475 De viktigste konsekvensene for norsk økonomi av en eventuell økning i global migrasjon kan imidlertid være indirekte. Økt migrasjon kan svekke funksjonsevnen til nasjonale og internasjonale samfunnsstrukturer og institusjoner, som omtalt ovenfor.

Også andre faktorer kan påvirke arbeidsproduktiviteten. I 2010 utførte Vista Analyse en analyse for Klimatilpasningsutvalget 76, der de blant annet anslo virkningen av klimarelaterte endringer på norsk verdiskaping, gitt at verden i relativt liten grad gjennomførte omfattende utslippsreduksjoner. Konklusjonen var at antatte klimaendringer i Norge, primært økt temperatur og mer nedbør, i liten grad vil påvirke arbeidsproduktiviteten, men at det kan være en liten positiv effekt for «utendørsnæringer» som bygg- og anleggssektoren. En annen mekanisme, som får økende oppmerksomhet internasjonalt, er om klimaendringer kan påvirke befolkningers sykdomsbilde. For eksempel kan man få en økning i infeksjonsfaren fra vektorbårne sykdommer (blant annet mygg og flått), samt flere dødsfall, skader og sykdommer knyttet til ekstreme værhendelser.

5.4.3 Realkapital

Realkapital er den delen av nasjonalformuen som i størst grad står overfor direkte, fysisk klimarisiko. Realkapitalen består blant annet av boliger og andre bygg, anlegg, transportmidler, maskiner og annet produksjonsutstyr. Denne kapitalen vil påvirkes av klimaendringer. For eksempel vil mer nedbør kunne føre til økte vedlikeholdskostnader for bygninger og veier. Endringer i verdien av realkapitalen vil, på samme måte som endringer i humankapitalen, påvirke både private husholdninger gjennom endringer i deres inntekt og offentlig sektor gjennom endrede skatteinntekter. Forventede virkninger på realkapitalen av klimaendringene er oppsummert i tabell 5.1.

Det finnes ikke noe samlet anslag for hvor store naturskadene på realkapital er i Norge i dag. Det er også usikkert hvordan disse kostnadene vil bli påvirket av klimaendringer. I Vistas analyse fra 2010 ble en del av disse virkningene forsøkt tallfestet. Disse beregningene indikerer at dette samlet sett ikke er en vesentlig klimarisiko for Norge. Det kan likevel være kostnader som fremstår som vesentlige på lokalt nivå eller sektornivå, og forebygging kan gi økonomisk gevinst. I hver enkelt sektor vil det derfor være nødvendig å vurdere hvilke tiltak for forebygging og beredskap som bør settes inn. På oppdrag av Miljødirektoratet har Cicero og Vestlandsforskning skrevet en rapport med en sammenstilling av det eksisterende kunnskapsgrunnlaget om konsekvenser av klimaendringer for Norge.77 Noen hovedbudskap fra rapporten er gjengitt i boks 5.5.

Økt havnivå vil kunne få alvorlige konsekvenser for en del land. I den siste rapporten fra FNs klimapanel anslås at en økning i global gjennomsnittstemperatur på 2 grader fra førindustriell tid (om lag 1 grad fra dagens nivå) vil kunne føre til en økning i havnivået i 2100 på om lag 0,6 meter. 78 En sterkere temperaturøkning vil gi økt havnivåstigning. I Norge demper landhevingen siden siste istid konsekvensene av havnivåstigningen, særlig på Østlandet. I et høyutslippsscenario forventes det relative havnivået i Norge å øke med mellom 15 og 55 cm avhengig av sted ved slutten av århundret.

5.4.4 Petroleumsressurser

En ambisiøs internasjonal klimapolitikk vil innebære at verdens forbruk av fossil energi reduseres over tid. I dag dekkes om lag 80 prosent av verdens energibehov av kull, olje og gass. Etterspørselen etter kull har falt noe de siste årene, mens etterspørselen etter olje og gass har økt. Omfattende globale tiltak for å begrense etterspørsel etter fossil energi, for eksempel gjennom prising av utslipp av CO₂, vil kunne føre til en redusert pris til produsenter av fossil energi. En følge av det er redusert verdi av reserver av fossil energi. Norge har en betydelig produksjon av olje og gass. Det er derfor en risiko for at verdien av våre reserver av petroleum vil kunne bli vesentlig redusert.

Petroleumsvirksomheten spiller en viktig rolle i norsk økonomi. Petroleumsproduksjon står for nær en femtedel av verdiskapningen i Norge, målt ved bruttonasjonalproduktet (BNP). Petroleumsformuen, det vil si verdien av fremtidig oljeproduksjon, utgjør om lag 3 prosent av Norges nasjonalformue. Årsaken til at petroleumssektorens andel av nasjonalformuen er mye lavere enn petroleumssektorens andel av BNP er delvis at produksjonen er høy nå, men ventes å falle betydelig de kommende tiår på grunn av begrensede ressurser. Dessuten bidrar både normalavkastning og meravkasting på kapitalen (grunnrente) til sektorens bidrag til BNP, mens bare meravkastningen bidrar til sektorens andel av nasjonalformuen. Endelig løftes nasjonalformuen av at det legges til grunn at fremtidig avkastning på humankapitalen (arbeidskraften til nåværende og fremtidige generasjoner) vil øke over tid i takt med økt reallønnsnivå og økt befolkning.

Klimaendringer kan medføre økt fysisk risiko for petroleumsvirksomheten. Norsk olje- og gassinfrastruktur er generelt dimensjonert for å håndtere tøffe værforhold. I rapporten fra EY påpekes det at mer ekstremvær kan gi større belastning på infrastrukturen, og det vises til at opprydding og håndtering av miljøkriser kan være svært krevende og kostnadsintensivt.

Verdien av de gjenværende olje- og gassressursene kan falle som konsekvens av en strammere internasjonal klimapolitikk. Gjennom statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), eierandelen i Equinor (tidligere Statoil), miljø- og arealavgifter, og en skatt på 78 prosent av oljeselskapenes overskudd, høster staten store inntekter fra olje- og gassressursene. Oljedirektoratet anslår at 55 prosent av Norges opprinnelige petroleumsressurser gjenstår å produsere, hvorav nær halvparten ikke er påvist ennå. Faktiske fremtidige funn og produksjon kan bli både større og mindre enn antatt; historisk sett har de fleste felt vist seg å produsere mer enn en antok da beslutning om utvinning ble tatt. I Nasjonalbudsjettet 2019 anslås nåverdien av samlet fremtidig kontantstrøm fra petroleumssektoren til 6 000 mrd. kroner, som er en oppjustering på knapt 1 000 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett 2018 som særlig skyldes høyere anslag for olje- og gasspriser frem mot 2025. Den realiserte verdien av disse gjenværende petroleumsressursene vil avhenge av fremtidig global etterspørsel etter olje og gass. Denne etterspørselen kan komme til å synke som konsekvens av strammere klimapolitikk internasjonalt.

Det er stor usikkerhet om fremtidige olje- og gasspriser, og det er mange grunner til denne usikkerheten. På den ene siden er det stor usikkerhet om fremtidig etterspørsel etter olje og gass. Etterspørselen avhenger av den økonomiske aktiviteten globalt, av tilgjengelig teknologi, av tilgangen på energi fra fornybare kilder og karbonfangst- og lagring, og av klimapolitikk som karbonpriser og reguleringer. Teknologiske gjennombrudd kan endre både det totale energibehovet, muligheten for å bruke fornybar energi der fossile energiformer tidligere har vært mest effektive, og priser på fornybar energi. Eventuelle karbonpriser bestemmes av klimapolitikken som føres, men teknologiske gjennombrudd innenfor for eksempel karbonfangst og -lagring vil avgjøre hvor sterkt høyere karbonpriser vil påvirke etterspørselen etter olje og gass. Etterspørselen etter olje påvirkes sterkere enn gassetterspørselen av en strammere internasjonal klimapolitikk. På den andre siden er det usikkerhet om tilbudet globalt av olje og gass. Også tilbudet påvirkes i stor grad av den teknologiske utviklingen, som er avgjørende for kostnadene ved leting og utvinning. Den langsiktige banen for oljeprisen som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2019 er illustrert i figur 5.5.

Kilde: IEA, World Energy Outlook 2018, Finansdepartementet og Klimarisikoutvalget.

En ambisiøs internasjonal klimapolitikk med lavere etterspørsel etter fossil energi vil redusere verdien av de gjenværende petroleumsressursene. Virkningen på petroleumsformuen av strammere klimapolitikk internasjonalt er svært avhengig av når klimapolitikken strammes til, og av hvilke forventninger markedsaktørene har om fremtidig klimapolitikk. Sterk reduksjon av utslipp av CO₂, vil med stor sannsynlighet innebære vesentlig lavere produsentpriser på kull, olje og gass enn en referanse med få eller ingen tiltak. Effekten vil ventelig være størst på kull, mindre på olje, og minst på gass.

Kilde: IEA World Energy Outlook 2018, Finansdepartementet og Klimarisikoutvalget.

Som en stilisert illustrasjon på et utfall der man får svært stram klimapolitikk raskt, er verdien av de gjenværende petroleumsreservene beregnet i en situasjon der pris faller lineært til 0 i år 2050. Denne prisbanen, fra om lag 70 dollar per fat i 2020 til 0 i 2050, er illustrert ved den laveste prisbanen (med betegnelsen «Null 2050») i figur 5.5. Verdien på de gjenværende petroleumsressursene kan da anslås til i overkant av 2000 mrd. kroner, jf. figur 5.6. I gitte situasjoner kan effekten bli noe dempet av tilpasninger i oljeselskapene. For eksempel har en erfart at sterke prisfall ofte medfører reduserte produksjonskostnader. I beregningene er det også tatt hensyn til antatt reduksjon i pris på og produsert volum av norsk gass. Endringene for gass er imidlertid klart mindre enn for olje. Det skyldes at økt pris på utslipp av CO₂ vil kunne gi en vridning fra kull til gass idet gass bare medfører om lag halvparten så mye utslipp som kull per produsert enhet energi. Dessuten er gasskraftverk den mest aktuelle kilden til å møte kraftetterspørsel i perioder hvor værforhold bidrar til lav kapasitetsutnytting av vind- og solbaserte anlegg. I alternativet «Null 2050» er også gassprisen antatt å falle jevnt mot null i 2050. Regnestykket viser imidlertid at en stor del av nåverdien av petroleumsformuen kommer fra produksjon de neste to tiårene. Verdien av de gjenværende ressursene vil som følge av løpende utvinning uansett bli kraftig redusert allerede før år 2030.

En annen illustrasjon av petroleumsformuens klimarisiko er å bruke scenarioanalysene til Det internasjonale energibyrået (IEA). Prisbanene i scenarioene er ikke prognoser, men anslag for priser, ressursvolum og funnutvikling som gir balanse mellom anslått fremtidig tilbud og etterspørsel gitt eksogene antagelser som utvinningskostnader. Tre av IEAs oljeprisbaner er illustrert i figur 5.5. Boks 5.6 oppsummerer noen viktige elementer i IEAs metoder. I World Energy Outlook 2018 presenterte IEA følgende hovedscenarioer: 79

• Current Policies Scenario: Dagens klimapolitikk videreføres. Oljeprisen stiger gradvis og når en realpris på 137 dollar per fat i 2040. Gassprisen i Europa stiger med 62 prosent fra 2017 til 2040.

• New Policies Scenario: Både ubetingede og betingede løfter om utslippsreduksjoner og energieffektivisering gitt i internasjonale klimaforhandlinger innfris. Oljeprisen når 112 dollar per fat i 2040, mens gassprisen stiger med 55 prosent i perioden 2017 – 2040.

• Sustainable Development Scenario: Her begrenses forventet global oppvarming til 1,7 – 1,8 °C. Oljeprisen stagnerer og anslås til 64 dollar per fat i 2040, mens gassprisen i Europa stiger med vel 30 prosent i perioden 2017 – 2040.

IEAs scenarioer indikerer et utfallsrom for Norges petroleumsformue. I Nasjonalbudsjettet 2019 er verdien av de gjenværende petroleumsreservene anslått til vel 6 000 mrd. kroner. Dersom vi i stedet legger til grunn prisforutsetningene i IEAs Sustainable Development Scenario blir verdien redusert til om lag 5 500 mrd. kroner, mens prisforutsetningene i New Policies Scenario og Current Policies Scenario øker verdien til hhv. rundt 8 500 mrd. kroner og 9 300 mrd. kroner. Beregningene indikerer at anslaget på petroleumsformuen i Nasjonalbudsjettet 2019 bygger på forutsetninger som kan være konsistente med at målene i Parisavtalen nås.

Redusert verdi av norske petroleumsressurser ved lavere oljepris skyldes både at eksportert olje får lavere verdi og at produksjonen kan falle som konsekvens av dette. Både fall i pris og produksjon av olje avgjør hvordan redusert oljepris slår indirekte inn i norsk økonomi. Endringer i oljepris og norsk produksjon som konsekvens av en strammere internasjonal klimapolitikk avhenger av hvor høye produksjonskostnadene er på norsk sokkel sammenliknet med produksjonskostnadene andre steder. Figur 5.7 viser kostnadsnivået for produserende og nye, oppdagende felt. Kostnadsnivået på norsk sokkel (i figuren betegnet offshore kontinentalsokkel) anslås i snitt å være høyere enn i Midtøsten, men lavere enn for flere andre områder, blant annet skiferolje i Nord-Amerika. Det indikerer at en stor del av norske reserver vil kunne være lønnsom ved betydelig lavere pris, for eksempel som følge av en strammere global klimapolitikk.

¹ Kostnadsnivået for produserende felt er beregnet på gjenværende ressurser, og inkluderer produksjonskostnader, fjerningskostnader og krav om 10 prosent nominell avkastning. For nye felt er hele investeringskostnaden inkludert. Gjenværende oljeressurser i milliarder fat o.e.

Kilde: Rystad Energy.

Tilpasninger på produksjonssiden kan nyansere dette bildet. Så langt har vi diskutert en klimapolitikk rettet inn mot å begrense etterspørselen etter fossile brensler gjennom å skape en kile mellom konsumentpriser og produsentpriser. Strammere internasjonal klimapolitikk vil ikke nødvendigvis gi fullt utslag i redusert priser på olje og gass til produsentene. Store tilbydere av fossile brensler kan reagere med å redusere tilbudet dersom de forventer en innstramming i klimapolitikken rettet mot å begrense etterspørselen, selv uten omtanke for verdens klima. Tilbudsreduksjonen vil føre til at prisen produsentene får blir høyere, og at en unngår prisnedgangen begrenset etterspørsel vil medføre. Dette vil imidlertid være en meget skjør likevekt som avhenger av at tilbyderne opptrer samordnet over lang tid.

I tillegg til de direkte virkningene på norsk økonomi, er det vesentlig også å forstå ulike indirekte virkninger. Redusert etterspørsel etter norsk olje og gass vil slå inn i norsk økonomi både direkte – gjennom en reduksjon i verdien av de gjenværende petroleumsressursene – og indirekte – gjennom påvirkning på lønnsnivået i resten av økonomien. Gjennom konkurranse i arbeidsmarkedet vil lønnsnivået i olje- og gassektoren påvirke det gjennomsnittlige lønnsnivået også i andre sektorer. Denne effekten forsterkes av den sentraliserte lønnsdannelsen vi har i Norge. Videre bidrar prosessen for lønnsdannelse til at lønninger i konkurranseutsatt sektor påvirker lønningene i offentlig sektor direkte. Disse virkningene vil igjen påvirke hvordan vi anslår verdien av vår humankapital.

Dette viser betydningen av å se virkningene av klimapolitikk og klimaendringer på én del av nasjonalformuen i sammenheng med virkninger på andre deler av formuen. Vi drøfter betydningen av slike samspillseffekter i avsnitt 5.4.7 nedenfor.

5.4.5 Annen naturkapital

Selv om petroleumsressursene står for den klart største andelen av naturkapitalen, inneholder denne delen av nasjonalformuen også verdien av naturressursene som benyttes i kraftsektoren, i havbruket, i landbruket og i skogbruksnæringen. I dette delkapittelet vil vi diskutere noen sider ved klimarisikoen disse sektorene står overfor.

5.4.5.1 Kraftsektoren

Vannkraften er en betydelig bidragsyter til norsk verdiskaping. Grunnrenteinntektene fra vannkraft kan på usikkert grunnlag anslås til knapt 600 mrd. kroner.80 Det utgjør om lag en femtedel av grunnrenten fra petroleumsressursene.

Norsk kraftproduksjon kan påvirkes både av fysiske klimaendringer, internasjonal klimapolitikk og teknologiske endringer. Betydningen av en sikker strømforsyning blir stadig viktigere for samfunnssikkerheten. Økende elektrifisering og digitalisering av stadig flere områder gjør at de fleste sektorer er helt avhengig av en stabil tilgang på kraft. Klimaendringer kan påvirke forsyningssikkerheten direkte gjennom effektene på kraftforsyningen, og indirekte gjennom de endringer som skjer som følge av klimapolitikken.

Hvis det ikke blir gjort klimatilpasninger, vil sårbarheten til de tekniske installasjonene i kraftforsyningen også kunne øke som konsekvens av klimaendringer. Vi kan forvente økt korrosjon, mer saltpåslag og ising, økt frostsprengning, flere skredhendelser, flere tilfeller av store snøfall, islaster og mer råte. Selv mindre økninger i vindstyrke og endring i vindretning kan gi betydelig økning i påkjenningene på strømnettet. Den som eier og drifter energiforsyningsanlegg må ta høyde for alle eventuelle belastninger anleggene til enhver tid kan bli utsatt for. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) rår over en rekke virkemidler (reguleringer, tilsyn og informasjonsarbeid) som bidrar til å gjøre den norske økonomien bedre i stand til å håndtere fremtidige endringer i klimaet. Over tid har imidlertid hyppighet og varighet av strømavbrudd i Norge gått klart ned, og det gjennomføres stadig investeringer for å bedre forsyningssikkerheten.

Den fysiske risikoen for kraftsektoren har flere elementer. For det første vil økt nedbør isolert sett øke potensialet for produksjon av kraft. Virkningen av dette på grunnrenten i sektoren avhenger av hvordan en slik produksjonsøkning slår ut i prisene. For det andre kan et endret klima stille nye og høyere krav til kraftproduksjonen i Norge. Klimaendringene kan bety større og mer uberegnelig tilsig, og det kan føre til at vannkraftmagasinenes evne til å dempe flommer kan bli mer verdifull. Kystnære nedbørsfelt vil antakelig oppleve størst økning i flomstørrelse, mens innlandet vil ha liten eller ingen økning. Noen steder i indre strøk går også tilsiget ned.

Verdien av eksisterende og ny vannkraftproduksjon avhenger av hvordan prisnivå og prisstruktur utvikler seg i de europeiske markedene. Det norske kraftsystemet er integrert med det nordiske og europeiske kraftmarkedet gjennom overføringsforbindelsene for kraft og gjennom felles markedsløsninger. Verdien av ny og eksisterende vannkraftproduksjon avhenger dermed av hvordan kraftprisnivå og prisstrukturen utvikler seg i de europeiske markedene. I årene fremover vil videreføringen av klimapolitikken øke andelen uregulerbar kraft fra vind og sol i Europa. Dette tilsier isolert sett økt verdi av den norske regulerbare vannkraften i perioder med lav vind og solproduksjon. Muligheten til å utnytte dette avhenger imidlertid av tilgangen på utvekslingskapasitet med utlandet og markedsordninger som gjør at etterspørselen etter fleksibilitet og hurtig regulering prises i markedet.

Det europeiske kraftmarkedet er i sterk endring. I Europa har klimapolitikk og teknologisk endring allerede utløst store omstillinger som har gitt endret sammensetning av produksjonen i det europeiske kraftsystemet. Denne omstillingen vil fortsette. Den norske vannkraften utgjør en ren energikilde. En mer ambisiøs klimapolitikk som innebærer en høyere pris på energi basert på fossile kilder vil derfor isolert sett bidra til økt verdi av norsk vannkraft. På lang sikt er det usikkert hvilken effekt en dekarbonisering av den europeiske kraftsektoren vil ha på verdien av norsk vannkraft. En stadig større andel uregulerbar kraftproduksjon, med svært lave driftskostnader, vil øke hyppigheten av perioder med svært lave kraftpriser i det europeiske kraftmarkedet. I ytterste konsekvens vil det være utfordrende å få lønnsomhet i drift og vedlikehold av kraftproduksjon, eller å gi tilstrekkelige insentiver til investeringer i ny og nødvendig kraftproduksjon. Vi kommer tilbake til noen sider ved håndtering av denne risikoen i kapittel 8.

5.4.5.2 Oppdretts- og fiskerinæringen

Fiskerinæringen står overfor risiko knyttet til de fysiske klimaendringene. Generelt har det skjedd en omfattende kunnskapsutvikling på dette feltet det siste tiåret, både nasjonalt og internasjonalt. Regjeringen la fram en klimastrategi for Fiskeri- og kystdepartementet allerede høsten 2013.81 Temperaturstigning vil påvirke både havbruk og tradisjonelt fiske.82 For tradisjonelt fiske dreier det seg om endringer størrelse og utbredelse av ulike bestander, mens havbruk i større grad påvirkes av vekstforhold og sykdommer.

For oppdrettsfisk inkluderer virkningene endrede vekstforhold, men også stigende hyppighet av sykdommer. Oppdrettsnæringen vil antakelig oppleve at områdene med de beste vekstforhold for produksjon av atlantisk laks forflytter seg nordover. En økning av sjøtemperaturen vil på den annen side også åpne for oppdrett av mer varmekjære arter. Endringer i temperaturforhold vil likevel kunne påvirke frekvens, utbredelse og spredning av sykdom og parasitter. Enkelte sykdommer og parasittproblemer vil forskyves nordover eller forsvinne, mens nye problemstillinger vil kunne oppstå som følge av endringer i temperaturforhold. Større vekslinger i temperatur vil generelt også kunne gi økt stress og dårligere helse hos fisk i det som i dag er kjerneområder for norsk oppdrettsvirksomhet.

Hyppigere forekomst og lengre perioder med ekstremvær vil øke belastningen og risikoen for skade på marin infrastruktur som kaier, fartøy og oppdrettsanlegg. Dimensjoneringen av konstruksjoner til slike forhold vil virke kostnadsdrivende. Dersom endringene også øker frekvensen av landligge for fiskeflåten, vil dette medføre tap av mulige inntekter.

De økonomiske effektene for vårt tradisjonelle fiske vil avhenge av håndteringen av endringer i egen og nabolandenes økonomiske soner. Endret vandring betyr at både lengden av oppholdet og fiskens vekstfase kan flytte seg mellom nasjonale forvaltningsregimer. Erfaringsmessig er ikke viljen til å forvalte fiskestammer den samme i alle land. Ønsker om endring i internasjonalt avtaleverk kan derfor gi stigende utfordringer for den internasjonale forvaltningen av fiskestammer og andelen som hvert land kan høste. Innenfor egen økonomisk sone vil større endringer og usikkerhet i forhold til størrelsen på økonomisk viktige bestander stille forskning og fiskeriforvaltning overfor større utfordringer.

Oppdretts- og fiskerinæringen står også overfor indirekte fysisk risiko. Dersom klimaendringene fører til reduksjon av den globale matproduksjonen, vil etterspørselen etter og prisen på sjømat kunne øke. Samtidig kan lønnsomheten i næringen påvirkes på andre måter dersom alvorlige klimaendringer fører til et forverret internasjonalt samarbeidsklima og setter viktige institusjoner for internasjonal handel ut av spill.

Også overgangsrisikoen er til stede for oppdretts- og fiskerinæringen. Et ønske om å redusere klimagassutslipp kan gi økte kostnader på transport i et omfang som vil dempe den globale etterspørselen etter norsk sjømat. Videre kan økende kostnader på fôrråstoff som soya påvirke lønnsomheten i sektoren. Det legges betydelig innsats i forskning for å utvikle alternative fôrkilder som kan senke kostnadene og redusere oppdrettsnæringen sårbarhet for knapphetseffekter.

5.4.5.3 Landbruk

Landbrukssektoren vil ikke veie tungt i en analyse basert på nasjonalformuebegreper, men vil likevel representere viktige samfunnsmessige hensyn som må vurderes. Landbrukssektoren er i dag en liten del av norsk økonomi, og selv om næringen er basert på utnyttelse av naturressurser realiseres det ikke grunnrente her. Både fysisk risiko og overgangsrisiko kan påvirke avkastningen i jord- og skogbruk over tid.

Klimaendringer kan bidra til økt usikkerhet knyttet til internasjonalt matvaretilbud. Dette kan medføre økte utfordringer for forsyningssikkerheten i Norge. I utgangspunktet er Norge, som et av verdens rikeste land, relativt godt rustet til å håndtere perioder med høye matvarepriser. En kan imidlertid ikke utelukke utilstrekkelig tilbud av enkelte importvarer i perioder. For eksempel kan markedet for soya være spesielt sårbart fordi USA og Brasil alene står for det meste av tilbudet internasjonalt. 83

Redusert global matvareproduksjon og høyere matvarepriser vil kunne gi høyere avkastning i jordbrukssektoren, på samme måte som for fiskerinæringen. Den fysiske risikoen landbruket isolert sett står overfor er knyttet til muligheten for både forbedrede og forverrede utfall. Både jord- og skogbruk vil kunne få bedret produksjonsvilkårene sine hvis høyere gjennomsnittstemperaturer forlenger vekstsesongen, og høyere atmosfærisk CO₂ bedrer veksten. Dette trekker i retning av økte avkastningsmuligheter. På den andre siden kan temperaturøkning føre til spredning av nye plante- og dyresykdommer og en økning av troposfærisk ozon kan hemme plantevekst. Økt nedbør og mer kraftige nedbørshendelser trekker også i retning av lavere avkastningsmuligheter, blant annet som følge av tap eller skade på jordbruksareal eller tap knyttet til avlinger. Også tørke om sommeren kan gi reduserte avlinger. 84 Nettoeffekten av disse endringene er usikker, og vil slå ulikt ut i ulike deler av verden og for ulike avlinger.85

For skogbruk vil også overgang til en lavutslippsøkonomi kunne representere muligheter. Økt etterspørsel etter biobaserte produkter vil kunne være gunstig for avkastningsmulighetene i denne sektoren. Dersom global politikk innebærer belønning for lagring av CO₂ i skog, vil dette også kunne være positivt for Norge fordi store mengder karbon er lagret i norsk skog. På den annen side kan klimaendringene gi økt risiko for skader ved stormer, pestutbrudd, tørke og skogbranner, som i noen tilfeller betyr hogst før hogstmodenhet, tap av skogbestander, reduserte inntekter og tap av karbonlagre.86 Det kan også være økt risiko for storbrann ved klimaendringer på grunn av lengre tørkeperioder og perioder med lavt grunnvannsnivå samt økt frekvens av lynnedslag.

5.4.6 Finanskapital

Norges finansformue i utlandet utgjør en betydelig andel av Norges nasjonalformue. Den viktigste komponenten av Norges finansformue er Statens pensjonsfond utland (SPU), som er et resultat av konverteringen fra olje og gass i bakken til finansaktiva i utlandet, se figur 5.8. Dette har gjort vår sårbarhet overfor klimaendringer mindre, siden finansaktiva gjennomgående må antas å ha mindre klimarisiko enn petroleumsressurser. Men også finansformuen er påvirket av klimaendringer, klimapolitikk og klimarelatert teknologisk utvikling, som igjen kan ha konsekvenser for offentlige finanser.

Kilde: Finansdepartementet.

Det er en direkte kobling mellom SPU og finanspolitikken. Inntektene fra petroleumsvirksomheten fases inn i norsk økonomi gjennom at en sikter mot et underskudd på statsbudsjettet som over tid tilsvarer forventet avkastning fra SPU (se boks 5.7). Fordi verdien av fondet er høy, er forventet overføring til statsbudsjettet høy. Store og varige endringer i verdien av SPU kan dermed påvirke norsk økonomi gjennom store endringer i øvrige offentlige inntekter og utgifter.

Verdien av SPU påvirkes av både klimaendringer, klimapolitikk og klimarelatert teknologiutvikling. Rammeverket for forvaltningen og handlingsregelen for finanspolitikken gjør at SPUs investeringshorisont er svært langsiktig og forventet avkastning over tid vil være nær markedsavkastningen. Det innebærer at fondet er eksponert overfor systematisk klimarisiko. Klimarisiko som påvirker veksten i verdensøkonomien og selskapenes inntjening vil dermed være sentrale risikofaktorer for SPU. Gjennom fondet kan Norge sies å ha kjøpt en andel av verdens produksjonskapasitet, og de samme faktorene som bestemmer utviklingen i samlet verdiskaping over tid vil også bestemme hva denne kapasiteten er verd. Resonnementene i avsnitt 5.3 om klimarisikofaktorer for verdensøkonomien er derfor relevante for å vurdere SPUs klimarisiko.

Stortinget har i all hovedsak bestemt risikonivået i SPU gjennom å fastsette aksjeandelen for fondet. SPU er bredt investert i verdens finansmarkeder med en aksjeandel nær 70 prosent. Ved utgangen av 2017 var de forventede årlige svingningene i SPU anslått til 920 mrd. kroner målt ved standardavvik. Under forenklede forutsetninger innebærer dette at de årlige utslagene forventes å være innenfor dette i to av tre år. I 19 av 20 år forventes utslag innenfor to standardavvik, eller rundt 2.000 mrd. kroner med dagens fondsverdi. Denne toleransen for risiko kan tjene som et nyttig referansepunkt når man vurderer holdningen til andre typer økonomisk risiko, inkludert klimarelatert risiko.

5.4.7 Samvariasjon i komponentene i nasjonalformuen

Nasjonalformuen vil kunne påvirkes av klimautviklingen og av politikkutformingen. De ulike formueskomponentene kan påvirkes på ulike måter, slik som diskutert i de foregående delkapitlene. Klimarisikoen for norsk økonomi er også avhengig av den samlede effekten på nasjonalformuen. Dersom negative utslag i deler av nasjonalformuen motvirkes av positive utslag i andre deler av formuen, vil det dempe klimarisikoen. Et utfall der lønnsomheten i petroleumssektoren faller samtidig som lønnsomheten øker i resten av norsk næringsliv – slik at verdien av humankapitalen og realkapitalen går opp – vil være mindre alvorlig for norsk økonomi enn et utfall der resten av næringslivet rammes negativt samtidig som petroleumsformuen faller i verdi. I en situasjon der nedgang i petroleumssektoren følges av oppgang i resten av økonomien, vil lavere sysselsetting i petroleumssektoren kunne motsvares av høyere sysselsetting andre steder. På samme måte vil et fall i verdien av finansformuen ramme norsk økonomi i mindre grad dersom resten av økonomien går godt enn dersom et slikt fall skjer samtidig som lønnsomheten og sysselsettingen faller.

Redusert petroleumsformue kan samvirke med andre deler av nasjonalformuen på ulike måter:

• Dersom petroleumsvirksomheten opplever et brått fall i lønnsomheten, vil det virke direkte inn i norsk økonomi gjennom lavere sysselsetting både i sektoren selv og i leverandørindustrien, i tillegg til at grunnrenten fra sektoren avtar. Et slikt aktivitetsfall vil også kunne påvirke avlønningen av annen arbeidskraft og dermed bidra til lavere verdi av humankapitalen slik den beregnes i nasjonalformuen. Samtidig vil en slik respons i lønningene bidra til høyere aktivitet og sysselsetting i andre deler av økonomien, som igjen bidrar til å dempe reduksjonen i nasjonalformuen.

• Dersom et fall i petroleumsformuen skyldes en nedgang i aktiviteten i verdensøkonomien, for eksempel som konsekvens av en finansiell krise i kjølvannet av et sammenbrudd i internasjonalt samarbeid, vil verdien av realkapitalen, arbeidskraften og av finansformuen kunne falle samtidig. Da vil konkurranseutsatt norsk næringsliv oppleve redusert etterspørsel fra utlandet, som vil slå ut i redusert verdi både for realkapitalen og humankapitalen. Samtidig vil verdien av finanskapitalen kunne reduseres, fordi produktiviteten globalt går ned og risikopremiene opp. I en slik situasjon vil altså norsk økonomi rammes negativt på flere måter samtidig. Et fall i pris på olje og gass vil være negativt for Norge, men positivt for andre land. Det vil derfor i prinsippet være mulig for Norge å forsikre seg mot dette. En internasjonal finansiell krise, som er en systematisk risiko, er det vanskeligere å forsikre seg mot virkningene av.

• Dersom et fall i petroleumsvirksomheten er forårsaket av store teknologiske gjennombrudd innenfor fornybar energi som gir billigere tilgjengelig energi globalt, vil effekten på finanskapitalen kunne være positiv fordi næringer utenom olje- og gassvirksomheten vil nyte godt av billigere energi samtidig som veksten i eksportmarkedene kan opprettholdes.

Tilsvarende kan det tenkes andre typer samvariasjon mellom ulike deler av nasjonalformuen. Det er for eksempel nær sammenheng mellom finanskriser og realøkonomiske kriser – kriser i realøkonomien sprer seg gjerne til finanssektoren og omvendt. Det betyr at det vil være samvariasjon mellom finansaksjene i SPU og verdien av vår humankapital.

Det er viktig å skille mellom midlertidige sjokk som påvirker økonomien i en begrenset tidsperiode, og varige endringer som skyldes strukturelle forhold. Et kortsiktig fall i oljeprisen vil slå inn i norsk økonomi, men på en helt annen måte enn om prisendringen er varig, for eksempel som følge av teknologiske gjennombrudd. I boks 5.7 diskuterer vi hvordan den økonomiske politikken bidrar til å skjerme oss mot midlertidige sjokk og forstyrrelser.

5.5 Klimarelatert søksmålsrisiko

Klimarelaterte søksmål har i de senere år økt i antall flere steder i verden.87 Økende oppmerksomhet om virkninger av og kostnader forbundet med klimaendringer gjør at flere aktører ønsker å bruke rettslige virkemidler for å stanse aktiviteter som forårsaker utslipp, avhjelpe negative effekter eller få erstattet kostnader og tap som følger av klimaendringer. Figur 5.9 gir en oversikt over typer og antall søksmål som per 21. november 2018 er registrert i Columbia University sin database for klimarelaterte søksmål utenfor USA.

¹ Columbia University har også en tilsvarende database for klimarelaterte søksmål i USA. Per november 2018 utgjør dette 1 092 søksmål.

Kilde: Columbia University.

Financial Stability Board regner klimarelaterte søksmål («litigation risk») som en viktig finansiell risikofaktor.88 Bank of England89 mener at ansvarsrisiko («liability risk») kan utgjøre en trussel mot finansiell stabilitet, særlig gjennom potensiell økning av forsikringsselskapers ansvar for klimaskader.90

Nedenfor gis en beskrivelse av ulike former for klimarelaterte søksmål med eksempler fra norsk og internasjonal rettspraksis. Det ligger utenfor utvalgets mandat å gi en utfyllende fremstilling av søksmålsrisiko eller annen rettslig risiko som kan følge av klimaendringer. Dette er spørsmål som reiser komplekse juridiske problemstillinger som uansett vil falle utenfor rammen av denne utredningen. Eksemplene som nevnes her har som hovedformål å vise endel typetilfeller en kan tenke seg av klimarelaterte søksmål i fremtiden, og som også kan være relevante sett fra et norsk perspektiv.

I hvilken grad de ulike typene søksmål som er nevnt kan reises i Norge eller mot norske interesser i utlandet, vil avhenge av en rekke prosessuelle bestemmelser, blant annet om vilkårene for å gå til søksmål, hvem som kan opptre som parter, hvilken tilknytning de har til søksmålet og karakteren av det krav som gjøres gjeldende. Det må også tas standpunkt til om saksøkte har immunitet og hvilke lands regelsett som skal anvendes. Slike regler vil ha stor betydning for det faktiske utfallet av søksmål, og kan blant annet føre til at saker kan bli avvist fra domstolsbehandling. Utvalget har innhentet en redegjørelse fra Utenriksdepartementet om risikoen for mellomstatlig søksmål mot Norge for et internasjonalt organ og om statsimmunitet for Norge for andre staters nasjonale domstoler. Denne er nærmere omtalt nedenfor. Utover dette omtales ikke prosessuelle spørsmål i det videre.91

Klimarelaterte søksmål kan deles inn i forskjellige kategorier. Det kan for eksempel skilles i henhold til for eksempel grunnlag og påstand, eller saksøktes identitet. To typetilfeller av søksmål som klimaendringer kan bringe med seg er erstatningssøksmål og søksmål om gyldighet av forvaltningsvedtak. Fra utlandet kjenner man også til søksmål som har som mål å påvirke innholdet av en stats klimapolitikk,92 for eksempel den såkalte Urgenda-saken i Nederland som er omtalt nedenfor.

Erstatningssøksmål er søksmål hvor skadelidte krever erstatning for et tap de direkte eller indirekte har blitt påført. Et typisk eksempel vil være erstatning for ødelagte boliger eller andre verdigjenstander som følge av flom eller ras utløst av nedbør. Her kan mulige ansvarssubjekter være offentlige myndigheter, for eksempel som ansvarlig for arealplanlegging og sikkerhetsarbeid i kommunen,93 eller private, for eksempel hvis de lar være å iverksette nødvendig sikringsarbeid og det deretter blir voldt skade på andre i værutløste hendelser. Det er også eksempler på at offentlige myndigheter kan bli saksøkt med krav om erstatning i tilfeller der det ikke har skjedd noen værutløst skade, men hvor risiko for en skade fører til at en eiendom ikke kan utnyttes som forutsatt.94 I den grad tap som ovenfor nevnt er forsikret vil krav om erstatning gjerne rettes mot et forsikringsselskap. Forsikringsselskaper kan i sin tur komme til å reise regresskrav dersom de mener at andre helt eller delvis er ansvarlig for skaden. Dette kan for eksempel gjelde mot kommuner som planmyndighet med påstand om at kommunen har opptrådt uaktsomt i forbindelse med byggetillatelse eller tiltak som har sammenheng med skaden. Et eksempel på et slikt søksmål er en sak fra Nord Gudbrandsdal tingrett i 2017 hvor forsikringsselskapet Gjensidige søkte regress av kommunen for et hus som ble tatt av flom for andre gang. 95 Forsikringsselskapet fikk ikke medhold i tingretten. Saken er anket.

En annen form for erstatningssøksmål som nylig har blitt aktualisert i utlandet er søksmål mot olje- og energiselskaper fra både private og offentlige myndigheter for å få erstattet økte infrastrukturomkostninger. Eksempler på dette er søksmål anlagt av byene San Francisco, Oakland96 og New York97 mot oljeselskaper med krav om erstatning for økte infrastrukturomkostninger på grunn av klimaendringer.98 I slike søksmål anføres det blant annet at oljeselskapene kjente til langsiktige skadevirkninger, men holdt denne informasjonen tilbake og unnlot å endre sin forretningsdrift i henhold til det de visste. 99 I Tyskland har en domstol tillatt fremmet et søksmål fra en peruansk borger mot energiselskapet RWE med påstand om at selskapet må bidra til kostnadene med å beskytte hjembyen hans mot flom forårsaket av en nærliggende innsjø som blir oversvømt på grunn av økte mengder smeltevann fra Andesfjellene.100

Internasjonalt har en også sett erstatningskrav som er basert på mangler i informasjonsgivning om klimarelaterte forhold. I 2017 ble det tatt ut søksmål mot en bank i Australia av en miljøorganisasjon på vegne to aksjonærer på grunnlag av mangelfull selskapsrapportering om klimarisiko selskapet er eksponert for. 101 Søksmålet ble frafalt etter at banken endret sin rapporteringspraksis om klimarelatert risiko.102 Staten New York har gått til sak mot Exxon Mobil med påstand om at selskapet har ført sine aksjonærer bak lyset ved å gi et urettmessig bilde av betydningen klimarisiko kan ha for selskapet, både når det gjelder faren for økonomisk tap og omdømmetap. Statsadvokaten i New York hevder at Exxon Mobil har brukt andre estimater internt når det gjelder kostnader forbundet med nye tiltak mot global oppvarming enn det som ble kommunisert til investorene og at dette har medført et tap for aksjonærene som kreves erstattet.

En kan tenke seg også andre ansvarsformer, for eksempel styreansvar, vil kunne bli påberopt. I England har The Institute and Faculty of Actuaries påpekt at aktuarer og ansvarlige i ledelsen av pensjonsfond («pension fund trustees») kan bli saksøkt for ikke å ta tilstrekkelig hensyn til klimarisiko i sin virksomhet.

Disse eksemplene viser at erstatningssøksmålene er svært ulikeartet. De er rettet mot ulike typer saksøkte, og de er grunnet på ulike typer ansvarsgrunnlag. Det er vanskelig å si noe sikkert om i hvilket omfang lignende søksmål vil bli reist mot norske rettssubjekter i Norge eller i utlandet i fremtiden.

Risikoen for at det reises erstatningssøksmål øker med omfanget av skader og kostnader. Selv om et eventuelt søksmål ikke skulle føre frem i siste instans, er det klart at et klimarelatert søksmål i seg selv vil kunne ha en rekke konsekvenser for den som saksøkes, både når det gjelder utgifter til juridisk bistand og medgått tid og oppmerksomhet i organisasjonen, samt potensielle tap knyttet til omdømme og økt usikkerhet knyttet til fremtidig overskudd. Dette representerer i seg selv en risiko (Sjåfjell, 2018).

Det kan ikke utelukkes at klimaendringer vil kunne få betydning for rettsanvendelse i konkrete saker. Etter norsk rett er grunnvilkårene for erstatning at det i tillegg til et økonomisk tap hos skadelidte som bærer av en vernet interesse kan konstateres et ansvarsgrunnlag og årsakssammenheng. Når det gjelder årsakssammenheng ligger det begrensninger i at tapet må være en påregnelig følge, det vil si at for fjerne og avledede følger av en handling ikke gir rett til erstatning. Når det gjelder hva som kan utgjøre en ansvarsbetingende handling eller annen utløsende hendelse gjelder det i norsk rett en rekke ulike ansvarsgrunnlag. Noen av de viktigste ansvarsgrunnlagene i norsk rett er ulovfestet, det vil si at det er domstolskapt rett utviklet gjennom rettspraksis. Dette gjelder bl.a. det generelle uaktsomhetsansvaret (culpaansvaret) og ulovfestet objektivt ansvar (ansvar som kan ilegges uten at det behøver å påvises uaktsomhet). Det finnes også en rekke lovregler som fastslår hva som utgjør ansvarsbetingende handlinger eller unnlatelser i en rekke ulike sammenhenger. I tillegg til reglene om når ansvar utløses, finnes det regler som kan begrense ansvaret for skadevolder. Særlig viktig her er reglene om skadelidtes medvirkning og lemping av erstatning. Krav om erstatning kan rettes både mot det private og det offentlige, men hvilke regler som skal anvendes avhenger av det konkrete forholdet.

Erstatningsretten er etter sin art dynamisk. Erstatningsretten hviler i stor grad på rettslige standarder som «uaktsom», hvor vurderingen av aktsomhet hviler på en normativ vurdering av hva som er «forsvarlig». Hva som regnes som forsvarlig vil kunne påvirkes av endrede faktiske forhold, endret kunnskapsnivå og endrede forventninger i samfunnet til hvordan man bør forholde seg i gitte situasjoner. Dette innebærer for eksempel at forhold kan bli strengere bedømt over tid dersom ny kunnskap krever nye tiltak eller ny adferd.103 Også muligheten og oppfordringen til å handle annerledes eller velge alternative løsninger vil være sentrale i slike vurderinger. Når det gjelder de øvrige vilkårene for erstatning for tap og skader kan det likeledes tenkes at vurderingen av årsakssammenheng og hva som er et påregnelig tap vil kunne påvirkes av endret kunnskapsnivå og erfaringer med virkninger av klimaendringer. Det kan være vanskelig å skille ulike årsaksfaktorer fra hverandre, slik at den konkrete vurderingen av betydningen av klimaendringer i forhold til andre mulige årsaker, herunder spørsmål knyttet til skadelidtes medvirkning kan være komplisert i den enkelte sak.

I tillegg til å ha et gjenopprettende formål har erstatningsretten også et preventivt formål. En dynamisk utvikling av de rettslige konseptene gjennom domstolpraksis kan også gi insentiver til bedre håndtering av nye risikofaktorer hos potensielle skadevoldere. 104

Ugyldighetssøksmål er søksmål som rettes mot det offentlige med påstand om at et forvaltningsvedtak er ugyldig. En påstand om ugyldighet kan ha ulike begrunnelser, blant annet saksbehandlingsfeil, at et vedtak ikke har tilstrekkelig hjemmel eller at det er tatt utenforliggende hensyn. Et eksempel på en sak av denne typen er søksmålet som er reist av Greenpeace og Natur og Ungdom mot staten ved Olje- og Energidepartementet med påstand om at tillatelser til oljeutvinning i Barentshavet kjennes ugyldig på grunn av at de er i strid med Grunnlovens § 112 og saksbehandlingsfeil. Foreningene fikk ikke medhold i påstanden om ugyldighet i tingretten.105 Saken er anket. Andre forvaltningsvedtak eller forskrifter som vil føre til økte klimagassutslipp kan tenkes angrepet på samme måte.

I utlandet har det vært eksempler på søksmål knyttet til omfanget av en stats klimapolitikk eller at et lands klimalovgiving strider mot konstitusjonen eller menneskerettighetene. En sak av denne typen er den Nederlandske Urgenda-saken. I denne saken har den nederlandske miljøorganisasjonen Urgenda gått til sak mot Nederland med krav om at staten skal gjøre mer for å motvirke globale klimaendringer og forlangt kutt i nasjonale utslipp. Organisasjonen fikk medhold i sitt syn i den nederlandske førsteinstans-domstolen, som påla staten en plikt til å redusere klimagassutslipp til under 25 prosent av 1990-nivå innen 2020. Saken ble anket og i september 2018 ble dommen opprettholdt av ankedomstolen. Avgjørelsen bygger på at den nederlandske stat har en «duty of care» utledet av internasjonale avtaler og menneskerettighetene som forplikter staten til å iverksette slike tiltak, sett på bakgrunn av de alvorlige konsekvensene forbundet med klimaendringer.

I Norge har det hittil ikke vært tradisjon for denne typen generelle søksmål. Eksempler fra norsk rett på søksmål av denne typen er så langt ikke kjent.106

Det er vedtatt en ny klimalov,107 som trådte i kraft 1. januar 2018 som bl.a. angir Norges klimamål for henholdsvis 2030 og 2050. Det følger av lovens forarbeider at denne loven ikke i seg selv etablerer rettigheter eller plikter for private som skal kunne håndheves for domstolene.108 Andre roller og funksjoner av klimaloven er diskutert i artikkelen Norges nye klimalov av Elise Johansen.109

Klimarelaterte søksmål er en svært uensartet gruppe, preget av stor grad av usikkerhet med tanke på endelig utfall. Det er derfor vanskelig å kvantifisere denne risikoen eller trekke klare konklusjoner med hensyn til betydningen for norsk økonomi. Det kan imidlertid antas at omfanget av klimarelaterte saker i rettsapparatet generelt vil øke dersom skadeomfanget øker. Dersom det går tregt med å få på plass politiske virkemidler, kan en også anta at antallet klimarelaterte saker som vedrører offentlig myndighetsutøvelse kan komme til å øke. For både private og offentlige aktører kan denne tendensen føre til økt opplevd usikkerhet og nye omdømmemessige problemstillinger, og dermed til at aktørene endrer sin tilpasning.

Søksmålsrisiko er ikke et nullsumspill. I et nasjonalformueperspektiv for Norge kan det synes nyttig å skille mellom tilfeller der et søksmål først og fremst vil føre til en innenlandsk omfordeling av ressurser knyttet til tap som allerede er manifestert, og tilfeller der søksmål vil føre til erstatningsplikt overfor andre stater eller utenlandske rettssubjekter eller en endring i muligheten til å utnytte en naturressurs. I det førstnevnte tilfellet vil en for eksempel kunne hevde at det er en fysisk risiko i Norge som har blitt utløst og at den etterfølgende fordelingen av kostnadene har mindre betydning. Dette er imidlertid et for enkelt standpunkt.

Både den endelige fordelingen av tapet og usikkerhet omkring dette kan ha ringvirkninger som i seg selv kan innebære en ny risiko. For eksempel, dersom forsikringsselskapene ender opp med større tap enn de har mulighet til å dekke, kan det føre til høyere systemrisiko i finansmarkedene. Fall i boligprisene som følge av fraflytting av områder eller generelt høyere forsikringspremier kan i ytterste konsekvens svekke soliditeten i banknæringen. Videre kan økt usikkerhet om endelig plassering av tap som følger av kombinasjonen faktiske forhold i endring og dynamiske rettslige standarder føre til økte press på domstolsapparatet, økte prosessomkostninger og lavere risiko-/investeringsvilje på grunn av uklarhet.

Dessuten kan feil oppfatninger om ansvarsforhold ha uheldige incentivvirkninger. Manglende aktsomhet når det gjelder mulige endrede forhold av faktisk og eventuelt rettslig karakter som følger av klimaendringer, kan føre til at det legges for liten vekt på risikovurdering og forebyggende tiltak.110 Dette kan øke omfanget av tap når ulykken først rammer, og kan videre ha uheldige konsekvenser av menneskelig og velferdsmessig karakter utover de økonomiske virkningene.

En fremoverskuende og oppdatert kunnskap om klimarisiko og plassering av tap som følge av dette er viktig for å prioritere forebyggende tiltak hos offentlige og private aktører. Dette vil samtidig kunne redusere den rettslige risikoen hos de ulike rettssubjekter fordi de bedre kan tilpasse seg ved en atferd som er forsvarlig i forhold til et endret risikobilde. Ved å være oppmerksom på og utbre kunnskap om klimaendringer, effekter og juridisk risiko gjennom styring, regulering og budsjetter kan staten legge til rette for en bedre risikoforståelse og risikohåndtering.

Når det gjelder søksmål som kan begrense anvendelsen av en ressurs, vil de økonomiske virkningene potensielt kunne være store. Det samme ville gjelde dersom eventuelle søksmål mot Norge eller norske selskaper med krav om erstatning som følge av delaktighet i klimaendringene skulle vinne fram. Utvalget kjenner ikke til ikke eksempler på at slike søksmål har vunnet fram. Utenriksdepartementet har i brev av 8. juni 2018 på anmodning fra Klimarisikoutvalget behandlet ulike spørsmål når det gjelder eventuelle klimarelaterte søksmål mot Norge for internasjonale organer og andre staters nasjonale domstoler. Utenriksdepartementet viser til at en stat har stor grad av beskyttelse i immunitetsreglene og det er svært mange vilkår som må oppfylles for at en utenlandsk domstol skal kunne avgjøre en klimarelatert sak mot Norge. Utenriksdepartementet kjenner ikke til eksempler på slike saker. Det vises for øvrig til Utenriksdepartementets brev som er vedlagt utredningen.

5.6 Oppsummering

I dette kapittelet har vi gjennomgått de viktigste risikofaktorene i norsk økonomi. Vi har diskutert hvordan klimaendringene kan ramme Norge direkte og indirekte, og vi har diskutert ulike virkninger av overgangsrisiko. Perspektivet har vært overordnet og langsiktig ved at vi først og fremst har sett på mulige virkninger på landets samlede konsummuligheter over tid, uttrykt ved nasjonalformuen.

Den store usikkerheten knyttet til utviklingen internasjonalt gjør at det mulige utfallsrommet for norsk økonomi er svært stort. Dette følger av den mer generelle drøftingen av klimaproblemet i kapittel 3, der det ble anskueliggjort at det er svært stor usikkerhet knyttet til både klimapolitikk og klimautvikling.

I det lange tidsperspektivet vi har anlagt, vil den indirekte fysiske risikoen dominere risikobildet. Vi er et lite land med en åpen økonomi og vil bli påvirket av hvordan klimaendringene treffer andre land. Dette er særlig åpenbart om de fysiske konsekvensene av klimaendringene skulle få et omfang som fører til omfattende migrasjon og svekker funksjonsdyktigheten til politiske institusjoner internasjonalt.

Men også direkte fysisk risiko og overgangsrisiko kan bli viktig. Vi har i denne sammenhengen særlig drøftet direkte og indirekte virkninger av endret verdi av petroleumsformuen. Muligheten for at de ulike delene av nasjonalformuen kan påvirkes negativt av de samme utfallene øker klimarisikoen for norsk økonomi som helhet. Også her er tidsaspektet viktig. Overgangsrisikoen er knyttet til en – forhåpentligvis – avgrenset tidsperiode frem til overgangen til et lavutslippssamfunn har funnet sted. Fysiske skader som følge av klimaendringer vil fortsatt øke i lang tid fremover. Dette gjelder selv om verden lykkes i klimapolitikken, ettersom det tar lang tid fra klimautslippene stanses til klimasystemet finner en ny likevekt, men i mindre omfang.

En samlet vurdering av de viktigste risikofaktorene indikerer likevel at norsk økonomi samlet sett fremstår som relativt robust sammenlignet med de fleste andre land. Global oppvarming og klimaendringer i moderat omfang vil gi både negative og positive virkinger for norsk økonomi. Samtidig burde Norge ha bedre forutsetninger enn de fleste andre land til å håndtere klimarisiko. Velfungerende politiske institusjoner, et høyt utdannings- og inntektsnivå og en generelt omstillingsdyktig økonomi gir et godt utgangspunkt for håndtering av denne risikoen. Ved større klimaendringer er imidlertid konsekvensene potensielt betydelige og vanskelige å overskue.

Dette kapittelet avslutter rapportens del II om analyse av klimarisiko, og har lagt grunnlag for del III om håndtering av klimarisiko. Kapittel 6 vil beskrive veien fra risikoanalyse til risikohåndtering, mens kapitlene 7 og 8 skal omhandle klimarisikohåndtering i henholdsvis privat og offentlig sektor.