Del 3
Håndtering av klimarisiko

6 Fra risikoanalyse til risikohåndtering

I del II av denne rapporten har vi analysert klimarisiko. Vi beskrev klimaproblemet i kapittel 3, før vi gikk nærmere inn på risikobegrepet og risikoanalyser i kapittel 4, og vurderte hvordan norsk økonomi er utsatt for fysisk klimarisiko og overgangsrisiko i kapittel 5.

Del III av rapporten omhandler klimarisikohåndtering og gir anbefalinger som kan bidra til bedre beslutninger. Som nevnt i avsnitt 4.2, kan håndtering av risiko ta ulike former. Etter at en risikovurdering er gjennomført, må det fattes beslutninger om hvordan man kan håndtere de identifiserte risikoene. ISO 310001 beskriver syv alternativer for risikohåndtering:

• 1. Unngå risiko ved å beslutte å ikke begynne eller fortsette med aktiviteten som forårsaker risikoen

• 2. Fjerne risikokilden

• 3. Dele risiko med én eller flere andre parter (inkludert kontrakter og risikofinansiering)

• 4. Endre sannsynligheten

• 5. Endre konsekvensene

• 6. Ta risikoen for egen regning som følge av en veloverveid beslutning

• 7. Ta eller øke risikoen for å kunne dra nytte av en mulighet

I dette kapittelet vil vi diskutere noen sider ved økonomiens evne til å håndtere klimarisiko, og presentere noen overordnede prinsipper for håndtering av slik risiko. Det legger grunnlag for å gå nærmere inn på klimarisikohåndtering i privat og offentlig sektor i påfølgende kapitler. Noen av prinsippene for håndtering av klimarisiko følger av beskrivelsen av utvalgets tilnærming i kapittel 4. Her går det blant annet frem hvordan klimarisikohåndteringen bør skje innenfor et etablert rammeverk for systematisk analyse og vurdering av risikofaktorer. Dette tilsier at klimarisiko behandles innenfor det samme rammeverket som brukes for å håndtere andre typer risiko. Gitt den betydelige usikkerheten vi står overfor, vil risikohåndteringen måtte legge vekt på robusthet, i tråd med forsiktighets- og føre var-prinsipper. Siden det ofte vil medføre kostnader å fjerne eller redusere risiko, vil det også høre med en bred vurdering av nytte og kostnader. Vi går nærmere inn på disse prinsippene i avsnitt 6.4, sammen med noen andre prinsipper som kan trekkes ut av diskusjonen av økonomiens virkemåte og følgene av markedssvikt.

6.1 En markedsøkonomi med en betydelig offentlig sektor

Den norske økonomien er delt i en privat og en offentlig sektor, med ulike funksjoner. De fleste varer og tjenester som inngår i det private forbruket blir levert av private bedrifter. Det samme gjelder vareinnsats og investeringsvarer til produksjonen av disse godene. Den offentlige sektoren er både tjenesteprodusent, regulator og ansvarlig for planlegging og bygging av infrastruktur. Stat og kommuner står for det aller meste av utdanning, helse- og omsorgstjenester, ved at de produseres i offentlige institusjoner eller ved at de finansieres med offentlige midler.

Det er gjensidig avhengighet mellom offentlig og privat sektor. Høy verdiskaping i privat sektor gir et mer solid grunnlag for finansiering av offentlig sektor. Samtidig skaper offentlig sektor verdier for privat sektor gjennom å tilby en rekke tjenester som infrastruktur, helse og utdanning.

Dette innebærer at det ikke er et skarpt skille mellom klimarisiko i privat og offentlig sektor. Dårlig håndtering av klimarisiko i privat sektor vil over tid svekke verdiskapingen og finansieringsgrunnlaget for offentlig sektor. Dårlig håndtering av klimarisiko i offentlig sektor vil svekke muligheten for å tilby fellesgoder privat sektor drar nytte av. Slik vil klimarisiko i én del av økonomien lett smitte over på andre deler av økonomien.

Derfor er det viktig med en helhetlig tilnærming til klimarisiko. Felles prinsipper og metoder for håndtering av klimarisiko på tvers av alle sektorer – så langt det passer – gir det beste grunnlaget for god håndtering av denne risikoen for norsk økonomi som helhet. Dette inngår i settet med overordnede prinsipper som vi presenterer til slutt i dette kapittelet. Likeså er det viktig at risikohåndteringen bygger på åpenhet og en levende dialog, slik at det kan etableres en felles forståelse av risikofaktorer og risikovurderinger.

Norge er en markedsøkonomi. Det betyr at produksjon og forbruk i stor utstrekning er basert på utallige små og store beslutninger som blir koordinert gjennom markeder. Alle disse beslutningene gjelder bruk av ressurser. Noen beslutninger er små, og gjelder kjøp, salg og daglig drift. Andre gjelder investeringer – utskifting av utstyr, utvidelser – og nedleggelser. Andre igjen gjelder satsing på nye løsninger: Forskning og innovasjon. Mens dagligdagse kjøp og salg oftest gir sikre utfall, skjer investeringer i utstyr og innovasjon under større usikkerhet. Samtidig er det slik at innovasjon og investeringer peker ut retningen for utviklingen i økonomien.

Normalt er markedet en god mekanisme for å sikre effektiv produksjon av varer og tjenester. I markedet dannes prisene på varer og tjenester slik at tilbud og etterspørsel balanseres. Endring i etterspørsel gir endring i priser, og dermed signaler om hvordan tilbudet bør tilpasse seg. I et velfungerende marked vil slike prissignaler føre til en effektiv fordeling av produksjonsressursene i økonomien.

Men i en del sammenhenger er det forhold som gjør at markeder ikke fungerer godt. Ulike former for «markedssvikt» kan gjøre at summen av beslutninger fører til at samfunnets ressurser ikke blir anvendt på en god måte.

Klimaproblemet er i seg selv et eksempel på slik markedssvikt, en «ekstern virkning». De fleste økonomiske aktiviteter krever direkte eller indirekte bruk av energi. Verden har god tilgang på rimelige fossile energikilder, men et biprodukt er økt konsentrasjon av CO₂ i atmosfæren, som gir klimaendringer. Den enkelte energiprodusent eller -konsument har ikke i utgangspunktet grunn til å ta hensyn til denne negative, indirekte virkningen. Summen av alle enkeltbeslutninger om bruk av fossil energi gir ikke et godt resultat for samfunnet som helhet.

Markedssvikt kan også hemme vår evne til å håndtere klimarisiko når den først har oppstått. Mangel på informasjon, mangel på riktige prissignaler og mer generelt mangel på riktige insentiver hos beslutningstakere, er eksempler på forhold som kan gjøre at klimarisiko ikke håndteres på en god nok måte av markedet alene.

Derfor er det en viktig oppgave for politikken å identifisere og korrigere slik markedssvikt. Da kan markedsmekanismene virke best mulig for en god håndtering av klimarisiko i økonomien. Vi beskriver noen slike forhold nedenfor, som bakgrunn for vurderingene av risikohåndtering i privat og offentlig sektor i henholdsvis kapittel 7 og 8.

Felles for flere typer markedssvikt er at de som tar beslutninger ikke bærer de fulle konsekvensene. Ett av prinsippene utvalget vil trekke frem er derfor at det bør etableres klare sammenhenger mellom beslutninger og konsekvenser. De som tar beslutninger som påvirker klimarisiko, bør i størst mulig grad også bære konsekvensene av valgt risikonivå.

I en markedsøkonomi har finanssektoren en særlig sentral rolle. Finanssektoren kanaliserer blant annet kapital til bedrifter gjennom lån og egenkapitalinvesteringer. Et sentralt spørsmål er derfor hva som skal til for at denne funksjonen kan fylles på en god måte, altså at sektoren bidrar til å finansiere infrastruktur og teknologi som skaper overgangen til et lavutslippssamfunn. Kortsiktighet i finansmarkedene kan bidra til det motsatte, altså for lave langsiktige investeringer.2 Samtidig kan klimarisiko som er oppstått i andre deler av økonomien ramme finanssektoren og påvirke den finansielle stabiliteten. Vi kommer tilbake til disse spørsmålene i kapittel 7.

Stat og kommuner har en betydelig rolle i samfunnsplanleggingen. Det gjelder ikke minst beslutninger om arealbruk og utvikling av fysisk infrastruktur. Et sentralt spørsmål er om hensynet til klimaendringer og klimarelatert risiko har en tilstrekkelig plass i offentlig planlegging. Staten har også et ansvar for makroøkonomisk styring, som er viktig for en langsiktig utnyttelse av samfunnets ressurser. Vi kommer tilbake til disse spørsmålene i kapittel 8.

Norge har en åpen økonomi, som har gitt oss store velferdsgevinster. Vår utenrikshandel er svært stor i forhold til størrelsen på norsk økonomi, og mange næringer er tett integrert med utenlandske markeder. Deltakelse i internasjonalt varebytte har gjort det mulig for oss å utnytte våre egne fortrinn i produksjon av varer og tjenester, og å få tilgang til et bredt utvalg varer og tjenester gjennom import som vi ikke ville kunne produsere selv. Samtidig har vi kunnet spre risiko gjennom adgang til internasjonale finansmarkeder. Statens pensjonsfond utland er et eksempel på dette – gjennom oppbygging av fondet er petroleumsformue i bakken vekslet om i bredt sammensatte investeringer som har gitt betydelig risikospredning.

Vår åpne økonomi gjør oss også utsatt for risiko som oppstår i andre land, herunder klimarelatert risiko. Vi har beskrevet en del slike risikofaktorer i kapittel 5. Dette er risiko vi i liten grad kan styre selv. Vi er i stor grad prisgitt den globale utslippsutviklingen, og hvilke beslutninger andre land tar om håndtering av sin egen klimarisiko. Disse beslutningene påvirker oss gjennom vår handel med andre land og gjennom finansmarkedene.

Det er derfor sentralt å vurdere hvordan vi kan styrke vår robusthet i møte med slik risiko. Det er i mange tilfeller ikke mulig å styre risikoen vi står overfor, og vi står overfor stor usikkerhet med hensyn til hvordan klimarisiko kan påvirke oss. Det vil også være umulig for Norge å diversifisere seg vekk fra risiko som gjelder kloden og verdensøkonomien. Robusthet og omstillingsevne er derfor sentrale deler av en strategi for å møte klimarisiko på en god måte – både i privat og offentlig sektor. Dette er også reflektert i de generelle prinsippene for risikohåndtering som er beskrevet senere i dette kapittelet.

6.2 Markedssvikt og klimarisiko

Markedssvikt betegner egenskaper ved markedene som skaper ineffektiv bruk av samfunnets ressurser. Det oppstår avvik mellom privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger. Bedrifter og forbrukere tar sine beslutninger på grunnlag av priser og andre forhold som ikke gjenspeiler de underliggende kostnadene. Mye av begrunnelsen for offentlige virkemidler er basert på at det foreligger markedssvikt, i tillegg til fordelingshensyn. For en kort beskrivelse av ulike typer markedssvikt, se boks 6.1.

Eksterne virkninger er den underliggende årsaken til klimaendringer og økt klimarisiko. Når markedspriser og andre rammevilkår ikke gjenspeiler de langsiktige klimakonsekvensene ved bruk av fossil energi, bidrar dette til global oppvarming og i neste omgang til behovet for en relativt rask overgang til et lavutslippssamfunn. Atmosfæren er et globalt fellesgode som er i ferd med å overbelastes. Hvis Stern-rapporten har rett i at den globale oppvarmingen representerer historiens største markedssvikt3, vil det også være en oppgave av historiske dimensjoner å korrigere den. I kjølvannet oppstår en betydelig fysisk klimarisiko, og likeså en overgangsrisiko knyttet til den kursendringen som verdenssamfunnet har forpliktet seg til, men fortsatt ikke satt ut i livet. Klimarelatert risiko må sees i sammenheng med den underliggende markedssvikten og tiltakene som skal korrigere den.

Avstanden mellom utslippskilde og konsekvens bidrar til markedssvikten. Klimagasskonsentrasjonen i atmosfæren avhenger av globale nettoutslipp, ikke av hvor utslippene skjer. Alle land kan hevde at deres egne utslippsreduksjoner har marginal virkning på klimaendringene. I økonomisk forstand kan dette ses på som et koordineringsproblem. De institusjonelle mekanismene for å løse slike koordineringsproblemer på globalt nivå er svakt utbygd. Problemets globale karakter bidrar videre til å begrense alternativene i håndteringen av den fysiske klimarisikoen. Med økende oppvarming vil tendensen være at konsekvensene blir sterkt negative i nær sagt alle regioner og land. Vi står dermed overfor en systematisk risiko, jf. omtalen i kapittel 4, noe som tar fra oss muligheten for å håndtere risikoen ved å diversifisere. Da gjenstår strategier for å redusere risikoen, i den grad det er mulig, eller å øke robustheten.

Markedssvikten forsterkes av den ekstreme tidsavstanden mellom utslipp og oppvarming. Selv om vi allerede har begynt å merke de første konsekvensene av den globale oppvarmingen, ligger de store kostnadene og mulige katastrofene flere tiår frem i tid. I avsnitt 6.3 diskuterer vi hvordan klimaendringenes tidsprofil skiller dem fra andre utfordringer, og gjør problemet særlig krevende å løse.

Informasjonsproblemer kan vanskeliggjøre håndtering av klimarisiko. Når fysisk risiko og overgangsrisiko først er oppstått, er spørsmålet om markedene for fordeling og prising av risiko kan fungere effektivt. Når det gjelder klimaendringene har vi tidligere sett at det finnes stor og vedvarende usikkerhet i mange ledd. Det samme vil kunne gjelde utviklingen i klimapolitikk og energimarkeder. Når underliggende sannsynlighetsfordelinger for fremtidige utfall ikke kan bestemmes, blir det vanskelig for markedet å prise risiko.

Eieres klimarisikohåndtering kan utfordres av informasjonsasymmetri. I eierstyringen av selskaper diskuteres ofte prinsipal-agent-utfordringer, hvor insentivene til eier og leder av et selskap ikke nødvendigvis er sammenfallende. Slike utfordringer blir forsterket av at det kan være vanskelig for eierne fullt ut å overskue konsekvensene av ledelsens strategivalg. Dette har ledet til økt oppmerksomhet om krav til rapportering. Vi kommer nærmere tilbake til dette i kapittel 7 og 8.

I klimasammenheng vil markedsmakt kunne være et problem når den brukes til å beskytte fossilbaserte løsninger. Strengt tatt avviker alle markeder fra forutsetningene i perfekt konkurranse. I en dynamisk sammenheng vil det være både realistisk og ønskelig med produsenter som utvikler stordriftsfordeler og har ressurser til innovasjon med usikker avkastning. Dette vil ikke minst gjelde lavutslippsteknologi. Men markedsdominans kan brukes til å stenge ute lavutslippsløsninger som truer fossilbaserte teknologiers dominans – og som ofte vil være sårbare og kreve betydelig støtte før de utvikler seg til å bli lønnsomme.

Utvikling av lavutslippsteknologi og utslippsfrie løsninger vil kunne medføre positive eksterne virkninger. Det skyldes at ny teknologi kan ha en verdi for andre aktører som går utover den verdien innovatøren selv kan realisere i markedet. I et uregulert marked kan det dermed bli brukt for lite ressurser på forskning og innovasjon. Dette er et argument for offentlig drevet forskning og innovasjon eller støtte til privat innovasjon.

Løsningen på klimaproblemet vil forutsette politiske virkemidler, basert på internasjonale avtaler, fordi påvirkningene krysser landegrensene. Internasjonale avtaler har gitt positive resultater, blant annet gjennom reduksjoner i sur nedbør og i utslipp av ozonreduserende gasser. Disse avtalene regulerer imidlertid utslipp som har vist seg mulig å redusere uten dramatiske inngrep i produksjon og forbruk. Fossil energi spiller en helt annen og mer sentral rolle i økonomien, og utfordringen blir tilsvarende mer krevende.

Usikkerhet om klimapolitikken skaper overgangsrisiko. Karbonavgifter og omsettelige kvoter er virkemidler for direkte prising av klimagassutslipp. Også direkte reguleringer, så som produktstandarder, vil direkte og indirekte bidra til å korrigere aktørenes beslutninger. Endelig vil utforming av infrastruktur være viktig, både når det gjelder energi og transport og når det gjelder bosettingsmønster. Det er ikke først og fremst klimapolitikken i seg selv som skaper overgangsrisiko, men usikkerheten om fremtidig ambisjonsnivå, fordeling av utslippsreduksjoner og valg av virkemidler. Dette kan illustreres ved usikkerheten som råder i dag om landenes utslippsreduksjoner etter hvert vil være tilstrekkelige for at Parisavtalens mål skal bli oppnådd.

6.3 Bærekraftig utvikling og «tidshorisontens tragedie»

De siste 20 – 30 årene er «bærekraftig utvikling» blitt et viktig kriterium for vurdering av politiske beslutninger. Verdenskommisjonens formulering var at en bærekraftig utvikling «betyr en utvikling som sikrer behovene til dagens befolkning uten å svekke mulighetene for fremtidige generasjoner til å få sine behov dekket».4 FN vedtok i 2016 et sett med «bærekraftmål». 5 Bærekraftmålene omfatter et bredt sett av økonomiske og sosiale mål og miljømål, inkludert klimamålene fra Parisavtalen.

Vekten som blir lagt på bærekraftig utvikling gjenspeiler erkjennelsen av at vi mennesker er i stand til å ødelegge vårt eget naturgrunnlag. Den globale oppvarmingen er det mest akutte eksempelet, men ikke det eneste. Det biologiske mangfoldet er også på rask retur, og plastproblemet til havs er det foreløpig siste i en rekke alvorlige forurensningsproblemer. I tidligere tider var overbelastning av naturgrunnlaget lokale episoder. De teknologiske revolusjonene, som har muliggjort høye levestandarder for store deler av verdens befolkning, setter oss også i stand til å påvirke og degradere nær sagt alle kriker og kroker på kloden.

De samme fossile energikildene som den økonomiske veksten har vært basert på, er hovedkilden til den kanskje alvorligste trusselen mot en bærekraftig utvikling. I stedet for saktevoksende organisk brensel, bruker vi nå opp kull, olje og gass som er skapt over titalls millioner år. Likevel er det altså ikke knapphet på fossile ressurser som begrenser oss, men atmosfærens evne til å absorbere CO₂. Selv om klimaendringene i seg selv er langsomme prosesser, nærmer vi oss raskt et punkt der det kreves null netto utslipp av CO₂ dersom oppvarmingen skal begrenses i tråd med Parismålene.

Den britiske sentralbanksjefen Mark Carneys påstand er at klimaproblemets tidsprofil gjør det vanskelig å løse med de tidshorisontene vi typisk har i økonomi og politikk, jf. boks 6.2. Det synes åpenbart at ekstreme tidsforsinkelser, det potensielle omfanget og irreversibilitet gjør klimaendringene til en utfordring som skiller seg fra de fleste andre. Vi mangler simpelthen institusjoner egnet til å håndtere utfordringer med et tidsperspektiv på et århundre og mer. På den andre siden har overgangsproblemene, og risikoen knyttet til klima- og energipolitikk og teknologiske endringer, en tidsprofil som bør gjøre dem mer overkommelige å innarbeide i normale beslutningsprosesser.

Atferdsøkonomiske undersøkelser tyder på at folk kan ha kort tidshorisont. Mennesker har ofte en atferd som avviker fra teoriens «Homo Economicus». Atferdsøkonomer 6 snakker gjerne om «begrenset rasjonalitet» og «utvidet motivasjon»: Folk er mindre rasjonelt kalkulerende enn teorien forutsetter, men tar også betydelig mer hensyn til andre menneskers velferd og atferd. Ett interessant trekk er «nåtidsskjevhet»: Folk ser ut til å neddiskontere fremtidige beløp langt kraftigere enn det som synes rasjonelt, for eksempel ut fra lånerenten. Ganske særlig gjelder dette nokså nær fremtid, mens det til gjengjeld skilles for lite mellom beløp på ulike tidspunkter lengre fremme. Slik «hyperbolsk» diskontering medfører inkonsistente valg over tid.

Det trenger ikke å bety at folk er uten vilje eller evne til å la seg styre av langsiktige hensyn. Hensynet til andres velferd kan også gjelde kommende generasjoner. Mange har også hevdet at folk opptrer i mange ulike roller, og at vi endrer tenkemåte etter rollen. Blant annet Nyborg7 skiller for eksempel mellom rollene som Homo Economicus og Homo Politicus. De verdiene og preferansene vi uttrykker som samfunnsborgere, vil være annerledes enn de vi uttrykker som individer og konsumenter. Prioriteringene vi viser i politiske valg kan for eksempel avvike fra dem vi gjør i det daglige livet.

Det kan være rimelig å anta at bedrifter har en atferd som ligger nærmere økonomisk rasjonalitet i tradisjonell forstand.8 Det tilsier blant annet at de vil neddiskontere forventede utgifter og inntekter mer rasjonelt enn vi har en tendens til å gjøre som individer. Men studier avdekker mange typer avvik fra teoretisk rasjonalitet også i næringslivet. I finanssektoren har en blant annet påvist slike trekk som overdreven risikotaking, overdreven tillit til egne fremtidsvurderinger, og flokkatferd. Overdreven risikotaking kan skyldes atferdsøkonomiske mekanismer, men også porteføljeforvalteres insentiver i prinsipal-agent-situasjoner 9. Her kan det skilles mellom atferd som avviker fra det som synes rasjonelt for aktørene, og slik atferd som er rasjonell sett fra aktørenes side, men likevel ikke for samfunnet. Private næringsdrivende vil ha en tidshorisont for når investeringer skal forrentes, og for sin egen planlegging, som kan være en annen enn den samfunnsøkonomisk optimale.

Finansmarkedets avkastningskrav betyr at hendelser langt frem i tid tillegges begrenset vekt. Dette avkastningskravet varierer over tid, og avhenger av den forventede risikoen, men neddiskonteringen gjør at inntekter i nær fremtid betyr klart mest.10 Norske finansanalytikere vurderer at risikopremien i det norske markedet for tiden ligger nær 5,0 prosent.11 Legger vi til en risikofri statsobligasjonsrente, vil avkastningskravet for et prosjekt med normal risiko dermed ligge rundt 6,5 prosent.

Investeringers økonomiske levetid varierer kraftig. Figur 6.1 viser hvordan denne levetiden varierer fra om lag fem år for kontorutstyr til over 50 år for forretningsbygg og demninger. Det viser på den ene siden at mange investeringer har begrenset levetid, slik at de for eksempel nokså fort kan erstattes med mer klimavennlige alternativer. Nå er det ikke gitt at den korte levetiden for enkeltgjenstander gjenspeiler så stor fleksibilitet, dersom de inngår i et system med betydelig stivhet. På den andre siden vil mange investeringer, blant annet i bygninger, ha en levetid langt ut mot slutten av århundret. Valg av energiløsninger vil kunne ha langsiktige konsekvenser.

Tallene er beregnet på grunnlag av regler for skattemessig avskrivning. Faktisk økonomisk levetid kan avvike fra den implisitte levetiden den skattemessige avskrivningssatsen tilsvarer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Prosjekter som er vanskelige eller kostbare å justere, bør vurderes å gjøres mer robuste enn man ellers ville funnet nødvendig. Eksempler her kan være legging av vann- og kloakkrør, bygging av demninger, eller etablering av nye boområder. Generelt sett vil det være viktig at beslutninger i dag ikke binder oss opp til løsninger som er svært sårbare for svært ugunstige utfall i fremtiden.12 Det er viktig at utredninger og analyser som ligger til grunn for langsiktige offentlige investeringer og tiltak har et tilstrekkelig langt tidsperspektiv, og integrerer slike klimarisikovurderinger. Vi kommer tilbake til dette i kapittel 8. For prosjekter der det er enklere å korrigere, vil det ofte være fornuftig å vente med ressurskrevende tiltak til man har mer informasjon om sannsynlige utfall og kanskje også bedre teknologi for å gjennomføre aktuelle investeringer.

Noen bransjer er allerede tvunget til å se lengre frem enn andre. Mens det vil være lite naturlig for de fleste leverandører av varer og tjenester å planlegge mange tiår fremover, har for eksempel forsikringsbransjen13 vært tidlig ute med å vurdere konsekvenser av klimaendringer på skademønstre.

For at langsiktige hensyn skal vinne frem, må de nedfelles i politisk bestemte rammevilkår for aktørene i samfunnet. Selv om bedrifter og forbrukere ikke nødvendigvis vil ha et langt tidsperspektiv for sine ordinære handlemønstre, kan de samme aktørene likevel støtte politiske vedtak begrunnet ut fra velferden til fremtidige generasjoner, og som tar sikte på å endre aktørenes egen atferd i dag. Et stabilisert klima er et fellesgode som bare kan sikres gjennom internasjonale avtaler og ambisiøse virkemidler.

6.4 Overordnede prinsipper for håndtering av klimarisiko

Vi har gjort rede for noen hovedutfordringer i håndtering av klimarisiko. Vi har lagt vekt på ulike former for markedssvikt som kan skape klimarisiko og svekke aktørenes evne til å håndtere risikoen. En særlig utfordring er den lange tidshorisonten klimarisiko må vurderes over. Vi har også pekt på at det er svært mye usikkerhet knyttet til mange sider av risikobildet, og svakt kunnskapsgrunnlag for mange av vurderingene. Videre har vi pekt på behovet for enhetlige og tverrgående prinsipper for risikohåndtering, som legger vekt på betydningen av robusthet i møte med risiko vi i liten grad kan styre.

Disse vurderingene har ledet oss til et sett overordnede prinsipper for risikohåndtering. Utvalgets forslag til prinsipper for håndtering av klimarisiko har sett hen til mer generelle prinsipper for risikohåndtering.14 Dette følger naturlig av at denne typen risiko ofte er vanskelig å skille fra annen risiko, for eksempel risiko knyttet til teknologiutvikling, endrede priser på varer og tjenester eller fysisk risiko knyttet til værfenomener som i ulik grad henger sammen med klimaendringer.

På grunnlag av drøftingen ovenfor legger utvalget til grunn følgende:

• 1. Klimarelatert risiko må ses i sammenheng med andre risikoer og de rammeverk som brukes for å håndtere risiko generelt.

  Klimarisiko vil delvis manifestere seg på samme måte som andre risikofaktorer, gjennom endringer i priser og markedsforhold. Fysisk risiko eksisterer fra før, for eksempel i form av flom- og skredfare, men klimaendringene forsterker risikoen.

• 2. Risikohåndteringen må bygge på en systematisk og helhetlig prosess for å analysere risiko og identifisere vesentlige trusler, muligheter og risikofaktorer.

  Dette innebærer at alle virksomheter systematisk må identifisere vesentlige farer, trusler og muligheter som er relevant for virksomhetens aktiviteter på kort og lang sikt. De identifiserte risikofaktorene må analyseres innenfor en helhetlig ramme, hvor både risiko og mulige risikoreduserende tiltak vurderes. Ulike former for scenarioanalyser vil ofte være nyttige i denne prosessen. Prosessen bør være bred og åpen, slik at alle berørte parter involveres og ulike faglige synspunkter blir belyst. En bred prosess og dialog kan gi en felles risikoforståelse, forankre ønsket risikonivå blant berørte parter og styrke robustheten i risikohåndteringen.

• 3. Risikohåndteringen må i tillegg legge vekt på robusthet (resiliens) i tråd med forsiktighets- og føre var-prinsippene, for å møte usikkerhet og potensielle overraskelser som ikke fanges godt opp i risikoanalysene.

  Dette er et generelt trekk ved all risikohåndtering, som blir spesielt viktig og krevende i håndteringen av fysisk klimarisiko. Dette skyldes det svært lange tidsperspektivet og faren for irreversible og mulig katastrofale prosesser.

• 4. Effektiv bruk av samfunnets samlede ressurser tilsier at vurderinger av hvilke risikoer man skal leve med, og hvilke man skal redusere, utføres mest mulig likt på tvers av ulike sektorer og samfunnsområder.

• 5. Ønsket risikonivå må bygge på en bred vurdering av nytte og kostnader.

  Risiko kan være forbundet med muligheter for gevinst. Tiltak for å redusere risiko og øke robustheten kan innebære ulike kostnader. Håndtering av risiko bør derfor være drevet av en prosess der verdiskaping og vekst balanseres mot ønsket om risikoreduksjon. Balansen må baseres på kunnskap og vitenskap, men for mange klimarelaterte beslutninger er kunnskapsgrunnlaget svakt. Nytten kan derfor ikke evalueres kun på basis av forventningsbaserte verdier, også risikoen knyttet til utfall med potensielt alvorlige konsekvenser må vurderes.

• 6. Klare sammenhenger bør etableres mellom beslutninger og konsekvenser.

  Det gir insentiver til gode beslutninger dersom den som tar beslutninger om risikonivå også må ta hensyn til konsekvensene. Det gir et godt grunnlag for en reell avveining mellom kostnader og risikotaking. I dette ligger også at beslutninger om forebygging bør ses i sammenheng med mulig skadeomfang. Myndighetene bør videre søke å gi ansvar for håndteringen av risiko til de som er best egnet til å håndtere den.

• 7. Risikohåndteringen bør bygge på åpenhet.

  Myndighetene bør tilstrebe full åpenhet rundt kunnskapsgrunnlaget for risiko og prosessen for risikohåndtering. Dette gir det beste grunnlaget for at også privat sektor kan legge gode risikovurderinger til grunn i sine beslutninger.

Disse overordnede prinsippene danner et viktig grunnlag for drøftingen vi nå skal ha av risikohåndtering for privat sektor i kapittel 7 og for offentlig sektor i kapittel 8. En popularisert kortversjon av prinsippene er gitt i boks 6.4.

7 Klimarisikohåndtering i privat sektor

I dette kapittelet går vi nærmere inn på klimarisikohåndtering i privat sektor generelt og finansmarkedet spesielt. Finansmarkedene har en nøkkelrolle i privat sektors klimarisikohåndtering. Hovedfokuset i kapittelet ligger derfor på klimarisikohåndtering i finansmarkedene. Utvalget har prioritert et bredt og overordnet perspektiv, og vurderer derfor i kapittelet i mindre grad klimarisikoen øvrige enkeltnæringer står overfor. Gjennomgangen i kapittelet bygger på analysen av klimarisiko i kapitlene 3 – 5 av rapporten, hvor vi beskrev klimaproblemet, gikk nærmere inn på risikobegrepet, og vurderte hvordan norsk økonomi er utsatt for fysisk klimarisiko og overgangsrisiko. Kapittelet bygger i tillegg på kapittel 6, hvor vi blant annet presenterte overordnede prinsipper for håndtering av klimarisiko. Disse kapitlene er relevante også for påfølgende kapittel 8, som ser på det offentliges klimarisikohåndtering.

7.1 Privat sektors klimarisikohåndtering

En vellykket tilpasning til klimaendringer og omstilling til en lavutslippsøkonomi forutsetter at privat sektor er i stand til å håndtere klimarisiko på en god måte. Politiske beslutninger setter rammene for hvordan samfunnet håndterer fysiske klimaendringer, men samfunnets omstilling vil i stor grad være resultatet av beslutninger som tas av private aktører. En vellykket omstilling forutsetter derfor at aktører i privat sektor kjenner til og kan håndtere klimarisikoen de står overfor, men også at privat sektor er i stand til å identifisere hvilke muligheter omstillingen innebærer.

Ulike aktører står overfor ulik klimarisiko og må gjøre ulike vurderinger. Fysisk klimarisiko skaper nye utfordringer, som for eksempel forsikringsforetaks prising av skaderisiko, hvor virksomheter skal lokaliseres, og robustheten til integrerte globale forsyningskjeder basert på lite bruk av lagre. Usikkerhet om klimapolitikken og tempoet i den teknologiske utviklingen gjør på sin side at oljeselskaper og oljeleverandørnæringen må vurdere veldig ulike etterspørselsscenarioer for olje og gass, herunder et scenario med et raskt og markert fall i bruken av fossile brensler. Produsenter av fornybar energi står likeledes overfor et stort utfallsrom for etterspørselen etter deres produkter. Brukere av energi må på sin side ikke bare reflektere over ulike prisbaner på energi, men også vurdere hvordan deres vare- og tjenesteproduksjon kan påvirkes av hvilke energirelaterte teknologier som vil lykkes. En dramatisk omlegging av transportmønsteret vil også innebære konsekvenser svært mange sektorer bør ta hensyn til.

Klimarisiko har konsekvenser for investeringsomfang og investeringsatferd. Overgangen til et lavutslippssamfunn innebærer at noen sektorer og bedrifter står overfor stigende etterspørsel, og dermed et økende investeringsbehov om også prisforventninger støtter opp om lønnsomhetsvurderingene. For andre bedrifter kan investorene være bedre tjent med en svakere investeringsutvikling og tilbakebetaling av penger til eierne. Når investorer står overfor økt usikkerhet og svakt kunnskapsgrunnlag, favoriseres gjerne fleksible og kortsiktige investeringer. I en situasjon med stor usikkerhet fremstår prosjekter som krever lang tilbakebetalingstid, og som er vanskelige å justere underveis, som mindre attraktive. Robusthet er ettertraktet i møte med risiko vi i liten grad kan påvirke.

Fornuftige prinsipper legger et solid grunnlag for god klimarisikohåndtering. Økt kunnskap og bedre risikoforståelse gir grunnlag for bedre beslutninger. I kapittel 6 trakk vi opp et sett med anbefalte prinsipper for håndtering av klimarisiko som er relevante for både store og små aktører i så vel privat som offentlig sektor. Disse overordnede prinsippene for risikohåndtering faller i tre ulike kategorier. De dreier seg om gode og systematiske analyser, basert på tilgjengelig informasjon. De dreier seg om ha gode insentiver, slik at risiko og eksternaliteter blir tatt hensyn til. Og de dreier seg om gode prosesser for håndtering av klimarelatert risiko. Disse prinsippene legger til rette for gode beslutninger som integrerer klimarisiko på lik linje med andre risikofaktorer.

Det er behov for økt kunnskap, scenariotenkning og eierskapsutøvelse. Mange av problemstillingene vi berører i dette kapittelet om klimarisikohåndtering i privat sektor, er på ulike måter knyttet til følgende tre overordnede temaer:

• Informasjon og kunnskap: Klimarisiko er et nytt og viktig fagområde hvor nye innsikter utvikles raskt, som tilsier at feltet fortjener strategisk oppmerksomhet.

• Scenariotenkning og stresstesting: Det er stor usikkerhet om hvordan ulike typer klimarisiko vil utvikle seg, så scenariotenkning kan være nyttig for å vurdere forretningsmodellers robusthet (se boks 7.6).

• Eierskapsutøvelse: Det er økende oppmerksomhet om betydningen av at eierne av selskaper bidrar til disiplin i selskapenes bruk av kapital gjennom å bruke scenarioer og stresstester for å vurdere robustheten til selskapenes forretningsmodeller i møte med klimarelatert risiko.

Aktører i privat sektor må vurdere hvilke trusler, men også hvilke muligheter, klimaendringene kan utgjøre for deres virksomhet. Som blant annet NHO har pekt på, er virksomheters evne til å forstå og handle uten å ha full oversikt over fremtiden viktig i møte med klimautfordringen. I møte med et spektrum av mulige utfall er scenarioanalyse en veletablert metode for å utvikle fleksible og robuste planer, som vil være et nyttig verktøy for mange virksomheter, se boks 7.6. Mange virksomheter er i ferd med å endre sine strategier fra å unngå konsekvensene av klimaendringene, til å aktivt forsøke å oppnå konkurransefortrinn knyttet til mulighetene som følger av omstillingen til en lavutslippsøkonomi.15 Boks 7.1 gir en oversikt over ulike kategorier av trusler og muligheter for private virksomheter i møte med klimarisiko. Kategoriseringen av truslene, eller risikoene, som følger av omstillingen til en lavutslippsøkonomi vil være kjent for mange virksomheter fra deres vurderinger av risiko generelt. En rapport utarbeidet av Oslo Economics for Norsk olje og gass viser for eksempel at olje- og gasselskapene allerede gjør vurderinger av ulike former for klimarelatert risiko som regulatorisk risiko, omdømmerisiko og markedsrisiko.16

Kunnskap om klimarisiko er en forutsetning for at privat sektor kan styrke sin evne til klimarisikohåndtering. Kunnskapen om hvilken risiko klimaendringene innebærer, både for enkeltnæringer og for avgrensede geografiske områder, blir stadig bedre. Blant annet har flere bransjeorganisasjoner tatt initiativer for å kartlegge klimarisikoen de enkelte næringene i norsk økonomi er utsatt for, og gitt råd om hvordan risikoen kan og bør håndteres av deres medlemmer (se boks 7.2). Norsk klimastiftelse i samarbeid med KLP har i en rapport pekt på relevante problemstillinger knyttet håndtering av klimarisiko i ulike næringer.17 Informasjonen om klimarisiko er imidlertid ofte fragmentert, og for den enkelte beslutningstaker i privat sektor kan det derfor være vanskelig å få et helhetlig bilde av klimarisikoen virksomheten står overfor.

Myndighetene bør styrke arbeidet med å gjøre informasjon om klimarisiko lettere tilgjengelig, slik at private aktører kan ta bedre beslutninger. For aktører i privat sektor er det vanskelig å håndtere klimarisiko dersom informasjonen om hvilken klimarisiko de står overfor er fragmentert eller ikke offentlig tilgjengelig. Det finnes i dag betydelig informasjon om klimarisiko, men informasjonen er ikke nødvendigvis gjort tilgjengelig på en slik måte at den enkelt kan inngå i private beslutningsprosesser. Dersom denne informasjonen samles og gjøres offentlig tilgjengelig på en lettfattelig måte, kan det gjøre det lettere for private virksomheter og husholdninger å ta høyde også for klimarisiko når de gjør investeringsbeslutninger (se avsnitt 8.3.2).

Finanssektoren har en nøkkelrolle i privat sektors klimarisikohåndtering. Bedrifters viktigste befatning med klimarisiko er i forbindelse med investeringsbeslutninger, hvor fremtidige forretningsmuligheter og utfordringer skal vurderes. At finansnæringen har kompetanse til å vurdere hvordan klimarisiko kan påvirke lønnsomheten til investeringer i privat sektor vil derfor være et viktig bidrag til en vellykket omstilling. Hovedfokuset i dette kapittelet er på finansmarkedenes håndtering av klimarisiko. Mange av problemstillingene som drøftes, og anbefalingene som gis, er likevel relevante også for aktører som ikke bruker finansmarkedet direkte for å finansiere investeringer eller overføre risiko. For eksempel kan scenarioanalyse være nyttig også for virksomheter som ikke bruker finansmarkedet. Flere av problemstillingene som drøftes i kapittelet er også omtalt og drøftet i vedlegg 7 om klimaendringer, finansmarkeder og finansiell stabilitet.

7.2 Klimarisiko og finansmarkedet

7.2.1 Finanssektorens rolle i omstillingen til en lavutslippsøkonomi

Finanssektoren har flere viktige funksjoner i økonomien, hvorav det å formidle kapital og legge til rette for fordeling og håndtering av risiko er spesielt viktig i et klimarisikoperspektiv. Formidling av kapital skjer både gjennom ulike typer finansielle foretak og direkte gjennom markedet. Risikofordeling kan skje gjennom et forsikringstilbud, hvor tilfeldig fordelte begivenheter håndteres i et kollektiv der usikkerheten er redusert. Finansmarkedet fordeler også risiko ved at egenkapitaleiere og långivere står overfor risiko som kan variere mellom ulike eiendeler. I finansmarkedene vil muligheten til diversifisering føre til at konsekvensene av uventede begivenheter for en portefølje av eiendeler er annerledes enn for hver enkelt av eiendelene. Risiko forsvinner ikke når én aktør reduserer sin eksponering mot en risikofaktor. Den omfordeles bare mellom aktørene. Det er derfor et spørsmål om hvordan risiko i et slik marked blir fordelt, og om det er aktører med dårlige forutsetninger for å håndtere den som ender opp med risikoen. Finansmarkedenes prisdannelse er viktig både for beslutninger som gjelder allokering av kapital og risikohåndtering.

Omstillingen til en lavutslippsøkonomi krever store investeringer. Behovet for nye investeringer i fornybar energi og energieffektiviseringstiltak er alene anslått til over 1 000 mrd. dollar årlig mellom 2015 og 2040 for å nå målet om å begrense den globale temperaturøkningen til 2°C.18 En stor andel av investeringene i privat sektor kanaliseres gjennom finansmarkedene.

Finanssektoren kan ha en pådriverrolle, og bidra til bedre klimarisikohåndtering i andre deler av privat sektor. Enkelte finansmarkedsaktører begynte tidlig å se på hvordan klimaendringene kan påvirke finansmarkedene, og har tatt en aktiv rolle for å få klimarisiko på agendaen til myndighetene. Dersom aktørene i finansmarkedene har en god forståelse av hvilken risiko klimaendringene innebærer for ulike sektorer og virksomheter, vil investorer og finansnæringen kunne være pådrivere for omstilling i andre deler av privat sektor, både gjennom eierskapsutøvelse og kredittgivning, men også gjennom å utvikle nye produkter og instrumenter som for eksempel grønne bolig- og billån og grønne obligasjoner, jf. boks 7.3.

7.2.2 Finansmarkedenes behov for informasjon

Finansmarkedene trenger relevant informasjon om klimarisiko. Velfungerende finansmarkeder fordeler kapital til de investeringsprosjektene og selskapene som gir størst forventet risikojustert avkastning. Finanssektoren er med på å avgjøre hvilke prosjekter som skal få finansiering, herunder om det skal satses på prosjekter i etablerte selskaper eller i oppstartsbedrifter. Ulik risiko fører til ulike vilkår, og slik sett bidrar finanssektoren til å prise klimarisiko. En forutsetning for velfungerende kapitalmarkeder og en effektiv kapitalallokering er at markedsprisene reflekterer tilgjengelig og relevant informasjon. Komplett informasjon er en idealsituasjon som sjelden er oppfylt, siden innhenting av informasjon er ressurskrevende og beslutninger med følger i fremtiden er preget av usikkerhet. Som vist i kapittel 3 og 4, er det stor og vedvarende usikkerhet i mange ledd både når det gjelder fremtidige klimaendringer, klimapolitikk og utvikling i energimarkedene. Mangel på lett tilgjengelig informasjon om klimarisikoen ulike typer foretak står overfor, betyr at det er vanskelig for markedet å prise risiko, og kan føre til at kapitalmarkedene ikke formidler kapital til virksomhetene som er best rustet til å tåle klimarisiko. Feilprising av klimarisiko, og dermed feilallokering av kapital, kan bidra til å øke risikoen for finansiell ustabilitet på lengre sikt (se avsnitt 7.3). Finanskrisen illustrerte hvor store konsekvensene kan bli for økonomi og samfunn om risiko ikke er riktig priset, og samtidig fordelt hos aktører som er dårlig skikket til å håndtere den.

Klimarisiko og omstilling til en lavutslippsøkonomi fordrer eierskapsutøvelse. Insentivene til eier og leder av et selskap er ikke nødvendigvis sammenfallende, samtidig som det kan være krevende for eieren å ha tilstrekkelig informasjon om og kontroll med måten oppgavene løses på av selskapets ledelse. På samme måte kan en kapitalforvalter ha mer kortsiktige insentiver i sin virksomhet enn eieren av kapitalen. Dersom informasjon om foretakenes klimarisikoeksponering og -håndtering er vanskelig tilgjengelig, er det utfordrende for langsiktige investorer gjennom sin eierskapsutøvelse å fremme langsiktig lønnsomhet og bidra til en effektiv omstilling til et lavutslippssamfunn. Slike prinsipal-agent problemer er et generelt problem i finansmarkedene, men kan være spesielt relevant for klimarisiko i lys av denne risikoens langsiktige karakter og potensiale til å skape store strukturelle markedsendringer. Klimarisiko stiller derfor enda sterkere krav om at langsiktige eiere tar ansvar for god rapportering og eierskapsutøvelse, jf. boks 7.4. Aksjonærer kan påvirke selskapers beslutninger og utvikling på flere måter, som stemmegivning på generalforsamling, aksjonærforslag, dialog med selskaper, rettslige skritt, kontakt med regulerende myndigheter og samarbeid mellom investorer.

Eierskapsutøvelse kan være spesielt relevant i næringer som står overfor omstilling. På lang sikt må en legge til grunn at en stram og effektiv global klimapolitikk vil redusere etterspørselen etter fossile brensler og medføre en raskere omstilling av den globale petroleumsvirksomheten enn i et referansescenario uten strammere klimapolitikk. En sentral utfordring for investorene er å vurdere i hvilken grad denne omstillingen vil skje gjennom omstilling av eksisterende selskaper eller gradvis nedbygging av disse selskapene og oppbygging av nye energiselskaper. Om man har en situasjon der oljeselskapene står overfor redusert tilgang på gode og lønnsomme prosjekter innenfor sin tradisjonelle kjernevirksomhet, indikerer både forskning og erfaring at man kan risikere svekket kapitaldisiplin og lavere avkastning til eiere.19 Dette stiller krav til aktiv oppfølging fra eiere for å sikre at investeringer i den tradisjonelle kjernevirksomheten eller i eventuelle nye forretningsområder gir tilfredsstillende lønnsomhet.

Det har vært en sterk vekst i globale investorinitiativer for å møte denne utfordringen. Det mest omfattende investorsamarbeidet på området foregår gjennom initiativet «Climate Action 100+», der over 300 investorer som forvalter til sammen rundt 32 000 mrd. dollar har gått sammen for å drive eierskapsutøvelse overfor de rundt 160 globale selskapene med størst klimagassutslipp, herunder en rekke selskaper i petroleumsnæringen. Initiativet fokuserer på bedre styring av klimarisiko, reduksjon av utslipp i verdikjeden og bedre rapportering i tråd med TCFD-rammeverket (se næmere omtale i avsnitt 7.2.3 nedenfor). Mer åpenhet om selskapenes omstillingsstrategier i møte med klimautfordringen har blant annet som formål å styrke investorenes grunnlag for å disiplinere selskapenes kapitalbruk. Problemstillinger knyttet til klimaendringer er også et viktig fokusområde for Principles for Responsible Investment (PRI), som er det største nettverket for ansvarlig investeringsvirksomhet på verdensbasis.

God selskapsrapportering gjør investorer bedre i stand til å forstå risiko. For å begrense problemene med informasjonssvikt i finansmarkedene, stilles det omfattende lovfestede krav til selskapsrapportering. Det stilles i dag ikke krav i norsk lov om at selskaper skal rapportere særskilt om klimarisiko, men det er bestemmelser om krav til rapportering i regnskapsloven som er relevante. Det stilles bl.a. krav om at store foretak i årsberetningen, eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument, skal redegjøre for hva foretaket gjør for å integrere samfunnsmessige hensyn som miljø i den daglige driften.20 Loven stiller også krav om at foretak som ikke er små foretak, skal gi en beskrivelse i årsberetningen av de mest sentrale risikoer og usikkerhetsfaktorer foretaket står overfor. Det skal etter loven også gis opplysninger om finansiell risiko som er av betydning for å bedømme foretakets eiendeler, gjeld, finansielle stilling og resultat.21 Det følger av loven at foretak som er eksponert mot klimarisiko av betydning, skal rapportere om denne risikoen. De relevante bestemmelsene stiller dog ikke krav om hvordan rapporteringen skal gjøres og fører i liten grad til sammenlignbar informasjon på tvers av foretak. Det kan begrense nytteverdien for markedsaktørene.

Markedsstandarder kan i mange tilfeller fylle den samme rollen som regulering. Markedsaktører som ikke etterlever standardene som utvikles og benyttes i markedet, vil kunne straffes i form av dyrere eller redusert tilgang på kapital. En fordel med utvikling av markedsstandarder sammenlignet med regulering, er at slike standarder gjerne er mer dynamiske og enklere kan justeres i tråd med endrede behov i markedene. Det kan imidlertid være vanskelig for markedet å samle seg rundt én standard, noe selskapsrapportering om klimarelatert risiko har vært et eksempel på. At rapportering er frivillig, kan også føre til at færre selskaper enn ønskelig rapporterer om klimarelatert risiko. Rapporteringen om slik risiko har hittil vært uensartet og fragmentert, og har vært vanskelig å bruke i praksis av investorer. Norske virksomheter og myndigheter bør derfor følge opp internasjonale anbefalinger og støtte arbeidet internasjonalt med å jobbe for enhetlig rapportering om klimarelatert risiko.

7.2.3 TCFD-initiativet: Bedre informasjon om klimarelatert risiko

Det er økende etterspørsel fra investorer etter informasjon om selskapers eksponering og håndtering av klimarelatert risiko. De siste tiårene har det blitt utviklet en rekke rapporteringsrammeverk som også omfatter rapportering om klimarelaterte forhold, som CDP (tidligere Carbon Disclosure Project), Global Reporting Initiative (GRI) og the International Integrated Reporting Council (IIRC). Disse rammeverkene har ikke nødvendigvis vært godt samordnet. Behovet for bedre og mer samlet tilgang til informasjon om klimarisiko, var bakgrunnen for at Financial Stability Board (FSB, et samarbeidsforum for tilsynsmyndighetene i G20-landene) i 2015 satte ned en arbeidsgruppe for å utrede hvordan selskaper på en bedre og mer systematisk måte kan rapportere om klimarelatert risiko. FSB ba arbeidsgruppen Task Force for Climate-related Financial Disclosures (TCFD) om å utvikle et rammeverk for rapportering om klimarelatert risiko, som kan bidra til mer informerte beslutninger om investering og kredittgivning. FSB understreket i arbeidsgruppens mandat at en eventuell standard for rapportering om klimarelatert risiko skulle være frivillig. Arbeidsgruppen la i juni 2017 frem sin endelige rapport med et rammeverk for rapportering om klimarelatert risiko (se boks 7.5).22

TCFD-anbefalingene gir et godt rammeverk for rapportering om klimarelatert risiko, og kan også hjelpe selskapene til å identifisere klimarelaterte trusler og muligheter. Arbeidsgruppen anbefaler at virksomheter rapporterer om klimarelatert informasjon gjennom den ordinære selskapsrapporteringen. Arbeidsgruppen legger til grunn at mange selskaper kan være eksponert mot klimarelatert risiko av betydning, og peker på at anbefalingene kan være nyttige for å oppfylle selskapenes eksisterende rapporteringskrav mer effektivt. Ved å inkludere klimarelatert informasjon i den ordinære selskapsrapporteringen, legges det samtidig til rette for mer informerte beslutninger av investorer og andre om klimarelaterte trusler og muligheter. TCFD anbefaler at selskaper og investorer rapporterer om hvordan de tar hensyn til klimarisiko i sin strategiprosess, og hvordan denne risikoen identifiseres, måles og styres. Anbefalingene fra arbeidsgruppen er gitt fra et investorperspektiv, og er ment å hjelpe virksomheter til å bedre forstå hva slags rapportering om klimarisiko finansmarkedene ønsker. Slik rapportering kan også bevisstgjøre selskapene om hvilken risiko klimaendringene kan utgjøre for deres forretningsmodell. En sentral anbefaling fra TCFD er at selskaper bør stressteste sine forretningsmodeller mot rimelige scenarioer for klimapolitikken (se boks 7.6), og spesielt mot et scenario der temperaturøkningen begrenses i tråd med ambisjonene i Parisavtalen. Slike stresstester vil kunne ha stor verdi for investorer, ettersom selskapene vil måtte vise hvordan de skal kunne tjene penger dersom ambisjonene for klimapolitikken oppfylles.

TCFD legger opp til felles selskapsrapportering, med sektorvise anbefalinger. I rapporten gir arbeidsgruppen allmenne anbefalinger for alle typer selskaper, men det gis også særskilte anbefalinger til aktører i finansmarkedene.23 En særlig anbefaling til bankene er at de bør rapportere om betydelige konsentrasjoner av kreditteksponering mot karbonrelaterte eiendeler, mens kapitalforvaltere bl.a. bør gi en vurdering av hvordan deres investeringsstrategi kan bli påvirket av overgangen til en lavutslippsøkonomi. Dersom banker og andre finansforetak følger opp de særskilte anbefalingene for finanssektoren, vil det kunne bli enklere for tilsynsmyndighetene å vurdere klimarisikoen disse foretakene er eksponert mot, og gjøre det lettere for tilsynsmyndighetene å identifisere klimarelaterte sårbarheter i det finansielle systemet.

Mer informasjon om selskapers klimarisiko og klimarisikohåndtering setter investorer bedre i stand til å utøve sitt eierskap. Lett tilgjengelig og sammenlignbar informasjon om klimarelatert risiko selskaper er eksponert mot, og hvordan de håndterer denne risikoen, vil gjøre aktørene i finansmarkedene bedre i stand til å kanalisere kapitalen til selskapene som er best egnet til å håndtere omstillingen til en lavutslippsøkonomi. Eierskapsutøvelse vil kunne bidra til disiplin i selskapenes kapitalbruk og en raskere omstilling til et lavutslippssamfunn, samtidig som investorene ivaretar egne finansielle interesser.

Anbefalingene fra TCFD har fått bred støtte internasjonalt. Dette reflekterer den økte etterspørselen etter informasjon om klimarelatert risiko i finansmarkedene. I september 2018 hadde over 500 virksomheter og offentlige myndigheter gitt offentlig støtte til anbefalingene. Blant selskapene som har gitt støtte til anbefalingene er mer enn 280 finansielle foretak, med ansvar for aktiva til en verdi av over 100 000 mrd. dollar. NBIM, DNB, Oslo Børs, Storebrand, Equinor og Norsk Hydro er blant virksomhetene som har gitt sin støtte til anbefalingene. Norsk finansnæring har også tatt en aktiv rolle i oppfølgingen av anbefalingene, og DNB har bl.a. deltatt i et pilotprosjekt i regi av FNs miljøprogram om implementering av TCFD-anbefalingene. 24 Bransjeorganisasjonen Finans Norge anbefaler at finansnæringen, og da særlig de store finansaktørene, benytter anbefalingene fra TCFD. Finans Norge anbefaler også at næringen fremmer anbefalingene i sin kontakt med andre næringer, for eksempel gjennom å stille forventninger til bruk av TCFD-rammeverket i utlånsprosesser eller eierskapsutøvelse.

Mange selskaper har kommet i gang med oppfølging av anbefalingene, men det gjenstår mye arbeid før tilgangen til beslutningsrelevant informasjon om klimarisiko er tilstrekkelig. En statusrapport fra TCFD publisert i september 2018 viser at et flertall av selskaper internasjonalt kommer med noe klimarelatert informasjon i sin rapportering, men at det fortsatt er behov for mer innsats for å bedre tilgangen til beslutningsrelevant informasjon. 25 TCFD finner blant annet at selskapene i begrenset grad rapporterer om de finansielle implikasjonene som følger av klimaendringene og at få selskaper i sin rapportering beskriver hvor motstandsdyktige deres strategier er under forskjellige klimarelaterte scenarioer.26 Rapporteringen som er i tråd med anbefalingene fra TCFD skjer ofte i flere ulike dokumenter som årsrapporter og bærekraftrapporter. Rapporteringen varierer betydelig mellom ulike regioner og sektorer, og det er en større andel europeiske selskaper som rapporterer i tråd med anbefalingene enn i andre regioner.

Norske virksomheter bør ta i bruk TCFD-rammeverket og rapportere om håndtering av klimarisiko i tråd med anbefalingene. Det er positivt at store norske virksomheter og norsk finansnæring har uttrykt støtte til TCFD-arbeidet og bidratt i oppfølgingen av arbeidsgruppens rapport. En forutsetning for at en markedsstandard skal ha en verdi er at et tilstrekkelig antall virksomheter rapporterer etter standarden, slik at man får lett tilgjengelig og sammenlignbar informasjon på tvers av virksomheter, sektorer og land som kan brukes av investorer og andre interessenter.

Rapportering etter TCFD-rammeverket vil være nyttig også for virksomheter som ikke bruker finansmarkedet direkte. For de aller fleste virksomheter av en viss størrelse vil finansmarkedene ha en disiplinerende rolle gjennom å bestemme tilgangen til kapital – enten i form av tilgang på finansiering i bank- og obligasjonsmarkedet, eller gjennom aksjonærenes eierskapsutøvelse. Det finnes imidlertid enkelte unntak, som for eksempel offentlig eide virksomheter, som ikke i samme grad trenger å forholde seg til finansmarkedenes disiplinerende rolle. Det er god grunn til at også disse virksomhetene bør rapportere om klimarisikoen de står overfor, og hvordan de håndterer den, i tråd med TCFD-anbefalingene så langt de passer. Slik rapportering vil gi verdifull informasjon for eiere og andre interessenter, men rapporteringen kan også bidra til å bevisstgjøre virksomhetene om klimarisikoen de står overfor og dermed bidra til bedre klimarisikohåndtering.

Norske myndigheter bør avvente å innføre detaljerte lovkrav til rapportering om klimarisiko. Kunnskapen om klimarisiko øker, men det er fortsatt for tidlig å si at det er etablert en allmenn aksept om hvilke detaljerte rapporteringskrav som er hensiktsmessige. Innføring av nasjonale krav kan sies å være i motstrid med et av hovedformålene med TCFD-arbeidet, som er å sikre at rapporteringen om håndtering av klimarisiko er enhetlig og sammenlignbar på tvers av selskaper, sektorer og land. Kodifisering av TCFD-rammeverket i form av ulike nasjonale lovfestede krav kan være uheldig, ved at lovfesting bidrar til å gjøre standarden mindre dynamisk, og gjør det vanskeligere å tilpasse selskapsrapporteringen til endringer i etterspørselen etter informasjon fra markedet. I den internasjonale fag- og politikkdebatten drøftes likevel lovkrav om selskapsrapportering om klimarisiko med utgangspunkt i TCFD-rammeverket, jf. bl.a. EUs handlingsplan for bærekraftig vekst. En løsning som har blitt skissert, er å stille krav om at virksomheter som ikke rapporterer etter TCFD-rammeverket, må forklare hvorfor («comply or explain»).27 Dersom man i EU velger å stille lovkrav til selskapsrapportering om klimarisiko, vil slike lovkrav være EØS-relevante og måtte gjennomføres i norsk rett. Samlet sett tilsier dette at norske myndigheter bør fokusere oppmerksomheten om regelverksutviklingen i EU og i hvilken grad TCFD-anbefalingene følges opp i markedet, en holdning Finansdepartementet også gir uttrykk for i Finansmarkedsmeldingen 2018.28

TCFD-rammeverket kan også ha relevans for klimarisikorapportering på nasjonalt plan. I avsnitt 8.5 skisseres en mulig tilpasning av TCFD-rammeverket for å rapportere om nasjonal klimarisiko. En slik rapportering kan gi et nyttig perspektiv også for privat sektor og dermed styrke deres klimarisikohåndtering.

7.2.4 Klimarisiko i skadeforsikringsmarkedet

Økt hyppighet av ekstremvær kan gi større skadeutbetalinger. I likhet med kapitalmarkedene kan forsikringsmarkedets virkemåte påvirkes av både fysiske klimaendringer og omstillingen til et lavutslippssamfunn. Skadeforsikringsforetakene er de aktørene i finansmarkedene som trolig er mest direkte utsatt for den fysiske risikoen som følger av klimaendringene, og var blant de første finansielle aktørene som begynte å se på hvordan klimaendringene kunne påvirke deres forretningsmodeller. Dersom verdiene som er utsatt for mer ekstremvær er forsikret, kan forsikringsforetakene stå overfor flere og større erstatningsutbetalinger. Antallet registrerte værrelaterte naturskadehendelser har tredoblet seg siden 1980-tallet, og inflasjonsjusterte skadeutbetalinger har økt fra et årlig gjennomsnitt på rundt 10 mrd. amerikanske dollar til over 50 mrd. dollar i samme periode. Den viktigste årsaken til økningen i utbetalingene er økt forsikringsdekning, men det er også tegn til at klimaendringene er en faktor.2930 Hyppigere naturskadehendelser og økte erstatningsutbetalinger i andre deler av verden kan påvirke prisene norske kunder må betale for forsikring, som følge av økte reassuransepremier for norske forsikringsforetak i det internasjonale reassuransemarkedet.

Klimaendringer skaper utfordringer for skadeforsikringsmarkedet.31 Økt hyppighet av naturskadehendelser er en utfordring for foretakene, men de har så langt kunne tilpasse seg gjennom utvikling av bedre verktøy for modellering og prognoser, og gjennom justeringer av dekning og priser. Skadeforsikring er hovedsakelig et ettårig produkt og foretakene kan derfor øke prisene når risikoen øker. Opphoping av ekstremværhendelser kan likevel gjøre det vanskeligere for foretakene å spre risiko, og flere store hendelser i enkeltår kan legge press på inntjeningen og soliditeten til forsikringsforetakene. Videre kan det bli mer krevende å sette riktig pris på forsikringer dersom skademønstrene raskt endrer seg på måter som faller utenfor de historiske erfaringene prisingen bygger på. Hyppigere og mer alvorlige værhendelser kan også føre til økte gjenforsikringspremier, og redusert mulighet for gjenforsikring i enkelte markeder.32

Skadeforsikringsforetakenes tilpasning til klimaendringene kan føre til at færre får tilgang til forsikring. Økte forsikringspremier når klimarisikoen øker er i utgangspunktet positivt, da det gir insentiver til klimarisikohåndtering. Dersom naturskadehendelser skjer hyppigere, og får større konsekvenser enn tidligere, er det sannsynlig at eiendommer i særlig utsatte områder ikke vil kunne forsikres på markedsmessige vilkår. Muligheten for å omfordele risiko for naturskader gjennom forsikringsmarkedet vil for mange private virksomheter være av stor betydning, og manglende tilgang til forsikring kan få store konsekvenser for den økonomiske aktiviteten i utsatte områder. Dersom hyppigere naturskader fører til redusert tilbud av forsikring, kan bankenes kredittrisiko på bolig- og næringseiendomslån øke som følge av reduserte panteverdier på eiendeler som ikke lenger kan forsikres. Selv om skadeforsikringsnæringen på kort sikt kan tilpasse seg klimaendringene, kan næringens tilpasning innebære problemstillinger for resten av samfunnet, som hvorvidt staten bør ta ansvar for at forsikring tilbys i utsatte områder hvis private skadeforsikringsforetak ikke lenger vil tilby slike tjenester.33

I Norge sikrer naturskadeforsikringsordningen bred tilgang til forsikring, uavhengig av risiko. Ordningen er innrettet slik at alle som tegner brannforsikring også får dekning mot naturskader. Naturskadepremien er en promillesats av brannforsikringssummen, og er lik for alle forsikringstakere. Faren for at skadeforsikringsforetakene trekker seg ut av områder med økt risiko for naturskade som følge av klimaendringer, synes derfor å være begrenset i Norge og ordningen synes å fungere godt ut mot forsikringstakerne. At størrelsen på premien er uavhengig av risikoen for naturskade kan samtidig føre til at det investeres for lite i skadeforebygging (se avsnitt 8.4).

7.3 Klimarisiko og finansiell stabilitet

Velfungerende finansmarkeder er en forutsetning for at norsk økonomi skal fungere godt. Finansmarkedene har som beskrevet ovenfor en grunnleggende rolle i moderne økonomier gjennom å formidle finansiering og omfordele risiko. Dersom disse funksjonene svekkes, kan konsekvensene for resten av økonomien bli store. Om markedet ikke fyller sin funksjon godt gjennom å allokere sparekapital til investeringsprosjektene med best risikojustert avkastning, blir resultatet feilinvesteringer og dårligere avkastning på investert kapital. Over tid leder dette til lavere inntektsnivå. Dersom kapitalmarkedene systematisk allokerer kapital feil, kan det føre til at det bygger seg opp finansielle ubalanser. Erfaringer viser videre at når finansielle ubalanser utløses, kan samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien gi kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Gitt finansmarkedenes sentrale rolle i økonomien, er sektoren underlagt omfattende regulering. Reguleringen av finansmarkedene er omtalt nærmere i vedlegg 7 Klimaendringer, finansmarkeder og finansiell stabilitet.

De senere årene har det vært økt oppmerksomhet rundt hvordan klimaendringene kan utgjøre en risiko for finansiell stabilitet. Flere sentralbanker, tilsynsmyndigheter og internasjonale organisasjoner har de siste årene kommet med vurderinger av hvorvidt, og hvordan, klimaendringer kan påvirke den økonomiske utviklingen og finansiell stabilitet.34 Mange har pekt på at klimaendringene, og da særlig overgangen til en lavutslippsøkonomi, kan utgjøre en risiko for finansiell stabilitet som krever oppmerksomhet og handling fra sentralbanker og tilsynsmyndigheter. De fysiske effektene av klimaendringene kan få betydelige konsekvenser for aktører i finansmarkedene på lengre sikt, men det er særlig omstillingen til et lavutslippssamfunn som knyttes til risiko for finansiell ustabilitet på kort og mellomlang sikt. Det har blitt hevdet at risikoen klimaendringene innebærer i utilstrekkelig grad er tatt høyde for i investerings- og kredittbeslutninger i dag, noe som kan føre til feilallokering av kapital og risiko for finansiell ustabilitet på sikt.35 Blant annet har det blitt pekt på at klimaendringer representerer en risiko som i hovedsak materialiserer seg lengre frem i tid enn tidshorisonten de fleste aktørene i finansmarkedene forholder seg til.36 Konsekvensen av dette kan være at risikoen undervurderes i dag, og blir vanskelig å håndtere på et senere tidspunkt.

Risikoen for finansiell ustabilitet avhenger blant annet av når, og hvor brått omstillingen til en lavutslippsøkonomi skjer. Omstillingen til en lavutslippsøkonomi vil føre til endret etterspørsel etter varer og tjenester. Omstillingen kan føre til skrinlagte ressurser, store endringer i markedsverdien til selskaper og påvirke deres tilgang til kapital. Klimaendringene representerer samtidig en type strukturell endring som skjer gradvis, over lang tid. Dette gir i utgangspunktet aktørene i finansmarkedene god tid til å tilpasse sine forventninger og porteføljer. Slike gradvise endringer fører vanligvis ikke til kriser.37 Om forventningene til omstillingen til en lavutslippsøkonomi derimot forstyrres av uforutsette sjokk i form av politikkomslag, brå kast i prisdannelsen eller teknologiske gjennombrudd, øker risikoen for store markedsskift og finansiell ustabilitet, jf. forskjellene mellom fremtidsbildene A og B i avsnitt 3.6. 38 Nyheter som brått endrer aktørers forventninger til fremtiden, kan raskt gi store endringer i verdsettelsen av enkelte selskaper. Faktorer som kan føre til slike markedsskift er utvikling av ny teknologi, nye forskningsresultater om klimaendringer, endringer i klimapolitikk, klimasøksmål, press fra aksjonærer og endringer i den relative prisen på fossile og ikke-fossile energikilder.39 Det oppfattes å være særlig stor risiko for fall i markedsverdien til selskaper innen produksjon av fossile brennstoff, men også for energiselskaper, selskaper innenfor tungindustri og transportsektoren. Det er allerede eksempler på store fall i markedsverdien til foretak i særlig utsatte sektorer, som følge av teknologisk utvikling og endrede politiske og økonomiske forhold. Den samlede markedsverdien til de fire største kullprodusentene i USA falt eksempelvis med 95 prosent i perioden 2010 – 2017. 40

Det har i denne sammenhengen særlig vært oppmerksomhet knyttet til den fremtidige verdsettelsen av oljeselskaper. Disse selskapene står potensielt overfor store endringer i sine rammebetingelser i en verden som lykkes i klimapolitikken. Driftskostnadene ved utvinning av eksisterende reserver er imidlertid lave for mange selskaper, og ulike oljeprisscenarioer kan være konsistente med en overgang til et lavutslippssamfunn. Reserver som er dyrere å utvinne vil kunne bli ulønnsomme, men det er ikke gitt at slike reserver utgjør en vesentlig del av verdsettelsen av selskapene i dag.41 Disse reservene har i utgangspunktet lavere forventet lønnsomhet, og inntekter som ligger langt frem i tid vil uansett veie relativt lite i verdsettelsen av et selskap i dag. Selv om dagens prising av CO₂ er lavere enn det som anslås være konsistent med en vellykket klimapolitikk, er det ikke gitt at markedets verdsetting av oljeselskapene vil endres dramatisk om klimapolitikken strammes til og prisingen av CO ₂ øker i fremtiden.

Private virksomheter er også eksponert mot de fysiske effektene av klimaendringene. Det er særlig sektorer hvor realkapital er en viktig innsatsfaktor som er eksponert mot fysisk risiko, og da særlig i delene av verden hvor de fysiske virkningene av klimaendringene er ventet å bli størst. De som investerer i disse sektorene er indirekte eksponert mot den fysiske risikoen i den grad den ikke er priset inn i selskapenes verdi i dag. Effekten på verdien til porteføljene til en diversifisert institusjonell investor av å ta høyde for eksponering mot fysisk klimarisiko har blitt beregnet til å være i størrelsesordenen -1 til -1,5 prosent avhengig av hvilken markedsindeks som benyttes.42

Også selskaper som baserer sin virksomhet på fornybar energi er eksponert mot overgangsrisiko. Selv om vi vet at vi står overfor en omstilling av energisystemet, er det usikkerhet knyttet til hvordan ulike energipriser vil utvikle seg og hvilke teknologier som vil vinne frem. Dette innebærer en risiko også for selskaper innrettet mot omstillingen til et lavutslippssamfunn. Rask teknologiutvikling og fallende kostnader gjør at investeringer som gjøres i dag raskt kan risikere å konkurreres ut av nyere og billigere kapasitet. Faren for feilinvesteringer og en «grønn boble» i fornybar energi er derfor også relevante problemstillinger når man vurderer klimarisikofaktorer i finansmarkedet.

Klimapolitikk kan øke overgangsrisikoen i finansmarkedene på kort sikt. Den svenske tilsynsmyndigheten Finansinspektionen og den britiske sentralbanken har pekt på at tiltak for å begrense klimaendringene paradoksalt nok kan øke overgangsrisikoen i det finansielle systemet på kort sikt, gjennom å øke risikoen for brå endringer i verdsettelsen av selskaper.43 I den europeiske sentralbankens (ECB) årlige risikokart er klimarelaterte risikoer med for første gang i kartet for 2019.44 Risikokartet gir en oversikt over ECBs vurdering av de viktigste risikodriverne i banksystemet i euroområdet over en tidshorisont på to til tre år, langs dimensjonene sannsynlighet og innvirkning. Etter ECBs vurdering utgjør ikke klimarelaterte risikoer en trussel mot finansiell stabilitet i euroområdet på kort sikt, og sannsynligheten for at klimarelaterte risikoer materialiserer seg på kort sikt er liten, og langt mindre enn for andre risikodrivere, se figur 7.1. ECB peker samtidig på at bankene kan påvirkes indirekte, men materielt, av hyppigere ekstremvær og omstilling til en lavutslippsøkonomi. Bankene må etter ECBs vurdering derfor iverksette tilstrekkelige tiltak for å håndtere sin eksponering mot utsatte sektorer.

Kilde: Den europeiske sentralbanken.

På lengre sikt kan effekten av klimaendringer gi større virkninger på økonomi og finansmarkeder. I debatten om hvordan klimaendringene påvirker finansmarkedene knyttes risikoen for finansiell ustabilitet særlig til en brå omstilling til en lavutslippsøkonomi, jf diskusjonen av ulike hovedscenarioer i kapittel 3. Manglende omstilling vil imidlertid også kunne medføre store økonomiske konsekvenser. Mens modellanalyser typisk viser at moderate klimaendringer ikke gir store effekter for verdensøkonomien aggregert (jf. kapittel 5), er det samtidig en ikke-neglisjerbar sannsynlighet for dramatiske klimaendringer med store virkninger på lang sikt. Det er stor usikkerhet om sammenhengen mellom global temperaturøkning og økonomiske skadeeffekter, men det er grunn til å tro at den ikke er lineær. Dersom de økonomiske konsekvensene av klimaendringene blir store, er det rimelig å tro at det også blir store utslag i finansmarkedene. Disse virkningene kan i sin tur forsterke de negative virkningene på realøkonomien. Sett i sammenheng med de tre hovedscenarioene omtalt i kapittel 3, vil finansiell stabilitet i mindre grad være en bekymring i scenario A med vellykket klimapolitikk enn i scenario B med senere og kraftigere innstramming i virkemiddelbruken. I scenario C med dramatiske klimaendringer er annen risiko mer dominerende, men den kan skape forstyrrelser i finansmarkedene som igjen kan forsterke problemer på andre områder.

Dersom omstillingen til en lavutslippsøkonomi skjer brått og uventet, kan endringene påvirke norsk økonomi gjennom flere kanaler. For det første vil brå fall i markedsverdien av fysiske eiendeler og verdipapirer ha en direkte effekt på norsk økonomi gjennom å redusere verdien av private og offentlige investeringer. Dersom brå markedsskift i enkeltsektorer fører til bredere markedsuro og finansiell ustabilitet, vil smittevirkninger fra internasjonale finansmarkeder kunne påvirke den finansielle stabiliteten også i Norge. Brå markedsskift vil også kunne ha en direkte effekt på den norske finanssektoren gjennom økte tap på utlån til utsatte sektorer. Dersom utlånstapene blir store, kan det svekke bankenes kapasitet til å formidle finansiering til bedrifter i andre sektorer, noe som kan gi negative ringvirkninger i norsk økonomi.

De største norske bankene har en ikke ubetydelig eksponering mot næringer som kan være særlig utsatt for overgangsrisiko. Undersøkelser internasjonalt viser at en betydelig andel av bankers kreditteksponering er mot foretak i disse næringene. Beregninger utført av de franske og nederlandske sentralbankene viser at finanssektoren i de to landene har en betydelig eksponering mot sektorer som anses å være særlig utsatt for overgangsrisiko.45 Det er ikke gjort tilsvarende beregninger av norsk finanssektors samlede eksponering mot disse sektorene, men i forbindelse med oljeprisfallet innhentet Finanstilsynet i januar 2015 informasjon om de syv av de største norske bankenes kreditteksponering mot oljenæringen og oljerelaterte bransjer. Etter bankenes egne vurderinger utgjorde eksponeringer mot selskaper som ville bli direkte negativt påvirket av lavere oljepris mellom 5 og 25 prosent av den enkelte banks totale bedriftsmarkedsportefølje.46 Norske bankers eksponering mot oljerelatert virksomhet kan ifølge Norges Bank skape en særegen risiko ved en omstilling bort fra fossile energikilder. 47 Omfattende klimatiltak og teknologisk utvikling vil etter Norges Banks vurdering kunne påvirke norske oljeleverandørers finansielle stilling og derfor også bankenes utlånstap. Tabell 7.1 gir en stilisert illustrasjon av hvordan bankenes balanser kan bli påvirket av klimarisiko.

Oljeprisfallet viste at bankene kan tilpasse seg, men risikoen for utlånstap og negative ringvirkninger vil være høyere ved et brått og varig strukturelt markedsskift. Norske banker klarte seg godt gjennom oljeprisfallet i 2014, og utlånstapene var svært moderate i perioden 2014 – 2018.48 Oljeprisfallet var imidlertid relativt kortvarig, noe som ga banker og låntakere mulighet til å tilpasse seg, for eksempel gjennom restrukturering av gjeld. Ved en brå og varig strukturell nedgang i etterspørselen etter olje, vil mulighetene for restrukturering være mer begrensede, og bankenes kredittrisiko høyere. Dersom en strukturell endring skjer over lang tid, vil bankene lettere kunne tilpasse seg gjennom gradvis å justere sine utlånsporteføljer ettersom porteføljene typisk rulleres hvert femte år.49

Koblingen mellom klimarisiko og finansiell stabilitet retter fokus mot hvilken rolle tilsynsmyndigheter og sentralbanker har i håndteringen av klimarisiko. I den pågående internasjonale debatten rundt tilsynsmyndighetenes og sentralbankenes rolle er det blitt foreslått flere måter tilsynsmyndigheter og sentralbanker kan bidra til å håndtere klimarisikoen som kan oppstå i finansmarkedene. 50 I debatten har det særlig blitt pekt på at myndighetene bør utvikle verktøy og metoder som kan gi bedre forståelse av klimarelatert risiko. Myndighetene kan også bidra til bedre forståelse av klimarelatert risiko gjennom å legge til rette for, eller stille krav om, at investorer og finansforetak rapporterer om slik risiko (se også avsnitt 7.2.3). Videre har det blitt foreslått at klimarisiko kan tas eksplisitt høyde for i finansmarkedsreguleringen, for eksempel gjennom kapitalkravsregelverket for banker (jf. omtale i boks 7.7).

Det er satt i gang initiativer for å øke kunnskapen om sammenhengen mellom klimarisiko og finansiell stabilitet. Internasjonalt er det fra myndighetshold satt i gang en rekke prosesser for å bedre forståelsen av hvordan klimaendringene kan påvirke finansmarkedenes virkemåte og hvordan finansmarkedene kan kanalisere kapital til bærekraftige formål, se også kapittel 4 i vedlegg 7 om klimaendringer, finansmarkeder og finansiell stabilitet. I Storbritannia har sentralbanken kommet med vurderinger av klimaendringenes påvirkning på henholdsvis skadeforsikringsnæringen i 2015 og banksektoren i 2018. Den britiske tilsynsmyndigheten Financial Conduct Authority (FCA) la i oktober 2018 frem et diskusjonsnotat med vurderinger av hvilke områder som krever oppmerksomhet fra tilsynsmyndighetene og hvor de ba om innspill fra interessenter om hvilke tiltak som vil være hensiktsmessige. 51 Som nevnt over har den nederlandske sentralbanken kartlagt klimarisiko den nederlandske finanssektoren er eksponert mot. I Sverige har tilsynsmyndigheten Finansinspektionen gitt en vurdering av hvordan klimaendringene kan påvirke finansmarkedene generelt, og svensk finanssektor spesielt. 52 I 2015 etablerte G20 en arbeidsgruppe for grønn finans som skal identifisere barrierer for grønn finans, og utrede hvordan man kan legge bedre til rette for at det finansielle systemet kanaliserer privat kapital til grønne investeringer. I 2017 ble det etablert et nettverk for sentralbanker og tilsynsmyndigheter som bl.a. har som mål å identifisere klimarisiko i finanssektoren og å utvikle grønn finans.53 EU-kommisjonen la våren 2018 frem en handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst hvor det ble varslet flere konkrete tiltak, se boks 7.7.

Det er fortsatt behov for mer kunnskap om klimarisikoen i finansmarkedene og hvordan den bør håndteres. Den internasjonale politikk- og fagdebatten om klimarisiko i finansmarkedene er fortsatt ung, og det gjenstår flere spørsmål som må besvares. Tilgangen på informasjon om klimarisikoen aktørene i finansmarkedene er eksponert mot er fortsatt begrenset, men kan bli forbedret som følge av bedre rapportering om klimarisiko.

Norske myndigheter bør bygge kompetanse om klimarisiko og ta del i debatten og arbeidet som pågår internasjonalt. Det er tegn til at klimarisiko i finansmarkedene er på vei inn på agendaen hos relevante norske myndigheter. Blant annet er det å vurdere finansforetakenes håndtering av klimarisiko eksplisitt nevnt i Finanstilsynets tildelingsbrev for 2018 som en av tilsynets oppgaver.54 I Finansdepartementets budsjettproposisjon for 2019 skriver departementet at det er en oppgave for Finanstilsynet å kartlegge og analysere mulige konsekvenser av klimaendringene for finanssektoren, og hvilken risiko klimaendringene kan utgjøre i sektoren.55 Norges Bank har omtalt klimarisiko i finansmarkedene i enkelte av sine rapporter. Dette arbeidet bør videreføres og intensiveres. Dersom det viser seg at klimarisiko faktisk utgjør en vesentlig risiko for finansiell stabilitet, vil det å håndtere denne risikoen ligge innenfor tilsynsmyndighetenes og sentralbankenes mandat. Relevante myndigheter bør derfor bygge kompetanse om klimarisiko for å sikre at mulige klimarelaterte risikofaktorer for finansiell stabilitet identifiseres og håndteres. Kunnskap om klimarisiko vil også kunne være viktig i tilsynsvirksomheten til Finanstilsynet.

Det er gjensidig avhengighet mellom offentlig og privat sektor. Det innebærer at det ikke er et skarpt skille mellom klimarisiko i privat og offentlig sektor. Klimarisikohåndtering i finansmarkedet vil ha nytte av økt kunnskap om klimarisikohåndteringen i offentlig sektor og for Norge samlet. Dette skal vi nå se nærmere på i kapittel 8.

8 Klimarisikohåndtering i offentlig sektor

Dette kapittelet omhandler det offentliges klimarisikohåndtering. Et sentralt spørsmål er om hensynet til klimaendringer, klimapolitikk og klimarelatert risiko har en tilstrekkelig plass når det planlegges og tas viktige beslutninger i offentlig sektor. Kapittelet ser nærmere på hvordan problemstillingene diskutert i kapittel 5 om klimarisikofaktorer for Norge bør håndteres av det offentlige, og bygger på diskusjonen i kapittel 6 og 7 om risikohåndtering generelt og for privat sektor spesielt. I kapittel 4 påpekte vi at den fysiske klimarisikoen vil fremstå som en systematisk risiko. Klimaendringene vil berøre ulike land og aktører ulikt, og kan ved moderat oppvarming være gunstig for noen, men ved økende temperatur vil endringene gjennomgående ramme hele kloden negativt og begrense mulighetene for å redusere risikoen gjennom risikodeling.

Staten avlaster i mange sammenhenger privat sektor for risiko gjennom for eksempel trygde- og overføringsordninger, risikodeling i skattesystemet, næringsstøtte og garantiordninger. Det innebærer at statens eksponering og perspektiv på klimarisiko vil være annerledes enn for en privat aktør blant annet fordi myndighetene kan ha mindre mulighet til å diversifisere bort eller avlaste en del typer risikoer enn private. Videre har myndighetene en rekke oppgaver som kan gi eksponeringen mot fysisk risiko, overgangsrisiko og, i ytterste konsekvens, søksmålsrisiko. Dette gjelder blant annet samfunnsplanlegging, beredskap eller helse.

Noen typer risiko er vanskelig fullt ut å ta høyde for på forhånd, både når det gjelder omfang og tidspunkt. Dette kan for eksempel gjelde behov for tiltak eller inngripen dersom finansiell stabilitet er truet. Staten har derfor en spesielt stor interesse i å forstå, håndtere og forebygge klimarelatert risiko. I dette kapittelet presenteres innledningsvis utvalgets hovedanbefalinger for offentlig sektor, før det gis en nærmere gjennomgang av en del utvalgte temaer innenfor den overordnede politikkutformingen, beslutningssystemer i offentlig sektor, samfunnsplanlegging og ressursforvaltning, før det avrundes med en drøfting av informasjon og kunnskapsdeling.

8.1 Hovedanbefalinger

Manglende håndtering av klimarisiko kan gi økte skader og sløsing med ressurser. Dersom klimarisiko ikke gis behørig oppmerksomhet, kan beslutninger vise seg for lite robuste overfor en usikker fremtid og det kan bli lagt for lite vekt på forebygging i forhold til reparasjon. Blant hovedutfordringene i håndtering av klimarisiko, har utvalget lagt særlig vekt på ulike former for markedssvikt, den lange tidshorisonten klimarisiko må vurderes over, at det er mye usikkerhet rundt mange sider av risikobildet, at det er svakt kunnskapsgrunnlag for mange av vurderingene, og at det er behov for enhetlig og tverrgående risikohåndtering som legger vekt på betydningen av robusthet i møte med risiko vi i liten grad kan styre. Disse vurderingene har ledet oss til et sett overordnede prinsipper for risikohåndtering for både privat og offentlig sektor (jf. kapittel 6 og boks 8.1).

De overordnede prinsippene for risikohåndtering legger samtidig grunnlag for mer konkrete anbefalinger for å bidra til bedre beslutninger. Anbefalinger for å bidra til gode beslutninger om klimarisikohåndtering faller i tre ulike kategorier, jf. figur 8.1 De dreier seg om gode og systematiske analyser basert på tilgjengelig informasjon. De dreier seg om å ha gode insentiver slik at risiko og eksternaliteter blir tatt hensyn til. Og de dreier seg om gode prosesser for håndtering av klimarelatert risiko:

Gode beslutninger om håndtering av klimarisiko avhenger av gode analyser basert på tilgjengelig informasjon, egnede insentiver som reflekterer risiko og eksternaliteter, samt gode prosesser med et helhetlig perspektiv.

Kilde: Klimarisikoutvalget.

• God analyse: Verdens forståelse av klimarisiko er i støpeskjeen, så mer informasjon, bedre rapportering og økt kunnskapsgrunnlag er nødvendig. En god risikoanalyse ser ulike risikofaktorer i sammenheng og belyser usikkerhet, slik at perspektivet må utvides fra en prognose med partielle sensitiviteter til å anvende scenarioanalyser hvor flere elementer endres samtidig. For Norge er det spesielt aktuelt med scenarioanalyser og stresstesting av finanspolitikken og petroleumssektoren. Det anbefales å etablere og vedlikeholde et eget sett scenarioer for oljepriser, gasspriser, CO₂-priser samt kostnadsutvikling som kan legges til grunn for stresstester av offentlige investeringer og formue.

• Myndighetene bør følge utviklingen internasjonalt i tenkningen rundt klimarisiko, herunder vurderinger av geopolitisk risiko forbundet med klimaendringer og omstilling til et lavutslippssamfunn, samt bidra til bedre informasjonstilgang om klimarisiko for aktører både i privat og offentlig sektor.

• Riktige insentiver: En sentral oppgave for politikken er å korrigere markedssvikt og skape riktige insentiver. Et viktig bidrag til å redusere klimarisiko er en forutsigbar og effektiv klimapolitikk globalt og nasjonalt. Dette gir offentlige og private virksomheter et bedre grunnlag for å fastsette sine fremtidsplaner og investeringsbeslutninger, og legger til rette for en eierskapsutøvelse som håndterer klimarisikoens langsiktige natur. Det gir videre finanssektoren et bedre grunnlag for å fylle sin sentrale rolle i å kanalisere lån og egenkapital til bedrifter i overgangen til et lavutslippssamfunn på en god måte, og dermed unngå feilinvesteringer, svak avkastning og finansiell ustabilitet. Det legger også grunnlag for at forsikringsordninger fungerer som de bør, og at forebygging ses i sammenheng med skadeomfang.

• Helhetlig prosess: En god beslutningsprosess har et helhetlig perspektiv hvor klimarisikovurderinger utføres mest mulig likt på tvers av ulike områder, klimarisiko ses i sammenheng med andre risikofaktorer, og klimarisikohåndtering integreres i eksisterende risikostyringsrammeverk hvor klimarisikoens særegenheter er hensyntatt. Staten bør utarbeide en særskilt temaveileder om klimarisiko for å styrke beslutningssystemet i offentlig sektor.

Anbefalingene blir nærmere drøftet i dette kapittelet og er oppsummert i boks 8.9.

8.2 Overordnet politikkutforming

8.2.1 Økonomisk politikk

Den økonomiske politikken i Norge skal bidra til å dempe virkningene på norsk økonomi av sjokk og forstyrrelser, herunder slike som er relatert til klimarisiko. Pengepolitikken, med fleksibel valutakurs og inflasjonsstyring, er førstelinjeforsvaret i å stabilisere økonomien. Norges Bank kan endre renten raskt dersom uforutsette hendelser inntreffer, og endringer i valutakursen kan virke som en viktig stabilisator. Finanspolitikken brukes ved behov til å understøtte pengepolitikken i den kortsiktige stabiliseringspolitikken, og skal også hjelpe til med å håndtere store og varierende petroleumsinntekter over tid.

Klimarisiko kan skape nye utfordringer for stabiliseringspolitikken. Større klimaendringer og klimapolitiske tiltak kan gi økt forekomst av negative tilbudssidesjokk, for eksempel i form av kostnadsøkninger på mat, energi eller transport. Slike situasjoner er generelt krevende å adressere i stabiliseringspolitikken, men økt bevissthet og åpenhet om ulike sider ved klimarisiko vil gjøre pengepolitikken og finanspolitikken mer robust. Pengepolitiske myndigheter som klargjør hvordan de tenker å håndtere potensielt nye tilbudssidesjokk, kan gi privat sektor et bedre grunnlag for sin klimarisikohåndtering.

Det finanspolitiske rammeverket reflekterer de særlige utfordringene vi står overfor i håndteringen av en stor petroleumsformue, både på kort og lang sikt. Siden 2001 har Statens pensjonsfond utland (SPU) og handlingsregelen gitt en plan for gradvis økt bruk av petroleums- og fondsinntekter i norsk økonomi. Fondsmekanismen sikrer at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet settes til side i SPU sammen med avkastningen av fondets eiendeler. Videre sier handlingsregelen at uttaket fra fondet over tid skal følge den forventede realavkastningen av fondet. Når vi over tid bare bruker avkastningen, opprettholdes realverdien av fondet. Samtidig bidrar fondet og handlingsregelen til å skjerme statsbudsjettet og norsk økonomi fra kortsiktige sjokk og forstyrrelser.

Rammeverket for den økonomiske politikken bestod en viktig test i møtet med oljeprisfallet i 2014. Norsk økonomi tok seg relativt raskt opp igjen. Med tanke på det kraftige sjokket den ble utsatt for, indikerer dette en omstillingsdyktig økonomi. Forvaltningen av SPU bidro da også til at vi kunne iverksette motkonjunkturpolitikk uten samtidig å være bekymret for økt gjeldsbyrde. Samtidig dro vi fordel av at oljeprisene gradvis begynte å stige igjen.

Overføringene fra oljefondet til offentlige budsjetter vil imidlertid etter hvert avta målt som andel av økonomien. Handlingsrommet i finanspolitikken vil da bli mindre enn det vi har vært vant til de siste par tiårene. Samtidig må vi forberede oss på at etterspørselen fra oljevirksomheten rettet mot fastlandsøkonomien vil reduseres etter hvert som petroleumsinvesteringene faller. Erfaringene fra å håndtere det midlertidige oljeprisfallet i 2014 kan ha begrenset overføringsverdi til en eventuell situasjon med permanent lavere inntekter.

En viktig utfordring fremover vil være å omstille norsk økonomi til en virkelighet uten den vekstimpulsen som har fulgt med olje- og gassressursene. Veksten må komme i næringer uten den ekstra høye avkastningen på arbeid og kapital det er i oljevirksomheten. Det betyr både at skatteinntektene ikke vil vokse like sterkt og at bedriftene ikke kan forvente like høy avkastning på kapitalen som i petroleumsvirksomheten.

Staten bør legge vekt på en finanspolitikk som er robust overfor klimarelaterte sjokk og forstyrrelser. I den makroøkonomiske planleggingen bør det legges vekt på langsiktig bærekraft i offentlige finanser og stresstesting mot klimarisiko. Finanspolitikken må være robust for at det gjennomføres en ambisiøs global klimapolitikk.

Både statens og Norges klimarisiko bør synliggjøres bedre. Regjeringen bør ved passende mellomrom, eksempelvis i perspektivmeldingen hvert fjerde år, presentere en vurdering av både statens og Norges samlede klimarisikoeksponering. Sammen med anslagene over petroleumsformuen i nasjonalbudsjettdokumentene, bør det vises hvordan ulike prisscenarioer for råolje-, gass- og CO₂ -priser samt kostnadsutviklingen påvirker gjenværende petroleumsformue, herunder «stressteste» mot lavere olje- og gasspriser.

Virkningen av klimarisiko på hele nasjonalformuen er viktig for å klargjøre konsekvenser for nasjonens fremtidige konsummuligheter. I utviklingen av makroøkonomiske modeller og analyser som legges til grunn for politikkutforming, vil det være en fordel å legge vekt på en bedre integrasjon av de samlede virkningene av klimarisikoen på nasjonalformuen enn hva som gjøres i dag. Samspillet mellom ulike elementer av nasjonalformuen bør være godt forstått, jf. drøfting i kapittel 5. Det vil videre være en fordel om en i fremskrivinger i større grad ser på hvordan teknologiutvikling, og ulike scenarioer for denne, påvirker klimarisiko, offentlige finanser, og den samlede nasjonalformuen. Beregninger i kapittel 5 antyder at klimarisikoen knyttet til petroleumsformuen ikke er svært stor, sammenliknet for eksempel med oljeprisrisikoen tidligere år, markedsrisikoen for Statens pensjonsfond eller risikoen knyttet til lavere produktivitetsvekst for humankapitalen. Kunnskap om nasjonalformuens klimarisiko bør imidlertid forbedres. Mens usikkerhet i dagens makroøkonomiske analyser ofte belyses med sensitivitetsanalyser rundt forventningsrette modellanslag, vil en videreutvikling med bruk av scenarioanalyser kunne gi et rikere uttrykk for risikoen (jf. boks 8.4). Det vil gi bedre anledning til å se klimarisikofaktorer på tvers av sektorer i sammenheng, og vil legge et mer solid grunnlag for å utforme en bærekraftig og robust finanspolitikk.

For å være forberedt på konsekvensene av klimaendringer, er det viktig å sikre økonomiens og velferdssystemenes fleksibilitet og tilpasningsevne. Det er viktig at myndighetene sørger for at markedet settes i best mulig stand til å håndtere klimarisiko ved at markedssvikt korrigeres. For å møte økonomiens behov for omstilling, er et velfungerende arbeidsmarked med høy deltakelse sentralt. I en verden der klimaendringer kan medføre høyt immigrasjonspress, blir innvandrings- og integreringspolitikken viktig.

8.2.2 Klimapolitikk

En effektiv global klimapolitikk er det viktigste redskapet for å redusere klimarisiko. Skal vi unngå å havne i scenario C med dramatiske klimaendringer (jf. omtale i kapittel 3), er det kun en virkningsfull global klimapolitikk som hjelper. Figur 3.15 illustrerer rollen til klimapolitikk i å begrense fremtidige klimaendringer. I tillegg til å redusere den fysiske klimarisikoen, kan en forutsigbar og kostnadseffektiv politikk på globalt og nasjonalt nivå for å nå klimamålene også redusere overgangsrisikoen ved at privat sektor får økt visshet om fremtidige rammevilkår.56 Som en del av beslutningsgrunnlaget for den norske klimapolitikken, gjøres det løpende virkemiddelvurderinger av blant annet statlige direktorater, departementer, og forskningsmiljøer. Det er nedsatt et offentlig teknisk beregningsutvalg for klima som skal bidra til å forbedre kunnskapsgrunnlaget for å beregne utslippseffekter og samfunnsøkonomiske kostnader ved ulike klimarelaterte tiltak over statsbudsjettet. Beregningsutvalget er spesielt bedt om å gi råd om forbedringer i metodene for tiltaks- og virkemiddelanalyser på klimaområdet.

Politiske tiltak og reguleringer kan skape mer forutsigbarhet om rammebetingelser og dempe klimarisikoen i overgangen til et lavutslippssamfunn. Stortinget har vedtatt at Norge skal bli et lavutslippssamfunn innen 2050, med 80 – 95 prosent lavere klimagassutslipp enn i 1990. Boks 8.2 går i gjennom hovedtrekkene i norsk klimapolitikk. I Regjeringens strategi for Grønn konkurransekraft pekes det på at den globale klimapolitikken blir stadig strengere og man ser en stadig raskere teknologisk utvikling som endrer rammebetingelsene for norsk næringsliv. Mobilisering av privat kapital for klimavennlig omstilling krever riktige rammebetingelser, fremfor alt gjennom prising av utslipp, reguleringer og målrettet støtte til forskning og utvikling. Norges mål om å bli et lavutslippssamfunn innen 2050 og Parisavtalen gir private aktører viktige holdepunkter for langsiktig planlegging.

For å løse klimautfordringene på en effektiv måte, er det nødvendig at forurensende aktivitet tar hensyn til den skaden som påføres samfunnet. Det offentlige kan gripe inn i markedet med økonomiske virkemidler som avgifter, omsettbare kvoter og subsidier, eller ved direkte reguleringer som forbud og påbud. Det gir insentiver til å redusere utslipp, samtidig som det blir mer lønnsomt å utvikle og ta i bruk ny og mer miljøvennlig teknologi. Om lag 80 prosent av Norges klimagassutslipp er omfattet av enten kvoter eller avgifter (eller begge deler). Omtrent 20 prosent, av de globale utslippene har et slikt prissignal å forholde seg til, enten fra nasjonale eller regionale myndigheter.57

Å tilpasse sektorer til en strammere klimapolitikk sent, gir isolert sett høyere overgangsrisiko. Avgifter og kvoter er viktige virkemidler i klimapolitikken i Norge. Prisen på utslipp i Norge varierer imidlertid betydelig, både mellom sektorer og utslippskilder, jf. figur 8.2 som viser pris (avgift/kvotepris) på utslipp av klimagasser i Norge (målt i 2016-tall). Aktiviteter som i dag ikke har en pris på utslipp som reflekterer deres utslippsbidrag, har isolert sett en større overgangsrisiko enn aktiviteter som allerede nå må tilpasse aktiviteten sin til en høy utslippskostnad. For noen sektorer er likevel de indirekte virkningene av klimatiltak i andre sektorer viktigere for risikobildet. For eksempel kan tiltak for å dempe etterspørselen etter olje og gass få konsekvenser for transportsektoren.

Prisen på utslipp i Norge varierer betydelig, både mellom sektorer og utslippskilde. Klimagassutslipp fra landbrukssektoren ligger lengst til venstre. På den andre siden av figuren er aktiviteter som har høy pris på utslipp fra sin aktivitet, olje- og gassvirksomhet og innenriks luftfart.

¹ Utslippstallene er fra 2016, avgiftssatsene er 2018-satser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

8.2.3 Beslutningssystemer i offentlig sektor

Klimarisiko er krevende å skille fra andre risikofaktorer, så klimarisikohåndtering bør integreres i eksisterende risikostyringsrammeverk. Det er viktig med en helhetlig tilnærming til klimarisiko med felles prinsipper og metoder på tvers av ulike områder, jf. boks 8.1 med overordnede prinsipper for håndtering av klimarisiko. Beslutninger om forebygging bør ses i sammenheng med mulig skadeomfang. Mangel på informasjon, gale prissignaler eller uheldige insentiver er eksempler på markedssvikt som kan hemme Norges evne til å håndtere klimarisiko. En viktig oppgave for politikken er å identifisere og korrigere slik markedssvikt.

Samfunnsøkonomiske analyser er et viktig verktøy for å identifisere alle vesentlige virkninger et større tiltak kan ha. Formålet er å gi beslutningstakere et best mulig utgangspunkt for å prioritere mellom tiltak og å fatte informerte beslutninger. Utredningsinstruksen stiller krav om å beregne økonomiske og administrative konsekvenser av investeringer som planlegges, og Finansdepartementet har fastsatt prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser for å bidra til kvalitet og sammenlignbarhet i analysene. Ved å beskrive de sentrale virkningene av det som utredes, bidrar analysene også til å synliggjøre de vurderingene som ligger bak en prioritert liste med tiltak og en eventuell beslutning om å iverksette ett eller flere tiltak framfor andre. Virkningene kan beskrives kvalitativt, kvantitativt eller verdsettes i kroner. For å få et godt beslutningsgrunnlag, er det viktig å beskrive hvilke virkninger tiltak vil ha på andre forhold. Vurderinger og håndtering av ulike typer risiko er sentralt i utarbeidelsen av slike analyser. Vedlegg 2 Klimaendringer og klimarisiko i samfunnsøkonomiske analyser og integrerte evalueringsmodeller gir ytterligere innsikt i dette temaet.

I samfunnsøkonomiske analyser i offentlig sektor må klimarelatert risiko sees i sammenheng med andre risikoer og de rammeverk som brukes for å håndtere risiko generelt. Ufullstendig eller manglende utredning øker faren for at det fattes dårlige beslutninger. Rundskrivet for samfunnsøkonomiske analyser åpner for at det kan utarbeides sektorveiledere som gir utdypende forklaringer og retningslinjer for sektorspesifikke beregningsforutsetninger. Sektorveiledere for samfunnsøkonomiske analyser utfyller det overordnete rammeverket for slike analyser.58

Samfunnsøkonomiske analyser brukes også i kommunene og i fylkeskommunene. De er for eksempel et nyttig verktøy for å identifisere og synliggjøre virkninger av klima- og energitiltak. På nettsiden miljokommune.no er det laget en veiviser i kommunal miljøforvaltning. Planlegging i kommuner og fylkeskommuner er ytterligere beskrevet i avsnitt 8.3.

Klimarisiko har noen særtrekk som gjør den annerledes enn annen type risiko. Vi diskuterte en del slike særtrekk i kapittel 4. Klimarisiko er typisk langsiktig og kan omfatte mange ulike områder som har gjensidig påvirkning på hverandre. Rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser krever at alle vesentlige risikofaktorer skal tas hensyn til, men klimarisikoens særtrekk gjør at utvalget tilrår at det utarbeides ytterligere veiledning for å sikre at klimarisiko faktisk integreres ordentlig i beslutningsgrunnlaget ved viktige offentlige investeringsbeslutninger, samt i ledelse og økonomistyring for offentlig virksomhet.

En særskilt temaveileder om klimarisiko kan styrke beslutningsgrunnlaget. Siden det er vanskelig å analysere økonomiske konsekvenser av klimaendringer, samt at det kan oppstå virkninger det ikke er praktisk mulig å tallfeste, bør klimarisikovurderinger inneholde en vurdering av ulike scenarioer. Utvikling av scenarioanalyser og stresstesting, samt neddiskontering, prisbaner og retningslinjer for usikkerhetsanalyser er en del av dette bildet (jf. boks 8.4). Utvalget foreslår at det lages en særskilt temaveileder om klimarisiko som kan gi veiledning om hvordan klimarisiko bør integreres i samfunnsøkonomiske analyser. Det kan bidra til en mer konsistent behandling av klimarisiko på tvers av ulike deler av offentlig sektor. En temaveileder om klimarisiko må også drøfte en vesentlighetsterskel som både kan omfatte innslaget av klimarisiko og tiltakets omfang, samt skille mellom enkeltprosjekter og mer overordnede, strategiske beslutninger. Klimarisiko er et nytt fagområde og utviklingen i vår forståelse skjer raskt. I utarbeidelsen av en særskilt temaveileder om hvordan klimarisiko bør integreres i samfunnsøkonomiske analyser, kan man kartlegge internasjonalt beste praksis for klimarisikovurderinger og vurdere overføringsverdi til Norge. Anbefalingene fra TCFD (jf. omtale i kapittel 7) legger for eksempel vekt på scenarioanalyser og behandler temaet inngående, som er arbeider som også kan være relevant for vurdering av samfunnsøkonomiske analyser i offentlig sektor.

Det trengs et mer enhetlig system for verdsetting av økonomiske effekter av klimaendringer. Global oppvarming kan føre til mange ulike konsekvenser for natur og samfunn. Det er stor usikkerhet om hvilke endringer som kan ventes, både globalt og nasjonalt, med hensyn til nedbør, havnivå, matproduksjon og påvirkning av naturmangfold. Verdsetting av forventede og mulige endringer er krevende. Praksis viser at det er forskjeller mellom sektorer i hvordan endring i klimagassutslipp og andre miljøvirkninger behandles i samfunnsøkonomiske analyser. Utvalget mener det er viktig å etablere felles retningslinjer for bruk av blant annet prisbaner for klimagassutslipp og vurdering av klimarisiko i samfunnsøkonomiske analyser på tvers av sektorer. Temaveilederen som utvalget foreslår vil kunne bidra til den praktiske gjennomføringen. Gale prissignaler eller mangel på informasjon kan som nevnt redusere Norges evne til å håndtere klimarisiko. En viktig oppgave for politikken er å identifisere og korrigere slik markedssvikt. Dette er relevant også for diskusjonen i avsnitt 8.3.2 om naturskade.

Fysisk klimarisiko kan forebygges gjennom gode beslutninger. For å kunne forebygge må man vurdere hvor det er mest hensiktsmessig at samfunnet setter inn tiltak for å forebygge den uønskede fysiske klimarisikoen. Videre må man dra et skille mellom når det er hensiktsmessig å forebygge og når samfunnet må akseptere at skade vil kunne oppstå og isteden forberede seg gjennom beredskap. En studie fra OECD (2016) viser at risikoreduserende tiltak kan skape betydelige gevinster. Et eksempel fra USA beregnet gevinstene ved risikoreduksjonsprosjekter til å være fire ganger høyere enn kostnaden, og et annet eksempel fra Storbritannia estimerte enda høyere besparelser. I rapporten «Føre-var, etter-snar eller på-stedet-hvil?» (2015) viser Vestlandsforskning at en generell erfaring er at kommunene i langt mindre grad enn staten opplever å ha økonomiske rammer til å investere i forebyggingstiltak etter at naturskadehendelser har rammet offentlig infrastruktur. Ofte velger man bare å gjenoppbygge til tilstanden som var før naturskadehendelsen inntraff. Den viktigste barrieren oppgis å være manglende vilje til å sette av tilstrekkelige ressurser til forebygging.

Det kan være flere årsaker til at forebygging likevel prioriteres for lavt. Klimarisiko og forebygging kan ha for liten plass i offentlig planlegging der det er manglende kunnskapsgrunnlag. Det kan også være en utfordring å prioritere tiltak hvis gevinst deles på flere og kostnaden bæres av én. Politiske og administrative beslutningsprosesser kan ha en innebygget tendens til nærsynthet, det kan være vanskelig å legge et egnet risikoperspektiv til grunn for å løse utfordringer på tvers av sektorer, fagområder eller geografisk nedslagsområde, og det kan være manglende samsvar mellom den som tar beslutninger og den som bærer konsekvensene. Dette tilsier at myndighetene bør vurdere insentivene i beslutningsprosesser og legge til rette for mer informasjon og kunnskapsdeling om klimarisiko. Videre kan det være viktig å vurdere på hvilket forvaltningsnivå de ulike beslutninger bør treffes.

8.3 Samfunnsplanlegging

8.3.1 Kommunal planlegging

Kommunene og fylkeskommunene har sentrale roller for å sikre et klimatilpasset samfunn. Klimaendringer kan endre forutsetningene og rammene for viktige kommunale oppgaver som arealplanlegging, vurderinger av hvor det kan bygges, og utbygging av kapasitet til håndtering av overvann. God og helhetlig planlegging må bl.a. ta hensyn til forventede klimaendringer. Kommunene har flere roller og har ansvaret for flere oppgaver som kan få endret risiko som følge av endringer i klima. Kommunene er både myndighetsutøvere, tjenesteprodusenter og demokratiske organer med ansvar for samfunnsutviklingen. De har et hovedansvar for forvaltningen av arealer etter plan- og bygningsloven. Med i overkant av 400 norske kommuner, er sektoren en betydelig faktor i norsk økonomi: 19 prosent av alle sysselsatte, samlede inntekter tilsvarende 18 prosent av BNP, og brutto driftsutgifter på over 460 mrd. kroner.

Et endret klima gir kommunene nye planleggingsutfordringer. Både fysisk risiko, overgangsrisiko og søksmålsrisiko er relevant. Helt sentralt blir det da å systematisk integrere klima- og naturhendelser i kommuneplaner og andre strategiske styringsdokumenter. Å fremme samfunnssikkerhet i arealplanleggingen innebærer å gjøre en helhetlig vurdering av hvilken virkning planene kan ha på samfunnet og befolkningen. For klimaendringer som skjer gradvis må man forsøke å identifisere hendelser som disse endringene kan føre til. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har siden 2002 gjennomført spørreundersøkelser om kommunenes samfunnssikkerhetsarbeid. I 2018-undersøkelsen var det et mål å få mer kunnskap om naturhendelser og klimaendringer blir vurdert i helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser), og om hvordan samfunnssikkerhet, herunder naturhendelser, blir ivaretatt i arealplanlegging.

• 95 prosent av kommunene svarer at de gjennom arbeidet med helhetlig ROS i stor eller i noen grad har skaffet seg oversikt over bebyggelse utsatt for naturhendelser som flom, skred, stormflo, storm, overvann. 96 prosent av kommunene svarer at de har skaffet seg oversikt over kritiske samfunnsfunksjoner som kan være utsatt for naturhendelser.

• 25 prosent svarer at de i stor grad har iverksatt tiltak for å redusere risiko og sårbarhet i bebyggelse (56 prosent i noen grad), og 26 prosent svarer at de i stor grad har iverksatt forebyggende tiltak for å redusere risiko og sårbarhet i kritiske samfunnsfunksjoner (60 prosent i noen grad.)

• 67 prosent svarer at de i stor grad tar hensyn til risiko og sårbarhet for alvorlige naturhendelser i kommunal planlegging (25 prosent i noen grad), og 47 prosent av kommunene svarer at de i stor grad tar hensyn til risiko og sårbarhet som følge av klimaendringer i kommunal planlegging (40 prosent i noen grad).

• DSB viser til at kommunenes forebyggende arbeid kan styrkes ved å involvere de som jobber med samfunnssikkerhet i kommunens planarbeid. Gjennom god oversikt over risiko og sårbarhet, får kommunene et grunnlag for å forebygge risikoen for at en hendelse skal inntreffe, eller redusere konsekvensene dersom en hendelse likevel skjer.

Klimarisikovurdering må være en integrert del av kommunenes aktiviteter. For at kommunene skal kunne utføre oppgavene sine på en måte som sikrer robuste og bærekraftige lokalsamfunn i fremtiden, ble det i Meld. St. 33 (2012 – 2013) Klimatilpasning i Norge varslet at det er nødvendig at hensynet til et endret klima blir en integrert del av de kommunale ansvarsområdene. Etter plan- og bygningsloven er det i første rekke kommunen som gjennom planleggingen former det fysiske miljø og sikrer kvalitet og muligheter for bygging og vern ut fra egenart og lokale forutsetninger. Hver enkelt kommune har ansvaret for å legge forholdene til rette for den konkrete planlegging (kommuneplan og reguleringsplan). Kommunene må i sin planlegging følge de retningslinjer og mål som statlige organer og fylkeskommunen bringer inn i planprosessen. Det er opp til disse organer å sikre at viktige nasjonale og regionale hensyn til enhver tid kommer med i planvurderingene og blir ivaretatt. For eksempel vil større og mer intense nedbørsmengder sette store krav til overvannshåndtering i byene, på grunn av mange tette flater på veier og plasser. Overvannsutvalget (NOU 2015: 16) la til grunn at kommunene har ansvar for håndtering av overvann, men at statlige etater skal bistå kommunene innenfor sine ansvarsområder. Det er flere statlige etater som forvalter regelverk som berører overvann. NVE skal bistå kommunene gjennom kunnskap om avrenning i tettbygde strøk og veiledning til kommunal arealplanlegging. Det pågår er arbeid, ledet av Klima- og miljødepartementet, for å klargjøre andre etaters bidrag.

For å fremme en bærekraftig utvikling skal regjeringen hvert fjerde år utarbeide nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette går frem av plan- og bygningsloven § 6-1. De nasjonale forventningene skal også legges til grunn for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen. Oppfølging fra alle parter skal bidra til bedre sammenheng mellom nasjonal, regional og kommunal planlegging, og gjøre planleggingen mer forutsigbar og målrettet. Forventningsdokumentet er retningsgivende for regional og kommunal planlegging. Fylkeskommunene og kommunene har ansvar for å finne helhetlige løsninger, der lokale forhold og lokalpolitiske interesser og hensyn ivaretas, sammen med nasjonale og viktige regionale interesser. Utfordringen er i stor grad å unngå fragmentert risikostyring, og å sørge for at styringen av risiko foretas på en helhetlig og strategisk måte på tvers av myndighetsutøvelsen.

I september 2018 ble det vedtatt statlige retningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning. Formålet med retningslinjene er at kommunene, fylkeskommunene og staten gjennom sin planlegging skal bidra til reduksjon av klimagassutslipp, og å begrense eller unngå ulemper grunnet klimaendringer, og dra nytte av eventuelle fordeler. Dagens retningslinjer for klima og energi ble derfor utvidet til også å gjelde klimatilpasning. Retningslinjene gir føringer for hvordan klimatilpasning skal bli ivaretatt i planleggingen. Når konsekvensene av klimaendringene blir vurdert, skal alternativer med høy temperaturendring fra nasjonale beregninger om fremtiden legges til grunn. Dette er nærmere forklart i veiledere og i de fylkesvise klimaprofilene som er utarbeidet.

Flere kommuner oppgir å ha opplevd flom, skred-, overvanns- og brannskader. En undersøkelse som nylig ble gjennomført av SpareBank 1 Forsikring (2018) blant landets kommuner viser at åtte av ti kommuner har opplevd slike klimarelaterte naturskader i løpet av den siste tyveårsperioden. Undersøkelsen viste blant annet at hele 26 prosent av de kommunene som svarte, ikke hadde oppdaterte ROS-analyser som omhandler risiko knyttet til naturskader. Finans Norge har gjennomført et pilotprosjekt blant ti av landets kommuner for å dele erfaringer gjennom skadedata som belyser blant annet årsak og omfang. Finans Norge samarbeider med blant andre DSB på dette feltet. Undersøkelsen som SpareBank 1 Forsikring har gjennomført viser at kommunene ønsker tilgang til forsikringsselskapenes data for å få økt innsikt. Som omtalt i avsnitt 7.2.4 og 8.3.2, sitter forsikringsforetakene på betydelig informasjon og kunnskap om klima- og naturskaderisiko som vil være nyttig også for andre aktører.

Overvåking og varsling av naturfarer reduserer sårbarhet og gir mulighet til å forebygge. Overvåking og varsling krever samordning av utstyr og tjenester på tvers av etatene. En nettbasert og landsomfattende varslingstjeneste for flom, jordskred og snøskred (www.varsom.no) ble lansert i 2015. Varsom.no er en tjeneste levert av NVE, i samarbeid med Meteorologisk institutt, Statens vegvesen og Bane NOR. På regobs.no kan man registrere naturfarerelaterte observasjoner. Data brukes av de nasjonale varslingstjenestene, men er også tilgjengelig for andre som vil gjøre egne vurderinger. God varsling sparer samfunnet for store kostnader. Varslingsmyndighetene bør regelmessig vurdere tiltak for å forbedre varslingssystemene.

Planer og beslutninger som tas på de forskjellige forvaltningsnivåene i dag vil ha konsekvenser mange tiår frem i tid. Fremtidige klimaendringer vil kreve både beredskaps- og tilpasningstiltak. Scenarioplanlegging og stresstesting bør derfor i større grad også integreres i kommunal og fylkeskommunal planlegging. Hvis Norge ikke forberedes på klimaendringene, vil det kunne få store konsekvenser for samfunnets sårbarhet og kritiske samfunnsfunksjoner. Stresstester og klimascenarioer kan innlemmes som viktig tema i styrende dokumenter og saksbehandlingsrutiner i samfunnsplanleggingen, for eksempel gjennom planstrategier og målsettinger i kommuneplanens samfunnsdel, krav om klimatilpasning i utforming av reguleringsplaner og i byggesaksbehandling, samt at det kan følges opp i utarbeidelsen av ROS-analyser. Sentrale spørsmål kommuner bør stille seg er hva klimaendringene kan bety for byene og tettstedene, og hvordan en har tenkt å håndtere dette. Videre vil vi fremheve at myndighetene må følge opp med å se på om kvaliteten på vurderingene som gjøres er robuste slik at klimarisikoen håndteres på en god måte.

8.3.2 Naturskade

Landet vårt er utsatt for naturskade, og klimaendringer forventes å øke disse skadene. I kyststrøkene er det storm- og rasskadene som dominerer, mens lavlandet er mer utsatt for flomskader. Tettbygde strøk er utsatt for skader som følge av overvann etter nedbør. Etter naturskadeforsikringsloven skal all forsikring av bygninger og løsøre mot brann også omfatte naturskade. Etter loven forstås naturskade skade som direkte skyldes skred, storm, flom, stormflo, jordskjelv eller vulkanutbrudd.59 Figur 8.3 viser utviklingen i erstatningsutbetalingene som dekkes gjennom naturskadeforsikringsordningen.

Utviklingen i erstatningsutbetalinger som dekkes gjennom naturskadeforsikringsordningen. Jordskjelv og vulkanutbrudd dekkes også, men er ikke klimarelatert. Jamfør også omtale i kapittel 7 hvor vi skriver om naturskadeerstatning (på verdensbasis) at den viktigste årsaken til økningen i utbetalingene er økt forsikringsdekning, men det er også tegn til at klimaendringene er en faktor.

Kilde: Norsk Naturskadepool/Finans Norge.

Vannskader som skyldes nedbør eller frost, regnes ikke som naturskade etter loven, og må derfor dekkes av annen forsikring.60^, 61 Figur 8.4 viser at de årlige erstatningsutbetalingene for nedbørsrelaterte vannskader har vokst betydelig det siste tiåret, og er større for slike skader enn for flomskader som dekkes gjennom naturskadeforsikringsordningen.

Erstatning etter vannskader på bygning/innbo som følge av nedbør (2008 – 2017). Figuren viser erstatningsutbetalinger fra forsikringsforetakene for nedbørsrelaterte vannskader. Flom og skredskadene utlignes foretakene imellom gjennom naturskadeforsikringsordningen, mens øvrige nedbørsrelaterte skader dekkes av det enkelte foretak. Andre nedbørsrelaterte skader omfatter stopp i avløp, tilbakeslag og annen vanninntrenging utenfra.

Kilde: Norsk Naturskadepool/Finans Norge.

Økt hyppighet av ekstremvær kan gjøre det vanskeligere for samfunnet å diversifisere bort klimarisiko. Man må allerede nå planlegge for et endret klima, der forebygging og tilpasning til økt hyppighet av ekstremvær blir viktigere i samfunnsplanleggingen. Tilgang til forsikring er et viktig samfunnshensyn som kan gjøre det nødvendig for myndighetene etterhvert å se nærmere på sider av reguleringen av naturskadeforsikringsmarkedet, og hvilke insentiver til forebygging man har. Figur 8.5 og figur 8.6 viser henholdsvis værrelaterte (ikke jordskjelv) naturskadeerstatningsutbetalinger i naturskadeforsikringsordningen 1980 – 2017 fordelt etter fylke, og værrelaterte vannskadeerstatningsutbetalinger som ikke utlignes gjennom naturskadeforsikringsordningen. I Norge har vi en todelt erstatningsordning ved naturskader på ting. Hvem som erstatter skaden er avhengig av om objektet kan forsikres eller ikke. Det følger av naturskadeforsikringsloven at alle bygninger og løsøre som forsikres mot brannskader automatisk også er forsikret mot naturskade. Erstatning på verdier som ikke kan brannforsikres kan søkes dekket gjennom den statlige naturskadeordningen.62 Slike skader kan for eksempel være skade på dyrket mark og bruer.

Værrelaterte (ikke jordskjelv) naturskadeerstatningsutbetalinger i naturskadeforsikringsordningen 1980 – 2017 fordelt etter fylke. Tallene for erstatningsutbetalingene per innbygger er basert på befolkningstallene i fylkene per 1. januar 2018, og tar derfor ikke hensyn til relative endringer i folketallet i fylkene i perioden 1980 – 2017.

Kilde: Norsk Naturskadepool/Finans Norge (erstatningsutbetalinger) og SSB (folketall).

Værrelaterte vannskadeerstatningsutbetalinger som ikke utlignes gjennom naturskadeforsikringsordningen i perioden 2008 – 2017 fordelt etter fylke. Tallene for erstatningsutbetalingene per innbygger er basert på befolkningstallene i fylkene per 1. januar 2018, og tar derfor ikke hensyn til relative endringer i folketallet i fylkene i perioden 2008 – 2017.

Kilde: Finans Norge (erstatningsutbetalinger) og SSB (folketall).

Naturskadeforsikringsordningen sikrer bred tilgang til forsikring mot naturskade, men kan gi manglende insentiver til skadeforebygging.63 I Norge utjevnes risikoen for naturskader gjennom naturskadeforsikringsordningen. I praksis er det slik at alle som kjøper brannforsikring i Norge, betaler en tilleggspremie til dekning av naturskader. Premiesatsen er lik for alle forsikringstakere, selv om enkelte områder er langt mer utsatt for naturskader enn andre. Den solidariske innrettingen av ordningen sikrer bred tilgang til forsikring mot naturskade i Norge, men kan også ha enkelte uheldige virkinger. Ettersom premiesatsen for naturskadeforsikring er lik, uavhengig av risiko for naturskade, gis forsikringstakerne gjennom ordningen ikke insentiver til å investere i skadeforebyggende tiltak. En forsikringsordning uten insentiver til forebygging av naturskader vil kunne føre til at tilpasningen til et klima med mer ekstremvær blir mer samfunnsøkonomisk kostbar enn nødvendig.

Det er et offentlig ansvar å gjøre gode vurderinger av skaderisiko i arealplanleggingen. Ettersom naturskadedekningen er obligatorisk og naturskadepremien er uavhengig av risikoen for skade i det enkelte tilfelle, vil forsikringsforetakene ha begrensede insentiver til å gjøre konkrete risikovurderinger av naturskaderisiko når de selger brannforsikring. For naturskadene som ikke utlignes gjennom ordningen, vil det være sterkere insentiver til å gjøre egne risikovurderinger. Kostnaden for forsikringsforetakene ved å gjøre konkrete vurderinger i hvert enkelt tilfelle av for eksempel risikoen for overvann som følge av styrtregn, er imidlertid høy. Dette legger større ansvar på kommunene og deres arealplanlegging, og tilsier at de må settes i stand til å gjøre gode risikovurderinger, for eksempel gjennom kompetansebygging og informasjonsdeling. Slik naturskadeforsikringsordningen er innrettet i dag, kan den også gi dårlige insentiver for kommunene til å ta hensyn til naturskaderisiko i arealplanleggingen. I dag sitter kommunene med mye av oppsiden av risikabel arealplanlegging i form av næringsutvikling og skatteinntekter, mens nedsiden i form av utgifter til naturskadeerstatningsutbetalinger ligger hos forsikringsforetakene og deres kunder i andre deler av landet i form av økte forsikringspremier. Denne skjevheten er likevel redusert gjennom muligheten for forsikringsforetakene til å søke regress hos kommunene, dersom dårlige risikovurderinger i arealplanleggingen fører til naturskader som burde vært unngått.

I lys av klimaendringene bør myndighetene vurdere om det er behov for en helhetlig gjennomgang av naturskadeforsikringsordningen, herunder om prinsippet om lik premiesats uavhengig av risiko for naturskade bør revurderes for å gi sterkere insentiver til å investere i skadeforebyggende tiltak. Enkelte sider av ordningen har vært vurdert de senere årene. En lovendring som trådte i kraft 1. januar 2018 gjør at private forsikringskunder også kan få dekket kostnader til relokalisering gjennom ordningen. Lovendringen kan bidra til at hus som er rammet av naturskader ikke bygges opp på samme utsatte sted. I 2017 ble det satt ned et utvalg som skal se på enkelte økonomiske og administrative sider av ordningen. Det ligger imidlertid utenfor utvalgets mandat å vurdere de grunnleggende prinsippene ved ordningen, som prinsippet om lik pris uavhengig av risiko og hvilke typer skader som skal dekkes av ordningen.

Bedre informasjonsdeling om skaderisiko kan være verdiskapende. Gjennom sin virksomhet sitter forsikringsforetakene på betydelig informasjon og kunnskap om klima- og naturskaderisiko som vil være nyttig også for andre aktører. Dersom denne informasjonen, i form av skadedata eller risikoanalyser, gjøres tilgjengelig for andre, vil den kunne ha stor verdi i planprosesser, forebygging av naturskader og i arbeidet med klimatilpasning av eksisterende infrastruktur. Et godt eksempel på slik informasjonsdeling er et pilotprosjekt om deling av skadedata mellom skadeforsikringsforetakene og kommunene i regi av bransjeorganisasjonen Finans Norge. I februar 2018 inngikk Finans Norge også et samarbeid med DSB om utveksling av informasjon og formidling av skadedata og analyser. En utfordring ved slik frivillig informasjonsdeling er imidlertid at skadedata og informasjon om risiko i mange tilfeller vil være av konkurransemessig sensitiv karakter for skadeforsikringsforetakene. Videre kan uensartet rapportering fra forsikringsforetakene gjøre det vanskeligere for kommunene og andre myndigheter å bruke skadedataene. En rapport utarbeidet av Klima2050 viser at forsikringsforetakene er positive til å dele skadedata med kommuner og offentlige etater som arbeider med klimatilpasning, men at det er juridiske utfordringer som myndighetene må håndtere.64 Utvalget mener at dersom ikke næringen selv enes om en enhetlig standard for skaderapportering, bør myndighetene arbeide for å finne løsninger for deling av data som ivaretar konkurransen mellom forsikringsforetakene og kundenes personvern, og samtidig lar kommuner og myndigheter benytte seg av standardiserte data på en hensiktsmessig måte, slik også Finans Norge har tatt orde for 65.

8.4 Ressursforvaltning og eierskap

8.4.1 Eierskap

Offentlig sektor forvalter store verdier som kan bli påvirket av klimaforandringer og omstilling til et lavutslippssamfunn. Staten har store finansielle reserver gjennom Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge (forvaltet av Norges Bank og Folketrygdfondet på vegne av Finansdepartementet, verdsatt til henholdsvis 8 484 og 240 mrd. kroner ved utgangen av 2017), direkte eierandeler i petroleumsressurser og -anlegg (Statens direkte økonomiske engasjement forvaltet av Petoro på vegne av Olje- og energidepartementet, verdsatt til 1 093 mrd. kroner ved utgangen av 2017), og direkte eierskap i en rekke norske selskaper (forvaltet direkte av ulike departementer, hvor det forretningsmessige eierskapet ble verdsatt til 844 mrd. kroner ved utgangen av 2017). Mange kommuner har store verdier knyttet til kraftselskaper. Egne skatteordninger i petroleums- og vannkraftsektorene vil gi det offentlige en stor andel av fremtidige inntekter fra disse naturressursene.

Det offentlige har ansvar for å forvalte verdiene på en god måte. Et klart formål med eierskapet, klare ansvarslinjer mellom ulike aktører i forvaltningen, og uttømmende rapportering er viktige ingredienser for å sikre en fornuftig forvaltning som også tar hensyn til klimarisiko.

Klimarisiko bør være tema for statens eierskapsutøvelse. Som vist til i kapittel 7, er det internasjonalt en sterk økning i engasjement fra investorer når det gjelder eierskapsutøvelse knyttet til klimautfordringen, særlig rettet mot selskaper som er store produsenter og konsumenter av energi. Det er sentralt at selskapene utvikler god risikoforståelse for mulige endringer i rammebetingelser knyttet til klimaendringer og klimatiltak. I TCFD-rapporten fremheves rapportering som nøkkelen til å få frem relevant informasjon. Bedre informasjon om – og bedre forståelse av – de potensielle virkningene av klimarelaterte trusler og muligheter vil synliggjøre klimarisiko det offentlige eierskapet har. Utvalget mener at staten i eierskapsutøvelsen bør legge vekt på at selskapene integrerer klimarisiko i sin ordinære virksomhet og rapporterer om dette i tråd med TCFD-rammeverket, slik det allerede gjøres for finansielle investeringer gjennom Norges Bank og Folketrygdfondet.

8.4.2 Forvaltning av petroleumssektoren

Petroleumssektoren er viktig for norsk økonomi. Olje- og gassutvinning alene anslås å utgjøre om lag 14 prosent av bruttonasjonalproduktet i 2018. Staten tar inn mesteparten av grunnrenten i næringen, hovedsakelig gjennom petroleumsskattesystemet og SDØE, og i mindre grad gjennom avgifter og utbytte fra Equinor. Disse direkte inntektene fra virksomheten kan anslås til om lag 17 prosent av statens inntekter i 2018. Skatteinntekter fra de som arbeider i virksomheten er ikke inkludert i dette tallet. I tillegg til petroleumsvirksomhetens direkte bidrag, er etterspørselen fra virksomheten viktig for øvrig næringsliv, særlig i det som tradisjonelt betegnes som leverandørindustrien. Samtidig er petroleumssektoren utsatt for både overgangsrisiko, fysisk risiko og søksmålsrisiko, som omtalt i avsnittene 5.4.4 og 5.5. Forvaltningen og oppfølgingen av sektoren er derfor av særlig interesse for å håndtere klimarisiko i norsk økonomi.

I rammeverket for petroleumsvirksomheten er det en klar rolle- og ansvarsfordeling mellom myndighetene og næringen. Staten har samtidig sterkere styringshjemler overfor petroleumsvirksomheten enn overfor annen næringsvirksomhet på fastlandet fordi staten eier ressursene og fordi det er store økonomiske verdier knyttet til disse. Myndighetene styrer gjennom rammer, som blant annet består av lover, forskrifter og konsesjoner, som gir aktørene på norsk sokkel rettigheter og plikter. Forvaltningen skal skje innenfor forsvarlige rammer når det gjelder helse, miljø og sikkerhet, og hensynet til det ytre miljø skal ivaretas. Miljøhensyn skal for eksempel bli tillagt vekt ved beslutning om hvilke havområder som skal åpnes for petroleumsvirksomhet.

Innenfor disse rammene planlegger og gjennomfører selskapene virksomheten og gjør analyser av lønnsomhet og risiko knyttet til egne beslutninger. I tillegg gjør myndighetene analyser ved viktige milepæler, særlig ved behandling av utbyggingsplaner. Rammeverket er utformet med utgangspunkt i en usikker verden med blant annet priser og teknologi i konstant endring, og tar utgangspunkt i at selskapene selv er nærmest til å vurdere konsekvensene av slike forhold. Klimarelatert risiko bør være en del av dette bildet.

Når myndighetenes tillatelse har blitt gitt, skal oljeselskapene ha insentiver til å skape størst mulig verdier for samfunnet fra petroleumsressursene. Det krever at rammeverket bidrar til at oljeselskapene i leting, utbygging og drift har en egeninteresse av å fatte de beslutningene som maksimerer verdiskapingen fra norsk sokkel. En hovedoppgave for myndighetene er derfor å sørge for at rammeverket virker på denne måten. Petroleumspolitikken skal være utformet slik at den gjør det bedriftsøkonomisk lønnsomt for selskapene å utnytte de samfunnsøkonomisk lønnsomme forretningsmulighetene som finnes innenfor norsk petroleumsvirksomhet.

Petroleumsvirksomheten er kapitalintensiv og langsiktig. Virksomheten kjennetegnes av langsiktig arbeid med å kartlegge ressursene, store initielle investeringer i felt- og infrastrukturutbygginger, store driftsinntekter og forholdsmessig lave driftskostnader.

Mesteparten av inntektene fra petroleumsvirksomheten vil i mange år fremover komme fra felt som allerede er utbygd. Dette er i all hovedsak felt med lave driftskostnader per produserte fat. Det vil være lønnsomt å fortsette produksjon fra disse feltene selv med svært lave olje- og gasspriser.

Risiko for mindre lønnsomme investeringer eller tap som følge av endringer i olje- og gasspriser er således større for nye prosjekter og leteaktivitet. Lønnsomheten forventes å variere fra prosjekt til prosjekt, også i fremtiden, og vil avhenge blant annet av reservoarstørrelse og -kvalitet, havdyp og nærhet til infrastruktur kombinert med teknologiutviklingen. Et gjennomgående trekk er at feltene gjennomgående har kort tilbakebetalingstid, jf. figur 8.7. For funn som er nær en utbyggingsbeslutning (ressursklasse 4F) er beregnet tilbakebetalingstid i underkant av seks år fra investeringstidspunktet med prisforutsetningene i Nasjonalbudsjettet 2019. Det betyr at usikkerhet om fremtidig etterspørsel lengre frem i tid som følge av klimatiltak antas å ville ha mindre betydning for om disse feltene er lønnsomme å bygge ut.

Boks 8.8 går igjennom lønnsomhetsvurderinger som er gjort for Castberg-feltet, se nærmere omtale i vedlegg 5 om petroleumssektoren.

Et gjennomgående trekk er at feltene har kort tilbakebetalingstid. For funn som er nær en utbyggingsbeslutning (ressursklasse 4F) er beregnet tilbakebetalingstid på i underkant av seks år fra investeringsstart med prisforutsetningene i Nasjonalbudsjettet 2019 og med en kalkulasjonsrente på 7 prosent reelt før skatt.

Kilde: Oljedirektoratet (2018).

Innenfor rammene av tillatelsene som er gitt, bør beslutningssystemet ikke gi insentiver til over- eller underinvesteringer. Det er risiko for over- eller underinvesteringer om skattesystemet ikke er nøytralt, om oljeselskapene opererer med avkastningskrav som avviker betydelig fra statens, eller om oljeselskapenes beslutninger ikke fullt ut reflekterer eiers langsiktige interesser. Sistnevnte er en aktuell problemstilling om man skulle stå overfor selskaper hvor ledelsen er mer optimistisk eller er mer opptatt av vekst og videreutvikling enn lønnsomhet og verdimaksimering for aksjonærene. Dette er videre omtalt i vedlegg 6 «Klimarisiko: Respons og tilpassing blant oljeselskap».

En stadig større del av aktiviteten på norsk sokkel foregår i regi av selskaper med svært tett eieroppfølgning, som selskaper eid av private eierfond («private equity»). Dette setter normer for kapitalbruk og avkastning som også styrer forventningene til andre selskaper. Utvinningstillatelser på norsk sokkel tildeles slik at de har flere selskaper som rettighetshavere. For å fatte investeringsbeslutninger må operatøren få med seg et beslutningsdyktig flertall av rettighetshaverne. Dette fører til at risikoen i prosjektene blir vurdert av flere aktører og styrker kvalitetssikringen.

Petroleumsskattesystemet er en sentral del av rammeverket på sokkelen. Skattesystemet skal bidra til at den ekstraordinære avkastningen i næringen kommer fellesskapet til gode, samtidig som det gir insentiver til god ressursutnyttelse ved at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer også er lønnsomme for selskapene etter skatt («nøytralitet»). Dette oppnås ved en nøytralt utformet særskatt i tillegg til ordinær skatt som i andre næringer. Videre bør eksterne virkninger prissettes, for eksempel ved en pris på CO₂-utslipp som reflekterer utslippskostnaden for samfunnet.

Et høyt skattenivå gir større eksponering mot klimarisiko, men fører samtidig til høye forventede inntekter for staten. Gjennom skattesystemet deles også risiko mellom staten og selskapene, herunder klimarelatert risiko. Dette er en ønsket og villet effekt av systemet; endret verdsetting av petroleumsressursene som følge av overgangen til et lavutslippssamfunn kommer til uttrykk gjennom redusert grunnrente fra næringen. Et skattesystem som sikrer at grunnrenten tilfaller fellesskapet vil da også medføre at fellesskapet bærer kostnadene ved at grunnrenten eventuelt reduseres gjennom en vellykket klimapolitikk. Motstykket til det høye skattenivået er høy verdi av skattefradrag for selskapene.

Klimarisiko tilsier ikke at man fraviker utgangspunktet om nøytralitet i petroleumsbeskatningen. Prinsippet om et nøytralt system bygger ikke på en forutsetning om at det i alle sammenhenger vil være interessefellesskap mellom selskapene og staten. Som drøftet ovenfor er det mange reguleringer av næringen som tar utgangspunkt i bredere samfunnsmessige vurderinger, for eksempel knyttet til miljøhensyn. Innenfor de rammene øvrige reguleringer setter, vil et nøytralt system som definert ovenfor gi insentiver til gode beslutninger om leting og utbygging. I denne sammenhengen er klimarisiko én av mange faktorer som kan påvirke prisutviklingen på petroleumsprodukter, og skattesystemet kan ikke skille mellom ulike kilder til prisendringer. Vurderingen av om systemet faktisk er nøytralt vil måtte bygge på en konkret vurdering, der særlig spørsmålet om hvordan man skal regne om verdien av fremtidige investeringsfradrag til en verdi i dag er sentralt. Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere dette, og utvalget har, i tråd med mandatet, heller ikke tatt stilling til de ulike elementene i petroleumsskattesystemet for øvrig.

Det er mye som tyder på at selskapene benytter et høyere avkastningskrav enn staten ved prosjektvurderinger. Riksrevisjonen undersøkte i 2015 avkastningskrav og investeringsatferd på norsk sokkel. De rapporterte at selskapene gjennomgående har høyere realavkastningskrav enn staten (7 prosent før skatt for utbyggingsprosjekter på sokkelen), og at avkastningskravet ofte var høyere enn det kapitalverdimodellen tilsier. De beskriver også en utvikling der investeringer på norsk sokkel i større grad konkurrerer med prosjekter i utlandet, og at bare de bedriftsøkonomisk mest lønnsomme prosjektene blir realisert. En undersøkelse utført av Wood Mackenzie (2018), indikerer et avkastningskrav for oljeselskaper på 13 – 14 prosent for prosjekter typiske for norsk sokkel, se vedlegg 5 om petroleumssektoren for en nærmere omtale.

Boks 8.7 Castberg-utbyggingen

Nøkkeltall:

Investering: 47,2 mrd. 2017-kr.

Årlig driftskostnad: 1,3 mrd. 2017-kr.

Nåverdi før skatt (7 prosent): 74,2 mrd. 2017-kr.

Balansepris før skatt (7 prosent): 31 USD/fat

Forventet produksjonsperiode: 2022 – 2052

Lønnsomheten av et utbyggingsprosjekt avhenger av mange faktorer. I alle utbyggingsplaner presenterer selskapene en sensitivitetsanalyse for prosjektet. Innsendt plan representerer en fellesoppfatning fra rettighetshavergruppen. Investeringsbeslutningen fattes imidlertid i hvert enkelt selskap basert på egne lønnsomhetsparametere.

Lønnsomheten i Castberg-prosjektet er mest følsom for endringer i oljepris, utvinnbare reserver og investeringskostnader. Sensitivitetsanalysen (+/- 40 prosent) og anslått balansepris på 31 USD/fat viser at prosjektet tåler en langt lavere oljepris enn dagens nivå.

På kostnadssiden er lønnsomheten i Castberg-prosjektet mest følsom for endringer i investeringene. Endringer i driftskostnadene gir relativt sett små utslag i prosjektets lønnsomhet. Dette innebærer at størsteparten av risikoen knyttet til kostnader er tatt ut ved produksjonsstart, og at prosjektet er robust mot eventuelt langsiktige endringer i kostnadsbildet. Hovedkomponentene i driftskostnadene er anleggsdrift, vedlikehold av brønner og utslippskostnader for CO₂ og NO_x.

Dette trekker isolert sett i retning av lavere investeringer på sokkelen enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Samtidig innebærer en høyere lønnsomhetsterskel større robusthet for endringer i inntekter lengre frem i tid for prosjekter som faktisk igangsettes, ettersom disse inntektene får relativt mindre vekt når avkastningskravet er høyt.

Statens klimarisiko bør synliggjøres bedre. For å styrke kunnskapsgrunnlaget for å vurdere hvordan fremtidsutsiktene for både petroleumsrelaterte og andre norske næringer avhenger av petroleumspriser, teknologiutvikling, klimapolitikk og endringer i klima, bør staten som nevnt i avsnitt 8.1 ved passende mellomrom, eksempelvis i perspektivmeldingen hvert fjerde år, presentere statens samlede klimarisikoeksponering. Som ledd i dette arbeidet bør staten etablere egne scenarioer med prisbaner for olje, gass og CO₂, herunder et scenario som reflekterer ambisjonene i Parisavtalen. Slike scenarioer kan også benyttes til å stressteste Norges petroleumsformue og statens andel av denne i den løpende rapporteringen om petroleumsformuen i nasjonalbudsjettdokumentene. I motsetning til rene sensitivitetsanalyser som viser isolerte endringer av prisbaner, vil scenarioene også kunne fange opp virkningene av samspill mellom pris- og volumendringer samt kostnadsendringer. Klimarisikoen forbundet med petroleumsformuen kan også belyses ved å vurdere hvordan norske ressurser ligger på en global tilbudskurve. Det kan også være nyttig for å vise ulike dimensjoner av petroleumsformuens sammensetning, eksempelvis hvordan de diskonterte kontantstrømmene fordeler seg over tid og hvor stor andel som stammer fra allerede utbygde felt.

Det er også naturlig å synliggjøre klimarisiko i forbindelse med beslutninger i petroleumssektoren. Petroleumsprosjekter står overfor en rekke usikkerhetsmomenter av geologisk, teknisk og markedsmessig art. Det er også usikkerhet rundt gjennomføringen av prosjektene. Allerede i dag legges det derfor frem analyser ved utbyggingsprosjekter som gir indikasjoner på prosjektenes robusthet overfor endrede forutsetninger, for eksempel balansepriser og virkninger på lønnsomhet av endrede pris- og kostnadsforutsetninger. Etablert praksis i utbyggingsplaner er å legge fram prissensitivitet på +/- 20 – 50 prosent, hvor de fleste ligger på +/- 30 – 40 prosent og gjennomsnittet siden 2012 er på 34 prosent. Slike prissensitiviteter vil antakelig i stor grad fange opp virkningene også av en strammere klimapolitikk. En naturlig videreutvikling av dette rammeverket er å knytte disse vurderingene av robusthet til scenarioene for stresstesting av petroleumsformuen som helhet. Det vil gi staten en mer aktiv overvåking av verdiutviklingen for feltene på norsk sokkel og et klarere bilde av porteføljens risikoeksponering.

Klimarisiko tilsier ikke i seg selv at beslutningssystemet for investeringer i petroleumssektoren bør endres. Det vil fortsatt være selskapene som er nærmest til å vurdere relevante risikofaktorer, og klimarelatert risiko er én av svært mange risikofaktorer som må vurderes i utbyggingsprosjekter. Mer systematisk og sammenlignbar informasjon om robustheten ved nye utbyggingsprosjekter i møte med klimaendringene vil imidlertid styrke tilliten til beslutningssystemet og samtidig gi økt innsikt om utviklingen i klimarisiko for den samlede gjenværende petroleumsformuen.

8.4.3 Forvaltning av kraftsektoren

Vannkraften er en betydelig bidragsyter til norsk verdiskaping. Vannkraften er i hovedsak statlig eller kommunalt eid, og årlige inntekter til stat og kommuner anslås å være opptil 50 mrd. kroner i form av skatter, avgifter og utbytter.

Nye muligheter innen vannkraft kan redusere Norges samlede overgangsrisiko. Omstilling til et lavutslippssamfunn kan gi økt verdi av norsk vannkraft, siden dennes fleksibilitet kan gjøre den godt egnet som reservekapasitet i et europeisk energisystem med høyt innslag av sol og vind. Rammebetingelser som legger til rette for investeringer i regulerbarheten og utvekslingskapasitet med de europeiske energimarkedene, og arbeid for en velfungerende markedsmekanisme hvor markedets etterspørsel etter fleksibilitet blir reflektert i kraftprisene, vil være et bidrag til redusert overgangsrisiko for norsk økonomi. Norge bør legge til rette for å få maksimalt betalt for vår evne til å ha reservekapasitet i kraftmarkedet, både på kort sikt og over året. Det er derfor viktig med rammebetingelser som legger til rette for investeringer i den norske regulerbarheten og utvekslingskapasitet med de europeiske energimarkedene, samt at det arbeides for en velfungerende markedsmekanisme hvor markedets etterspørsel etter fleksibilitet blir reflektert i kraftprisene.

For å få utnyttet verdipotensialet i vannkraften, må markedsdesign og handelsprodukter tilpasses behovet for å handle kortsiktig fleksibilitet. Etterspørselen etter fleksibilitet må også tillates å gi utslag i høye priser i markedet. På lengre sikt vil stadig en større andel vind- og solkraft i Europa kunne presse kraftprisene nedover på grunn av de lave marginale produksjonskostnadene. Kvoteprisen vil få mindre gjennomslag i kraftprisene ettersom mye av produksjonen er utslippsfri. Hyppigheten av perioder med svært lave, eller null-priser, vil øke. Dette kan utfordre kraftsystemets evne til å generere nye og nødvendige investeringer, og vil påvirke verdien av norsk vannkraft. For å sikre at denne typen marked skal kunne gi insentiver til nødvendige vedlikehold og investeringer i kraftproduksjon, kreves det både økt forskningsinnsats på organiseringen av nye energimarkeder og tett samarbeid om fremtidens markedsdesign og energiregelverk i EU.

Samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging av overføringskapasitet til utlandet vil redusere overgangsrisiko for norsk økonomi. Tilgangen på forbindelser og handelsmuligheter med andre lands kraftsystemer har vært en forutsetning for Norges evne til å håndtere perioder med over- og underskudd i den norske kraftforsyningen. For de europeiske landene vil tilgangen på norsk regulerbar vannkraft gi et positivt bidrag i omstillingen til en større andel uregulerbar fornybar kraftproduksjon. I årene fremover er tilgangen på utenlandsforbindelser viktig som stabilitet mot økte tilsigs- og temperatursvingninger og for å realisere verdien av eksisterende vannkraft og eventuelt økt norsk vannkraftproduksjon som følge av tilsigsendringer. Dette vil bidra til å redusere overgangsrisikoen for norsk økonomi. I konsesjonsbehandlingen av nye prosjekter bør disse verdiene tillegges vekt i den samfunnsøkonomiske vurderingen.

Det er viktig å ivareta flomdempingskapasiteten i de norske reguleringsmagasinene. Nye prosjekter for økt regulerbar vannkraft bør også vurderes i lys av bidraget til flomdemping. Klimaendringer kan føre til flere skadeflommer i Norge. Vassdragsreguleringer vil normalt bidra til å utjevne vannføringen i vassdrag, og kan ha betydelig flomdempende effekt. Reguleringens flomdempende potensial avgjøres av størrelsen på magasinet i forhold til nedbørfeltet og flomvolum. Virkningen er størst rett nedstrøms for magasinet. Magasiner kan i noen tilfeller også gi betydelig flomdemping langt ned i vassdraget. Det har vært en begrenset utbygging av vannkraftprosjekter med stor grad av regulering de siste tiårene. Ulempene ved etablering av magasiner er ofte knyttet til konsekvenser for natur, miljø og kulturminner. Hensynet til disse og andre interesser har vært med på å begrense etableringen av nye reguleringsmagasiner. Klimaendringene vil føre til at bedre flomdemping får økt samfunnsmessig verdi. Det er da naturlig at dette hensynet tillegges vekt fremover, både i vurderingen av nye saker og ved revisjoner av gamle konsesjoner.

8.5 Oppfølging av klimarisiko over tid

Økt kunnskap reduserer usikkerhet og gir grunnlag for bedre håndtering av klimarisiko. I del II av rapporten vises det til at det er stor usikkerhet knyttet til både klimaendringer og klimapolitikk internasjonalt. Et avgjørende spørsmål for hvordan klimarisiko håndteres er hvilket kunnskapsgrunnlag risikovurderingene bygger på. I avsnitt 8.1 peker vi på at verdens forståelse av klimarisiko er i støpeskjeen, så mer informasjon, bedre rapportering og økt kunnskapsgrunnlag er nødvendig for å gi risikoperspektivet økt oppmerksomhet. Ved å synliggjøre klimarisiko bedre, legges det grunnlag for kunnskapsdeling og læring.

God rapportering gir bedre klimarisikohåndtering. Som nevnt innledningsvis i kapittel 1, har ikke utvalgets mål vært å gi detaljerte svar på alle spørsmål knyttet til klimarisiko for norsk økonomi. Fokus har vært å belyse sentrale klimarisikofaktorer for norsk økonomi og legge grunnlag for at offentlig og privat sektor kan vedlikeholde og videreutvikle kunnskapen om klimarisiko. Jevnlig oppdatering av kunnskapsgrunnlaget og systematisk rapportering legger grunnlag for bedre risikohåndtering i årene som kommer. Utvalgets anbefalinger om både kvalitativ og kvantitativ klimarisikorapportering i et standardisert format søker å legge til rette for en systematisk og jevnlig prosess for å oppdatere kunnskap og vurderinger knyttet til klimarelatert risiko.

8.5.1 Faglig grunnlag for å kunne analysere og håndtere klimarisiko

Ved å synliggjøre og beskrive hvordan norsk økonomi er eksponert for klimarisiko kan man få økt innsikt og legge til rette for bedre planlegging. Offentlig planlegging skal ivareta overordnete samfunnsinteresser og legge til rette for sikring av viktige fellesverdier og fremme ulike gruppers levekår. Rapportering om klimarisiko vil bedre aktørenes tilgang på informasjon om langsiktige konsekvenser og tilrettelegge for forutsigbarhet når viktige beslutninger skal fattes.

Det er behov for mer kunnskap om konsekvenser av klimaendringer for samfunnet på nasjonalt og lokalt nivå på kort og lang sikt. Som omtalt i kapittel 7, vil det for aktører i privat sektor være vanskelig å håndtere klimarisiko dersom informasjonen om hvilken klimarisiko de står ovenfor er fragmentert eller ikke lett tilgjengelig. Det samme gjelder for offentlig sektor.

Myndighetene bør derfor bidra til at informasjon om klimarisiko gjøres lettere tilgjengelig. Et nettbasert kompetansebibliotek kan inneholde både overordnet og detaljert informasjon om klimarisiko, fordelt på geografiske områder og enkeltnæringer i Norge og internasjonalt. Det kan formidles oppdatert informasjon og veiledning om temaer relatert til klimarisiko, og henvisninger til relevante rapporter i inn- og utland.66 En slik klimarisikoportal bør koordineres med allerede eksisterende portaler, slik som klimatilpasning.no og klimaservicesenter.no.

8.5.2 Regelmessig oppfølging og rapportering om klimarisiko

Klimaloven forankrer rapportering om norsk klimapolitikk. Klimaloven forplikter regjeringen til hvert år og på egnet vis å redegjøre for Stortinget om utviklingen i klimagassutslippene, utslippsfremskrivinger og gjennomføring av lovfestede klimamål, sektorvise utslippsbaner for ikke-kvotepliktig sektor, status for Norges karbonbudsjett (utslippsbudsjett), samt om arbeidet med klimatilpasning. Det ble rapportert på klimaloven i statsbudsjettet høsten 2018. Gjennom å rapportere på hvordan Norge forberedes på og tilpasses til klimaendringene, markeres klimatilpasning som del av en helhetlig politikk for å møte klimautfordringen.

Det er i tillegg et omfattende system for beregning og rapportering av utslippsregnskap for klimagasser og oppfølging av internasjonale klimaforpliktelser til FNs klimakonvensjon og Kyotoprotokollen. Klimapolitikken blir også omtalt i de årlige nasjonalbudsjettene og i perspektivmeldingene fra Finansdepartementet. Norge har et omfattende system for innhenting, kvalitetssikring og løpende oppdatering av utslippsdata. Med felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 med EU, vil Norges rapporteringsforpliktelse øke. EU pålegger landene å rapportere utslippsregnskap hvert år og fremskrivinger og tiltak og virkemidler annet hvert år. Parisavtalen vil også legge føringer for rapportering på blant annet utslippsreduksjoner, tilpasning og finansiering.

Klimarisikorapportering bør videreutvikles og samordnes med eksisterende klimarapportering. Den omfattende rapporteringen som allerede skjer fra regjeringen til Stortinget og fra Norge til FN inkluderer i stor grad også kunnskap og informasjon om hvordan Norge vil og kan bli eksponert for klimaendringer, og hvordan vi bidrar til å nå temperaturmålet i Parisavtalen ved å innføre virkemidler og gjennomføre klimatiltak. Det er imidlertid rom for at Norges rapportering om klimarisiko kan videreutvikles. Utvalget mener at et rammeverk for klimarisikorapportering bør videreutvikles med utgangspunkt i nåværende rapporteringer for offentlig sektor, slik at all klimarelatert rapportering så langt som mulig samles ett sted.

Det er stor oppmerksomhet om klimarisikorapportering globalt. TCFD-rammeverket er i ferd med å bli en internasjonalt anerkjent rapporteringsstandard for selskaper, og utvalget mener at det er nærliggende å vurdere om rammeverket kan tilpasses og gjøres gjeldende også for offentlige virksomheter og land. Det kan legge grunnlag for mer sammenliknbar klimarisikorapportering på tvers av sektorer og land. Som omtalt i avsnitt 7.2, stiller TCFD opp et rammeverk som tydeliggjør ulike problemstillinger en virksomhet står overfor i møte med klimarisiko (se også figur 8.9). En tilpasning av TCFD-rammeverket til å se på et lands eksponering for klimarisiko vil være et viktig bidrag til økt innsikt og bedre håndtering av klimarelaterte risikofaktorer for både privat og offentlig sektor.67

TCFD-initiativet legger opp til rapportering om hvordan selskaper og investorer tar hensyn til klimarisiko i sin strategiprosess, og hvordan denne risikoen identifiseres, måles og styres.

Kilde: TCFD.

Utvalget har satt opp forslag til et slikt rammeverk for klimarisikorapportering for norsk økonomi. Figur 8.10 beskriver et mulig rammeverk for systematisk rapportering av:

Rammeverket legger opp til en rapportering om overordnet styring av klimarisiko, beskrivelse av ulike klimarisikofaktorer, tiltak for å styre klimarisikoen, samt hvordan risikoen måles.

Kilde: Klimarisikoutvalget.

• 1. Overordnet styring av klimarelatert risiko

• 2. Beskrivelse av klimarelatert risiko for norsk økonomi

• 3. Hvilke tiltak som er rettet inn mot håndtering av klimarelaterte trusler og muligheter

• 4. Hvilke indikatorer som brukes for å overvåke klimarisiko

Utgangspunktet for staten bør være den ordinære årlige budsjettprosessen. Her legges føringer for regjeringens politikk, og ved å ha en klimarisikorapportering samtidig legges det til rette for mer informerte beslutninger der klimarelaterte trusler og muligheter også er hensyntatt. TCFD-anbefalingen om stresstesting mot rimelige scenarioer for klimapolitikken kan ha stor verdi også for offentlig sektor. Regjeringen vil måtte ha et bevisst forhold til klimarisiko, og måtte vise hvordan viktige beslutninger for samfunnet fungerer dersom ambisjonene for klimapolitikken oppfylles. Det vil også være lettere for Stortinget å identifisere klimarelaterte sårbarheter i styringssystemet.

Rammeverket i figur 8.10 vil legge til rette for systematisk rapportering og oppfølging av klimarisiko over tid:

• Kolonne 1 omhandler overordnet rammeverk og hovedprinsipper for håndtering av klimarisiko. Rapportering på 1A vil presentere hvilke overordnede prinsipper og retningslinjer Regjeringen legger til grunn for håndtering av klimarisiko, og 1B hvordan ulike deler av offentlig forvaltning arbeider med klimarelaterte trusler og muligheter. Her kan det være naturlig å se hen til tildelingsbrev og annet arbeid som gjøres i direktoratene.

• Kolonne 2 handler om å beskrive klimarelatert risiko for norsk økonomi og hvordan den kan påvirke sentrale nasjonale målsettinger (drøftingen i kapittel 5 er et eksempel på en slik gjennomgang). Her søker man å opplyse hvordan klimarisiko kan virke på kort, mellomlang og lang sikt. Rapportering på kolonne 2 bør oppdateres i tråd med endringer i fysisk klimarisiko og overgangsrisiko, og vil slik sett representere en jevnlig oppdatering av analysen av klimarisiko for norsk økonomi i denne rapporten. Mens rapportering på punkt 2A naturlig vil ha et kvalitativt preg, vil punkt 2B kunne være noe mer kvantitativt i sin form, jf. for eksempel vurderinger av petroleumsformuen. I vurderinger som gjøres under punkt 2C om robusthet, er det aktuelt å se hen til både 2A og 2B, samt supplere med mulige utfallsrom. For Norge er det spesielt aktuelt med scenarioanalyser og stresstesting av finanspolitikken og petroleumssektoren.

• Kolonne 3 omhandler tiltak for å håndtere klimarisikoen som er identifisert i kolonne 2. Deler av kapittel 8 kan være et utgangspunkt for en slik analyse for Norge. Det er naturlig å beskrive aktuelle tiltak for å styrke robustheten under relevante scenarioer og stresstester, herunder tiltak for å håndtere fysisk risiko og overgangsrisiko.

• Kolonne 4 omhandler måling og overvåking av klimarisiko. Utvalget foreslår at det etableres et sett klimarelaterte risikoindikatorer. Utvalget har ikke vurdert inngående hvilke indikatorer dette bør være, men antar at de bør gi et grunnlag for å vurdere utviklingen i fysisk klimarisiko, overgangsrisiko og evne til å håndtere risiko. For fysisk risiko kan man for eksempel vurdere global temperatur (nivå og variasjon, høyt ift modellbane tilsier økt risiko), globale utslipp av CO₂ (høyt ift modellbane tilsier økt risiko), og nedbør i Norge (nivå og styrtregn, høyt ift modellbane tilsier økt risiko). For overgangsrisiko vil mulige risikoindikatorer kunne være norsk økonomis karbonintensitet (fallende indikator tilsier mindre direkte kostnadsmessig eksponering overfor reguleringer av klimagassutslipp), pris på utslipp av klimagasser (lave priser kan gi høyere risiko for fremtidig prishopp), og gjenværende petroleumsressursers andel av nasjonalformuen (lav andel tilsier lav overgangsrisiko). Mulige indikatorer som kan si noe om Norges evne til å håndtere klimarisiko kan være andel klimagassutslipp i Norge som betaler for utslippene (forbereder Norge på en lavutslippsøkonomi), arbeidsledighetsrate (lav ledighetsrate tilsier fleksibel økonomi), og finanspolitisk handlefrihet.

En utvidelse av dagens rapportering om klima bør vurderes kritisk ut fra nytte/kostnadsbetraktninger, men det er viktig at risikoperspektivet gis økt oppmerksomhet og at rapporteringen er relevant. Ved å samle klimarisikorapportering i ett dokument kommer det tydeligere frem hva som er klimarisikorelaterte faktorer og om man mangler rapportering for enkelte faktorer eller områder av økonomien.

8.5.3 Veien videre

Denne rapporten legger et grunnlag andre må bygge videre på. Verdens tenkning om klimarisiko er i en tidlig fase. Gitt den tid utvalget har hatt til disposisjon for sitt arbeid, har vi lagt vekt på å skape en felles forståelse av klimarisiko på et overordnet plan og legge til rette for kunnskapsdeling og kunnskapsbygging. Vi understreker behovet for mer informasjon, bedre rapportering og et sterkere kunnskapsgrunnlag, og vi har lagt vekt på å formidle generelle og allmenngyldige innsikter, prinsipper og anbefalinger. Det betyr samtidig at det er behov for andre å arbeide videre, både med å videreutvikle forståelsen av klimarisiko generelt og å vurdere klimarisiko i ulike sektorer. Å prioritere forskning om klimarisiko er en del av dette bildet. Vårt håp er at rapporten kan legge et godt grunnlag for mer systematisk tenkning rundt klimarisiko i både privat og offentlig sektor.