Del 1
Innledning, perspektiver og sammendrag

1 Nye sjanser – bedre læring

Barna som blir født i år vil gå ut av grunnskolen våren 2035. Hvis de fullfører videregående opplæring er de klare for studier eller jobb tidligst i 2038. Mange av dem vil stå i jobb frem til 2080, noen enda lengre.

Utdanningspolitikk handler om lange linjer. Fotografiet på forsiden av utredningen viser skoleelever i Indre Østfold i 1954. Det har tatt tid å utvikle de kjønnsforskjellene vi ser i dagens utdanningssektor, og samfunnet preges fremdeles av beslutninger som ble fattet på 1950-tallet og senere. Sannsynligvis vil kjønnsforskjellene fortsette å øke i flere år, uansett hva samfunnet velger å gjøre. Derfor haster det å komme videre for å finne ut hva som kan være klok politikk, og virksomme og forsvarlige tiltak.

Denne utredningen handler først og fremst om barna som i dag er yngre enn 16 år, og de som vil komme til verden de nærmeste tiårene. Det norske utdanningssystemet legger til grunn at alle skal få samme mulighet til å utvikle sitt potensial. Det er bred enighet om at skolen skal motvirke forskjeller som skyldes elevenes kjønn og bakgrunn. Men gjør vi det vi kan for å sikre dette?

1.1 Kjønnsforskjeller er en samfunnsutfordring

I dag er det tydelige forskjeller mellom kjønnene på alle nivåer i utdanningssystemet. Forskjellene kan oppsummeres i ti punkter:

• Jenter har bedre språkforståelse allerede før barna begynner på skolen, mens gutter har bedre romforståelse enn jenter i 4–6-årsalderen.

• Kjønnsforskjellene i lesing og regning er små i starten av grunnskolen, men utvikler seg deretter i jenters favør særlig i tenårene. Ved avslutningen av grunnskolen får jentene bedre karakterer enn guttene i alle fag bortsett fra kroppsøving.

• Det er flere gutter enn jenter som trenger ekstra hjelp med læring. Nær 70 prosent av de som får spesialundervisning i grunnskolen er gutter.

• Kjønnsforskjellen i grunnskolepoeng ligger mellom fire og fem poeng i snitt, og varierer lite fra år til år. Det vil si at en gjennomsnittlig gutt har mellom syv og ni karakterer på vitnemålet fra ungdomsskolen som er lavere enn det en gjennomsnittlig jente har. Det er stor variasjon både blant gutter og jenter, men blant de som fikk mindre enn 30 poeng var det omtrent 2,5 ganger så mange gutter som jenter, og blant de som fikk 50 eller flere poeng var det omtrent 2,5 ganger så mange jenter som gutter.

• Fem år etter påbegynt videregående opplæring er det rundt 30 prosent av guttene og 20 prosent av jentene som ikke har fullført.

• Jentene gjør det bedre enn guttene i videregående skole. Av alle elever som oppnår studiekompetanse får jentene i gjennomsnitt flere karakterpoeng enn guttene, og det er langt flere gutter enn jenter nederst i karakterfordelingen.

• Kampen om studie- og opplæringsplassene øker. Antallet kvalifiserte søkere til høyere utdanning uten studieplass har vokst kraftig siden 2014, og var i 2018 rundt 17 000 personer. Tilbudet om læreplass i fag- og yrkesopplæringen har vært stabilt, men det er omtrent 8 000 søkere som hvert år ikke får læreplass. Blant disse er 7 av 10 gutter.

• På mange studier med høye karakterkrav er kvinneandelen høy. Kvinner utgjorde rundt 65 prosent av de som fullførte medisin og jus og godt over 70 prosent av de som fullførte psykologi, veterinærmedisin, odontologi og farmasi.

• Blant unge voksne i alderen 30–39 år er andelen kvinner med høyere utdanning 57 prosent mot 40 prosent blant menn.

• I følge SSB vil kjønnsforskjellene i andelen som tar høyere utdanning fortsette å øke. I 2040 kan vi forvente at 61 prosent av menn og 89 prosent av kvinner i arbeidsstyrken vil ha høyere utdanning.

Selv om det er behov for mer kunnskap, er det sterke grunner til å tro at kjønnsforskjellene i utdanning kan ha vesentlige konsekvenser senere i livsløpet.

Fremskrivninger fra SSB tyder på at arbeidslivet i økende grad vil etterspørre formell kompetanse. Kjønnsforskjellen i sysselsetting er kraftig redusert siden starten av 1970-tallet, men kvinner oppnår fortsatt bare rundt 86 prosent av menns gjennomsnittlige månedslønn. Samtidig tyder fremskrivningene på at sysselsettingen i det som i dag er kvinnedominerte næringer, kommer til å vokse, mens sysselsettingen i det som i dag er mannsdominerte næringer, vil avta.

Mye tyder også på at det har oppstått ulike former for utenforskap for en stor gruppe menn, og at dette er knyttet til utdanningsnivå. Menn har lavere forventet levealder enn kvinner, og levealdersforskjellene mellom menn med lav og høy utdanning er spesielt store. Det er langt flere menn i alderen 45 år som er barnløse enn kvinner i samme alder, og forskjellen har økt betydelig over tid. Barnløshet er hyppigere blant menn med lavest utdanning.

De viktigste konsekvensene av kjønnsforskjellene i utdanning ligger antagelig foran oss i tid, og er derfor usikre og utfordrende å beskrive. Det er likevel all grunn til å regne med at disse forskjellene vil ha stor betydning for enkeltindivider, og også for den videre utviklingen av det norske samfunnet. Kjønnsforskjellene i utdanning er en samfunnsutfordring.

1.2 Historiske linjer: skoleprestasjoner og høyere utdanning

Tall tilbake til 1914 for en rekke land viser at jenter i hele perioden har fått bedre skolekarakterer enn gutter i grunnskolen, særlig i språkfagene. Slik har det trolig også vært i Norge. Det til tross for at norske jenter og gutter ikke fikk det samme tilbudet i skolen. I 1959 konsoliderte staten grunnskoletilbudet gjennom en felles lov for folkeskolen i hele landet. Fagkretsen og timetallet ble likt for gutter og jenter, og dermed var den formelle forskjellsbehandlingen av gutter og jenter opphevet.

Likevel var det lenge slik at flere menn enn kvinner oppnådde høyere utdanning. Fra og med generasjonen født på midten av 1960-tallet og fremover har kvinner blitt i flertall i høyere utdanning på tvers av en rekke land. I Norge skjedde denne endringen allerede for de som ble født etter 1956. Kvinnene har inntatt stadig nye fagområder, og er nå i flertall på de øverste nivåene i det norske utdanningssystemet.

Den historiske utviklingen av kjønnsforskjellene i høyere utdanning er tydeligst for unge voksne. Figuren nedenfor viser andelen kvinner og menn med høyere utdanning i aldersgruppen 30–39 år. I 1970 var andelen 12 prosent for menn og 8 prosent for kvinner. Rundt 1990 var kjønnsforskjellen utlignet, og i 2015 var andelen for menn og kvinner henholdsvis 40 og 57 prosent. I løpet av 45 år har altså kjønnsforskjellene i høyere utdanning snudd fra minus 4 til pluss 17 prosentpoeng i kvinners favør.

Kilde: Bestilt fra Statistisk sentralbyrå 2018.

De som ble født på 1940- og 1950-tallet og tok høyere utdanning på 1970-tallet innledet denne utviklingen. Med andre ord: barna som er avbildet på forsiden av denne utredningen tilhører de siste generasjonene der flere menn enn kvinner oppnådde høyere utdanning. Allerede kvinnene som ble født på slutten av 1950-tallet tok høyere utdanning i omtrent like stor grad som menn.

Det tar likevel lang tid før slike endringer kommer til syne i hele befolkningen. Først i år 2000 var kvinner i flertall blant alle voksne med høyere utdanning. I 2011 var det flere kvinner enn menn som fullførte høyere utdanning på mastergradsnivå, og i 2015 var det for første gang flere kvinner enn menn som fullførte doktorgrad. Fremdeles er det langt flere menn enn kvinner i professorater på universitetene, med omtrent 70 prosent menn.

På samme måte er det grunn til å regne med at konsekvensene av kjønnsforskjellene i utdanning for resten av livsløpet vil bli tydeligere i årene som kommer, for eksempel i arbeidsmarkedet.

1.3 Kjønnsforskjeller og sosioøkonomisk bakgrunn

Det er en sterk sammenheng mellom foreldrenes utdanningsbakgrunn og barnas skoleprestasjoner. Det er derfor relevant å sammenligne betydningen av kjønnsforskjeller med betydningen av sosioøkonomiske forskjeller. I debatten om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner har det vært argumentert for at sosioøkonomisk familiebakgrunn har større betydning for skoleprestasjoner enn kjønn, og at betydningen av kjønn ikke er dramatisk.1

I all offentlig statistikk så langt er kjønn delt i to grupper. For å kunne sammenligne betydningen av foreldrenes utdanningsbakgrunn med kjønnsforskjeller bør foreldrenes utdanningsnivå derfor også deles i to grupper, for eksempel de med og de uten høyere utdanning. Elever med foreldre som har høyere utdanning, oppnådde i 2018 i gjennomsnitt 5,9 grunnskolepoeng mer enn elever som har foreldre uten høyere utdanning. Jentene oppnådde i gjennomsnitt 4,6 flere grunnskolepoeng enn guttene. Kjønnsforskjellen er dermed litt mindre, men på samme nivå som forskjellen etter foreldrenes utdanningsnivå. Dersom ytterpunktene i foreldrenes utdanningsnivå sammenlignes – der begge foreldrene kun har grunnskole eller begge foreldrene har lang høyere utdanning – er forskjellen mellom elevene nesten 12 grunnskolepoeng. Gutter som har foreldre med lav utdanning har dermed en dobbelt ulempe.

Kjønnsforskjellen i grunnskolepoeng er like stor blant elever som har foreldre med lavt og høyt utdanningsnivå. Derimot varierer kjønnsforskjellen i fullføring av videregående opplæring med foreldrenes utdanningsnivå. For elever med minst én forelder som har fire år med høyere utdanning er kjønnsforskjellen omtrent 5 prosentpoeng, mens for elever som har foreldre uten høyere utdanning, er forskjellen på nesten 11 prosentpoeng. Det kan tyde på et samspill mellom sosioøkonomisk bakgrunn og kjønn som kompenserer for virkningen av kjønn blant gutter i familier med særlig høy utdanning eller at jenters gjennomføring er mindre sårbare for sosioøkonomiske forskjeller.

Utvalget mener forholdet mellom kjønn, sosioøkonomisk bakgrunn og innvandrerbakgrunn på den ene siden, og skoleprestasjoner og utdanningsløp på den andre siden, bør utforskes nærmere.

1.4 Kunnskapsgrunnlaget

Utvalgets oppdrag har også vært å beskrive hva vi vet om årsaker til kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner. Spørsmålet om årsaker til kjønnsforskjellene er todelt. På den ene siden har vi sett etter årsaker som kan forklare at kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner i jenters favør har vært stabile over svært lang tid, også i Norge. På den annen side har vi sett etter samfunnsendringer som har gjort det mulig for kvinner i økende grad å gjøre det bedre enn menn videre i utdanningsløpet. Årsakene til disse to fenomenene er antagelig ikke de samme, men årsakene til de «gamle» kjønnsforskjellene i jenters favør kan være en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for de «nye» kjønnsforskjellene i gjennomføring av utdanningsløp etter grunnskolen.

Den viktigste konklusjonen i utredningen er at vi fremdeles ikke vet hva som er årsakene til kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner og utdanningsløp. Kunnskapsgrunnlaget er for svakt. Det er flere årsakshypoteser som har støtte i forskningslitteraturen. Blant annet tyder kunnskapsgrunnlaget på at gutter og jenter har ulike interesser, motivasjon og preferanser for konkurranse og at gutter og jenter blir behandlet og vurdert ulikt av foreldre, lærere og medelever. Kunnskapsgrunnlaget tyder også på at jenter har sterkere økonomiske insentiver til å ta høyere utdanning enn gutter.

Det er likevel to årsakshypoteser som skiller seg ut. Den ene er «modningshypotesen», eller mer presist «utviklingshypotesen». Den vektlegger at gutter og jenter utvikler seg forskjellig i barne- og ungdomsårene. Den andre er «sårbarhetshypotesen», som søker å forklare kjønnsforskjellene med at guttene er mer mottakelige og sårbare for miljømessige risikofaktorer. Dette er faktorer som dårlige venner, sammensetning av klasser og elevgrupper, manglende omsorgs- og oppdragelsesferdigheter hos foreldrene, konflikter og samlivsbrudd i familien, eller kjedelig undervisning.

De to hypotesene kan være alternative, men også komplementære. Utvalget mener at det åpenbart er behov for bedre studier om årsaker til kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner og utdanningsløp. Utvalget håper at denne rapporten kan være et utgangspunkt for slik forskning.

Samtidig viser kunnskapsgrunnlaget at det finnes solid forskning om effekter av tiltak på gutter og jenters læring og utvikling i barnehage og skole. For utvikling av politikk og konkrete tiltak er det en fordel å kjenne årsakene til kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp, men når årsakene ikke er kjent kan forskning om effekter av tiltak likevel gi et godt grunnlag for å foreslå nye statlige og lokale tiltak.

Én myte kan vi avkrefte: Kvinnedominansen blant lærere er ikke årsak til kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner. For det første viser en svensk studie av elever på videregående skole ingen effekt av lærernes kjønn. For det andre har kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner vært tilstede lenge før kjønnsfordelingen blant lærere ble så skjev som den er i dag. For det tredje er kjønnsfordelingen blant lærerne ikke den samme i alle de OECD-landene som har utviklet omtrent samme grad av kjønnsforskjell i skoleprestasjoner som Norge har.

1.5 Barns utvikling og tidlig innsats

Et sentralt spørsmål er om variasjonen i utvikling i barne- og ungdomsårene kan forklare forskjeller i skoleprestasjoner generelt, og kjønnsforskjeller spesielt. Et annet spørsmål er om variasjonen i barns utvikling har betydning for virkningen av tidlig innsats.

Variasjonen og kjønnsforskjellene i barn og unges utvikling er godt dokumentert. En rekke studier viser at det er kjønnsforskjeller i utviklingen av kognitive, sosiale og emosjonelle ferdigheter mellom gutter og jenter, og at slike forskjeller er tilstede fra tidlig i barneårene, kanskje allerede før ett års alder. I ungdomsskoleårene er forskjellene særlig store, noe som kan henge sammen med at jenter kommer tidligere i puberteten enn gutter. På tross av at kunnskapen om barn og unges utvikling er styrket de siste årene, er den fremdeles fragmentarisk og delvis usikker. Flere spørsmål må avklares ytterligere ved hjelp av forskning. Eksempler er hvor store kjønnsforskjellene er på ulike alderstrinn, hvordan de endrer seg fra fødsel til voksen alder, i hvilken grad noen av dem vedvarer i voksen alder, hvordan de varierer innen og mellom kjønn, hvordan de varierer med ulike mål, og hvordan de kan påvirkes i familien, barnehage, skole og samfunnet ellers.

«Tidlig innsats» er ikke et veldefinert begrep og omfatter en rekke ulike tiltak med mål om å øke læring og forebygge skjev utvikling hos barn og unge. Tidlig innsats legger vekt på at tidlig læring legger grunnlaget for senere læring. Et annet perspektiv er det vi kan kalle «utviklingsperspektivet», som legger vekt på normal variasjon og hensynet til det enkelte barnets utvikling. Et sentralt spørsmål er om disse perspektivene står i motsetning til hverandre eller kan være komplementære.

Et nokså konsistent funn er at når man hever kvaliteten på undervisningen vil både gutter og jenter bli bedre, men oftest vedvarer kjønnsforskjellene, og gjerne slik at jentene blir enda bedre i forhold til guttene enn tidligere. For eksempel bedret leseferdighetene hos norske fjerdeklassinger seg kraftig fra 2001 til 2016 både for gutter og jenter, men kjønnsforskjellene er omtrent de samme, jf. figur 1.3. Norske gutter i 2016 leser like bra som jentene gjorde det i 2001, men ligger omtrent like langt etter jentene i leseferdighet som de gjorde i 2001.

Kilde: Borgonovi, Ferrara og Maghnouj (2018)

Et annet dilemma er at det er lite forskning om forholdet mellom skoleprestasjoner og andelen som får diagnoser, blir medisinert, og får fritak fra prøver og eksamen. Når effekten av tiltak presenteres er oppmerksomheten gjerne rettet mot gjennomsnittet og i mindre grad mot hva tiltaket gjør med de som befinner seg nederst (eller øverst) i fordelingen av ferdigheter. Dermed kan utilsiktede og negative virkninger komme i bakgrunnen.

Det er få eller ingen tilstrekkelig store og gode befolkningsbaserte kohortstudier i verden som har fulgt barn fra fødselen gjennom skolen og utdanningsløpet. Samlet sett er derfor barn og unges normale utvikling ikke utforsket på en måte som kan gi sikre svar på om kjønnsforskjellene i utvikling kan forklare de stabile kjønnsforskjellene i prestasjoner i grunnskolen, og hvordan de henger sammen med kjønnsforskjellene som har utviklet seg i det videre utdanningsløpet i Norge og andre OECD-land de siste 40–50 årene.

De senere årene har «tidlig innsats» fått betydelig faglig og politisk gjennomslag i Norge. Et sentralt utgangspunkt er økonomisk forskning som har vist den samfunnsøkonomiske gevinsten av å investere i en god barndom i form av barnehager og skoler med høy kvalitet. Heckman (2000) argumenterer for at «læring avler læring» og «ferdigheter avler ferdigheter», og at tidlig læring gir barn et fortrinn fordi senere læring blir lettere. Tidlig utvikling av kognitive, sosiale og emosjonelle ferdigheter kan ha betydning for hvor mye kunnskap barn kan tilegne seg før skolestart, og dermed for deres utgangspunkt for videre læring på skolen.

Er det en motsetning mellom tidlig innsats og et perspektiv på barn og unges utvikling som tar hensyn til at det er store individuelle forskjeller? «Utviklingsperspektivet» blir kritisert for å føre til en «vente-og-se»-holdning der man unnlater å gripe inn tidlig når barn trenger hjelp og støtte – for eksempel med å lære å lese eller sitte i ro – i påvente av at de skal «vokse seg inn i det» eller «vokse det av seg» med alderen. «Tidlig innsats»-perspektivet har på sin side vært kritisert for å resultere i et kartleggings- og testregime der man bidrar til stress, konkurransepress, «overbehandling», innsnevring av normalbegrepet og sykeliggjøring av barn som utvikler seg normalt, men senere enn andre.

«Tidlig innsats»-perspektivet legger til grunn at elever kan hjelpes inn i gode læringsforløp med nok og riktig støtte. «Utviklingsperspektivet» legger til grunn at det er stor normal variasjon i utviklingsforløp mellom barn, og at både strukturen i barnehager og skoler, og tiltak som tilpasses det enkelte barnet må ha denne variasjonen som utgangspunkt. Utvalget har vært opptatt av å legge begge perspektivene til grunn for sitt arbeid.

«Tidlig og tilpasset innsats» er derfor et prinsipp for utvalgets forslag til tiltak i barnehager og starten av grunnskolen. Dette prinsippet søker å forene tidlig innsats med tilpasset innsats. Selv om utvalget mener det ikke nødvendigvis er en motsetning mellom «utviklingsperspektivet» og «tidlig innsats»-perspektivet, er det behov for diskusjon og avklaringer om hvordan de to perspektivene kan ivaretas samtidig.

Mer og bedre kunnskap om forholdet mellom læring, utvikling og kjønnsforskjeller i Norge og internasjonalt er nødvendig. Det er avgjørende med tilnærminger for å lære opp og støtte det enkelte barnet best mulig til rett tid, samtidig som man tar hensyn til variasjon og utvikling, og unngår skade og ressurssløsing som følge av sykeliggjøring og unødige eller skadelige tiltak.

1.6 Mål og utvalgte tiltak

Hvilke mål bør man sette for arbeidet med å utjevne kjønnsforskjellene vi ser i utdanningssystemet? De overordnede målene for utvalgets forslag til tiltak er å redusere kjønnsforskjellene gjennom å bidra til en bedre skole for alle. Selv om vi ser forskjeller i prestasjoner mellom kjønnene, tar utvalgets tiltak også utgangspunkt i at det er store likheter mellom jenter og gutter, og stor variasjon innen hvert kjønn.

Til grunn for utvalgets forslag til tiltak ligger følgelig fem prinsipper:

• Tiltakene skal gjøre guttene bedre, de skal ikke gjøre jentene dårligere.

• Tiltakene skal bidra til å redusere sosioøkonomiske forskjeller og i hvert fall ikke øke dem.

• Tiltakene skal omfatte både gutter og jenter, menn og kvinner, og ikke være rettet bare mot ett kjønn.

• Tiltakene skal bidra til inkludering av barn og unge.

• Tiltakene skal være kunnskapsbaserte. De skal bygge på forskning og/eller skaffe ny kunnskap gjennom systematisk utprøving og annen forskning som kan gi svar på om tiltaket virker, er forsvarlig og kostnadseffektivt.

Etter utvalgets vurdering oppstår ikke alle forskjeller i skoleprestasjoner som følge av en uheldig utvikling. De kan også være et utilsiktet resultat av en ønsket utvikling. Dersom én elevgruppe presterer stabilt over tid, mens en annen elevgruppe presterer stadig bedre, er ikke dette i seg selv en negativ utvikling. Utvalget er derfor opptatt av at kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner og utdanning ikke skal reduseres ved hjelp av tiltak som fører til at jentene presterer dårligere eller stagnerer, eller at forskjellene etter foreldrenes sosioøkonomiske bakgrunn øker.

Utvalget mener videre at det er sterke prinsipielle argumenter mot å dele aktiviteter i barnehage og undervisning i skoler og klasser etter kjønn, også i systematiske utprøvinger for å finne eventuelle læringseffekter. Utvalget foreslår derfor ikke tiltak som bare er rettet mot ett kjønn. Barnehagen og skolen skal bygge på mangfoldet i elevenes bakgrunn, og på denne måten gjenspeile samfunnet de møter utenfor skoleporten. Tiltakene som utvalget foreslår skal bidra til inkludering av barn og unge i et fellesskap.

OECD finner at ingen land har en nasjonal politikk for å redusere kjønnsforskjellene i utdanning der disse går i menns disfavør. Et mål for utvalget er å danne et kunnskapsgrunnlag for utforming av slik politikk. Utvalget mener at måten man iverksetter tiltak på i barnehager, skoler og samfunnet for øvrig bør ha som utgangspunkt at systematisk utprøving av tiltakene er hovedregelen. Dette er en forutsetning for at tiltak skal kunne evalueres vitenskapelig før de gjennomføres i hele landet. I tillegg må iverksatte tiltak følges opp over tid ved hjelp av registerdata som kan suppleres med målrettede utvalgsundersøkelser.

Utvalget ønsker innledningsvis å trekke frem noen av tiltakene som vi vurderer som særlig sentrale.2

Kunnskapssystem for barnehage og grunnopplæring

Det faglige og profesjonelle skjønnet til ansatte i barnehager eller skoler vil alltid være avgjørende for kvaliteten på tjenestene. Profesjonelt skjønn må imidlertid dyrkes og støttes ved hjelp av et stadig bedre kunnskapsgrunnlag. Utvalget mener at dagens kunnskapssystem er utilstrekkelig for å drive og utvikle barnehager og skolen på et etisk og økonomisk forsvarlig måte. Betydelige kjønnsforskjeller har utviklet seg over flere tiår, men det er vanskelig å svare sikkert på hva som er årsakene, hvilke konsekvenser det har og hva som kan motvirke dem. Dette er ikke spesielt for kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner, men et generelt problem.

For å styrke kunnskapsgrunnlaget for barnehagen og grunnopplæringen foreslår vi blant annet å:

• opprette et nasjonalt register for personentydige forløpsdata for barnehage og grunnopplæring.

• utvikle og innføre en forskningsbasert kartlegging av barns språklige, numeriske og sosiale utvikling ved fire- og seksårsalderen, og gi kommunen plikt til å gjennomføre kartleggingen for alle barn i kommunen.

• innføre nasjonale prøver i lesing og regning på 3. trinn og skriving på 8. trinn.

• erstatte Elevundersøkelsen med en kortere, forskningsbasert undersøkelse om elevenes utvikling, helse, læringsmiljø og medvirkning.

Hensikten med endringene er å legge til rette for en mer forskningsinformert praksis, og dermed støtte profesjonsutviklingen i barnehager og skoler. Det kan skje gjennom formidling av kunnskap basert på data om barnas og elevenes utvikling, formidling av forskning til praksisfeltet og mer omfattende og formaliserte tiltak for kompetanseutvikling. Det er gjennom møtet med barna og elevene at barnehagen og skolen kan redusere kjønnsforskjeller i læring og utvikling. Kunnskapsgrunnlaget viser at det finnes mange verktøy lærere kan bruke for å utvikle egen praksis.

Tidlig og tilpasset innsats

Kunnskapsgrunnlaget viser at gutter og jenter har ulike ferdigheter og behov, særlig i overgangen fra barnehagen til en mer stillesittende skolehverdag. Dagens tilpasning av barnehage og grunnopplæring til barnas ulike behov er etter utvalgets mening utilstrekkelig, og dette ser ut til å ramme flere gutter enn jenter. Særlig har det vært pekt på at tilbudet om spesialundervisning ikke virker etter hensikten. Mye tyder også på at skolefritidsordningen (SFO) kan brukes bedre for både gutter og jenter. Utvalget foreslår derfor en gruppe tiltak som skal sørge for at læring kommer til rett tid og er tilpasset hele mangfoldet i elevgruppen. Forslagene er blant annet å:

• innføre lovkrav om at alle skoler skal ha en støttemodell med tre nivåer: tilpasset støtte i ordinær undervisning, intensiv opplæring i kortere perioder og spesialundervisning etter sakkyndig vurdering. Utvalget anbefaler å innføre lovkrav om at enkeltvedtak om spesialpegagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder eller spesialundervisning i skolen utløser rett til hjelp fra personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av timene som omfattes av vedtaket.

• innføre obligatorisk heldagsskole for alle elever på 1.–4. trinn, men uten å utvide timetallet i fagene, blant annet for å kunne organisere kortere undervisningsøkter gjennom hele dagen for de yngste elevene. For tiden som ikke går til undervisning i fag anbefaler utvalget en rammeplan som angir rammer for fysisk aktivitet, ulike fritidsaktiviteter, leksehjelp og fordypning i læringsaktiviteter, men også gir betydelig rom for frilek.3

• innføre krav om flerfaglig samarbeid i kommuneloven for å sikre systemrettet arbeid med det psykososiale miljøet i alle barnehager og skoler, og støtte til det enkelte barns læring og utvikling.

Utvalget har diskutert ulike alternativer for fleksibel skolestart inngående og er delt i synet på dette tiltaket. Utredningen drøfter grundig fordeler og ulemper ved ulike alternativer. Konklusjonen på diskusjonen er at:

• utvalgsmedlemmer Abdelrahman, Fylling, Hausstätter, Kirkebirkeland, Løken og Monsen anbefaler å videreføre dagens ordning for skolestart.

• utvalgsmedlemmer Chaudhry, Lervåg, Nereid, Ogden og Stoltenberg anbefaler å utrede pilotering og utprøving av én eller flere former for fleksibel skolestart. Utredningen bør særlig legge vekt på en modell med felles førskole ved seks- eller femårsalderen med opptak til 1. trinn på ulike tidspunkter etter individuell vurdering av barnet.

Grunnskolens innhold og organisering

Kunnskapsgrunnlaget gir ikke et entydig svar på i hvilken grad gutter og jenter har kjønnstypiske interesser, men forskningen tyder på at gutter og jenter presterer ulikt på ulike områder i skolen. Etter utvalgets vurdering tar hverken dagens valgmuligheter på ungdomstrinnet eller fagfornyelsen av læreplanene tilstrekkelig hensyn til at barn og unge – gutter som vel som jenter – kan ha svært forskjellige interesser.

Ettersom det er mange lærervurderte standpunktkarakterer og få eksamenskarakterer, mener utvalget at vurderingssystemet ser ut til å være en ulempe for gutter. Kjønnsforskjellene er noe mindre i eksamenskarakterer enn i standpunktkarakterer. Det er videre mange språkkarakterer på vitnemålet for grunnskolen. Ettersom kjønnsforskjellen er store i disse fagene, vil antallet språkkarakterer i større grad gagne jenter enn ved poengberegningen til opptak til videregående opplæring. Ved å innføre poengberegning av standpunkt- og eksamenskarakterer på vitnemålet fra grunnskolen etter fagenes timetall vil kjønnsforskjellene i grunnskolepoeng reduseres med ca. 8 prosent. På dette grunnlaget foreslår utvalget blant annet å:

• innføre krav om at skolene må tilby minst fem valgfag, og systematisk prøve ut ulike modeller for å øke timetallet i valgfag på ungdomstrinnet. Effektene av valgfag for elevenes skolemotivasjon, karakterer i valgfag og andre undervisningsfag, og sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring må evalueres.

• innføre rutinekrav for fastsetting av standpunktkarakterer i regelverket om elevvurdering, og stille strengere kvalitetskrav til utforming og utprøving av eksamensoppgaver.

• innføre poengberegning av standpunkt- og eksamenskarakterer på vitnemålet fra grunnskolen og videregående opplæring etter fagenes timetall.

Overganger i utdanningsløpet

Utvalget mener at elever med svakere faglige og sosiale forutsetninger er spesielt utsatte i overgangene i utdanningssystemet, og at dette rammer flere gutter enn jenter. Utvalget foreslår en rekke tiltak som skal skape bedre samarbeid mellom aktørene og større fleksibilitet i overgangene i skole- og utdanningsløpet. Utvalget foreslår blant annet å:

• utvikle og effektevaluere tilbud om et utforskende skoleår etter grunnskolen og utrede et universitets- og høyskoleforberedende tilbud der elever kan ta opp fag som ikke er bestått, bygge ut vitnemålet til spesiell studiekompetanse, forbedre karakterer eller ta universitetsforberedende fag.

• endre inntakssystemet for videregående opplæring. Utvalget anbefaler blant annet å utrede ulike modeller for inntak til videregående opplæring etter karakterprogresjon.

• utrede kombinerte utdanningsløp i videregående opplæring, slik som utdanningsløp som både gir yrkes- og studiekompetanse.

• innføre lovfestet rett til læreplass for alle elever som fullfører Vg2 yrkesfag, plikt for fylkene til å inngå opsjonskontrakter for minst 50 prosent av elevene på Vg1 yrkesfag, senke aldersgrense for prøvetid, øke lærlingtilskuddet og gi fylkeskommunene rett til å fordele lærlingtilskuddet fritt mellom bransjer.

• erstatte dagens søknader fra høyere utdanningsinstitusjoner om bruk av tilleggspoeng og alternative opptakskriterier med felles søknader for alle studiesteder som tilbyr samme studieprogram i regi av Universitets- og høyskolerådet.

1.7 Sammendrag av kunnskapsgrunnlaget

1.7.1 Forskjeller og årsaker på individnivå

Flere faktorer på individnivå kan bidra til å forklare elevers skoleprestasjoner, og samlet er effektene antakelig store. Det mangler likevel forskning som tallfester hvordan forskjeller på individnivå henger sammen med kjønnsforskjeller i skolen. De studiene som finnes beskriver i hovedsak sammenhenger, med færre studier som kan si noe om årsakssammenhenger.

Det er en sterk sammenheng mellom generelt kognitivt evnenivå og skoleprestasjoner, men ettersom generelt kognitivt evnenivå er omtrent det samme hos gutter og jenter kan ikke dette i seg selv forklare kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner. Forskningen viser heller ikke kjønnsforskjeller i generell intelligens fra skolealder og fremover. Flere enkeltstudier finner imidlertid at jenter i gjennomsnitt har en tidligere utvikling av generelle kognitive ferdigheter enn gutter i småbarns- og førskolealder. Tidlig utvikling av kognitive ferdigheter kan ha betydning for hvor mye kunnskap barn kan tilegne seg før skolestart og dermed for deres utgangspunkt for videre læring på skolen. Det er viktig å bemerke at det er mangel på studier av jenters og gutters kognitive utvikling fra spedbarn til voksen alder og derfor begrenset kunnskap om hvorvidt det er konsistente kjønnsforskjeller i tidlig kognitiv utvikling og om hvilke konsekvenser dette kan ha for skoleprestasjoner.

Til tross for kjønnslikhet i generelt kognitivt evnenivå er det funnet noen konsistente kjønnsforskjeller i kognitiv profil. Internasjonal forskning viser at jenter i gjennomsnitt har bedre språklige evner enn gutter allerede fra ettårsalderen og fremover. Kjønnsforskjellen i generelle språklige evner er liten, men enkelte studier finner at kjønnsforskjellen i lesing og skriving er større og vokser med alderen. Gutter presterer i gjennomsnitt bedre enn jenter på tester av romforståelse, men gutters fordel på disse områdene viser seg først fra 4–6-årsalderen (med unntak av mental rotasjon som viser seg ved femmånedersalderen). Noen studier indikerer at det ikke bare er kjønnsforskjeller i språklige og romlige ferdigheter, men at jenter engasjerer seg mer i språklige aktiviteter og at gutter engasjerer seg mer enn jenter i romlige aktiviteter. Dette kan tenkes å bidra til noe av kjønnsforskjellen i skoleprestasjoner, men forskningslitteraturen er mangelfull på dette området.

Forskjeller i personlighet kan bidra til å forklare kjønnsforskjeller i skolen. Jenter skårer høyere på personlighetstrekket planmessighet, som sammen med selvdisiplin har omtrent like stor betydning for skoleprestasjoner som generell intelligens. Disse faktorene kan ifølge noen studier forklare om lag halvparten av kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner, og ser ut til å kunne forklare størst andel av kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner på individnivå. Studier tyder også på at jenter og gutter i ulik grad motiveres av konkurranse, men det mangler studier som ser på sammenhengen til skoleprestasjoner.

Jenter viser fra tidlig barndom mer utviklede ferdigheter i selvregulering, spesielt selvregulering av oppmerksomhet, aktivitet og impulser. Få studier har estimert i hvilken grad kjønnsforskjeller i selvregulering kan bidra til å forklare kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner, men en studie finner at jenters fordel i selvregulering ved femårsalderen kunne forklare nesten halvparten av kjønnsforskjellen i leseprestasjoner på 5. trinn.

Videre kan egne kjønnsstereotypiske oppfatninger få konsekvenser for hvordan jenter og gutter presterer i henholdsvis matematikk og lesing. Det er også kjønnsforskjeller i interesseområder i skolealder, men manglende forskning om sammenhengen til skoleprestasjoner. Studier om fysisk aktivitet finner at gutter er mer fysisk aktive enn jenter og at lavt presterende elever og gutter kan dra fordel av læring mens man er i fysisk aktivitet.

Det er også kjønnsforskjeller i forekomst og type psykiske vansker og lidelser hos gutter og jenter. Jenter har i større grad internaliserende (innagerende) vansker og lidelser enn gutter, slik som angst- og depresjonslidelser, mens gutter i større grad enn jenter har eksternaliserende (utagerende) vansker og lidelser, slik som ADHD, autisme og andre atferdsforstyrrelser. Det kan virke som om eksternaliserende vansker har en mer negativ betydning for skoleprestasjoner enn internaliserende vansker, ved at de griper mer forstyrrende inn i undervisningen og læringsaktiviteter.

Det er også forskjeller i biologiske faktorer som ligger til grunn for kognitive, sosiale og psykologiske egenskaper. Genetikk bidrar til å forklare utdanningsprestasjoner, og kan ha mer å si for menn enn for kvinner. Det mangler likevel studier som viser hvordan genetiske faktorer kommer ulikt til uttrykk for kvinner og menn på dette området. Studier viser at det er kjønnsforskjeller i noen hjerneområder og i koblingsmønstre i hjernen, i tillegg til at det er utviklingsforskjeller i hjernen mellom gutter og jenter. Likevel er disse forskjellene små og det er stor variasjon innen hvert kjønn. Jenter og gutter kommer i puberteten i ulike aldre, og noen studier antyder at ulik fysisk modning bidrar til å forklare forskjeller i kognitive prestasjoner. Sen pubertet kan være en ulempe for gutter, men det mangler likevel forskning på om disse biologiske faktorene bidrar til kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner.

1.7.2 Årsaker i familien og på arbeidsmarkedet

Familien og oppvekstmiljøet kan bidra til et barns utvikling og skoleprestasjoner på flere områder. Internasjonal forskning viser at gutter ser ut til å være mer sårbare enn jenter for negativ miljøpåvirkning i oppveksten. Studier fra land som USA finner at det å vokse opp i en familie med lav inntekt, med en aleneforsørger, eller i et dårlig nabolag, påvirker gutter mer negativt enn jenter. I de fleste av disse studiene er utfallene målt som atferd, skoleprestasjoner og fullføringsgrad i videregående opplæring. Det er dermed mulig at jenter er like sårbare for negativ miljøpåvirkning som gutter, men at jenter reagerer på en slik måte at det ikke fanges opp av utfallsmålene, for eksempel gjennom internaliserende plager.

Samtidig har ikke studier fra nordiske land like entydige resultater når det kommer til hvilke familiefaktorer som påvirker skoleprestasjoner, og hvorvidt faktorene har større effekt på gutter eller på jenter. I Norge har familiens inntekt kun effekt på barnets oppnådde utdanningsnivå i den helt nederste delen av inntektsfordelingen, og effekten er lik for gutter og jenter. I Danmark har det over tid vært mer positivt for utdanningsnivået til jenter enn til gutter å vokse opp i en tradisjonell familie. En norsk studie viser også at samlivsbrudd kun har kortsiktig negativ effekt på barnas skoleresultater. Hvilket nabolag man vokser opp i har større betydning for skoleprestasjonene til jenter enn til gutter i Norge. Norske studier viser at det er positivt å være hjemme med mor når barnet er under et halvt år, men utover dette har ikke det å være hjemme innvirkning på barnas skoleresultater. Studiene tyder på at det i gjennomsnitt er bedre for barnet å starte i barnehage enn å være hjemme fra og med ettårsalderen.

For enkelte faktorer synes det å være samsvarende funn på tvers av land. Det er mulig at økt sysselsetting blant mødre gjennom hele barndommen til barna, kan bidra til å forklare at kjønnsforskjellene i oppnådd høyere utdanning i gutters favør er redusert, og deretter snudd i jenters favør i både Norge og USA.

I OECD-området har jenter i dag i gjennomsnitt mer ambisiøse utdannings- og karriereplaner enn gutter, og internasjonale studier viser at utdanningsforventninger samvarierer med hvilket utdanningsnivå gutter og jenter oppnår. Kvinners økte muligheter på arbeidsmarkedet, særlig i årene etter 1970, samvarierer med kjønnsforskjeller i oppnådd utdanningsnivå. Kvinner har noe høyere økonomisk og ikke-økonomisk avkastning av å ta høyere utdanning enn menn. I Norge er det relativt mer lønnsomt for menn enn for kvinner med en yrkesfaglig utdanning på videregående nivå, og lokale sysselsettingsmuligheter reduserer gutters tilbøyelighet til å fullføre videregående opplæring i større grad enn for jenter. Jenter ser også ut til å ha litt bedre kjennskap til inntektsforskjeller mellom yrker enn gutter. Kvinner blir fremdeles diskriminert på arbeidsmarkedet, og signaleffekten av utdanning er større for kvinner enn for menn. Langt flere kvinner enn menn går ut av videregående opplæring med studiekompetanse. Samtidig er det få studier som kan isolere disse endringene i samfunnet og på arbeidsmarkedet som årsaksfaktorer.

Sprikende funn mellom internasjonale og norske studier antyder at et lands velferdsordninger henger sammen med hvordan ulike familie- og oppvekstfaktorer bidrar til barnets utvikling og skoleprestasjoner. Selv om flere av de samfunnsendringene som er beskrevet over er felles for mange land, er det også slik at forholdene i ulike land kan variere betraktelig hva gjelder andelen sysselsatte kvinner, familiepolitiske tiltak, avkastningen av høyere utdanning, uformell praksis i arbeidslivet, kjønnssegregering på arbeidsmarkedet, og utdanningsstrukturer.

1.7.3 Årsaker i barnehagen

Forskning viser at tidlig barndom er en avgjørende periode for å motvirke uheldige forskjeller – tidlig innsats har større effekt enn kompenserende tiltak senere. Selv om det er en positiv effekt av å sette inn tiltak tidlig, viser forskningen at det også er viktig med god oppfølging senere i utdanningsløpet.

Flere studier finner etter første leveår en positiv effekt på kognitive ferdigheter av å gå i barnehage i Norge, sammenlignet med det å være hjemme med en av foreldrene eller i uformelle ordninger. Flere av disse studiene finner også at den positive effekten vedvarer inn i voksenlivet. Effekten er størst for svakt presterende barn, barn med lavt utdannede mødre, med minoritetsbakgrunn eller fra lavinntektshjem. Studiene har sprikende resultater med hensyn til om effekten er størst for gutter eller jenter. Det er dermed ikke kunnskapsgrunnlag for å hevde at kjønnsforskjellene i barns kognitive utvikling i Norge har blitt påvirket i noen retning av økt barnehagedeltagelse.

Bevissthet om eget kjønn utvikler seg i barnehagen, mens det er lite toleranse for avvik fra egen kjønnsrolle blant barn som er fem til åtte år gamle. Ansatte i norske barnehager jobber lite systematisk med kjønn og likestilling, og stedvis praktiseres kjønnssegregering. Flere skandinaviske studier viser at gutter og jenter behandles ulikt i barnehagen selv ved lik atferd, og at dette går utover voksenkontakt, trivsel og språkutvikling.

Når forskning viser at kjønnsforskjeller i ulike ferdigheter oppstår før skolestart, og det er lite som tyder på at barnehagene bidrar til å utjevne disse forskjellene, kan det være grunn til å se på barnehagens innhold. Det er få føringer for hvordan og hvor mye barnehagen skal legge til rette for sosialisering og fremme læring, selv for femåringene som går siste året i barnehagen. Det er i stor grad opp til hver barnehage å bestemme, noe som kan føre til variasjon i tilbudet. Forskning viser at ved frilek i barnehagen velger gutter og jenter ulike aktiviteter, og jenter velger i større grad å delta i språkrelaterte aktiviteter. Et stort innslag av frilek kan tenkes å bidra til å opprettholde kjønnsforskjeller i utviklingen av språklige ferdigheter i barnehagen ettersom gutter og jenter velger å benytte barnehagetiden ulikt. Det kan også bety at de læringsbaserte aktivitetene i barnehagen i for liten grad er lagt opp på en måte som fenger gutter.

1.7.4 Årsaker i skolen

Det er til dels betydelige forskjeller i faglige prestasjoner og fullføringsgrad mellom skoler i Norge, også etter at man har tatt hensyn til ulikt elevgrunnlag. Flere forhold i skolen har avgjørende betydning for skoleprestasjoner. Læreren er den mest sentrale innsatsfaktoren i skolen og egenskaper ved den individuelle læreren har stor betydning for prestasjoner og læring. Eksisterende forskning tyder på at disse egenskapene i liten grad påvirkes av lærerens utdanning, inntakskrav til utdanningen eller lærerens kjønn. De kan imidlertid henge sammen med lærerens kognitive evner. Rekruttering av motiverte og talentfulle personer til læreryrket ser derfor ut til å være viktig. Videre finner forskningen at mye kan gjøres for å gi lærere verktøy som gjør dem bedre. Struktur og pedagogisk innhold synes å være viktig for elevprestasjoner. God klasseledelse reduserer problematferd som skaper en gunstig kontekst for virksom undervisning. Norske studier viser også at elever som blir utsatt for mobbing, og skoler med mye mobbing, har dårligere skoleprestasjoner.

Det finnes betydelig færre faktorer i skolen som har blitt identifisert som viktige årsaker til kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner, ettersom en god skole typisk kommer både gutter og jenter til gode. Kunnskapsgrunnlaget peker ut tre områder med betydelig potensial for å redusere kjønnsforskjeller.

For det første er det store forskjeller i tidsbruk utenom skoletiden, der jenter gjør mer lekser og leser mer. Et bevisst forhold til og rammer rundt lekser, styrket kompetanse og innhold i skolefritidsordningen, og bedre oppfølging fra foreldre kan dermed være viktige tiltak for å adressere årsakene til kjønnsforskjeller. Både økt undervisningstid og mer undervisningstid i kjernefagene synes å ha positive effekter på skoleprestasjoner. Det mangler studier om hvorvidt økt undervisningstid har ulik effekt på gutter og jenter, og forskningen finner ikke konsekvent størst effekt av mer undervisning i kjernefagene for gutter.

For det andre er gutter overrepresentert blant svakt presterende elever, og faktorer som påvirker denne gruppen positivt eller negativt kan dermed gi betydelige utslag i kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner. Svakt presterende elever kan heve sine prestasjoner ved hjelp av god tilrettelagt undervisning, og det å få anledning til å bruke lenger tid gjennom et ekstra skoleår har vist seg å ha positive effekter spesielt på gutter. Intensivundervisning synes å kunne heve prestasjonene til svakt presterende elever tidlig i opplæringsløpet, mens tilleggsundervisning i ferier kan være nyttig for eldre elever. Tett oppfølging og forskningsbaserte undervisningsopplegg kan være avgjørende for at særlig gutter skal dra nytte av tilleggs- og intensivundervisning. Tiltak som i stor grad segregerer og/eller virker stigmatiserende på elevgruppen viser mindre positive resultater, særlig dersom kvaliteten på tilbudet ikke er god og dersom elever blir låst til en gruppe med svakt presterende medelever.

Et tredje område er arbeid med det psykososiale miljøet, som ofte kan bestå av kjønnsdelte subkulturer, og gutter som blir utsatt for mobbing kan være i særlig risiko for svake skoleprestasjoner. Et fungerende flerfaglig samarbeid og god forankring i skolens ledelse er avgjørende for å få gjennomført tiltak rettet mot hele det psykososiale miljøet. Økt helsefaglig kompetanse har vist like positive resultater for begge kjønn, til tross for at gutter benytter seg av tilbudet i mindre grad enn jenter. Det kan tyde på at bruk av flerfaglig kompetanse i skolen har potensial til å utjevne kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner dersom fagarbeiderne når frem til guttene.

1.8 Sammendrag av tiltakene

1.8.1 Kunnskapssystem for barnehage og grunnopplæring

Det faglige og profesjonelle skjønnet til ansatte i barnehager eller skolen vil alltid være avgjørende for kvaliteten på tjenestene. Profesjonelt skjønn må imidlertid dyrkes og støttes ved hjelp av et stadig bedre kunnskapsgrunnlag. Data fra barnehager og skoler kan brukes til statistikk, analyse og forskning om hvordan barnehager og skoler virker, hvem og hva de gagner, hvilke skader og utilsiktede virkninger de har, om ressursene utnyttes godt, og hvordan de påvirker livsløpet til den enkelte og samfunnsutviklingen. Bruk av data gir kunnskapsstøtte til elever og deres familier, lærere og andre ansatte i barnehager og skoler, men kan også bidra til informerte offentlige debatter og demokratiske prosesser.

Utvalget mener at dagens kunnskapssystem er utilstrekkelig for å drive, utvikle og styre barnehager og skoler på en etisk og forsvarlig måte. Samfunnet bruker rundt 150 milliarder kroner i året på barnehager og skoler, og staten og kommunene har ansvar for at ressursene blir brukt forsvarlig og kostnadseffektivt. Det er uetisk av staten og kommunene å iverksette eller opprettholde tiltak og ordninger uten å vite om de forbedrer eller forverrer resultater i skolen og livssituasjonen til barn og ungdom.

Utvalget anbefaler derfor at det opprettes et nytt kunnskapssystem for barnehage og grunnopplæring organisert som såkalte forløpsdata. Dette er data som gjør at vi kan følge den enkelte over tid og måle læring og utvikling på noen viktige punkter gjennom opplærings- og livsløpet.

Ved innsamling av data fra barnehager og skoler må hensynet til personvern og samfunnsnytte balanseres. Dagens systemer for innsamling, håndtering og bruk av data i barnehager og skoler er uoversiktlige og komplekse. Av personvernhensyn har man ofte benyttet tiltak som anonymisering. Konsekvensen av dette er at forløpsstudier og effektstudier ikke kan gjennomføres, og at nasjonale sammenlignbare tall er mangelvare. Etter utvalgets vurdering er det trolig mest fornuftig at staten oppretter og forvalter et trygt datasystem som kan brukes lokalt, enn at hver enkelt kommune skal innføre et system som gir nasjonalt sammenlignbare data.

Det eksisterende datagrunnlaget om barn og elevers kognitive, sosiale og emosjonelle utvikling er begrenset, og legger ikke til rette for datakoblinger som gjør det mulig å undersøke utviklingen på andre viktige områder av livsløpet. Mot slutten av grunnskolen blir datagrunnlaget om elevenes kognitive utvikling bedre, blant annet gjennom karakterstatistikk og nasjonale prøver. Mangelen på forløpsdata om for eksempel læringsmiljø og sentrale elevrettigheter gjør at evalueringer av tiltak og reformer av nødvendighet blir begrenset til noen utvalgte mål på læring, slik som karakterer i fag og tester av grunnleggende lese- og regneferdigheter. Formålet med mange tiltak og ordninger er langt bredere enn hva slike avgrensede mål på læring fanger opp. Samtidig mener utvalget at kartlegging av sosiale og emosjonelle ferdigheter ikke skal brukes til å kategorisere eller diagnotisere barn på individnivå. Formålet skal heller ikke være å måle barns personlighetstrekk eller egenskaper, men sosiale og emosjonelle ferdigheter som er formbare og viktige for senere utvikling og læring.

Hensikten med endringene er å legge til rette for en mer forskningsinformert praksis, og dermed støtte profesjonsutviklingen i barnehager og skoler. Det kan skje gjennom formidling av kunnskap basert på data om barn og elevers utvikling, formidling av forskning til praksisfeltet og mer omfattende og formaliserte tiltak for kompetanseutvikling.

Utvalget anbefaler

• opprette et nasjonalt register for personentydige forløpsdata for barnehage og grunnopplæringen forvaltet av SSB. Data skal kunne koples til data fra andre kilder.

• utvikle og innføre en forskningsbasert kartlegging av barns språklige, numeriske og sosiale utvikling ved fire- og seksårsalderen, og gi kommunen plikt til å gjennomføre kartleggingen for alle barn i kommunen.

• erstatte Elevundersøkelse med en kortere, forskningsbasert undersøkelse om elevenes utvikling, helse, læringsmiljø og medvirkning.

• innføre nasjonale prøver i lesing og regning på 3. trinn og skriving på 8. trinn.

• gjøre kartleggingsprøven i lesing på 3. trinn frivillig, og omgjøre nasjonale prøver i lesing og regning på 9. trinn til utvalgsundersøkelser.4

• utrede systemer for informasjonsutveksling om barn og elevers læring og utvikling mellom relevante kommunale nivåer og tjenester.

• øke bevilgningen til forskning om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløpet, og opprette et nasjonalt senter for kunnskapsformidling som skal oppsummere utdanningsforskning, formidle kjennetegn på virkningsfull praksis og forvalte et utdanningsbibliotek for praksisfeltet.

• innføre tydelige mål for læringsutbytte om kjønnsforskjeller og kjønnsstereotypier i rammeplanen for barnehagelærer- og grunnskolelærerutdanningene.

• innføre krav i den statlige kompetansemodellen om at det faglige innholdet som tiltakene bygger på kan dokumentere positive effekter på elevenes læring og utvikling, og overføre oppgaver og ressurser fra Statlig spesialpedagogisk tjeneste knyttet til forskning og kompetanseutvikling til enkelte universiteter eller høyskoler.5

1.8.2 Tidlig og tilpasset innsats

Prinsippene om tidlig innsats og tilpasset innsats er viktige for læring i skolen. Utvalget mener at en barnehage og skole som er mer i tråd med disse prinsippene vil kunne redusere kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner.

Det er godt forskningsmessig belegg for at barn er svært mottagelige for læring allerede i de første barneårene, og at tidlig læring fremmer senere læring. Forskning viser store læringseffekter av tiltak for å fremme kognitive, sosiale og emosjonelle ferdigheter før skolealder. For eksempel får barn bedre leseferdigheter av å begynne med språkopplæring i barnehagen.

Det er mindre sikkert hvilke utslag tidlig innsats har for kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner. Noen studier finner at tidlige intervensjoner bedrer prestasjonene til jenter og gutter i like stor grad, andre studier finner at jenter og gutter får positive utfall på ulike mål. Noen studier finner også at ett av kjønnene har størst nytte av tidlige intervensjoner og barnehagetilbud av høy kvalitet.

Tilpasset innsats handler om at barnehage og skole bør ta hensyn til den betydelige individuelle variasjonen mellom barn som på gruppenivå resulterer i systematiske forskjeller mellom kjønn. Selv om forskning viser at barn har et stort læringspotensial i tidlig barndom, er barn mer mottakelige for visse former for læring på ulike alderstrinn. Det eksisterer også kjønnsforskjeller i kognitiv profil gjennom hele barndommen. Gutter utvikler generelle kognitive evner senere i småbarns- og førskolealder, og jenter viser fra tidlig barndom mer utviklede ferdigheter i planmessighet og selvregulering, samt sosiale og emosjonelle ferdigheter. Ulik utvikling av selvreguleringsevnen blant yngre gutter og jenter kan for eksempel tyde på at stillesittende læring ikke er hensiktsmessig på enkelte alderstrinn, eller at det ikke passer for alle barn på samme alderstrinn. Samtidig er det mye som tyder på at både gutter og jenter kan trene opp selvreguleringsevnen i tidlige barneår, og at dette kan ha positive effekter for senere utdannings- og livsløpsutfall.

Utvalget har bestrebet seg på å finne løsninger der den tilpassede innsatsen kan gjennomføres innenfor en allmennpedagogisk ramme der man søker å begrense segregering av barn basert på ferdigheter eller kjønn. Dagens tilpasning av barnehage og skole til barnas ulike behov er etter utvalgets vurdering utilstrekkelige, og dette ser ut til å ramme flere gutter enn jenter. Utvalget foreslår derfor en gruppe tiltak som skal sørge for at læring og støtte kommer til riktig tid og er tilpasset hele mangfoldet i elevgruppen.

Utvalget har særlig diskutert spørsmålet om hvorvidt fleksibel skolestart bør utredes med tanke på utprøving eller ikke. På dette punktet deler utvalget seg i to. Et flertall mener at dagens ordning med skolestart ved seksårsalderen ikke bør endres. Et mindretall anbefaler at fleksibel skolestart bør utredes.

Utvalget anbefaler

• innføre krav i barnehageloven om at barna til vanlig ikke skal organiseres i kjønnsinndelte grupper eller aktiviteter i barnehagen, og presisere i rammeplanen for barnehagen at barn skal få anledning til å reflektere over kjønnsroller, kjønnsmangfold og kjønnsstereotypiske forventninger.

• presisere i rammeplanen for barnehagen at ikke alle aktiviteter i barnehagen som fremmer kommunikasjon og språkutvikling skal være valgfrie å delta i for barna, og tydeliggjøre hvordan utvikling av sosial og emosjonell kompetanse kan fremme læring.6

• innføre lovkrav om at enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder utløser rett til spesialpedagogisk hjelp fra personell med relevant spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av timene som vedtaket omfatter. Regelverket skal presisere at barnehagen skal ha vurdert og eventuelt prøvd ut andre tiltak for å dekke barnets behov før det kan fattes slikt enkeltvedtak.

• innføre kommunal plikt om å tilby gratis førskoletilbud med minst fem timer lekbaserte læringsaktiviteter i uken for alle femåringer.

• utrede tilbud om en integrert lærerutdanning på mastergradsnivå for siste del av barnehagen og begynneropplæringen i grunnskolen.7

• utvalgsmedlemmer Abdelrahman, Fylling, Hausstätter, Kirkebirkeland, Løken og Monsen anbefaler å videreføre dagens ordning for skolestart.

• utvalgsmedlemmer Chaudhry, Lervåg, Nereid, Ogden og Stoltenberg anbefaler å utrede pilotering og utprøving av en eller flere former for fleksibel skolestart. Utredningen bør særlig legge vekt på en modell med felles førskole ved seks- eller femårsalderen med opptak til 1. trinn på ulike tidspunkter etter individuell vurdering av barnet. Formålet er å tilpasse skoletilbudet bedre til elevenes utvikling.

• innføre obligatorisk heldagsskole for alle elever på 1.–4. trinn, men uten å utvide timetallet i fagene. For timene som ikke er undervisning i fag bør det innføres en rammeplan som angir rammer for leksehjelp, fysisk aktivitet, fritidsaktiviteter og fordypning i ulike læringsaktiviteter, men også gir betydelig rom for frilek.8

• innføre lovkrav om at alle skoler skal ha en støttemodell med tre nivåer: tilpasset støtte i ordinær undervisning, intensiv opplæring i kortere perioder og spesialundervisning etter sakkyndig vurdering

• innføre lovkrav om at enkeltvedtak om spesialundervisning utløser rett til spesialundervisning med personell med relevant spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av timetallet som vedtaket omfatter.

• innføre en plikt om at hver grunnskole skal ha minst én lærerspesialist i begynneropplæring på 1.–4. trinn.9

• innføre krav om flerfaglig samarbeid i kommuneloven for å sikre systemrettet arbeid med det psykososiale miljøet i alle barnehager og skoler, og støtte til det enkelte barns læring og utvikling.10

1.8.3 Grunnskolens innhold og organisering

Det pågående arbeidet med fagfornyelsen innebærer at grunnskolen får et nytt læreplanverk fra 2020. Læreplanene skal bli mer relevante for fremtidens kompetansebehov, og ha tydeligere prioriteringer og sammenhenger mellom fagene som legger til rette for dybdelæring. Demokrati og medborgerskap, bærekraftig utvikling og folkehelse og livsmestring skal inngå som tverrfaglige temaer i læreplanene for alle fag der det er relevant.

For tverrfaglige temaer er det alltid en risiko for at temaet ikke finner en naturlig plass i fagene, får en teoretisk innretning, eller at elevene ikke oppfatter sammenhengene mellom relevante kompetansemål i de ulike fagene. Det er også en mulighet for at lærerne i de ulike fagene har lite eierskap til gjennomføringen av det tverrfaglige temaet. Det er grunn til å tro at lærere på ungdomstrinnet ikke vil ha tilstrekkelig faglig kompetanse til å ivareta formålet med det tverrfaglige temaet folkehelse og livsmestring på en god nok måte.

Kunnskapsgrunnlaget gir ikke et entydig svar på i hvilken grad gutter og jenter har kjønnstypiske interesser, og hvordan de utvikler seg gjennom livsløpet. Det finnes forskning som tyder på at gutter og jenter presterer ulikt på ulike områder i skolen. Etter utvalgets vurdering tar hverken dagens valgmuligheter på ungdomstrinnet eller fagfornyelsen av læreplanene tilstrekkelig hensyn til at barn og unge – gutter så vel som jenter – kan ha svært forskjellige interesser. Samtidig mener utvalget det er stor grad av usikkerhet om hvilken effekt ulike modeller for valgfag har for elevenes skolemotivasjon, karakterer i valgfagene og andre undervisningsfag, og sannsynlighet for å gjennomføre utdanning.

En større tilrettelegging av grunnskolens innhold og organisering etter gutter og jenters kjønnstypiske interesser, motivasjon og holdninger kan bidra til mer læring. På den annen side kan økt tilrettelegging i grunnskolen føre til mer kjønnstypiske utdanningsvalg som på sikt kan skape mer kjønnsubalanse i senere utdanning og arbeidsliv. Økt tilrettelegging kan også gå på bekostning av læring i undervisningsfag og utvikling av ferdigheter som er viktige for livet senere. Utvalgets anbefalinger forsøker å balansere disse ulike hensynene.

Etter utvalgets vurdering er ikke dagens poengberegning av standpunkt- og eksamenskarakterer på vitnemålet for grunnskolen en nøytral refleksjon av de ulike undervisningsfagene. Elevene får tre standpunktkarakterer i norsk, to standpunktkarakterer i engelsk og én karakter i de øvrige fagene. Elevene går opp i én skriftlig eksamen i norsk, engelsk eller matematikk, og omtrent to tredjedeler av elevene blir trukket til muntlig eksamen. Det betyr av vitnemålet fra grunnskolen har en overvekt av språkkarakterer. Ettersom jentene gjennomgående gjør det bedre enn guttene i språkfag gir poengberegningen av vitnemålet en fordel for jentene for inntak til videregående skoler.

Etter utvalgets vurdering vil en økt regulering av læremiddelmarkedet kunne føre til mindre mangfold av læremidler i grunnopplæringen, men også lavere faglig kvalitet og innovasjon som følge av mindre konkurranse mellom tilbydere. Samtidig mener utvalget at staten i større grad enn i dag bør legge til rette for et mer velfungerende læremiddelmarked, særlig for digitale læremidler. Læremidler med høy kvalitet og relevans for både gutter og jenter har et betydelig potensial for å skape et bedre innhold i grunnskolen, og mer lærelyst for alle elever.

Etter utvalgets vurdering er det eksisterende regelverket om faglig nivådifferensiering velbegrunnet i relevant forskning. Utvalget er bekymret for mer omfattende former for nivådifferensiering, særlig dersom slike grupper blir permanente over lengre tidsperioder. Utvalget mener derfor det bør utredes nærmere hvorvidt det er behov for å presisere vilkår i opplæringslovens § 8-2 for å motvirke omfattende former for differensiering av elever etter faglig nivå. Eksempler på slike vilkår kan være at organisering av elever etter faglig nivå skal være tidsavgrenset og evalueres regelmessig.

Utvalget mener det er sterke prinsipielle argumenter mot å dele inn skoler og klasser etter kjønn, også som systematiske utprøvinger for å finne eventuelle læringseffekter. Skolen skal bygge på mangfoldet i elevenes bakgrunn, og på denne måten gjenspeile samfunnet. Et mangfold av elever i skolehverdagen vil også utfordre elever til å utforske nye interesseområder og ferdigheter, samt redusere kjønnsstereotypiske oppfatninger ved at elevene blir gjort mer oppmerksom på sine egne kjønnede oppfatninger. Etter utvalgets vurdering bør terskelen for å kunne organisere elevene etter kjønn være svært høy.

Utvalget anbefaler

• erstatte faget utdanningsvalg på ungdomstrinnet med faget utdanningsvalg og livsmestring, og utrede nærmere hvordan yrkesgrupper utenfor grunnskolen kan undervise i faget, slik som fagfolk fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene.

• beholde folkehelse og livsmestring som tverrfaglig tema i grunnopplæringen, men gjøre systematiske utprøvinger med å integrere sosiale og emosjonelle ferdigheter i undervisningsfagene.

• fagfornyelsen bør legge til grunn som prinsipp at læreplanverket gir elevene anledning til å reflektere over kjønnsroller, kjønnsmangfold og kjønnsstereotypiske forventninger.

• innføre krav om at skolene må tilby minst fem valgfag. Systematisk prøve ut ulike modeller for å øke timetallet i valgfag på ungdomstrinnet for å evaluere effektene av valgfag for elevenes skolemotivasjon, karakterer i valgfag og andre undervisningsfag, og sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring.

• kartlegge og evaluere hvordan regelverket for og læreres praktisering av underveisvurdering på ungdomstrinnet påvirker gutter og jenters skolemotivasjon, arbeidsinnsats og skoleprestasjoner.

• innføre rutinekrav for fastsetting av standpunktkarakterer i regelverket om elevvurdering, og stille strengere kvalitetskrav til utforming og utprøving av eksamensoppgaver.

• innføre poengberegning av standpunkt- og eksamenskarakterer på vitnemålet fra grunnskolen og videregående opplæring etter fagenes timetall.

• opprette såkornfond for digitale læremidler forvaltet på oppdrag av Innovasjon Norge, felles nasjonal internettportal for vurdering og sammenligning av læremidler, og innføre krav om at skoler bare kan kjøpe inn fagfellevurderte læremidler etter nasjonalt fastsatte kvalitetskriterier for det enkelte fag.

• Opplæringslovutvalget utreder nærmere hvorvidt det er behov for å presisere vilkår i opplæringsloven § 8-2 for å motvirke omfattende former for differensiering av elever etter kjønn og faglig nivå.

1.8.4 Overganger i utdanningsløpet

Overganger mellom utdanningsløp og mellom utdanning og arbeid, kan utgjøre en mulighet for miljøskifte og fornyet motivasjon for arbeidsinnsats. På den annen side påvirker elevenes tidligere læring og karakterresultater videre muligheter og prestasjoner. Gutter er særlig utsatt i overganger, av flere grunner.

For det første har flere gutter enn jenter lave grunnskolepoeng, og det er en sterk sammenheng mellom grunnskolepoeng og sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring. For elever med lave grunnskolepoeng er også valget av utdanningsprogram viktig: I gruppene med under 35 grunnskolepoeng er fullføringsandelen 3–4 prosentpoeng lavere i studieforberedende program sammenlignet med yrkesfag. Elever uten grunnskolepoeng og elever med lave grunnskolepoeng har større muligheter for å oppnå grunnkompetanse gjennom lærekandidatordningen enn å fullføre et yrkesfaglig utdanningsløp.

Dernest kan gutters senere utvikling være en utfordring når elevene står overfor viktige utdanningsvalg allerede i 15-årsalderen. Valgmodenhet er en betydelig utfordring i den norske utdanningsstrukturen, selv om rådgiving og utprøving kan være med på å utvikle elevenes valgmodenhet. Gutter som ønsker å ta høyere utdanning på 9. trinn endrer i større grad mening på 10. trinn og Vg2 enn jenter. At noen elever og særlig gutter utvikles sent kan videre være en årsak til svake karakterprestasjoner.

Det er også få gutter som har anledning til å velge et studieforberedende utdanningsprogram som følger deres interesser. I 2017–2018 valgte over 40 prosent av guttene fysisk aktivitet som valgfag i ungdomsskolen, og fagene programmering og teknologi i praksis hadde over 80 prosent gutteandel der disse fagene ble tilbudt. Samtidig fikk kun 6 prosent av elevene plass på idrettsfag i 2017 og 3 prosent fikk plass på medier og kommunikasjon.

Kjønnsforskjellen i oppnådd utdanning fortsetter i høyere utdanning. Dette gjenspeiler at flere jenter velger studieforberedende fag og flere gutter velger yrkesfag, og hele 7 av 10 lærlinger er menn.

Overganger i utdanningssystemet representerer en mulighet for samfunnet til å påvirke kjønnstradisjonelle valg. Kjønnsdeling i arbeidslivet kan være negativt for inntektsutjevning, arbeidsmiljø og profesjonsutvikling. Dette handler til dels om at søkergruppen til en del fag er svært kjønnsdelt, både i videregående opplæring og høyere utdanning. Et annet problem er at enkelte utdanninger og skoler har svært høye inntakskrav eller særskilte krav som kan slå forskjellig ut for ulike kjønn.

Utvalget anbefaler

• utvikle og effektevaluere tilbud om et utforskende skoleår etter grunnskolen.

• utrede ulike modeller for inntak til videregående opplæring basert på karakterprogresjon.

• åpne for at elever kan tas opp i videregående opplæring på kombinasjon av egnethet og grunnskolepoeng, kombinasjoner av grunnskolepoeng og enkeltkarakterer eller opptaksprøve og intervju på flere utdanningsprogrammer. Fylkeskommuner kan også gi inntil to ekstrapoeng til det underrepresenterte kjønn på utdanningsprogrammer og skoler der kjønnsfordelingen er skjevere enn 80/20.

• utrede en nedre karaktergrense for opptak til studiespesialisering.

• plassere alle studieforberedende utdanningsprogram utenom studiespesialisering i kategorien for høykostnadsprogram i inntektssystemet for fylkeskommunen, og kompensere fylkeskommunen gjennom rammetilskuddet.

• utrede utdanningsløp som kombinerer yrkes- og studiekompetanse og yrkesfag med interessebaserte programfag fra studieforberedende utdanningsprogram, og innføre et øremerket investeringstilskudd for å utvikle slike utdanningsløp.

• målrette påbygging til studiekompetanse mot elever som endrer utdanningsplaner i løpet av opplæringen.

• innføre lovfestet rett til læreplass for alle elever som fullfører Vg2 yrkesfag, plikt for fylkene til å inngå opsjonskontrakter for minst 50 prosent av elevene på Vg1 yrkesfag, senke aldersgrense for prøvetid, øke lærlingtilskuddet og gi fylkeskommunene rett til å fordele lærlingtilskuddet fritt mellom bransjer.

• målrette lærekandidatordningen ved å gi kommunene plikt til å vurdere om elever i ungdomsskolen som sannsynlig ikke vil oppnå 30 grunnskolepoeng, bør tilbys denne ordningen, og eventuelt gi eleven og fylkeskommunen et slikt råd i opptaket til videregående opplæring. Oppfordre partene i arbeidslivet til å innføre yrkestittel for lærekandidater og innføre rett til videreutdanning til fagbrev for lærekandidater, uten tidsbegrensning.

• definere fullført grunnkompetanse som fullført videregående opplæring i offentlig statistikk.

• utrede et universitets- og høyskoleforberedende tilbud der elever kan ta opp fag som ikke er bestått, bygge ut vitnemålet til spesiell studiekompetanse, forbedre karakterer eller ta universitetsforberedende fag.

• utrede mulighetene for etter- og videreutdanning og dokumentasjon av opparbeidet praktisk kunnskap i yrkesfagene, og på sikt gjennomføre en reform i samarbeid med partene i arbeidslivet av yrkesfagene der lærlinger kan oppnå fag- og svennebrev på flere nivåer etter fagspesialisering.

• utrede og utvikle tilbud om forenklede overganger mellom yrkesfaglige løp og høyere utdanning, slik som Y-veien og utdanningsløp som kombinerer fagskoleutdanning og høyere utdanning. Oppheve aldersgrensen på 25 år for opptak til høyere utdanning etter realkompetanse.

• erstatte dagens søknader fra høyere utdanningsinstitusjoner om bruk av tilleggspoeng og alternative opptakskriterier med felles søknader for alle studiesteder som tilbyr samme studieprogram i regi av Universitets- og høyskolerådet.

• utrede konsekvenser av spesielle opptakskrav og andre særlige opptakskriterier som alderspoeng og poeng for verneplikt, for kjønnsforskjeller i høyere utdanning.

• utrede en ordning for å nedskrive studielån for studieprogrammer der andelen søkere med et kjønn utgjør under 20 prosent.

• innføre en lovfestet plikt for fylkeskommunene til å tilby karriereveiledning for alle i og utenfor skolen, kompetansekrav i karriereveiledning for rådgivere og utvikle et digitalt verktøy for fylkeskommunene som samler relevant informasjon.

2 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

Ved kongelig resolusjon 25. august 2017 oppnevnte Regjeringen et ekspertutvalg for å undersøke årsaker til og tiltak mot kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner.

2.1 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Camilla Stoltenberg, direktør, Folkehelseinstituttet (leder)

• Terje Ogden, forskningsdirektør, Nasjonalt Utviklingssenter for Barn og Unge

• Arne Ola Lervåg, professor, Universitetet i Oslo

• Katrine Vellesen Løken, professor, Norges Handelshøyskole

• Ingrid Fylling, førsteamanuensis, Nord Universitet

• Rune Hausstätter, professor, Høyskolen i Innlandet

• Camilla Trud Nereid, kommunaldirektør, Trondheim kommune

• Hanan Mohamed Abdelrahman, høyskolelektor, Høyskolen i Innlandet

• Mats Monsen, leder, Fagforbundet Ung

• Mats A. Kirkebirkeland, rådgiver, Tankesmien Civita

• Rahman Akhtar Chaudhry, student og tidligere leder, Elevorganisasjonen

Utvalgets sekretariat har bestått av:

• Kjetil Sletteng Ulvik, sekretariatsleder

• Silje Johanne Eggestad, rådgiver

• Nadine Farnes, førstekonsulent

• Kari Vea Salvanes, seniorrådgiver

• Martin Flatø, seniorrådgiver

• Ingrid Borren, seniorrådgiver

2.2 Utvalgets mandat

Utvalget ble ved oppnevningen gitt følgende mandat:

Formål

Alle elever har rett til like muligheter for god læring i skolen. Det overordnede formålet med utvalgets arbeid skal være å bygge et nyansert og balansert kunnskapsgrunnlag om hvorfor kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner oppstår. Utvalgets arbeid skal gi lokale og nasjonale myndigheter et bedre grunnlag for å velge de mest effektive virkemidler og tiltak for å motvirke uheldige kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner.

Bakgrunn

Det eksisterer gjennomsnittlige kjønnsforskjeller i prestasjoner i den norske skolen som ikke uten videre er enkle å forklare. Forskjellene gjør seg gjeldende gjennom hele utdanningsløpet og kan potensielt gi betydelige konsekvenser for ulike livsløpsutfall, herunder mulighetene til å komme inn på studier med høye inntakskrav i høyere utdanning. Men bildet er ikke entydig. Det er ikke slik at alle gutter presterer dårligere enn jentene i alle fag og på alle målinger – i enkelte målinger i enkelte fag er det en høyere andel gutter som presterer godt. Det totale snittet er imidlertid lavere og fordelingen mer ujevn for guttene. Det er heller ikke slik at kjønnsforskjellene kommer til uttrykk i like stor grad på alle målinger, inkludert internasjonale komparative studier der Norge deltar. Forskjellene varierer også med fag og alder. Det er også noe usikkerhet rundt hvor varige kjønnsforskjellene er, det vil si om de vedvarer inn i voksen alder. Kjønnsforskjellene kommer likevel tydelig til uttrykk på eksamenskarakterer og grunnskolepoeng etter avsluttet 10. trinn.

Gitt situasjonsbeskrivelsen over er det behov for å fremskaffe et nyansert og balansert kunnskapsgrunnlag som kan danne grunnlag for fremtidige tiltak og politikkutvikling på feltet. Det er et ønske om å bruke virkemidler og utforme tiltak basert på solid kunnskap om hva som er kjernen i utfordringene og hvilke tiltak som vil være mest effektive.

Utvalgets oppdrag

Den overordnede utfordringen som utvalget skal utrede er det faktum at gutter er overrepresentert på flere negative statistikker, f.eks. enkeltvedtak om spesialundervisning, frafall og prestasjoner på de laveste ferdighetsnivåene.

I tidligere studier ble det ofte argumentert med at årsakene til kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner lå utenfor skolens kontroll, blant annet sosial bakgrunn og andre familievariabler. I dag er det imidlertid større enighet om at også faktorer innenfor skolens kontroll kan være av betydning for kjønnsforskjeller i skolen.

Før myndighetene tar i bruk virkemidler og iverksetter tiltak er det behov for et bedre kunnskapsgrunnlag om hvorfor kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner oppstår og eventuelt hva som kan gjøres for å motvirke dem. Utvalgets oppdrag er å identifisere årsaker og effektive tiltak.

Utvalget skal:

• Gjennomgå relevante systematiske kunnskapsoversikter, samt annen relevant nasjonal og internasjonal forskning om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner.

• Systematisere eksisterende kunnskap og relatere denne til konteksten i dagens norske skole for derigjennom å komme frem til et felles kunnskapsgrunnlag om utfordringene.

• Utrede om det eksisterer forhold i norsk skole og utdanning eller i samfunnet for øvrig som på systematisk vis bidrar til kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner.

• Utrede hvorvidt kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner gir ulike utslag i forskjellige befolkningsgrupper, herunder for eksempel elever med enkeltvedtak om spesialundervisning og elever med minoritetsbakgrunn.

• Utrede konsekvenser av kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner for deltagelse i høyere utdanning.

• På bakgrunn av kunnskapsgrunnlaget foreslå tiltak på både nasjonalt og lokalt nivå.

• På bakgrunn av kunnskapsgrunnlaget foreslå piloter som kan egne seg for systematisk utprøving gjennom effektstudier.

Hovedtyngden av arbeidet bør legges på kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner, mens konsekvenser for deltagelse i høyere utdanning bør anses som en sekundær problemstilling.

Forslag til tiltak bør primært være innrettet mot å påvirke årsakene til kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner, men utvalget kan også foreslå kompensatoriske tiltak ment å rette opp i allerede oppståtte forskjeller.

Utvalget bes se hen til andre pågående prosesser som kan medføre endringer i norsk skole, herunder blant annet fagfornyelsen.

Det pedagogiske arbeidet i barnehagen har betydelig innvirkning på barns utvikling og dermed også deres skoleprestasjoner. Utvalgets arbeid skal derfor også omfatte barnehagens arbeid ut fra barnehagens oppdrag slik det er formulert i rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver.

Frafall i videregående opplæring er ett punkt der det er betydelige kjønnsforskjeller. Det er i forbindelse med tidligere og pågående prosjekter slik som Ny Giv og Program for bedre gjennomføring bygget mye kunnskap om frafall, men uten at man har sett spesifikt på kjønnsforskjeller. Utvalget kan se på dette temaet som en utfallsvariabel av forskjeller i skoleprestasjoner, men frafallsproblematikk som sådan bør ikke bli en primær eller for dominerende tematikk i utvalgets arbeid.

Minst ett av utvalgets forslag skal være basert på uendrede budsjettrammer.

Rammer og organisering

Arbeidet skal avgrenses til å gjelde barnehagen, opplæringsløpet fra 1.–13. trinn i skolen samt konsekvenser av kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner for deltagelse i høyere utdanning.

2.3 Utvalgets forståelse av mandatet

I mandatet står det at det overordnede formålet med utvalgets arbeid skal være å bygge et nyansert og balansert kunnskapsgrunnlag om hvorfor kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner oppstår.

Utvalget har lagt vekt på et historisk perspektiv i arbeidet med situasjonsbeskrivelsen og kunnskapsgrunnlaget. For å få et riktig bilde av kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner i dag, er det nødvendig å beskrive hvordan prestasjonene til gutter og jenter har utviklet seg over lengre tidsperioder. Ettersom kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner ikke er et særnorsk fenomen, har utvalget også lagt vekt på å inkludere det internasjonale perspektivet i samtlige av utredningens ulike deler. For å få et helhetlig bilde av forhold som har innvirkning på elevenes skoleprestasjoner, har utvalget vektlagt å se kjønnsforskjeller i elevenes prestasjoner i sammenheng med familiebakgrunn, innvandringsstatus, familiestruktur og individuelle forutsetninger.

Utvalget har tatt utgangspunkt i elevenes juridiske kjønn i arbeidet med å gi en beskrivelse av problemstillingen og hvilke kjønnsforskjeller som finnes i norsk skole i dag. Datagrunnlaget i utdanningsstatistikken og forskningen er delt i to kategorier etter elevenes juridiske kjønn. Utvalget mener ikke med dette å redusere kjønn til en distinksjon mellom to (eller et bestemt antall) kjønn, eller underkjenne andre former for kjønnsidentitet og -uttrykk som ikke lar seg beskrive med en slik distinksjon. Utvalget vil fremheve den store variasjonen i kjønnsidentitet og -uttrykk som finnes innenfor en tradisjonelt todelt kjønnsdistinksjon (gutter og jenter) og hvordan disse uttrykkene forandrer seg med tiden og endringer i samfunnet. Utvalget ønsker dermed å ivareta kjønnsmangfoldet innenfor og på tvers av de to kategoriene, på tross av at kunnskapen om andre kjønnskategorier, skoleprestasjoner og utdanningsløp i denne sammenheng vil være begrenset.

Samtidig har utvalget lagt betydelig vekt på å beskrive og sammenligne hele fordelingen av for eksempel grunnskolepoeng for gutter og jenter, og ikke bare gjennomsnittsforskjeller. Det er betydelig overlapp mellom gutter og jenters skoleprestasjoner, men også store forskjeller ikke minst i andelen gutter og jenter som presterer i ytterkanten av fordelingen av grunnskolepoeng. For å få et helhetlig bilde av hvordan og på hvilke områder jenter og gutter utmerker seg og faller fra mener utvalget det er vesentlig å vise hele fordelingen av prestasjoner, ferdigheter og ulike trekk mellom gutter og jenter.

Utvalget har valgt å tolke utfallsmålet «skoleprestasjoner» i mandatet vidt. Utvalget har lagt til grunn skolens brede samfunnsmandat slik det kommer til uttrykk i rammeplanen for barnehagen og læreplanverket i grunnopplæringen. Utvalget har valgt å legge vekt på grunnskolepoeng ettersom dette målet omfatter alle undervisningsfagene i grunnskolen, og dermed dekker sentrale deler av grunnskolens samfunnsmandat. Utvalget omtaler imidlertid også sosiale og emosjonelle ferdigheter som motivasjon, selvregulering, utholdenhet og samarbeid.

I mandatet står det at konsekvensene av kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner for deltagelse i høyere utdanning kan ses på som en sekundær problemstilling. Utvalget har valgt å utrede konsekvensene av kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner som en del av utredningens første del, ved å ta utgangspunkt i kjønnsforskjellene slik de fremkommer i dag og hvordan de vil kunne se ut i fremtiden. Utvalget har også beskrevet sannsynlige konsekvenser av utdanning for deltagelse i arbeidslivet, helse og levekår, kriminalitet, familiestiftelse og helse.

I valget av empiriske studier til kunnskapsgrunnlaget har det vært nødvendig å prioritere enkelte typer av studier fremfor andre, og med utgangspunkt i mandatet har utvalget valgt å prioritere empiriske studier som kan identifisere årsaker eller effekter. Eksperimenter regnes ofte som gullstandarden for å identifisere årsaker og effekter. Samtidig er det mange potensielle årsaker og en del tiltak som ikke lar seg studere på denne måten. Utvalget redegjør derfor også for ulike typer observasjonsstudier, men også blant disse har utvalget prioritert studier som kan identifisere årsakssammenhenger.

Mandatet vektlegger at tiltakene skal motvirke uheldige kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner. Etter utvalgets vurdering oppstår ikke alle forskjeller i skoleprestasjoner som følge av en uheldig utvikling. Dersom én elevgruppe presterer stabilt over tid, mens en annen elevgruppe presterer stadig bedre, er ikke dette i seg selv en negativ utvikling. Det er heller ikke et mål i seg selv å redusere kjønnsforskjeller dersom for eksempel jenter må prestere dårligere eller stagnere i sin utvikling for at forskjellene skal bli mindre. Utvalget tolker derfor mandatet slik at målet er å motvirke kjønnsforskjeller og samtidig heve alle elevgruppers læring og utvikling.

Selv om ikke alle kjønnsforskjeller oppstår som følge av en uheldig utvikling kan forskjellene likevel ha noen uheldige konsekvenser, for eksempel for guttene. Elevgrupper som ikke opplever en positiv utvikling i læringsutbytte mister kunnskap og ferdigheter som har en verdi i seg selv, og deres kompetanse og utdanningsnivå kan være lavere enn det arbeidsmarkedet og samfunnet krever. Etterspørselen i arbeidslivet etter personer med grunnskoleutdanning har for eksempel falt betraktelig og vil være enda lavere i fremtiden. Store, vedvarende eller økende forskjeller i skoleprestasjoner kan føre til at enkelte elevgrupper ikke får tilgang til viktige samfunnsområder, slik som opplæring til enkelte fag og profesjoner eller universitetsstudier med høye inntakskrav. Det kan føre til at disse områdene i stadig mindre grad speiler mangfoldet i samfunnet. Det kan også føre til at enkelte elevgrupper blir særlig utsatte for ulike former for sosialt utenforskap senere i livet.

I tråd med mandatet har utvalget i den grad det har vært mulig prioritert forslag til forebyggende tiltak, fremfor tiltak av en mer kompensatorisk karakter. Utvalget tolker mandatet slik at tiltakenes nedslagsfelt ikke behøver å være begrenset til utdanningssektor, men at de også kan være rettet inn mot andre relevante samfunnsområder. Utvalget har likevel valgt å prioritere tiltak i utdanningssektoren.

2.4 Utvalgets arbeid og arbeidsform

Utvalget har i løpet av perioden hatt elleve utvalgsmøter. Av disse har ti møter vært heldagsmøter, mens ett møte varte i to dager. Til utvalgsmøtene har ressurspersoner, eksperter og forskere vært invitert til å innlede om tema og problemstillinger knyttet til utvalgets arbeid. Utvalget har blant annet hatt besøk av professor Thomas Nordahl ved Høyskolen i Innlandet og leder for ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging, som presenterte studier av kjønnsforskjeller i spesialundervisningen. Professor Anders Bakken ved Høyskolen i Oslo og Akershus presenterte studier av sammenhengen mellom kjønnsforskjeller i skolen og ulik sosioøkonomisk- og innvandrerbakgrunn. Professor Inga Wernersson ved Högskolan Vest i Sverige presenterte en tidligere svensk utredning om kjønnsforskjeller i skolen. Førsteamanuensis Kristoffer Chelsom Vogt ved Universitetet i Bergen presenterte studier av konsekvenser av kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner for arbeidsmarkedsutfall. I tillegg har representanter fra Utdanningsdirektoratet og Kunnskapsdepartementet presentert læreplanverket og opplæringsloven. Utvalget har hatt egne møter med Liedutvalget, Opplæringslovutvalget og #UngIDag-utvalget som arbeider med tilstøtende problemstillinger.

Utvalget har forsøkt å få bred innsikt i forskning og erfaringer. Utvalget arrangerte en faglig innspillskonferanse på Litteraturhuset i Oslo 5. april 2018, der forskere deltok for å presentere og diskutere forskning om kjønnsforskjeller i samfunnet, utdanningsløpet og barn og unges utvikling. Utvalget har arrangert regionale innspillsseminarer i Bodø, Trondheim og Bergen med forskere og praktikere. Utvalget fikk innspill om frafall i utdanningsløpet, psykososial utvikling og utfordringer, og overgangen mellom barnehage og skole. Seminarene la opp til at forskere og praktikere kunne utveksle kunnskap og erfaringer om kjønnsforskjeller i utdanningsløpet og arbeidslivet. Utvalgets leder har vært på skolebesøk på Jar skole (barnetrinnet) i Bærum kommune, Tæruddalen skole (ungdomstrinnet) i Skedsmo kommune og Bjertnes videregående skole i Akershus fylkeskommune. På skolene lyttet utvalgets leder til elever, lærere og skoleledelsens erfaringer med og synspunkter på kjønnsforskjeller i skolen.

Utvalget har også arrangert to innspillsmøter der ulike interesseorganisasjoner har gitt innspill på utvalgets arbeid og vurderinger. Utvalgets medlemmer har også deltatt på en rekke arrangementer rundt om i landet for å kommunisere utvalgets arbeid utad, diskutere med og få innspill fra ulike samfunnsaktører. Utvalgets leder har blant annet deltatt på Arendalsuka, LO Stats Kartellkonferanse som samler tillitsvalgte og politikere, Likestillings- og diskrimineringsombudets årskonferanse om det kjønnsdelte arbeidsmarkedet og KLPs kommunekonferanse i Trondheim.

OECD og Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) har utarbeidet to rapporter for utvalget om kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner som ble lansert i Kunnskapsdepartementet 12. oktober 2018. Den systematiske kunnskapsoversikten fra NIFU gir en oversikt over mulige årsaker til kjønnsforskjellene og forskningsbaserte tiltak mot kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner. Rapporten fra OECD sammenligner kjønnsforskjeller i skolerelaterte utfall i Norge med andre land i OECD-området og gir eksempler på tiltak som Norge kan vurdere å iverksette. I forbindelse med OECD-rapporten har utvalget arrangert møter mellom OECD og representanter fra forvaltningen og underliggende organer, lærere og skoleledere fra praksisfeltet og forskere. Formålet var å gi OECD et grunnlag for å identifisere tiltak mot kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner som er relevante for en norsk kontekst.

Mot slutten av utvalgsperioden var Fartein Ask Torvik, seniorforsker ved Folkehelseinstituttet, og Alexandra Havdahl, seniorforsker ved Folkehelseinstituttet, i en kort periode tilknyttet sekretariatet.

2.5 Prosesser med relevans for utvalgets arbeid

Flere pågående prosesser har overlappende mandater og er relevante for utvalgets arbeid.

• #UngIDag-utvalget skal se på likestillingsutfordringer som barn og unge møter i hverdagen, blant annet likestilling mellom gutter og jenter, kjønnstradisjonelle utdannings- og yrkesvalg og kjønnsstereotypier. Utredningen skal leveres som en NOU høsten 2019.

• Liedutvalget skal utrede ulike modeller for videregående opplæring. Utredningen skal leveres som en NOU i desember 2019.

• Opplæringslovutvalget skal gjøre en helhetlig gjennomgang av vurdering av regelverket på grunnopplæringens område. Utredningen skal leveres som en NOU innen 1. desember 2019.

• Fagfornyelsen skal utvikle alle lærerplaner i grunnskolen og videregående opplæring, og de vil være klare til bruk i grunnopplæringen fra 2020.