Del 4
Utvalgets forslag til tiltak

11 Innledning – prinsipper for styring

I Norge har kommunene en lovpålagt plikt til å tilby barnehage og skole til sine innbyggere. Omtrent 50 prosent av barnehagebarna går i kommunale barnehager, mens nesten 96 prosent av elevene går i kommunale grunnskoler. Kommunene er et selvstendig forvaltningsnivå, og skal forvalte og styre kommunale barnehager og grunnskoler og påse at private barnehager drives i samsvar med regelverket.

Staten må vedta lover eller regler fastsatt med hjemmel i lov for å pålegge kommunene å tilby tjenester, utføre oppgaver eller etterleve krav og standarder.1 Kommunene har ansvar for å finansiere oppgaver og tjenester de er pålagt gjennom regelverket. Etter det finansielle ansvarsprinsippet skal det faglige og økonomiske ansvaret for en oppgave ligge på samme forvaltningsnivå.

Hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren er derfor økonomisk og juridisk rammestyring. Hovedprinsippet åpner likevel for detaljert økonomisk og juridisk styring dersom tiltaket er begrunnet i nasjonale mål, slik som rettssikkerhet, likhet og likeverd, og effektiv og samordnet bruk av offentlige ressurser. Detaljert juridisk styring kan for eksempel være krav til politisk og administrativ organisering, krav til oppgaveløsning, kompetansekrav, bemanningsnormer, saksbehandlingsregler og individuelle rettigheter. Detaljert økonomisk styring innebærer å opprette øremerkede tilskudd ved siden av det ordinære inntektssystemet, som kommunene kan disponere uten andre statlige føringer enn regelverket. I barnehage- og skolesektoren er de største øremerkede tilskuddene knyttet til årsverk i sektorene og ulike former for kompetanseutvikling.

Universitetene og høyskolene står for grunnutdanningen og videre- og etterutdanningen av lærere i barnehager og skoler. De statlige universitetene og høyskolene er formelt sett statlige forvaltningsorganer. Staten styrer dem gjennom finansieringssystemet og regelverket for sektoren, samt den løpende etatsstyringen av institusjonene. De private høyskolene er underlagt det samme regelverket og finansieringssystemet som de statlige institusjonene. For barnehagelærer- og grunnskolelærerutdanningene fastsetter staten rammeplaner som beskriver læringsutbytte etter fullført utdanning og gir bestemmelser om blant annet utdanningenes struktur, faglige sammensetning og krav til praksis. Det finnes også mange ansatte i barnehagen, skolefritidsordningen og skolen som har utdanning fra videregående opplæring, slik som barne- og ungdomsarbeidere.

Statlige tiltak for å redusere kjønnsforskjeller i opplæringsløpet eller senere i livsløpet vil derfor være å endre regelverket eller finansieringen av kommunene eller universitetene og høyskolene. Det betyr at statlige tiltak er noe annet enn den konkrete praksisen i barnehager og skoler. Formålet er å påvirke slike praksiser, men statlige tiltak er rammebetingelser som gir rom for tolkninger og lokal variasjon. For eksempel har regelverket om elevvurdering og systemvurdering og tilskuddene til etter- og videreutdanning for lærere store konsekvenser for praksisene i skolen, men det er likevel noe annet enn de lokale praksisene. Utvalget drøfter også tiltak som andre kan iverksette, men prioriterer tiltak som staten kan iverksette.

Samtidig er det mulig å avdekke hvilke effekter statlige tiltak har på elevers læring og utvikling.2 For eksempel dokumenterer en norsk studie hvordan et statlig tilskudd på 1,5 milliarder kroner til økt lærertetthet på ungdomstrinnet påvirker den faktiske lærertettheten i skolene, bruk av assistenter, ressursfordeling mellom trinn og skoler, og de effektene tilskuddet hadde for elevenes læring og læringsmiljø (Kirkebøen mfl., 2017). Et annet eksempel er forskning som dokumenterer effekter av ulike ordninger for å organisere elever etter faglig nivå for læring og utvikling. Det finnes mange studier som dokumenterer hvordan slike ordninger påvirker fordelingen av økonomiske ressurser og lærere mellom de ulike gruppene, kjennetegn på undervisningspraksis i gruppene og omfanget av feilplasseringer av elever. Selv om effekten av nivådifferensiering for læring er kontekstspesifikk, er det likevel mulig å avdekke effekten av ulike ordninger slik de faktisk ble implementert i en bestemt kontekst. Sagt på en annen måte: Statlige tiltak har ulik effekt på praksisen i den enkelte barnehage og skole.

11.1 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurderinger bør statens styringsprinsipper bygge på et tydelig nasjonalt mål om kunnskapsbasert styring, slik at kunnskap kan tillegges selvstendig vekt og ligge til grunn for den økonomiske og juridiske rammestyringen.

I tråd med § 2-2 i den nye kommuneloven bør staten legge et nødvendighetskrav til grunn for regelverket ved at reguleringer bare bør innføres dersom det er nødvendig for å oppnå formålet med reguleringen.3 Etter et slikt prinsipp bør staten som utgangspunkt velge den minst inngripende måten å regulere kommunene på, slik som overordnede plikter og skjønnsmessige regler. Staten bør først vurdere objektive og detaljerte regler og individuelle rettigheter dersom mykere reguleringsformer ikke er tilstrekkelige for å oppnå formålet. På samme måte skal staten begrunne øremerkede tilskudd etter bestemte kriterier, slik som finansiering av tidsavgrensede forsøk, utbygging av tjenester med lav dekningsgrad eller finansiering av tjenester som gis i et avgrenset område eller gjelder kun visse innbyggere.

Utvalget mener det er særlig to grunner som kan gjøre det nødvendig å regulere barnehager og skoler. Den første grunnen er knyttet til de grunnleggende målene, verdiene og rammene for barnehager og skoler, slik som omfanget og innretningen av læring i barnehagen, hvilke undervisningsfag elevene skal ha i skolen, lengden på obligatorisk opplæring og ordninger for medvirkning. Slike bestemmelser uttrykker verdistandpunkter, og kunnskapsbasert styring er mindre relevant.

Den andre grunnen knytter seg etter utvalgets vurdering til faktorer for organisering og oppgaveløsning der forskningsgrunnlaget viser positive eller negative effekter for sentrale mål i rammeplanen for barnehagen og læreplanverket for grunnopplæringen. En rekke studier tyder på at lokalt handlingsrom og autonomi for skoler kan være effektivt fordi det lokale nivået har bedre kunnskap om sine egne betingelser og større muligheter for å utnytte ressursene enn sentrale nivåer. Samtidig bør ikke beslutninger og ansvar desentraliseres på alle områder i skolen fordi felles standarder og utviklingskapasitet er nødvendige for at skolene skal utnytte autonomien til det beste for elevene. Det betyr at et velfungerende skolesystem må balansere desentralisering med ulike virkemidler for ansvarliggjøring (Woessmann, 2016).

Med dette som bakgrunn mener utvalget at staten i større grad bør legge det eksisterende forskningsgrunnlaget til grunn for avgjørelser om hvor balansen mellom desentralisering og ansvarliggjøring bør gå i det enkelte tilfelle, og innføre tiltak på en slik måte at det er mulig å avdekke effektene av tiltaket på en vitenskapelig solid måte. Staten bør bare innføre regler for organisering og oppgaveløsning for hele sektoren dersom forskningsgrunnlaget viser ønskede effekter. Det kan bety at enkelte områder bør reguleres strammere enn i dag gjennom objektive og detaljerte regler eller individuelle rettigheter, men det kan også være situasjoner der regelstyring ikke er nødvendig for å oppnå formålet, eller det er vanskelig å kodifisere området gjennom regler. I slike tilfeller er det bedre å formidle kunnskap om effekten gjennom tiltak for kompetanseutvikling eller frivillige standarder for beste praksis.

Etter utvalgets vurdering kan et slikt prinsipp om kunnskapsbasert styring gjøre det enklere for staten å håndheve regelverket fordi det er større enighet i profesjonsfellesskapet om hvilken praksis som er innenfor eller utenfor bestemmelsen. Det vil også gjøre det mulig å finansiere virkningsfulle tiltak for kompetanseutvikling som kan understøtte bestemmelsene ettersom det finnes et solid kunnskapsgrunnlag som tiltakene kan bygge på.

Etter utvalgets vurdering bygger dagens statlige styring av barnehager og skoler på en ubalansert bruk av det forskningsgrunnlaget som finnes om barnehager og skoler. I noen tilfeller gir forskningsgrunnlaget rimelig sikker støtte til at man oppnår de effektene som reguleringen forutsetter. For eksempel er reglene om elevvurdering omfattende og detaljerte, og bygger på et solid forskningsgrunnlag. I andre tilfeller viser forskningsgrunnlaget tydelige effekter av et tiltak, men staten har valgt å innføre overordnede regler og åpner dermed for svært skjønnsmessig praksis.

For eksempel har regelen som begrenser organisering av elever etter faglig nivå solid støtte i forskningen, men reguleringsformen er så overordnet at det er liten grunn til å forvente at den endrer det som uansett hadde vært skolenes praksis. I lys av effektene av nivådifferensiering mener utvalget det er grunn til å bruke en mer inngripende reguleringsform på dette området. I noen tilfeller har staten unnlatt å regulere faktorer med klare effekter. Alle skoler skal ha en forsvarlig ledelse, og opplæringen skal ledes av rektor. Imidlertid har det ikke vært en rettslig prøving av forholdet mellom profesjonsskjønn og arbeidsgiverens styringsrett (B. Eriksen, 2018; Garbo & Raugland, 2017). Samtidig viser forskning at objektive kjennetegn ved lærere som utdanningsnivå, erfaring og kjønn i liten grad forklarer hvorfor noen lærere oppnår langt mer læring for sine elever enn andre lærere, men at forskjellene er knyttet til undervisningspraksis. Det er dermed lite effektivt for kommuner og skoleledere å bruke objektive kjennetegn på lærere som grunnlag for styring og ledelse av skolen, mens det derimot er svært effektivt å påvirke og utvikle alle læreres undervisningspraksis (Hanushek, 2011).

I andre tilfeller igjen viser forskningsgrunnlaget at reguleringen sannsynligvis ikke har de effektene regelverket forutsetter. I grunnskolen finnes det regler om maksimalt antall elever per lærer, og det er bevilget betydelige midler for å sette kommunene i stand til å oppfylle regelverket. Samtidig viser forskningen at økt lærertetthet i Norge ikke forbedrer elevenes læring hverken i gjennomsnitt eller for ulike elevgrupper, og trolig heller ikke påvirker elevenes læringsmiljø i vesentlig grad. Det finnes også tilfeller i regelverket av bestemmelser som skal påvirke praksis i skolen, men som er overordnede og skjønnsmessige. For eksempel har meningsinnholdet i opplæringsloven § 1-3 om tilpasset opplæring endret seg vesentlig over tid som følge av politiske prosesser. Bestemmelsen bygger i liten grad på et kunnskapsgrunnlag. Skolene opplever begrepet tilpasset opplæring som uklart, og det er derfor vanskelig å vite hvordan det bør operasjonaliseres i praksis (Jenssen & Lillejord, 2009).

Fra et styringsperspektiv mener utvalget det er bedre å regulere utvalgte områder stramt der det er solid forskning på positive eller negative effekter, enn å regulere mange områder løst når forskningsgrunnlaget er usikkert, slik det i stor grad er i dagens skolesektor. Samtidig er det ikke en oppgave for dette utvalget alene å konkretisere prinsippet om kunnskapsbasert styring for hele regelverket for barnehagen og skolen. Den relevante forskningen har et betydelig omfang og stor kompleksitet, og det er heller ikke forsvarlig å oppheve alle tiltak som bygger på et usikkert kunnskapsgrunnlag. Det er vanskelig å vite hvilket tilbud barn og elever da ville fått. Utvalget mener derfor at staten bør legge kunnskapsbasert styring til grunn som prinsipp for barnehage- og skolesektoren, for deretter å satse målrettet på å styrke forskningen spesielt på effekten av tiltak og utvikle regelverket og økonomiske prioriteringer over tid i tråd med utviklingen av forskningsgrunnlaget.

Utvalgets forslag til tiltak tar sikte på å konkretisere prinsippet om kunnskapsbasert styring på noen sentrale områder for barnehagen og grunnopplæringen, samt enkelte områder av høyere utdanning. I tråd med utredningsinstruksen for staten har utvalget lagt vekt på å utrede flere alternative tiltak for å oppnå samme formål. Utvalget drøfter derfor flere tiltak som i prinsippet kan bidra til det samme formålet, og anbefaler det tiltaket som samlet har den største samfunnsnytten.

I alle tilfeller bør kunnskapsgrunnlaget gi en viss grunn til å forvente at tiltaket har en effekt. Samfunnets ressurser i form av kapasitet, kompetanse og tid er knappe, og ressurser som blir brukt på ett tiltak, kunne vært brukt på andre tiltak med større sannsynlighet for å ha positive effekter. Det betyr at et tiltak med usikker effekt bør prøves ut systematisk før man avgjør om det skal innføres generelt. Utvalget mener at tiltak med antatt store konsekvenser ved at det påvirker mange personer, er inngripende, kan ha negative effekter, har store budsjettkonsekvenser eller reiser prinsipielle og etiske spørsmål, bør prøves ut systematisk som hovedregel. Særlig bør bevisbyrden være større i de tilfellene der forskningen gir grunn til å forvente at tiltaket har risiko for alvorlige negative effekter.

Samtidig mener utvalget at avveiningen av nytte og risiko for negative effekter ved et tiltak bør gjøres på grunnlag av sammenligninger med de eventuelle negative effektene av dagens ordninger, ikke mot en ideell eller hypotetisk situasjon. Denne avveiningen må også ta hensyn til sannsynligheten for at nye studier vil kunne gi vesentlig bedre kunnskap om effekten av tiltaket. Det kan være metodiske, etiske, økonomiske og andre grunner til at det er lite realistisk eller forsvarlig å prøve ut tiltaket. I alle tilfeller må eventuelle tiltak beskrive hvordan slike forhold skal håndteres på en forsvarlig måte. Utvalget vil likevel understreke at det normalt vil være usikkerhet om de positive og negative effektene av et tiltak når det skal settes i verk i en ny sammenheng.

Etter utvalgets vurdering bør terskelen for å prøve ut et tiltak systematisk derfor være lav til moderat, mens terskelen for å dokumentere effekter av tiltak som innføres generelt ved hjelp av observasjonelle data – i praksis registerdata – bør være lav. Det betyr at i tilfeller hvor usikkerheten om effekten av et tiltak er lav, bør staten kunne innføre eller oppheve tiltaket, men samtidig dokumentere effekten av denne beslutningen gjennom forskning.

12 Kunnskapssystem for barnehage og grunnopplæring

12.1 Datagrunnlaget for barnehage og grunnopplæring

Det profesjonelle og faglige skjønnet til ansatte i barnehagene og grunnopplæringen er avgjørende for å utvikle kvaliteten på tilbudet til barna og elevene og ivareta deres rettigheter. Dette skjønnet kan imidlertid ikke erstatte systematisk kunnskap som kan frembringes ved hjelp av data om alle barn. Data fra barnehager og skoler kan brukes til statistikk over, analyse av og forskning på hvordan barnehager og skoler virker, hvem og hva de gagner, hvilke skader og utilsiktede virkninger de har, om ressursene utnyttes godt, og hvordan de påvirker livsløpet til den enkelte og samfunnsutviklingen. Bruk av data gir kunnskapsstøtte til elever og deres familier, lærere og andre ansatte i barnehagene og grunnopplæringen, men kan også bidra til informerte offentlige debatter og demokratiske prosesser.

Som situasjonsbeskrivelsen og kunnskapsgrunnlaget grundig har dokumentert, er det betydelige hull i det datagrunnlaget samfunnet har for å forstå når, hvordan og hvorfor kjønnsforskjeller oppstår i grunnopplæringen, og hvilke konsekvenser forskjellene har senere i livsløpet til kvinner og menn. Det mangelfulle datagrunnlaget er et generelt problem for drift og utvikling av skolen og knytter seg ikke spesifikt til problemstillinger i denne utredningen.

Samtidig er samfunnsoppdraget slik det er formulert i rammeplanen for barnehagen og læreplanverket for grunnopplæringen svært omfattende. Det er hverken realistisk eller ønskelig å samle inn data om alle sider ved dette samfunnsoppdraget. Utvalget mener likevel at dagens kunnskapssystem og det faglige og profesjonelle skjønnet til ansatte i barnehagene og grunnopplæringen er utilstrekkelig for å drive, utvikle og styre barnehager, skoler og opplæringsarenaer på en etisk og forsvarlig måte, oppnå høy kvalitet og utnytte ressursene effektivt, og legge til rette for forskning. Utvalget mener at et forsvarlig kunnskapssystem blant annet må kunne belyse følgende temaer:

Beskrivelser av status, erfaringer og opplevelser

• Hvordan er barnehage- og opplæringstilbudet fordelt etter kjønn, familiebakgrunn, innvandringsstatus, helsesituasjon og geografi, og hvilke utviklingstrekk finnes over lengre tidsperioder?

• Hva er kvaliteten på tilbudet slik det er definert i rammeplanen for barnehagen og læreplanverket for grunnopplæringen?

• Hvilke erfaringer og opplevelser har elever, lærere og andre ansatte i barnehagen og grunnopplæringen?

• Hvordan medvirker elever, lærere og andre ansatte til utvikling av barnehagen og grunnopplæringen?

Årsaker til og konsekvenser av status i barnehage og grunnopplæring

• I hvilken grad fremmer barnehagen og grunnopplæringen barn og unges utvikling og læring slik det er definert i rammeplanen for barnehagen og læreplanverket for grunnopplæringen?

• Er det systematiske forskjeller mellom elevgrupper?

• Hvilke konsekvenser har barnehage- og opplæringstilbudet senere i livsløpet for helse, familiestiftelse, arbeid og inntekt?

Effekter av tiltak og reformer i barnehage og grunnopplæring

• Hvilke effekter har tiltak og reformer i barnehagen og i grunnopplæringen på resultater i skolen, i høyere utdanning og senere i livsløpet, slik som arbeid, inntekt, familiestiftelse og helse?

• Hvilke skader og utilsiktede virkninger har tiltak og reformer i barnehage- og opplæringstilbudet?

• Hva koster tiltak og reformer i barnehagen og grunnopplæringen?

• Er tiltak og reformer i barnehagen og grunnopplæringen kostnadseffektive?

Forskning vil gi ny kunnskap og innsikt som kan utfordre gjeldende tenkemåter. Forskning, analyse og statistikk kan gi kunnskap til alle aktører rundt barnehagen og skolen – elever, familier, lærere, myndigheter lokalt og nasjonalt, internasjonale organisasjoner og politikere. Kommunene og fylkene trenger kunnskap om sine barnehager og skoler for å tilpasse tilbudet til det enkelte barn og den enkelte elev, identifisere barn som trenger særskilt støtte, legge til rette for kvalitetsutvikling av hele tilbudet og prioritere innsatsen. Staten har behov for kunnskap om sektoren som helhet for å styre gjennom regelverket og prioritere mellom ulike tiltak. Staten kan ha behov for kunnskap om enkelte barnehager og skoler som grunnlag for tilsyn og målrettede tiltak. Sammenfallet i kunnskapsbehov tilsier at det bør etableres et felles nasjonalt system for innsamling, håndtering, sikring og tilgjengeliggjøring av data, slik at alle aktører kan bruke dataene til sine behov. Formålet med et slikt nasjonalt system bør være å fremskaffe kunnskap om barnehager og skoler ved å tilrettelegge for bruk av data i statistikk, analyser og forskning, samt kvalitetsutvikling, planlegging og styring i barnehagen og grunnopplæringen.

Ved innsamling av data fra barnehager og skoler må hensynet til personvern og samfunnsnytte balanseres. På den ene side innebærer datainnsamling et inngrep i personvernet til barn og unge, familier og ansatte, blant annet fordi det er en risiko for misbruk av data. Risikoen ved å samle inn mer og bedre data må vurderes opp mot den risikoen eller ulempen som er knyttet til dagens systemer for innsamling, håndtering og bruk av data i barnehager og skoler. På den annen side, har analyse av data fra barnehager og skoler betydelig samfunnsnytte. Det er økonomisk og etisk uforsvarlig ikke å vite i hvor stor grad barnehager og skoler oppfyller samfunnsoppdraget sitt. Samfunnet bruker rundt 150 milliarder kroner i året på barnehager og skoler, og staten og kommunene har ansvaret for at ressursene blir brukt forsvarlig og kostnadseffektivt. Barnehager og skoler påvirker livet til rundt 300 000 barn i barnehagen og 750 000 elever og lærlinger i grunnopplæringen. Det er uetisk av staten og kommunene å iverksette eller opprettholde tiltak og ordninger uten å vite om de forbedrer eller forverrer resultater i skolen og livssituasjonen til barn og ungdom.

Dagens systemer for innsamling, håndtering og bruk av data i barnehager og skoler er uoversiktlige og komplekse, og ofte har man benyttet tiltak som anonymisering for å redusere risikoen ved slike systemer. Konsekvensen av dette er at forløpsstudier ikke kan gjennomføres, og nasjonale sammenlignbare tall er mangelvare. Samtidig eksisterer det mest sannsynlig svært mange ulike IT løsninger og lokale retningslinjer for å håndtere de lokale og regionale dataene. Når man skal samle inn og håndtere personentydige opplysninger må man ha systemer med innebygd personvern, og vektlegge informasjonssikkerhet. Personentydige opplysninger er særlig attraktive fordi de kan misbrukes til identitetstyveri, utpressing, forretningsvirksomhet eller personangrep. Det foregår dataangrep mot myndigheter og bedrifter, og det er grunn til å tro at slike angrep vil kunne forekomme hyppigere i fremtiden. Det er like fullt mulig å utnytte teknologiske løsninger som ivaretar en sikker lagring og behandling av opplysninger i en nasjonal løsning som kan være enten desentralisert (felles retningslinjer, felles standarder for data og løsninger) eller sentralisert.

Etter utvalgets vurdering er det bedre at staten oppretter og forvalter et trygt datasystem enn at hver enkelt kommune skal innføre lokale systemer som må koordineres med samtlige kommuner for å få nasjonale sammenlignbare data. En personvernulempe ved et nasjonalt felles system, som gir muligheter for koblinger til andre datakilder, er at informasjonsmengden om enkeltindivider øker innenfor ett system, og dermed vil konsekvensene ved et eventuelt datamisbruk være høyere enn om informasjonsmengden var begrenset. Samtidig kan risikoen for misbruk reduseres betydelig ved hjelp av teknologiske løsninger for kryptering og avidentifisering av personopplysninger og ulike typer av begrensninger i datatilganger. Personvernombud og Datatilsynet har sentrale roller i forbindelse med rådgivning for bruk og forvaltning av data, samt gjennom tilsyn for å bidra til at de ansvarlige ivaretar personvernet tilstrekkelig. I tillegg er det enklere for samfunnet å stille staten til ansvar for at data skal forvaltes i henhold til lover og regler enn hver enkelt kommune.

I sum mener utvalget at det er mest hensiktsmessig å utvikle et felles nasjonalt system for å innsamle og forvalte data fra barnehage og grunnopplæring. Det må stilles strenge krav til personvern og informasjonssikkerhet, og til velutviklede systemer for å ivareta disse hensynene på en forsvarlig måte. Etter utvalgets overordnede vurdering er risikoen mindre og gevinstene langt større ved et felles nasjonalt system enn risikoen og gevinstene ved mange lokale systemer. Det er likevel viktig å avveie hensynet til personvern og samfunnsnytten konkret for bestemte innsamlingsmetoder (del 12.1.1), opplysninger (del 12.1.2) og overføring av informasjon fra systemet mellom nivåer og sektorer (del 12.1.3).

12.1.1 Nasjonalt register for forløpsdata i barnehage og grunnopplæring

Utvalget mener at forløpsdata er nødvendige for å kunne gi bedre kunnskapsstøtte til elever og deres familier, lærere og andre ansatte i skole og barnehager, og kommuner, fylkeskommuner, staten og forskersamfunnet. Forløpsdata er datapunkter som gjør det mulig å følge enkeltpersoner over tid og måle læring og utvikling på ulike tidspunkter i opplæringsløpet og livsløpet.

For å vite hvordan barns læring og utvikling endrer seg gjennom opplæringsløpet, er det nødvendig med data om de samme elevene på ulike tidspunkter i opplæringsløpet. Hvis man bare har tverrsnittsdata om ulike elevkohorter over tid, vil det være usikkert om eventuelle endringer skyldes endringer gjennom opplæringsløpet eller endringer mellom ulike elevkohorter. Dagens data fra skolen gir bare informasjon om elevenes læring fra 5. trinn og oppover, og mye tyder på at blant annet kjønnsforskjellene i læring oppstår langt tidligere. Uten forløpsdata er det også umulig å vite hva som er skolens bidrag til elevenes læring. Såkalte skolebidragsindikatorer tar hensyn til elevenes tidligere læring, sosiale bakgrunn og tilfeldige variasjoner for å gi et bilde av skolenes selvstendige bidrag til elevenes læring. Slike indikatorer beregnes gjennom endringene i elevenes læring på ulike tidspunkter. Det er også vanskelig å studere årsaker til manglende gjennomføring av videregående skole uten forløpsdata, eller konsekvenser av å ha fått spesialundervisning i grunnskolen.

Forløpsdata er nødvendige for å vite konsekvensene av barnehage- og skoletilbudet for det som skjer senere i livet. Rammeplanen for barnehagen og læreplanverket for skolen legger betydelig vekt på at barn og elever skal settes i stand til å mestre livet og delta i samfunnet og arbeidslivet som selvstendige individer. Uten forløpsdata om barnehagen og grunnopplæringen som kan kobles til datakilder om resten av livsløpet – slik som arbeid, helse og familie – vet ikke samfunnet om barnehager og skoler ivaretar målene i rammeplanen og læreplanverket. For å vite hvordan særskilte elevrettigheter som læringsmiljø, spesialundervisning og særskilt språkopplæring4 virker inn på elevenes læring og hvilke konsekvenser slike elevrettigheter har senere i livsløpet, er det også nødvendig med forløpsdata. Uten slike data er det ikke mulig å dokumentere for eksempel om elever med spesialundervisning og særskilt språkopplæring tilbakeføres til ordinær undervisning gjennom opplæringsløpet, og hvor lenge de eventuelt er i ulike segregerte ordninger i skolen. Mangelen på datakoblinger mellom utdanningsdata og andre data og på forløpsdata om læringsmiljø gjør også at alle evalueringer av tiltak og reformer i barnehagen og grunnopplæringen blir avgrenset til noen få utvalgte mål for læring, slik som karakterer i enkelte fag og tester av grunnleggende lese- og regneferdigheter. Formålet med og begrunnelsen for mange tiltak og reformer er imidlertid langt bredere enn hva slike enkle mål for læring fanger opp.

Barnehagen har ikke et system for personentydige forløpsdata, mens grunnopplæringen delvis har et slikt system. Gjennom vurderingssystemet for grunnskolen er det mulig å følge elevene indirekte gjennom opplæringsløpet fordi nasjonale prøver og eksamens- og standpunktkarakterer er på individnivå og rapporteres til Utdanningsdirektoratet. I grunnskolen samles det imidlertid ikke inn forløpsdata om hvilken klasse, hvilket trinn og hvilken skole elevene befinner seg på. For videregående opplæring samles det derimot inn forløpsdata om hvilke opplæringsløp, trinn, skoler og lærebedrifter elevene og lærlingene befinner seg på, og det samles inn eksamens- og standpunktkarakterer på individnivå. De andre datakildene om grunnopplæringen er ikke organisert som personentydige forløpsdata. Det skyldes at dataene aggregeres lokalt til gruppenivå, at de ikke er personentydige eller identifiserbare, eller ikke rapporteres til sentralt nivå, jf. tabell 12.1.

Utvalgets vurderinger

I prinsippet er det to hovedalternativer for å samle inn forløpsdata: Utvalgsundersøkelser som følger barna og elevene gjennom livsløpet, og registerdata for hele populasjoner av barn og elever. Som et minimum må et nasjonalt register for forløpsdata inneholde personentydige opplysninger om barnehage, skole, klasse og trinn, og kunne kobles til andre datakilder.

Etter utvalgets vurdering kan kunnskapsbehovet for innbyggere, elever, elevenes familier, lærere og andre ansatte i barnehager og skoler, samt kommuner, staten og forskersamfunnet ikke dekkes gjennom utvalgsundersøkelser. Slike undersøkelser kan være et viktig og nyttig supplement for å få utdypende data, men er ikke tilstrekkelig for å dekke samfunnets kunnskapsbehov.

Nasjonale registerdata har en rekke fortrinn. For det første har de opplysninger om alle. Dermed er det ingen risiko for skjevheter i utvalget, som er en vanlig grunn til at resultatene fra forskningsprosjekter er usikre og ikke kan generaliseres. Utvalgsundersøkelser krever som regel samtykke, og det er ikke tilfeldig hvem som ikke deltar i eller faller fra samtykkebaserte utvalgsundersøkelser over tid. Det er særlig barn og elever av foreldre med en lav sosioøkonomisk bakgrunn og minoritetsbakgrunn som ikke deltar i eller faller fra utvalgsundersøkelser. Disse elevene omfattes trolig også i større grad av elevrettigheter som spesialundervisning og særskilt språkopplæring. Kunnskapen om de mest sårbare gruppene, som mange tiltak er særlig rettet mot, blir dermed svakere enn for andre barn og elever.

For det andre kreves det store økonomiske og administrative ressurser å etablere og vedlikeholde utvalgsundersøkelser som samler inn personentydige forløpsdata gjennom livsløpet til et tilstrekkelig stort utvalg. Registerdata forenkler i vesentlig grad datakoblinger mellom utdanningsdata og datakilder om livsløpet, og de er dessuten lettere å sikre og dermed bedre til å ivareta deltagernes personvern. I realiteten finnes det et begrenset antall slike utvalgsundersøkelser, og en viktig årsak er de økonomiske og administrative kostnadene.

For det tredje vil registerdata for hele elevpopulasjoner gjøre effektevalueringer av tiltak og reformer betydelig enklere, og gjøre det mer sannsynlig at slike evalueringer faktisk blir gjennomført. Det skilles ofte mellom to typer av effektevalueringer (Schlotter mfl., 2011). Randomiserte kontrollerte utprøvinger fordeler elever tilfeldig i én gruppe som mottar tiltaket, og én gruppe som ikke mottar tiltaket. Slike utprøvinger er ofte best i stand til å identifisere effekter av tiltak. «Naturlige eksperimenter» er en betegnelse som omfatter flere metoder der fellestrekket er å utnytte tilfeldig variasjon som oppstår mellom de som mottar og de som ikke mottar et tiltak, eller de som har vært utsatt for eller ikke vært utsatt for en hendelse. Vanligvis vil slike tilfeldige variasjoner ikke være tilsiktet, og det er vanskelig å forutsi at de kommer til å oppstå.

Det er faglig sett klart best å kombinere randomiserte kontrollerte utprøvinger med registerdata om hele populasjoner av barn og elever. Det er alltid en risiko for skjevheter i utvalget av barn og elever som deltar i slike utprøvinger. Registerdata gir informasjon om resultatene for grupper som takket nei til å delta eller ikke besvarte invitasjonen, eller som har falt fra underveis. Slik informasjon kan være like viktig som data fra kontrollgrupper som deltar i selve utprøvingen. Registerdata kan gi informasjon om utviklingen blant de som ikke har vært en del av utprøvingen, og dermed danne en bakgrunn for å forstå de effektene som oppstår i utprøvingen. I tillegg kan registerdata benyttes i forkant av en randomisert utprøving for å beskrive status i forkant av tiltaket og forberede dette. Til sist kan registerdata brukes til å følge opp i etterkant av utprøvinger eller innføring av et tiltak i hele befolkningen for å studere langtidseffekter og utilsiktede effekter.

For mange naturlige eksperimenter er registerdata om hele befolkninger av barn og elever en nødvendig forutsetning. Det er ikke mulig å opprette og vedlikeholde egne dataregistre for hvert enkelt naturlige eksperiment, og i mange tilfeller kan det oppstå tilfeldige variasjoner uten at dette er tilsiktet eller planlagt på forhånd. Dersom det da allerede eksisterer et nasjonalt register for forløpsdata, øker sannsynligheten betydelig for at forskere klarer å identifisere slike naturlige eksperimenter, også for hendelser, tiltak eller reformer som ble gjennomført for mange år siden. Naturlige eksperimenter er ofte spesielt verdifulle for studier av statens styring av barnehager og skoler. Randomiserte kontrollerte eksperimenter gir kunnskap om effekten av et tiltak slik det ble innført i et avgrenset antall barnehager og skoler. Naturlige eksperimenter kan gi kunnskap om effektene av et tiltak slik det ble innført for hele sektoren. Statlige tiltak er i hovedsak endringer i regelverk og finansiering, og kommunene har betydelige frihetsgrader i hvordan de oppfyller regelverket eller bruker ressursene på sine barnehager og skoler. For eksempel er det mer relevant for statens styring og den offentlige debatten hva som er den samlede effekten av de ulike måtene å øke lærerressursene på, enn hva som er den beste organisatoriske og pedagogiske bruken av en ekstra lærer i hver enkelt klasse. Studier basert på naturlige eksperimenter er godt egnet til å belyse hva som er effektene av slike endringer av rammebetingelsene for kommunene.

Et nasjonalt register med data fra barnehager og skoler stiller høye krav til sikkerhet, faglig kapasitet og kompetanse hos organisasjonen som skal oppbevare og behandle dataene, men også til deres legitimitet og tillit i hele den norske befolkningen. I realiteten kan et nasjonalt utdanningsregister forvaltes av Utdanningsdirektoratet eller Statistisk sentralbyrå (SSB). Etter utvalgets vurdering har SSB bedre kompetanse og kapasitet til å oppbevare, behandle og gi sikker tilgang til personentydige registerdata, og trolig også større legitimitet og tillit i befolkningen som dataforvalter. SSB er formelt sett uavhengig, og har ansvaret for flere nasjonale registre. For utvalget er det likevel et premiss for å plassere registeret i SSB at ny statistikklov klargjør deres faglige uavhengighet, og åpner for enklere bruk av personopplysninger til statistikk, analyse, forskning, kvalitetsforbedring, styring og planlegging. En annen fordel er at SSB kan koble utdanningsdata til andre personentydige datakilder, og dermed oppfylle et sentralt kunnskapsbehov. Utdanningsdirektoratet har som ordinært forvaltningsorgan ikke anledning til å gjøre slike datakoblinger på personnivå.

For å realisere samfunnsnytten til et nasjonalt register for barnehager og skoler mener utvalget at det er nødvendig å samle inn data om sentrale elevrettigheter ettersom de er grunnleggende for samfunnsoppdraget til barnehager og skoler. Med dagens kunnskapsgrunnlag vet hverken kommunene eller staten om spesialundervisningen forbedrer eller forverrer elevenes læring, utvikling og livssituasjon. Det er heller ikke forsvarlig ressursbruk å bevilge betydelige midler til en ordning som hverken staten eller kommunene vet om har positive eller negative konsekvenser for læring og utvikling i opplæringsløpet og senere i livsløpet. For utvalget er spesialundervisning særlig viktig ettersom nesten 70 prosent av elevene som får spesialundervisning, er gutter. Det samme gjelder for retten til særskilt språkopplæring. Språkvansker er vanligere hos gutter enn hos jenter; gutter har tre ganger større sannsynlighet for sen språkutvikling sammenlignet med jenter, og det er grunn til å tro at slike kjønnsforskjeller i språkutvikling også finnes blant minoritetsspråklige elever. Registeret bør også omfatte data om dokumentert og udokumentert fravær5 for elever i grunnskolen. Fravær er et mål på elevers tilpasning, helse og trivsel i opplæringen. Utvalgsundersøkelser der elevene skal rapportere om slike forhold er sårbare for skjevheter i deltagelse og ulikheter i tolkning av spørsmålene. Lærere er pålagt å føre fravær for samtlige elever, og et register vil kunne sikre likere praksis i hvordan kommuner og skoler fører fravær for elevene.

I dag samles det mye data i barnehager og skoler både rutinemessig og i forskningsprosjekter og de forvaltes i mange ulike systemer. Det finnes ikke noen samlet oversikt over for eksempel innsamling, lagring, kvalitet, sikkerhet, innsynsmuligheter, kostnader og nytte av disse dataene. Slike data er vanligvis hverken tilgjengelige for den enkelte som er registrert, eller til forskningsformål som kan støtte utvikling og drift av barnehager og skoler. Dette reduserer nytten og sannsynligvis også sikkerheten. Antagelig betyr det også at de samlede kostnadene er store uten at nytten er tilsvarende stor.

Utvalget mener at et nasjonalt register må utformes slik at det øker nytten vesentlig for den enkelte og for samfunnet, samtidig som personvern og datasikkerhet ivaretas i tråd med det strenge lovverket på dette feltet. Det er nødvendig med en juridisk vurdering av det rettslige grunnlaget for et nasjonalt register, og mest sannsynlig vil en lovhjemmel være nødvendig.

Utvalget anbefaler

• opprette et nasjonalt register for personentydige forløpsdata for barnehage og grunnopplæring forvaltet av SSB. Data fra registeret skal kunne kobles til data fra andre kilder, blant annet utdanningsregistre og dataregistre med opplysninger om arbeid, helse, trygd og familiebakgrunn.

12.1.2 Utvidelser av dagens datakilder om utvikling og læring

Datagrunnlaget om barn og elevers kognitive, sosiale og emosjonelle utvikling før opplæringspliktig alder er begrenset, og legger ikke til rette for datakoblinger med et nasjonalt register for barnehager og grunnopplæringen og registre om livsløpet senere.

Barn under opplæringspliktig alder kartlegges i dag gjennom obligatoriske kontroller på helsestasjonen, blant annet språkferdigheter og sosialt samspill. Nasjonale retningslinjer for skolehelsetjenesten anbefaler også at alle barn får tilbud om en undersøkelse av fysisk og psykisk helse ved skolestart. Informasjon fra helsestasjonene er ikke systematisert eller gjort tilgjengelig for forskning og beslutningsstøtte til myndigheter og andre. Et kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) skal på lengre sikt omfatte data fra helsestasjonene og skolehelsetjenesten.

Barnehager er ikke pålagt å kartlegge barns utvikling, men evalueringer viser at ni av ti kommuner kartlegger barns språkutvikling etter samtykke fra foreldrene. Mye tyder på at de kartleggingsverktøyene kommunene bruker, varierer mye med hensyn til kvalitet, formål og teoretisk utgangspunkt. Det er også store lokale forskjeller i kompetansen til å bruke slike verktøy. Mange barnehager kartlegger barns sosiale og emosjonelle utvikling etter samtykke fra foreldrene, men informasjonen er ikke systematisert eller gjort tilgjengelig for forskning eller styring.

Datagrunnlaget om elevers kognitive utvikling i starten av grunnskolen er også begrenset, og legger ikke til rette for datakoblinger med et sentralt register for barnehager og grunnopplæringen og data om livsløpet senere. Det er først nasjonale prøver på 5. trinn i grunnskolen som måler grunnleggende ferdigheter for hele fordelingen av elever, og som er gjort tilgjengelig for datakoblinger. Mot slutten av grunnskolen blir datagrunnlaget om elevenes kognitive utvikling langt bedre. Datagrunnlaget om elevenes sosiale og emosjonelle utvikling er imidlertid svakt gjennom hele grunnopplæringen, jf. tabell 12.1.

Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurdering er det først mulig å realisere samfunnsnytten til et nasjonalt register for barnehage og grunnopplæring dersom det kan kobles til data om barn og elevers læring og utvikling i opplæringsløpet og data om livsløpet senere. Utvalget mener at dagens datakilder om barn og elevers utvikling og læring ikke er tilstrekkelige for å oppfylle samfunnets kunnskapsbehov. Samtidig legger utvalget vekt på at utvidelser av datakildene blir vurdert i sammenheng med hverandre. Selv om hvert enkelt forslag til utvidelse har en god begrunnelse, må avveiningen mellom personvern og samfunnsnytte gjøres i lys av det totale datagrunnlaget som forslagene innebærer.

Noen mener at kartlegging av barns kognitive, sosiale og emosjonelle ferdigheter kan bidra til at det oppstår feilaktige oppfatninger i samfunnet av hva som er en typisk eller normal utvikling og hva som er en atypisk eller annerledes utvikling. Etter et slikt syn øker kartlegging risikoen for sykeliggjøring av utviklingstrekk som representerer en naturlig variasjon i barns utvikling og læring. I dag tar imidlertid barnehager, skoler, PPT og andre tjenester sentrale avgjørelser med et svakt kunnskapsgrunnlag, og uten å vite om tilbudet de får, gagner barna mer enn det skader. Dette er for eksempel tilfellet for avgjørelser om behovet for spesialvurdering og utredning av barns psykiske symptomer. Utvalget mener at bedre data og forskning kan redusere risikoen for et snevert normalitetsbegrep, sammenlignet med dagens situasjon der kunnskapen er mangelfull. Bedre data og forskning kan gi opplyste offentlige debatter, blant annet om normalitetsbegrepet. I tillegg kan bedre data og forskning gi mer effektiv utnyttelse av ressurser som skolen i dag benytter for å tilby støtte til de som har lærevansker eller andre utfordringer i skolen.

Utvalget mener det er behov for data med høy kvalitet fra barnehager og skoler. Det er bedre med færre datainnsamlinger av gode data enn mange med svakere data. Utvalget mener derfor at det er behov for en standardisert kartlegging av barns språklige, numeriske og sosiale utvikling ved fire- og seksårsalderen, og som kan erstatte lokale kartlegginger. Kartleggingen skal ikke være basert på lese- og regneferdigheter etter læreplanverket for grunnskolen, men på språkutvikling, numerisk forståelse og sosial kompetanse i tråd med rammeplanen for barnehagen.

Ved fireårsalderen mener utvalget at språkferdighetene som kartlegges bør omfatte både begrepsferdigheter og grammatikalske (syntaks og morfologi) ferdigheter da disse er kjerneferdigheter for å kunne forstå og å kunne bruke språk samtidig som de tydelig predikerer fremtidig språk og leseforståelse (Hjetland mfl., 2018). Videre mener utvalget at enkle numeriske ferdigheter som mengde, tall og telling (én-for-én prinsippet, stabil rekkefølge og kardinalitet) bør kartlegges, da dette vil gi informasjon om den tidligste numeriske utviklingen. Utvalget mener også at det vil være hensiktsmessig å kartlegge barns selvregulering gjennom individuell testing, for eksempel av innsatskrevende kontroll («emotional regulation»). Selvregulering har blitt kartlagt med bruk av ulike begreper og kartleggingsinstrumenter, men selv ulike tilnærminger har vist at selvregulering i førskolealder kan predikere fremtidige skoleprestasjoner (Backer-Grøndahl, Nærde & Idsoe, 2018). Selv om det har vært vanskelig å fastslå en årsakssammenheng mellom selvregulering og skoleprestasjoner, har slik kartlegging vist signifikante variasjoner i barns selvregulering så tidlig som ved fireårsalderen. I en individuell testsituasjon får barna oppgaver som måler ulike aspekter ved selvregulering, og skriftlige retningslinjer skal sikre at testsituasjonen er mest mulig standardisert. I longitudinelle analyser kan slik kartlegging bidra til å forklare hvordan selvregulering predikerer skolefaglige prestasjoner og atferd i skolealder. Ved seksårsalderen mener utvalget at man bør kartlegge de samme områdene som ved fireårsalderen, men i tillegg supplere med bokstavkunnskaper og fonologisk bevissthet.

Utvalget ser det også som viktig at kartleggingsmaterialet er godt validert, og at samme kartleggingsmateriale benyttes ved både fire- og seksårsalderen (med unntak av den kartleggingen som kun gjøres ved seksårsalderen) slik at man får mulighet til å undersøke faktisk utvikling for samme elever mellom disse to tidspunktene. Formålet er ikke å måle barns personlighetstrekk eller egenskaper, men sosiale og emosjonelle ferdigheter som er formbare og viktige for senere utvikling og læring. Kartleggingen skal heller ikke brukes til å kategorisere eller diagnostisere barn på individnivå. Utvalget mener at dette hverken er hensiktsmessig eller at den foreslåtte kartleggingen egner seg til slikt bruk.

Forslaget vil etter utvalgets vurdering utgjøre et vesentlig bedre kunnskapsgrunnlag om en viktig periode i barns utvikling. En slik kartlegging vil blant annet kunne avdekke hvordan kjønnsforskjeller oppstår og utvikler seg, og legge til rette for forskning på effektene av tiltak og reformer i barnehagen for sentrale elementer i rammeplanen for barnehagen. I dag kan det finnes tiltak og ordninger i barnehagen som forverrer heller enn forbedrer barns livssituasjon, uten at hverken kommunene eller staten er i stand til å avdekke hvilke effekter barnehagen har for barns utvikling. Etter utvalgets vurdering har en slik kartlegging en betydelig samfunnsnytte, og er en forutsetning for at staten og kommunene skal kunne styre og utvikle barnehagesektoren på en etisk og økonomisk forsvarlig måte.

Utvalget vil understreke at denne kartleggingen skal gjennomføres i alle kommuner, og dermed erstatte lokale kartlegginger. Etter utvalgets vurdering er de kartleggingsverktøyene som mange helsestasjoner og barnehager bruker, oftest ikke standardiserte eller validerte gjennom forskning. Det betyr at kartleggingene har varierende faglig kvalitet, og kompetansen lokalt til å bruke slike verktøy varierer. I en slik situasjon mener utvalget at det uansett er bedre at alle barn blir kartlagt gjennom et forskningsvalidert verktøy som holder et høyt faglig nivå. Etter barnehageloven har dessuten barn under opplæringspliktig alder rett til spesialpedagogisk hjelp, også om de ikke går i barnehage. Etter utvalgets vurdering har ikke kommunene et kartleggingsverktøy tilgjengelig som setter dem i stand til å oppfylle denne retten på en forsvarlig måte.

Samtidig er utvalget bekymret for at en kartleggingsplikt vil føre til målforskyvning i barnehagens arbeid bort fra rammeplanen for barnehagene. Det kan for eksempel skje ved at barnehager opplever et press om at alle barn skal lære å lese før skolestart. For utvalget er det et premiss at kartleggingen ikke skal måle barns lese- og regneferdigheter etter læreplanverket for grunnskolen, men barns språklige og numeriske utvikling etter rammeplanen for barnehagen. Utvalget ser likevel at en kartleggingsplikt vil kunne ha utilsiktede konsekvenser, særlig dersom plikten legges på barnehagene. Sannsynligheten for ulike målforskyvninger av barnehagens arbeid kan reduseres dersom plikten legges på kommunen som helhet. Informasjon fra kartleggingen er dessuten relevant for flere kommunale tjenester, og de bør samarbeide om oppfølgingen av resultatene. Dersom kartleggingsplikten ligger på kommunen, har kommuneledelsen entydig ansvar for å legge til rette og sørge for samarbeid mellom de ulike tjenestene. På den annen side er fordelen med å legge kartleggingsplikten til barnehagen og skolen at dette er arenaer barna kjenner godt og er trygge på. Fordelen med helsestasjonen er at den når alle barn, også de som ikke går i barnehage.

Utvalget mener at kommunene selv bør kunne bestemme hvordan gjennomføringen av kartleggingen bør gjøres, og løsningene bør evalueres etter en tid. For eksempel kan selve kartleggingen gjøres i barnehagen, men som et samarbeid mellom personell fra helsestasjonen og barnehagen. Det kan også finnes andre gode organisatoriske løsninger. Ettersom kartleggingsverktøyet er standardisert, er risikoen liten for at svarene ikke vil være sammenlignbare på tvers av kommunene, selv om de velger ulike løsninger for selve gjennomføringen. For utvalget er det et premiss at tiltak for å heve kompetansen lokalt til å gjennomføre og bruke kartleggingsverktøyene prioriteres i de statlige ordningene for kompetanseutvikling. Foreldre må også sikres god informasjon om kartleggingene, og hvordan de bør snakke med barna i forkant og etterkant.

Utvalget mener det er behov for å erstatte Elevundersøkelsen med en kortere, forskningsbasert undersøkelse av elevers sosiale utvikling, helse og læringsmiljø basert på forskningsvaliderte spørsmål. Formålet med å kartlegge sosial utvikling er ikke å måle barns personlighetstrekk eller egenskaper, men sosiale og emosjonelle ferdigheter som kan utvikles og er viktige for senere utvikling og læring. Elevundersøkelsen slik den gjennomføres i dag, er en brukerundersøkelse, der elevene uttrykker sin mening om læringsmiljøet i skolen. Enkelte av spørsmålene, slik som indikatoren for mobbing, holder etter utvalgets vurdering høyt faglig nivå. Imidlertid er flere av de andre spørsmålene i undersøkelsen utformet på en slik måte at det ikke er mulig å vite om spørsmålene måler det de er ment å måle. Samtidig finnes det forskningsutviklede skalaer for tilsvarende temaer som burde lagt grunnlaget for undersøkelsen, slik som skoletilhørighet, lærerstøtte og trivsel. Lærere og skoleledere rapporterer også at dagens form på Elevundersøkelsen er så lang at det går utover konsentrasjonen til elevene, og utvalget mener derfor undersøkelsen uansett bør kortes ned.

Forslaget vil etter utvalgets vurdering gi staten, kommunene og forskningen et vesentlig bedre kunnskapsgrunnlag om sentrale elementer i læreplanverket for skolen. En slik kartlegging vil kunne bidra til å avdekke når kjønnsforskjeller oppstår og utvikler seg, og hvilke konsekvenser læringsmiljøet har for læring og det som skjer senere i livet. Utvalget vil særlig understreke at et godt læringsmiljø er en sentral elevrettighet, og hverken kommunene eller staten har etter utvalgets vurdering tilstrekkelige datakilder for å kunne vurdere om retten oppfylles på en forsvarlig måte. Det skyldes at dagens Elevundersøkelse samler inn data på individnivå, men rapporterer data til staten på aggregerte gruppenivåer. En forskningsbasert undersøkelse organisert som personentydige forløpsdata vil også kunne legge til rette for forskning på effektene av tiltak og reformer i barnehagen og skolen. I dag kan det finnes tiltak og ordninger i barnehagen og skolen som forverrer heller enn forbedrer barns livssituasjon, uten at hverken kommunene eller staten er i stand til å avdekke hvilke effekter tilbudet har for elevenes utvikling. Denne kunnskapsmangelen gjør at evalueringer av tiltak og reformer av nødvendighet blir begrenset til noen utvalgte mål på læring, slik som karakterer i fag og tester av grunnleggende lese- og regneferdigheter. Både læreplanverket og formålet med mange tiltak er langt bredere enn hva slike avgrensede mål på læring fanger opp. Etter utvalgets vurdering har en slik kartlegging en betydelig samfunnsnytte, og er en forutsetning for at staten og kommunene skal kunne styre og utvikle barnehage- og skolesektoren på en etisk og økonomisk forsvarlig måte.

Elevundersøkelsen er obligatorisk å gjennomføre på 7. og 10. trinn i grunnskolen og på Vg1 i videregående opplæring, men majoriteten av skoler gjennomfører undersøkelsen også på de andre trinnene. Sammenlagt har i overkant av tre fjerdedeler av alle elever på trinnene 5. trinn til Vg1 gjennomført Elevundersøkelsen. Utvalget mener derfor at en forskningsbasert undersøkelse bør være obligatorisk å gjennomføre fra 5. trinn i grunnskolen til Vg3 i videregående opplæring. De aller fleste skoler gjennomfører uansett Elevundersøkelsen, og det er ikke tilfeldig hvilke skoler som ikke gjennomfører denne undersøkelsen der den er frivillig. Utvalget mener dette ikke vil bidra til mer skolestress eller på andre måter ha negative konsekvenser for elevenes hverdag, slik som elevvurderinger og ulike tester av kognitive ferdigheter kan tenkes å ha. Det vil heller ikke være krevende for skolene å gjennomføre undersøkelsen. En slik undersøkelse kan bidra til å skape et bedre læringsmiljø for elevene ettersom både staten og kommunene får et vesentlig bedre kunnskapsgrunnlag om et sentralt element i læreplanverket for grunnopplæringen. I tillegg kan det gi et bedre grunnlag for å sikre og utvikle elevers medvirkning i skolen.

Samtidig innebærer forslagene om en kartlegging av barn ved fire- og seksårsalderen og en kartlegging av elevers sosiale utvikling, helse og læringsmiljø, innsamling av en betydelig mengde informasjon. I forbindelse med utviklingen av disse kartleggingene må hjemmelsgrunnlaget for innsamling, lagring og behandling av opplysningene utredes nærmere. Lovverket setter som premiss at slike data innsamles, lagres og gjøres tilgjengelige ved hjelp av tilfredsstillende løsninger for kryptering og datasikkerhet fra barnehager og skoler. GDPR, EUs personvernforordning, ble innført i 2018 og styrker rettighetene til den enkelte innbygger som er reigstrert. Etter utvalgets vurdering vil informasjonssikkerheten og personvernet i en ny dataløsning være vesentlig bedre enn dagens systemer for innsamling av data fra Elevundersøkelsen.

Utvalget mener at det er behov for å justere antallet nasjonale prøver i grunnskolen. Det er i dag nasjonale prøver på 5. trinn for alle elever. Dette er første datakilde som kan kobles til andre datakilder, og dermed legge til rette for forskning og styring. Det betyr at forløpsdata mangler for en tidsperiode som er viktig for barns læring og utvikling, nemlig i starten av grunnskolen. Utvalget mener derfor det er behov for nasjonale prøver i regning og lesing på 3. trinn. Utvalget mener også det er behov for en nasjonal prøve i skriving på 8. trinn. Skriving er etter læreplanverket en grunnleggende ferdighet som skal inngå i alle undervisningsfag, men den blir ikke testet hverken av kartleggingsprøver eller nasjonale prøver. De aller fleste undervisningsfagene forutsetter skriftlige ferdigheter, og de fleste yrker i arbeidslivet etterspør ferdigheter i å skrive tekster med klart innhold og struktur. Utvalget mener nasjonale prøver i skriving ikke bør gjennomføres på starten av grunnskolen. I de første skoleårene er grunnleggende lese- og regneferdigheter høyt prioritert. Etter hvert som elevene blir eldre er grunnleggende skriveferdigheter tilsvarende viktige for å lykkes med de ulike undervisningsfagene.

Disse utvidelsene av nasjonale prøver kan legge en ekstra belastning på barn og unge som allerede testes på mange områder i grunnskolen, og føre til at skolene legger ytterligere vekt på teoretisk innhold på bekostning av praktisk innhold. Utvalget mener at nasjonale prøver i skriving ikke nødvendigvis medfører at undervisningen blir mer teoretisk eller stillesittende. Det er fullt mulig å gjøre undervisningen av grunnleggende skriveferdigheter praktisk, utforskende og aktivitetsbasert. Læreplanverket legger ingen begrensninger på hvordan undervisningen skal utformes og gjennomføres. Selv om nasjonale prøver skal danne deler av grunnlaget for elevenes underveisvurdering, mener utvalget det er mer sannsynlig at det er prøver og tester skolene selv gjennomfører, som utgjør den største stressfaktoren for elevene. Det er langt flere slike prøver og tester gjennom opplæringen, og de har betydning for elevenes eksamens- og standpunktkarakterer.

Utvalget deler bekymringen for skolestress knyttet til tester i skolen, og anbefaler derfor at de foreslåtte utvidelsene av nasjonale prøver kombineres med å nedskalere andre elementer i vurderingssystemet. Ved å innføre nasjonale prøver på 3. trinn blir behovet for kartleggingsprøver på det samme trinnet mindre, og utvalget foreslår å gjøre kartleggingsprøvene på 3. trinn frivillige. Utvalget mener også at konsekvenser av å omgjøre nasjonale prøver på 9. trinn til utvalgsprøver bør utforskes nærmere. Dersom resten av prøvesystemet kan ivaretas anbefaler utvalget at nasjonale prøver på 9. trinn omgjøres til utvalgsprøver for et mindre antall elever.

Etter utvalgets vurdering utløser ikke forslagene om utvidelser av nasjonale prøver i seg selv nye særlige krav til personvern eller informasjonssikkerhet. Det finnes allerede i dag et velfungerende system for gjennomføring og administrering av nasjonale prøver i grunnskolen.

Utvalget anbefaler

• utvikle og innføre en forskningsbasert, standardisert kartlegging av barns språklige, numeriske og sosiale utvikling ved fire- og seksårsalderen, organisert som personentydige forløpsdata som kan kobles til et nasjonalt register for barnehage og grunnopplæring. Kartleggingsplikten bør ligge på kommunen som helhet.

• erstatte Elevundersøkelsen med en kortere, forskningsbasert undersøkelse av elevers utvikling, helse, læringsmiljø og medvirkning, organisert som personentydige forløpsdata som kan kobles til et nasjonalt register for barnehage og grunnopplæring.

• innføre nasjonale prøver i lesing og regning på 3. trinn og skriving på 8. trinn i grunnskolen.

• gjøre kartleggingsprøven i lesing på 3. trinn frivillig, og omgjøre nasjonale prøver i lesing og regning på 9. trinn til utvalgsundersøkelser.

• prioritere kompetanseutvikling for barnehager og skoler i bruk av undersøkelsene i de statlige ordningene for kompetanseutvikling.

Særmerknader

Utvalgsmedlem Kirkebirkeland ønsker å beholde nasjonale prøver på 9. trinn som i dag. Dette utvalgsmedlemmet mener at uten nasjonale prøver på dette trinnet mister sektoren en viktig kilde til informasjon om skolen, og dermed også mulighetene for å utvikle tilbudet til elevene. Utvalgsmedlemmer Fylling, Hausstätter og Løken ønsker primært å avvikle nasjonale prøver på 9. trinn og sekundært å omgjøre prøvene til utvalgsprøver. Disse medlemmene mener de øvrige forslagene til utvidelser av dagens datakilder gjør det nødvendig å redusere omfanget av andre tester og kartlegginger, for at helheten skal balansere hensynet til kunnskap om skolen med hensynet til ressursbruk og prioriteringer i skolen og potensielle konsekvenser for elevenes opplevde skolestress på en god måte.

12.1.3 Informasjonsutveksling mellom nivåer og sektorer

Barnehager og skoler har plikt til å samarbeide om barns overgang fra barnehage til skole og skolefritidsordning. Samarbeidet skal bidra til at barna får en trygg og god overgang. Etter rammeplanen for barnehagen bør det utveksles informasjon mellom barnehage og skole som utgangspunkt for samarbeid om tilbudet til de eldste barna i barnehagen og deres overgang til skolen. Lillejord mfl. (2015) peker på at skolen i dag har lite kunnskap om barnehagene og omvendt.

I flere land er det vanlig å overføre informasjon om barns kognitive og sosiale utvikling for å sørge for en best mulig overgang til skolen. Det er også vanlig med felles standarder eller krav til hvilke typer opplysninger som bør overføres mellom barnehager og skoler. Formålet med informasjonsutveksling er å legge til rette for at barnehager og skoler skal endre praksis og utvikle pedagogiske opplegg ut fra den informasjonen de mottar fra skolene om den videre utviklingen til barna som har gått i barnehagen (Borgonovi mfl., 2018).

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener det er behov for å utrede nærmere hvordan relevant informasjon fra ulike datakilder om barns læring og utvikling bør formidles mellom ulike kommunale nivåer og tjenester. For informasjon om enkeltpersoner må det utredes hvordan utveksling av slik informasjon kan skje etter foreldrenes samtykke. Etter utvalgets vurdering vil samfunnsnytten av de ulike datakildene øke vesentlig dersom informasjon om enkeltpersoner kan utveksles mellom relevante kommunale tjenester gjennom standardiserte systemer, for slik å legge til rette for utvikling av tjenestene og tilpasse tilbudet til det enkelte barn og den enkelte elev.

Utvalget anbefaler

• utrede systemer for informasjonsutveksling om barn og elevers læring og utvikling mellom relevante kommunale nivåer og tjenester.

12.2 Kvalitetsutvikling i barnehage og grunnopplæring

Hensikten med et kunnskapssystem er å skape en mer forskningsinformert praksis, og dermed støtte profesjonsutviklingen i barnehager og skoler. Forskning viser at objektive kjennetegn ved lærere som utdanningsnivå, erfaring og kjønn i liten grad forklarer hvorfor noen lærere oppnår mer læring for sine elever enn andre lærere, men at forskjellene er knyttet til undervisningspraksis. Det er dermed lite effektivt for kommuner og skoleledere å bruke objektive kjennetegn på lærere som grunnlag for styring og ledelse av skolen, mens det derimot er effektivt å påvirke og utvikle alle læreres undervisningspraksis (Hanushek, 2011).

I regelverket for grunnopplæringen er det lagt til grunn at lærere har såkalt metodefrihet i undervisningen. Læreplanverket styrer i stor grad det faglige innholdet i skolen gjennom å fastsette timetall, kompetansemål og vurderingsform i de ulike undervisningsfagene. Innenfor rammen av læreplanverket er det lærernes ansvar og faglige skjønn som skal avgjøre hvilke metoder de skal bruke i undervisningen. Samtidig skal alle skoler ha en forsvarlig ledelse, og opplæringen skal ledes av rektor. Det har ikke vært en rettslig prøving av forholdet mellom profesjonsskjønn og arbeidsgiverens styringsrett (B. Eriksen, 2018; Garbo & Raugland, 2017).

Utvalget mener at forholdet mellom lærernes profesjonsskjønn og arbeidsgivers styringsrett bør avklares i regelverket, men at det uansett er rom for å utvikle praksis ved den enkelte barnehage og skole gitt prinsippet om metodefrihet. Det kan skje gjennom formidling av kunnskap basert på data om barn og elevers utvikling, formidling av forskning til praksisfeltet og mer omfattende og formaliserte tiltak for kompetanseutvikling.

12.2.1 Kontinuerlig profesjonsutvikling og forskningsformidling

I 2015 ble det bevilget omtrent 1,4 milliarder kroner til utdanningsforskning. Basisbevilgningen til universiteter og høyskoler utgjør nesten 70 prosent av midlene til utdanningsforskning, mens de resterende midlene kommer fra eksterne finansieringskilder som i hovedsak er konkurranseutsatte. Instituttsektoren står for under 7 prosent av de totale midlene til utdanningsforskning, og er i hovedsak knyttet til konkurranseutsatt oppdragsforskning (Gunnes, Hovdhaugen & Olsen, 2017).

Grunnbevilgningen til universitetene og høyskolene er ikke knyttet til bestemte fagområder, og programområdene i Forskningsrådet er stort sett overordnede og bredt definert. I noen tilfeller styrer staten midlene til utdanningsforskning mer detaljert. Forskningsprogrammet FINNUT har utlyst midler til et senter for barnehagerelevant forskning, og Forskningsrådet har utlyst midler til didaktisk forskning ved grunnskolelærerutdanningene. Staten har også tildelt midler til universiteter og høyskoler for å opprette sentre på bestemte områder, slik som Centre for Educational Measurement (CEMO) ved Universitetet i Oslo og Centre for the Science of Learning and Technology (SLATE) ved Universitetet i Bergen.

Åpen og fri tilgang til offentlig finansiert forskning er et mål i mange land. Blant annet har flere land gjennom den såkalte Plan S ambisjoner om å sikre åpen tilgang til all publisering av forskningsresultater som er finansiert av offentlige midler. Mange land bygger dessuten opp systemer for å oversette kunnskap mellom forskningssystemet, politikkutviklingen og praksisfeltet.

I Norge ble Kunnskapssenter for utdanning (KSU) opprettet i 2013 av Forskningsrådet for å ivareta denne funksjonen. KSU skulle oppsummere og formidle utdanningsforskning i hele utdanningssektoren. I 2018 besluttet Kunnskapsdepartementet å flytte virksomheten ut av Forskningsrådet og videreføre den i en ny vertsinstitusjon utenfor Oslo. Departementet inviterte fire institusjoner i universitets- og høyskolesektoren til å konkurrere om å være vertsinstitusjon for virksomheten.

Til tross for ambisjoner om åpen tilgang til forskningsresultater, publiseres det meste av forskningen i tidsskrifter som er kostbare. Uansett fremtidig publiseringsmodell vil mye av den relevante forskningen som finnes, være tilgjengelig i slike tidsskrifter. De fleste akademiske institusjoner tilbyr sine medarbeidere et mangfold av oppslagsverk, tidsskrifter og annen faglitteratur, mens tilgangen på forskningskunnskap er langt svakere i praksisfeltet i mange sektorer. For å bøte på dette etablerte den offentlige helsetjenesten i 2006 en nasjonal, elektronisk tjeneste (helsebibliotek.no) for å sikre norsk helsepersonell enkel tilgang til kunnskapsbasert helsefaglig informasjon. Visjonen var å heve kvaliteten på helsetjenestene ved å tilby helsepersonell i hele landet fri tilgang til nyttig og pålitelig kunnskap. Nettstedet samler og integrerer åpne kunnskapskilder og betalte, lisensbaserte databaser, tidsskrifter og oppslagsverk. Erfaringer gjennom tolv år viser økende bruk av og tilfredshet med innholdet i Helsebiblioteket, særlig blant helsepersonell utenfor de store universitetssykehusene.

Utvalgets vurderinger

I lys av de betydelige samfunnsutfordringene kjønnsforskjeller i utdanningsløpet og livsløpet representerer, mener utvalget at det er behov for å styrke forskningen på kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp. Kunnskapen om status, årsaker og konsekvenser, og tiltak for å redusere kjønnsforskjellene, er svak og mangelfull. I sum mener utvalget at bevilgningen til FINNUT bør styrkes med minst 20 millioner kroner i året til dette formålet. Utvalget mener det bør gis et fortrinn til prosjekter som har til hensikt å benytte nasjonale registre og kohortdata.

Utvalget støtter departementets valg om å flytte Kunnskapssenter for utdanning ut fra Forskningsrådet. For at formidlingen av kunnskap skal være til nytte for hele barnehage- og skolesektoren, bør virksomheten etter utvalgets vurdering gis tydeligere faglige forventninger, men også større faglige oppgaver.

Kjerneoppgaven for senteret bør fortsatt være å oppsummere og formidle pålitelige funn fra utdanningsforskning, særlig ved å videreutvikle formidlingssjangeren «kunnskapsoversikter». Etter utvalgets vurdering bør kunnskapsoversiktene prioritere studier om årsaker og effekter av tiltak eller praksiser i barnehager og skoler, og det bør stilles tydeligere faglige forventninger til hvordan slike studier sammenstilles. Som et minimum må slike studier vurderes og presenteres etter evidensnivå og effektstørrelse6. Det finnes flere gode eksempler på sentre for kunnskapsformidling i andre land som sorterer studier på denne måten. For brukerne blir det lett å navigere blant studiene for å finne informasjon som er mest relevant for et tiltak eller en undervisningssituasjon.

Samtidig mener utvalget at mange systemer for kunnskapsformidling ikke tar tilstrekkelig hensyn til lærernes faglige og profesjonelle kompetanse. Som det ble påpekt nylig av en ekspertgruppe om lærerrollen, er det behov for en sterkere profesjonalisering av lærerrollen innenfra av profesjonen selv (T. Dahl mfl., 2016). Med innføring av lærerutdanninger på mastergradsnivå er det også lagt bedre til rette for at lærerne skal kunne forholde seg systematisk og metodisk til forskning. Økt vektlegging av kunnskapsformidling utenfra profesjonen selv kan være riktig i noen sammenhenger, men må ikke fortrenge eller ødelegge for lærerprofesjonens egen utvikling innenfra. Etter utvalgets vurdering er det viktig for kvaliteten i barnehager og skoler at lærerprofesjonene settes i stand til å utvikle seg gjennom refleksjoner rundt sin egen praksis og relevante forskningsfunn.

Utvalget mener derfor at praksisfeltet i barnehager og skoler bør få lik tilgang til relevant forskning gjennom et nasjonalt utdanningsbibliotek, slik det finnes for helsepersonell. Ettersom det allerede er besluttet av Kunnskapssenter for utdanning skal plasseres i universitets- og høyskolesektoren, mener utvalget at mandatet for virksomheten bør utvides til å omfatte utvikling og forvaltning av et nasjonalt utdanningsbibliotek. En slik løsning vil skape legitimitet og troverdighet blant brukerne gjennom en uavhengig organisering og høy fag- og formidlingskompetanse i virksomheten.

Virksomheten bør også få ansvar for å konkretisere forskningsresultater om virkningsfull praksis i undervisningsfagene, klasseledelse og flerfaglig samarbeid. Flere land har utviklet ulike typer oppsummeringer av eller kjennetegn på virkningsfull praksis, men utvalget legger vekt på at forslaget må utvikles i tråd med den norske barnehage- og skolesektoren. Utvalget mener kjennetegn på virkningsfull praksis bør være anbefalinger eller veiledende normer for profesjonell yrkesutøvelse, og de bør kontinuerlig videreutvikles i tråd med nye forskningsresultater og lærernes egne erfaringer.

Med disse utvidelsene av oppgavene vil virksomheten bli bedre posisjonert til ytterligere å støtte profesjonsutviklingen i barnehager og skoler. Utvalget mener også at denne funksjonen kan gjøre lærerutdanningsinstitusjonene mer relevante for praksisfeltet. En slik oppgaveutvidelse innebærer en større budsjettramme enn det departementet har lagt til grunn. Budsjettrammene for virksomheten bør derfor utredes nærmere.

Utvalget anbefaler

• øke bevilgningen til forskningsprogrammet FINNUT i Forskningsrådet med 20 millioner kroner per år og øremerke midlene til forskning på kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløpet.

• opprette et nasjonalt senter for kunnskapsformidling som skal oppsummere utdanningsforskning, formidle kjennetegn på virkningsfull praksis, og utvikle og forvalte et utdanningsbibliotek for praksisfeltet.

12.2.2 Grunnutdanning og kompetanseutvikling i barnehage og grunnopplæring

Universitetene og høyskolene står for grunnutdanningen av mange av de ansatte i barnehager og skoler. For barnehagelærer- og grunnskolelærerutdanningene fastsetter staten rammeplaner som beskriver læringsutbyttet etter fullført utdanning og gir bestemmelser om blant annet utdanningenes struktur, faglige sammensetning og krav til praksis.

I tillegg bruker staten om lag 2,5 milliarder kroner i året på ulike former for kompetanseutvikling av lærere og andre ansatte i etterkant av grunnutdanningen. Ifølge Meld. St. 21 (2016–2017) skal statlige midler til kompetanseutvikling i barnehager og grunnopplæringen over tid overføres til en ny kompetansemodell som består av følgende ordninger:

• en videreutdanningsordning for lærere og skoleledere der staten finansierer kostnader for deltagelse (vikar- og stipendordning) og studieplasser innenfor enkelte prioriterte fagområder. Videreutdanning gir formelle studiepoeng fra universiteter og høyskoler.

• en desentralisert ordning for kompetanseutvikling der kommuner definerer og prioriterer tiltak for kompetanseutvikling i samarbeid med universiteter og høyskoler. Staten fastsetter rammene for ordningen gjennom nasjonale mål, krav om kommunal medfinansiering og krav om at kommunene må samarbeide med et universitet eller en høyskole for å motta midler.

• en oppfølgingsordning for kommuner som ligger under nedre grense for skolekvalitet. Staten har fastsatt en nedre grense gjennom et sett av indikatorer for læring og læringsmiljø, samt fylkesmannens skjønnsvurderinger, og kommuner som faller under denne grensen, får tilbud om støtte og veiledning.

• innovasjonsordning der kommuner og forskningsinstitusjoner søker sammen om midler til utprøving av tiltak i barnehager og skoler. Staten legger ikke føringer på tema eller innhold utover at utprøvingene må kunne effektevalueres, og midlene tildeles utelukkende etter konkurranse.

Hovedbegrunnelsen for denne kompetansemodellen er å ta hensyn til at utviklingskapasitet og kompetansebehov varierer betydelig mellom kommuner og skoler. Erfaringene med tematiske og sentralt styrte tiltak for kompetanseutvikling er etter departementets vurdering delte, se Meld. St. 21 (2016–2017). Slike tiltak tilpasses ofte ikke de reelle kompetansebehovene og blir avgrensede punktinnsatser heller enn helhetlige tiltak som utvikler profesjonsfellesskapet på skolene. Tematisk og sentralt styrte tiltak tar sjelden hensyn til at implementering av ny praksis må strekke seg over mange år for å ha effekt, eller at utviklingskapasiteten varierer betydelig mellom kommuner og skoler.

Utvalgets vurderinger

For grunnutdanningene av barnehageansatte og lærere mener utvalget at institusjonene i større grad bør legge vekt på betydningen av kjønnsforskjeller og kjønnsstereotypier. Rammeplanen for barnehagen fastslår at barnehagepersonalet må reflektere over sine egne holdninger for å kunne formidle og fremme likeverd og likestilling. Studier finner imidlertid at barnehageansatte arbeider lite systematisk med likestilling i barnehagen, og at de har kjønnsstereotypiske forventninger som gjør at de behandler gutter og jenter forskjellig (Eidevald, 2009; Meland & Kaltvedt, 2017; Østrem mfl., 2009). Studier finner også at lærere møter gutter med lavere forventninger enn jenter, og at de vurderer oppførselen til gutter mer negativt enn jenters oppførsel (Wollscheid mfl., 2018). Utvalget anbefaler derfor at det innføres tydeligere mål for læringsutbytte om kjønnsforskjeller og kjønnsstereotypier i rammeplanene for barnehagelærer- og grunnskolelærerutdanningene.

For kompetanseutvikling i etterkant av grunnutdanningen støtter utvalget departementets vurdering at det ikke er tilrådelig å gå tilbake til tematisk og sentralt styrte tiltak for kompetanseutvikling, for eksempel gjennom et særskilt tiltak for å heve lærernes kompetanse om kjønnsstereotypier. Etter utvalgets vurdering vil tiltak som skal omfatte alle kommuner ikke kunne ta tilstrekkelig hensyn til at utviklingskapasiteten og kompetansebehovene varierer betydelig. Utvalget mener derfor det er bedre å videreutvikle den statlige kompetansemodellen, og legge til grunn at kompetanseutvikling som bygger på solid forskning, vil komme både gutter og jenter til gode.

Kompetansemodellen er forskningsbasert ved at det er universiteter og høyskoler som i all hovedsak leverer det faglige innholdet i de konkrete tiltakene for kompetanseutvikling. Universitetene og høyskolene skal etter regelverket bygge på anerkjente vitenskapelige prinsipper, og de ulike fagmiljøene har en rekke normer for hva som utgjør vitenskapelig praksis. Utvalget mener forslaget om å opprette et nasjonalt senter for kunnskapsformidling vil styrke relevante institusjoner i sektoren gjennom å systematisere den eksisterende utdanningsforskningen. Forslaget om å øke bevilgningen til FINNUT og øremerkede midlene til forskning på kjønnsforskjeller vil også styrke institusjonene på dette området gjennom å utvikle forskningsgrunnlaget for hele sektoren.

Samtidig mener utvalget at det bør kunne stilles spesifikke forskningskrav til institusjonene som frivillig deltar i den statlige kompetansemodellen. Formålet med disse ordningene er å finansiere tiltak for kompetanseutvikling som kan utvikle praksisen i barnehager og skoler. Etter utvalgets vurdering er det derfor rimelig å sette som premiss at det faglige innholdet som tiltakene bygger på, har en dokumentert effekt på elevenes utvikling og læring. Utvalget mener det er vanskelig å kreve at selve tilbudene om kompetanseutvikling fra institusjonene har en dokumentert effekt på elevenes læring og utvikling. Det er metodisk krevende å isolere effekten av selve tilbudet for konkrete barn og elever, men det er mulig å kreve at det faglige innholdet som tilbudene bygger på kan dokumentere positive effekter på barn og elevers utvikling og læring. Samtidig mener utvalget at det er lite realistisk å pålegge et slik krav om effektdokumentasjon for hele kompetansemodellen på kort sikt, og anbefaler derfor at kravet innføres gradvis og blir fullt gjeldende fra 2025.

Utvalget mener at et krav om effektdokumentasjon innen 2025 vil skape større dynamikk mellom de statlige ordningene for kompetanseutvikling, universitets- og høyskolesektoren og instituttsektoren mer generelt. For eksempel bør det faglige innholdet i de ulike tilbudene som utvikles i den desentraliserte ordningen, over tid kunne prøves ut systematisk gjennom innovasjonsordningen, og legge til rette for at institusjonene videreutvikler tilbudene sine. Etter utvalgets vurdering vil et slikt krav styrke forskningsgrunnlaget for hele den statlige kompetansemodellen.

Utvalget mener at prinsippene for kompetansemodellen bør legges til grunn for statens styring på flere områder. Bevilgningen til Statlig spesialpedagogisk tjeneste (Statped) som er knyttet til kompetanseutvikling og forskning, er ikke knyttet til eller forankret i kompetansemodellen. Statped er et statlig forvaltningsorgan som skal støtte kommunenes tilbud til elever med særskilte behov og elever med spesialundervisning. Statped gjennomfører tiltak for kompetanseutvikling og forskningsprosjekter, men er ikke organisatorisk forankret i universitets- og høyskolesektoren eller instituttsektoren. Det betyr at Statped ikke er underlagt de samme reglene og normene for vitenskapelig kvalitet. Utvalget mener derfor at ansvaret for kompetanseutvikling og forskning i Statped bør overføres til utvalgte institusjoner i universitets- og høyskolesektoren. Etter utvalgets vurdering vil dette heve kvaliteten på tiltak for kompetanseutvikling, men også være positivt for hele det spesialpedagogiske fagområdet.

Utvalget anbefaler

• innføre tydelige mål for læringsutbytte om kjønnsforskjeller og kjønnsstereotypier i rammeplanen for barnehagelærer- og grunnskolelærerutdanningene.

• innføre krav i den statlige kompetansemodellen om at det faglige innholdet som tiltakene bygger på, kan dokumentere positive effekter på elevenes læring og utvikling.

• overføre oppgaver og ressurser knyttet til forskning og kompetanseutvikling i Statlig spesialpedagogisk tjeneste til enkelte universiteter eller høyskoler.

Særmerknader

Utvalgsmedlemmer Fylling, Hausstätter og Monsen peker på at universitetene og høyskolene er ansvarlige for det faglige innholdet i kompetanseutvikling, og mener at det er lite som tyder på at deres faglige vurderinger og bruk av forskning ikke er en sentral del av det tilbudet som gis i dag. Om det skal stilles dokumentasjonskrav på effekt av det faglige innholdet, vil dette i verste fall medføre at kunnskap som læreren bruker i skolen, men som ikke kan måles eller forskes på, vil bli fjernet av universitetene og høyskolene. Den negative effekten av forslaget vil da kunne være et smalere tilbud om etter- og videreutdanning for ansatte i barnehager og skoler. Disse utvalgsmedlemmene kan ikke slutte seg til forslaget om et dokumentasjonskrav om effekt av det faglige innholdet i tilbud om kompetanseutvikling.

13 Tidlig og tilpasset innsats

Utvalget har lagt to bærende prinsipper til grunn for arbeidet med dette tiltaksområdet: tidlig innsats og tilpasset innsats. Begge prinsippene er viktige for læring i skolen, og utvalget mener at en barnehage og grunnopplæring som er mer i tråd med disse prinsippene vil kunne redusere kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner.

Det er godt forskningsmessig belegg for at barn er svært mottagelige for læring allerede i de første barneårene. Disse årene er viktige for dannelsen av individuelle ferdigheter og egenskaper, og tidlig læring fremmer senere læring (Cunha & Heckman, 2007; Cunha, Heckman, Lochner & Masterov, 2006). Forskning viser store læringseffekter av tiltak for å fremme kognitive og sosiale og emosjonelle ferdigheter før skolealder (Bremnes, 2006; Carneiro & Heckman, 2003; Currie & Almond, 2011). For eksempel får barn bedre leseferdigheter av å begynne med språkopplæring i barnehagen (Bleses mfl., 2018). Særlig har slike tidlige intervensjoner stor nytte for barn fra underprivilegerte familier (Bailey mfl., 2018; Currie, 2001; Dustmann & Cornelissen, 2018; Elango mfl., 2015). Det er mindre sikkert hvilke utslag tidlig innsats har for kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner. Det er færre studier som har undersøkt kjønnsforskjeller, og de har sprikende resultater. Noen studier finner at tidlige intervensjoner bedrer prestasjonene til jenter og gutter i like stor grad, andre studier finner at jenter og gutter får positive utfall på ulike mål, og andre studier igjen finner at jenter, eller gutter, i større grad har nytte av tidlige intervensjoner og barnehagetilbud av høy kvalitet (Anderson, 2008; Bremnes, 2006; Currie & Almond, 2011; Dustmann & Cornelissen, 2018; Garcia, Heckman & Ziff, 2018; Heckman mfl., 2010).

Det andre bærende prinsippet er å sikre at alle barn får en tilpasset opplæring. Tilpasset innsats handler om at barnehage og skole bør ta hensyn til den betydelige individuelle variasjonen mellom barn, som på gruppenivå resulterer i systematiske forskjeller mellom kjønn. Selv om forskning viser at barn har et stort læringspotensial i tidlig barndom, er barn mer mottakelige for visse former for læring på ulike alderstrinn. En slik antagelse ligger til grunn for alle skolesystemer ved at kompleksiteten i læreplanene øker gjennom opplæringsløpet og at lærere ofte har ulike utdanninger for å undervise på ulike alderstrinn. Det er også mulig at denne mottakeligheten for læring varierer med kjønn. Det eksisterer kjønnsforskjeller i kognitiv profil gjennom hele barndommen. Gutter utvikler generelle kognitive evner senere i småbarns- og førskolealder, og jenter viser fra tidlig barndom mer utviklede ferdigheter i planmessighet, selvregulering og andre sosiale og emosjonelle ferdigheter. Ulik utvikling av selvreguleringsevnen blant yngre gutter og jenter kan tyde på at for eksempel stillesittende læring ikke er hensiktsmessig på enkelte alderstrinn eller at det ikke passer for alle barn på samme alderstrinn. Samtidig er det mye som tyder på at både gutter og jenter kan øve opp selvreguleringsevnen i tidlige barneår, og at dette kan ha positive effekter for senere utdannings- og livsløpsutfall (Heckman mfl., 2013).

Utvalget har bestrebet seg på å finne løsninger der den tilpassede innsatsen kan gjennomføres innenfor en allmennpedagogisk ramme, og der man søker å begrense segregering av barn basert på ferdigheter eller kjønn. Dette handler om å skape en mer variert skoledag, å gi barn tilbud om intensiv opplæring og spesialundervisning med høy kvalitet, og å styrke det flerfaglige arbeidet i skolen.

Utvalget har også valgt å prioritere tiltak som kan iverksettes i utdanningssektoren. Det kan likevel finnes gode tiltak utenfor barnehage og grunnopplæring som kan påvirke gutter og jenters skoleprestasjoner. En norsk studie finner at det å starte i barnehagen når barna er 15 måneder i stedet for 19 måneder, er positivt for både jenter og gutters lese- og regneferdigheter i 6–7-årsalderen (N. Drange & Havnes, 2015). Dustmann og Schönberg (2012) finner at foreldrepermisjon som er lengre enn 18 måneder (sammenlignet med uformelle ordninger for barnepass) kan ha negativ effekt på barnas gjennomføring av utdanningsløpet, men hovedsakelig for barn med mødre med lav utdanning. Disse studiene sannsynliggjør at barnehage vil kunne ha positiv effekt for både gutter og jenters utdanningsløp. Insentiver for at barn starter i barnehage er dermed viktige for gutter og jenters utdanningsløp. Kontantstøtten er en ordning som lønner foresatte som er hjemme med barn, og én mulig løsning kunne være å bruke denne støtten til å gi flere muligheten til å gå i barnehage, gjennom å gjøre barnehage gratis for alle eller for grupper av barn. Utvalget har imidlertid ikke prioritert å utrede dette videre.

13.1 Innhold og tiltak i barnehagen

Barnehageloven slår fast at barnehagen skal fremme demokrati og likestilling og motarbeide alle former for diskriminering. Rammeplan for barnehagen fastslår at barnehagepersonalet må reflektere over sine egne holdninger for best mulig å kunne formidle og fremme likeverd og likestilling.

Rammeplanen slår også fast at alle barn skal få god språkstimulering, og at alle barn skal få delta i aktiviteter som fremmer kommunikasjon og en helhetlig språkutvikling. Samtidig vektlegger rammeplanen barnehagens egenart der barns lek og undring har en egenverdi som barnehagene skal ivareta.

Barn under opplæringspliktig alder har en individuell rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har særlige behov for det, også de som ikke går i barnehage. Kommunen fatter et enkeltvedtak etter en sakkyndig vurdering av barnets behov. Situasjonsbeskrivelsen i denne utredningen viser at andelen barn som mottar spesialpedagogisk hjelp øker betydelig med barnas alder. I 2017 mottok omtrent 6 prosent av femåringene i barnehager spesialpedagogisk hjelp. Det finnes imidlertid ikke nasjonal statistikk om andelen gutter og jenter med spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder. Tall innhentet fra Trondheim kommune viser at nesten 70 prosent av de som mottar spesialpedagogisk hjelp i kommunen er gutter.

Utvalgets vurderinger

Som beskrevet tidligere finner studier at barnehageansatte arbeider lite systematisk med likestilling i barnehagen, og at de har kjønnsstereotypiske forventninger som gjør at de behandler gutter og jenter forskjellig (Eidevald, 2009; Meland & Kaltvedt, 2017; Østrem mfl., 2009). Studier finner også at lærere møter gutter med lavere forventninger enn jenter, og at de vurderer guttenes oppførsel som mer negativ enn jentenes oppførsel (Wollscheid mfl., 2018). Med det som bakgrunn har utvalget anbefalt å innføre mål for læringsutbytte om kjønnsforskjeller og kjønnsstereotypier i rammeplanen for barnehagelærer- og grunnskolelærerutdanningen, jf. kapittel 12.

Utvalget mener at også regelverket for barnehagen i større grad bør vektlegge betydningen av kjønnsforskjeller og kjønnsstereotypier. Rammeplanen for barnehagen bør tydeliggjøre at også barna skal ha anledning til å reflektere over kjønnsroller og kjønnstypiske forventninger. Etter utvalgets vurdering bør regelverket i enda større grad legge til rette for mindre kjønnsinndelt lek og aktiviteter i barnehagen, og stimulere barna til å utforske kjønnsutypiske aktiviteter. Barnehagene bør i større grad gi barna mulighet til å sette spørsmålstegn ved forventningene som gutter og jenter møter.

Regelverket for barnehagen og grunnopplæringen avviker fra hverandre ved at opplæringsloven fastslår at organisering av elever til vanlig ikke skal skje etter kjønn i grunnopplæringen, mens det ikke finnes en tilsvarende regel for organisering av kjønnsinndelte grupper og aktiviteter i barnehagen. I utredningens kapittel 14 anbefaler utvalget at Opplæringslovutvalget utreder nærmere hvorvidt det er behov for å presisere vilkår i opplæringsloven § 8-2 for å motvirke omfattende former for differensiering av elever etter kjønn og faglig nivå. Etter utvalgets vurdering bør også regelverket for barnehagen begrense omfanget av kjønnsinndelte grupper og aktiviteter i barnehagen. En slik regel for barnehagen vil kunne forhindre forskjellsbehandling av gutter og jenter og stimulere barn til å utforske kjønnsutypiske aktiviteter og interesser.

Samtidig er barnehager i mindre grad organisert i klart definerte grupper, slik tilfellet ofte er i skolen. I grunnopplæringen er regelen for organisering etter kjønn knyttet til undervisningssituasjoner, ikke til hvordan elevene velger å organisere seg etter interesser og egne ønsker i friminutter og på SFO. Ettersom en tilsvarende regel for barnehagen vil omfatte barns egne valg av frilek og interessebaserte aktiviteter, mener utvalget at det er rimelig at reguleringen er mindre stram enn i grunnopplæringen. Utvalget mener derfor at det er tilstrekkelig at regelen legger til grunn at barn til vanlig ikke bør organiseres i kjønnsinndelte grupper eller aktiviteter.

Kunnskapsgrunnlaget viser at kjønnsforskjeller i språkutvikling og sosiale og emosjonelle ferdigheter oppstår blant barn allerede i barnehagealder. Etter rammeplanen skal barnehagene legge til rette for god språkstimulering av alle barn, der barna skal få delta i aktiviteter som fremmer kommunikasjon og en helhetlig språkutvikling. Samtidig har norske barnehager et stort innslag av frilek og valgfrie aktiviteter. En norsk studie finner at barn med bedre språkferdigheter er mer interesserte, og deltar i større grad, i språkaktiviteter i barnehagen enn barna med dårligere språkferdigheter. Guttene er overrepresentert i gruppen som i større grad velger bort språkaktiviteter i barnehagen (Stangeland mfl., 2018). Internasjonal forskning viser tilsvarende at et stort innslag av valgfrie aktiviteter i barnehagen bidrar til kjønnsforskjeller i utviklingen av språkferdigheter, ettersom gutter og jenter velger å bruke tiden i barnehagen ulikt (Early mfl., 2010).

Utvalget mener derfor at rammeplanen for barnehagen bør presisere at aktiviteter som barnehagene allerede gjennomfører på områder som språk og kommunikasjon ikke alltid skal være valgfrie for barna å delta i. Ettersom barnehagene allerede gjennomfører slike aktiviteter som en naturlig del av barnehagehverdagen vil det ikke være krevende å innføre forslaget. Samtidig kan forslaget ha positive effekter på barns læring og utvikling ettersom det gjøres eksplisitt at barn ikke alltid kan velge bort aktiviteter knyttet til språkutvikling. Utvalget mener også at rammeplanen bør tydeliggjøre hvordan utvikling av barnas sosiale og emosjonelle kompetanse kan fremme læring, for eksempel gjennom å øve opp evnen til selvregulering.

For å ivareta barn med større sannsynlighet for negativ utvikling mener utvalget videre at det er behov for å styrke det spesialpedagogiske tilbudet for barn under opplæringspliktig alder. Forskning antyder at vanskebildet til barn som mottar spesialpedagogisk hjelp hovedsakelig kjennetegnes av språk- og kommunikasjonsvansker og deretter av psykososiale vansker og atferdsvansker (Nordahl mfl., 2018). Kunnskapsgrunnlaget om effekten av det spesialpedagogiske tilbudet for norske barn under opplæringspliktig alder er svakt, men internasjonal forskning gir grunn til å forvente at særskilte støttetilbud til utsatte grupper barn i barnehagealder har stort potensial til å styrke barns faglige og sosiale utvikling gjennom opplæringsløpet. Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging peker på at det spesialpedagogiske tilbudet i norske barnehager ofte organiseres utenfor barnehagefellesskapet, der oppleggene blir fragmenterte og satt lite i sammenheng med det pedagogiske arbeidet for hele barnegruppen. Flere steder er det en utbredt «vente-og-se-holdning» (Nordahl mfl., 2018).

Etter utvalgets vurdering er det kvaliteten på det spesialpedagogiske tilbudet som er avgjørende for barns utvikling, snarere enn regelverket for saksbehandling av vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Utvalget foreslår derfor at det innføres et lovkrav om at enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder utløser rett til spesialpedagogisk hjelp fra personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av timene som vedtaket omfatter. Utvalget mener det bør utredes nærmere hvilke kompetansekrav som skal stilles til personalet som skal stå for den spesialpedagogiske hjelpen. Unntak fra kravet kan gjøres for oppgaver av rent praktisk karakter, for eksempel der barn med nedsatt funksjonsevne kan ha behov for fysisk assistanse.

Samtidig mener utvalget at terskelen for å fatte enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp bør være høy, og at barn i utgangspunktet bør tilbys støtte innenfor det ordinære barnehagetilbudet. Utvalget mener derfor at lovkravet bør presisere at barnehagen skal ha vurdert og eventuelt prøvd ut andre tiltak for å dekke barnets behov før det kan fattes et slikt enkeltvedtak.

Kunnskapsgrunnlaget viser at aktiviteter for å utvikle språk og sosiale og emosjonelle ferdigheter i barnehagealder bidrar til å heve skoleprestasjoner senere i opplæringsløpet, og kan ha positive effekter også senere i livet. Selv om kunnskapsgrunnlaget er mindre entydig om hvordan slike tidlige intervensjoner påvirker kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner, vurderer utvalget at forslagene til mindre endringer i rammeplanen kan komme særlig guttene til gode, ettersom gutter er overrepresentert blant barna som velger bort slike aktiviteter i dag. Etter utvalgets vurdering er det grunn til å tro at også forslaget om å heve kvaliteten på det spesialpedagogiske tilbudet før opplæringspliktig alder vil komme særlig gutter til gode, ettersom de trolig er overrepresentert blant barna som mottar tilbudet i dag.

Utvalget anbefaler

• innføre krav i barnehageloven om at barna til vanlig ikke skal organiseres i kjønnsinndelte grupper eller aktiviteter i barnehagen, og presisere i rammeplanen for barnehagen at barn skal få anledning til å reflektere over kjønnsroller, kjønnsmangfold og kjønnsstereotypiske forventninger.

• presisere i rammeplanen for barnehagen at ikke alle aktiviteter i barnehagen som fremmer kommunikasjon og språkutvikling skal være valgfrie å delta i for barna, og tydeliggjøre hvordan utvikling av barnas sosiale og emosjonelle kompetanse kan fremme læring.

• innføre lovkrav om at enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder utløser rett til spesialpedagogisk hjelp fra personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av timene som vedtaket omfatter. Regelverket skal presisere at barnehagen skal ha vurdert og eventuelt prøvd ut andre tiltak for å dekke barnets behov før det kan fattes slikt enkeltvedtak.

Særmerknader

Utvalgsmedlem Kirkebirkeland mener det i tillegg bør systematisk prøves ut obligatoriske, lekbaserte aktiviteter for å utvikle språk, matematikk og sosiale ferdigheter for barn i alderen 3–4 år i et begrenset antall timer per uke. Etter dette utvalgsmedlemmets vurdering er det behov for å få mer kunnskap om effektene av spesifikke, obligatoriske aktiviteter i barnehagen som kan gi barn et likere faglig og sosialt utgangspunkt i det de starter på grunnskolen. Dette medlemmet mener slike aktiviteter kan gjennomføres uten å rokke ved barnehagens egenart, der frilek og valgfrihet skal være bærende elementer i barnehagetilbudet.

13.2 Pedagogiske sammenhenger mellom barnehage og skole

I de fleste utdanningssystemer innebærer overgangen fra barnehage til skole et skifte i pedagogisk tilnærming til læring. Dette kan være en brå overgang for mange barn, og forskning viser at dette i særlig grad slår negativt ut for gutter (Borgonovi mfl., 2018).

I en norsk undersøkelse av hvordan pedagogiske ledere, førsteklasselærere og SFO-ledere arbeider for en bedre sammenheng mellom barnehage og skole, finner Hogsnes og Moser (2014) at det er utfordrende å forberede barna i barnehagen på innhold og arbeidsmetoder i skolen. En undersøkelse viser videre at 61 prosent av lærerne mener at dagens undervisning på 1. trinn i liten grad har innslag av pedagogikken i barnehagen og lekbasert læring. Omtrent 67 prosent av lærerne er helt eller delvis enige i at overgangen fra barnehage til skole har vært vanskelig for mange av seksåringene de har undervist (Ridar, Ertesvåg & Christiansen, 2018). På den annen side viser en undersøkelse av elever i Hedmark at førsteklassinger har like høy trivsel som barn som går i barnehage. Det er kun 2,2 prosent av førsteklassingene som uttrykker at de til en viss grad ikke liker seg på skolen, og et stort flertall oppgir at de har et godt forhold til læreren, til sine medelever og at de liker å lære (Nordahl, 2018).

Utvalgets vurderinger

Utvalget vurderer at det er flere muligheter innenfor dagens utdanningsstruktur til å skape bedre pedagogiske sammenhenger mellom barnehagetilbudet og grunnskolen.

Kunnskapsgrunnlaget viser at kjønnsforskjeller i språkutvikling og sosiale og emosjonelle ferdigheter oppstår blant barn allerede i barnehagealder, og at aktiviteter for å utvikle språk og sosiale og emosjonelle ferdigheter i barnehagealder kan bidra til å heve skoleprestasjonene senere i opplæringsløpet. I norske barnehager i dag er det relativt utbredt å ha egne grupper for femåringer, der man samler barna i mellom én til fem timer per uke for ulike skoleforberedende aktiviteter (Rambøll, 2010). Agderprosjektet ved Universitetet i Stavanger og Universitetet i Agder har som mål å gi barna samme læringsgrunnlag ved skolestart ved å stimulere femåringers sosiale ferdigheter, selvregulering, språk og matematikk gjennom førskoleaktiviteter minst to timer fire dager i uken. Det er foreløpig for tidlig i prosjektperioden til at prosjektet har publiserte resultater. I flere andre land finnes det strukturerte pedagogiske praksiser for denne aldersgruppen, blant annet gjennom organiserte førskoleprogram.

For å skape bedre pedagogisk sammenheng mellom barnehage og skole er dermed en mulighet å innføre liknende førskoletilbud i Norge. Samtidig kan organiserte førskoletilbud bryte med viktige prinsipper og verdier knyttet til barndommens egenart, og vektleggingen av barns undring og lek som egenverdi. I stedet for å gjøre overgangen til grunnskolen mykere, er det en risiko for at et førskoletilbud gjør tiden før skolestart mer utfordrende for noen barn, kanskje særlig dersom førskoletilbudet har stort innslag av læringsaktiviteter. Utvalget vurderer likevel i sum at det veier tyngre at det er potensial for positive virkninger på barns utvikling og læring av å innføre et førskoletilbud nasjonalt, og at det er mulig at tilbudet kan virke utjevnende for grupper av barn etter sosial klasse og kjønn.

Utvalget foreslår derfor en kommunal plikt til å tilby gratis førskole med minst fem timer lekbaserte læringsaktiviteter i uken for alle femåringer. Hensikten vil være å forberede barna bedre på skolehverdagen som møter dem året etter når de begynner på skolen. Etter utvalgets vurdering er det foreslåtte antallet timer med læringsaktiviteter forholdsvis moderat, slik at risikoen for at tilbudet vil være belastende for enkelte barn reduseres. Mesteparten av dagen i barnets hverdag vil være åpen for frilek og andre aktiviteter. Tilbudet skal heller ikke være obligatorisk, slik at det vil være mulig for familier som ikke ønsker at barnet skal delta i førskoletilbudet å velge dette bort. Med forslaget vil kommunene stå fritt til å organisere tilbudet på ulike måter, og førskoletilbudet vil være uavhengig av det ordinære barnehagetilbudet. Forslaget innebærer dermed ikke at rammeplanen for barnehagen må endres. For at tiltaket ikke skal føre til store lokale kvalitetsforskjeller i tilbudet, bør det innføres en egen rammeplan med fagområder som konkretiserer hva førskoletilbudet skal inneholde. Førskoletilbudet skal være gratis og også gjelde for barn som ikke går i barnehagen. Utvalget vurderer at forslaget dermed kan være spesielt nyttig, ettersom det kan treffe barn fra familier som av ulike grunner ikke benytter seg av barnehagetilbudet.

Med skolereformen Kunnskapsløftet ble grunnleggende ferdigheter integrert i læreplanene for alle fag, og arbeidet med å utvikle elevenes grunnleggende ferdigheter skulle starte på 1. trinn av grunnskolen. Det nåværende læreplanverket for grunnskolen angir imidlertid kun kompetansemål for 2. trinn. Det er dermed opp til skolene å bestemme hvordan opplæringen skal legges opp på 1. trinn for at elevene skal oppnå kompetansemålene på 2. trinn.

For å skape en mykere overgang fra barnehagen til grunnskolen er dermed en annen mulighet å utvikle en rammeplan for 1. trinn etter prinsippene for rammeplanen for barnehagen. En slik løsning vil bryte med prinsippene for læreplanverket for resten av grunnskolen, men vil åpne for føringer om at undervisningen på 1. trinn skal kjennetegnes av en aktiv og lekbasert tilnærming til læring.

En fordel ved et slikt tiltak er at den pedagogiske inngangen til læring på 1. trinn blir mer gjenkjennbar for barna fra læringsaktiviteter i barnehagen. Med Reform 97 begynte seksåringene på skolen. Kritikere mener at seksårsreformen kombinert med Kunnskapsløftet har utsatt barna for læringsmål og teoretisk undervisning i for ung alder, og at enkelte barn, og kanskje særlig gutter, ikke er klare for skolen det året de fyller seks år. Fra og med Kunnskapsløftet har andelen vedtak om spesialundervisning som gjelder gutter ligget stabilt på rundt 70 prosent på 1. trinn. Tilsvarende andel for hele grunnskolen er noe lavere. Skoleåret 2018–2019 var 70,4 prosent av de som mottok spesialundervisning på 1. trinn gutter, mens gutteandelen av de som mottok spesialundervisning på hele grunnskolen samlet var på 67,7 prosent (Utdanningsdirektoratet, 2018b).

Etter utvalgets vurdering er det likevel en betydelig risiko for at en rammeplan med fagområder som er mindre detaljerte og førende enn læreplanverkets kompetansemål, bidrar til mindre læring i starten av grunnskolen enn i dag. En slik rammeplan vil ha flere likhetstrekk med læreplanen for Reform 97, der opplæringen på småskoletrinnet skulle bygge både på barnehagens og skolens tradisjoner, med en gradvis inngang til læring gjennom lek og aldersblandede aktiviteter. En evaluering av reformen fant imidlertid at det ofte manglet klare mål for de undervisningsrettede aktivitetene og at omfanget av systematisk opplæring i grunnleggende lese- og regneferdigheter var forholdsvis lite (Klette, 2003). PIRLS-undersøkelsen fra 2001 viste at annenhver lærer på 4. trinn hadde som en av sine undervisningsstrategier å «vente på elevens modning» hvis eleven hang etter i leseutviklingen (Mullis, 2003). En studie viser også at Reform 97 hverken hadde positive eller negative effekter på karakterer på ungdomstrinnet og gjennomføring av videregående opplæring (N. Drange, Havnes & Sandsør 2012). Siden Kunnskapsløftet ble innført har både gutter og jenters leseferdigheter på 4. trinn økt vesentlig. Kjønnsforskjellene har ikke blitt mindre, men de har heller ikke økt (Borgonovi mfl., 2018).

Utvalget mener videre at det er trolig at en rammeplan for 1. trinn vil medføre betydelige kostnader for å kunne implementeres på en god måte. Det er lite trolig at lekbasert læring kan gjennomføres som tradisjonell klasseromsundervisning. Antageligvis vil mye av formålet med å introdusere en rammeplan gå tapt om den ikke følges av en endring av undervisningssituasjonen i klasserommet til en læringssituasjon som i større grad tar utgangspunkt i individuelle aktiviteter. Det betyr at bemanningen trolig bør være vesentlig høyere enn i dag, med flere lærere eller i det minste assistenter tilstede i klasserommet.

Et liknende tiltak kan være å innføre en læreplan for 1. trinn med kompetansemål som er i tråd med prinsippene for grunnskolens læreplanverk.

En fordel med å innføre en slik læreplan er at det vil gi tydeligere signaler til sektoren om ambisjonsnivået for elevenes læring på 1. trinn. Forslaget innebærer likevel ikke materielt sett en endring av læreplanverket ettersom kompetansemålene for 2. trinn holdes fast. Det er dermed ikke grunn til å forvente at en slik læreplan vil legge til rette for en vesentlig annerledes undervisning enn i dag, men den kan bidra til å bremse eventuelle tendenser i skolen til at læreplanmålene på 2. trinn fremskynder progresjonen på 1. trinn i urimelig grad. En ulempe er at en egen læreplan for 1. trinn kan redusere lærernes fleksibilitet og handlingsrom for å tilpasse undervisningen til elevene. I sum mener derfor utvalget at det er bedre å videreføre dagens læreplanverk.

En tredje mulighet for å skape bedre pedagogisk sammenheng mellom barnehage og skole er en integrert lærerutdanning på mastergradsnivå for siste del av barnehagen og begynneropplæringen i grunnskolen. En integrert lærerutdanning vil kunne bidra til en mer helhetlig pedagogisk tilnærming til læring for barn i denne aldersgruppen. Det kan bidra til å bygge ned silotenkning i fagmiljøene som tilbyr de ulike lærerutdanningene, og gi barnehage- og grunnskolelærere en felles pedagogisk plattform i samarbeidet om å skape god pedagogisk sammenheng mellom barnehage og skole. Samtidig mener utvalget at det er behov for et utviklingsarbeid for hvordan en slik utdanning bør utformes, slik som hvilke faglige rammer og hvilken fordeling av praksisperioder i barnehager og skoler som bør legges til grunn for tilbudet.

Utvalget anbefaler

• innføre kommunal plikt om å tilby gratis førskoletilbud med minst fem timer lekbaserte læringsaktiviteter i uken for alle femåringer.

• utrede tilbud om en integrert lærerutdanning på mastergradsnivå for siste del av barnehagen og begynneropplæringen i grunnskolen.

Særmerknader

Utvalgsmedlem Monsen peker på at ny rammeplan for lærerutdanning på barnetrinnet inneholder krav om at lærerkandidater til barnetrinnet skal ta deler av praksisen sin i barnehage. Det vil si at det nylig er blitt gjort endringer for å bedre overganger mellom barnehage og skole. Dette utvalgsmedlemmet mener man heller bør forsterke dette sporet før man eventuelt vurderer mer vidtgripende tiltak slik som integrert barnehagelærer- og grunnskolelærerutdanning. Det er videre lang tradisjon i Norge for å ha en barnehage med et innhold og en organisering som tar utgangspunkt i barnehagens egenart, der man ivaretar frilek og lar barn være barn. En felles utdanning for barnehage- og grunnskolelærere vil kunne medføre en dreining av barnehagen til å bli mer lik skolen. Utvalgsmedlemmet kan derfor ikke slutte seg til forslaget.

13.3 Fleksibel skolestart

I de fleste OECD-land starter barna på skolen når de er seks år. Enkelte land praktiserer skolestart allerede fra 4–5-årsalderen, mens det bare er i Estland, Finland og Sverige at barn begynner på skolen når de er syv år.7 Siden Reform 97 har også norske barn begynt på skolen det kalenderåret de fyller seks år.

Fleksibel skolestart kan defineres som muligheten til å begynne på skolen tidligere eller senere enn de barna som er født samme kalenderår. Fleksibel skolestart praktiseres forskjellig i ulike land. Utvalget har konsentrert seg om regelverk og praksis i Norge, og det som er kjent om praksisen i Danmark.

I Norge reguleres tidspunktet for når barn skal starte på skolen i opplæringsloven § 2-1:

Grunnskoleopplæringa skal til vanleg ta til det kalenderåret barnet fyller 6 år. Dersom det etter sakkunnig vurdering er tvil om barnet er komme tilstrekkeleg langt i utviklinga si til å starte i skolen, har barnet rett til å utsetje skolestarten eitt år dersom foreldra krev det. Etter sakkunnig vurdering og med skriftleg samtykke frå foreldra kan kommunen i særlege tilfelle vedta å utsetje skolestarten eitt år. Dersom foreldra søkjer om det eller samtykkjer, kan kommunen etter sakkunnig vurdering la eit barn ta til på skolen eitt år før når det innan 1. april har fylt 5 år.

Etter regelverket er det kommunen som fatter enkeltvedtak om utsatt skolestart i hvert tilfelle. Enkeltvedtaket kan påklages, i siste instans til Fylkesmannen. Regelverket for grunnskolen har åpnet for å utsette obligatorisk skolestart for barn i hvert fall siden folkeskoleloven fra 1936. Alle senere grunnskolelover har brukt omtrent samme formulering som dagens opplæringslov, selv om sakkyndig vurdering ikke alltid har vært et krav i selve lovbestemmelsen.8

Det finnes ikke historisk statistikk over omfanget av utsatt skolestart. Men det er grunn til å anta at praksis har endret seg over tid, særlig som følge av den økende vektleggingen av integrering i skolen i etterkrigstiden.9 Gjennom endringen av grunnskoleloven i 1975 fikk kommunene ansvaret for å oppfylle alle elevers rett til opplæring og tilpasset opplæring ble lovfestet som prinsipp for alle barn i skolen. Antallet spesialskoler ble kraftig redusert gjennom 1970-tallet (Jenssen & Lillejord, 2009; Telhaug, 1994; Tønnessen, 2004). I dag er forskyvninger i skolestart svært uvanlig i Norge. Av alle barna i et årskull får under 2 prosent utsatt eller fremskyndet skolestart (Gabrielsen & Lundetræ, 2017; Cools, Schøne, & Strøm, 2017). Barnet har større sannsynlighet for å begynne tidligere og mindre sannsynlighet for å begynne senere på skolen dersom én eller to av foreldrene har høyere utdanning (Cools, Schøne, & Strøm, 2017).

I andre land er forskjøvet skolestart vanligere. I Danmark kan barnet starte ett år tidligere på skolen dersom det er født før 1. oktober, og i underkant av 4 prosent av et årskull benytter seg av denne muligheten. Samtidig får 10–15 prosent av seksåringene i et årskull utsatt skolestart. Blant gutter som er født i desember er andelen 56 prosent, mens andelen desemberjenter som får utsatt skolestart er 31 prosent. Som resultat er gutter som er født på slutten av året i gjennomsnitt nesten fire måneder eldre ved skolestart enn jenter som er født på samme tidspunkt (Sievertsen, 2015).

Utsatt skolestart er i den danske folkeskoleloven regulert i § 34.10 Sammenlignet med den norske opplæringsloven § 2-1 nevnes ikke behovet for sakkyndig vurdering, og foreldrenes anmodning eller samtykke er utgangspunktet for beslutningen om utsatt skolestart såfremt utsettelsen er begrunnet i barnets utvikling. Det betyr at utsettelse enten kan skje fordi foreldrene ønsker det eller fordi kommunen vurderer at det er det mest hensiktsmessige for barnet. I sistnevnte tilfelle skal det skje med foreldrenes samtykke (Undervisningsministeriet, 2018).

Etter utvalgets vurdering er det lite trolig at å heve alder for skolestart for alle barn til syv år – og dermed reversere et sentralt element i Reform 97 – vil redusere kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner. For det første viser en norsk studie at innføringen av skolestart for seksåringer hverken hadde positive eller negative effekter på karakterer på ungdomstrinnet eller gjennomføring av videregående opplæring, selv om det er noen – riktignok usikre – indikasjoner på at jenter hadde større nytte av reformen (N. Drange, Havnes & Sandsør, 2012). Dessuten finnes forskjellene som er mellom gutter og jenters utvikling i seksårsalderen også i syvårsalderen, og utsatt skolestart for alle elever med ett år ville ikke bøte på det forspranget som jentene har. Det er heller ikke noe forskning som tyder på at kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner i grunnskolen var mindre i tiden før seksårsreformen ble innført. Til sist er det få land i dag hvor barn begynner på skolen når de er syv år og det er betydelige kjønnsforskjeller også i disse landene.11 Utvalget vurderer derfor at det vil være lite virkningsfullt å reversere seksårsreformen som et tiltak for å redusere kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner.

Etter utvalgets vurdering er det heller ikke grunnlag for å foreslå å utsette skolestart for alle gutter i et årskull. Utvalget mener det er prinsipielt problematisk å utsette retten og plikten til grunnskole med ett år for alle elever basert på kjønn, ettersom det strider mot grunnleggende prinsipper om likebehandling og like rettigheter. Det er dessuten betydelige forskjeller i ferdigheter og utvikling innad i gutte- og jentegruppene og stort overlapp mellom de to gruppene. Gitt at utsatt skolestart skulle ha positive effekter på elevenes læring og utvikling er det grunn til å tro at både gutter og jenter vil ha nytte av dette, selv om guttene ville være i flertall.

Utvalget har derfor utredet ulike modeller eller alternativer for utsatt skolestart der kjønn ikke er et selvstendig kriterium for hvem som skal ha eller bør anbefales utsatt skolestart.

Alternative tiltak

Alternativ a: Status quo

Videreføre dagens ordning for skolestart.

Alternativ b: Skolestart det skoleåret barnet har fylt seks år

Endre opplæringsloven § 2-1 tredje ledd slik at grunnskoleopplæringen til vanlig skal ta til etter at barnet har fylt seks år. Dette betyr at barna som er født før tidspunkt for skolestart (i august) har samme alder ved skolestart som i dag, mens barna som er født etter tidspunkt for skolestart venter ett år med skolestart.

Dette alternativet vil ikke endre på aldersspredningen innad i hver klasse. Med den nye ordningen blir barn født i juli nær ett år yngre (nettopp fylt seks år) enn sine klassekamerater som er født på høsten (fyller syv år før kalenderåret er omme). Ordningen vil imidlertid medføre at ingen barn starter på skolen før de er seks år, slik at absolutt alder ved skolestart forskyves. Dette alternativet medfører at høstbarna går i barnehagen ett år lenger enn det de gjør i dag.

Alternativ c: Rullerende skolestart

Endre opplæringsloven § 2-1 slik at det åpnes for at kommuner kan innføre rullerende skolestart i enkelte eller samtlige av sine skoledistrikt, der tidspunkt for skolestart er fødselsdatoen det året barnet fyller seks år. Alternativet forutsetter aldersblandede klasser på 1.–4. trinn og læreplaner med større fleksibilitet i gjennomføringen av opplæringen. Ved slutten av 4. trinn skal alle elevene ha oppnådd kompetansemålene for 4. trinn, og fra begynnelsen av 5. trinn starter alle elever i aldershomogene klasser med utgangspunkt i kalenderåret de er født. Fra 5. trinn følger alle elever samme undervisningsprogresjon innenfor dagens læreplanverk.

Alternativ d: Åpne for fleksibel uke i barnehage og grunnskole

Alder for skolestart og regelverk for fleksibel skolestart beholdes som i dag, men det åpnes for at foreldre kan søke om at barnet tilbringer deler av uken på skolen og deler av uken i barnehagen der barnet har gått i løpet av 1. trinn. Sakkyndig vurdering om barnets utvikling kan innhentes etter foreldrenes ønske, men vil kun ha en rådgivende funksjon. For at barnet ikke skal gå glipp av viktig læring i grunnleggende lese- og regneferdigheter bør det så langt det er mulig legges til rette for at barnet ikke mister betydelig antall timer i fag hvor slike ferdigheter er særlig viktige.

Det åpnes også for at foreldre kan søke om at barnehagebarn i femårsalderen som er motiverte for det, kan delta én eller flere dager på 1. trinn på grunnskolen de skal starte på til normert tid kalenderåret etter.

Alternativ e: Forskjøvet skolestart

Endre opplæringsloven § 2-1 slik at foreldrenes krav eller samtykke får avgjørende vekt ved kommunens godkjennelse av forskjøvet skolestart. Barn kan få utsatt skolestart med ett år etter normert skolestart. Barn som er fylt fem år innen en sentralt bestemt dato kan få fremskutt skolestart med ett år. Sakkyndig vurdering om barnets utvikling kan innhentes etter foreldrenes ønske, men vil kun ha en rådgivende funksjon. Kommunens godkjennelse av utsatt skolestart betinges av at barnet går i barnehagen det året det etter normert tid skulle ha begynt på skole.

Alternativ f: Felles førskole og fleksibel skolestart

Med dette forslaget begynner alle barn på grunnskolen det kalenderåret de fyller seks år som i dag. Alternativt begynner alle barn på skolen det kalenderåret de fyller fem år. Det første året i grunnskolen går barna i en førskole med lekbasert tilnærming til læring som vektlegger utvikling av bokstav-, språk- og tallforståelse. I løpet av førskoleåret praktiseres rullerende skolestart slik at en del av barna tas opp på 1. trinn enten én gang i løpet av skoleåret (for eksempel etter nyttår), på to ulike tidspunkter (slik som 1. november og 1. mars), eller fortløpende. De førskolebarna som ikke har rullerende opptak vil begynne på 1. trinn om høsten det året de fyller syv år. Det legges til grunn at det skal være en forholdvis stor andel som begynner på 1. trinn etter å ha fullført et helt år i førskolen. Tidspunktet for opptak til 1. trinn besluttes av skolen i dialog med foreldrene. Både skolen og foreldrene kan initiere en slik beslutning, men den endelige avgjørelsen skal treffes av skolen og skal basere seg på kartlegging, kjennskap til barnet og skolens skjønn etter felles nasjonale retningslinjer.

Utvalgets vurderinger

Mulige effekter på skoleprestasjoner og læring

De ulike alternativene til fleksibel skolestart tar utgangspunkt i forskning som viser at det er forskjeller i gutter og jenters utvikling i barneårene. Kunnskapsgrunnlaget viser at det ikke er kjønnsforskjeller i generell intelligens fra skolealder og fremover, men at jenter utvikler seg tidligere på områder som er viktige for skoleprestasjoner. Jenter har en tidligere utvikling av generelle kognitive ferdigheter i førskolealder og presterer noe bedre enn gutter på språklige evner i hvert fall fra ettårsalderen og fremover. Guttene presterer bedre enn jenter på tester av romforståelse, men gutters fortrinn på disse områdene viser seg først fra 4–6-årsalderen. Jenter skårer høyere på personlighetstrekket planmessighet, som sammen med selvregulering har omtrent like stor betydning for skoleprestasjoner som generell intelligens. Jenter viser fra tidlig barndom mer utviklede ferdigheter i selvregulering, spesielt av oppmerksomhet, aktivitet og impulser. Få studier har beregnet i hvilken grad kjønnsforskjeller i selvregulering kan forklare kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner, men en studie finner at jenters fortrinn i selvregulering ved femårsalderen kunne forklare nesten halvparten av kjønnsforskjellen i leseprestasjoner på 5. trinn. Det er dermed gjennomsnittlige forskjeller mellom kjønnene i ferdigheter i barnealder der jenter spesielt har bedre utviklede sosiale og emosjonelle ferdigheter og oftere vurderes å være klare for å begynne på skolen.

Samtidig er det vesentlig variasjon innad i gutte- og jentegruppene i slike ferdigheter som språk- og tallforståelse og i sosiale og emosjonelle ferdigheter (Stangeland, Lundetræ, & Reikerås, 2018). Det er videre gjennomsnittlige forskjeller i skoleprestasjoner mellom de som er født tidlig på året og de som er født sent på året i en skoleklasse, og denne forskjellen er lik for gutter og jenter (Björnsson & Olsen, 2018). Disse forskjellene mellom barn som er født i januar og desember blir gradvis mindre gjennom opplæringsløpet, mens kjønnsforskjellene blir større i løpet av grunnskolen. Forskjellene i skoleprestasjoner på kartleggingsprøver på 1. trinn i Oslo (Drange & Havnes, 2015) og nasjonale prøver på 5. trinn (Statistisk sentralbyrå, 2017) er relativt små og går i jenters favør i lesing og gutters favør i regning. I kontrast til dette finner man betydelig større kjønnsforskjeller i skolekarakterer på ungdomstrinnet og i videregående opplæring i Norge i dag og på tvers av land og over tid, og forskjellene i denne alderen går i jentenes favør i alle fagene i skolen med unntak av kroppsøving. Det er dermed også mulig at kjønnsforskjellene i senere skoleprestasjoner ikke i vesentlig grad skyldes ulik utvikling i tidlige barneår.

Tidlig utvikling av kognitive ferdigheter kan ha stor betydning for hvor mye kunnskap barn kan tilegne seg før skolestart og dermed for deres utgangspunkt for videre læring på skolen. Samtidig viser en rekke studier at tidlig innsats gir positive læringseffekter som ikke nødvendigvis kan kompenseres for senere i barndommen, som følge av at tidlig barndom er en sensitiv periode og at tidlig læring får kumulative effekter ved at det styrker læring senere i utdanningsløpet (Cunha & Heckman, 2007; Cunha mfl., 2006).

Kunnskapsgrunnlaget viser at det å være eldre ved skolestart fører til bedre skoleprestasjoner og at barna i mindre grad blir ansett som hyperaktive. Elevens relative alder til sine medelever har like mye å si for gutter og jenters skoleprestasjoner. Men det at eldre elever gjør det bedre skyldes i hovedsak at de er eldre ved prøvetidspunktet. Når dette er tatt hensyn til tyder forskningen på at det å være eldre ved skolestart hverken fører til bedre kognitive evner eller påvirker utdanningsnivå eller inntekt på lengre sikt (Black mfl., 2011). Elever som begynner senere på 1. trinn vil være eldre ved samtlige prøvetidspunkt og dermed ha et aldersfortrinn gjennom skoleløpet. Dette vil kunne utjevne kjønnsforskjeller i skoleresultater dersom flere gutter enn jenter får utsatt skolestart. Dette er imidlertid en effekt som ikke medfører at elevene som får utsatt skolestart lærer mer i løpet av skolegangen sammenlignet med det de lærer dersom de starter tidligere. Samtidig kan effekten av alder ved skolestart variere mellom ulike elevgrupper.

De forskjellige alternativene for fleksibel skolestart har til hensikt å redusere variasjonen i kognitiv og sosial utvikling blant barn som går i samme skoleklasse. Ettersom kognitiv og sosial utvikling samvarierer med ferdighetsnivå vil fleksibel skolestart også redusere variasjonen i barnas ferdighetsnivå innenfor hver klasse. Hensikten er å legge bedre til rette for at det pedagogiske innholdet i skoletilbudet kan tilpasses elevene bedre. Imidlertid vil klassene ha samme variasjon som i dag når det gjelder underliggende læringsevner.

Kunnskapsgrunnlaget tyder ikke på at klasser med mindre variasjon i ferdighets- eller utviklingsnivå nødvendigvis fører til mer læring. Eksempelvis viser en norsk studie at aldersblanding på mindre skoler, som gjør at spennet i ferdighets- og utviklingsnivå blir svært stort innad i hver klasse, gir små positive læringsresultater i gjennomsnitt (Leuven & Rønning, 2016). Det er spesielt eksponering for eldre barn som gir de positive utslagene på skoleprestasjonene, og disse er noe større enn de negative effektene av eksponering for yngre barn. Forsøk med nivådeling etter ferdigheter enten mellom skoler eller mellom klasser skaper grupper som er mer homogene både i ferdigheter og i underliggende evner. Disse forsøkene har ikke innfridd forventningene til økt læring i mer homogene grupper, og det kan være flere årsaker til dette, jf. kapittel 10. For eksempel kan medeleveffekter gjøre at det er gunstig for svakt presterende elever å gå sammen med elever som er flinkere, eller det kan være at delingen fører til for lave forventninger til svakt presterende elever. Det kan også være at mer homogene elevgrupper erstatter individuell tilpasning og intensivundervisning innenfor en mer heterogen gruppe, noe som har gitt positive effekter på 1. trinn (Solheim, Frijters, Lundetræ, & Uppstad, 2018).

Det vil være en utfordring for en systematisk utprøving av ulike alternativer for fleksibel skolestart at det for skoleprestasjoner ikke vil være mulig å skille effekten av fleksibel skolestart fra endringene som skjer i alder ved måletidspunkt. Dette er grunnen til at forskningen på alder ved skolestart ofte bruker utfall som først måles etter avsluttet skolegang. Dette medfører at et eventuelt forskningsprosjekt bør pågå i minst 15 år før spørsmål om hvorvidt tiltaket reduserer kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og har effekt på det videre utdanningsløpet og andre utfall kan besvares sikkert. Det samme gjelder vurderingen av om tiltaket påvirker en årsak til kjønnsforskjeller eller virker kompensatorisk. Når det gjelder utfall som ikke er knyttet direkte til skolen, som barns trivsel og mestringsfølelse, eller diagnose og behandling mot ADHD og andre psykiske lidelser, vil ikke problemet med å skille mellom effekt av alder og læring være tilstede i samme grad.

Risikomomenter for enkeltgrupper

Det er risiko for negative konsekvenser for læringsutbyttet for enkelte av elevene dersom de får et kortere barnehage- og skoletilbud. Alternativ f: «Felles førskole og fleksibel skolestart» kan gjennomføres på to måter. Dersom elevene starter i førskolen det kalenderåret de fyller seks år, vil de elevene som rulleres tidlig inn fra førskolen til 1. trinn få redusert antall år med skolegang. Dersom elevene starter i felles førskole det kalenderåret de fyller fem år, reduseres risikoen for mindre læring som følge av kortere grunnskole. Elevene rulleres da inn til 1. trinn fra førskolen på samme tid som, eller tidligere enn, det de gjør i dag, slik at tiltaket ikke innebærer tap av skolegang for noen elevgrupper. For elevene som rulleres senest inn til 1. trinn vil tiltaket innebære et ekstra år med «skolegang» sammenlignet med i dag.

Kunnskapsgrunnlaget viser at reformer i Canada og Tyskland som har kuttet antall skoleår har resultert i svakere skoleprestasjoner og også hatt negative sosiale konsekvenser, selv om læringsmålene har blitt holdt konstant (Huebener & Marcus, 2017; Krashinsky, 2014; Krekel, 2017; Morin, 2013). En større gruppe av elever som starter tidlig på 1. trinn vil gjennomføre tolv års skolegang, men muligens med svakere faglige resultater enn om de hadde fått fullføre 13 års skolegang. Studier av den kanadiske reformen fant at elever med tolv års skolegang oppnådde dårligere resultater på lavere universitetsgrad, og at det særlig var de flinkeste elevene som gjorde det dårligere ettersom flinke elever får større utbytte av et år på skolen enn andre elever.

Alternativene under tiltaket fleksibel skolestart bør derfor sees i sammenheng med andre tiltak som utvalget foreslår i overgangen mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring og utvikling av nye tilbud i videregående opplæring, jf. kapittel 15. Særlig vil forslaget om et utforskende skoleår etter ungdomstrinnet og et universitets- og høyskoleforberedende tilbud etter videregående opplæring gi elevene mer tid i grunnopplæringen, og dermed redusere eventuelle negative konsekvenser av en kortere grunnskole for enkelte elever. En mulighet er å utrede hvordan plikten til tiårig grunnskole kan opprettholdes, slik at elever med tidlig opprykk til 1. trinn som fullfører grunnskolen på ni år plikter å ta enten et utforskende skoleår etter grunnskolen eller å fullføre Vg1.

Et annet aspekt ved fleksibel skolestart er at gruppen som begynner på 1. trinn etter et helt år i barnehage eller førskole vil gå i klasser der tyngdepunktet av elever er yngre enn dem. Den positive gjennomsnittseffekten av aldersblanding var drevet av at det var positivt for yngre elever å gå sammen med de eldre, mens aldersblandingen virket negativt på skoleprestasjonene til de eldste elevene (Leuven & Rønning, 2016). Dette kan tyde på at elever som får utsatt skolestart vil tape på å gå sammen med yngre elever. Man vet imidlertid ikke hvorfor Leuven og Rønning (2016) finner en negativ effekt av aldersblanding for eldre elever, og dermed er implikasjonen for fleksibel skolestart usikker.

Prinsipielle avveininger

Fleksibel skolestart reiser prinsipielle spørsmål. Et sentralt prinsipp i norsk skolelovgivning er at det er skolens ansvar å tilpasse seg elevenes forutsetninger innenfor rammen av såkalte sammenholdte klasser snarere enn at elevene skal deles inn i grupper for å best mulig tilpasses skolen. Dette prinsippet dannet mye av bakgrunnen for grunnskoleloven av 1975 der kommunene fikk ansvaret for å oppfylle alle elevers rett til opplæring og prinsippet om tilpasset opplæring ble lovfestet. Prinsippet utgjør også grunnlaget for opplæringsloven § 8-2 om at elever til vanlig ikke skal organiseres etter kjønn og faglig nivå. Generelt er utvalget også skeptisk til omfattende former for nivådifferensiering i grunnskolen. Utvalget foreslår derfor at det utredes nærmere om det er behov for å presisere vilkårene for å organisere elever etter kjønn og faglig nivå i dagens § 8-2, jf. kapittel 14.

Fleksibel skolestart innebærer ikke å organisere elever etter faglig nivå, men å fordele elevene noe mer etter hvor langt de er kommet i kognitiv og sosial utvikling. I dag skjer en slik fordeling strengt basert på hvilket kalenderår man er født i. En konsekvens av fleksibel skolestart vil likevel være noe mindre variasjon i barns ferdighetsnivå innenfor hver klasse, ettersom kognitiv og sosial utvikling samvarierer med ferdighetsnivå. Enkelte av utvalgsmedlemmene mener likefullt at skolene med fleksibel skolestart vil opprettholde en inkluderende praksis som i dag, eller bedre, fordi underliggende evne til å utvikle kognitive, sosiale og emosjonelle ferdigheter vil variere like mye innenfor hver klasse som i dag. Fra dette perspektivet er forskjellen fra dagens praksis i hovedsak at klassene settes sammen i noe større grad etter elevenes kognitive og sosiale utviklingsnivå. Dette kriteriet gjelder også i dag ved at de aller fleste skoler organiserer klasser etter årstrinn ut fra elevenes alder. Enkelte andre utvalgsmedlemmer vil fremheve at det er betydelig risiko for at fleksibel skolestart vil medføre at skolene kan opprettholde en lite inkluderende praksis eller føre til en praksis som er mindre inkluderende enn i dag, fordi elevene som konsekvens blir delt inn i mer homogene grupper etter ferdighetsnivå. Fra dette perspektivet kan fleksibel skolestart undergrave prinsippet om elevmangfold og inkludering som er grunnleggende for skolen og som er nedfelt i regelverket.

En hensikt med fleksibel skolestart er å bidra til å redusere sosiale forskjeller i grunnopplæringen og senere i livsløpet ved å redusere kjønnsforskjeller (og andre forskjeller). En forutsetning for at fleksibel skolestart skal fungere er at det tas gode avgjørelser om når elevene begynner på 1. trinn. Enkelte utvalgsmedlemmer vil likevel fremheve at modeller for fleksibel skolestart der foreldre og lærere sammen skal vurdere elevenes progresjon, kan føre til større sosiale forskjeller mellom elever. Et systematisk funn i mange studier av økt fleksibilitet og valgfrihet (Bjordal, 2017; Jackson, 2013; Jackson, Jonsson og Rudolphi, 2012; Haugen, 2012) er at det er en risiko for økte sosiale forskjeller knyttet til slike tiltak. Når det gjelder fleksibel skolestart viste erfaringene fra Danmark der foreldrene selv kunne beslutte at barna skulle begynne senere på skolen, at ressurssterke foreldre benyttet tilbudet om senere skolestart oftere enn andre (Sievertsen 2015). Det er i Norge en risiko for at ressurssterke foreldre vil kunne vurdere det som fordelaktig at deres barn har en rask progresjon gjennom skoleløpet, for dermed å komme i posisjon til videre utdanning på et tidligere tidspunkt enn andre barn. Hele utvalget mener derfor at eventuelle utprøvinger av fleksibel skolestart må ta hensyn til slike mulige negative konsekvenser.

Utvalgets diskusjon av fleksibel skolestart har også omfattet en diskusjon av risiko ved en eventuell utprøving av tiltaket. Ethvert tiltak vil i prinsippet ha risiko for negative virkninger. Risiko betyr derfor ikke at tiltaket ikke bør utprøves eller gjennomføres. All forskning må skje i tråd med forskningsetiske retningslinjer der en vurdering av risiko og planer for håndtering av risiko er sentralt. I følge de forskningsetiske retningslinjene i samfunnsvitenskap har forskerne et ansvar for å unngå skade og alvorlige eller urimelige belastninger for enkeltindivider (NESH, 2016). Barn som deltar i forskning har særlige krav på beskyttelse. Foreldre skal informeres om risiko for negative konsekvenser av tiltaket, og vil som hovedregel ha mulighet til å reservere sitt barn mot deltagelse i utprøvingen. Utvalget mener risikoen for negative effekter av tiltaket ikke kan sammenlignes med en ideell situasjon. Risiko må veies mot mulige positive virkninger av tiltaket og mot risikoen ved og konsekvensene av dagens situasjon, men også mot alternative tiltak. Det kan finnes alternative tiltak for å redusere kjønnsforskjeller som har større sannsynlighet for positive effekter, og som dermed bør prioriteres høyere enn fleksibel skolestart.

Samlet vurdering og anbefaling

Utvalgsmedlemmer Abdelrahman, Fylling, Hausstätter, Kirkebirkeland, Løken og Monsen ønsker å videreføre dagens ordning for skolestart fordi de mener fleksibel skolestart – herunder også forslaget om førskole og fleksibel skolestart (alternativ f) – ikke har tilstrekkelig støtte i eksisterende forskning, og dermed har svært usikre positive effekter som ikke veies opp av risikoen for negative konsekvenser. Disse utvalgsmedlemmene vektlegger også de problematiske prinsipielle sidene ved å fordele elever etter skolemodenhet, og er bekymret for at tiltaket vil gi økte sosiale forskjeller i skolen. Disse utvalgsmedlemmene ønsker heller å bruke ressurser på andre tiltak som utvalget foreslår, som handler om å endre skolens innhold og organisering.

Utvalgsmedlemmer Chaudhry, Lervåg, Nereid, Ogden og Stoltenberg mener at det viktigste argumentet for forslaget om fleksibel skolestart er at dagens ordning for skolestart (status quo) ikke fungerer, og særlig ikke for gutter og de som er født sent på året. I tillegg uttrykker foreldre, lærere og andre bekymring for at mange barn ikke er klare for å starte på skolen. Denne bekymringen har særlig kommet til uttrykk etter at seksårsreformen ble innført. Disse utvalgsmedlemmene mener forslaget om felles førskole og fleksibel skolestart (alternativ f) er det som best ivaretar viktige hensyn til barns skolestart. Disse utvalgsmedlemmene er enige i at fleksibel skolestart mangler overbevisende empirisk støtte. Metodisk gode studier tyder på at alder ved skolestart ikke har effekt på læring, og erfaringene fra ordningen med fleksibel skolestart i Danmark er ikke i tilstrekkelig grad studert vitenskapelig. Alternativet tar utgangspunkt i en sannsynlig årsak til kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner, men er likevel en nyskapning uten definerte forbilder, og er derfor ikke tilstrekkelig forskningsbasert til at utvalgsmedlemmene vil anbefale implementering uten forutgående forskning, utredning og utprøving. Tiltaket reduserer ikke variasjonen i en skoleklasse etter underliggende evner. Disse utvalgsmedlemmene mener derfor at tiltaket er i tråd med prinsippet om inkludering og mangfold som skolen bygger på, og kan redusere sosioøkonomiske forskjeller blant annet ved å redusere kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og ved å inkludere elever som trenger mer tid for å lære. Disse utvalgsmedlemmene mener at tiltaket ikke representerer en særlig stor risiko sammenlignet med andre tiltak.

Utvalget anbefaler

• Utvalgsmedlemmer Abdelrahman, Fylling, Hausstätter, Kirkebirkeland, Løken og Monsen anbefaler å videreføre dagens ordning for skolestart.

• Utvalgsmedlemmer Chaudhry, Lervåg, Nereid, Ogden og Stoltenberg anbefaler å utrede pilotering og utprøving av én eller flere former for fleksibel skolestart. Utredningen bør særlig legge vekt på en modell med felles førskole ved seks- eller femårsalderen med opptak til 1. trinn på ulike tidspunkter etter individuell vurdering av barnet for å tilpasse skoletilbudet bedre til elevenes utvikling.

Nærmere vurderinger av felles førskole og fleksibel skolestart

Utvalgsmedlemmene Chaudhry, Lervåg, Nereid, Ogden og Stoltenberg anbefaler å (1) forske på og utrede videre flere alternative former for fleksibel skolestart, for å (2) beslutte om og i hvilken form fleksibel skolestart skal piloteres og prøves ut systematisk i Norge. Det bør (3) etableres et samarbeid med Danmark om forskning på virkningene av fleksibel skolestart på kjønnsforskjeller. Man bør (4) særlig utrede modeller for fleksibel skolestart der alle barn begynner i førskole det kalenderåret de fyller seks år, eller (5) det kalenderåret de fyller fem år. Gitt at forskning, videre utredning og utprøving gir grunnlaget for det, mener disse utvalgsmedlemmene at tiltaket bør iverksettes i hele landet, og dermed erstatte dagens regelverk for utsatt skolestart.

Disse utvalgsmedlemmene mener at det ikke er en motsetning mellom tidlig innsats og fleksibel skolestart hvis man velger en modell som ivaretar hensynet til at tidlig læring kan være positivt for senere læring, slik forslaget om felles førskole med fleksibel skolestart gjør. Fra dette perspektivet blir det viktig at det er et tilstrekkelig tilpasset og godt læringsinnhold i førskolen, særlig dersom førskolen skal erstatte et skoleår i dagens skolesystem. Førskolen bør dermed jobbe aktivt med grunnleggende ferdigheter, men ha en tilnærming som er bedre tilpasset målgruppen. Disse utvalgsmedlemmene vektlegger at opplevelse av mestring i seg selv har en verdi og at det ikke bare er barns fødselsår, men deres utviklingskurve ved skolestart som skal være med å avgjøre når skolen forventer at de skal ha oppnådd et visst nivå av læring. For barn som utvikler seg sent, men vanlig, og for barn som har vedvarende svakere forutsetninger for læring, kan en slik effekt være positiv for deres læring.

Disse utvalgsmedlemmene mener videre at alternativet ikke er et brudd med de grunnleggende prinsippene om inkludering i grunnopplæringen fordi det er en måte å tilpasse skolen til elevene på. Risiko for stigmatisering ved utsatt skolestart må sammenlignes med risikoen ved dagens løsninger. Det er mye som tyder på at dagens praksis med utstrakt og økende bruk av spesialundervisning ikke har fulgt prinsippet som ligger til grunn i lovverket om at skolen skal tilpasses elevene. Praksisen har også ført til en segregering av elevgruppen som ofte blir permanent ettersom svært få elever får opphevet tiltak om spesialundervisning.

Disse medlemmene mener forslaget følger samme prinsipp for opptak til 1. trinn som i dag, men erstatter en streng praksis for opptak etter fødselsår med en praksis der man med utgangspunkt i fødselsår foretar en individuell vurdering for å tilpasse skoletilbudet bedre til elevens utvikling. En forutsetning for at fleksibel skolestart skal fungere godt er at det tas gode avgjørelser om når elever begynner på 1. trinn. Her må hensynet til foreldres medbestemmelse veies mot et mål om likebehandling av elever og faglighet i avgjørelsen om når skolestart skal ta til. Sievertsen (2015) finner at det ikke er tilfeldig hvilke familier som benytter seg av muligheten for utsatt skolestart i Danmark. Muligheten for senere skolestart oppfattes som et gode, og barn med ikke-vestlig opprinnelse har for eksempel lavere sannsynlighet for å starte skolen senere enn den øvrige befolkningen. Dersom utsatt skolestart viser seg å ha positiv effekt på barnas skoleresultater, er det en mulighet for at tiltaket vil bidra til å øke forskjellene i prestasjoner mellom barn med ulik familiebakgrunn hvis det er foreldrene alene som skal avgjøre når barnet skal begynne på skolen. Modellen med felles førskole legger derfor den endelige avgjørelsen om tidspunkt for å begynne på 1. trinn til skolen, og foreldrenes ønsker, kartleggingsverktøy og lærerens/barnehagelærerens skjønn skal tillegges vekt. Det er imidlertid ingen garanti mot forskjellsbehandling i beslutningen om skolestart.

Hvis man skal gjennomføre et forskningsprosjekt for å teste tiltaket systematisk bør man studere virkningen av tiltaket på flere måter. Hovedmålet med fleksibel skolestart er i denne sammenheng å redusere kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og fullføring av videregående opplæring. Det er også andre utfall som er viktige, blant annet: barn og unges trivsel på skolen, andelen med spesialundervisning i grunnskolen, andelen med intensiv lese- og skriveopplæring i de første skoleårene, andelen som får diagnose og behandling mot psykiske lidelser i skolealderen, andelen som får diagnosen hyperkinetisk forstyrrelse eller ADHD, andelen som får denne diagnosen etter fødselsmåned og om tiltaket påvirker sosioøkonomiske forskjeller i skoleprestasjoner.

De økonomiske konsekvensene ved tiltaket om felles førskole og fleksibel skolestart består i første omgang av forskning og utredning, jf. kapittel 16. Hvis tiltaket skal prøves ut systematisk vil det bestå i et forskningsprosjekt og ved innføring vil det innebære at førskoleåret krever en annen bemanning enn dagens 1. trinn, i form av barnehagefaglig kompetanse og flere ansatte per barn for å tilrettelegge for lekbasert læring. En systematisk utprøving av tiltaket anslås å ha en samlet kostnad på rundt 100 millioner kroner.

For å illustrere mulige økonomiske virkninger dersom en tiltaksmodell for fleksibel skolestart rulles ut nasjonalt, har utvalget valgt å ta med følgende anslagsvise beregninger, med forbehold om at disse må gjøres på nytt etter en eventuell utredning. Beregningene gjøres for versjoner av tiltaket der henholdsvis én eller to tredjedeler av barna går et helt år i førskole før de går videre til 1. trinn.

For alternativet der seksåringene starter i førskole beregnes tiltaket å medføre en reduksjon i statens utgifter til grunnskole på rundt 4 milliarder kroner i året for versjonen med en tredjedel av barna i førskole et år og rundt 900 millioner kroner i året for versjonen med to tredjedeler av barna i førskole et år. Reduksjonen i utgifter skyldes at henholdsvis to tredjedeler eller en tredjedel av elevene skal gå ett år mindre i grunnskolen enn i dag med dette alternativet. For alternativet der femåringene starter i førskole beregnes tiltaket å medføre en reduksjon i statens samlede utgifter til barnehage og grunnskole på rundt 4,5 milliarder kroner i året for versjonen med en tredjedel av barna i førskole et år og rundt 1,4 milliarder kroner i året for versjonen med to tredjedeler av barna i førskole et år. Reduksjonen i utgifter skyldes at et helt årskull med dette alternativet skal gå ett år mindre i barnehage enn i dag, samtidig som kun henholdsvis én eller to tredjedeler av elevene skal gå ett år mer i grunnskolen enn i dag. Imidlertid påløper det med dette siste alternativet en samlet investeringskostnad på omtrent 6 milliarder kroner til endringer av fysiske strukturer for å ta inn en hel elevkohort til i grunnskolen.12

Disse utvalgsmedlemmene vurderer at de økonomiske innsparingene som følger av dette alternativet bør brukes til å finansiere utvalgets forslag om utvidelser av skoletilbudet etter grunnskolen, jf. kapittel 15.

13.4 En mer variert skoledag for alle elever

I overgangen fra barnehage til skole er det betydelige endringer i hvordan hverdagen til barna organiseres. Fra en barnehagehverdag preget av mye utetid og fysisk aktivitet, går barna over til en mer stillesittende skolehverdag med undervisningsøkter som brytes opp av kortere pauser og friminutter. Skolene står fritt til å organisere skolehverdagen på ulike måter, så lenge undervisningen som regel foregår mellom klokken 08.00 og 15.30. Samtidig er skolenes muligheter til å organisere skolehverdagen på ulike måter begrenset av det totale timetallet elevene har rett til, det fastsatte timetallet for det enkelte fag, samt lærernes arbeidstidsavtale som regulerer tiden lærerne skal være disponible på skolen.

I overgangen fra barnehage til skole endres også barnas hverdag ved at skoledagen er ferdig tidligere enn det barnehagedagen er for de fleste barn. Dette åpner for organiserte og uorganiserte fritidsaktiviteter. I starten av grunnskolen går de fleste barn i skolefritidsordningen (SFO) utenom ordinær skoletid. Andelen elever som benytter seg av tilbudet synker med årstrinnene, og på 4. trinn av grunnskolen er det bare én av tre elever som er i SFO. Det finnes ingen rammeplan, bemanningsnorm eller utdanningskrav for personalet i SFO. Kommunen skal imidlertid tilby gratis leksehjelp til elever i grunnskolen. Dersom leksehjelpen blir organisert som en del av SFO skal det ikke tas betalt for tiden eleven mottar leksehjelp. I motsetning til barnehager er det ingen makspris for SFO, og kommunene bestemmer prisen. Enkelte kommuner har redusert pris for familier med lav inntekt.

Utvalgets vurderinger

Som tidligere beskrevet er det ikke sikkert at de betydelige kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner på ungdomsskolen i vesentlig grad skyldes ulik utvikling i tidlige barneår. Kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner i starten av grunnskolen er ganske små, og de er ikke entydig i jentenes favør. Kunnskapsgrunnlaget viser imidlertid at jenter er bedre enn gutter til selvregulering allerede fra femårsalderen, og at slike ferdigheter henger sammen med skoleprestasjoner. Samtidig er ikke kjønnsforskjeller i selvregulering stabile på tvers av land. Det antyder at foreldrenes forventninger, oppdragelse og støtte til barnas læring også kan fremme selvregulering.

Gutter er i gjennomsnitt mer fysisk aktive og får bedre karakter i kroppsøving enn jenter. Kunnskapsgrunnlaget finner ikke entydig belegg for at fysisk aktivitet bedrer skoleprestasjoner. Det er uklart hvilke aspekter ved fysisk aktivitet som eventuelt bidrar til økt læring, og uansett vil øvelse i en spesifikk kognitiv ferdighet gi større forbedring av denne ferdigheten enn generell fysisk aktivitet. Enkelte studier finner at læring i sammenheng med fysisk aktivitet kan være fordelaktig for gutter. Det gjør imidlertid lite fra eller til for de som drar nytte av mer stillesittende læring, slik som høyt presterende jenter. Kunnskapsgrunnlaget viser imidlertid at aktivitetspauser i klasserommet kan forbedre elevenes oppmerksomhet og konsentrasjonsevne, og at elever presterer bedre på tester dersom testene er lagt etter pauser.

Etter utvalgets vurdering kan tiltak for en mer variert skolehverdag ta hensyn til forskjeller i fysisk aktivitet og evne til selvregulering mellom gutter og jenter. Formålet med slike tiltak vil være å lage en skolehverdag med større variasjon i aktiviteter og bedre muligheter for at elever med ulikt utgangspunkt og progresjon kan lykkes innenfor de samme læreplanmålene.

En mulighet er å innføre begrensninger i regelverket for lengden på en ordinær skoletime og fastsette et minimum antall pauser i løpet av en skoledag for ulike trinn i grunnskolen. Ettersom kunnskapsgrunnlaget viser at det er kjønnsforskjeller i selvregulering i skolestartalder, er det etter utvalgets vurdering trolig at en stillesittende og lite variert skolehverdag med lange økter og få pauser er mindre egnet for gutter enn for jenter. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid risiko for at skolenes begrensede organisatoriske muligheter til å skape en mer variert skolehverdag gjør at tiltaket ikke vil ha ønsket effekt eller vil være gjennomførbart. I tillegg mener utvalget at en slik regelverksendring innebærer en betydelig detaljstyring av skolen, som særlig vil frata lærerne og skolen fleksibilitet i organiseringen av undervisningen. Et slikt regelverk vil også være krevende for staten og kommunene å håndheve.

En annen mulighet er å innføre en egen rammeplan for skolefritidsordningen for å gi hele skolehverdagen et mer pedagogisk og variert innhold. En slik rammeplan kan bygge på rammeplanen for barnehagens vektlegging av utforsking og undring hos barnet, og dermed skape større pedagogisk sammenheng mellom barnehagen og grunnskolen. En rammeplan for SFO vil kunne gi en bedre ramme for fysisk aktivitet, fritidsaktiviteter og leksehjelp, men bør også ha betydelig rom for frilek for barna. Etter utvalgets vurdering legger dette forslaget videre til rette for at skolene gjennom SFO kan videreføre lekbaserte språkaktiviteter og aktiviteter for å utvikle barns sosiale og emosjonelle ferdigheter som de vil kjenne igjen fra barnehagen.

Det finnes lite kunnskap om effekten av tilbudet i SFO for barnas læring og utvikling. Enkelte studier antyder at dagens tilbud har en svak negativ effekt på skoleprestasjoner sammenlignet med om barna var hjemme med foreldrene. Kunnskapsgrunnlaget viser også at gutter og jenter bruker fritiden sin ulikt, der gutter i mindre grad bruker tid på læringsfremmende aktiviter som lesing og lekser enn jenter. Gutter bruker noe mer tid på internett enn jenter, og en større andel gutter spiller dataspill. Jenter bruker på sin side mer tid på sosiale medier enn gutter. Forslaget om en tydeligere ramme for aktivitetene i SFO gjennom en rammeplan, vil kunne redusere forskjeller i hvordan gutter og jenter bruker fritiden sin på læringsfremmende aktiviteter. Etter utvalgets vurdering har derfor SFO et stort ubrukt potensial til å kunne redusere forskjeller mellom gutter og jenters læring og utvikling i starten av grunnskolen.

Samtidig mener utvalget at potensialet til å ivareta ulike behov blant elever med ulikt utgangspunkt og utvikling vil være begrenset ved dette forslaget. Det skyldes at SFO ikke er obligatorisk. Ettersom ikke alle barn er i SFO kan heller ikke skolene samarbeide med SFO om å organisere undervisningen av fagene i grunnskolen vesentlig annerledes enn det de gjør i dag, for eksempel ved kortere undervisningsøkter spredt utover en større del av dagen. Utvalget mener også at en betydelig faglig nivåheving av tilbudet vil kunne få negative sosiale konsekvenser dersom tilbudet forblir valgfritt, ved at barna i SFO får en faglig fordel som andre barn ikke får. Det er dermed en risiko for at forslaget øker, heller enn reduserer, forskjellene i skoleprestasjoner etter sosial bakgrunn.

En tredje mulighet er å innføre en obligatorisk heldagsskole for alle elever på 1.–4. trinn, men uten å utvide timetallet i de ulike undervisningsfagene som er fastsatt etter dagens fag- og timefordeling. Et minstealternativ kan være å utvide det totale timetallet på 1.–4. trinn innenfor gjeldende regulering av hvilken tid på dagen undervisningen kan foregå (kl. 08.00–15.30). Dette vil i praksis bety en utvidelse av dagens skoledag med omtrent to timer i gjennomsnitt per dag fordelt på alle småskoletrinnene. Med et slikt forslag vil det fremdeles være behov for SFO fra og med rundt kl. 15.00. Et maksimumsalternativ er å innlemme hele SFO i skoledagen på småskoletrinnet, slik at heldagsskolen løper frem til kl. 17.00, og der en mulighet er at SFO-ansatte bemanner tiden som ikke går til undervisning.

Et flertall i utvalget foreslår at det innføres en obligatorisk heldagsskole på 1.–4. trinn, men uten å utvide timetallet i fagene. For timetallet som ikke er undervisnings bør det innføres en rammeplan for timene som omfattes av utvidelsen. Rammeplanen kan bygge på rammeplanen for barnehagens vektlegging av utforsking og undring hos barnet, og dermed skape større pedagogisk sammenheng mellom barnehagen og grunnskolen. En slik rammeplan bør gi rammer for fysisk aktivitet, fritidsaktiviter, leksehjelp, og fordypning i ulike læringsaktiviteter, men bør også gi betydelig rom for frilek for barna. Ettersom tiltaket ikke medfører en økning i antall undervisningstimer, vil ikke tiltaket innebære en økning i lærernes undervisningsplikt (leseplikt). Ettersom undervisningstimene skal spres utover et lengre tidsrom enn i dagens småskole, vil tiltaket imidlertid medføre en utvidelse av tiden som lærerne må være disponible på skolen.

I motsetning til forslaget om en rammeplan for SFO vil forslaget om en heldagsskole etter utvalgets vurdering kunne legge til rette for en vesentlig annerledes organisering av skolehverdagen. En heldagsskole langs disse linjene vil gjøre det mulig å gjennomføre undervisningen i kortere økter spredt utover en større del av skoledagen. En lengre skoledag vil også gjøre det enklere for lærere å organisere ekstra undervisningsstøtte til elever som henger etter i undervisningsfagene og fordypning i ulike læringsaktiviteter for elever som ønsker det.

Etter utvalgets vurdering er det også trolig at en slik heldagsskole vil komme barn fra familier med en lav sosioøkonomisk bakgrunn særskilt til gode, ettersom de vil kunne få mer støtte i sin faglige og sosiale utvikling i en viktig fase av grunnskolen. Ettersom forslaget utvider timetallet i den ordinære grunnskolen og dermed er obligatorisk og gratis, kan tilbudet særlig komme elever til gode som i dag ikke går i SFO, for eksempel av økonomiske årsaker.

På den annen side innebærer forslaget at elevene må være i «skolemodus» i et lengre tidsrom enn det som er tilfellet i dag ved at undervisningsøktene spres utover en lengre skoledag. For enkelte elever er det mulig at en slik skolehverdag vil oppleves som enda mer belastende enn det skolen allerede oppleves som i dag. For eksempel er det risiko for at gutter vil ha størst problemer med å oppholde seg over et lengre tidsrom i skolemiljøet. Enkelte gutter kan ha et særlig selvhevdende handlingsmønster som kan være strevsomt å opprettholde over en lengre skoledag, og kan dermed ha behov for å skifte arena i løpet av dagen. Det kan også være at det å ha undervisning for langt utpå dagen er negativt for de yngste barna, dersom konsentrasjonen deres avtar utover skoledagen.

Forslaget innebærer også at den obligatoriske grunnskolen beslaglegger en enda større del av barnas hverdag enn i dag. Elevene kan generelt ha behov for å kunne være for seg selv, og selv velge sine fritidsarenaer og aktiviteter utenfor skolen. Forslaget kan begrense tiden barna får sammen med foreldrene sine, og vil også begrense foreldrenes frihet til å organisere barnas og familiens hverdag slik de ønsker. Samtidig kan skolearenaen være et bedre alternativ for elever som har begrensede ressurser, fritidsmuligheter, eller muligheter til samvær med voksne etter skoletid.

Utvalget mener det bør utredes nærmere hvilke utdanningskrav som bør stilles til personalet som skal ha ansvaret for timene som ikke er undervisning i fag, samt eventuelle behov for å opprette nye tilbud for videreutdanning. De økonomiske kostnadene ved et minstealternativ av heldagsskolen er beregnet å koste staten omtrent 3 milliarder kroner i året. Et maksimumsalternativ av tiltaket, der heldagsskolen innebærer en total innlemmelse av SFO i heldagsskoletilbudet, er beregnet å koste staten omtrent 8,1 milliarder kroner i året, jf. kapittel 16. Det kan legges til grunn at det vil være en viss innsparing knyttet til at barna tilbringer mindre tid i SFO enn i dag. En gratis heldagsskole vil videre gjøre det mulig for foreldre å være fulltidssysselsatt i større grad. Samfunnøkonomisk medfører derfor forslaget en omfordeling av kostnader som i dag ligger hos barnets foreldre.

Utvalget anbefaler

• innføre obligatorisk heldagsskole for alle elever på 1.–4. trinn, men uten å utvide timetallet i fagene. For timene som ikke er undervisning i fag bør det innføres en rammeplan som gir rammer for fysisk aktivitet, fritidsaktiviter, leksehjelp, og fordypning i ulike læringsaktiviteter, men som også gir betydelig rom for frilek.

Særmerknader

Utvalgsmedlem Kirkebirkeland mener en heldagsskole kan ha uheldige effekter ved å institusjonalisere barna for mye og ved å utvide tiden elevene er i skolemodus. En utvidelse av skoleplikten bør også brukes med stor varsomhet. Heldagsskolen reduserer barnas fritid og mulig samvær med foreldre og familie. Dette utvalgsmedlemmet viser også til tiltakets høye økonomiske kostnad, og vil heller prioritere andre anbefalte tiltak fra utvalget.

13.5 Tilpasset opplæring for alle elever i grunnskolen

Siden endringen i grunnskoleloven i 1975 har det vært et overordnet prinsipp i grunnopplæringen at alle elever skal ha tilpasset opplæring. Det betyr at all opplæring skal tilpasses elevenes forutsetninger og evner, både elever med stort læringspotensial og elever med behov for spesialundervisning. Alle elever skal i størst mulig grad inkluderes i den ordinære undervisningen. Samtidig har forutsetningene for tilpasset opplæring endret seg over tid.

Etter Reform 97 skulle opplæringen på småskoletrinnet (1.–4. trinn) bygge på både barnehagens og skolens tradisjoner. Lærerne skulle legge vekt på læring gjennom lek og aldersblandede aktiviteter og organisere opplæringen etter tema med elementer fra undervisningsfagene. Opplæringen i fagene skulle gradvis bli innført gjennom småskoletrinnet. Med Kunnskapsløftet ble grunnleggende ferdigheter integrert i læreplanene for alle fag. Nå skulle arbeidet med å utvikle elevenes grunnleggende ferdigheter starte på 1. trinn. Timetallet på 1.–4. trinn ble utvidet for å styrke elevenes grunnleggende ferdigheter, og det ble innført nasjonale prøver i grunnleggende ferdigheter. Prinsippene for læreplanverket for Kunnskapsløftet har siden ligget fast. Staten har på ulike måter styrket skolenes kapasitet til å tidlig arbeide med grunnleggende ferdigheter og kompetanse i undervisningsfagene, for eksempel ved å innføre kartleggingsprøver, prioritere kompetanseutvikling for lærere, spesialisere lærerutdanningene etter trinn i grunnopplæringen, og ved å sette strengere krav til lærernes formelle kompetanse.

Kunnskapsgrunnlaget viser at tidlig innsats gir positive læringseffekter som ikke nødvendigvis kan kompenseres for senere i barndommen. Dette kommer både av at tidlig barndom er en sensitiv periode og av at tidlig læring får kumulative effekter ved å styrke læring senere i opplæringsløpet. Kunnskapsgrunnlaget gir dermed støtte til satsingen på tidlig innsats siden innføringen av Kunnskapsløftet i 2006.

Kunnskapsgrunnlaget tyder videre på at intensiv opplæring over kortere perioder kan heve prestasjonene til elever med svake forutsetninger tidlig i opplæringsløpet, mens blant annet tilleggsundervisning i ferier kan være nyttig for eldre elever. Tett oppfølging og forskningsinformerte undervisningsopplegg synes å være avgjørende for at gutter skal dra nytte av tilleggs- og intensivopplæring. På den annen side er det lite belegg for at spesialundervisning gir økt læring for elevene. Enkelte studier antyder til og med at spesialundervisning kan være negativt for elevene, særlig dersom den gis av ikke-kvalifiserte assistenter.

Det er langt flere gutter enn jenter som får spesialundervisning gjennom hele grunnskolen. I overkant av 10 prosent av alle guttene i grunnskolen får spesialundervisning, mens den tilsvarende andelen er 5 prosent for jentene. Rundt 70 prosent av alle enkeltvedtak om spesialundervisning i grunnskolen gjelder gutter. Siden skoleåret 2009–2010 har gjennomsnittlig antall lærertimer til spesialundervisning per elev økt svakt, mens gjennomsnittlig antall assistenttimer har økt kraftig (Utdanningsdirektoratet, 2018d). Gutter utgjør en større andel blant elevene som mottar spesialundervisning med assistent enn blant elever som mottar spesialundervisning med undervisningspersonale (Utdanningsdirektoratet, 2018b). Det er dermed risiko for at en ordning som har usikkert læringsutbytte går særlig negativt utover guttene.

Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging peker på flere utfordringer med spesialundervisningen slik ordningen eksisterer i dag (Nordahl mfl., 2018). Innsatsen kommer for sent, elever som har behov for særskilt tilrettelegging får ikke hjelpen de trenger, ansatte i PP-tjenesten bruker tiden på å utarbeide sakkyndige vurderinger i stedet for å heve kvaliteten på tilbudet, og spesialundervisningen blir ofte gitt av ufaglærte assistenter. Elevene som mottar spesialundervisning blir ofte møtt med lave forventninger, og det er trolig at de har et lavt læringsutbytte. Dagens spesialundervisning omtales som et ekskluderende system der organiseringen av og innholdet i det spesialpedagogiske tilbudet ofte medfører at barn og elever tas ut av fellesskapene i skoler og barnehager. Tilbakeføring til ordinære klasser og undervisning forekommer sjelden. Med bakgrunn i rapportens kunnskapsgrunnlag foreslår ekspertgruppen et helhetlig system for inkluderende og tilpasset pedagogisk praksis i skoler og barnehager som skal bygge på prinsippene om nærhet, inkludering og kompetanse. Ekspertgruppen vil at tiltak skal iverksettes umiddelbart når det viser seg at barna og elevene har vansker, og at støtten ikke skal være avhengig av sakkyndige behovsvurderinger. Dette vil frigjøre ressurser med høy fagkompetanse i PP-tjenesten som heller kan brukes i praksisfeltet der enkeltvedtakene skal settes ut i livet. Ekspertgruppen vil erstatte det dominerende individperspektivet med vekt på vansker og problemer hos barnet til fordel for en relasjonell og kontekstuell forståelse av problemene, der fokus rettes mot læringsmiljø og pedagogisk praksis. Ekspertgruppen foreslår derfor å fjerne den individuelle retten til spesialundervisning.

Utvalgets vurderinger

Til tross for en betydelig innsats siden Kunnskapsløftet for å realisere prinsippet om tidlig innsats, mener utvalget at de konkrete tiltakene i grunnskolen ikke har gitt et helhetlig system for å følge opp elever. Med det som utgangspunkt mener utvalget at det er behov for å konkretisere prinsippet om tidlig innsats til et helhetlig støttesystem for grunnskolen.

Utvalget mener at ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging peker på viktige svakheter ved dagens system for spesialundervisning. Utvalget mener likevel at det er en betydelig risiko forbundet med å oppheve elevers individuelle rett til spesialundervisning. Det å ha enkeltvedtak om spesialundervisning er i seg selv ikke negativt for elever eller et uttrykk for at skolen har mislyktes med tilpasset opplæring. Det vil trolig alltid finnes elever som vil ha behov for mer eller mindre omfattende tilpasninger av den ordinære undervisningen og der spesialundervisning er nødvendig for at elevene skal få et tilpasset opplæringstilbud. Det er heller ikke negativt i seg selv at flere gutter enn jenter mottar spesialundervisning. Dette kan gjenspeile et reelt større behov blant gutter enn blant jenter. For eksempel har dobbelt så mange gutter som jenter diagnosen atferdsforstyrrelse, flertallet av barn med språkvansker er gutter, og for en del psykiske utviklingsforstyrrelser som henger sammen med lærevansker er gutter overrepresentert. Utvalget mener dessuten at skolene, selv på lengre sikt, ikke vil ha tilstrekkelig kompetanse til å ha det fulle ansvaret for å gjennomføre sakkyndige vurderinger av behovet for spesialundervisning. Det vil fortsatt være behov for særskilt kompetanse utenfor skolen for å gjøre sakkyndige vurderinger som ivaretar rettssikkerheten til elevene.

Samtidig mener utvalget at terskelen for å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning bør være høyere enn hva som er tilfellet i dag. Utvalget mener at det ikke ville være faglig forsvarlig å heve denne terskelen ved å legge bestemte begrensninger til grunn for skolenes mulighet til å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning, slik som en nedre grense for antallet timer som vedtak om spesialundervisning må omfatte, eller at vedtak må innebære reduserte læreplanmål gjennom en individuell opplæringsplan. Selv om slike begrensninger skulle heve terskelen for å fatte enkeltvedtak, varierer elevbehovene for spesialundervisning for mye til at slike regler er faglig forsvarlige som generelle saksbehandlingskrav for spesialundervisning. Utvalget mener derfor at dagens saksbehandlingsregler for spesialundervisning bør gjelde, slik som vilkåret om at eleven ikke kan eller får tilfredsstillende utbytte av ordinær undervisning, og kravet til sakkyndig vurdering og individuell opplæringsplan.

Det grunnleggende problemet for å realisere prinsippet om tidlig innsats er, etter utvalgets vurdering, manglende kompetanse i skolen for å tilpasse opplæringen til alle elever. For å kunne utnytte og utvikle kompetansen i skolen er det nødvendig med et mer helhetlig regelverk som angir hvilket støttesystem skolene skal tilby alle elever, enn det som er tilfellet i dag. Utvalget mener derfor at det bør innføres et lovkrav om at alle skoler har en støttemodell med tre nivåer:

• støttenivå 1: tilpasset støtte i ordinær undervisning.

• støttenivå 2: intensiv opplæring i kortere perioder.

• støttenivå 3: spesialundervisning etter sakkyndig vurdering.

Utgangspunktet for støttemodellen er at alle elever skal ha opplæring innenfor rammen av den ordinære undervisningen etter læreplanverket. Elever som har behov for ekstra støtte for å oppnå læreplanmålene, skal i første omgang ha tilpasset støtte innenfor ordinær undervisning sammen med de andre elevene. En slik støtte kan iverksettes umiddelbart og evalueres kontinuerlig etter lærernes egne faglige vurderinger. For å legge bedre til rette for støttenivå 1, mener utvalget at det er nødvendig å endre opplæringsloven § 1-3, som sier at opplæringen skal «tilpassast evnene og føresetnadene» til elevene. Kunnskapsgrunnlaget viser at forventninger til læring spiller en viktig rolle for elevenes utbytte av undervisningen, og at gutter møtes med lavere forventninger til læring i skolen enn jenter. Etter utvalgets vurdering er det risiko for at dagens regulering bidrar til å redusere forventningene til elevene, noe som da kan gå ytterligere utover guttene. Utvalget mener derfor at denne reguleringen bør erstattes med en bestemmelse om at opplæringen skal gi et best mulig læringsutbytte gitt forutsetningene til den enkelte elev.

Dersom en elev fortsatt ikke følger den forventede faglige progresjonen i læreplanverket skal eleven tilbys intensiv opplæring på støttenivå 2. En slik støtte skal ikke forutsette sakkyndig vurdering eller individuell opplæringsplan, men kunne iverksettes etter lærernes faglige vurderinger for kortere perioder. Det bør likevel være et krav at foresatte til elevene holdes godt informert om lærernes beslutning om intensiv opplæring og evalueringer underveis om den faglige progresjonen til eleven. For å kunne legge til rette for et helhetlig oppfølgingssystem, mener utvalget at kravet om intensiv opplæring må gjelde gjennom hele grunnskolen og for alle læreplanmålene. Det betyr at det er nødvendig å endre opplæringsloven § 1-4, som sier at elever på 1.–4. trinn som henger etter i lesing, skriving og regning skal få intensiv opplæring slik at forventet progresjon blir nådd. Dagens lovbestemmelse gir ikke skolen plikt til å tilby intensiv opplæring dersom eleven ligger etter på andre områder av læreplanverket eller på andre trinn i grunnskolen.

Dersom eleven fortsatt ikke følger den forventede faglige progresjonen i læreplanverket etter kortere perioder med intensiv opplæring, eller det er urimelig å forvente at eleven skal kunne følge de ordinære læreplanmålene, skal eleven ha rett til sakkyndig vurdering og eventuelt tilbys spesialundervisning på støttenivå 3. Utvalget mener at dagens saksbehandlingsregler for spesialundervisning bør gjelde for støttenivå 3.

Etter utvalgets vurdering er det stor risiko for at rene regelverksendringer vil ha begrenset effekt på hvilket opplæringstilbud elevene faktisk mottar, og lovkravet om et trenivå støttesystem må derfor kombineres med betydelige endringer i kompetansekravene til skolene.

For å styrke skolenes kompetanse til å gi virkningsfulle støttetiltak på nivå 1 og 2, mener utvalget at det er behov for flere lærerspesialister i begynneropplæring i starten av grunnskolen. Utvalget mener derfor at det bør innføres en plikt om at hver skole med et barnetrinn uavhengig av størrelse skal ha minst én lærerspesialist i begynneropplæring på 1.–4. trinn. Lærerspesialistene skal fungere som ressurser for de andre lærerne og arbeide systematisk for å sikre opplæring i grunnleggende ferdigheter av høy kvalitet for hele elevgruppen. For å oppfylle en slik rolle er det nødvendig at lærerspesialisten frikjøpes en viss prosentandel fra stillingen sin. Lærere som i dag er ansatt til å undervise på 1.–4. trinn og som tilfredsstiller visse kompetansekrav, kan videreutdanne seg til å bli lærerspesialister gjennom lærerspesialistutdanningen. Det er grunn til å forvente at særlig gutter vil kunne ha nytte av lærerspesialister i leseopplæring.

Samtidig kan det argumenteres for at en slik plikt først bør innføres etter at dagens ordning med lærerspesialister er evaluert. På den annen side er trolig risikoen ved å innføre et generelt krav om lærerspesialister begrenset, ettersom utdanningskravene som en slik stilling ville måtte bygge på, er basert på videreutdanning fra universiteter og høyskoler. For utvalget virker det rimelig å legge til grunn at slike videreutdanningstilbud er forskningsbaserte. Forslaget innebærer imidlertid en større detaljstyring av skolenes lærerbemanning. På den annen side har ikke forslaget særlig omfattende konsekvenser for skolene, ettersom forslaget åpner for at allerede ansatte lærere kan videreutdanne seg til slike lærerspesialister. Utvalget vurderer derfor at plikten ikke vil innebære en for stor inngripen i skoleeiers og skolers handlingsrom, og at mulige læringsgevinster av tiltaket bør veie tyngre.

Utvalget mener at det er et stort behov for å styrke den spesialpedagogiske kompetansen som ligger til grunn for spesialundervisningen som elevene mottar. Etter utvalgets vurdering er det kvaliteten på tilbudet som er avgjørende for elevenes læring og utvikling snarere enn regelverket for saksbehandling av vedtak om spesialundervisning. Utvalget mener derfor at det bør innføres et lovkrav om at enkeltvedtak om spesialundervisning utløser rett til spesialundervisning fra personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av timetallet som vedtaket omfatter. På samme måte som regelverket stiller krav om at alle lærere i undervisningsfagene skal ha et bestemt antall studiepoeng i faget, mener utvalget at det vil være hensiktsmessig å stille krav om et bestemt antall studiepoeng i spesialpedagogikk som kravet til relevant kompetanse kan legge til grunn. Utvalget mener imidlertid det bør utredes nærmere hvilke kompetansekrav som bør stilles til personalet som skal stå for spesialundervisningen. Utvalget mener også at regelverket bør presisere at unntak fra kravet om pedagogisk kompetanse bare kan gjøres for oppgaver av rent praktisk karakter, der elever med for eksempel nedsatt funksjonsevne har behov for personlig assistanse.

I tillegg foreslår utvalget betydelige endringer i kravene til flerfaglig samarbeid for å støtte barn og elevers læring og utvikling mellom barnehagen, skolen og relevante kommunale tjenester, slik som de kommunale helse- og omsorgstjenestene, barnevernet og sosiale tjenester. Med disse endringene vil skolene ha tilgang til betydelig flere ressurser og kompetanse som kan styrke skolenes arbeid med støttemodellen, jf. delkapittel 13.6 om flerfaglig samarbeid.

Etter utvalgets vurdering vil disse endringene i sum sørge for at langt flere elever får tilpasset opplæring i ordinær undervisning, og at de elevene som mottar intensiv opplæring og spesialundervisning får et opplæringstilbud med et faglig innhold av høy kvalitet. For at støttemodellen skal ha ønsket effekt må de ulike støttenivåene tilbys trinnvis og systematisk. Først da vil også modellen kunne virke forebyggende på omfanget av elever som må tas ut fra ordinær undervisning i lengre tid. Terskelen for å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning vil kunne bli høyere, og dermed sørge for at færre elever som i prinsippet kan ivaretas gjennom tilpasninger i ordinær undervisning tas ut av den vanlige klassen og får individuell opplæringsplan med reduserte kompetansemål. En viss risiko ved modellen kan være at elevene blir værende på et for lavt støttenivå for lenge, for eksempel ved at de ikke får tilbud om spesialundervisning på støttenivå 3 tidsnok. Etter utvalgets vurdering eksisterer også slik risiko med dagens regelverk, og der den mest realistiske løsningen for å redusere slik risiko er å heve kompetansen til skolene.

Utvalget anbefaler

• innføre lovkrav om at alle skoler skal ha en støttemodell med tre nivåer: tilpasset støtte i ordinær undervisning, intensiv opplæring i kortere perioder og spesialundervisning etter sakkyndig vurdering.

• innføre lovkrav om at enkeltvedtak om spesialundervisning utløser rett til spesialundervisning med personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av timetallet som vedtaket omfatter.

• innføre en plikt om at hver skole med et barnetrinn skal ha minst én lærerpesialist i begynneropplæring på 1.–4. trinn.

Særmerknader

Utvalgsmedlem Monsen vektlegger at den eksisterende ordningen for lærerspesialister ikke er ferdig evaluert. Utvalgsmedlemmet fremhever at ordningen er omstridt fordi den griper inn i de forholdene som reguleres av partene i arbeidslivet, og at den ikke er vurdert helhetlig i samarbeid med de ansattes organisasjoner og arbeidsgiveren om hvilke områder man kan trenge ekstra kompetanse på. Utvalgsmedlemmet kan derfor ikke slutte seg til forslaget.

13.6 Flerfaglig samarbeid

Alle elever har rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. Skolen skal aktivt og systematisk arbeide for å fremme et godt psykososialt miljø, der den enkelte elev kan oppleve trygghet og sosial tilhørighet.

Flerfaglig samarbeid i skolen kan frigjøre tid for lærere ved å bistå og tilrettelegge undervisningen. På skolenivå kan flerfaglig samarbeid også handle om egne rutiner for skole–hjem-samarbeid for enkelte elever, og rådgivning til elever om personlige, sosiale og emosjonelle ferdigheter knyttet til opplæringen. Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) skal blant annet hjelpe barnehager og skoler med kompetanse- og organisasjonsutvikling for å legge til rette for barn og elever med særskilte behov. I videregående opplæring skal oppfølgingstjenesten (OT) støtte og veilede ungdom utenfor opplæring og arbeid.

Utenfor skolen kan flerfaglig samarbeid handle om støtte og veiledning fra kommunale helse- og omsorgstjenester, barnevern og sosialtjenester til barn og elever selv og deres familier. Skolehelsetjenesten skal bidra i undervisning om temaer og tiltak for læringsmiljø, og følge opp enkeltelever med psykiske vansker og lidelser. Flerfaglig samarbeid kan også innebære mer omfattende tiltak som avlastning og omsorgsovertakelse i barnevernet og behandling i kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten.

Særlovgivningen (pålegger allerede) de ulike kommunale tjenestene flerfaglig samarbeid.13 Blant annet skal den kommunale primærhelsetjenesten samarbeide med skolen dersom skolen ønsker det, og barnevernstjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer dersom det kan bidra til å løse barnevernstjenestens oppgaver. Skolen har på sin side plikt til å samarbeide om vurdering og oppfølging av barn og unge med helsemessige, personlige, sosiale eller emosjonelle vansker. Barnehager og skoler har opplysningsplikt til barnevern og sosialtjeneste om barn og unge det er grunn til å være bekymret for. Oppfølgingstjenesten i videregående opplæring har ansvar for tverretatlig samarbeid for ungdom utenfor utdanning og arbeid, for eksempel gjennom å formidle tilbud fra ulike instanser.14

Samtidig sier særlovgivningen lite om hvilke vilkår som utløser plikten til samarbeid, innhold og omfang av samarbeidet og hvem som har ledelsesansvaret. Det er grunn til å regne med at samarbeidet som oppstår i stor grad vil handle om gjensidig deling av informasjon, erfaring og kunnskap og utvikling av felles problem- og løsningsforståelse. Slikt samarbeid forutsetter bare frivillig tilpasning mellom partene. Flerfaglig samarbeid som innebærer å justere egne tiltak for å unngå å svekke hverandres måloppnåelse og utvikle felles planer og tiltak på tvers av sektorer krever derimot ledelse ettersom det er nødvendig å treffe bindende beslutninger som avveier kryssende interesser og hensyn (Difi, 2014).

Det er forholdsvis små personalressurser knyttet til skolen som kan arbeide systemrettet med det psykososiale miljøet ved skolen og understøtte barn og elevers personlige, sosiale og emosjonelle utvikling. Totalt er det om lag 3000 årverk eller ansatte i stillinger som sosialpedagogisk rådgiver eller helsesykepleier i skolehelsetjenesten og rundt 1900 årsverk i fagstillinger i PPT. Selv om det også er andre faggrupper i skolen som miljøarbeidere og miljøterapeuter, er denne grunnbemanningen i relevante stillinger fordelt på 630 000 elever på 2 830 grunnskoler svært lav.

Kunnskapsgrunnlaget tyder på at det er positive virkninger av å styrke den flerfaglige kompetansen i skolen, for eksempel gjennom å utbygge skolehelsetjensten og etablere flerfaglige grupper knyttet til skolen. Kunnskapsgrunnlaget viser også tydelig at sosiale og emosjonelle ferdigheter er forutsetninger for læring, og at det psykososiale miljøet ved skolen kan påvirke alle elevers læring. Gutter synes å benytte seg av skolehelsetjenesten i noe mindre grad enn jenter, men likevel benytter de seg av tilbudet i betydelig omfang. Samtidig viser kunnskapsgrunnlaget at gutter og jenter i alderen 4–12 år i økende grad velger seg kjønnsdelte vennegrupper og at omfanget av tidsbruk, delt forståelse og delte interesser innad i hver av disse gruppene gjør at det er snakk om to subkulturer med hvert sitt psykososiale miljø. Guttegruppene søker og oppnår også større autonomi fra voksne.

Dersom gutter og jenter påvirkes av ulike, kjønnsdelte psykososiale miljø med hvert sitt sett av normer og regler, er det godt tenkelig at miljøforskjellene også bidrar til kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner. Det kan også være spesielt vanskelig for skolen å skape effektive tiltak for å bedre gutters psykososiale miljø siden disse miljøene er mer tilbaketrukne fra voksenkontakt og også kan ha indre mekanismer som skjermer gruppen fra voksnes innsyn og inngripen.

Utvalgets vurderinger

Med større faglig fordypning og spesialisering i lærerutdanningene øker også behovet for andre yrkesgrupper i skolen. Dette kan gi et større behov for et lag rundt læreren. En del nyutdannede lærere forlater læreryrket etter kort tid og det er mulig at dette kunne forebygges med mer flerfaglig støtte. Etter utvalgets vurdering er selv ikke en opptrappingsplan for å øke grunnbemanningen i skolen tilstrekkelig for å sikre et effektivt flerfaglig samarbeid. Grunnbemanningen i dag er svært lav, og behovet er betydelig. Det betyr etter utvalgets mening at skolene i langt større grad bør utnytte ressursene som finnes utenfor skolen i relevante kommunale tjenester, slik som primærhelsetjenesten, barnevernet og sosiale tjenester.

En mulighet er å innføre krav i særlovgivningen om tilstedeværelse av flerfaglige team i alle barnehager og på alle skoler som skal bestå av representanter for skolehelsetjenesten, PPT, barnevern, sosiale tjenester og ved behov, flyktningetjenesten og habiliteringstjenesten. I tillegg til bedre utnyttelse av de totale kommunale ressursene, vil tilstedeværelse av teamet der barna faktisk er forenkle observasjon og utredning og sikre raskere og mer tilpasset støtte gjennom et tettere samarbeid mellom tjenestene. Det er mulig at dette kan bidra til færre enkeltvedtak om spesialundervisning, ettersom barna kan få riktig oppfølging tidligere i opplæringsløpet.

Med et større mangfold av profesjonsgrupper og tjenester i skolen er et reelt flerfaglig samarbeid avgjørende for å bruke disse ressursene effektivt. Et faremoment er at flerfaglige grupper i for stor grad individualiserer skolevansker i stedet for å jobbe systemrettet. Det eksisterer en ubalanse i dagens regelverk ved at skolehelsetjenesten er forpliktet gjennom sine nasjonale retningslinjer til å tilby skolen å samarbeide om systemrettede tiltak, mens skolen kun er forpliktet til å samarbeide om elevers individuelle vansker. Utvalget mener derfor at et nytt lovkrav bør vektlegge at de flerfaglige teamene skal arbeide systemrettet med det psykososiale miljøet, og støtte enkeltbarns læring og utvikling.

Utvalget mener at forankring i skolens ledelse er avgjørende for å få gjennomført tiltak rettet mot å bedre det psykososiale miljøet på skolenivå. Dette kan være viktigere for gutters skolemestring ettersom de forholder seg til et større vennemiljø som ofte har lite voksenkontakt. Etter utvalgets vurdering er ledelse derfor en forutsetning for at strengere krav i særlovgivningen til flerfaglig samarbeid skal gi bedre retningsvalg og prioriteringer av de totale kommunale ressursene. Utvalget mener skoleledelsen bør ha ledelsesansvaret for de flerfaglige teamene. I dag er skolehelsetjenesten en del av de kommunale helse- og omsorgstjenestene, og skal samarbeide med skolene i den grad skolen ønsker det. Med en slik løsning mener utvalget at det faglige og administrative ledelsesansvaret for hele skolehelsetjenesten bør overføres til skoleledelsen fordi ledelsesansvaret dermed blir entydig plassert, og det vil kunne gi bedre utnyttelse av de totale kommunale ressursene. Av samme grunn mener utvalget at det bør utredes nærmere å overføre ansvaret for oppfølgingstjenesten fra fylkeskommunen til kommunene. De fleste aktuelle oppfølgingstiltakene ligger uansett i kommunene hvor ungdommene er bosatt, med unntak av tilbudet om videregående opplæring, og det er kommunene som bærer alle kostnadene ved slike oppfølgingstiltak.

På den annen side mener utvalget at krav i særlovgivningen om flerfaglige team i alle barnehager og på alle skoler innebærer en betydelig detaljregulering av kommunenes organisering og ressursbruk. Det kan finnes andre måter å organisere det flerfaglige samarbeidet på som fungerer bedre, eller det kan hende at betingelsene for at en organiseringsform skal fungere varierer mellom ulike kommuner. Et slikt krav er heller ikke nødvendigvis heldekkende for de faggruppene som faktisk arbeider i skolen eller i ulike tjenester rundt skolen med barn og unges psykososiale miljø. Mange i slike stillinger har sosialfaglige utdanninger som barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere (såkalt BSV-utdanninger), og de har opp mot 50 ulike stillingsbetegnelser i skolen selv om de fyller mange av de samme funksjonene. I tillegg har barne- og ungdomsarbeidere og ufaglærte assistenter beslektede stillinger som miljøarbeidere i skolen, og med lignende vilkår som ansatte med sosialfaglige høyere utdanninger. En klar ulempe med strengere reguleringer i særlovgivningen er dermed at bestemmelsene ikke dekker alle relevante faggrupper som bør inngå i et flerfaglig samarbeid.

I tillegg er det store kompetanseforskjeller mellom faggruppene som inngår i det flerfaglige samarbeidet. Den relevante faglige kompetansen til sosialpedagogiske rådgivere, barne- og ungdomsarbeidere og ufaglærte assistenter er trolig ganske lav. Den relevante kompetansen til helsesykepleiere og ansatte med sosialfaglige utdanninger er trolig større. Den tyngste relevante kompetansen ligger hos psykologer, enten i PPT eller knyttet til den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Strengere reguleringer i særlovgivningen vil kunne redusere kommunenes muligheter til å prioritere faggrupper med kompetansen de mener er best for å løse oppgavene, og utnytte sine totale økonomiske ressurser til det beste for elevene.

Utvalget mener til slutt at et slikt krav til flerfaglig samarbeid vil fraskrive kommunenivået ansvaret for helheten i det kommunale tjenestetilbudet. En profesjonell kommuneledelse evner å unytte potensialet i kommunens samlede flerfaglige kompetanse. Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å plassere ledelsesansvaret for det flerfaglige samarbeidet på kommunenivået og ikke på den enkelte kommunale tjeneste eller sektor.

Utvalget mener derfor at det heller bør innføres krav om flerfaglig samarbeid i selve kommuneloven for å sikre systemrettet arbeid med det psykososiale miljøet i alle barnehager og skoler, og støtte til det enkelte barns læring og utvikling. Et slikt krav i kommuneloven bør kombineres med å oppheve de detaljerte bestemmelsene i særlovgivningen om bestemte oppgaver, funksjoner og tjenester i de ulike kommunale sektorene. Utvalget mener det bør utredes nærmere om følgende bestemmelser kan oppheves:

• retten til sosialpedagogisk rådgivning, jf. opplæringsloven § 9-2 og kapittel 22 i forskrift til opplæringsloven.

• plikten til å ha en skolehelsetjeneste, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 og forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten.

• plikten til pedagogisk-psykologisk tjeneste som omhandler kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling, jf. opplæringsloven § 5-6.

• plikten til å ha en oppfølgingstjeneste for ungdom, jf. opplæringsloven § 3-6 og kapittel 13 i forskrift til opplæringsloven.

Utvalget mener at et krav om flerfaglig samarbeid i kommuneloven må legge til grunn at samarbeidet skal være forankret i den enkelte barnehage og skole. Skolen og barnehagen er arenaer hvor alle barn er samlet og oppholder seg over lengst tid, og de er dermed best posisjonert av de kommunale velferdstjenestene til å oppdage behov tidlig. Elever og foreldre oppsøker i liten grad selv de andre velferdstjenestene – særlig gjelder dette for gutter. For det andre har fullført utdanning positive effekter på barn og unges livsløp. Etter utvalgets vurdering betyr det at barnevern, helsetjenester og sosiale tjenester også bør være innrettet mot å øke sannsynligheten for at elevene fullfører utdanning. Etter utvalgets vurdering er det videre avgjørende at et slikt krav i kommuneloven legger til grunn at kommunene må plassere ledelsesansvaret for det flerfaglige samarbeidet et entydig sted i sin organisasjon.

I tillegg kan kravet i kommuneloven om flerfaglig samarbeid inneholde en nedre grense for kvalitet og en oppfølgingsplikt for kommuner som faller under grensen, for eksempel knyttet til indikatorer for psykisk helse blant barn og unge, kartlegginger av barns utvikling før skolealder eller lignende. I skolesektoren finnes det allerede en slik nedre grense for kvalitet basert på et bredt indikatorsett for læringsresultater og læringsmiljø, og kommuner som faller under denne grensen tilbys kompetanseutvikling gjennom den såkalte oppfølgingsordningen. Ettersom forslaget vil innebære en betydelig utvidelse av kommunenes organisatoriske handlingsrom, mener utvalget at det bør følges av et forskningsprogram om effektene av ulike organisatoriske og innholdsmessige modeller for flerfaglig samarbeid.

Med økt frihet for kommunene til å organisere det flerfaglige samarbeidet, bør også kommunenes økonomiske muligheter for å styrke relevante stillinger og yrkesgrupper i det flerfaglige samarbeidet økes. Det finnes i dag bemanningsnormer for ulike kommunale sektorer.15 I grunnskolen finnes det objektive bemanningsnormer i form av tallfestede regler om maksimalt antall elever per lærer på skolenivå. Utvalget ønsker å påpeke at et godt og inkluderende læringsmiljø ikke bygges gjennom enfaglig kompetanse, og at lærere trenger et reelt flerfaglig team rundt seg for å ivareta samfunnsoppdraget.

Utvalget anbefaler

• innføre krav om flerfaglig samarbeid i kommuneloven for å sikre systemrettet arbeid med det psykososiale miljøet i alle barnehager og skoler og støtte til det enkelte barns læring og utvikling.

Særmerknader

Utvalgsmedlemmer Kirkebirkeland og Nereid mener at dagens bemanningsnormer binder opp kommunenes økonomiske og organisatoriske muligheter til å utnytte de totale ressursene i kommunene best mulig. Disse medlemmene vil også peke på at det finnes en rekke ulike øremerkede tilskudd til det kommunale arbeidet for barn og unge som kunne vært brukt bedre for å styrke flerfaglig samarbeid dersom kommunene hadde større muligheter for gjøre egne økonomiske prioriteringer.16Utvalgsmedlem Nereid mener bemanningsnormen for lærere i grunnskolen bør erstattes med en generell bemanningsnorm for personell i grunnskolen med relevant høyere skole-, sosial- og helsefaglig utdanning. En slik løsning vil gi kommunene større organisatorisk og økonomisk handlingsrom til å skape et reelt flerfaglig samarbeid på skolenivå, og samtidig sikre en grunnbemanning i alle grunnskoler. Lærernormen fortrenger i praksis andre yrkesgrupper fra skolen. En generell bemanningsnorm som forutsetter at personalet har relevant høyere utdanning ville ikke gjøre det mulig for kommunene å oppfylle normen ved å øke bruken av assistenter og ikke-kvalifisert personell.

14 Grunnskolens innhold og organisering

Grunnskolen bygger på prinsippet om at alle elever skal fullføre med likeverdig kompetanse, og være kvalifisert til å søke på alle utdanningsprogrammene i videregående opplæring. Grunnskolen skal også være en inkluderende opplæringsarena for alle elever.

En større tilrettelegging av grunnskolens innhold og organisering etter gutter og jenters kjønnstypiske interesser, motivasjon og holdninger kan bidra til mer læring. På den annen side kan økt tilrettelegging i grunnskolen føre til mer kjønnstypiske utdanningsvalg som på lengre sikt kan skape mer kjønnsubalanse i senere utdanning og arbeidsliv. Økt tilrettelegging kan også gå på bekostning av læring av undervisningsfag og ferdigheter som er viktige for livet senere. Utvalgets anbefalinger forsøker å balansere disse ulike hensynene.

14.1 Undervisningsfagene i grunnskolen

Læreplanverket styrer i stor grad det faglige innholdet i grunnskolen gjennom å fastsette timetall, kompetansemål og vurderingsform i de ulike undervisningsfagene. Det pågående arbeidet med fagfornyelsen innebærer at grunnskolen får et nytt læreplanverk fra 2020. Læreplanene skal bli mer relevante for fremtidens kompetansebehov og ha tydeligere prioriteringer og sammenhenger mellom fagene som legger til rette for dybdelæring. Demokrati og medborgerskap, bærekraftig utvikling og folkehelse og livsmestring skal inngå som tverrfaglige temaer i læreplanene for alle fag der det er relevant.

14.1.1 Læreplaner for undervisningsfag

Dersom dagens fag- og timefordeling skal beholdes er det etter utvalgets vurdering særlig vektleggingen av fysisk aktivitet, livsmestring og psykisk helse, og holdninger til kjønnsmangfold i fagenes innhold, som kan redusere kjønnsforskjellene i grunnskolen.

Kroppsøving er det eneste faget i grunnskolen der guttene får bedre standpunktkarakterer enn jentene i gjennomsnitt, og fysisk aktivitet er også det valgfaget i grunnskolen som flest gutter velger. Kunnskapsgrunnlaget viser at fysisk aktivitet kan virke positivt for gutter og jenter, men det er uklart hvilke aspekter ved fysisk aktivitet som bidrar til økte prestasjoner. Forskning viser også at læring i forbindelse med fysisk aktivitet virker positivt på regneferdighetene for lavt presterende elever, og særlig for gutter. Slik læring utgjør derimot lite forskjell for elever som har stort utbytte av ordinær undervisning, slik som høyt presterende jenter. Utvalget mener det er grunnlag for å styrke faget kroppsøving og fysisk aktivitet i grunnskolen. Samtidig pågår det allerede en systematisk utprøving av fysisk aktiv læring og én undervisningstime ekstra til kroppsøving. Utvalget anbefaler derfor at ytterligere forslag om å styrke fysisk aktivitet eller faget kroppsøving i grunnskolen bør vurderes på bakgrunn av resultatene fra denne utprøvingen.

Kunnskapsgrunnlaget viser også at sosiale og emosjonelle ferdigheter påvirker elevenes læring gjennom blant annet evnen til selvregulering, og at jenter har bedre evner enn gutter til selvregulering fra småbarnsalderen og gjennom skoleløpet. Kjønnsforskjeller i selvregulering kan være med på å forklare hvorfor jenter får bedre skolekarakterer og gjennomfører høyere utdanning i større grad enn gutter. Både gutter og jenter opplever skolestress, men det har vært en særlig økning i opplevd skolestress for jenter på ungdomstrinnet i de siste ti årene. Selvrapporterte depressive symptomer har også økt blant jenter i de siste årene, noe som kan påvirke frafall senere i opplæringsløpet og inntekt i arbeidslivet. Læring av mestringsstrategier for å håndtere skolestress og bevisstgjøring av jenter og gutters ulike psykiske vansker kan virke forebyggende. Etter utvalgets vurdering gir kunnskapsgrunnlaget støtte til å legge mer vekt på livsmestring og psykisk helse i grunnskolen.

Til slutt viser kunnskapsgrunnlaget at gutter og jenter har kjønnstypiske forventninger til sine egne prestasjoner på tvers av mange land. Guttene har mindre tillit til sine språkferdigheter enn jenter, og presterer dårligere på lesetester dersom de i forkant blir fortalt at de skal testes i lesing. Jenter har lavere forventninger til sine egne matematikkferdigheter. Norske jenter og gutter har imidlertid ganske lik selvtillit i matematikk. Gutter og jenter velger kjønnstypiske utdanninger og yrker i mange land. Etter utvalgets vurdering er det derfor grunn til å øke kunnskapen og bevisstheten blant elevene om kjønnsroller, kjønnsmangfold og kjønnstypiske oppfatninger.

Utvalgets vurderinger

Fagfornyelsen skal integrere det tverrfaglige temaet folkehelse og livsmestring i alle fagene der det er relevant, og skal omfatte sosiale og emosjonelle ferdigheter og psykisk helse. Det er ikke avklart hvordan dette tverrfaglige temaet skal komme til uttrykk i læreplanene for undervisningsfagene. For tverrfaglige temaer kan det alltid være en risiko for at temaet ikke finner en naturlig plass i fagene, får en teoretisk innretning, eller at elevene ikke oppfatter sammenhengene mellom relevante kompetansemål i de ulike fagene. Det er også en mulighet for at lærerne i de ulike fagene har lite eierskap til gjennomføringen av det tverrfaglige temaet. Det er grunn til å tro at lærere på ungdomstrinnet ikke vil ha tilstrekkelig faglig kompetanse til å ivareta formålet med det tverrfaglige temaet på en god nok måte.

Etter utvalgets vurdering bør livsmestring forankres i et eget fag på ungdomstrinnet. Folkehelse og livsmestring kan beholdes som tverrfaglig tema i grunnopplæringen, men utvalget mener det er behov for å vektlegge dette fagområdet ytterligere på ungdomstrinnet fordi dette er en viktig periode for regulering av gutter og jenters sosiale og emosjonelle ferdigheter. Obligatorisk undervisning i psykisk helse er blitt gjennomført som forsøk på en ungdomsskole i Trondheim, med omfordeling av timer fra faget utdanningsvalg. Det er likevel ikke gjort sammenligninger med kontrollskoler (Klomsten, 2018). Obligatorisk undervisning for å fremme sosial og emosjonell læring på ungdomstrinnet gjennomføres skoleåret 2018/2019 i Bærum kommune (Læringsmiljøsenteret, 2018).

En evaluering av faget utdanningsvalg på ungdomstrinnet viser at faget oppleves som diffust og utydelig. Lærere er usikre på nytteverdien av faget, og elevene synes i liten grad at faget forbereder dem for videregående opplæring og valg av yrkesveier (Lødding & Holen, 2012). Utvalget foreslår derfor å erstatte faget utdanningsvalg med et nytt fag: Utdanningsvalg og livsmestring. Forslaget innebærer ikke å utvide timetallet i faget, men å innføre kompetansemål om livsmestring og psykisk helse som del av faget. Utvalget foreslår å legge området utdanning og yrker i læreplanen kun til 10. trinn. Det vil knytte området tettere til overgangen til videregående opplæring. Risikoen for stofftrengsel ved å innføre nye kompetansemål i faget er ikke nødvendigvis stor, ettersom faget slik det er i dag uansett oppleves som diffust og utydelig. Utvalget mener at ved å gjøre temaene livsmestring og psykisk helse til deler av faget, vil det gi faget mer retning. En mulig ulempe med forslaget er at svakt presterende elever synes faget utdanningsvalg slik det er i dag, er interessant og lærerikt (Lødding & Holen, 2012). Utvalget mener likevel at disse elevene også vil kunne dra nytte av det nye faget utdanningsvalg og livsmestring.

I fagfornyelsen er det lagt til grunn at sosiale og emosjonelle ferdigheter skal læres og utvikles gjennom arbeid med faglige mål i undervisningsfagene, blant annet fordi sosiale og emosjonelle ferdigheter ikke er egnet som vurderingsgrunnlag (Meld. St. 28 (2015–2016)). Utvalget vil påpeke at sosiale og emosjonelle ferdigheter i denne sammenheng ikke handler om elevers personlighetstrekk eller egenskaper, men om ferdigheter som er formbare og viktige for senere læring og utvikling. Uansett vil faget utdanningsvalg og livsmestring ikke bli vurdert med tallkarakter, men som deltatt eller ikke deltatt.

For å realisere fordelene ved forslaget er det etter utvalgets vurdering nødvendig å sikre at de som underviser i faget, har relevant kompetanse. Utvalget foreslår derfor at det utredes nærmere hvordan yrkesgrupper utenfor grunnskolen kan undervise i faget, særlig hvordan undervisningen kan gjennomføres i samarbeid med skolehelsetjenesten eller andre deler av de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Utvalget mener også at ordinære lærere bør kunne tilbys relevant kompetanseutvikling i faget. For å styrke kunnskapsgrunnlaget for det tverrfaglige temaet folkehelse og livsmestring gjennom hele grunnopplæringen foreslår utvalget at det gjøres forsøk med å integrere sosiale og emosjonelle ferdigheter i de ordinære undervisningsfagene. Formålet bør være å systematisk prøve ut om slike ferdigheter kan redusere kjønnsforskjeller i sosial kompetanse og utagerende problematferd.

For å skape større kunnskap og bevissthet om hvordan kjønnsroller og kjønnstypiske forventninger kan påvirke skoleprestasjoner, foreslår utvalget at fagfornyelsen legger til grunn som prinsipp at læreplanverket gir elevene anledning til å reflektere over kjønnsroller, kjønnsmangfold og kjønnsstereotypiske forventninger.

Utvalget anbefaler

• erstatte faget utdanningsvalg på ungdomstrinnet med faget utdanningsvalg og livsmestring. Det nye faget skal inneholde kompetansemål om livsmestring og psykisk helse for hele ungdomstrinnet, mens området utdanning og yrker i læreplanen legges kun til 10. trinn.

• utrede nærmere hvordan yrkesgrupper utenfor grunnskolen kan undervise i faget utdanningsvalg og livsmestring, særlig gjennom samarbeid med skolehelsetjenesten og andre deler av de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Lærere som skal undervise i faget bør tilbys kompetanseutvikling.

• beholde folkehelse og livsmestring som tverrfaglig tema i grunnopplæringen, men gjøre systematiske utprøvinger med å integrere sosiale og emosjonelle ferdigheter i undervisningsfagene. Disse må kunne effektevalueres.

• fagfornyelsen legger til grunn som prinsipp at læreplanverket gir elevene anledning til å reflektere over kjønnsroller, kjønnsmangfold og kjønnsstereotypiske forventninger.

14.1.2 Styrke elevenes valgmuligheter på ungdomstrinnet

Fag- og timefordelingen angir hvilke fag elevene skal få opplæring i, og hvor mange timer som skal brukes på ulike trinn til det enkelte fag. Timetallet er et minstetimetall som den enkelte elev har rett til, og som skoleeieren er pliktig til å gi. I fag- og timefordelingen er det noen fag som er obligatoriske for alle elever, mens elevene kan velge mellom fremmedspråk, fordypningsfag, arbeidslivsfag og valgfag på ungdomstrinnet.

I valgfagene har elevene 57 timer i løpet av ett år på ungdomstrinnet, noe som tilsvarer 1,5 timer i uken i gjennomsnitt. Skolene kan velge mellom 15 forskjellige valgfag, og de må tilby minst to av disse. De tre største valgfagene er fysisk aktivitet og helse, sal og scene, og natur, miljø og friluftsliv. For å undervise i valgfagene kreves det ikke at læreren har relevant kompetanse i faget. Lærernes eksisterende kompetanse legger trolig likevel betydelige føringer på hvilke valgfag skolene tilbyr sine elever. Det kan henge sammen med at tilbudet av etter- og videreutdanning for valgfagene er lite, og at det er lav bevissthet om slike tilbud (Dæhlen & Eriksen, 2015).

Valgfagene er svært kjønnsdelte: Jenter velger i større grad design og redesign, innsats for andre, og sal og scene, mens gutter i større grad velger teknologi i praksis, fysisk aktivitet, og miljø og friluftsliv. I skoleåret 2017–2018 ble valgfaget programmering innført, med 210 skoler som tilbyr faget. På disse skolene velger i overkant av 10 prosent av elevene programmering, og 93 prosent av elevene er gutter.

I likhet med standpunkt- og eksamenskarakterer får jenter bedre karakterer enn guttene i alle valgfagene, jf. figur 14.1. I faget kroppsøving, får gutter bedre karakterer enn jentene, og valgfaget fysisk aktivitet og helse er valgfaget med minst kjønnsforskjeller i karakterer. De gjennomsnittlige kjønnsforskjellene i valgfagkarakterer er omtrent 0,4 karakterpoeng i jentenes favør, og er dermed omtrent like store som kjønnsforskjellene i de andre undervisningsfagene. Samtidig er kjønnsforskjellene i karakterer i valgfagene med flest gutter mindre enn i andre valgfag, slik som fysisk aktivitet og helse, teknologi i praksis og natur, miljø og friluftsliv. På samme måte varierer størrelsen på kjønnsforskjellene i standpunkt- og eksamenskarakterer mellom de andre undervisningsfagene i grunnskolen. For eksempel er kjønnsforskjellene større i språkfag og de praktisk-estetiske fagene mat og helse, og kunst og håndverk, enn de er i matematikk.

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2018a).

Kunnskapsgrunnlaget gir ikke et entydig svar på i hvilken grad gutter og jenter tidlig har kjønnstypiske preferanser og interesser, og hva som kan være mulige forklaringer. Samtidig er det forskning som tyder på at jenter og gutter presterer ulikt på ulike interesseområder i skolealderen, for eksempel ved at gutter i gjennomsnitt er flinkere på kunnskapsområder som er preget av makt og status, mens jentene i gjennomsnitt er flinkere på kunnskapsområder rettet mot familie og omsorg.

Alternative tiltak for å styrke valgfagene

Alternativ A er å beholde antall timer til valgfag innenfor dagens fag- og timefordeling, men innføre et krav om at kommunene må tilby minst fem valgfag som elevene kan velge mellom. For skoler som ikke er i stand til å oppfylle kravet, må kommunen legge til rette for samarbeid mellom skoler eller andre kommuner.

Alternativ B er å øke timetallet til valgfag med 570 timer ved å øke totaltimetallet for ungdomstrinnet til 3192 timer. Det gir totalt 741 timer i valgfag på 8.–10. trinn eller i gjennomsnitt fem ekstra skoletimer i uken for hvert trinn i ungdomsskolen. En slik økning i totaltimetallet koster om lag 3,2 milliarder kroner (se kapittel 16). Kommunene må tilby minst fem valgfag som elevene kan velge mellom. For skoler som ikke er i stand til å oppfylle kravet, må kommunen legge til rette for samarbeid mellom skoler eller andre kommuner.

Alternativ C er å beholde dagens totaltimetall, men å omfordele 171 timer til valgfag fra de andre fagene på ungdomstrinnet prosentvis ut fra fagets timetall. En økning med 171 timer vil føre til at det blir 342 timer med valgfag fra 8. til 10. trinn. Det tilsvarer i gjennomsnitt tre timer i uken til valgfag, sammenlignet med 1,5 timer med dagens ordning. Kommunene må tilby minst fem valgfag som elevene kan velge mellom. For skoler som ikke er i stand til å oppfylle kravet, må kommunen legge til rette for samarbeid mellom skoler eller andre kommuner.

Alternativ D er å beholde dagens totaltimetall, men å innføre en ny fagstruktur der elevene kan velge fritt mellom et større utvalg av valg- og fordypningsfag. I denne fagstrukturen er KRLE, norsk, matematikk, naturfag, engelsk, samfunnsfag, kroppsøving og utdanningsvalg obligatoriske fag for alle elever. Valg- og fordypningsfag er de eksisterende valgfagene, fremmedspråk, fordypningsfagene, arbeidslivsfag, kunst og håndverk, musikk, og mat og helse. Skolene må tilby en minimumspakke av ti valg- og fordypningsfag, og av disse må alle skoler tilby fremmedspråk, kunst og håndverk, musikk, og mat og helse. For skoler som ikke er i stand til å oppfylle kravet må kommunen legge til rette for samarbeid mellom skoler eller andre kommuner.

Utvalgets vurderinger

Dersom elevene i større grad kan velge undervisningsfag ut fra sine egne interesser, kan det bidra til å redusere kjønnsforskjellene i grunnskolepoeng, og dermed også kjønnsforskjellene i opptak til videregående opplæring. Innføringen av valgfag i 2012 skulle gjøre ungdomsskolen mer motiverende, praktisk og variert, og gi elevene et bedre grunnlag for å ta utdanningsvalg. En evaluering viser at elever gleder seg til dager med valgfag, og påpeker at motivasjonen som skapes i valgfagene kan overføres til en glede over skolen mer generelt (Dæhlen & Eriksen, 2015). Samtidig påpeker NOU 2015: 8 (2015) at valgfag som tiltak for å styrke skolemotivasjonen er mindre relevant med fagfornyelsen. Målet for de nye læreplanene er at fagene skal få mer praktisk og relevant innhold.

Kunnskapsgrunnlaget gir ikke et entydig svar på i hvilken grad gutter og jenter har kjønnstypiske interesser, og hvordan de utvikler seg gjennom livsløpet. Det finnes forskning som tyder på at gutter og jenter presterer ulikt på ulike interesseområder i skolealderen. Etter utvalgets vurdering tar hverken dagens valgmuligheter på ungdomstrinnet eller fagfornyelsen av læreplanene tilstrekkelig hensyn til at gutter og jenter kan ha forskjellige interesser. Samtidig mener utvalget det er stor grad av usikkerhet om hvilken effekt ulike modeller for valgfag har for elevenes skolemotivasjon, karakterer i valgfagene og andre undervisningsfag og sannsynligheten for å gjennomføre utdanning.

For at valgfagene skal fylle en sentral funksjon er det etter utvalgets mening nødvendig at elevene har en reell mulighet til å velge mellom flere valgfag enn i dag. I dag har skolene kun plikt til å tilby to av 15 valgfag. Dæhlen og Eriksen (2015) viser at lite motiverte elever har større arbeidsinnsats i valgfag enn i andre fag, men at de trives mindre i valgfag enn andre elever dersom de ikke har interesse for valgfaget. Utvalget mener derfor at det bør innføres krav om at skolene må tilby flere valgfag enn i dag, slik at elevene kan velge valgfag som faktisk treffer deres interesser. Utvalget mener det er realistisk å ha en nedre grense på fem valgfag for de aller fleste skoler. For små ungdomsskoler kan det være krevende å tilby så mange valgfag, særlig dersom det er lange avstander mellom skolene. På den annen side benytter små ungdomsskoler seg mer av frivillige aktører fra lokalmiljøet (Dæhlen & Eriksen, 2015). I kombinasjon med samarbeid mellom skoler og andre kommuner mener utvalget at dette er en mulig løsning for at også skoler i små kommuner skal kunne tilby flere valgfag til elevene.

Det er svært kostbart å øke totaltimetallet i grunnskolen. Selv bare det å øke antallet timer til valgfag fra 1,5 timer til fem timer i gjennomsnitt i uken koster om lag 3,2 milliarder kroner. Etter utvalgets vurdering er det mer realistisk å styrke valgfagene gjennom å omdisponere timer fra andre undervisningsfag. Samtidig mener utvalget at det er vanskelig å finne faglige kriterier for hvorfor noen fag bør prioriteres høyere enn andre. Norsk, matematikk og engelsk er for eksempel svært viktige fag for senere arbeid og utdanning, og i flere av disse fagene er kjønnsforskjellene betydelige. Selv om de praktisk-estetiske fagene ikke spiller samme rolle for alle elever senere i opplæringsløpet, har de en betydelig egenverdi. Konsekvensene for disse fagene av å omfordele timer er også langt større fordi timetallet allerede er langt lavere enn i de andre fagene på ungdomstrinnet. En omprioritering av timer kan tenkes å føre til færre ressurser til og mindre oppmerksomhet på disse fagene, og at tilbudet dermed blir dårligere på lengre sikt. Uansett vil en omfordeling måtte gå utover noen fag. Dersom timetallet til valgfagene skal økes gjennom å omfordele timer, mener utvalget at den rimeligste løsningen er å omfordele timer fra de andre fagene prosentvis ut fra timetallet i det enkelte faget.

Forslaget om å beholde dagens totaltimetall, men å innføre en fagstruktur der elevene kan velge fritt mellom valg- og fordypningsfag kan også føre til en nedprioritering av enkelte fag som er viktige for elevene senere i livsløpet, slik som mat og helse. Forslaget kan også føre til at skolene nedprioriterer enkelte av fagene, og at tilbudet dermed blir dårligere på lengre sikt. For å ta hensyn til slike mulige konsekvenser må skolene med dette alternativet tilby minst ti valg- og fordypningsfag, og av disse må alle skoler tilby fremmedspråk, kunst og håndverk, musikk, og mat og helse.

En fordel med å innføre en slik fagstruktur er at skolene får større frihet til å utvikle og tilpasse fagtilbudet til elevenes interesser. For eksempel bør det være mulig for elevene å velge fordypning i alle undervisningsfagene, og ikke bare i norsk, matematikk og engelsk som i dag. I dag er det de faglig sett svakeste elevene som velger fordypningsfagene, og elever som ikke ønsker å lære seg et fremmedspråk. Lærerne har også en oppfatning av at fordypningsfag ikke har like høy status som fremmedspråk, og at det er lettere å få gode karakterer i disse fagene (Bakken & Dæhlen, 2011). Uavhengig av hvilken effekt valgfag måtte ha for skolemotivasjon, karakterer i andre fag eller sannsynligheten for å gjennomføre videre utdanning, kan det ha en egenverdi å gi både gutter og jenter større valgmuligheter for å forfølge sine egne interesser.

På den annen side virker det etter utvalgets vurdering mer sannsynlig at økte valgmuligheter for elevene vil føre til flere, snarere enn færre, kjønnstypiske utdanningsvalg. Allerede med dagens ordning velger elevene valgfag svært kjønnstypisk. Forslagene om å styrke valgfagene kan alle sammen føre til enda færre kjønnsutradisjonelle utdanningsvalg i grunnskolen, og dette kan ha ytterligere konsekvenser for videre utdannings- og yrkesvalg. Hensynet til å la elevene forfølge sine egne interesser må dermed veies opp mot hensynet til variasjon i elevenes utdannings- og yrkesvalg.

Ettersom kunnskapsgrunnlaget er svakt når det gjelder effekten av økte valgmuligheter på elevenes skolemotivasjon, karakterer i valgfagene og andre undervisningsfag og sannsynligheten for å gjennomføre videre utdanning, mener utvalget at de alternative tiltakene bør prøves ut og evalueres systematisk før de eventuelt innføres for alle elever. En slik utprøving vil ha en risiko knyttet til seg ettersom det eksisterende kunnskapsgrunnlaget er forholdsvis svakt og kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner er størst på ungdomstrinnet. På den annen side viser forskning at tidlig barndom er en sensitiv periode for tilegning av ferdigheter, og at tidlig læring får kumulative effekter ved at den styrker læring senere i utdanningsløpet (Cunha & Heckman, 2007; Cunha mfl., 2006). Dersom tiltak på ungdomstrinnet viser seg å ha negative effekter, kan de mulige konsekvensene dermed være mindre. Risikoen for negative konsekvenser for elevene senere, reduseres ved at forsøket ikke gjelder undervisningsfag som alle elever trenger i videregående opplæring, slik som norsk, matematikk og engelsk.

Uansett hvilken løsning som velges, er det en forutsetning for utvalget at lærerne har relevant kompetanse. Lærere mener at det er deres interesse og motivasjon som gir gode valgfag, og både skoleledere og lærere mener i hovedsak at lærerne er kompetente og har relevant bakgrunn for å undervise i valgfag (Dæhlen & Eriksen, 2015). Alle alternativene til forslag for å styrke valgfagene innebærer imidlertid at skolene må tilby vesentlig flere valgfag enn i dag. Etter utvalgets vurdering er det dermed nødvendig å styrke lærernes kompetanse til å undervise i et antall valgfag. Samtidig mener utvalget at det bør utredes nærmere hvordan yrkesgrupper utenfor grunnskolen med relevant kompetanse kan undervise i enkelte av valgfagene, for eksempel lærere fra videregående opplæring, utøvende kunstnere, ansatte i kulturskolen og lignende. For både lærere og yrkesgrupper utenfor grunnskolen bør det opprettes flere relevante etter- og videreutdanningstilbud, og på lengre sikt bør det vurderes å innføre kompetansekrav på et relevant fagområde for å undervise i valgfag.

Utvalget anbefaler

• innføre krav om at skolene må tilby minst fem valgfag, utrede hvordan yrkesgrupper utenfor grunnskolen med relevant kompetanse kan undervise i enkelte av valgfagene og opprette etter- og videreutdanningstilbud for de som underviser i valgfagene.

• systematisk prøve ut ulike modeller for å øke timetallet i valgfag på ungdomstrinnet for å evaluere effektene av valgfag på elevenes skolemotivasjon, karakterer i valgfag og andre undervisningsfag, og sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring.

14.2 Rettferdig vurderingssystem i grunnskolen

Alle elever i grunnopplæringen har rett til underveis- og sluttvurdering. Underveisvurdering er all vurdering underveis i opplæringen, slik som prøver, tester, lekser og halvårsprøver. Underveisvurdering skal fremme læring og gi eleven anledning til å forbedre kompetansen sin gjennom opplæringstiden. Vurdering av elevenes kompetanse underveis i opplæringen skal gi grunnlag for standpunktkarakterer i fagene.

I grunnskolen er sluttvurderinger standpunkt- og eksamenskarakterer, og disse skal gi informasjon om kompetansen til elevene ved avslutningen av opplæringen i fag. På 10. trinn går elevene opp i én skriftlig eksamen i norsk, engelsk eller matematikk, og omtrent to tredjedeler av elevene blir trukket ut til å ta muntlig eksamen. Det er standpunktkarakterene som i hovedsak avgjør elevenes grunnskolepoeng, og dermed opptaksgrunnlaget til videregående opplæring. Vitnemålet fra grunnskolen består av én eller to eksamenskarakterer og mellom 15 og 17 standpunktkarakterer. I faget utdanningsvalg vurderes elevene som deltatt eller ikke deltatt.

14.2.1 Underveisvurdering

Underveisvurdering kan ha betydelig effekt på elevens læring, men effekten avhenger i stor grad av hvordan tilbakemeldinger gis til elevene (Hattie, 2009, s. 174). Det kan være kjønnsforskjeller i hvordan gutter og jenter responderer på ulike vurderingsformer. Kunnskapsgrunnlaget tyder på at gutter i gjennomsnitt blir mer engasjert enn jenter av konkurranse og muligheter for å vinne, mens jenter i gjennomsnitt vegrer seg i større grad enn gutter for å delta i aktiviteter som innebærer risiko. Slike kjønnsforskjeller kan påvirke hvordan gutter og jenter responderer på ulike former for underveis- og sluttvurderinger.

Elevene vil kunne oppleve at eksamen har store konsekvenser, eller at gevinsten av å prestere er høy, ettersom resultatet teller en hel karakter på vitnemålet fra grunnskolen. På den annen side kan elevene oppleve at underveisvurderinger har mindre konsekvenser ettersom det er mange underveisvurderinger som teller for standpunktkarakteren, og det kan være uklart for elevene i hvilken grad eller på hvilken måte de enkelte underveisvurderingene faktisk teller for standpunktkarakteren. Det er skolene og lærerne som fastsetter antallet og formen på underveisvurderingene i fag, men alle kompetansemålene i læreplanen danner grunnlaget for sluttvurderingen i et fag. Det kan dermed være store forskjeller mellom skoler og klasser i omfanget av underveisvurderinger.

I PISA 2012 ble elevene som deltok, spurt om hvor mye innsats de hadde lagt i testen og hvor mye innsats de ville lagt i testen dersom den hadde vært en del av sluttvurderingen for elevene. Norge var et av OECD-landene der forskjellen mellom faktisk innsats og tenkt innsats dersom prøven hadde hatt betydning for karakterer var størst, og denne forskjellen var større for gutter enn jenter (Borgonovi mfl., 2018). Jenter opplever dessuten mer skolestress enn gutter. Det kan komme av ulike holdninger blant gutter og jenter til egne prestasjoner, opplevd forventningspress, ubalanse mellom innsats og belønning og krav fra skolen (Lillejord mfl., 2017).

Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurdering gir kunnskapsgrunnlaget grunn til å forvente at gutter og jenters skolemotivasjon og innsats lar seg påvirke gjennom å endre eller presisere regelverket knyttet til underveisvurdering.

En mulighet er å endre gjeldende bestemmelse i regelverk som sier at elevene skal «vere kjend med kva det blir lagt vekt på i fastsetjinga av hennar eller hans standpunktkarakter» (forskrift til opplæringsloven § 3-18), til at eleven skal være kjent med hvor mye mer underveisvurderinger med og uten tallkarakter teller for standpunktkarakteren i faget. Isolert vil en slik presisering kunne gjøre konsekvensene av underveisvurderingen for sluttvurderingen tydeligere for elevene, og motivere særlig guttene til økt skoleinnsats. Samtidig kan forslaget føre til økt skolestress for elevene ved at konsekvensene av slike underveisvurderinger for standpunktkarakteren blir tydeligere for elevene. Det er grunn til å regne med at jenter i større grad enn gutter kan oppleve dette som en kilde til skolestress og respondere negativt.

I høringen av det delvis tilsvarende forslaget om prosentvekting av halvårsvurderingen for standpunktkarakteren i faget kom det frem flere relevante innvendinger. Det ble påpekt at vekting ikke er passende for alle fag, og at det kan begrense lærerens og skolens handlingsrom for å organisere opplæringen og skape unødig merarbeid for lærere. Elevene kan også beregne standpunktkarakterer underveis og tilpasse sin egen innsats i fagene deretter, og det kan dermed virke imot hensikten om at underveisvurdering skal brukes som grunnlag for tilpasset opplæring. Prosentvekting kan også føre til ulikheter mellom lærere og skoler i tolkningen av hvor stor del av faget som skal vektes (Utdanningsdirektoratet, 2015a).

Utvalget deler bekymringen for at slike utilsiktede konsekvenser kan oppstå ved å presisere bestemmelsen om at elevene skal være kjent med hva det blir lagt vekt på i fastsettingen av standpunktkarakteren. Utvalgets forslag er mer omfattende enn forslaget om prosentvekting av halvårsvurderingen ved at det omfatter flere underveisvurderinger, men er samtidig mindre detaljert ved at det ikke nødvendigvis innebærer at lærere må vekte prosentvis den enkelte underveisvurdering. Utvalgets forslag kan likevel skape mer skolestress for elevene, noe som særlig kan være negativt for jentenes skolemotivasjon.

En måte å redusere skolestress på som oppstår som følge av underveisvurderinger er å presisere bestemmelsen om at «Grunnlaget for vurdering i fag er kompetansemåla i læreplanane for fag slik dei er fastsatt i læreplanverket» (forskrift til opplæringsloven § 3-3) ikke innebærer at alle kompetansemålene må være gjenstand for underveisvurderinger med tallkarakter. Isolert sett kan et slikt forslag også være positivt for gutters skolemotivasjon dersom de uansett motiveres i mindre grad av vurderinger der gevinsten av å prestere er lav.

I sum er det likevel utvalgets vurdering at det råder for stor usikkerhet om hvordan lærere faktisk praktiserer underveisvurdering, om det er tydelige kjønnsforskjeller i hvordan elever responderer på ulike former for underveisvurdering og hvor stressende elevene faktisk opplever underveisvurderinger i grunnskolen.

Forutsetningene til den enkelte, fravær eller forhold knyttet til orden og atferd skal ikke trekkes inn i vurderingen i fagene. Unntaket er kroppsøving der innsatsen til eleven skal være en del av vurderingsgrunnlaget. Med det som bakgrunn mener utvalget at det er behov for mer forskning på hvordan underveisvurdering påvirker gutter og jenters skolemotivasjon og arbeidsinnsats før det kan vurderes å justere regelverket knyttet til underveisvurdering. Det bør særlig evalueres hvordan bestemmelsen om at innsats skal telle i kroppsøvingsfaget påvirker kjønnsforskjeller i skolemotivasjon og skoleprestasjoner.

Utvalget anbefaler

• kartlegge og evaluere hvordan regelverket for og læreres praksis av underveisvurdering på ungdomstrinnet påvirker gutter og jenters skolemotivasjon, arbeidsinnsats og skoleprestasjoner.

14.2.2 Sluttvurdering

I grunnskolen er sluttvurderingene standpunkt- og eksamenskarakterer, og disse skal gi informasjon om kompetansen til elevene ved avslutningen av opplæringen i fag. Etter regelverket skal ikke forutsetningene til elevene eller forhold knyttet til orden og atferd være en del av vurderingen i fag. Det er bare i faget kroppsøving at innsatsen til elevene skal være en del av grunnlaget for vurderingen.

Det er vesentlige forskjeller i hvilke kvalitetskrav som regelverket stiller til utformingen av ulike vurderingsformer i grunnskolen. Det er utviklet veiledende kjennetegn på måloppnåelse i enkelte fag for å støtte lærernes fastsetting av standpunktkarakterer. Formålet er å gi nasjonal retning for vurderingsarbeidet, og utvikle tolkningsfellesskap på skolene om hva elevene skal lære og hva som kjennetegner ulik grad av måloppnåelse. Det er trolig at elevenes sosiale ferdigheter og atferd i klasserommet kan gi større utslag på standpunktkarakterene enn på eksamenskarakterene.

Det er flere kvalitetskrav knyttet til skriftlig eksamen. Det er fagnemnder som utarbeider skriftlig eksamen, og eksterne konsulenter gir tilbakemelding på oppgaveutkastet. Dagens krav er at fagnemndene består av personer med undervisningserfaring fra faget eller solid fagkompetanse i faget. Skriftlig eksamen rettes ikke av elevenes vanlige lærer. Skjevvurdering på eksamen etter kjønn kan likevel forekomme som følge av utformingen av prøvene. For eksempel presterer gutter svakere på tester med mange åpne spørsmål enn på tester med flervalgs- og kortsvarsoppgaver (Solheim & Lundetræ, 2018). Kvalitetskravene er langt strengere for blant annet nasjonale prøver. Rammeverket for nasjonale prøver stiller krav til den psykometriske utformingen av prøvene og utprøving eller pilotering av oppgavene. For eksempel blir oppgavene testet for skjevvurdering etter kjønn. Prøvene blir utviklet av Utdanningsdirektoratet i samarbeid med eksterne kvalitetssikrere og prøveutviklere.

Kjønnsforskjeller i sluttvurderingen kan også oppstå ved poengberegningen til opptak til videregående opplæring ettersom antall standpunkt- og eksamenskarakterer er forskjellig for de ulike fagene. Ved utgangen av grunnskolen får elevene tre standpunktkarakterer i norsk (norsk hovedmål skriftlig, norsk sidemål skriftlig og norsk muntlig), to standpunktkarakterer i engelsk (muntlig og skriftlig) og én karakter i de øvrige fagene. På 10. trinn går elevene dessuten opp til én skriftlig eksamen i norsk, engelsk eller matematikk, og omtrent to tredjedeler av elevene blir trukket ut til muntlig eksamen. Det er dermed en overvekt av språkkarakterer på vitnemålet fra grunnskolen. Ettersom jentene gjennomgående gjør det bedre enn guttene i språkfag gir poengberegningen av vitnemålet jentene en fordel for inntak til videregående skoler.

Situasjonsbeskrivelsen viser at jentene får bedre standpunkt- og eksamenskarakterer enn guttene i alle undervisningsfag, med unntak av kroppsøving. Kjønnsforskjellen er gjennomgående mindre målt etter eksamenskarakterer enn standpunktkarakterer. Både gutter og jenter gjør det svakere til skriftlig eksamen enn i standpunktvurderingen i faget. Til muntlig eksamen gjør gutter og jenter det bedre eller like bra som i standpunktvurderingen i faget.

Kunnskapsgrunnlaget viser lite som tyder på at kjønnsforskjellen i prøver som er anonymt rettet, og lærerrettede prøver reflekterer lærernes kjønnsstereotypiske forventninger. Samtidig er det mye som tyder på at elevenes sosiale ferdigheter og atferd i klasserommet gir utslag på lærervurderte prøver. Slike forskjeller kan i gjennomsnitt virke i guttenes disfavør, og bidra til å forklare kjønnsforskjellene i eksamens- og standpunktkarakterer. Det er en sammenheng mellom stort omfang av lærervurderte prøver og deltagelse i høyere utdanning. I land med stort omfang av lærervurderte prøver er det også betraktelig færre gutter som deltar i høyere utdanning. Norge er det landet i OECD med mest bruk av lærervurderte prøver i skolen og lavest andel gutter som deltar i høyere utdanning (Borgonovi mfl., 2018).

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener det i hovedsak er to regelverksendringer på dette området som kan redusere kjønnsforskjellene i grunnskolen: Grunnlaget for standpunkt- og eksamenskarakterer og poengberegningen av vitnemålet fra grunnskolen.

Sammenlignet med standpunktkarakterer er det lavere risiko for at eksamen gir elevene uttelling for deres sosiale ferdigheter og atferd fordi det er flere kvalitetskrav knyttet til eksamen. Gutter responderer trolig også sterkere på eksamen enn på standpunktvurderinger ettersom gevinsten av å prestere er høyere. En løsning er derfor å erstatte standpunktkarakterer med eksamen i alle fag eller bare i utvalgte fag. Det ville innebære at eksamen ble gjennomført for hvert årstrinn på ungdomstrinnet. Etter utvalgets vurdering er det flere betydelige ulemper med denne løsningen. For det første vil det kreve store ressurser å gjennomføre eksamen for alle elever, selv om dette bare skulle gjelde for utvalgte fag. Lærerne ville dessuten hatt et langt snevrere vurderingsgrunnlag enn det standpunktkarakterer legger til rette for. Dette ville også være tilfellet selv om eksamen ble gjennomført etter hvert årstrinn på ungdomstrinnet som erstatning for standpunktkarakterene på ungdomstrinnet. Elevene kan videre tilpasse seg et slikt vurderingssystem der de i verste fall ender opp med å legge mindre vekt på regelmessig innsats og dybdelæring gjennom året. Et system med et stort antall eksamener ville trolig også skape mer skolestress for elevene, noe som særlig jenter kan tape på.

Utvalget mener det er mer formålstjenlig å stille strengere rutinekrav til fastsettingen av standpunktkarakterer, slik som anonym retting av større, karaktergivende underveisvurderinger, felles lærervurdering av karaktergivende underveisvurderinger og stikkprøver på kommunenivå av standpunktkarakterer. Anonym retting reduserer mulighetene for at elevatferd påvirker standpunktkarakterene. Utvalget mener hensynet til læringsfremmende underveisvurderinger fortsatt er ivaretatt fordi anonym retting bare skal gjelde for større underveisvurderinger, ikke all underveisvurdering. Rutinekrav om felles lærervurdering av karaktergivende underveisvurderinger vil sørge for at flere lærere medvirker til karakterfastsettingen. Samtidig er det store forskjeller mellom skoler i fastsetting av standpunktkarakterer. Det er derfor behov for stikkprøver av standpunktkarakterer ved utvalgte skoler som kommunenivået bør ha ansvaret for å gjennomføre. Mange skoler og kommuner har allerede innført slike rutiner for ungdomstrinnet, men utvalget mener dette bør innføres i regelverket for elevvurdering for å fremme en mer rettferdig sluttvurdering for gutter og jenter på alle skoler. Utvalget legger til grunn at lærere må medvirke til utformingen av slike rutinekrav i regelverket.

Utvalget mener det også bør stilles strengere kvalitetskrav til eksamen ved å stille krav til den psykometriske utformingen av prøvene, og ved at oppgavene prøves ut eller piloteres. Det betyr at fagnemndene må utvides med personer med relevant forskerkompetanse, og at eksterne kvalitetssikrere står for utprøving eller pilotering av eksamen. Etter utvalgets vurdering vil slike rutinekrav bidra til større kvalitetssikring av eksamen som vurderingsform og gi en mer rettferdig sluttvurdering for gutter og jenter. Samtidig bør det utredes nærmere hvilke konkrete kvalitetskrav som skal stilles til eksamen. Det er trolig ikke hensiktsmessig med like strenge krav for skriftlige eksamener som rammeverket for nasjonale prøver ettersom eksamen vurderer bredere og mer omfattende kompetanser enn grunnleggende regne- og leseferdigheter. Etter utvalgets vurdering bør en slik utredning gjøres i sammenheng med fagfornyelsen for å sikre at eksamen er i tråd med kompetansemålene for de nye læreplanene.

Etter utvalgets vurdering står ikke dagens poengberegning av standpunkt- og eksamenskarakterer på vitnemålet for grunnskolen i et nøytralt forhold til de ulike undervisningsfagene. Elevene får tre standpunktkarakterer i norsk, to standpunktkarakterer i engelsk og én karakter i de øvrige fagene. Elevene går opp til én skriftlig eksamen i norsk, engelsk eller matematikk, og omtrent to tredjedeler av elevene blir trukket ut til muntlig eksamen. Det betyr at vitnemålet fra grunnskolen har en betydelig andel språkkarakterer. Ettersom jentene gjennomgående gjør det bedre enn guttene i språkfag gir denne poengberegningen jentene en fordel for inntak til videregående skoler.

En løsning er at alle fag har én tellende karakter på vitnemålet ved å kombinere muntlige og skriftlige karakterer og standpunkt- og eksamenskarakterer til én vitnemålskarakter for faget. En slik løsning vil komme guttene til gode ettersom den relative vekten av språkkarakterene blir mindre for poengberegningen på vitnemålet. Én karakter i hvert fag formidler også et prinsipielt argument om at alle fag er like viktige. På den annen side har fagene svært forskjellig timetall. Norskfaget er omfattende med mange kompetansemål, og har flest timer av fagene på ungdomstrinnet. Det kan dermed være rimelig med flere karakterer for å avspeile fagets betydning for elevenes opplæring.

Samtidig er ikke timetallet i norskfaget betydelig større enn for eksempel timetallet i matematikkfaget (398 timer i norsk og 313 timer i matematikk). Etter utvalgets vurdering er det derfor ikke klart hvorfor akkurat norskfaget skal ha tre standpunktkarakterer, mens matematikkfaget bare skal ha én standpunktkarakter. En annen løsning er derfor å utrede nærmere om det bør innføres flere matematikk- eller naturfagkarakterer for bedre å avspeile fagenes betydning for opplæringen. Kjønnsforskjellene i standpunkt- og eksamenskarakterer i matematikk og naturfag er små, og flere karakterer i disse fagene vil balansere antallet språkkarakterer på vitnemålet og gi en mer rettferdig sluttvurdering for gutter og jenter.

En mer prinsipiell løsning er å vektlegge standpunktkarakterene på vitnemålet fra grunnskolen etter fagets timetall. Med en slik løsning vil timetallet i faget fungere som et uttrykk for fagets relative betydning, og bestemme standpunktkarakterens relative vekt i poengberegningen til opptak til videregående opplæring. For eksempel har matematikk 313 timer av totalt 2512 timer på ungdomstrinnet. I dag teller standpunktkarakteren i matematikk 6,7 prosent. Med dette forslaget vil standpunktkarakteren i matematikk vektes etter timetallet for faget, og telle 12,5 prosent ved poengberegningen til opptak til videregående opplæring jf. tabell 14.2.17 I fag med flere karakterer skal antall karakterer vektes likt før utregning etter timetall.

Et prinsipielt argument mot vektlegging etter timetall er at alle fag er like viktige uavhengig av timetallet i faget. Ut fra et slikt argument bør alle fag ha én tellende karakter på vitnemålet. Dersom det skal være flere standpunktkarakterer for enkelte fag – slik som i dag – bør det etter utvalgets prinsipielle vurdering foretas en vekting av karakteren etter fagets timetall. Det vil gi en mer rettferdig sluttvurdering for både gutter og jenter. Utvalget vil understreke at tiltaket ikke vil føre til at gutter eller jenter blir dyktigere i undervisningsfagene. Tiltaket er derimot begrunnet i en rettferdighetsbetraktning. En mulig negativ konsekvens av tiltaket er at elevene legger mindre innsats i de fagene som har minst uttelling for poengberegningen for opptak til videregående opplæring. Det vil særlig gå utover de praktisk-estetiske fagene, som har lavest timetall.

En enkel beregning viser at alle forslagene ovenfor reduserer kjønnsforskjellene i guttenes favør. I denne beregningen er karakterer i valgfag, fremmedspråk, fordypningsfag og arbeidslivsfag utelatt, og gir en kjønnsforskjell på 4,8 grunnskolepoeng for dagens situasjon.18 Hvis vitnemålet utvides med én matematikkarakter, reduseres kjønnsforskjellen med 0,1 grunnskolepoeng fra dagens situasjon (resulterer i en kjønnsforskjell på 4,7 grunnskolepoeng). Dersom vitnemålet består av én tellende karakter for hvert fag, reduseres kjønnsforskjellen med 0,2 grunnskolepoeng fra dagens situasjon (resulterer i en kjønnsforskjell på 4,6 grunnskolepoeng). Dersom karakterene vektes etter fagets timetall, reduseres kjønnsforskjellene med 0,4 grunnskolepoeng (resulterer i en kjønnsforskjell på 4,4 grunnskolepoeng).

Etter utvalgets vurdering bør disse beregningene gjøres mer detaljert før en av modellene iverksettes for hele grunnskolen. En slik utredning bør simulere effektene av de ulike modellene for ulike elevgrupper, særlig gutter og jenter. Utvalget vurderer videre at det bør utføres en tilsvarende utredning for videregående opplæring, der man simulerer vekting av de karakterene på vitnemålet som gir opptak til høyere utdanning.

Utvalget anbefaler

• innføre rutinekrav for fastsetting av standpunktkarakterer i regelverket om elevvurdering og stille strengere kvalitetskrav til utforming og utprøving av eksamensoppgaver.

• innføre poengberegning av standpunkt- og eksamenskarakterer på vitnemålet fra grunnskolen og videregående opplæring etter fagenes timetall. Som ledd i innføringen bør potensielle negative konsekvenser av modellen utredes nærmere, for eksempel for fag med lavt timetall. Utredningen bør også vurdere alternative modeller for vekting av karakterer.

14.3 Læremidler som gir lærelyst for gutter og jenter

Læremidler er trykte, ikke-trykte og digitalt materiale som kan brukes i undervisningen for å dekke kompetansemålene i læreplanverket. Læremidler er viktige for hvordan lærerne tolker og operasjonaliserer kompetansemålene i læreplanen til konkrete undervisningsopplegg (Gilje mfl., 2016). Læremidlene spiller dermed en avgjørende rolle for hvilket faglig innhold gutter og jenter møter i de ulike undervisningsfagene i grunnskolen.

Frem til år 2000 fantes det en statlig godkjenningsordning for læremidler i skolen. Denne ordningen stilte krav om at læremidlene skulle godkjennes etter faglige og kvalitetsmessige hensyn. Godkjenningsordningen ble opphevet blant annet for å gi større handlingsrom til skolene og lærerne til å gjennomføre opplæringen uavhengig av læremidlene, bruke flere læremidler og stimulere til kritikk av eksisterende læremidler (Meld. St. 28 (2015–2016)). I dag er det lærerne som i realiteten velger hvilke læremidler de skal bruke. Kartlegginger viser at det i stor grad er lærerfellesskapet som velger ut læremidler, uten innblanding fra kommunenivået eller skoleledelsen (Gilje mfl., 2016; Waagene & Gjerustad, 2015).

Det er utviklet nasjonale kvalitetskriterier for læremidler i matematikk som skal støtte lokale vurderinger av læremidler, slik som pedagogisk og didaktisk kvalitet og sammenheng til læreplanverket. Det skal utvikles kvalitetskriterier for flere fag på lengre sikt. For grunnskolen finnes det internettportaler som forlagene har opprettet for å formidle sine egne digitale læremidler, men ikke en fellestjeneste for formidling av kvalitetssikrede digitale læremidler. Nasjonal digital læringsarena (NDLA) kjøper, produserer og distribuerer fritt tilgjengelige digitale læremidler for elever i videregående opplæring. NDLA er et samarbeid mellom alle fylkeskommunene, med unntak av Oslo. Staten gir økonomisk støtte til utvikling av læremidler for elever med særskilte behov, minoritetsspråklige elever og smale fagområder i videregående opplæring. I tillegg gir staten økonomisk støtte gjennom prosjektet «Den teknologiske skolesekken» til utvikling av læremidler i forbindelse med fagfornyelsen av læreplanene i grunnopplæringen. I sum produseres og distribueres likevel læremidler i stor grad innenfor et fritt læremiddelmarked.

Det finnes få studier av kvaliteten på norske læremidler. Ett unntak er Kongelf (2015), som viser at lærebøker i matematikkfaget har varierende faglig kvalitet. Kunnskapsgrunnlaget gir heller ikke entydig svar på om gutter og jenter motiveres av ulikt faglig innhold i undervisningsfagene. Det er likevel indikasjoner på at gutter og jenter responderer ulikt på faglig innhold og utforming i forskjellige undervisningsopplegg. Kjønnsforskjellene i nasjonale prøver øker når teksteksemplene omhandler jenter eller forhold som jenter sannsynligvis interesser seg mer for, og blir mindre når gutter kan identifisere seg med hovedpersonen i teksteksemplene (A. Eriksen & Roe, 2012; Roe & Vagle, 2012). Enkelte studier viser at digitale læringsverktøy kan redusere kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner, men studiene har varierende kvalitet. For eksempel åpner digitale læremidler for mer konkurranse- og spillbasert undervisning. Det kan være en fordel for gutter ettersom de i gjennomsnitt blir mer motivert av konkurranse og også spiller mer dataspill enn jenter.

Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurdering vil en større regulering av læremiddelmarkedet kunne føre til mindre mangfold av læremidler i grunnopplæringen, men også til lavere faglig kvalitet og innovasjon som følge av mindre konkurranse mellom tilbyderne. Samtidig mener utvalget at det er grunnlag for å legge til rette for et mer velfungerende læremiddelmarked, særlig for digitale læremidler. Læremidler med høy kvalitet og relevans for både gutter og jenter har et betydelig potensial for å skape et bedre innhold i grunnskolen, og mer lærelyst for alle elever.

Det er kommunene som har ansvaret for å finansiere innkjøp av læremidler til sine skoler. Statlige tilskuddsordninger for å stimulere tilbudssiden av læremiddelmarkedet bør derfor ikke fortrenge kommunenes finansiering, men være knyttet til ulike former for markedssvikt. Staten har allerede tatt denne rollen for enkelte deler av markedet ved å gi økonomisk tilskudd til utvikling av læremidler for elever med særskilte behov, minoritetsspråklige elever og smale fagområder i videregående opplæring. Utvalget mener derfor at det ikke bør opprettes statlige tilskuddsordninger som er rettet mot alle eventuelle tilbydere av læremidler.

Etter utvalgets vurdering er det derimot grunnlag for å opprette et såkornfond for digitale læremidler forvaltet på oppdrag fra Innovasjon Norge. Såkornfond skal vanligvis investere i bedrifter som er i en tidlig fase, og der det ordinært er vanskelig å oppnå finansiering på egenkapitalmarkedet. Dagens såkornfond er private investeringsselskaper og forvaltes på kommersiell basis på oppdrag fra Innovasjon Norge. Utvalget mener det bør utredes nærmere hvilke premisser som bør legges til grunn for et såkornfond for digitale læremidler, for eksempel hvilke kvalitetskriterier som bør legges til grunn for finansiering av utvikling av læremidler. Etter utvalgets vurdering er det avgjørende for å få et mer velfungerende læremiddelmarked at det oppstår en langt mer mangfoldig og innovativ tilbyderside for digitale læremidler.

Selv om det på lengre sikt blir flere og mer innovative læremidler tilgjengelig på denne måten, blir det ikke nødvendigvis lettere for lærere og skoler å velge riktig læremiddel for sine elever. Utvalget mener derfor det også er behov for tiltak for å styrke etterspørselssiden av læremiddelmarkedet. En løsning er å etablere en internettportal med verktøy for å vurdere og sammenligne læremidler etter nasjonalt fastsatte kvalitetskriterier. En slik tjeneste bør fungere som en veiledning for lærere og skoler i valg av læremidler.

Utvalget mener det også bør innføres krav om at skoler bare kan kjøpe inn læremidler som er fagfellevurdert etter de samme nasjonalt fastsatte kvalitetskriteriene. Fagfellevurdering er en metode for kvalitetssikring som i stor grad blir brukt ved vitenskapelig publisering og har som formål å hindre publisering av manuskripter med for lav faglig kvalitet. Fagfellevurdering innebærer at andre fagpersoner innenfor samme felt vurderer manuskriptet og gir anbefaling om hvorvidt det bør publiseres. Et slikt krav vil prinsipielt sett ligge på etterspørselssiden fordi det er skolene som må velge å kjøpe inn fagfellevurderte læremidler, men vil samtidig kunne skape et større press på forlagene og andre tilbydere om å publisere fagfellevurderte læremidler ettersom læremidler uten fagfellevurdering ikke vil kunne bli kjøpt inn av skolene.

Utvalget anbefaler

• opprette såkornfond for digitale læremidler forvaltet på oppdrag fra Innovasjon Norge.

• etablere en felles nasjonal internettportal for vurdering og sammenligning av digitale læremidler etter nasjonalt fastsatte kvalitetskriterier for det enkelte fag.

• innføre krav om at skoler kun kan kjøpe inn fagfellevurderte læremidler etter nasjonalt fastsatte kvalitetskriterier for det enkelte fag.

14.4 Organisering av elever i grunnskolen

Regelverket om organisering av elever legger til grunn at opplæringen skal bygge på og ivareta mangfoldet i bakgrunnen og forutsetningene for elevene. Elevene skal utvikle gjensidig respekt og toleranse for hverandre uavhengig av kjønn, sosiale, kulturelle, økonomiske og evnemessige forutsetninger. I opplæringsloven § 8-2 står det blant annet: «Til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør.» Uttrykket «til vanleg» angir lovens utgangspunkt og hovedregel. Hovedregelen kan fravikes når det etter en konkret totalvurdering foreligger tilstrekkelig tungtveiende elevhensyn (Kunnskapsdepartementet, 2017).

Med det som utgangspunkt legger regelverket til grunn at elever kan organiseres etter faglig nivå dersom dette er nødvendig for at elevene skal få et forsvarlig utbytte av opplæringen. Vurderingen av behovet må gjøres for konkrete tilfeller og jevnlig for at slik organisering skal være tidsbegrenset. Elevene kan også organiseres etter kjønn dersom det etter en konkret totalvurdering foreligger tungtveiende elevhensyn, for eksempel dersom eleven ville oppleve det som integritetskrenkende å motta undervisning med begge kjønn til stede. Svømmeundervisning eller andre deler av kroppsøvingsfaget kan i konkrete tilfeller være slike eksempler (Kunnskapsdepartementet, 2017).

Samlet sett viser kunnskapsgrunnlaget at faglig nivådifferensiering kan virke negativt både skolefaglig og sosialt. Det er lite som tyder på at elevene i nivådelte grupper anstrenger seg mer for å forbedre sine prestasjoner. Et problem med faglig nivådeling synes å være at klassene eller gruppene med de svakeste prestasjonene ofte blir en «endestasjon» for lavt presterende elever, istedenfor grupper der man på en bedre måte kan ivareta deres behov.

Derimot tyder kunnskapsgrunnlaget på at kjønnsdelte klasser og skoler kan være positivt for skoleresultater, men at dette kan slå ulikt ut i ulike land og skolesystemer. Det er likevel viktig å presisere at studiene som viser positive effekter av differensiering etter kjønn er fra land med ganske andre kjønnsroller enn i det norske samfunnet. Det er dermed uvisst hvorvidt disse studiene har relevans for norske forhold. En kartlegging tyder på at i underkant av 22 prosent av norske grunnskoler praktiserer kjønnsdelt kroppsundervisning i ulik grad. Skolenes begrunnelser for kjønnsdeling er at jentenes deltagelse øker, at jenter har et sårbart selvbilde, at det er fysiske forskjeller mellom jenter og gutter, at gutter dominerer aktiviteten, og at jenter og gutter har ulike interesser og behov (Klomsten, 2016).

Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurdering er det eksisterende regelverket om faglig nivådifferensiering velbegrunnet i relevant forskning. Selv om kunnskapsgrunnlaget samlet sett viser at faglig nivådifferensiering kan virke negativt både skolefaglig og sosialt, finner studier også moderate positive effekter av nivådeling innad i hver klasse og i enkeltfag på tvers av klasser innenfor hvert kull. Etter utvalgets vurdering bør det derfor fortsatt være mulig å differensiere elevene etter faglig nivå. Samtidig er utvalget bekymret for mer omfattende former for nivådifferensiering, særlig dersom slike grupper blir permanente over lengre tidsperioder. Kunnskapsgrunnlaget viser at klassene eller gruppene med de svakeste prestasjonene ofte blir «endestasjonen» for lavt presterende elever, istedenfor grupper der man på en bedre kan ivareta deres behov. Utvalget mener at terskelen for faglig nivådifferensiering bør være høy. Utvalget mener derfor det bør utredes nærmere hvorvidt det er behov for å presisere vilkår i opplæringsloven § 8-2 for å motvirke omfattende former for differensiering av elever etter faglig nivå. Eksempler på slike vilkår kan være at organisering av elever etter faglig nivå skal være tidsavgrenset og evalueres regelmessig.

Det finnes mindre forskning på effekten av kjønnssegregerte skoler eller klasser på norske jenter og gutters skoleprestasjoner. Samtidig mener utvalget at det er sterke prinsipielle argumenter mot å dele inn skoler og klasser etter kjønn, også som systematiske utprøvinger for å finne eventuelle læringseffekter. Skolen skal bygge på mangfoldet i elevenes bakgrunn. Samfunnet elevene møter utenfor skolen og etter endt utdanning er mangfoldig. Et mangfold av elever i skolehverdagen vil også utfordre elever til å utforske nye interesseområder og ferdigheter og redusere kjønnsstereotypiske oppfatninger ved at elevene blir gjort mer oppmerksom på sine egne kjønnede oppfatninger. Etter utvalgets vurdering bør terskelen for å kunne organisere elevene etter kjønn og etnisk tilhørighet være vesentlig høyere enn terskelen for å kunne organisere elevene etter faglig nivå.

Utvalget anbefaler

• Opplæringslovutvalget utreder nærmere hvorvidt det er behov for å presisere vilkår i opplæringsloven § 8-2 for å motvirke omfattende former for differensiering av elever etter kjønn og faglig nivå.

15 Overganger i utdanningsløpet

Overganger mellom utdanningsløp og mellom utdanning og arbeid, kan utgjøre en mulighet for miljøskifte og fornyet motivasjon for arbeidsinnsats. På den annen side påvirker elevenes tidligere læring og karakterresultater videre muligheter og prestasjoner. Gutter er særlig utsatt i overganger, av flere grunner.

For det første har flere gutter enn jenter lave grunnskolepoeng, og det er en sterk sammenheng mellom grunnskolepoeng og sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring. For elever med lave grunnskolepoeng er også valget av utdanningsprogram viktig: I gruppene med under 35 grunnskolepoeng er fullføringsandelen 3–4 prosentpoeng lavere i studieforberedende program sammenlignet med yrkesfag (Statistisk sentralbyrå, 2018b). Elever uten grunnskolepoeng og elever med lave grunnskolepoeng har større sannsynlighet for å oppnå grunnkompetanse gjennom lærekandidatordningen enn å fullføre et yrkesfaglig utdanningsløp (E. Markussen, Grøgaard & Hjetland, 2018). Samtidig som utdanningsvalg virker viktig for fullføring blant elever med svake grunnskolekarakterer er denne gruppens valgmuligheter begrenset.

Dernest kan gutters senere modning være en utfordring når elevene står overfor viktige utdanningsvalg allerede i 15-årsalderen. Valgmodenhet er en betydelig utfordring i den norske utdanningsstrukturen, og rådgivning og utprøving kan utvikle elevenes valgmodenhet (Holen, 2014). Hegna (2014) viser at gutter som ønsker å ta høyere utdanning på 9. trinn i større grad endrer mening på 10. trinn og Vg2 enn jenter, i en studie fra Oslo. At noen elever og særlig gutter har senere fysisk modning, henger sammen med langsommere utvikling i kognitive ferdigheter (Koerselman & Pekkarinen, 2018). Det kan potensielt sett være en årsak til svake karakterprestasjoner.

Det er også få gutter som har anledning til å velge et studieforberedende utdanningsprogram som følger deres interesser. I 2017–2018 valgte over 40 prosent av guttene fysisk aktivitet som valgfag i ungdomsskolen, og fagene programmering og teknologi i praksis hadde over 80 prosent gutteandel der disse fagene ble tilbudt (Utdanningsdirektoratet, 2018h). Samtidig fikk kun 6 prosent av elevene plass på idrettsfag i 2017 og 3 prosent fikk plass på medier og kommunikasjon (Utdanningsdirektoratet, 2018f).

Kjønnsforskjellen i oppnådd utdanning fortsetter i høyere utdanning. Dette gjenspeiler at flere jenter velger studieforberedende fag og flere gutter velger yrkesfag, og hele 7 av 10 lærlinger er menn (Beregning gjort av Utdanningsdirektoratet for utvalget, 2018).

Overganger i utdanningssystemet representerer en mulighet for samfunnet til å påvirke kjønnstradisjonelle valg. Kjønnsdeling i arbeidslivet kan være negativt for inntektsutjevning, arbeidsmiljø og profesjonsutvikling (Holter, Svare & Egeland, 2008; Østbakken mfl., 2017). Dette handler til dels om at søkergruppen til en del fag er svært kjønnsdelt, både i videregående opplæring og høyere utdanning. Et annet problem er at enkelte utdanninger og skoler har svært høye inntakskrav eller særskilte krav som kan slå ut forskjellig for ulike kjønn.

15.1 Utdanningsoverganger fra ungdomstrinnet

I dag er det utdanningsstrukturen som i stor grad bestemmer når elevene tar utdanningsvalg, og i hvilke aldre deres prestasjoner får følger for videre utdanningsløp. Siden ungdoms utvikling skjer i ulik takt, er ikke alle elever klare for å ta utdanningsvalg i 10. klasse (Holen, 2014). Siden gutter har senere fysisk modning som henger sammen med kognitiv utvikling, er det grunn til å tro at dette tidspunktet er mer ugunstig for gutter enn for jenter.

Alternative tiltak

Alternativ a: Flytte vurdering og karakterbasert opptak fra 10. klasse til Vg1

Med dette alternativet vil elevene få terminkarakterer i 10. klasse, men standpunktkarakterer og avsluttende eksamen flyttes til etter Vg1. Elevene vil kunne velge mellom et yrkesfaglig og et studieforberedende grunnkurs, og det innføres et utprøvingsfag, der elever får testet utdanningsretninger i tidsavgrensede moduler. Det kan også vurderes å flytte undervisningen fra videregående opplæring til ungdomsskolen, og om undervisningen skal gjøres obligatorisk.

Alternativ b: Åpne for at elever kan forbedre karakterer som privatist

Dette alternativet åpner for at elever kan forbedre grunnskolekarakterer som privatist, men innfører ikke tilbud om et utforskende skoleår etter grunnskolen. Dette alternativet forutsetter at private skoler vil skape et undervisningstilbud for denne gruppen, slik tilfellet er etter videregående opplæring.

Alternativ c: Utforskende skoleår med mulighet for å forbedre karakterer

Med dette alternativet får elevene mulighet til å forbedre karakterer i kjernefag og utforske valgfag og ulike yrker. Fylkeskommunen bør få ansvar for ordningen, og kan løse oppgaven på flere måter. Folkehøyskoler bør også kunne tilby skoleåret og disse vil muligens trenge større frihet til å sette sammen innholdet. Ideelt bør elever ha flere ulike tilbud om utforskende skoleår å velge mellom for å treffe elever med ulike utfordringer.

Tilbudet bør utformes for ungdom som står i fare for å ikke fullføre videregående opplæring. Samtidig bør alle elever får tilbud om skoleåret ettersom det er vanskelig å sette en klar grense for hvilke elever som kan ha nytte av tilbudet. Man bør likevel unngå at elever som har godt grunnlag for å klare seg i videregående opplæring ser seg nødt til å ta et ekstra år for å forbedre karakterene sine. En løsning er å begrense antall fag som kan forbedres, for eksempel til norsk, matematikk og engelsk. En slik begrensning vil også sikre at ordningen ikke reduserer insentivene til å prestere godt på ungdomsskolen.

Alternativ d: Utforskende skoleår uten mulighet for å forbedre karakterer

Med dette alternativet får elevene tilbud om et utforskende skoleår, men uten mulighet for å forbedre vitnemålet. Irland har et slikt alternativt skoleår som går under betegnelsen The Transition Year Programme på flertallet av ungdomsskolene. Programmet har et sterkt fokus på personlig og sosial utvikling. (Jeffers, 2011). Skolene har stor frihet til å utvikle eget innhold, og det er ingen formell avgangseksamen. Det mangler kunnskap på om dette påvirker frafall i videregående opplæring.

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at dagens manglende fleksibilitet med hensyn til valgtidspunkt og alder ved tellende karakterer ikke gjenspeiler viktigheten av valgene og den bredden i modning som finnes i elevmassen ved 15-årsalderen.

Etter utvalgets vurdering skaper ikke alternativet om å flytte tidspunktet for vurdering og karakterbasert opptak til Vg1 mer fleksibilitet i systemet. Ungdom som sliter på skolen får ikke mulighet til å innhente seg faglig. Skoletrett ungdom vil få utsatt sin mulighet til å følge sine egne interesser, noe som kan øke risikoen for frafall i Vg1. Kjønnsforskjellene i karakterer på yrkesfag og studiespesialisering hver for seg er dessuten omtrent like store etter Vg1, og tiltaket vil dermed ha begrenset effekt (Grøgaard & Arnesen, 2016).

Utvalget mener at alternativet med å åpne for at elever kan forbedre karakterer fra grunnskolen som privatist, gir noe mer fleksibilitet. Ettersom alternativet ikke inneholder et motiverende eller utforskende element vil tilbudet imidlertid ikke være spesielt godt egnet for skoletrett ungdom. Dette alternativet vil trolig føre til mer konkurranse i opptaket til videregående opplæring. Det vil også være en betydelig kostnad for elevene som foreldrene eller Lånekassen må dekke.

Utvalget anbefaler at alternativet med et utforskende skoleår innføres som et tilbud, men på en måte som kan effektevalueres. Evalueringene av den danske ordningen gir grunnlag for å tro at et utforskende skoleår vil føre til bedre faglige prestasjoner og økt motivasjon, som igjen antas å kunne føre til økt fullføring av videregående opplæring. Utvalget legger vekt at alternativet kan være spesielt gunstig for gutter. Det er likevel behov for bedre kunnskap om hvilke effekter slike tilbud har for elevenes læring og utvikling. Evalueringen bør vurdere om tilbudet skal utvides til en rettighet eller avvikles.

Utvalget presiserer at det utforskende skoleåret ikke bør komme på bekostning av tidligere innsats, men gi elever anledning til å gjenvinne motivasjon for skolearbeid, dekke faglige hull og forbedre karakterer i enkelte fag, og sette elever i stand til å ta gode yrkes- og utdanningsvalg.

Alternativet med et utforskende skoleår er relativt kostbart jf. kapittel 16. Beregninger viser at 1 av 7 elever som ellers ikke hadde fullført videregående opplæring må fullføre som følge av tiltaket, for at tiltaket skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Utvalget anbefaler

• utvikle og effektevaluere tilbud om et utforskende skoleår etter grunnskolen.

15.2 Endringer i inntaksforskriften til videregående opplæring

Omtrent 98 prosent av elevene fra grunnskolen starter direkte i videregående opplæring. Inntaksreglene for videregående opplæring har dermed betydelige konskvenser for svært mange elever. Utvalget mener inntakssystemet for videregående opplæring bør legge til rette for gode faglige prestasjoner i grunnskolen og videregående skole, og at flere fullfører videregående opplæring. Inntakssystemet bør også sikre likebehandling og motarbeide kjønnssegregering i yrkeslivet, av hensyn til samfunnets behov for yrkesutøvere av begge kjønn og individets reelle muligheter til å velge blant et bredt spekter av yrker.

15.2.1 Åpne for alternativer til karakterbasert inntak

Etter dagens forskrift er inntak i videregående utdanning basert på grunnskolepoeng. Fylkeskommuner fastsetter nærmere regler gjennom en lokal forskrift om inntak. I noen fylker er det i praksis et geografisk inntakssystem, enten fordi hvert inntaksområde dekker få skoler eller fordi få elever søker seg til andre skoler, enn sin nærskole. Det er først og fremst i og rundt byene Oslo, Bergen og Stavanger at det er sterk konkurranse om elevplassene på de mest populære skolene.

Dagens inntakssystem gir valgfrihet først og fremst til elever med høyt karakternivå, selv om valg av utdanningsprogram og motivasjon betyr mye for fullføringsgraden til lavt presterende elever. Gjennom å belønne gode karakterer med økt valgfrihet holder systemet dessuten elevene ansvarlig for hele sin prestasjon, også den delen som skyldes kjønn, sosial bakgrunn og læringsutbytte fra barneskolen. Dette står i kontrast til idealet for evaluering av skoler, som justerer for forskjeller som skyldes elevbakgrunn og tidligere prestasjoner for at alle skoler skal likebehandles (Falch, Bensnes & Strøm, 2016; E. Markussen mfl., 2017; Steffensen mfl., 2017).

Systemet med karakterbasert inntak har også noen fordeler. Ordningen respekterer elevenes ønsker i så stor grad som mulig, og det er ikke mulig for to elever å bytte skoleplass uten at minst en av dem ender opp med en mindre ønsket plass. En annen fordel med karakterbasert inntak er at det skaper konkurranse mellom elever som stimulerer til bedre prestasjoner (Haraldsvik, 2014).

Konkurranse kan imidlertid også føre til skolestress og lavere skolemotivasjon. Overgangen fra regionbasert til felles karakterbasert opptak i Oslo førte til lavere motivasjon for skolen blant jenter i 10. klasse (Hopland & Nyhus, 2016). En del elever med karakterer rundt inntaksgrensene opplever at hver enkeltkarakter blir svært viktig for videre opptak. Samtidig har en god del elever for lave poengsummer til å konkurrere om inntak ved de fleste av skolene, og noen elever kommer inn der de ønsker selv med liten innsats i ungdomsskolen.

En mulighet er at gutter og eventuelt andre lavt presterende grupper får generelle ekstrapoeng når de søker om videregående opplæring. Siden fylkeskommuner ikke har tilgang på bakgrunnsvariable som foreldres utdanning på sine elever, vil ekstrapoeng for å bedre sosial utjevning måtte medføre tilleggspoeng til bydeler med lav gjennomsnittsinntekt. Utenfor de store byene kunne man tenkt seg at elever fra kommuner med lav gjennomsnittsinntekt fikk tilleggspoeng. Det er vanskelig å tenke seg at et system med generelle ekstrapoeng kan bli særlig treffsikkert for å nå gutter eller svakt presterende grupper. Det er en betydelig andel gutter som ikke har problemer med å konkurrere med jenter om skoleinntak, og bydeler med svakere prestasjoner har områder og elever med svært høyt utdannede foreldre. Det vil være vanskelig å avgjøre hvilke kriterier som skal legges til grunn for ekstrapoeng. Dette alternativet gjør heller ikke noe med utfordringen ved at konkurransetrykket blir svært ulikt fordelt mellom individer.

Utvalgets vurderinger

Inntak basert på karakterprogresjon

Utvalget foreslår å utrede om fylkeskommunene bør kunne basere inntaket på karakterprogresjon i stedet for karakterer, i tillegg til ordinært karakterbasert inntak og geografisk bestemt inntak. Med karakterprogresjon mener utvalget hvor mye eleven har løftet seg i prestasjoner gjennom ungdomsskolen. Dette vil belønne innsatsen som elevene legger i ungdomsskolen, men ikke ansvarliggjøre elevene for forhold som de ikke selv kan gjøre noe med.

Det er flere måter å gjøre dette på. En løsning er å dele elevene inn i mestringsnivåer basert på resultater fra de nasjonale prøvene på 8. trinn, og at elevene konkurrerer om inntak til videregående med karakterene fra 10. trinn innen sitt mestringsnivå. Mestringsnivåene defineres gjennom et snitt av de nasjonale prøvene på 8. trinn. Hvert mestringsnivå gis en kvote av opptaket på hver skole, basert på andelen som har søkt fra dette mestringsnivået, jf. figur 15.1.

Det vil gjøre at det er akkurat like vanskelig å komme inn på en skole for elever på alle mestringsnivåer, og elevene konkurrerer da bare med andre elever med de samme forutsetningene. Flere gutter enn jenter vil befinne seg på de lavere mestringsnivåene og ordningen vil trolig respektere gutters preferanser mer i skoleinntaket. Imidlertid vil ikke tiltaket innebære at systemet utjevner forskjeller i elevmassen mellom videregående skoler som skyldes seleksjon, for eksempel ved at høyt presterende elever søker seg til en bestemt skole.

Utvalget ser minst to mulige utfordringer ved å bruke nasjonale prøver til dette formålet. Den ene er at de nasjonale prøvene ikke er et treffsikkert mål på prestasjonsnivå for alle elever. En annen utfordring er at det kan gi elevene insentiver til å prestere dårligere på den nasjonale prøven på 8. trinn for å bli plassert i et lavere mestringsnivå i skoleinntaket. Det bør derfor gis rom for at lærere kan omplassere elever som har karakterer som ligger nærmere snittet til et annet mestringsnivå enn sitt tilordnede 1. termin og eventuelt 2. termin på 8. trinn. Hvor mange dette vil gjelde vil blant annet avhenge av antall mestringsnivåer, men for at det skal gi mening å benytte nasjonale prøver på denne måten bør dette gjelde et mindretall. Dette kan åpne for uheldige forsøk på påvirkning av lærerens avgjørelse fra elevens side. Dette kan også åpne for større grad av sosiale forskjeller mellom elever, da elever fra ressurssterke hjem og jenter vil kunne være bedre til å påvirke systemet. Samtidig er det slike utfordringer ved måten karakterer basert på lærervurdering fungerer også i dag.

En annen utfordring med denne modellen er at den er mindre oversiktlig enn dagens modell. Det vil bli mindre gjennomsiktig hvordan man ligger an for å komme inn på ulike videregående skoler, og det kan føre til lavere innsats og motivasjon fordi man ikke forstår systemet. Elevene bør få oppgitt sitt mestringsnivå og karaktersnitt i mestringsnivået hver termin, og inntaksgrenser etter mestringsnivå bør offentliggjøres. Gjennom offentliggjøring av inntaksgrenser og søkertall opprettholder ideelt sett skolene fortsatt en konkurranse mellom seg om elevene og det vil være attraktivt å jobbe på skoler med elever som er i stand til å forbedre sine skoleprestasjoner. Skoler får dessuten uttelling for å gjøre seg attraktiv for andre elevgrupper enn de høyest presterende.

Selv om karakterprogresjon har blitt beregnet ved flere anledninger i forsknings- og styringssammenheng, er inntak til videregående skole basert på dette i stor grad nybrottsarbeid. Utvalget anbefaler derfor at alternativet utredes grundig ved bruk av ekstern utlysning. Etter utvalgets vurdering kan modellen føre til økt fullføring ettersom preferansene til lavt presterende elever vektlegges i større grad enn i dag. Dessuten gir modellen gode insentiver til faglig prestasjon i ungdomsskolen, og likebehandler personer med likt utgangspunkt på 8. trinn.

Samtidig vil det kunne være flere utilsiktede effekter av tiltaket, og utvalget har ikke full oversikt over disse. En utredning bør simulere hvordan ordningen vil påvirke ulike elevgrupper, dvs. hvem som får tilbud som i større grad samsvarer med egne preferanser, og hvem som i mindre grad får sine ønsker oppfylt. Spesielt bør utredningen anbefale hvor mange mestringsnivå modellen bør legge til grunn. I dag defineres mestringsnivå på nasjonale prøver etter en femdelt inndeling med de laveste 10 prosent, neste 20 prosent, 40 prosent, 20 prosent og høyeste 10 prosentene av elevene i hver gruppe. Deles det i få mestringsnivåer, vil faktorpoeng (poengscoren på nasjonale prøver) innen hvert mestringsnivå spille en større rolle enn karakterprogresjon i opptaket, og det vil være uheldig ut fra prinsippet om likebehandling. Deles det i for mange grupper, vil en utfordring være knyttet til tak- og bunneffekter og at mange program- og skolekombinasjoner kun vil ha en eller noen få kandidater fra et mestringsnivå, som vil gjøre at inntaket blir mer tilfeldig.

Inntak basert på enkeltkarakterer eller opptaksprøve/intervju

I dagens forskrift til opplæringsloven kan fylkeskommunen fastsette særskilte regler for inntak til Vg1 musikk, dans, drama og idrettsfag der inntil 50 prosent kan tas opp på grunnlag av dokumentasjon av ferdighet eller inntaksprøve. I utdanningsløp som leder frem til praksisbrevprøve eller til både yrkes- og studiekompetanse kan elevene tas opp på intervju.

Gutter har større spredning i sine karakterer enn jenter og elever med stor spredning i karakterer har økt risiko for frafall i videregående opplæring, etter at karaktersnittet er tatt hensyn til (Sandsør, 2016). Det kan dermed være hensiktsmessig å prioritere elever med et sterkt talent og motivasjon innenfor et fagområde i inntaket til enkelte fag. Dette må balanseres mot hensynet til å skape insentiver for gode prestasjoner i alle fag, også blant elever med et særskilt talent.

Utvalget mener derfor at regelverket bør åpne for at fylkeskommuner selv kan velge hvilke utdanningsprogrammer som skal kombinere karakterbasert opptak med opptak basert på dokumentasjon av ferdighet i form av en enkeltkarakter, inntaksprøve, eller intervju. Utvalget mener denne myndigheten bør legges til fylkeskommunene ettersom de har ansvar for både å øke fullføringsgraden i videregående opplæring, og å samarbeide med bedriftene for å finne læreplasser til elevene. Det er dermed naturlig at fylket har dialog med arbeidslivet lokalt for å sikre at elevgruppen tilfredsstiller arbeidslivets behov. Eksempelvis kunne restaurant og matfag og design og håndverk være utdanningsprogram som benytter karakter i henholdsvis mat og helse og kunst og håndverk eller opptaksprøve i opptaket. Utvalget mener videre at for elever som tas opp på en kombinasjon av egnethet og grunnskolepoeng, bør egnethet telle maksimalt 50 prosent. Dette vil skape noe sterkere insentiver til karakterprestasjoner også blant elever med et særskilt talent enn det dagens kvoteordning vil gjøre.

Utvalget anbefaler

• utrede ulike modeller for inntak til videregående opplæring basert på karakterprogresjon

• endre reglene for særskilt opptak slik at elever kan tas opp på en kombinasjon av egnethet og grunnskolepoeng. Egnethet kan telle maksimalt 50 prosent.

• åpne for at flere utdanningsprogrammer har anledning til opptak basert på en kombinasjon av grunnskolepoeng og enkeltkarakterer eller opptaksprøve og intervju.

15.2.2 Innføre ekstrapoeng der et kjønn er underrepresentert

I behandlingen av Meld. St. 7 (2015–2016) fattet Stortinget et vedtak om å be regjeringen utrede ekstrapoeng til gutter og jenter som søker på utdanningsløp i videregående opplæring med for eksempel 80 prosent eller mer av det motsatte kjønnet (Vedtak 604, 2015–2016). Utdanningsdirektoratet fikk i oppdrag å vurdere innføring av ekstrapoeng etter kjønn ved inntak til videregående opplæring (Utdanningsdirektoratet, 2018c), og Kunnskapsdepartementet ba deretter Stoltenbergutvalget vurdere forslaget som del av sitt arbeid.

I dag er søking, opptak og fullføring av videregående utdanningsprogram svært kjønnsdelt. I utdanningsprogrammene design og håndverk og helse- og oppvekstfag er gutteandelen blant de som fullfører i løpet av fem år henholdsvis 11 prosent og 14 prosent. I motsatt ende finner vi bygg- og anleggsteknikk, teknikk og industriell produksjon og elektrofag, der gutteandelen er mellom 87 og 96 prosent (Utdanningsdirektoratet, 2018f).

Utvalgets vurderinger

For at ekstrapoeng til det underrepresenterte kjønn skal gi en effekt, må det finnes søkere som er villige til å fylle plassene. Ekstrapoeng til et underrepresentert kjønn kan dermed ikke erstatte holdningskampanjer eller bevisstgjøring blant rådgivere dersom hovedutfordringen ligger i kjønnsdelte utdanningsvalg. En mulighet er derfor å intensivere bruk av rekrutteringskampanjer for å få flere ungdommer til å velge kjønnsutradisjonelt i opptak til videregående skole. Regelverket kan også forutsette at andre virkemidler har vært utprøvd, før mer inngripende virkemidler som ekstrapoeng kan benyttes. Dette vil speile forskriften for opptak til høyere utdanning, som allerede har en slik regel. I Meld. St. 7 (2015–2016) vises det til flere gode eksempler på rekrutteringskampanjer for å få flere til å velge kjønnsutradisjonelt. Fylkesmannen i Oppland gjennomførte for eksempel et prosjekt der gutter på ungdomsskolen fikk anledning til å arbeide i barnehager.

På den annen side er det vanskelig å legge dagens søkergruppe til grunn i vurderingen av ekstrapoeng ettersom søkerne tar inntaksgrensene i betraktning når de søker på videregående skoler. Dersom tallene fra 2017 legges til grunn, er det tett samsvar mellom kjønnsdeling i søkertall og i inntak til utdanningsprogrammer, men det er ikke fullt samsvar. Dersom alle jenter som søkte hadde kommet inn på bygg- og anleggsteknikk, elektrofag og teknikk og industriell produksjon hadde det utgjort 135 flere jenter, som ville ha økt andelen på utradisjonelle programmer med 13 prosent. Hadde guttene som søkte design og håndverk og helse- og oppvekstfag kommet inn ville det gått 124 flere gutter på disse programmene, noe som utgjør 5 prosent av dem som i dag går utradisjonelle retninger.

Dersom det skal innføres ekstrapoeng i inntaket til videregående skole, kan dette gjøres på ulike måter. En løsning er å gi ekstrapoeng til det underrepresenterte kjønnet der kjønnsforskjellen i opptaket til utdanningsprogrammet på nasjonalt eller fylkesnivå er skjevere enn 80 prosent i favør av et kjønn. En annen løsning er å gi ekstrapoeng til det underrepresenterte kjønnet på kombinasjoner av utdanningsprogrammer og skoler der forskjellen er 80 prosent i et kjønns favør i fullføringsandelen.

Meld. St. 7 (2015–2016) argumenterer for at ekstrapoeng eller kvotering vil føre til at kandidater tas inn i en profesjon på bekostning av bedre kvalifiserte søkere. Utvalget mener slike konsekvenser må veies mot hensynet til en likere kjønnsbalanse i yrkessammensetningen. Det bør uansett ikke innføres for mange ekstrapoeng. Etter utvalgets vurdering vil mange ekstrapoeng være urimelig og kunne skape lavere insentiver til karakterprestasjoner for personer med kjønnsutradisjonelle utdanningsambisjoner. Et naturlig øvre tak på antall ekstrapoeng ligger muligens i den gjennomsnittlige kjønnsforskjellen i grunnskolepoeng.

Etter utvalgets vurdering vil inkludering av kombinasjoner av utdanningsprogram og skoler i avgjørelsen om ekstrapoeng ta hensyn til at kjønnssegregerte klasser kan ha negative innvirkninger på skolemiljø og skoleprestasjoner, særlig for gutter. Ved å benytte fullføringsgrad i stedet for kjønnsforskjell i opptak vil man også endre på forskjeller i profesjonssammensetningen, som kan bli skjev til tross for et jevnt opptak dersom et kjønn fullfører utdanning i mindre grad enn det andre.

Utvalget mener derfor at regelverket bør åpne for utprøvinger av to ekstrapoeng, og at det deretter vurderes om effekten av tiltaket tilsier at ekstrapoengene bør økes. Etter utvalgets vurdering vil tiltaket antagelig ha begrenset effekt ettersom hovedutfordringen med kjønnsdelte utdanningsløp ligger i kjønnsdelt søking. For å styrke rekrutteringen bør tiltaket betinges på at fylkeskommunen har forsøkt andre virkemidler.

Utvalget mener videre at beslutninger om bruk av ekstrapoeng bør tas lokalt. Fylkespolitikere er bedre i stand til å vurdere lokale behov for ekstrapoeng og veie dette mot andre hensyn. Fylkene bør også drøfte tidsbegrensninger for tiltaket. Fylkeskommunen bør kunne opprettholde ekstrapoengene frem til en mindre skjev fordeling enn 80/20 holder seg stabil over tid.

Utvalget anbefaler

• fylkeskommuner kan gi inntil to ekstrapoeng til det underrepresenterte kjønnet på utdaningsprogrammer og skoler der kjønnsfordelingen er skjevere enn 80/20.

15.2.3 Minstekrav for opptak til studiespesialisering

Etter dagens inntaksordning kan elevene søke fritt på alle utdanningsprogrammer. Selv om karakterforskjeller ligger til grunn for inntaket, kan likevel elever havne i utdanningsløp der de har svært svake faglige forutsetninger for å gjennomføre. Blant elever med 10–24 grunnskolepoeng fullfører kun 16 prosent av de som begynner på studieforberedende program innen fem år, og 20 prosent fullfører i yrkesfag. I gruppene med under 35 grunnskolepoeng er fullføringsandelen 3–4 prosentpoeng lavere i studieforberedende program sammenlignet med yrkesfag, og samtlige grupper har lavere fullføringsandel enn 50 prosent (Statistisk sentralbyrå, 2018b). Lave grunnskolepoeng er et signal om både svake forutsetninger og lav motivasjon for å gjennomføre et teoritungt utdanningsprogram som studiespesialisering. I de to laveste gruppene er menns fullføringsandel høyere enn kvinners. Videre er kjønnsforskjellen mellom yrkesfag og studieforberedende større for gutter, på 5–8 poeng i de ulike gruppene.

Mange praktiske og interessebaserte utdanningsprogrammer er utilgjengelige for gruppen med de laveste karakterene, og en del ender opp i studiespesialiserende programmer. I gruppene med 10–24 grunnskolepoeng og 25–29 grunnskolepoeng begynte henholdsvis 8 prosent og 9 prosent på studieforberedende linjer i 2012, mens dette gjaldt 20 prosent i gruppen med 30–34 grunnskolepoeng. Studiespesialisering er et billig utdanningsprogram for fylkeskommunene, og elevene går ofte i store klasser, som ikke er godt egnet for elever som trenger mye tilrettelagt undervisning.

Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurdering bør det utredes en nedre karaktergrense for opptak til studiespesialisering, for eksempel 30 eller 35 grunnskolepoeng. Gitt den lave sannsynligheten for fullføring av et studiespesialiserende løp for elever med under 35 grunnskolepoeng kan en slik grense være det beste for elevene, selv om det innskrenker deres valgmuligheter. Hensikten med tiltaket er at fylkeskommunene skal forplikte seg til å tilby andre attraktive utdanningstilbud for denne gruppen snarere enn at elever skal stenges ute fra et tilbud. Utvalget vurderer hensynet til økt fullføring som særlig tungtveiende og mener derfor at også inngripende tiltak som dette bør vurderes for å endre på det faktum at elever med svake grunnskolepoeng har svært lav fullføringsgrad.

Utredningen bør drøfte ulike modeller for en slik nedre karaktergrense. For eksempel kan et minstekrav ha et visst rom for unntak for enkeltelever basert på en anbefaling fra lærer eller rådgiver fra ungdomsskolen. Utredningen bør også drøfte fordeler og ulemper med en veiledende norm for en nedre karaktergrense som pålegger rådgivere å anbefale andre utdanningsløp enn studiespesialisering til elever med svake karakterer fra grunnskolen.

For utvalget er det en forutsetning for en nedre grense for opptak til studiespesialisering at flere av de andre anbefalingene fra utvalget gjennomføres. Det gjelder særlig forslaget om et utforskende skoleår etter grunnskolen der elevene får mulighet til å forbedre sine karakterer og faglige prestasjoner, opptak til videregående opplæring basert på en kombinasjon av grunnskolepoeng og egnethet og styrking av utdanningsløp som kombinerer studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

Utvalget mener også at elever uten eller med færre enn 30 grunnskolepoeng og som ønsker å begynne på yrkesfaglige utdanningsprogrammer, bør anbefales lærekandidatordningen. Også på yrkesfaglige utdanningsprogrammer er et tilstrekkelig faglig grunnlag fra grunnskolen en forutsetning for å lykkes med opplæringen.

Utvalget anbefaler

• utrede en nedre karaktergrense for opptak til studiespesialisering, for eksempel på 35 grunnskolepoeng.

15.3 Styrke kombinerte utdanningsløp i videregående opplæring

Forskning viser at betydningen av praktisk og variert læring for egen skoleinnsats er viktigere for skolefaglig svake elever enn for skolefaglig sterke elever (Dæhlen, Smette & Strandbu, 2011). På ungdomstrinnet har lite skolemotiverte elever større arbeidsinnsats i valgfag enn i andre fag (Dæhlen & Eriksen, 2015).

I videregående opplæring er det få gutter som har anledning til å velge studieforberedende utdanningsprogrammer som følger deres interesser. I 2017 fikk kun 6 prosent av elevene plass på idrettsfag og 3 prosent fikk plass på medier og kommunikasjon, som er eksempler på utdanningsprogrammer med høy søkning og som mange gutter trolig ville vært interesserte i (Utdanningsdirektoratet, 2018f). Det er også mange yrkesfaglige utdanningsprogrammer som har høye inntakskrav. Mange svake elever ender dermed opp i studiespesialiserende løp, der de har lave forutsetninger for å lykkes.

Påbygg til studiekompetanse velges av rundt 20 prosent av elevene som fullfører Vg2 yrkesfag (Utdanningsdirektoratet, 2016a). En av fem påbyggselever ønsket å ta yrkesfag med påbygg allerede før de startet videregående opplæring (E. Markussen & Gloppen, 2012). Hele 92 prosent av påbyggselevene har valgt påbygg som førstevalg, og bare 6 prosent tar påbygg fordi de ikke får læreplass. Samtidig er andelen elever som fullfører og består Vg3 påbygg svært lav, jf. tabell 15.1. Dette er vesentelig lavere enn fullføringen i Vg3 i studieforberedende løp (utenom påbygg) og Vg2 yrkesfag, som begge var 84 prosent i 2014–15 (E. Markussen mfl., 2017). Blant elever som tar påbygg etter Vg2 uten å først ha oppnådd yrkeskompetanse, fullfører 63 prosent av guttene og 70 prosent av jentene. Blant elevene som har fullført fag- eller svennebrev fullfører derimot gutter og jenter i like stor grad. Det tyder på at det kan være gunstig for en del gutter å først fullføre fagopplæring for deretter å ta påbygg. Svakt faglig grunnlag er likevel den klart viktigste grunnen til høyt frafall på påbygg, og det er spesielt til eksamen at påbyggelevene stryker (E. Markussen & Gloppen, 2012).

Utdanningsløp som kombinerer yrkes- og studiekompetanse (YSK) er en ordning som er ettertraktet blant elever og hos bedrifter, og som får gode tilbakemeldinger fra sektoren.19 I denne ordningen går elevene et integrert fireårig løp som både gir fagbrev og studiekompetanse. Elevene har studieforberedende fag som ofte gir spesiell studiekompetanse, yrkesfaglig opplæring i skole, og praksis i bedrift alle fire årene. I enkelte fylker tas elevene opp på karakterer, mens andre steder blir elevene tatt opp på intervju og bedriftene som inngår i samarbeidet er med i avgjørelsen om opptak. Dette er en ordning som tiltrekker seg spesielt høyt kvalifiserte elever.

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at flere elever enn i dag bør få utvikle sine interesser gjennom videregående opplæring. Det er trolig at særlig flere gutter ville ha fullført videregående opplæring dersom de hadde fått utløp for sine interesser i opplæringen. I tillegg mener utvalget at det er positive synergieffekter mellom kombinert studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer som kan gjøre elevene mer attraktive som arbeidstakere. Det er også mulig at det er enklere å velge kjønnsutradisjonelt dersom eleven også blir del av et faglig og sosialt fellesskap utover det aktuelle yrkesfaget.

Utvalget mener derfor at fylkeskommunene bør utvide tilbudet av studieforberedende utdanningsprogrammer som i dag har høy søkning i forhold til elevplasser. For å tilrettelegge for dette bør inntektssystemet for fylkeskommunene endres. I dag får fylker med en høy andel elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer og utdanningsprogrammet musikk, dans og drama på studieforberedende høyere inntekter enn fylker med mange elever på andre studieforberedende utdanningsprogrammer. Utvalget foreslår å plassere alle studieforberedende utdanningsprogrammer utenom studiespesialisering innenfor kategorien for høykostnadsprogram i inntektssystemet for fylkeskommunen. For å legge til rette for at fylkeskommunene faktisk øker kapasiteten i disse programmene mener utvalget at fylkeskommunene bør kompenseres gjennom rammetilskuddet, jf. kapittel 16. Yrkesfaglige utdanningsprogram bør fortsatt være høykostnadsprogram i inntektssystemet.

Utvalget mener også at utdanningsløp som kombinerer studieforberedende og yrkefaglige utdanningsprogrammer bør utredes. En mulighet er å utvide dagens ordning som kombinerer yrkes- og studiekompetanse (YSK) til en bredere elevmasse. I dag tilbys YSK innen bygg og anlegg, teknikk og industriell produksjon, elektrofag og helse- og sosialfag. Disse er spesielt innrettet mot at elevene skal kunne fortsette på henholdsvis (sivil)ingeniørfag og medisin. Det kan være en stor verdi i at teoretisk flinke elever også tar fagbrev, og siden disse ofte har ambisjoner om høyere utdanning kan kombinerte utdanningsløp tiltrekke seg elever til yrkesfag som ellers hadde gått studieforberedende løp. Det er imidlertid grunner til å tro at dette også er en god løsning for en bredere gruppe elever. Dagens påbyggingsår oppleves som svært krevende av elevene, med kun fellesfag. Det er en stor overgang fra Vg2 yrkesfag der utdanningsprogrammene har både praktiske programfag og mer teoretiske fellesfag. Gitt elevenes tildels svake faglige grunnlag, er det krevende å løfte denne gruppen tilstrekkelig i løpet av kun et år. Det er trolig at elevene ville gjort det bedre i kombinerte løp der fellesfagene er jevnere spredt utover utdanningsløpet. Etter utvalgets vurdering bør det gis muligheter for utdanningsløp som kombinerer yrkes- og studiekompetanse innenfor alle yrkesfaglige retninger.

En slik utredning bør også omfatte utdanningsløp som kombinerer yrkesfag med programfag fra studieforberedende utdanningsprogrammer i et treårig skoleløp før læretid. En slik tilleggskompetanse kan være attraktiv for både elever og arbeidsgivere. Et eksempel er å kombinere barne- og ungdomsarbeider med programfag fra utdanningsprogrammet musikk, dans og drama. I andre tilfeller kan det være løp som først og fremst gjør at elevene trives bedre på skolen, og som dermed kan øke fullføringen. For eksempel kan utdanningsløp som kombinerer yrkesfag med progamfag fra utdanningsprogrammet idrettsfag eller medier og kommunikasjon øke fullføringsgraden særlig blant gutter.

Slike utdanningsløp er trolig mer kostbare å gjennomføre, og det må investeres i for eksempel idrettsutstyr, datamaskiner, verksteder og lignende. For utdanningsløp som kombinerer yrkesfag med programfag fra studieforberedende utdanningsprogrammer i treårige skoleløp før læretid medfører endringen også en økning i antall skoleår. Utvalget mener det bør opprettes et øremerket investeringstilskudd til fylkeskommunene for å utvikle slike kombinerte utdanningsløp. Ettersom tilskuddet er knyttet til utvikling av tilbud som delvis finnes allerede i fylkeskommunene mener utvalget at tilskuddet bør ha et krav om kommunal medfinansiering, og til slutt bør midlene innlemmes i rammetilskuddet når de kombinerte utdanningsløpene er fastsatt i tilbudsstrukturen for videregående opplæring, jf. kapittel 16.

Utvalget mener også at påbygg til studiekompetanse bør målrettes mot elever som endrer utdanningsplaner i løpet av opplæringen. Utvalget er bekymret over den svært høye strykprosenten på påbygg, og mener utdanningsrådgivere bør fraråde elever som ønsker både yrkes- og studiekompetanse å satse på et utdanningsløp med yrkesfag og påbygg. Disse elevene bør heller kunne velge kombinerte utdanningsløp.

Utvalget anbefaler

• plassere alle studieforberedende utdanningsprogram utenom studiespesialisering i kategorien for høykostnadsprogram i inntektssystemet for fylkeskommunen, og kompensere fylkeskommunen gjennom rammetilskuddet.

• utrede utdanningsløp som kombinerer yrkes- og studiekompetanse og yrkesfag med interessebaserte programfag fra studieforberedende utdanningsprogram

• innføre et øremerket investeringstilskudd til fylkeskommunene for å utvikle utdanningsløp som kombinerer studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

• påbygg til studiekompetanse målrettes mot elever som endrer utdanningsplaner i løpet av opplæringen.

15.4 Lovfeste rett til læreplass

Opplæringsloven slår fast at alle har rett til treårig videregående opplæring som gir studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse. I 2017 var det 8 100 flere søkere enn læreplasser, som betyr at 28 prosent av søkerne ikke fikk læreplass (Kunnskapsdepartementet, 2018b). Blant søkere med ungdomsrett er 73 prosent gutter, og 72 prosent av søkere med ungdomsrett som får læreplass er gutter. De som ikke får læreplass har 6,8 færre karakterpoeng fra Vg2 og lavere fravær, og søkere med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i forhold til søkermassen.

Søkere med ungdomsrett som ikke får læreplass får i dag tilbud om yrkesopplæring Vg3 i skole, med praksisplass i bedrift. Kun 2 500 elever startet yrkesopplæring Vg3 i 2017. En evaluering viser at opplæring i skole ikke verdsettes like høyt som læreplass i arbeidsmarkedet, og at mange i sektoren anser ordningen som et nødvendig onde (Aspøy & Nyen, 2015). Dersom ordningen styrkes, kan den utkonkurrere lærlingordningen. Lærebedrifter bruker praksisplasser som en utvidet prøvetid da de har mulighet til å tilby praksiseleven lærlingplass ved et senere tidspunkt, eller de tar inn praksiselever ut fra et samfunnsansvar (Aspøy & Nyen, 2015). Ordningen er for lite meritterende til at de av elevene som er uten læreplass og har best karakterer og lavest fravær velger ordningen. Den er også lite motiverende for den svakest presterende gruppen. Aspøy og Nyen (2015) fant at andelen på Vg3 yrkesopplæring i skole som enten besto fagprøven eller fikk lærekontrakt var på 38–55 prosent i fylkene de undersøkte. Til sammenligning viser nasjonale tall at 83 prosent av lærlingene i bedrift som startet i 2012, fullførte med fagbrev i løpet av fem år (Utdanningsdirektoratet, 2018f).

I 2011 ble muligheten for å lovfeste rett til læreplass utredet av Utdanningsdirektoratet (2011). Utredningen støttet seg på et juridisk notat om rett til læreplass av professor emeritus Henning Jakhelln ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo. Den konkluderte med at en rett til læreplass vil måtte medføre en plikt til å gi læreplass, og at en slik plikt vil være for inngripende å legge på bedrifter. Det ble også drøftet om fylkeskommunen kan være pliktsubjekt. Det ble problematisert at fylkeskommunen dermed ville måtte tilby læreplasser der det ikke forelå tilbud fra bedrifter, noe som vil kunne føre til opplæringsplasser som i realiteten kun var en videreføring av skolegangen. Utredningen begrenset seg i stor grad til en juridisk vurdering. Å skape samsvar mellom antall skoleplasser og antall læreplasser ble avskrevet som en umulighet i utredningen, basert på drøfting med arbeidslivet og nordiske kollegaer. Hverken utdanningsvitenskapelige eller økonomiske forskningsmiljøer fikk i oppdrag å vurdere dette.

I 2016 kom Riksrevisjonen med en rapport om styresmaktene sitt arbeid for å øke antall læreplasser (Riksrevisjonen, 2016). Der konkluderes det med at styresmaktene ikke har prioritert arbeidet med å rekruttere nye lærebedrifter høyt nok. Den viser også at økt lærlingtilskudd er det tiltaket som flest private lærebedrifter mener vil bidra til at de tar inn flere lærlinger.

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener det bør innføres en lovfestet rett til læreplass for elever som fullfører Vg2 yrkesfag. Retten bør gis til alle som har fullført og bestått Vg2 innen tre måneder fra utstedelse av kompetansebevis. Utgangspunktet bør være at fylkeskommunen er pliktsubjekt, men at bedrifter skal tilby læreplassene. Etter utvalgets vurdering ligger det ikke noe vesentlig nytt i at kommunen får en plikt som de ikke selv er i stand til å fylle. Retten til barnehageplass ble innført under en erkjennelse av at det krevde en betydelig utbygging av private barnehager. Da denne rettigheten ble innført var det viktig at kommunene fikk virkemidler til å opprette de plassene som krevdes, gjennom økt tilskudd og bruk av markedsmekanismer for å realisere målet. På samme måte mener utvalget at fylkeskommunene bør få en rekke nye virkemidler for å skape likevekt i markedet for læreplasser.

For det første foreslås det at fylkeskommunene må inngå kontrakter med opsjoner på læreplasser. I dag inngår fylkeskommunene avtaler med bedrifter samme år som lærlingene går ut i lære. For å sikre nok lærlingplasser må fylkeskommunene kjøpe opsjoner på lærlingkontrakter av lærebedriftene før elevene tas opp til Vg1. En opsjon er en kontrakt som gir fylkeskommunen rett, men ikke plikt, til å disponere en læreplass i bedriften. Lærebedriftene bør kunne selge opsjoner mellom seg før lærlingen tiltrer. Det vil redusere risikoen for bedriften, ved at tapet ikke blir like stort om bedriften for eksempel får færre ordrer enn den regnet med. Staten bør kreve at fylkeskommuner har opsjoner på minst 50 prosent av læreplassene ved opptak til Vg1. Prisen på opsjonen fastsettes i markedet. Ordningen medfører at bedriftene fortsatt konkurrerer om gode kandidater. Bedrifter med flere søkere enn plasser vil kunne velge fritt hvilke kandidater de vil gi tilbud til. Bedrifter med færre søkere enn plasser vil være bundet av opsjonen til å ta imot lærlinger basert på tildeling fra fylkeskommunen.

Dette systemet vil medføre at fylkeskommunen må ta mer hensyn til tilbudet av lærekontrakter når de oppretter elevplasser på Vg1, enn tilfellet er i dag. Dette vil måtte gjøres på bekostning av etterspørselsstyrte elevplasser. I dag har alle elever rett til plass på ett av tre utdanningsprogrammer som eleven søker. Det kan være at enkelte fylker vil få lavere andel elever som får førsteønsket sitt oppfylt, og i enkelte tilfeller kan fylker måtte søke dispensasjon fra denne regelen for å sikre læreplass til alle. Lovverket bør derfor endres slik at fylkene kan søke om dispensasjon, men vilkårene bør være strenge.

For at fylkeskommunen skal kunne oppfylle sin plikt til å gi læreplass, foreslås det videre at fylkeskommunen fristilles til å bestemme størrelsen på lærlingtilskuddet. I 2018 ligger basistilskuddet fast på 153 053 kroner for alle lærlinger. I enkelte bransjer vil det være stor etterspørsel etter lærlinger, og de vil bidra med høy verdiskapning i bedriftene. Disse bedriftene vil kunne tilbys et lavere tilskudd, mens i bransjer der rekrutteringen av læreplasser er vanskelig, bør fylkeskommunen gå inn med et høyere tilskudd. Opplæringsdelen i skole er heller ikke like kostbar i alle bransjer, og med en friere prissetting vil fylkeskommunen kunne ta hensyn til helheten i disponeringen av ulike skoletilbud. En fristilling av lærlingtilskuddet vil kunne virke kostnadsbesparende og føre til en bedre tilpasning mellom disponeringen av skoleplasser og arbeidsmarkedets behov. I tillegg bør fylkeskommunene også fristilles i prissettingen i markedet for opsjonskontrakter. Det er likevel sannsynlig at statens lærlingtilskudd til fylkeskommunen må økes for å fremskaffe 8 000 flere læreplasser og for å dekke kostnaden til opsjoner.

I dag er lærekontrakter regulert i opplæringsloven. Dersom en part gjør seg skyldig i vesentlige brudd på pliktene sine i arbeidslivet, kan den andre parten heve lærekontrakten etter godkjenning fra fylkeskommunen. Dette stiller seg annerledes for lærlinger over 21 år: Denne gruppen har prøvetid og stillingsvern etter arbeidsmiljøloven. Regelverket for lærlinger gjenspeiler ikke bare at lærlingene er under opplæring på linje med skoleelever, men samtidig har et arbeidsforhold og må avfinne seg med regler som gjelder i arbeidslivet. Denne balansen opprettholdes blant annet gjennom at lærlingene søker på og konkurrerer om plassene som lærlinger slik som andre arbeidstakere.

Med rett til læreplass vil enkelte bedrifter være forpliktet til å ta inn lærlinger som de har blitt tilordnet og ikke selv har valgt å gi tilbud til, og enkelte lærlinger vil få læreplass uten å ha gjennomgått en søknadsprosess. Dette skaper en større risiko for bedriftene enn det som er tilfellet i dagens system. Enkelte lærlinger får også et møte med arbeidslivet der det å få en jobb er en rettighet og ikke noe man må konkurrere om, på linje med retten til videregående opplæring i skole. Utvalget foreslår derfor at det innføres seks måneders prøvetid for lærlinger fra 18 år, slik at reglene samsvarer med bestemmelsene i det øvrige arbeidslivet. Også i prøvetiden har lærlingene et rettsvern mot usaklig avskjedigelse, men retten er vesentlig svakere enn etter prøvetiden. Dette vil både kunne redusere risikoen for bedriften og virke disiplinerende på arbeidstakeren.

Fylkeskommunen har i dag mulighet til å benytte vekslingsmodeller for videregående opplæring, der elever går rett i lære eller parallelt i lære og skole. Dette kan virke motiverende for noen elevgrupper. Men en evaluering viser at de elevene som oppfattes som mest umodne (hvorav flertallet er gutter), ikke behersker kravene fra arbeidslivet i så ung alder og trenger tettere oppfølging og mer struktur, slik en skoleplass gir (S. Andresen, Høst, Nyen, Oldervoll & Tønder, 2016). Både fylkeskommunen og bedriftene tar dermed en økt risiko når svært unge elever plasseres i lære, en risiko som ikke bør legges til lærlingen.

Endringen vil medføre at fylkeskommunen ikke lenger er ansvarlig for lærekontrakten og heller ikke beholder en mekler- og myndighetsrolle i avgjørelsen om heving av lærekontrakt for elever over 18 år. Det kan dermed være hensiktsmessig å ilegge fylkeskommunen en oppfølgingsplikt overfor lærlinger som står i fare for å miste sin kontrakt. Denne plikten kan legges til oppfølgingstjenesten og fylkeskommunen kan benytte flerfaglig kompetanse (gjennom for eksempel skolehelsetjenesten og Nav) for å igangsette tilpassede tiltak.

Retten bør gjelde en læreplass som eleven er kvalifisert for, men kan ligge utenfor et fag kandidaten har søkt, og utenfor hjemfylket, slik tilfellet er i dag. Det bør også åpnes for at retten kan innfris med tilbud om læreplass i et annet land i EØS-området under samme vilkår som gjelder for læreplasser i Norge. Dersom fylkeskommunen likevel ikke klarer å oppnå likevekt i lærekontraktsmarkedet med disse virkemidlene, bør fylkeskommunen kunne søke om dispensasjon fra plikten til å tilby elever ett av tre utdanningsvalg.

Tiltaket har også en prinsipiell side ved at ungdom og voksne i dag har rett til videregående opplæring. Utvalget anser alternativt Vg3 i skole som et så lite benyttet og lite meritterende tilbud at rettigheten reelt sett vanskelig kan anses som innfridd overfor elever som ikke får læreplass. Denne mangelen i dagens system går spesielt utover gutter.

For å beregne den samfunnsøkonomiske nytten av tiltaket trengs et estimat på hvor mange av elevene som ville ha fullført læretiden dersom de ble tilbudt læreplass. Det kan tenkes at de som står uten læreplass i dag, vil fullføre i noe lavere grad enn de som nå er lærlinger. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at fullføringsandelen er svært annerledes ettersom også disse elevene har fullført og bestått Vg2. Dersom vi regner med at de 8 100 som blir tilgodesett, fullfører i samme grad som lærlinger i dag, vil 6 700 av dem fullføre. Trekker vi fra de som i dag fullfører alternativt Vg3 (ca. halvparten av 2 500 elever), vil tiltaket kunne føre til 5 500 flere fagbrev med en samfunnsøkonomisk nytte på ca. 1 million per lærling. Samtidig spares utgifter til 2 500 elever i Vg3 som koster 400 mill. kroner. Den totale gevinsten kan da bli 5,9 mrd. kroner. Beholdes dagens lærlingtilskudd på 153 000 kroner vil det koste 1,2 mrd. kroner. Det er vanskelig å avgjøre hvor mye lærlingtilskuddet må øke for å innfri rettigheten, men tiltaket er lønnsomt selv om tilskuddet dobles for alle lærlinger: Da vil tiltaket samlet sett koste 5,7 mrd. kroner. En dobling av læretilskuddet vil medføre at lærlingen er fullfinansiert, noe som antas å være svært gunstig for bedriften. Utvalget vurderer dermed dette som et svært lønnsomt tiltak.

Utvalget anbefaler

• innføre lovfestet rett til læreplass for alle elever som fullfører Vg2 yrkesfag

• innføre krav om at fylkeskommunene må inngå opsjonskontrakter med lærebedrifter to år frem i tid for minst 50 prosent av elevene som starter på Vg1 yrkesfag

• øke den statlige satsen for lærlingtilskuddet og gi fylkeskommunene rett til å fordele lærlingtilskuddet fritt mellom bransjer.

• senke aldersgrensen for prøvetid for lærlinger fra 21 til 18 år.

15.5 Målrette og øke anerkjennelsen av lærekandidatordningen

Lærekandidatordningen er et tilbud til elever som ikke har forutsetninger for å ta fagbrev. I 2017 var det 1 952 lærekandidater, som utgjør 4,4 prosent av den samlede gruppen i yrkesopplæring i bedrift (lærlinger og lærekandidater). Lærekandidater følger en tilpasset opplæringsplan, enten fra starten av Vg1 eller etter først å ha prøvd ordinær yrkesopplæring. Ofte består dette i at kandidaten er unntatt fra læreplanmålene i ett eller flere fellesfag. To av tre lærekandidater er gutter, mens gutteandelen i yrkesopplæringen er 54 prosent (E. Markussen mfl., 2018).

Praksisbrev er en ordning for lære rett etter ungdomsskolen for elever med svakt utgangspunkt. Ordningen praktiseres i fem fylker, og i 2017 var det 32 praksisbrevkandidater totalt (E. Markussen mfl., 2018). Målgruppen for praksisbrevordningen er «Elever fra grunnskolen som kan ha svake karakterer og høyt fravær, men som ikke har lærevansker eller særskilte opplæringsbehov» (Utdanningsdirektoratet, 2017a). Målgruppen for lærekandidatordningen er definert som «de som ønsker videregående opplæring i bedrift, men som ikke har forutsetninger for å nå kravene til fag- og svenneprøven» (Utdanningsdirektoratet, 2015b).

Personer med grunnkompetanse fra lærekandidatordningen eller praksisbrev regnes i dag som ufaglært arbeidskraft og får ingen anerkjennelse for sin utdanning i yrkeslivet. NHO og Utdanningsforbundet mener at det kan være hensiktsmessig å innføre en yrkestittel for grunnkompetanse, som typisk vil inneholde assistentbegrepet for å skille gruppen fra arbeidere med fagbrev, for eksempel kokkeassistent og tømrerassistent (E. Markussen mfl., 2018). Begrunnelsen fra Utdanningsforbundet er at det kan virke motiverende for lærekandidater å ha en yrkestittel å sikte mot, og at det kan øke fullføringsgraden. LO ønsker ikke at det innføres en yrkestittel fordi de frykter at ordningen vil undergrave fagarbeidermodellen.

I dag har alle som har fullført grunnskolen, og som ikke har fullført videregående opplæring, rett til dette, enten gjennom ungdomsretten (for personer på 24 år eller yngre) eller voksenretten (for personer over 24 år). Hva som ligger i begrepet «fullført videregående opplæring», skaper av og til tolkningsutfordringer (Utdanningsdirektoratet, 2016b). En streng tolkning medfører at fylkeskommuner har oppfylt sin plikt til å tilby videregående opplæring i henhold til opplæringsloven for lærekandidater som oppnår kompetansebevis. Det betyr at en person som har oppnådd grunnkompetanse, ikke har rett til videreutdanning til fag- eller svennebrev. Dette står i motsetning til elever som har falt ut av videregående opplæring, og som utvilsomt har rett til videreutdanning gjennom ungdomsretten og voksenretten.

Utvalgets vurderinger

E. Markussen mfl. (2018) har sammenlignet lærekandidatordningen med et normalt yrkesfaglig løp og yrkesfag med spesialundervisning. I analysen tok de hensyn til at lærlinger, yrkesfagelever og lærekandidater har ulike målsettinger, og konstruerte en kompetanseskala som verdsetter ulike mål med utdanningen. De fant at lærekandidatordningen gir bedre kompetanseoppnåelse for elever uten grunnskolepoeng og elever i den laveste desilen av grunnskolepoeng, som omtrent tilsvarer gruppen med færre enn 30 poeng. Den gir ikke bedre kompetanseoppnåelse for andre grupper.

Elever i lærekandidatordningen kan skille seg fra andre elever langs mange dimensjoner med betydning for fullføring som ikke er tatt med i modellen. Samtidig peker resultatene fra analysen i samme retning som hovedtendensen i spørreundersøkelser og intervjuer av elever, lærere, fylkeskommuner, rådgivere, bedrifter og partene i arbeidslivet, om at ordningen fungerer godt for de svakest presterende elevene. Forskerene konkluderer med at «Elever med bedre karakterer fra ungdomsskolen bør holdes borte fra lærekandidatordningen».

Etter utvalgets vurdering foreligger det en tydelig anbefaling fra forskningen om sterkere målretting av lærekandidatordningen. Utvalget mener derfor at ordningen bør anbefales for elever uten eller med færre enn 30 grunnskolepoeng, og kun unntaksvis anbefales for elever med høyere karakterer fra grunnskolen. Utvalget foreslår å gi kommunene plikt til å vurdere om elever med færre enn 30 grunnskolepoeng bør velge denne ordningen, og eventuelt gi eleven og fylkeskommunen et slikt råd i opptaket til videregående opplæring. I realiteten er dessuten lærekandidatordningen og praksisbrevet svært overlappende. Etter at fylkeskommunene ble fristilt til å benytte ulike vekslingsmodeller som avviker fra 2+2-modellen i fag- og yrkesopplæringen, er heller ikke ordningen med at elever går rett i lære etter ungdomsskolen, unik for praksisbrevordningen. Det virker unødvendig med to regelverk for svært overlappende grupper, særlig når den ene ordningen omtrent ikke benyttes. Utvalget mener derfor at disse ordningene bør slås sammen.

For å gjøre lærekandidatordningen til et reelt utdanningsløp for ungdom vil utvalget oppfordre partene i arbeidslivet til å innføre en yrkestittel for lærekandidater gjennom tariffavtaler. Ved å målrette lærekandidatordningen mener utvalget at konkurransen med faglært arbeidskraft blir begrenset. Utvalget mener at fagbrev fortsatt skal være hovedordningen for yrkesfaglige utdanningsløp, og at alle elever med forutsetninger for å fullføre ordinært fagbrev bør holdes utenfor ordningen.

I tillegg mener utvalget at det bør innføres en rett til videreutdanning til fagarbeidere med fagbrev for alle med oppnådd grunnkompetanse. Lærekandidatene er i utgangspunktet tatt opp fordi de mangler forutsetninger for å fullføre fagbrev. Imidlertid er dette forutsetninger som kan endre seg over tid. Dermed bør rett til videreutdanning heller ikke være begrenset av ungdomsretten, men også være del av retten til videregående opplæring for voksne. Retten til videreutdanning vil ytterligere være med på å sikre at faglært arbeidskraft fortsatt er hovedmodellen i norsk arbeidsliv, og unngå at lærekandidatordningen blir en fattigdomsfelle ved at lærekandidaters rett til videreutdanning sidestilles med elever som har falt ut av videregående opplæring.

I opplæringsloven heter det at alle har rett til treårig videregående opplæring som gir studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse. På denne måten er oppnåelse av grunnkompetanse definert som et av tre mål med videregående opplæring. Likevel betegnes ikke fullført grunnkompetanse som fullføring av videregående opplæring i gjennomføringsstatistikken. En elev som har gått gjennom et planlagt løp som lærekandidat, sidestilles dermed med elever som for eksempel har sluttet tidlig i utdanningsløpet. Dersom dette endres vil det gi fylkeskommunene et sterkere insentiv til å ta i bruk lærekandidatordningen. 17 av 19 fylkeskommuner mener at oppnådd grunnkompetanse bør telle som fullført videregående opplæring, mens to fylkeskommuner ikke tar stilling til dette (E. Markussen mfl., 2018).

Utvalget foreslår derfor at fullført lærekandidatløp med kompetansebevis blir regnet som fullført videregående utdanning i offisiell utdanningsstatistikk. Et motargument kan være at ordningen kan bli en for lett vei gjennom videregående for elever som egentlig kunne klart fagbrev. Fylkeskommuner og rådgivere kjenner seg imidlertid ikke igjen i den problemstillingen (E. Markussen mfl., 2018). Tydeligere krav om å målrette tilbudet bør sikre at ordningen ikke misbrukes for å bedre fullføringsstatistikken i videregående opplæring.

Utvalget anbefaler

• gi kommunene plikt til å vurdere om elever i ungdomsskolen som sannsynlig ikke vil oppnå 30 grunnskolepoeng, bør tilbys lærekandidatordningen, og eventuelt gi eleven og fylkeskommunen råd i opptaket til videregående opplæring.

• oppfordre partene i arbeidslivet til å innføre yrkestittel for lærekandidater.

• innføre rett til videreutdanning til fagbrev for lærekandidater, uten tidsbegrensning.

• definere fullført grunnkompetanse som fullført videregående opplæring i offentlig statistikk.

15.6 Bedre utdanningsoverganger etter videregående opplæring

For mange elever fra studieforberedende utdanningsprogrammer eller opplæringsløp kan overgangen til høyere utdanning være vanskelig. Noen av elevene mangler bare noen få fag for å oppnå studiekompetanse. Andre elever har oppnådd studiekompetanse, men mangler fag som de trenger for å søke seg på studiet de har lyst på. Det er særlig vanskelig å oppnå spesiell studiekompetanse om eleven har gått yrkesfag med påbygg til studiekompetanse. Flere gutter enn jenter søker seg til utdanning som krever spesiell studiekompetanse. En annen gruppe elever fullfører videregående utdanning med studiekompetanse, men får ikke gode nok karakterer til å komme inn på det studiet de ønsker. Andre igjen kommer inn på et studium, men mestrer ikke de kravene som stilles i høyere utdanning. Hele 39 prosent av mennene og 31 prosent av kvinnene som starter på høyere utdanning, fullfører ingen grad innen åtte år etter oppstart.

I dag må elever som mangler karakter i et eller flere fag, som mangler spesiell studiekompetanse og som ønsker å forbedre sine karakterer gjøre dette gjennom private tilbud. For enkelte kan dette utgjøre en for stor økonomisk belastning til at de velger å forbedre eller fullføre sitt vitnemål. Elever som forbedrer karakterer i ettertid vil ikke kunne søke med sitt primærvitnemål, som kan gjøre at terskelen for å komme inn på ønsket studium blir høy for denne gruppen. Det er også svært ulikt hvorvidt studenter får anledning til å ta kurs som kan styrke grunnleggende studieferdigheter, for eksempel akademisk skriving, lesing av engelsk faglitteratur, eller studieteknikk.

For elever fra yrkesfaglige utdanningsprogrammer er mulighetene for opptak til høyere utdanning begrenset. Y-veien er spesielt tilrettelagte utdanninger for søkere med relevant fagbrev som mangler studiekompetanse, og brukes først og fremst på ingeniørfag. NHO ønsker at flere høyskoler og universiteter skal tilby Y-veistudier, og for flere fagretninger, for eksempel innen økonomi, administrasjon og ledelse, helsefag, yrkesfaglærerutdanningen og IKT-fag (NTB, 2017). Universitets- og høgskolerådet mener at Y-veistudier er for ressurskrevende for institusjonene, og at studenter som tas opp i høyere utdanning, bør ha studiekompetanse.

En annen mulighet for elever med yrkeskompetanse er opptak til høyere utdanning basert på realkompetanse. I dag er det opp til den enkelte institusjon om den vil ta opp studenter basert på realkompetanse i enkelte utdanninger. Realkompetanse innebærer at studenten har minst fem års arbeidserfaring på et relevant fagfelt. Det er også en aldersgrense på 25 år for opptak basert på realkompetanse, og henger sammen med at personer under 25 år har ungdomsrett og kan ta påbygg i stedet. I dag har imidlertid også personer over 25 år mulighet til å ta påbygg gjennom voksenretten.

En tredje utdanningsmulighet for elever med yrkeskompetanse er fagskoletilbudet. Fagskoler er utdanningstilbud som bygger på fagbrev, og kan gi mesterbrev. Fra 2018 får personer med fullført toårig fagskoleutdanning generell studiekompetanse. Denne endringen kan øke antallet menn i høyere utdanning ettersom to av tre studenter i fagskolen er menn (Statistisk sentralbyrå, 2018b). Enkelte fagskoler har også samarbeid med høyskoler som gjør det mulig å bygge på en fagskoleutdanning til et bachelorprogram, slik som bachelorprogrammet i byggeledelse ved Fagskolen Innlandet, der fagbrev og yrkeserfaring er opptakskriterier (Fagskolen Innlandet, 2018).

Elever med yrkeskompetanse har også begrensede muligheter for å spesialisere seg innenfor lærefagene. Videreutdanning ved en fagskole er en mer teoretisk spesialisering i blant annet ledelse, juss og økonomi. En fagarbeider med lengre praktisk erfaring har i dag ikke mulighet til å videreutdanne seg eller dokumentere opparbeidet praktisk kunnskap. En tømrer som for eksempel har lang erfaring med lafting av laftverk, har ikke mulighet til å sertifisere eller dokumentere lafteteknikken og kunnskapen. Det samme gjelder for mange fagarbeidere, spesielt innenfor håndverksfagene. Yrkes- og håndverksfagene er i stor grad basert på taus kunnskap som bare kan overføres til andre ved menneskelig samhandling gjennom praksis, prøving og feiling. Akademisk og teoretisk kunnskap kan i større grad skriftliggjøres og læres gjennom teoretisk opplæring i utdanningssystemet. Det er like stort behov for å videreutvikle kompetansen til fagarbeidere innenfor selve fagene som for arbeidskraft med høyere utdanning.

Utvalgets vurderinger

Et universitets- og høyskoleforberedende tilbud

For å styrke overgangen fra videregående opplæring til høyere utdanning mener utvalget det er grunn til å utrede et universitets- og høyskoleforberedende tilbud. Særlig menn kan ha nytte av et slik tilbud. Det er flere menn enn kvinner som ikke fullfører videregående opplæring og høyere utdanning, og noen kjønnsforskjeller ser ut til å utjevne seg ved høyere alder.

Et slikt tilbud kan gis elever som har gjennomført studieforberedende videregående opplæring uavhengig av om de har fullført og bestått alle fag. Elever bør kunne ta opp igjen fag som de mangler for å fullføre videregående utdanning, bygge ut vitnemålet til spesiell studiekompetanse, forbedre karakterer eller ta universitets- og høyskoleforberedende fag. Dersom tilbudet gjennomføres rett etter videregående opplæring, bør eleven gis anledning til å forbedre sitt primærvitnemål. Eksempler på universitetsforberedende fag kan være Examen Philosophicum, akademisk skriving, akademisk engelsk, studieteknikk, vitenskapelig metode og vitenskapsteori. Universitetsforberedende fag bør gi studiepoeng. Tilbudet kan legges til en videregående skole, inngå som en del av en folkehøyskole, eller utvikles i samarbeid med høyere utdanningsinstitusjoner.

En risiko ved tiltaket er at elever ikke vil legge tilstrekkelig med arbeidsinnsats i det ordinære skoleløpet. Muligheten til å forbedre primærvitnemålet kan særlig bidra til dette. På den annen side kan spesielt gutter trenge noe lengre tid før læringspotensialet gir seg utslag i skoleprestasjoner. Denne risikoen kan begrenses på flere måter. En løsning er at forbedring av vitnemålet kun er mulig dersom skoleåret gjennomføres i direkte forlengelse av videregående opplæring eller vernepliktstjeneste. En annen løsning er å begrense antall fag som kan forbedres på primærvitnemålet. Dette bør utredes nærmere.

Flere private aktører har i dag tilbud til denne elevgruppen, og formålet med tiltaket er ikke primært at det offentlige skal overta privat virksomhet. Fylkeskommuner bør kunne legge til rette for at private skoler kan tilby et universitets- og høyskoleforberedende skoleår med samme tilskudd som offentlige skoler ville fått. Det kan tale for at tilbudet reguleres gjennom universitets- og høyskoleloven som tillater private aktører å ta skolepenger og generere profitt.

I 2017 deltok 1 567 elever i alderen 19–24 år i annen videregående utdanning, som hovedsakelig består av elever som tok fag ved private institusjoner (Statistisk sentralbyrå, 2018b, tabell 08947). Dersom disse i stedet gis tilbud om et universitetsforberedende år, og der kostnaden per elev beregnes til 150 000 kroner, vil dette medføre en statlig kostnad på 235 millioner årlig. Et kostnadsbegrensende tiltak kan være at tilbudet kun gis til elever som ikke har tatt et utforskende skoleår etter grunnskolen. I de samfunnsøkonomiske kostnadene av tiltaket kan det legges til at noen elever som i dag går rett ut i arbeidslivet eller rett videre til et høyere utdanningsløp som de fullfører, vil bruke ett år mer enn i dag før de kommer seg i arbeid. Det er vanskelig å avgjøre hvor stor nytte tiltaket vil ha ettersom tiltaket både vil kunne øke fullføringen i videregående opplæring og føre til at flere fullfører høyere utdanning.

Tiltak for personer med yrkeskompetanse

For å styrke utdanningsmulighetene for personer med yrkeskompetanse mener utvalget at mulighetene for etter- og videreutdanning og dokumentasjon av opparbeidet praktisk kunnskap i yrkesfagene bør utredes nærmere. Utredningen bør kartlegge dagens ordninger og muligheter, og evaluere mulige konsekvenser for arbeidsmarkedet og valg av utdanning og yrkeskarriere.

Det er grunn til å regne med at dagens utdanningsmuligheter legger begrensninger på elever som har mer praktiske enn teoretiske og akademiske interesser, og dette gjelder trolig flere gutter. Så lenge norske gutter og jenter fortsetter å velge ulike videregående utdanningsprogrammer, fagområder og karriereveier, eksisterer det en skjevfordeling som kan begrense guttenes jobb- og karrieremuligheter på arbeidsmarkedet. Svake muligheter for videreutdanning innenfor et yrkesfag vil redusere motivasjon hos begge kjønn for å velge yrkesfag som en karrierevei. Arbeidsmarkedet er i rask forandring med stadig større krav til etter- og videreutdanning og kontinuerlig omstilling, også for yrkesfagene.

På sikt mener utvalget det bør være mulig å oppnå fag- og svennebrev på flere faglige nivåer. En slik reform kan åpne for flere karrieremuligheter og gjøre det mer attraktivt å velge yrkesfag. Reformen bør utredes i samarbeid med partene i arbeidslivet.

Utvalget mener at utdanningsmulighetene for elever med yrkeskompetanse også bør styrkes i høyere utdanning. Utvalget mener det bør utredes flere tilbud om forenklede overganger mellom yrkesfaglige løp og høyere utdanning, slik som Y-veien og samarbeidsstudier mellom fagskoler og høyskoleutdanninger. Utvalget mener også at aldersgrensen på 25 år for opptak til høyere utdanning etter realkompetanse bør oppheves. Denne aldersgrensen henger sammen med at personer under 25 år har ungdomsrett og dermed kan ta påbygg i stedet. I dag har imidlertid også personer over 25 år mulighet til å ta påbygg gjennom voksenretten. Dermed er det vanskelig å finne en god begrunnelse for aldersgrensen for opptak basert på realkompetanse.

Utvalget anbefaler

• utrede et universitets- og høyskoleforberedende tilbud der elever kan ta opp fag som ikke er bestått, bygge ut vitnemålet til spesiell studiekompetanse, forbedre karakterer eller ta universitetsforberedende fag.

• utrede mulighetene for etter- og videreutdanning og dokumentasjon av opparbeidet praktisk kunnskap i yrkesfagene, og på sikt innføre muligheter for å oppnå fag- og svennebrev på flere nivåer og med fagspesialisering.

• utrede og utvikle tilbud om forenklede overganger mellom yrkesfaglige løp og høyere utdanning, slik som Y-veien og utdanningsløp som kombinerer fagskoleutdanning og høyere utdanning

• oppheve aldersgrensen på 25 år for opptak til høyere utdanning etter realkompetanse.

15.7 Øke kjønnsbalansen i opptaket til høyere utdanning

Kjønnsbalansen i høyere utdanning påvirker kjønnsdelingen i arbeidslivet. Behovet for en mer variert gruppe yrkesutøvere kan særlig være stort i profesjoner med mye menneskelig kontakt der personlighet er viktig for yrkesutførelsen.

For flere studier oppstår kjønnsubalanse gjennom at det er stor konkurranse i opptaket. I slike tilfeller vil selv de som ikke kommer inn på studiene ha høye karakterer fra videregående opplæring. I følge forskrift om opptak til høyere utdanning kan departementet gi inntil to tilleggspoeng for søkere av det underrepresenterte kjønnet på et studium for å jevne ut kjønnsforskjeller. Tilleggspoengene skal brukes i en avgrenset periode, og institusjonen må redegjøre for at andre virkemidler ikke har ført frem. I 2018 gis et ekstrapoeng til menn ved opptak til veterinær- og dyrepleierutdanningene ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet og sykepleierutdanningen ved Universitetet i Agder og Lovisenberg diakonale høyskole. I Meld. St. 7 (2015–2016) konkluderer regjeringen med å ikke oppfordre til bruk av kjønnskvoter, fordi dette binder institusjonene til å ta opp søkere med svakere resultater til populære studier, mens søkere av det motsatte kjønn med bedre kvalifikasjoner blir forbigått.

Stortinget har bedt regjeringen om å utrede utforming og innføring av ekstrapoeng til gutter og jenter som søker på studier der det er for eksempel 80 prosent eller mer av det motsatte kjønn, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte (Vedtak 605, 2015–2016). Flere studieprogram søkte om å få tilleggspoeng, men fikk avslag, der i blant psykologistudiet ved Universitetet i Oslo. Begrunnelsen var at studiet hadde 25 prosent menn ved opptaket i 2017. Psykologisk institutt mente at det burde være kjønnsandelen som fullfører studiet, og ikke kjønnsandelen som blir tatt opp, som legges til grunn for om det skal innvilges tilleggspoeng.

Universitetet i Oslo er i ferd med å utvikle alternative opptakskriterier for studiet i medisin. De ønsker å bruke en flervalgstest som vurderer motivasjon, evne til kritisk og kvantitativ tenkning, etikk og språklig, kulturell og mellommenneskelig forståelse (Universitetet i Oslo, 2017a). I 2018 søkte de om å få ta opp 10 prosent av studentene basert på flervalgsprøven. Elevene må i tillegg oppfylle de formelle opptakskravene og ha minimum 5 i karaktersnitt. I Odense har de testet et opptakssystem som likner det som foreslås på medisinstudiet i Oslo. De fant at flere gutter kom inn på medisinstudiet med opptaket, og det var også lavere frafall blant studentene (Universitetet i Oslo, 2017b). Universitetet i Oslo ønsker en forsøksordning på fem år, men det er uklart hvordan ordningen skal evalueres.

I opptaket til andre studier oppstår kjønnsubalanse som følge av at få av et kjønn søker seg til utdanningen, snarere enn at opptaket i seg selv fører til en skjevfordeling. I slike tilfeller vil man måtte akseptere en veldig stor forskjell i prestasjonsnivå mellom studentene av ulike kjønn for å få inn nok søkere av det underrepresenterte kjønnet. I noen tilfeller vil det overhodet ikke finnes søkere av det motsatte kjønn som kan fylle studieplassene. Da kan økonomiske insentiver brukes for å øke søkerandelen fra det underrepresenterte kjønnet. Dette gjelder kanskje spesielt fag med høy kvinneandel og lavt lønnsnivå, for eksempel sykepleierstudiet og barnehagelærerstudiet.

Utvalgets vurderinger

For å øke kjønnsbalansen i studier med stor konkurranse i opptaket foreslår utvalget at kun Universitets- og høgskolerådet kan søke om å igangsette forsøk og tiltak med tilleggspoeng, og at de må omfatte alle studiesteder som tilbyr studieprogrammet. Kravet om utprøving av andre virkemidler legges også på hele sektoren.

En slik omlegging kan forsinke tiltak som institusjoner ønsker å gjennomføre, men tiltak som først blir satt i gang innføres med større kraft og i stor nok skala til at flere tiltak kan effektevalueres. Utvalget mener at krav om at tiltak evalueres, bør legges til grunn i forskriften. Gjennomføring og evaluering av felles tiltak vil videre sikre at eventuelle forbedringer i kjønnsbalansen ved ett studiested ikke forringer kjønnsbalansen ved et annet.

Samtidig er det også hensyn som tilsier en restriktiv bruk av virkemidler som endrer opptakssystemet. Det er stor tillit til det norske opptakssystemet for høyere utdanning, og opptaket oppfattes som rettferdig blant søkerne (Hovdhaugen & Carlsten, 2018). At opptaket oppfattes som rettferdig kan være viktig for den norske samfunnskontrakten, særlig fordi høyere utdanning i stor grad er offentlig finansiert. Den norske opptaksordningen regnes også som svært effektiv. Både hensynet til rettferdighet og effektivitet kan trues av særskilte opptakskriterier, og det bør dermed stilles høye krav til transparens, forutsigbarhet og validitet i opptaksmetodene.

I vurdering av søknader om bruk av tilleggspoeng eller alternative opptakskriterier bør Kunnskapsdepartementet etter utvalgets vurdering balansere flere hensyn. Virkemidler med få negative konsekvenser, som rekrutteringskampanjer, bør gjennomføres før mer inngripende virkemidler tas i bruk. I mange tilfeller kan imidlertid både tilleggspoeng og alternative opptaksformer være virkningsfulle tiltak, og i vurderingen av dette bør både den direkte effekten på opptaket og hvordan tiltaket vil påvirke søkermassen tas hensyn til.

En rekke studier har i dag spesielle opptakskrav etter §4 i forskrift om opptak til høyere utdanning. De fleste av reglene omhandler krav om fordypningsfag og er begrunnet i at fagene er et nødvendig grunnlag for studiet. En annen kategori av spesielle opptakskrav krever en minimumskarakter i et fag eller et minste antall karakterpoeng. Dette gjelder krav om karakteren 3 i norsk for sykepleierstudiet ved OsloMet; krav om karakteren 3 i norsk og matematikk på alle sykepleierstudier fra 2019–2020 og i faglærerutdanningen i praktiske og estetiske fag; karakteren 4 i matematikk på integrert mastergradsstudium i teknologiske fag ved NTNU og i samfunnsøkonomi og politisk økonomi ved Universitetet i Bergen; krav om 35 karakterpoeng og karakteren 3 i norsk og 4 i matematikk på grunnskolelærer- og lektorutdanninger; og krav om karakteren 4 i engelsk ved engelskspråklige programmer ved NMBU og Det teologiske menighetsfakultet.

Etter utvalgets vurdering kan spesielle opptakskrav til høyere utdanning være en mulig årsak til ubalanse mellom kjønn i høyere utdanning. Det har imidlertid ikke blitt utredet om spesielle opptakskrav påvirker kjønnsbalansen i fag der et kjønn er underrepresentert. Flere av disse kravene ble innført av andre hensyn, slik som å øke gjennomføringen blant studentene og øke prestisjen ved et studium. Det er mulig at noen av disse kravene kan være med å tiltrekke seg flere søkere av det underrepresenterte kjønnet ved at utdanningen og yrket får økt status. Samtidig mener utvalget at de spesielle kravene også kan ha andre kjønnseffekter. Gitt at alle studieplasser fylles opp, vil ikke spesielle krav øke det generelle faglige nivået på studentene som får plass. Det vil derimot skje en vridning av studentmassen, til studenter med et lavere karaktersnitt men som oppfyller karakterkravet i for eksempel norsk eller matematikk. Menn har både svakere karakterpoeng fra videregående opplæring og også en annen fordeling mellom fagene.

Utvalget mener derfor at et forskningsmiljø bør utrede konsekvenser av spesielle opptakskrav i et kjønnsperspektiv. Analysen bør simulere hva som kjennetegner studenter som kom inn på studiet som følge av det spesielle kravet, men som ellers hadde hatt for lave karakterpoeng, og hva som kjennetegner studenter som ikke kom inn, men som hadde komme inn uten kravet. Det bør også gjøres en analyse av hvorvidt holdninger til faget blant potensielle søkere har endret seg som følge av opptakskravene. Formålet med denne analysen er å utrede om forskriften bør innskrenke bruken av spesielle opptakskrav.

For å øke kjønnsbalansen for studier hvor det er få søkere fra et kjønn foreslår utvalget at det utredes en ordning med nedskriving av studielån. En gjennomgang viser at studier der menn utgjør mindre enn 20 prosent av søkerne omfatter 920 menn og 8 kvinner per år. Benytter man i stedet en grense på 30 prosent øker antallet med 1 958 menn og 1 277 kvinner, og vil da omfatte 4 163 personer til sammen (Statistisk sentralbyrå, 2018b; tabell 09516). Utvalget foreslår at en nedskriving følger samme regler som ordningen for Finnmark og Nord-Troms. Det innebærer at personer av det underrepresenterte kjønnet med en utdanning der andel søkere med et kjønn utgjør under 20 prosent kan nedskrive studielånet med 10 prosent eller opptil 25 000 per år der personen er i relevant arbeid. Med relevant arbeid menes det at personens yrke krever den særskilte utdanningen i profesjonsfag, og ellers at en grad på tilsvarende nivå kreves for stillingen.

Nedskriving av studielån kan øke sannsynligheten for at menn og kvinner søker seg til andre studier. Lønn kan være en faktor i valg av studie, kanskje spesielt for menn. Utvalget tar utgangspunkt i at 1 000 nyutdannede per kull vil benytte ordningen hvert år. Disse har i gjennomsnitt 304 000 kroner i studielån, og utvalget har dermed beregnet at de de kan nedbetale i snitt 13 000 kroner per år i 20 år. Tiltaket vil da koste 260 millioner kroner årlig. Ettersom tiltaket forutsetter at personene etter endt utdanning er i relevant arbeid, vil dette være en øvre grense for hva tiltaket vil koste. Det er svært vanskelig å beregne samfunnsnytten av bedre kjønnsbalanse i ulike yrker.

Utvalget anbefaler

• erstatte dagens søknader fra høyere utdanningsinstitusjoner om bruk av tilleggspoeng og alternative opptakskriterier med felles søknader for studiesteder som tilbyr samme studieprogram i regi av Universitets- og høgskolerådet.

• utrede konsekvenser av spesielle opptakskrav og andre særlige opptakskriterier for kjønnsforskjeller i høyere utdanning.

• utrede en ordning for å nedskrive studielån for studieprogrammer der andel søkere med et kjønn utgjør under 20 prosent.

15.8 Styrke karriereveiledning for ungdom

Karriereveiledning spiller en viktig rolle for utdanningssystemet. På ungdomstrinnet får elevene noen flere valgmuligheter, men alle går ut av grunnskolen med likestilt kompetanse, og de kan søke om opptak på alle utdanningsprogrammene i videregående opplæring. Faget utdanningsvalg på ungdomstrinnet skal bidra til at elevene oppnår kompetanse i å treffe karrierevalg som er basert på deres ønsker og forutsetninger. Faget skal gi kunnskaper om hva forskjellige utdanningsveier kan føre frem til, og gi innsikt i et arbeidsmarked i endring. I videregående opplæring må elevene velge mellom ulike utdanningsprogram og utdanningsløp innenfor hvert utdanningsprogram. Elever i grunnskolen og videregående opplæring har rett til utdannings- og yrkesrådgivning.

I 2016 leverte Karriereveiledningsutvalget sin hovedrapport (NOU 2016: 7, 2016). En sentral anbefaling fra Karriereveiledningsutvalget var å lovfeste rett til karriereveiledning for hele befolkningen. I dag finnes denne retten for elever i grunnskolen og videregående skole og er ellers et tilbud fra NAV. Lærlinger er en gruppe som ofte ikke følges opp spesielt av noen av rådgiverne. En lovfesting kan tydeliggjøre lærlingers rett til karriereveiledning. En annen utfordring med dagens deling av dette ansvaret er at rådgivere i skolen ikke har særskilt kontakt med arbeidslivet og ikke nødvendigvis kjenner arbeidslivets behov, og at veiledere på NAV har begrenset oversikt over utdanningstilbud.

I dag er det ingen formelle kompetansekrav til rådgivere og andre karriereveiledere. Utdanningsdirektoratet kom i 2009 med en anbefaling om formell kompetanse for rådgivere i skolen, som inneholder en anbefaling om utdanning på minst bachelornivå og 60 studiepoeng med relevant utdanning (Utdanningsdirektoratet, 2009). En av anbefalingene fra Karriereveiledningsutvalget var at det lovfestes kompetansekrav til karriereveiledere på tre nivå, etter europeisk standard. På laveste nivå bør det kreves at lærere i faget utdanningsvalg har utdanningen som i dag er anbefalt for rådgivere, i tillegg til lærerutdanning (Career Advisors). Rådgivere på skoler, på karrieresentre i NAV og i høyere utdanning bør ha karriereveiledning som sin hovedutdanning og bør ha mastergrad i dette (Career Professionals). Slike mastergrader tilbys i dag ved NTNU og ved Universitetet i Sørøst-Norge. I tillegg bør myndigheter og ledere for karrieretjenester ha kompetanse på høyeste nivå (Career Specialists), noe som krever mastergrad og betydelig arbeidserfaring. Disse skal utvikle karriereveiledningstilbudet og holde seg oppdatert på relevant forskning. Enkelte av disse bør også ha ph.d. innenfor karriereveiledning.

Utvalgets vurderinger

Utvalget støtter innføringen av en rett til karriereveiledning for hele befolkningen i tråd med forslaget fra Karriereveiledningsutvalget. Utvalget mener plikten til å tilby karriereveiledning bør legges til fylkeskommunen. Dette vil kunne løses av en felles karriereveiledningstjeneste, fra ungdomstrinnet og gjennom hele utdannings- og arbeidsløpet. Etter utvalgets vurdering er det særlig avgjørende at lærlinger får et bedre tilbud om karriereveiledning. Ettersom rundt 70 prosent av alle lærlinger er gutter vil en styrking av tilbudet for lærlinger særlig kunne komme gutter til gode, og dermed bidra til å redusere kjønnsforskjeller i utdanningssystemet.

Etter utvalgets vurdering har en rett til karriereveiledning liten praktisk betydning dersom ikke rådgivere og karriereveiledning har tilstrekkelig kompetanse. Utvalget støtter derfor også anbefalingen fra Karriereveiledningsutvalget om å innføre kompetansekrav i karriereveiledning for rådgivere. Etter utvalgets vurdering bør ungdomsskolene særlig legge til rette for at undervisning i faget utdanningsvalg bør kunne kombineres med rådgiverstillinger, slik at rådgivere får hele stillinger.

Gode utdannings- og karrierevalg krever mye informasjon om både utdanningstilbud, arbeidstilbud og tilgjengelig forskning og statistikk. Elever i ungdomsskolen har lite kjennskap til eksempelvis lønnsnivå i ulike bransjer, og særlig gjelder det for gutter (Almås mfl., 2012). Elever på ungdomsskolen har også lite kjenneskap til grad av fullføring på ulike utdanningsprogram i videregående opplæring. Det er spesielt vanskelig å få oversikt over hva som er det beste utdanningsvalget for individet. Mye av dette valget må gjøres på bakgrunn av egen motivasjon. Samtidig er det sterke sammenhenger mellom individkjennetegn som kjønn, grunnskolepoeng og fravær, og muligheten til å lykkes med en utdanning eller i et yrke.

Etter utvalgets vurdering kan karriereveiledningen styrkes ved at det samles informasjon som i dag er spredt på mange kilder, og som bare delvis er tilgjengelig for rådgivere. Utvalget foreslår at det opprettes et digitalt verktøy for at ungdom skal kunne treffe gode utdanningsvalg. Verktøyet bør samle informasjon som ikke er tilgjengelig fra en kilde i dag. Dette gjelder inntakskrav ved ulike utdannings- og studieprogram, andelen som fullfører et utdanningsløp for personer med ulike grunnskolepoeng og eventuelt med ulikt fravær, andel som er i relevant jobb etter endt utdanning og forventet livsløpsinntekt. Det bør utredes nærmere hvilken informasjon som bør samles i verktøyet, særlig bør informasjonsbehovet avveies mot kostnadene ved å samle inn og sammenstille informasjonen.

Utvalget mener også at det bør være mulig å legge inn individkjennetegn som kjønn, grunnskolepoeng og fravær i verktøyet. Som utfall bør verktøyet vise sannsynligheten for opptak til et utdannings- og studieprogram, sannsynligheten for å fullføre et utdanningsløp, sannsynligheten for relevant jobb og forventet livsløpsinntekt. Målet bør være å stimulere til økt innsats og riktigere valg. Samtidig vil utvalget understreke at slike sammenhenger mellom individkjennetegn og utfall i utdanningssystemet og arbeidslivet gjelder på gruppenivå. Selv om slike sammenhenger også bør være en bakgrunn for elevenes valg, har de likevel begrenset verdi for utdannings- og yrkesvalgene for den enkelte elev. Utvalget mener at verktøyet i hovedsak bør gjøre kunnskap om slike sammenhenger tilgjengelige for rådgivere som grunnlag for deres arbeid.

Utvalget anbefaler

• innføre en lovfestet plikt for fylkeskommunene til å tilby karriereveiledning for alle, både i og utenfor skolen.

• innføre kompetansekrav i karriereveiledning for rådgivere.

• utvikle et digitalt verktøy for fylkeskommunene som samler informasjon, og gjør kunnskap om sammenhenger mellom skoleresultater, fravær, utdanningsvalg og videre yrkesliv tilgjengelig for rådgivere.

16 Økonomiske og administrative konsekvenser

Innledning

Det å delta i utdanning og tilegne seg ny kunnskap har en klar egenverdi. I tillegg har utdanning stor betydning for hvordan det går med et individ på mange områder i livet. Hva individet har med seg fra grunnopplæringen har konsekvenser for videre utdanning, som igjen henger sammen med sysselsetting og inntekt, helse, forventet levealder og tilpasningsevne i samfunnet. Blant annet finner Bhuller, Mogstad og Salvanes (2017) at ett år med ekstra skolegang gir høyere inntekt gjennom livsløpet, med en økonomisk avkastning på rundt 11 prosent. Den privat-økonomiske avkastningen av utdanning varierer imidlertid med utdanningsnivå og med hvilken studieretning man velger i høyere utdanning (Aakvik, Salvanes, & Vaage, 2010; Kirkebøen, Leuven, & Mogstad, 2016). Utdanning får stadig mer å si for hvordan det går senere i livet. Blant annet stiller det norske arbeidsmarkedet stadig høyere krav til utdanningsnivå (S. Markussen & Roed, 2017).

Utdanning har også en klar samfunnsøkonomisk nytteverdi. Utdanning kan bidra til økonomisk vekst i samfunnet gjennom å heve befolkningens generelle ferdighetsnivå (Hanushek og Woessman, 2008). En høyt utdannet arbeidsstyrke kan stimulere til forskning, innovasjon og teknologisk utvikling og dermed øke produktiviteten i samfunnet. I den enkelte bedrift bidrar høyt utdannet arbeidskraft til at hele bedriften blir mer produktiv gjennom kunnskapsspredning; i bedrifter med et gjennomsnittlig høyere utdanningsnivå har alle de ansatte høyere lønn, uavhengig av den enkelte ansattes utdanning. Med en utdannet befolkning følger også kunnskapsspredning og utvikling i lokalsamfunnet. Et høyere gjennomsnittlig utdanningsnivå i befolkningen øker det regionale inntektsnivået utover utdanningens privatøkonomiske avkastning. Når de ulike positive effektene av utdanning holdes sammen, blir den samfunnsøkonomiske avkastningen av utdanning beregnet til å ligge på rundt 8 prosent i Norge. Ved å investere i befolkningens utdanningsnivå kan man videre forebygge arbeidsledighet, sikre bedre folkehelse, og legge grunnlaget for et samfunn med lav sosial ulikhet og lite kriminalitet. Til sist er en befolkning med en viss grunnutdanning en forutsetning for et informert og velfungerende demokrati (Statistisk sentralbyrå, 2005).

Ethvert statlig eller lokalt tiltak som bidrar til at barn og unge lærer mer og oppnår et høyere utdanningsnivå, vil slik ha en samfunnsøkonomisk nytteverdi. Den samfunnsøkonomiske avkastningen av å investere i utdanning kan beregnes på flere måter. For eksempel er det beregnet at det for hver elev som fullfører videregående opplæring er en samfunnsøkonomisk gevinst på 1 million kroner. Og motsatt er den samfunnsøkonomiske kostnaden ved 10 prosent frafall i videregående opplæring beregnet til 6,2 milliarder kroner (prisjustert for 2017) (Falch mfl., 2009). I vurderingen av de økonomiske konsekvensene av tiltakene som er foreslått i denne utredningen, må den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av å investere i utdanning tas i betraktning.

Ifølge utvalgets mandat skal minst ett av utvalgets forslag være basert på uendrede budsjettrammer.

Kunnskapssystem for barnehage og grunnopplæring

Utvalget har ikke foreslått endringer i de etablerte ansvarsforholdene mellom de tre forvaltningsnivåene under dette tiltaksområdet.

Utvalget foreslår å overføre oppgaver og ressurser knyttet til kompetanseutvikling fra Statlig spesialpedagogisk tjeneste til enkelte universiteter eller høyskoler. Dette tiltaket vil dermed ha administrative konsekvenser.

Utvalget vurderer at de forslagene til tiltak som angår utvidelser og revideringer av dagens datakilder og systemer for informasjonsutveksling om barn og unges utvikling og læring, endringer i rammeplanene for barnehagelærer- og grunnskolelærerutdanningene, og endringer i det faglige innholdet og ansvaret for ulike kompetanseutviklingstilbud, kan gjennomføres innenfor eksisterende budsjettrammer.

Utvalget foreslår å øke bevilgningen til forskningsprogrammet FINNUT i Forskningsrådet og øremerke midlene til forskning på kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløpet. Utvalget foreslår en bevilgning på minst 20 millioner kroner per år, som tilsvarer den statlige kostnaden av tiltaket.

Utvalget foreslår å opprette et nasjonalt register for personentydige forløpsdata for barnehage og grunnopplæring, der SSB gis oppdraget med å forvalte registeret under forutsetning av at kommende reviderte statistikklov sikrer at data blir tilgjengelige for brukere på en effektiv måte. De økonomiske konsekvensene av dette tiltaket må utredes nærmere, men som et første anslag vurderer utvalget at utviklingen og forvaltningen av registeret kan komme til å koste staten omtrent 20–25 millioner kroner i året.

Utvalget anbefaler videre et nasjonalt senter for kunnskapsformidling som skal oppsummere og formidle utdanningsforskning og legge til rette for et utdanningsbibliotek for praksisfeltet. Dersom tiltaket gjennomføres ved å utvide mandatet til det eksisterende kunnskapssenteret for utdanning (KSU), behøver ikke tiltaket å ha nevneverdige administrative konsekvenser. Med utgangspunkt i de kostnadene som går til forvaltningen av et tilsvarende helsebiblioteket under Folkehelseinstituttet, vurderer utvalget at det bør bevilges rundt 25 millioner kroner årlig til forvaltningen av et utdanningsbibliotek under et slikt senter.

Tidlig og tilpasset innsats

Utvalget har ikke foreslått endringer i de etablerte ansvarsforholdene mellom de tre forvaltningsnivåene under dette tiltaksområdet.

Utvalget foreslår å innføre et krav om flerfaglig samarbeid i kommuneloven. Dersom man samtidig med dette forslaget opphever enkelte bestemmelser i særlovgivningen, vil forslaget ha betydelige administrative konsekvenser.

Utvalget vurderer at et flertall av forslagene som angår endringer i opplæringsloven, mindre endringer i Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, utviklingen av en rammeplan for aktiviteter i heldagsskolen, og forslag til endringer i kommuneloven, kan gjennomføres innenfor eksisterende budsjettrammer.

Et flertall i utvalget foreslår å utrede en integrert lærerutdanning på mastergradsnivå for siste del av barnehagen og begynneropplæringen (for barn i aldersgruppen fem år til 4. trinn i grunnskolen). Her gjøres en første kostnadsberegning av et eventuelt tiltak. Utvalget tar utgangspunkt i at en andel studieplasser på dagens barnehagelærerutdanning (BLU) og en andel studieplasser på dagens grunnskolelærerutdanning trinn 1–7 (GLU) omgjøres til studieplasser på den nye lærerutdanningen. Som et utgangspunkt kan man se for seg at 20 prosent av studieplassene på BLU og 30 prosent av studieplassene på GLU blir omgjort. BLU ligger på bachelorgradsnivå, mens den nye lærerutdanningen skal ligge på mastergradsnivå. Dersom tiltaket skal følges av friske midler til UH-institusjonene, innebærer tiltaket statlige kostnader til å omgjøre BLU-studieplasser som ligger i departementets finansieringskategori E, til studieplasser i finansieringskategori D. I tillegg kommer kostnader til opprettelsen av nye studieplasser i en toårig mastergradsutdanning i kategori D. GLU ligger allerede på mastergradsnivå, og omgjøringen av studieplasser herfra medfører derfor ikke endringer i finansieringen.

Dersom man tar utgangspunkt i at 20 prosent av dagens studieplasser på BLU (0,20*8225) omgjøres til studieplasser i det foreslåtte integrerte mastergradsløpet (tilsvarende rundt 1650 studieplasser, der 330 studenter tas opp hvert år), vil statens totale kostnader av tiltaket i innføringsåret være 37 millioner kroner. Etter konsekvensjusteringer over fem år vil tiltaket være fullfinansiert med en årlig statlig kostnad på 161 millioner kroner. Dersom man heller velger å omgjøre 10 eller 5 prosent av BLU-studieplassene til den nye lærerutdanningen, blir årlige kostnader etter fem år henholdsvis 78 eller 39 millioner kroner.20 Dersom det vurderes at tiltaket medfører behov for å slå sammen institutter for barnehagelærer- og grunnskolelærerutdanninger i UH-sektor, vil tiltaket i tillegg ha betydelige administrative konsekvenser.

Utvalget foreslår å innføre plikt i barnehageloven for kommunen til å tilby gratis førskole til alle barn det kalenderåret barna fyller fem år. Tilbudet inkluderer minst fem timer lekbaserte læringsaktiviteter i uken, der også barn som ikke går i barnehagen skal kunne benytte seg av tilbudet. For å beregne kostnadene av tiltaket legger utvalget til grunn at førskoletilbudet gjennomføres i barnehagen. Fem timer av oppholdstiden i barnehagen per uke skal da være gratis og tilgjengelig for et helt årskull femåringer. Av alle femåringer går 97,6 prosent allerede i barnehage (Statistisk sentralbyrå, 2018b, tabeller 07459 og 09169). Kostnaden av å gi de resterende femåringene fem timer gratis oppholdstid i barnehage per uke er om lag 30 millioner kroner årlig. Dersom femåringene som går i barnehage i dag skal få en reduksjon i foreldrebetalingen som følge av tiltaket, vil den statlige totalkostnaden anslagsvis være på omtrent 260 millioner kroner årlig.

Et flertall i utvalget foreslår å innføre en norm for lærerspesialister i begynneropplæring, der hver skole med et barnetrinn uavhengig av størrelse skal ha minst én lærerspesialist i begynneropplæring, og der lærerspesialisten delvis frikjøpes for å kunne fungere som en ressurs for de andre lærerne på småskoletrinnet. Tiltaket fastsetter ikke hvor stor prosentandel av et lærerårsverk lærerspesialisten skal frikjøpes fra, og dette må utredes nærmere. Allerede ansatte lærere kan videreutdanne seg til lærerspesialist, og utvalget vurderer at dette kan dekkes med eksisterende midler til videreutdanning. Staten må imidlertid kompensere kommunene for den prosentandelen som lærerne skal frikjøpes fra i stillingen som lærerspesialist. Som illustrasjonen følger her beregninger for frikjøp på henholdsvis 20 og 30 prosent av et lærerårsverk. I 2019 utgjør et lærerårsverk i grunnskolen 745 000 kroner, og i 2018 var det 2326 skoler med et barnetrinn i landet (Statistisk sentralbyrå, 2018b, tabeller 09546 og 05232). For et frikjøp på 20 prosent vil tiltaket koste staten omtrent 350 millioner kroner årlig. For et frikjøp på 30 prosent vil de statlige kostnadene av tiltaket være på omtrent 520 millioner kroner årlig.

Et knapt mindretall i utvalget foreslår å utrede flere modeller for felles førskole og fleksibel skolestart. For å illustrere mulige økonomiske virkninger av slike modeller har utvalget valgt å ta med anslagsvise beregninger i det følgende, med forbehold om at disse må gjøres på nytt etter en eventuell utredning med tanke på å pilotere og eventuelt systematisk prøve ut et tiltak for felles førskole og fleksibel skolestart. Gitt at det gjøres positive erfaringer med modellen i en piloteringsfase, foreslås det at ordningen prøves ut i et randomisert, kontrollert forsøk. Man vil trenge 50–100 forsøksskoler og et tilsvarende antall kontrollskoler for å gjennomføre utprøvingen. Utprøvingen skjer over 15 år med definerte endepunkter underveis. Utvalget vurderer at forskningsinnsatsen og kostnaden til en systematisk utprøving av tiltaket, samlet vil komme på anslagsvis 100 millioner kroner. Dette inkluderer merkostnader som følge av at barna med forsøket får et førskoletilbud første året på skolen der ressursbruken skal være lik ressursbruken for en storbarnsplass i barnehage, se under. Tiltaket kan gjennomføres enten ved at alle barna starter i førskoleåret det kalenderåret de fyller seks år, eller ved at alle barna starter i førskoleåret det kalenderåret de fyller fem år.

Dersom tiltaket gjennomføres ved at barna starter i førskoleåret det kalenderåret de fyller seks år, og tiltaket etter prøveperioden rulles ut nasjonalt, gjelder følgende beregning: Tiltaket innebærer med denne forutsetningen en ekstra ressurstildeling til seksåringene på rundt 33 500 kroner per elev slik at ressursnivået blir likt som for en storbarnsplass (3–5 år) i barnehage.21 I det følgende tas det utgangspunkt i at et årskull er på 66 000 elever. Som en første illustrasjon antas det her at en tredjedel av barna med tiltaket vil gå et helt år i førskolen før de begynner på 1. trinn, det vil si rundt 22 000 elever. Merkostnadene av førskoleåret for disse elevene koster 737 millioner kroner. Det tas videre utgangspunkt i at en tredjedel av barna rulleres inn til 1. trinn etter et halvt år i førskolen. Merkostnadene av det halve førskoleåret for disse elevene er på rundt 369 millioner kroner. Disse elevene vil imidlertid bare gå et halvt år på 1. trinn, og vil i sum miste ett år i grunnskolen sammenlignet med i dag. Dette utgjør en reduksjon av statens utgifter til grunnskole på 2,56 milliarder kroner. For disse elevene blir det dermed i sum en reduksjon av statlige utgifter på 2,19 milliarder kroner. Til sist tas det utgangspunkt i at en tredjedel av elevene går rett videre til 1. trinn. Disse mister ett års skolegang i grunnskolen, noe som tilsvarer en reduksjon av statens utgifter til grunnskole på 2,56 milliarder kroner. Med antagelsene over om andelen elever som rulleres inn til 1. trinn på ulike tidspunkter, innebærer dermed dette tiltaket en samlet innsparing i statlige utgifter på ca. 4 milliarder kroner i året. Dersom man heller antar at to tredjedeler av seksåringene går et helt år i førskolen, en sjettedel av barna rulleres inn til 1. trinn etter et halvt år i førskolen og en sjettedel starter direkte på 1. trinn, medfører alternativet en samlet innsparing av statlige utgifter på ca. 900 millioner kroner i året.

Dersom tiltaket gjennomføres ved at barna starter i førskoleåret det kalenderåret de fyller fem år, og tiltaket etter prøveperioden rulles ut nasjonalt, innebærer dette at et helt årskull starter ett år tidligere i grunnskolen. Som en første illustrasjon antas det her at en tredjedel av barna går et helt år i førskolen før de begynner på 1. trinn. Disse barna vil dermed få ett års skolegang mer i grunnskolen enn det de får i dag. Året de får ekstra er førskoleåret, som skal koste like mye som en storbarnsplass i barnehage. Dette innebærer da en ekstra utgift på rundt 3,29 milliarder kroner i året. Det antas videre at en tredjedel av barna rulleres inn til 1. trinn etter et halvt år i førskolen, går et halvt år på 1. trinn, og fullfører grunnskolen med samme antall år som i dag. Dette innebærer en ekstra utgift på 369 millioner kroner i året. Til sist antas det at en tredjedel av elevene går rett videre til 1. trinn. Disse vil gå like mange år på skolen som i dag, og medfører ingen ekstra kostnader. Samlede merkostnader blir da på ca. 3,7 milliarder kroner i året. Dersom man heller antar at to tredjedeler av femåringene går et helt år i førskolen, en sjettedel av barna rulleres inn til 1. trinn etter et halvt år i førskolen og en sjettedel starter direkte på 1. trinn, medfører alternativet en samlet kostnad på ca. 6,8 milliarder kroner i året.

Ettersom femåringene med dette siste alternativet skal gå i grunnskolen i stedet for å gå i barnehagen, innebærer det en reduksjon av kostnader til barnehage. Gjennomsnittlig kostnad for en storbarnsplass (149 710 kroner) inkluderer både barnehageutgiftene til kommunene og foreldrebetaling (Lunder mfl., 2018). Foreldrene dekker omtrent 15 prosent av utgiftene til barnehagedrift (Utdanningsdirektoratet, 2018i). Kommunens kostnader per storbarnsplass beregnes her derfor til å utgjøre omtrent 127 250 kroner i 2019. 97,6 prosent av alle femåringer går i barnehage (Statistisk sentralbyrå, 2018b, tabeller 07459 og 09169). For et årskull på 66 000 barn tilsvarer dette ca. 64 400 barn. Innsparte kostnader for kommunen ved at 97,6 prosent av et årskull femåringer ikke lenger skal gå i barnehage, tilsvarer dermed ca. 8,2 milliarder kroner. Dette er utgifter som staten ikke lenger behøver å kompensere kommunene for. Når kostnadene for tiltaket er tatt med i beregning, innebærer dermed denne versjonen av tiltaket en netto reduksjon i samlede statlige kostnader til barnehage og skole på enten 1,4 eller 4,5 milliarder kroner i året, avhengig av hvor stor andel av femåringene som skal gå et helt år i førskolen (to tredjedeler eller en tredjedel).

Ettersom det med dette alternativet er snakk om en betydelig økning i elevtallet i grunnskolen, vil det imidlertid medføre investeringskostnader som ikke er medberegnet i driftsutgiftene i grunnskolen per elev over, blant annet grunnet behovet for endringer av fysiske strukturer. Det er utfordrende å anslå totale investeringskostnader til endringer av fysiske strukturer for skoler som har behov for det, ettersom dette vil variere med skolestørrelse, alderen på skolebygningene, utformingen av byggene, med mer. Det er imidlertid mulig å se til statens utgifter til tilskuddsordningen for kompensasjon av kommunenes utgifter til nødvendige investeringer i skolebygg, inventar og utstyr i forbindelse med skolestart for seksåringer, som ble innført høsten 1997. Her ble det foreslått en samlet investeringsramme på 3 778 millioner kroner i 1996-kroner (St.prp. nr. 39 (1995–96)), som prisjustert for 2018 er omtrent 6 milliarder kroner. Det hefter imidlertid usikkerhet ved hvor treffende dette og øvrige anslag for dette tiltaket er, og utvalget vurderer derfor at de økonomiske konsekvensene av en nasjonal utrulling av dette tiltaket må utredes nærmere.

Et flertall i utvalget foreslår å innføre en heldagsskole på 1.–4. trinn i grunnskolen. Tiltaket kan gjennomføres på flere måter. En minstevariant er å utvide skoledagen med to timer som besettes av assistenter, og der det fremdeles vil være behov for SFO fra og med kl. 15.00. Kostnadene isolert sett for et slikt minstealternativ beregnes ved at elevene i gjennomsnitt er to timer lenger på skolen hver dag på hvert av trinnene 1 til 4, multiplisert med kostnaden for en uketime bemannet med assistenter, som er om lag 75 millioner kroner. Et minstealternativ av dette tiltaket vil dermed koste staten omtrent 3 milliarder kroner årlig. Dette inkluderer ikke kostnader til en utvidelse av innhold eller tilbud i skoledagen, som kostnader til et varmt måltid, andre aktiviteter, læremidler, ekskursjoner eller lignende. Det kan legges til grunn at det vil være en viss innsparing knyttet til at barna tilbringer mindre tid i SFO, men dette er utfordrende å beregne gitt at SFO er ulikt organisert og finansiert i kommunene.

Dersom man heller går inn for et maksimumsalternativ av tiltaket, der heldagsskolen innebærer en total innlemmelse av SFO i heldagsskoletilbudet, vil kostnadene bli betydelig større. Utvalget velger her å se til beregninger som Kunnskapsdepartementet har gjort i forbindelse med budsjettspørsmål fra Stortinget, der det beregnes at gratis SFO for småskoletrinnet der alle elever i et årskull deltar, vil koste staten om lag 8,1 milliarder kroner i året (Budsjettspørsmål fra Stortinget, 2018). Ettersom maksimumsalternativet innebærer en innlemmelse av SFO i heldagsskolen, vil dette alternativet også ha betydelige administrative konsekvenser.

Utvalget foreslår å innføre et lovkrav om at enkeltvedtak om spesialundervisning etter opplæringsloven § 5 utløser rett til spesialundervisning med personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av vedtakstimene. Så langt utvalget har klart å bringe på det rene, finnes det ikke statistikk tilgjengelig som gjør det mulig å beregne kostnadene av dette tiltaket. Etter det utvalget kan forstå, beror dette på at data som er registrert i GSI om lærer- og assistentressurser til spesialundervisning ikke kan skille mellom ulike undervisningssituasjoner, slik at det ikke er mulig å etablere et entydig forhold mellom registrerte lærer- og assistenttimer på den ene siden, og registrerte vedtakstimer for eleven (elevtimer) på den andre siden. Utvalget vurderer likefullt at det vil være nødvendig å kompensere kommunen økonomisk for et slikt lovforslag. Det vil derfor være behov for å beregne de statlige kostnadene av dette tiltaket nærmere, enten gjennom en kartlegging, eller gjennom forløpsdata dersom disse gjøres tilgjengelige i et nasjonalt register, jf. tidligere forslag til tiltak.22

Utvalget foreslår parallelt å revidere barnehageloven § 19a og § 19e slik at enkeltvedtak om rett til spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder utløser rett til spesialpedagogisk hjelp fra personell med relevant pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse i 80 prosent av vedtakstimene. Slik utvalget kan forstå gjelder de samme utfordringene knyttet til kostnadsberegninger av dette tiltaket som for tiltaket om spesialundervisning. Utvalget vurderer at det også her vil være nødvendig å kompensere kommunen økonomisk for lovforslaget, slik at det vil være behov for en nærmere utredning av de statlige kostnadene av tiltaket – enten gjennom en kartlegging eller gjennom forløpsdata.

Grunnskolens innhold og organisering

Utvalget har ikke foreslått endringer i de etablerte ansvarsforholdene mellom de tre forvaltningsnivåene under dette tiltaksområdet.

Utvalget foreslår å innføre krav om at skoler kun kan kjøpe inn fagfellevurderte læremidler etter nasjonalt fastsatte kvalitetskriterier for det enkelte fag. Dette tiltaket vil dermed ha administrative konsekvenser.

Utvalget vurderer at forslagene til tiltak som angår endringer i læreplanverket, utredninger og videreutvikling av underveis- og sluttvurderingssystemet, endringer i opplæringsloven, samt etter- og videreutdanningstilbud, kan gjennomføres innenfor eksisterende budsjettrammer.

Utvalget foreslår å etablere en felles nasjonal internettportal for vurdering og sammenligning av digitale læremidler etter nasjonalt fastsatte kvalitetskriterier for det enkelte fag. Etter utvalgets vurdering bør det settes av en årlig budsjettramme på anslagsvis 10 millioner kroner til tiltaket.

Utvalget foreslår å gjøre systematiske utprøvinger for å integrere opplæring i sosiale og emosjonelle ferdigheter i ulike undervisningsfag i grunnskolen. Etter utvalgets vurdering bør det settes av en årlig budsjettramme på anslagsvis 25 millioner kroner til tiltaket.

Utvalget foreslår å systematisk prøve ut ulike modeller for å øke timetallet i valgfag på ungdomstrinnet for å evaluere effektene av valgfag for elevenes skolemotivasjon, karakterer i valgfag og andre undervisningsfag, og sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring. Etter utvalgets vurdering bør det settes av en årlig budsjettramme på anslagsvis 25 millioner kroner til tiltaket.

Utvalget foreslår å opprette et såkornfond for digitale læremidler forvaltet på oppdrag fra Innovasjon Norge. Etter utvalgets vurdering bør det settes av en årlig budsjettramme på anslagsvis 50 millioner kroner til tiltaket.

Utvalget foreslår å utrede nærmere hvordan yrkesgrupper utenfor grunnskolen kan undervise i det foreslåtte faget utdanningsvalg og livsmestring, særlig gjennom samarbeid med skolehelsetjenesten og andre deler av de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Utvalget vurderer at økonomiske og administrative konsekvenser av dette forslaget må utredes nærmere.

Utvalget foreslår videre å innføre krav om at kommunene må tilby minst fem valgfag som elevene kan velge mellom, utrede hvordan yrkesgrupper utenfor grunnskolen med relevant kompetanse kan undervise i enkelte av valgfagene, og opprette etter- og videreutdanningstilbud for de som underviser i valgfagene. Utvalget vurderer at de økonomiske og administrative konsekvensene av dette forslaget må utredes nærmere. Utvalget vurderer at det kan være hensiktsmessig å gjennomføre en kartlegging av eksisterende kompetanse blant dem som underviser i valgfagene, for deretter å vurdere hvor strengt et eventuelt kompetansekrav bør være. En mulighet er også å begrense kompetansekravet til å gjelde de vanligste eller største valgfagene. Utvalget vurderer at forslaget til tiltak bør inngå som en sak i konsultasjonsordningen med kommunene.

Overganger til videregående opplæring og høyere utdanning

Utvalget har ikke foreslått store endringer i de etablerte ansvarsforholdene mellom de tre forvaltningsnivåene under dette tiltaksområdet. Utvalget foreslår at ansvaret for karriereveiledning til hele befolkningen legges til fylkeskommunen. Dette medfører to endringer av forvaltningsnivå. For det første betyr det en endring fra dagens fordeling der kommunen har ansvar for rådgivning i grunnskolen. For det andre flyttes karriereveiledning for personer utenfor arbeid fra NAV, som er et partnerskap mellom stat og kommune, til fylkeskommunen.

Utvalget vurderer at forslagene til tiltak og utredninger som angår inntaksforskriften til videregående opplæring, opptak til høyere utdanning, samt flertallet av forslagene om lærekandidatordningen, overganger mellom yrkesfaglige løp og høyere utdanning, kjønnsbalanse i høyere utdanning, og karriereveiledning for ungdom, kan gjennomføres innenfor eksisterende budsjettrammer.

Utvalget foreslår å systematisk prøve ut løp som kombinerer fagskoleutdanning og høyere utdanning for å øke opptaket av studenter med fagbrev i høyere utdanning. Etter utvalgets vurdering bør det settes av en årlig budsjettramme på anslagsvis 25 millioner kroner til tiltaket.

Utvalget foreslår at det utvikles et digitalt verktøy for karriereveiledere i ungdomsskolen. Etter utvalgets vurdering bør det settes av en årlig budsjettramme på anslagsvis 30 millioner kroner til tiltaket.

Utvalget foreslår å utrede utdanningsløp som kombinerer henholdsvis yrkesfag med studiekompetanse, og yrkesfag med interessebaserte programfag fra studieforberedende utdanningsprogrammer. Utvalget mener utredningen også bør vurdere å opprette et øremerket investeringstilskudd til kommunene for å utvikle slike utdanningsløp og opprette elevplasser for slike tilbud. Ettersom tilskuddet er knyttet til utvikling av tilbud som allerede delvis finnes i fylkeskommunene, mener utvalget at tilskuddet bør ha et krav om kommunal medfinansiering. Til sist bør midlene innlemmes i rammetilskuddet når de kombinerte utdanningstilbudene er fastsatt i tilbudsstrukturen for videregående opplæring. Det antas at 25 prosent av elevene på yrkesfag (8750 elever) ønsker slike kombinerte utdanningsløp. Med en gjennomsnittlig utgift på 160 200 kroner per elev i videregående opplæring (Utdanningsdirektoratet, 2018i), bør fylkeskommunene da kompenseres for rundt 1,4 milliarder kroner. Den samfunnsøkonomiske nytten av å fullføre videregående opplæring er beregnet til omtrent 1 million kroner per elev (2017, prisjustert) (Falch mfl., 2009). For at tiltaket skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt, må dermed 1400 flere elever fullføre videregående opplæring som følge av å ha mottatt tiltaket.

Utvalget foreslår å utrede en ordning for å nedskrive studielånet for studieprogrammer der andelen søkere av ett kjønn utgjør under 20 prosent. Med ordningen vil personer av det underrepresenterte kjønnet få nedskrevet studielånet med 10 prosent eller opptil 25 000 kroner per år i de årene personen er i relevant arbeid. For å beregne kostnadene av tiltaket tas det utgangspunkt i at 1000 nyutdannede studenter per kull vil benytte ordningen hvert år. Det vil si at dersom studentene i gjennomsnitt bruker 20 år på å nedbetale lånet, vil 20 000 studenter benytte seg av tilbudet hvert år etter full utrulling av tiltaket. Gjennomsnittlig gjeld ved avsluttet høyere utdanning er 304 000 kroner i 2018 (Lånekassen, 2018). Med en nedbetalingsplan på 20 år, vil studentene i gjennomsnitt nedskrive lånet med 13 000 kroner per år. Tiltaket vil da koste staten 260 millioner kroner årlig. Ettersom tiltaket forutsetter at personene etter endt utdanning er i relevant arbeid, vil dette være en øvre grense for hva tiltaket vil koste for 1000 studenter hvert kull.

Utvalget foreslår å utrede et universitetsforberedende tilbud der elever kan ta opp fag fra videregående opplæring som ikke er bestått, bygge ut vitnemålet til spesiell studiekompetanse, forbedre karakterer eller ta universitetsforberedende fag. I 2017 deltok 1567 elever i alderen 19–24 år i annen videregående utdanning. Denne gruppen besto hovedsakelig av elever som tok fag ved private institusjoner. (Statistisk sentralbyrå, 2018b, tabell 08947). Dersom disse i stedet gis tilbud om et universitetsforberedende år, og der det antas at kostnaden per elev er på rundt 150 000 kroner, vil dette medføre en statlig kostnad på 235 millioner kroner årlig. Kostnadene kan bli høyere dersom tiltaket gjør at flere elever enn i dag tar opp igjen fag etter videregående opplæring. Et kostnadsbegrensende tiltak kan være at tilbudet kun gis til elever som ikke har tatt et utforskende skoleår, jf. forslaget under. For de samfunnsøkonomiske kostnadene av tiltaket kan det legges til at noen elever som i dag går rett ut i arbeidslivet eller rett videre til et høyere utdanningsløp som de fullfører, vil bruke ett år mer på utdanning enn i dag før de kommer seg ut i arbeid. Det er utfordrende å avgjøre hvor stor samfunnsøkonomisk nytte tiltaket vil ha, ettersom tiltaket både vil kunne øke fullføringen i videregående opplæring og føre til at flere fullfører høyere utdanning.

Utvalget foreslår å utrede et tilbud om et utforskende skoleår etter grunnskolen, der fylkeskommunene får ansvar for tilbudet. Ettersom skoleåret skal inneholde interessebaserte valgfag og utprøving av yrker i tillegg til et faglig innhold, er det naturlig å ta utgangspunkt i en kostnadsramme som ligger nærmere kostnadene for elever i videregående opplæring enn for elever i grunnskolen. Fylkeskommunene bruker i gjennomsnitt 160 200 kroner per elev i videregående opplæring (Utdanningsdirektoratet, 2018i). Tilbudet skal i utgangspunktet gis alle elever som ønsker det. Samtidig skal tilbudet utformes for ungdom som står i fare for å ikke fullføre videregående opplæring. Dersom alle elever uten grunnskolepoeng eller med færre enn 35 grunnskolepoeng mottar tilbudet, vil det utgjøre ca. 15 000 elever. Dette tilsvarer en statlig kostnad på rundt 2,4 milliarder kroner årlig. Ettersom det like fullt vil være sannsynlig at flere elever enn de som er tenkt som målgruppe vil benytte seg av tilbudet, kan det være hensiktsmessig å vurdere kostnadene der eksempelvis 30 prosent av en kohort benytter seg av tilbudet. Dette vil tilsvare en statlig kostnad på omtrent 3,2 milliarder kroner årlig. Den samfunnsøkonomiske nytten av å fullføre videregående opplæring er 1 million kroner per elev. Tiltaket kan dermed være samfunnsøkonomisk lønnsomt dersom det bidrar til at henholdsvis 2400 eller 3200 flere elever fullfører videregående opplæring som resultat av å ha mottatt tiltaket.

Utvalget foreslår å innføre lovfestet rett til læreplass for alle elever som fullfører Vg2 yrkesfag. Fylkeskommunen får ansvaret for å fylle retten, og må inngå opsjonskontrakter med lærebedrifter som skal dekke minst 50 prosent av elevene som starter på Vg1 i hvert yrkesfag. For å redusere risikoen noe for bedriften, foreslås en innføring av en seks måneders prøvetid for lærlinger over 18 år. Tiltaket innebærer derfor betydelige administrative konsekvenser. Videre skal dagens situasjon med flere kandidater enn lærlingplasser avhjelpes med økt lærlingtilskudd fra staten til fylkeskommunen. I 2017 var det 8100 flere søkere enn læreplasser. Beholdes dagens lærlingtilskudd på 153 053 kroner, vil tiltaket medføre en statlig merkostnad på 1,2 milliarder kroner årlig.

For å beregne den samfunnsøkonomiske nytten av tiltaket trengs et estimat på hvor mange av elevene som ville fullføre læretiden dersom de blir tilbudt læreplass. Det kan tenkes at de som står uten læreplass i dag, vil fullføre i noe lavere grad enn de som nå er lærlinger. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at fullføringsandelen vil være svært annerledes, ettersom også disse elevene har fullført og bestått Vg2. Dersom vi regner med at de 8100 elevene som blir tilgodesett med tiltaket fullfører i samme grad som lærlinger i dag (83 prosent fullføringsrate), vil rundt 6700 av dem fullføre videregående opplæring på normert tid. Av de elevene som ikke fikk lærlingplass i 2017, startet 2500 av dem yrkesopplæring Vg3 i skole. Det antas at fullføringsgraden for disse er på mellom 38 og 55 prosent (Aspøy & Nyen, 2015). Dersom vi trekker fra de elevene som fullfører yrkesopplæring Vg3 (omtrent 1 250 elever), vil tiltaket kunne føre til omtrent 5500 flere fagbrev med en samfunnsøkonomisk nytte på omtrent 1 million kroner per lærling. Den samfunnsøkonomiske innsparingen kan da bli på minst 5,5 milliarder kroner. Ettersom ordningen ideelt sett gjør yrkesfaglig Vg3 overflødig, kan man da ytterligere spare utgifter til 2 500 elever i Vg3. Disse koster 160 200 kroner per år, og medfører dermed en besparelse på 400 millioner kroner. Den samlede innsparingen kan dermed bli på 5,9 milliarder kroner. Dersom dagens lærlingtilskudd beholdes, vil ordningen da ha en samfunnsøkonomisk nytte på hele 4,7 milliarder kroner.

Det er utfordrende å avgjøre hvor mye av lærlingtilskuddet som må øke for at fylkeskommunen skal være i stand til å innfri rettigheten gjennom å gjøre ordningen attraktiv for bedriftene. Et maksalternativ er at staten dekker bedriftens fulle utgifter til lærlingene; dette vil innebære en dobling av lærlingtilskuddet (Utdanningsdirektoratet, 2017b). Totalt antall lærlinger i dag er omtrent 21 000. Dersom lærlingtilskuddet dobles med den nye ordningen der alle har rett til læreplass, vil dette bety en ekstra kostnad for eksisterende lærlinger på omtrent 3,2 milliarder kroner (21 000 * 153 000) og en kostnad for nye lærlinger på omtrent 2,5 milliarder kroner (8100 * 306 000). En fordobling av lærlingtilskuddet vil da koste staten 5,7 milliarder kroner årlig. En dobling av lærlingtilskuddet vil samtidig medføre at lærlingen er fullfinansiert, noe som antas å være svært gunstig for bedriften. Selv med en dobling av lærlingtilskuddet vil dermed ordningen fortsatt være samfunnsøkonomisk lønnsom (5,9 - 5,7 milliarder kroner = 200 millioner kroner).

Utvalget mener at fylkeskommunene bør utvide tilbudet av studieforberedende utdanningsprogrammer som i dag har høy søkning i forhold til antall elevplasser. Utvalget foreslår derfor å plassere alle studieforberedende utdanningsprogrammer utenom studiespesialisering i kategorien høykostnadsprogram i inntektssystemet for fylkeskommunen. I dag får fylker med en høy andel søkere til yrkesfaglige utdanningsprogrammer og det studieforberedende utdanningsprogrammet musikk, dans og drama høyere inntekter enn fylker med mange søkere til andre studieforberedende utdanningsprogrammer. Det er likevel ikke mulig å peke på et gitt beløp som staten overfører til fylkeskommunene til ulike utdanningsprogrammer. Det skyldes at videregående opplæring i hovedsak finansieres av fylkeskommunenes frie inntekter. For å legge til rette for at fylkeskommunene faktisk øker kapasiteten på populære utdanningsprogrammer mener utvalget at fylkeskommunene bør kompenseres gjennom rammetilskuddet. Det må utredes nærmere hva som er en rimelig kompensasjon for fylkeskommunene.

Utvalget foreslår til sist at lærekandidater gis rett til videreutdanning til fagbrev uten tidsbegrensning. Økonomiske og administrative konsekvenser av dette tiltaket må imidlertid utredes nærmere.