Del 2
Valgordning

5 Valgordning ved stortingsvalg

5.1 Innledning

Den norske valgordningen nyter høy legitimitet i befolkningen og fungerer godt. Utvalget har blitt bedt om å vurdere valgordningen i lys av den nye fylkesinndelingen. Utvalget mener at en diskusjon om å endre valgordningen bør starte med å finne ut hva en ønsker å oppnå. En problemstilling som har stått sentralt i diskusjonene til tidligere valglovutvalg, og som aktualiseres av endringene i fylkesinndelingen, er avveiningen mellom distriktshensyn og hensynet at hver stemme skal ha lik vekt. Denne problemstillingen berører også spørsmål knyttet til styringstillegg, proporsjonalitet, fragmentering og ansvarliggjøring.

5.1.1 Demokratiske hensyn

Et sentralt demokratisk prinsipp er at alle skal ha lik mulighet til å delta i utformingen av samfunnet.1 Dette gjelder både deltakelse i diskusjonen om hvordan samfunnet bør være, og deltakelse i selve utformingen av samfunnet.2 Dette prinsippet tilsier at innflytelsen hver velger får i valg, skal være like stor uavhengig av andre forhold. Altså skal alle velgere ha samme mulighet til å påvirke i valg, og hver stemme skal telle like mye. Selv om dette prinsippet ligger til grunn for det norske demokratiet, har andre hensyn, og praktiske årsaker, ledet til at valgordningen ikke følger dette prinsippet fullt ut.

Den følgende diskusjonen tar utgangspunkt i prinsippet om at alle stemmer skal veie like mye, før den omtaler noen av begrensningene som er satt for dette prinsippet i den norske valgordningen.

Helt proporsjonal representasjon leder til representasjon av mange ulike interesser og at stemmene har lik vekt. Dette sikrer at velgernes preferanser i stor grad speiles i parlamentet. I tillegg får velgerne mange alternativer å velge mellom. Dermed kan velgerne lettere finne et parti som står for de samme sakene som dem selv. Jo lavere terskelen er for å bli representert, jo større representasjonsbredde vil det være, og endringer i tersklene har konsekvenser både for hvor mange partier som forsøker å få mandater, og for hvor små partier velgerne er villige til å stemme på.3

Proporsjonalitet og fragmentering vil samtidig ofte gjøre det vanskeligere å oppnå styringsdyktige koalisjoner. Med flere partier og mer proporsjonal representasjon blir det ofte nødvendig å inkludere flere partier i et samarbeid for å oppnå flertall i parlamentet, og det blir mer å bli enige om i forhandlingene. Regjeringsdannelser blir dermed mer komplisert, og det kan bli mer utfordrende å bygge flertall bak beslutninger.4 Dette kan ramme evnen til å gjennomføre nødvendige politiske tiltak og samtidig gjøre det vanskelig for velgerne å stille politikere til ansvar for politikken som føres.

Den politiske kulturen kan være avgjørende for om dette blir en utfordring eller ikke. Om den politiske kulturen er orientert mot konsensus og brede flertall eller er mer konfliktorientert, har stor betydning. Hvis det er store forskjeller mellom partiene, kan det også være mer komplisert å finne kompromisser enn om flere partier har ganske like verdier og kun skiller seg fra hverandre i enkelte spørsmål. Den norske politiske kulturen er konsensusorientert, og sammen med flere andre liknende nordeuropeiske demokratier har det norske demokratiet vist seg å være styringsdyktig til tross for et mer fragmentert politisk landskap enn for eksempel det land med topartisystemer har.5 Ved at politiske beslutninger blir tatt som kompromisser med bred støtte i Stortinget, blir det i tillegg ført en mer stabil politikk enn i politiske systemer der politikken som blir ført, bestemmes av det rådende flertallet til enhver tid, og der det dermed er stadige skifter i retningen på politikken.6

En annen utfordring med å ha et stort antall partier kan være at det blir vanskelig å avgjøre hvilket parti som «vinner» valget. Det kan gjøre det vanskeligere for velgerne å se for seg hvordan deres stemme vil påvirke hvilke partier som til slutt havner i regjering, og gjøre det vanskeligere å holde partiene ansvarlige. Det er et viktig prinsipp i representative demokratier at velgerne peker ut representanter som får mandat til å ta beslutninger på vegne av dem. Dersom representantene ikke gjør dette på en god måte, kan velgerne ved neste valg gi sin stemme til andre. For at dette skal være mulig, må velgerne vite hvem som har ansvaret for politiske avgjørelser. Dette er mer krevende for velgerne når det er brede koalisjonsregjeringer med mange deltakere eller mindretallsregjeringer med varierende støttegrunnlag i Stortinget.

Det er lang tradisjon i Norge for å ta distriktspolitiske hensyn i fordelingen av mandater. I dagens valgordning brukes både innbyggertall og areal i mandatfordelingen mellom valgdistriktene for å sikre distriktshensyn. Dette gjør at det står færre velgere bak mandatene i valgdistrikter med stort areal enn i valgdistrikter med lite areal. Dermed kan en stemme i valgdistrikter med stort areal få større betydning enn en stemme i valgdistrikter med lite areal. Målsettingen har både vært å sikre representasjon fra hele landet og å sikre at befolkningen bosatt lenger unna hovedstaden får kompensert distansen til makten. OSSE uttalte i 2009 at Norge burde vurdere å endre reglene for fordeling av mandater for å sikre at prinsippet om lik stemmerett overholdes, med henvisning til overrepresentasjonen av Finnmark.7 Som det blir diskutert under, er likevel den viktigste konsekvensen av ordningen at representantene kommer fra andre geografiske områder enn det de ville gjort om alle stemmer telte like mye.

I mange demokratier, deriblant det norske, har ønsket om å sikre styringsdyktige parlamenter og regjeringskoalisjoner ledet til at valgordningene favoriserer store partier, og at det er en terskel for å bli representert for å hindre fragmentering.8 I representative demokratier vil uansett bare grupperinger av en viss størrelse bli representert. I tillegg til denne naturlige terskelen er det altså ytterligere elementer ved ordningen som gjør det vanskeligere for små partier å bli representert i den norske valgordningen, slik som et høyere første delingstall og inndelingen av landet i valgdistrikter. Dette hindrer at det blir svært mange partier på Stortinget, og gir store partier et visst styringstillegg.

Styringstillegget i dagens norske valgordning fungerer på to måter. For det første vil partiene som kommer over sperregrensen, (nesten alltid) få større uttelling for stemmene sine enn partier som er under sperregrensen. Denne sperregrensen fratar dermed de minste partiene representasjon.

For det andre vil partier som er store, vinne flere direktemandater på grunn av inndelingen i flere valgdistrikter og et forhøyet første delingstall. Partier som står sterkt i valgdistriktene som er overrepresentert, slik som Finnmark, kan også bli overrepresentert. Disse tilleggene hadde større betydning før det ble innført utjevningsmandater, og ble ytterliggere redusert med økningen til 19 utjevningsmandater i 2005.9 I dag gir valgordningen et visst styringstillegg til svært store partier. Dette har mindre betydning i dagens politiske landskap der det ikke er noen veldig store partier. Hvis en kun ser på partiene over sperregrensen, har mandatfordelingen mellom disse partiene vært identisk med det mandatfordelingen ville vært dersom hele landet var ett valgdistrikt de siste to valgene. Sist gang et parti fikk flere mandater enn det partiet skulle hatt i en slik fordeling, var da Arbeiderpartiet fikk et ekstra mandat i 2009.10 Styringstillegget har altså mindre betydning så lenge de største partiene ikke er svært store, og så lenge ingen av partiene har en skjev geografisk fordeling av stemmene i favør av valgdistrikter med mange direktemandater per stemme.

At velgerne forstår valgordningen, er også sentralt for at velgerne skal kunne delta på likt grunnlag i valg. For å kunne delta i valg må velgerne forstå hvordan de kan uttrykke sine meninger gjennom å stemme. Det bør dermed ikke være for komplisert å stemme. I tillegg bør velgerne ha en overordnet forståelse av hvordan stemmene blir til representasjon. Samtidig er ikke detaljkunnskap om alle elementene i valgordningen nødvendig for å delta på like vilkår.

5.1.2 Valgordningene i de andre skandinaviske landene

Den norske valgordningen likner på valgordningene i de andre skandinaviske landene, men hvert land har noen særtrekk. Sammenliknet med Sverige og Danmark er den norske ordningen mindre proporsjonal, den gir distriktshensyn større vekt og gir velgerne mindre mulighet til å påvirke personsammensetningen av parlamentet.

Terskelen for representasjon varierer, den er lavere i Danmark og høyere i Sverige enn den er i Norge. Danmark og Sverige har mer proporsjonale valgordninger enn Norge, men alle tre landene har relativt proporsjonale ordninger i internasjonal sammenheng.

I Danmark skyldes den høye proporsjonaliteten en kombinasjon av lav terskel for utjevningsmandater (sperregrensen på utjevningsmandater er 2 prosent)11 kombinert med et stort antall utjevningsmandater. I tillegg er terskelen for å stille til valg i Danmark høy. Partiene må samle inn signaturer fra omtrent like mange velgere som det kreves for å vinne ett mandat i Folketinget. Danske partier kan dermed ikke stille til valg uten å dokumentere en relativt god sjanse til å komme inn. Som følge av dette er det få stemmer som går til partier som ikke kommer inn i Folketinget.

I Sverige er terskelen for å få mandater høyere. Kun partier som får mer enn 4 prosent nasjonalt (eller mer enn 12 prosent i valgdistriktet), kommer inn i Riksdagen. Blant partiene som får mandater, er fordelingen svært proporsjonal. Første delingstall er på 1,2, og partier som har blitt overrepresentert i fordelingen av mandater i valgdistriktene, mister disse mandatene i fordelingen av utjevningsmandater. Den svenske valgordningen leder også til færre «bortkastede stemmer» enn den norske, men på en annen måte enn i Danmark. I Sverige har partier som er mindre enn sperregrensen på fire prosent, vanskelig for å overleve over tid fordi de ikke oppnår representasjon i det hele tatt. Partier kan få nesten 4 prosent av stemmene nasjonalt uten å bli representert.12 Velgerne er også mindre villige til å stemme på partier som er langt fra å klare sperregrensen, fordi disse stemmene ikke vil lede til representasjon. Dermed er det færre stemmer som går til partier som ikke får proporsjonal representasjon, og dette gir en høy grad av proporsjonalitet.

Standardmålet som brukes i faglitteraturen for å måle grad av proporsjonalitet, er Gallaghers minste kvadraters metode, LSq.13 Den måler avvik fra full proporsjonalitet på en måte som gjør at store avvik teller mer enn små avvik. Jo høyere verdi LSq har, jo større avvik fra full proporsjonalitet. Det er imidlertid ikke bare valgordningen som avgjør hvor proporsjonalt et valgresultat er, men også partisystemet og det faktiske valgresultatet. Valget i Danmark i 2019 er et interessant eksempel. To partier var nær ved å nå sperregrensen, og siden partiene heller ikke oppfylte noen av de to andre kriteriene for utjevningsmandater, kom de ikke inn. Som figur 5.1 viser, økte disproporsjonaliteten dermed fra 0,79 til 2,39. Dette er den høyeste disproporsjonaliteten i et dansk valg siden valget i 1990. LSq kan altså variere mellom valg selv når valgordningen er lik.

Kilde: Tallene er hentet fra Michael Gallaghers oversikt over «election indices» på hans hjemmeside https://www.tcd.ie/Political_Science/people/michael_gallagher/. I denne figuren er disproporsjonaliteten regnet ut fra samtlige partiers stemmetall. I øvrige beregninger i denne utredningen slås stemmetallene til partiene som ikke vinner mandater sammen til et felles tall for «andre partier». Når ikke-representerte partier regnes samlet, får disse partiene større betydning, og LSq blir høyere. LSq for det norske stortingsvalget i 2017 blir henholdsvis 3,0 (om alle partiene regnes individuelt) og 3,2 (om ikke-representerte partier regnes samlet).

Utviklingen i Norge over tid har gått mot mer proporsjonalitet, og LSq har siden endringene som ble gjort av det forrige valglovutvalget, ligget på mellom 2,8 og 3,2.

Den norske ordningen med et stort innslag av areal i mandatberegningen er et særtilfelle. Sverige fordeler mandater mellom valgdistrikter kun basert på innbyggertall, mens Danmark i tillegg har en lav arealfaktor som gir små utslag. Begge landene har imidlertid også spesielle valgdistrikter som er sikret et gitt antall mandater uavhengig av innbyggertall.

Mens valgordningen ved norske stortingsvalg kun har et teoretisk innslag av personvalg, har velgerne i Sverige og Danmark innflytelse over hvem som blir valgt ved riksdagsvalg og folketingsvalg. I Sverige brukes en ordning som likner den norske fylkestingsvalgordningen for valg til Riksdagen. Denne gir velgerne en viss innflytelse, men fører ikke til store utskiftninger i hvilke kandidater som blir valgt. I Danmark har partiene en viss grad av handlingsrom i valget av personvalgordning, men de fleste partiene bruker ordninger med sterkt innslag av personvalg også ved valg til Folketinget. Dermed er det primært velgernes prioriteringer som bestemmer hvilke politikere på hver liste som blir valgt i Danmark.

De andre skandinaviske landene har personvalg ved alle valg, og valgordningene ved valg til de forskjellige nivåene i disse landene er dermed likere enn det som er tilfellet i Norge. Personvalgordningene ved valg til alle de tre folkevalgte nivåene i de to andre skandinaviske landene er i all hovedsak like. Det antas at dette kan gjøre det enklere for velgerne å forstå disse ordningene enn det er i Norge, der hvert av de tre valgene har forskjellige personvalgordninger.

5.2 Valgdistrikter

Før den nye fylkesstrukturen fulgte inndelingen i valgdistrikter fylkesgrensene. Endringene i fylkesinndelingen som følge av strukturreformen gjorde det nødvendig å ta stilling til om antallet valgdistrikter skulle endres, eller om valgdistriktene skulle løsrives fra fylkesinndelingen.

Under blir det redegjort for den historiske utviklingen i norske valgdistrikter. I tillegg blir strukturreformen i Norge og andre lands valgdistriktsinndeling presentert. Etter dette følger en drøfting av sentrale hensyn og konsekvenser av inndelingen i valgdistrikter før utvalgets vurdering blir presentert.

Den dynamiske fordelingen av mandater mellom valgdistriktene vil føre til endringer før neste stortingsvalget i 2021. Først og fremst skjer dette på bakgrunn av endringer i innbyggertallene siden 2012. I tillegg gjør strukturreformen at noen av valgdistriktene har fått endret grensene sine. Diskusjonen i dette kapitlet tar utgangspunkt i en mandatfordeling beregnet på grunnlag av innbyggertall per andre kvartal 2019 i de endrede valgdistriktene. Dette skaper en del endringer i forhold til hva som var tilfelle ved forrige valg i 2017. Det vil også kunne være avvik fra den reelle mandatfordelingen som blir fastslått våren 2020, og som skal gjelde ved stortingsvalget i 2021.

5.2.1 Gjeldende rett

Grunnloven § 57 andre ledd slår fast at det skal være 19 valgdistrikter ved stortingsvalg. Videre slår Grunnloven fast at det skal velges 19 representanter gjennom utjevningsmandatordningen, og at hvert distrikt skal ha ett utjevningsmandat, jf. Grunnloven § 57 tredje og fjerde ledd. Grunnloven regulerer ikke hva som skal utgjøre valgdistriktene.

I valgloven § 11-1 er landet delt inn i 19 valgdistrikter, og etter lovendring i 2018 er de enkelte valgdistriktene nevnt ved navn. Departementet gir forskrift om hvilke kommuner som inngår i de ulike valgdistriktene.

Grunnloven inneholder også bestemmelser om hvor mange mandater som skal velges, og hvordan mandatene skal fordeles mellom valgdistriktene. I fordelingen tas det hensyn til både areal og antall innbyggere. For å fange opp demografiske endringer fordeles de 169 mandatene på nytt hvert åttende år, jf. Grunnloven § 57 femte ledd. Neste gang det skal gjøres, er i 2020, med virkning fra stortingsvalget i 2021.

5.2.2 Historisk utvikling

Siden 1814 har Norge vært delt inn i valgdistrikter med flere mandater per distrikt med unntak av perioden med enmannskretser fra 1906 til 1921. Fra 1921 til 1952 var landet delt inn i 29 valgdistrikter der fylkene (amtskommunene) utgjorde 18 av valgdistriktene, og der de siste 11 var byvalgdistrikter som delvis bestod av flere byer koblet sammen. Denne ordningen var basert på en antakelse om en grunnleggende interessemotsetning mellom by og land.14

Flertallet i den parlamentariske valgordningskommisjon av 194815 foreslo å endre inndelingen til å følge fylkene, men holde Stavanger og Trondheim utenfor sammen med Oslo og Bergen, som alt var egne fylker. I behandlingen i Stortinget ble fylkene valgt som grunnlag for valgdistriktene og har vært valgdistrikter siden. Antallet valgdistrikter ble redusert fra 29 til 20. Etter dette har det ikke vært gjort endringer i valgdistriktsinndelingen, med unntak av at sammenslåingen av Bergen og Hordaland i 1972 førte til at antallet valgdistrikter ble redusert fra 20 til 19.

Utover at fylkene eksisterte som administrative enheter, er det vanskelig å finne tydelige begrunnelser for at de ble valgdistrikter ved stortingsvalg.16 I ettertid har det blitt argumentert med at å knytte valgdistriktene til fylkene kan styrke identitetsfølelsen til fylket.17 I dag er Norge det eneste landet i Norden der det er fullstendig samsvar mellom fylkene og valgdistriktene.

Fra 1919 og fram til 2003 var valgdistriktene nevnt ved navn i Grunnloven sammen med det antall mandater som skulle velges fra hvert distrikt. Det var dermed ingen dynamikk som kunne justere for endringer i demografien, og det var vanskelig å endre på mandatfordelingen. I 2003 ble både navnet på valgdistriktene og hvor mange mandater hvert valgdistrikt skulle ha, fjernet fra Grunnloven. Antallet valgdistrikter er fortsatt spesifisert.

5.2.3 Veneziakommisjonens retningslinjer

Veneziakommisjonens «Code of Good Practice in Electoral Matters» slår fast at «seats must be evenly distributed between the constituencies».18 Dokumentet understreker at fordelingen av mandater på de ulike distriktene må følge klare og objektive kriterier (eksempelvis ut fra folketall, statsborgere, eller stemmeberettigede).19 I tillegg kan det tas geografiske hensyn, hensyn til administrativ inndeling og i spesielle tilfeller også hensyn til historisk inndeling. Veneziakommisjonen anbefaler også at valgdistriktene bør sammenfalle med administrative grenser.

Veneziakommisjonen har lagd en egen rapport om valgdistriktsinndeling og mandatfordeling.20 Manipulasjon av grensene for å oppnå et ønsket politisk resultat er en utfordring i flere land. I rapporten diskuteres problemet med slik manipulasjon, såkalt gerrymandering, og hva som kan gjøres for å unngå dette. Bruk av administrative inndelinger og forankring av distriktsinndelingen i Grunnloven blir trukket fram som viktig for å beskytte mot manipulering. Veneziakommisjonen peker videre på at endringer i folketallet bør lede til en ny fordeling av mandater heller enn til en ny inndeling i valgdistrikter.

5.2.4 Strukturreform i Norge

Stortinget vedtok i juni 2017 en ny regional struktur. Fra 1. januar 2020 er det 11 fylker i Norge istedenfor de tidligere 19 fylkene.21 Sammenslåingen av Nord- og Sør-Trøndelag ble vedtatt våren 2016 og trådte i kraft 1. januar 2018.22 Det er kun fire fylker som ikke ble berørt av reformen: Oslo, Rogaland, Møre og Romsdal og Nordland.

Kommunereformen har ført til flere kommunesammenslåinger, og noen av disse går på tvers av valgdistriktene og har betydning for valgdistriktsinndelingen. Disse endringene regnes med når ny mandatfordeling skal beregnes i 2020. For alle kommuner som berøres av dette, er det slått fast hvilket valgdistrikt den nye kommunen skal regnes med til, ettersom de 19 tidligere fylkene skal benyttes som valgdistrikter ved stortingsvalget i 2021.

Endringen i den regionale strukturen får direkte konsekvenser for valgordningen ved stortingsvalg ettersom fylkene har vært valgdistrikter. I sitt forslag til ny fylkesstruktur uttalte departementet at problemstillingen bør utredes grundig, og at de ulike hensynene bør veies mot hverandre.

Departementet fremmet våren 2018 en proposisjon med forslag til endringer i valgloven. Her pekte departementet på at det var behov for en tidlig avklaring av spørsmålet om hva som skal utgjøre valgdistriktene ved stortingsvalget i 2021. Departementet understreket at det er viktig å sette av tilstrekkelig tid til tilpasninger i regelverket, rutinene og valgadministrasjonssystemet som brukes i gjennomføringen av valget, og tilrådde at Stortinget innen våren 2018 avklarte hva som skulle være valgdistriktene ved valget i 2021.

Departementet pekte også på at inndeling i valgdistrikter er et prinsipielt viktig spørsmål, og at det var viktig med en grundig utredning. Valglovutvalget ble derfor nedsatt for å utrede valgordningen. Utredningen fra utvalget sendes på en bred høring, før departementet sender forslag til endringer i valgloven til Stortinget. Dette vil legge til rette for en åpen og forutsigbar prosess som vil kunne bidra til å sikre legitimitet og tillit til valgsystemet. I påvente av valglovutvalgets innstilling mente departementet at det er hensiktsmessig å gjennomføre stortingsvalget i 2021 med 19 valgdistrikter.

Stortinget sluttet seg til departementets vurdering, og forslag til endringer ble enstemmig vedtatt. I sitt innlegg uttalte saksordfører:

Når denne saken nå ser ut til å bli enstemmig vedtatt, legger den til rette for at vi kan gjennomføre stortingsvalg, også neste gang, med utgangspunkt i de samme valgdistriktene, slik at en får tid på seg til å se hvordan en skal gjøre dette i framtiden, for det er jo ingen låsing av situasjonen i seg selv. Det er intensjon om å behandle dette grundig, med tanke på hvordan det skal være i framtiden.23

I løpet av utvalgets virke er det flere forhold som har endret seg, og som kan påvirke synet på hvor varig den nye fylkesinndelingen vil komme til å bli. For det første har et stort mindretall på Stortinget gjort det klart at de ikke ønsker å beholde gjeldende fylkesinndeling. For det andre har politikere i fylkestingene i både Viken og Troms og Finnmark uttalt at de har til hensikt å søke om at fylkene blir delt så snart det finnes et flertall på Stortinget som vil kunne akseptere en slik søknad. Utvalget peker på at den usikkerheten som knytter seg til den framtidige fylkesinndelingen, kompliserer spørsmålet om hvordan valgdistriktene bør deles inn ved stortingsvalg.

5.2.5 Distriktsinndelingen i andre nordiske land

De siste 10–15 årene har alle de nordiske landene gjennomført justeringer i valgdistriktsinndelingen i større eller mindre grad, enten grunnet endringer i den regionale inndelingen eller som følge av den demografiske utviklingen. Både i Danmark og Finland har det de siste ti årene skjedd endringer i den regionale organiseringen, men det er stor variasjon i hvilke konsekvenser dette har hatt for inndelingen i valgdistrikter. I Danmark ble valgdistriktene redusert fra 17 til 10, men valgdistriktene følger ikke regioninndelingen fullt ut. I Finland ble regionene endret, men ikke valgdistriktene. På Island og i Sverige er det den demografiske utviklingen som er årsaken til endringene. Gjennomgangen viser også at det i de andre nordiske land ikke er fullstendig samsvar mellom folkevalgt regional inndeling og valgdistriktene.

Danmark

Amtene har historisk vært det sentrale nivået i det danske valgsystemet, og de utgjorde etter 1920 også valgdistriktene.24 I 2007 endret Danmark den regionale inndelingen og gikk fra 14 amt til 5 regioner. Landet ble samtidig delt inn i tre hovedlandsdeler.

Som følge av reformen ble også valgdistriktene endret. Folketinget nedsatte en parlamentarisk arbeidsgruppe som skulle utarbeide et forslag til nye valgdistrikter i forbindelse med reformen. Premisset som ble lagt til grunn, var at alle andre forhold i valgordningen skulle være som før, med unntak av endringer som ble nødvendige på grunn av strukturreformen. Endringene i valgdistriktsinndelingen skulle ikke gjøre det hverken enklere eller vanskeligere å oppnå representasjon.

Dette arbeidet førte til at antall valgdistrikter ble redusert fra 17 til 10. Bare to av de fem nye regionene ble brukt som valgdistrikter, Sjælland og Nordjylland, mens de resterende tre regionene ble delt opp i flere valgdistrikter. København ble delt opp i fire valgdistrikter, mens de to andre regionene ble delt i to valgdistrikter hver.25

Endringen fra 17 til 10 valgdistrikter ville ført til at valgsystemet ble mer proporsjonalt, og at det ville bli lettere å bli valgt inn fra valgdistriktene. I tråd med premisset om at endringen ikke skulle gjøre det enklere å bli valgt inn, ble fordelingsmetoden derfor endret fra den modifiserte Sainte-Laguë-metoden til d’Hondt. Denne fordelingsformelen favoriserer de store partiene i større grad og bidro slik til å demme opp for den økte proporsjonaliteten som fulgte av større valgdistrikter.

Valgdistriktene i Danmark har bare delvis fulgt den administrative inndelingen. Det er likevel ingen valgdistrikter som krysser de administrative grensene. Det fordeles 135 distriktsmandater på de 10 valgdistriktene. Bornholm er også et eget valgdistrikt og er distriktet med færrest mandater. Bornholm er i valgloven garantert å ha minst to mandater og med det sikret stor grad av overrepresentasjon.26 De øvrige valgdistriktene har mellom 10 og 20 mandater hver.

Sverige

Sverige hadde fram til 1909 flertallsvalg, og i prinsippet skjedde dette i enmannskretser. Noen valgdistrikter var imidlertid større enn andre, og i disse ble det valgt flere representanter. I 1911 ble det innført forholdstallsvalg med små valgdistrikter. Fra 1921 ble länene brukt som valgdistrikter, og det har i prinsippet skjedd få endringer etter dette.

Sverige har i dag 29 valgdistrikter,27 mens de har 21 län. Det er dermed ikke sammenfall mellom länene og valgdistriktene. Flere län er delt opp i valgdistrikter, eksempelvis er Stockholms län delt inn i to. Det er 310 faste mandater og 39 utjevningsmandater.

Det er stor forskjell på valgdistriktenes størrelse i Sverige. Gotland er det minste valgdistriktet med 46 000 innbyggere og 2 faste mandater. De største distriktene er Stockholms län, som har over 900 000 innbyggere og 38 mandater, og Stockholms kommun, som har om lag 650 000 innbyggere og 29 mandater.

Finland

Dagens valgdistriktsinndeling i Finland bygger på den inndelingen i län som ble avskaffet i 1997. De senere årene har det vært vedtatt en regionreform i Finland, der 18 direktevalgte landskaper (regioner) skal bygges ut fra dagens 18 landskapsförbund. Det har ikke vært noen justering av valgdistriktene som følge av denne reformen. De siste endringene kom i 2015, da fire valgdistrikter ble slått sammen til to.

Det er tolv valgdistrikter i Finland i tillegg til et eget valgdistrikt for Åland. Det er 200 mandater totalt, og alle fordeles som distriktsmandater. Det er ikke samsvar mellom regionene og valgdistriktene. Noen landskaper har sitt eget valgdistrikt (seks tilfeller), noen valgdistrikter dekker to eller tre landskaper (fem tilfeller), og et landskap er delt opp i to valgdistrikter.28

Antall mandater per valgdistrikt varierer mellom 35 og 7, med unntak av Åland som har 1 fast mandat. Det er 2 valgdistrikter som har mer enn 20 mandater, og 3 som har 10 eller færre (i tillegg til Åland).

Antall statsborgere varierer også mye mellom distriktene. I de største valgdistriktene, Nyland og Helsingfors, er det henholdsvis 920 000 og 565 000 statsborgere.29 De 3 minste valgdistriktene har mellom 180 000 og 270 000 statsborgere, i tillegg kommer Åland som har 26 000 statsborgere.

Island

Historisk var det 20 enkeltmannskretser på Island. Fra 1959 var landet delt inn i åtte store valgdistrikter, og fram til 2003 var det samsvar mellom regionene og valgdistriktene. Valgdistriktsinndelingen ble da endret for å sikre bedre balanse mellom de ulike distriktene og som følge av store demografiske endringer. Det er store forskjeller i befolkningstettheten, og befolkningen er i stadig større grad konsentrert rundt hovedstadsområdet. De åtte regionene brukes først og fremst av statistiske grunner, og det utgjør ikke et eget folkevalgt nivå.

Siden 2003 har Island hatt seks valgdistrikter, tre i hovedstadsområdet og tre som dekker resten av landet. Det velges totalt 63 mandater, 9 av disse er utjevningsmandater. Det er liten forskjell på hvor mange mandater de ulike distriktene har. Det største har elleve, mens det minste har 7.

Det er imidlertid stor forskjell i hvor mange velgere som bor i de ulike distriktene. I det største distriktet er det cirka 4 800 velgere bak hvert mandat, mens i det minste distriktet er det bare 2 600 velgere bak hvert mandat. Det er flest velgere i de tre hovedstadsdistriktene, og disse distriktene er underrepresentert.

5.2.6 Betydning av distriktsinndeling

5.2.6.1 Innledning

Ved valg til nasjonalforsamlinger er det vanlig å dele inn landet i valgdistrikter og fordele mandatene som skal velges, mellom disse. Dette sikrer at ulike deler av landet får sine «egne» representanter i parlamentet, og legger til rette for nærhet mellom velger og representant. Inndelingen i valgdistrikter har også praktiske og administrative konsekvenser.

Det går et grunnleggende skille mellom valgordninger med enmannskretser og valgordninger der det er flere representanter fra hvert distrikt. I systemer med forholdstallsvalg vil det alltid være mer enn ett mandat i valgdistriktet. Når det gjelder flertallsvalg, finnes det imidlertid både eksempler på enmannskretser og flermannskretser. Det er også noen land med valgsystemer som blander disse to ordningene og både har enmannskretser og flermannskretser (såkalte blandede valgordninger, som eksempelvis brukes i Tyskland og Italia). Valgdistrikter er som oftest geografiske, men trenger ikke være det. I Kroatia og Slovenia er det for eksempel egne distrikter som sikrer representasjon for minoritetsgrupper. Det finnes også eksempler på land som ikke bruker valgdistrikter, og der hele landet utgjør ett valgdistrikt, slik som Israel, Nederland og Slovakia.30

Valgdistrikter varierer langs to akser. Den ene aksen representerer hvor mange distrikter det er, og den andre hvor mange mandater som skal velges fra hvert distrikt. Kombinasjonen av disse to elementene har viktige konsekvenser for hvordan valgsystemet fungerer.31 I det følgende diskuteres ulike hensyn som kan ha betydning for inndelingen i valgdistrikter.

5.2.6.2 Geografisk representasjon og nærhet mellom velger og representant

Hovedmotivasjonen bak oppdelingen av landet i valgdistrikter er ønsket om å sikre representasjon fra hele landet og legge til rette for større nærhet mellom velger og representant. Ved å dele inn landet i mange valgdistrikter sikres representasjonen av ulike deler av landet gjennom selve valgordningen.

Et sentralt spørsmål er om den inndelingen som brukes, er egnet, og om den er finmasket nok til å fange opp relevante hensyn. Både dagens inndeling i valgdistrikter og den nye fylkesstrukturen utgjør relativt store områder, som igjen består av flere mindre enheter. Hvis hele landet skulle dekkes, ville kommunene være en bedre egnet enhet som valgdistrikter. I land som bruker flertallsvalg i enmannskretser, finner en gjerne slike (mindre) inndelinger, noe som også viser at hensynet til geografisk representasjon blir tillagt stor vekt.

Hvor stort et valgdistrikt er, har også betydning for nærheten mellom velgerne og representantene. At velgerne opplever at de har en tilknytning til de politiske myndighetene, antas å ha stor betydning for tilliten til hele det politiske systemet. Forskning finner at jo større valgdistriktene er, jo mindre vektlegger representantene å representere valgdistriktene relativt til å representere partiet.32 Tilsvarende er det flere undersøkelser som viser at velgernes kjennskap til kandidatene som stiller til valg, øker jo mindre valgdistriktene er. Dette avspeiler seg også i at bruken av personstemmer ved kommunestyrevalg er høyere i mindre kommuner enn i større kommuner.

5.2.6.3 Politisk proporsjonalitet

Hvor politisk proporsjonal en valgordning skal være, er et sentralt spørsmål i utformingen av valgordninger. Høy grad av proporsjonalitet innebærer at et parti får omtrent like stor andel av mandatene som partiets andel av stemmene skulle tilsi. Hvilken grad av proporsjonalitet som ansees som rettferdig, eller legitim, varierer fra land til land og over tid. Tendensen i de fleste demokratiske land har gått mot stadig mer proporsjonale systemer. Reformene etter tidligere valglovutvalg i Norge har alle ledet til mer proporsjonale valgordninger.33

Antall valgdistrikter og antall mandater per valgdistrikt har betydning for hvor politisk proporsjonal en valgordning er. Forholdet mellom proporsjonalitet og distriktsinndeling er i utgangspunktet enkelt i systemer med forholdstallsvalg. Jo flere mandater per valgdistrikt (det vil si jo færre valgdistrikter), jo mer proporsjonalt system. Her er Nederland og Israel, som ikke deler opp landet i valgdistrikter, et ytterpunkt, mens de små valgdistriktene i Spania er et ytterpunkt på det andre holdet. I tillegg har antall mandater i seg selv betydning. Dette illustreres ved at det nederlandske systemet er mer proporsjonalt enn det israelske ettersom det er flere mandater som skal velges der.34

Inndeling i valgdistrikter er imidlertid bare én av faktorene som avgjør hvor politisk proporsjonalt et valgsystem er. I dagens ordning spiller særlig utjevningsmandatene en viktig rolle. I tabell 5.1 er det beregnet hvordan valgresultatet i 2017 ville blitt med ulike valgdistriktsinndelinger. Dette er beregnet med oppdatert mandatfordeling (folketall fra andre kvartal 2019 og med vedtatte endringer i valgdistriktsinndelingen som følger av fylkes- og kommunegrensejusteringene), og ved at antall utjevningsmandater følger antallet valgdistrikter. Utvalget vurderer senere i kapitlet (se punkt 5.2.8) flere ulike valgdistriktsinndelinger. I tabellen er det derfor ført opp konsekvensene av 19, 13, 12 og 11 valgdistrikter.35

Tabell 5.1 viser at oppdatert mandatfordeling alene vil føre til noe bedre proporsjonalitet med 19 valgdistrikter ettersom LSq ved stortingsvalget i 2017 var 3,2. Som det framgår videre av tabellen, er det ikke slik at sammenhengen mellom valgdistriktstørrelse og proporsjonalitet er like klar når antall utjevningsmandater også varierer. Gallaghers disproporsjonalitetsmål er størst (har minst proporsjonalitet) i en ordning med 13 valgdistrikter og så gradvis lavere med 12, 19 og 11 valgdistrikter. Dette handler primært om at Miljøpartiet de Grønne (MDG) får 1 ekstra mandat i modellene med 19 og 11 valgdistrikter, og om at Arbeiderpartiet mister 1 mandat (og blir mer proporsjonalt representert) med 12 og 11 valgdistrikter. Når disproporsjonaliteten regnes ut for valg bakover i tid, er en inndeling med 19 valgdistrikter den minst proporsjonale ordningen, og ordningene blir mer proporsjonale jo færre valgdistrikter det er.36

Endringen i proporsjonalitet skyldes først og fremst at de små partiene som ikke kommer over sperregrensen for utjevningsmandater, vinner. Ved at MDG får flere direktemandater i ordningen med 19 valgdistrikter, blir partiet mer proporsjonalt representert, og ordningen blir mer proporsjonal. Samtidig vil ikke endringer i valgdistriktsgrensene påvirke hvorvidt disse partiene kommer over sperregrensen, og dermed er det begrenset hvilken effekt valgdistriktsinndelingen vil ha på proporsjonaliteten sammenliknet med dagens valgordning.

Sammenhengen mellom antall mandater per distrikt og proporsjonalitet er imidlertid avhengig av andre forhold. Proporsjonaliteten øker med flere mandater per distrikt, men dette gjelder bare så lenge partiene og velgerne ikke endrer adferd. Som det blir diskutert under, kan det forventes at partiene og velgerne vil tilpasse seg en endring i valgordningen som gjør det enklere å vinne mandater. Dermed vil nye partier vokse fram, og små partier vil få flere stemmer. Siden disse partiene ikke nødvendigvis vil klare å vinne direktemandater og heller ikke vil komme over sperregrensen, vil dette så kunne lede til et større antall «bortkastede stemmer» og dermed til en reduksjon i proporsjonaliteten. Effekten av å endre antall valgdistrikter kan derfor ikke beregnes ut fra et historisk valgresultat alene.

Rasch omtaler forskning på dette feltet i sitt notat til utvalget og viser at tidligere reformer har ledet til høyere proporsjonalitet på kort sikt, men at det deretter har vært en reduksjon i proporsjonaliteten over tid etter hvert som velgere og partier har tilpasset seg endringene.37 Internasjonal forskning har også pekt på at det i avveiningene knyttet til distriktsstørrelse kan synes hensiktsmessig med mellomstore valgdistrikter med mellom fire og åtte mandater per distrikt fordi dette gir en relativt god proporsjonalitet uten for stor fragmentering.38 Dagens norske valgdistrikter er dermed allerede noe større enn hva som i denne forskningen regnes som det mest hensiktsmessige. Denne forskningen tyder på at å ha større distrikter enn i dag vil stimulere til økt listestilling, og da gjerne lister som får en viss oppslutning, men uten å bli representert. Det siste vil i så fall føre til flere «bortkastede stemmer» og motvirke økningen i proporsjonalitet som kommer som konsekvens av at det er lettere å vinne distriktsmandater.

5.2.6.4 Representasjonsbredde og antall partier

Som eksemplet med MDG over viser, har størrelsen på valgdistriktene også betydning for bredden av interesser som blir representert. Antallet mandater i et distrikt bestemmer hvor stor andel av velgerne som må stemme på et parti for at partiet vinner et av mandatene. Dette har på den ene siden direkte betydning for hvor mange partier som kan bli representert, ved at det ikke kan komme inn flere ulike partier enn det er mandater. I Sogn og Fjordane kan det maksimalt komme inn 3 partier på direktemandater, mens det i Oslo i prinsippet kan bli representert 18 ulike partier, selv om dette ikke er realistisk.

På den andre siden har antallet mandater også betydning for hvor stor oppslutning partiene må ha for å oppnå et mandat. Dette forholdet er tegnet opp i figur 5.2 basert på en enkel utregning.39 Her er Oslo og Sogn og Fjordane, henholdsvis det største (18 direktemandater) og minste (3 direktemandater) valgdistriktet i 2017, tegnet inn. I tillegg er det lagt til en linje som viser antallet direktemandater (35) Viken ville ha fått med dagens arealfaktor og innbyggertallet fra andre kvartal 2019. Figuren viser at et parti vil trenge 18,5 prosent av stemmene i Sogn og Fjordane for å bli valgt inn, men bare 3,9 prosent av stemmene i Oslo. Om Viken blir ett valgdistrikt, blir denne effektive sperregrensen på 2,1 prosent.

En endring fra dagens valgdistrikter til valgdistrikter inndelt etter ny fylkesstruktur har konsekvenser for størrelsen på valgdistriktene. De minste valgdistriktene vil ha flere mandater i en slik modell. Møre og Romsdal ligger an til å bli det minste distriktet med sju direktemandater, og flere av de nye valgdistriktene vil dermed være mellomstore sammenliknet med den inndelingen vi har i dag. I andre enden av spekteret havner altså Viken.

Det nye fylket Viken har i overkant av 1 200 000 innbyggere, noe som vil gi omtrent 35 direktevalgte mandater. Dersom fylket skal være et valgdistrikt, vil det bli dobbelt så stort som dagens største valgdistrikt, Oslo.40 Et så stort valgdistrikt vil føre til at den effektive sperregrensen blir vesentlig redusert. Små partier vil dermed ha lettere for å komme inn fra Viken enn det er i dag fra Oslo og de andre valgdistriktene. Som diskutert over viser beregninger at så lenge ingen endrer stemmen sin, gir denne ordningen relativt likt resultat som valgordningen med 19 valgdistrikter. Dette er likevel et usannsynlig resultat. En stor mengde forskning viser at både velgere og partier tilpasser seg endringer i størrelsen på valgdistrikter.41

Det kan antas at en slik tilpasning skjer på to måter: gjennom partienes listestilling og hvordan velgerne stemmer. Interessegrupper som tidligere ikke var store nok til å vinne et mandat, vil se at dette nå kan være mulig. Nye grupper og partier vil altså se at terskelen for å bli valgt har sunket, og dermed være mer villige til å stille lister og gjøre en innsats for å bli valgt. Velgerne er også mer villige til å stemme på partier som har en sjanse til å bli representert, enn å «kaste bort» stemmen på partier som er så små at de ikke kommer inn uansett. Det er sannsynlig at en god del velgere i dag ikke stemmer på førstevalget sitt, enten fordi de vet at dette ikke kommer til å bli representert, eller fordi et mulig førstevalg ikke eksisterer som parti. Når terskelen for å bli valgt synker, reduseres også velgernes motforestillinger mot å stemme på lister med lav oppslutning, og flere velgere vil stemme på små partier.

Viken som et valgdistrikt vil altså lede til en større valgfrihet for velgerne og større representasjonsbredde (men bare i Viken). Nye småpartier vil lettere vokse fram i valgdistriktet. I land med lav terskel for å bli representert, slik som Nederland, er det partier som representerer flere interesser enn det som er tilfelle i Norge. I Nederland er det etter valget i 2017 totalt 13 partier i parlamentet (Tweede Kamer). Blant disse er det både et pensjonistparti (50PLUS) og et dyrevelferdsparti (Partij voor de Dieren). Viken som ett valgdistrikt vil gi politiske røster som i dag ikke er representert på Stortinget, mulighet til å komme fram og formulere politikken på den nasjonale arenaen. Dette vil bidra til å utvide demokratiet ved å gi flere politiske retninger et utløp innenfor parlamentarismen og kan slik fungere som en demokratisk ventil som fanger opp nye politiske bevegelser. På sikt kan dette også forenkle prosessen for et parti til å vokse på nasjonalt plan fordi stortingsrepresentanter fra Viken vil kunne gjøre partiene mer synlige nasjonalt.42 Lave terskler for representasjon i Viken kan dermed gjøre det norske partisystemet mer dynamisk og mer i stand til å plukke opp nye strømninger i samfunnet. En utfordring med framveksten av nye partier er at det reduserer styringsevnen til Stortinget. Det blir flere partier å danne koalisjoner mellom, og de nye partiene vil sannsynligvis være relativt små. Selv om dette ikke nødvendigvis påvirker mulighetene til å bygge koalisjoner, er det en sannsynlig konsekvens.43 Som nevnt over er det også trolig at dette vil motvirke noe av økningen i proporsjonalitet fordi flere av disse nye partiene ikke vil bli representert.

Siden Viken blir så stor, vil også effekten av styringstillegget bli redusert. Ordningen med et forhøyet første delingstall gjør at det er vanskeligere for et parti å ta sitt første mandat enn de påfølgende mandatene. Dermed får de partiene som får mer enn ett mandat (de største partiene), mandater på bekostning av de minste partiene. Det forhøyede første delingstallet vil ha mindre betydning i et samlet Viken enn i dagens valgdistrikter. Flere partier vil i Viken få nok stemmer til å få minst ett direktemandat. Altså, det vil være mindre å tjene på å være et stort parti i Viken enn i valgdistrikter der det er færre mandater og høyere terskel for å bli representert.

Et sentralt trekk ved den norske valgordningen er at partiene beholder den overrepresentasjonen de oppnår på distriktsnivå. Partier som får flere mandater fra distriktene enn de skulle hatt om Norge var ett valgdistrikt, beholder disse ved utregningen av utjevningsmandater. I motsetning til i Sverige utjevner utjevningsmandater bare i tilfeller der partier har fått for få mandater, og ikke i tilfeller der partier har fått for mange mandater. Følgelig beholder partiene som får et styringstillegg, dette tillegget i den endelige kandidatkåringen.

5.2.6.5 Likhet i hvordan valgordningen fungerer

Antall mandater som skal velges i et valgdistrikt, har betydning for hvor stor andel av stemmene et parti må ha for å kunne bli valgt inn. Som vist over skal det en større andel av stemmene til for å bli valgt fra små valgdistrikter.

Det er stor forskjell mellom valgdistriktene, og det betyr at partienes muligheter ikke er like i de forskjellige valgdistriktene. Eksempelvis fikk Høyre ved 2017-valget 14,4 prosent av stemmene i Finnmark uten at dette var tilstrekkelig til at de fikk et distriktsmandat. Ved samme valg fikk Venstre et distriktsmandat i Hordaland etter å ha oppnådd 4,4 prosent av stemmene.

Hvor mange mandater det er i et valgdistrikt, betyr også noe for velgernes valgmuligheter. Dersom partiet velgeren ønsker å stemme på, ikke har noen reell mulighet til å oppnå et distriktsmandat, kan det oppleves som å kaste bort stemmen sin, under den forutsetning at velgeren ikke også tenker at stemmen har betydning for muligheten til å oppnå utjevningsmandat. Det kan føre til at velgeren ikke stemmer eller stemmer taktisk.

At valgdistriktene er noenlunde like når det gjelder antall innbyggere, fører til at det blir likere vilkår, og til at valgordningen fungerer likere i alle deler av landet. Det er imidlertid ikke lett å få til, all den tid befolkningen er fordelt ujevnt utover landet og en også ønsker å ivareta den geografiske dimensjonen. I dag er det store forskjeller i de effektive sperregrensene mellom norske valgdistrikter.

I noen nordiske land, som Island og Danmark, er det noenlunde samme antall mandater i alle valgdistriktene, mens det i Sverige er stor forskjell. De minste valgdistriktene der har 4 mandater, mens det største har 38.44 Sverige har både en nasjonal sperregrense for distriktsmandater og en utjevningsordning som sørger for at ingen partier får flere distriktsmandater, enn det de ville hatt dersom stemmene ble fordelt nasjonalt. Derfor har ulik størrelse på valgdistriktene mindre betydning i Sverige.45

5.2.6.6 Praktiske og administrative konsekvenser

Valgdistriktsinndelingen har også praktiske konsekvenser for gjennomføringen av valget. Det er kommunene som har ansvaret for gjennomføringen av valget, og det er kommunetilhørighet som avgjør hvor en velger skal manntallsføres, og hvor vedkommende har stemmerett. Dette har betydning for hvor en valgdistriktsgrense kan gå. En valgdistriktsinndeling som krysser kommunegrenser, vil gjøre valggjennomføringen svært komplisert og vil medføre et behov for å endre det lokale ansvaret for valggjennomføringen og regler for mandatfordeling.

Også fylkene har flere oppgaver ved stortingsvalg. Fylkesvalgstyret, som velges av fylkestinget, har følgende oppgaver ved stortingsvalg:

• behandle og godkjenne listeforslag

• sørge for produksjon og distribusjon av stemmesedler i fylket

• telle opp stemmesedler, inkludert registrere og rapportere rettinger på stemmesedlene gjort av velgerne

• fordele distriktsmandatene på listene og kandidatene

• kontrollere og protokollere stortingsvalget, både valggjennomføring og valgoppgjøret

Kontrollen foregår ved at fylkesvalgstyret får tilsendt materiell fra alle valgstyrene i fylket. Fylkesvalgstyret skal blant annet sjekke om valgstyret i kommunen har foretatt korrekt godkjenning og forkasting av stemmegivninger og stemmesedler, og det skal rette eventuelle feil.

5.2.7 Nærmere om konsekvenser av ny fylkesinndeling

Utvalget har behandlet den nye fylkesinndelingen spesielt. På den ene siden mener utvalget at det er positivt at det blir færre veldig små valgdistrikter. Dersom den nye fylkesinndelingen også blir valgdistriktene, vil ingen valgdistrikter ha færre enn åtte mandater, og de nye valgdistriktene blir dermed likere i størrelse. På den andre siden blir Viken et svært stort valgdistrikt som vil få mange flere mandater enn det de største valgdistriktene har i dag. Utvalget har vurdert hvorvidt Viken fylke kan fungere som ett valgdistrikt. I tillegg er det mulig å problematisere Finnmarks status. Området har lenge vært overrepresentert på Stortinget av ulike årsaker, og det er både hensyn som taler for at valgdistriktet slås sammen med Troms valgdistrikt, og hensyn som taler for at Finnmark bør bevares som eget valgdistrikt.

Finnmark

Utvalget ser at det er flere grunner til å diskutere Finnmark særskilt. Finnmark har historisk sett vært overrepresentert på Stortinget, og det synes å være enighet – også langt tilbake i tid – om at det er behov for å sikre området representasjon. Utvalget viser til drøftingen om distriktshensyn i punkt 5.4. Samlet sett mener utvalget at Finnmark har et særskilt behov for representasjon, men er delt i hvordan dette best kan sikres.

I debatten om hvorvidt Troms og Finnmark skal være ett valgdistrikt, er det flere som har tatt opp muligheten for at det ikke blir noen representanter fra Finnmark på Stortinget. Utvalget mener at partiene har et stort ansvar for å sikre at både kandidater fra Troms og Finnmark nomineres på listene.

Finnmark er et stort område målt i areal, samtidig har det bare om lag 76 000 innbyggere. Det medfører, dersom det kun tas hensyn til innbyggertall, at Finnmark vil få svært få mandater og ville i dag ha blitt underrepresentert (se punkt 5.4). Et viktig spørsmål for utvalget har vært om Finnmarks særegne behov best ivaretas i et sammenslått og større valgdistrikt med Troms (med flere mandater), eller om det gjøres best ved å forbli et eget, men mindre valgdistrikt.

Viken

Utvalget har også vurdert om Viken som valgdistrikt blir for stort. Den effektive sperregrensen i Viken blir lavere enn i dag, og dette har betydning for terskelen for å bli representert. I tillegg blir «Viken-benken» på Stortinget svært stor. Utvalget har derfor vurdert om Viken fylke bør deles i to valgdistrikter dersom distriktsinndelingen skal ta utgangspunkt i de nye fylkene. En slik deling vil gjøre at de to valgdistriktene får en størrelse som er mer sammenliknbar med de øvrige valgdistriktene. Den nye effektive sperregrensen i det største av de to distriktene, Øst-Viken, blir 3,3 prosent.46 Selv om dette er lavere enn det den effektive sperregrensen i Oslo er i dag (3,9 prosent), er det fortsatt mye høyere enn det den ville vært for Viken alene (2,1 prosent). Dersom Viken deles i flere valgdistrikter, vil konkurransen om mandatene i disse valgdistriktene være likere konkurransen i de andre valgdistriktene.

I dag sitter stortingsrepresentantene etter valgdistriktene. Om Viken skulle bli ett valgdistrikt, vil det få en betydelig posisjon på Stortinget. Utvalget mener at en deling av fylket i to valgdistrikter vil kunne hindre at Viken får en for stor vekt i voteringer i stortingssalen.

En innvendig mot denne delingen er knyttet til identitet og til ønsket om at folk skal føle en tilhørighet med valgdistriktet sitt. Gjennom å dele Viken i to på den foreslåtte måten skapes det to nye enheter som ikke nødvendigvis korresponderer med folks identitet. Utvalget har derfor vurdert å dele Viken i tre valgdistrikter i tråd med tidligere fylkesstruktur. Men denne strukturen vil heller ikke lenger være relevant og vil kun bli opprettholdt gjennom valgordningen. Ved å bruke Viken-navnet i navnet på de nye valgdistriktene blir det også tydelig at det er snakk om deler av dette fylket heller enn de gamle fylkene. Det kan argumenteres for at et pragmatisk skille av Viken er mer nøytralt i forhold til regionreformen.

Lunner og Jevnaker kommuner har endret fylkestilhørighet fra Oppland til Viken. En konsekvens av vedtaket er at Viken fylke nå blir sammenhengende rundt Oslo. Stortinget har vedtatt at dersom tidligere fylkesinndeling skal brukes ved valggjennomføring, skal Lunner tilhøre Akershus og Jevnaker tilhøre Buskerud. I tråd med dette vil Viken deles slik at Lunner tilhører Øst-Viken og Jevnaker tilhører Vest-Viken. Dette er illustrert i figur 5.3.

5.2.8 Utvalgets vurdering

5.2.8.1 Prinsipielle betraktninger

Utvalget har tatt utgangspunkt i at dagens valgordning har høy legitimitet og fungerer godt. Dermed er det ikke grunnlag for å gjøre omfattende endringer i valgordningen. Utvalget er opptatt av å finne en ordning som kan vare i lang tid, og som det kan være bred politisk enighet om. Utvalget mener også det er viktig å legge til rette for en inndeling i valgdistrikter som har legitimitet i befolkningen, og som oppfattes som rimelig.

Når det gjelder de praktiske sidene av valggjennomføringen, ser ikke utvalget bort fra at ett fylke kan ha ansvaret for to eller flere valgdistrikter, så lenge dette gjøres på en ryddig måte og valgoppgjørene holdes adskilt.

Utvalget mener imidlertid at ett valgdistrikt ikke bør omfatte flere fylker, da det vil være problematisk å dele ansvaret for et valgdistrikt mellom flere fylkesvalgstyrer. Av hensyn til kommunenes ansvar for stemmingen mener utvalget at en forutsetning må være at en kommune ikke skal splittes i ulike valgdistrikter. Et slikt premiss synes også å ligge til grunn i de andre nordiske landene.

Utvalget har vurdert å lage en helt ny inndeling i valgdistrikter. En inndeling som ikke baserer seg på hverken nye eller gamle fylkesgrenser, vil kunne innrettes utelukkende for å oppnå ønskede effekter i valgordningen. I tillegg vil det kunne være lettere å videreføre en slik inndeling dersom fylkesstrukturen endres på nytt, eller dersom fylkeskommunene avvikles. En mulighet vil kunne være å sikre at alle deler av landet blir representert, gjennom å dele opp landet i flere valgdistrikter enn 19. En slik inndeling kan enten baseres utelukkende på størrelse for å få likest mulige valgdistrikter eller på områder som deler identitet og tilhørighet. Mange små valgdistrikter med få mandater hver vil føre til høye effektive sperregrenser, men vil sikre god geografisk representasjon og nærhet mellom velger og representant. En annen mulighet er å lage en valgordning med lav terskel for representasjon gjennom å dele opp landet i færre valgdistrikter. Dersom dette er det viktigste kriteriet, kan valgdistriktene deles inn slik at de blir så like i størrelse som mulig. Det vil imidlertid fortsatt være en viss forskjell i størrelse på grunn av geografi.

Utvalget mener at det er viktig å ta utgangspunkt i at dagens valgordning er velfungerende, og utvalget ønsker derfor ikke å foreslå store endringer. Utvalget går følgelig ikke inn for å tegne opp helt nye valgdistrikter løsrevet fra dagens valgdistrikter eller de nye fylkesgrensene.

Utvalget har vurdert flere mulige inndelinger basert på den tidligere eller nye fylkesinndelingen og er delt i sitt syn på hvilken inndeling som er mest hensiktsmessig. En del av utvalget mener dagens ordning med 19 valgdistrikter bør bestå slik den er i dag. En annen del av utvalget mener at endringen av den administrative inndelingen i fylker bør få konsekvenser for inndelingen i valgdistrikter, men er delt i synspunktet på hvordan dette best kan gjøres. I det følgende redegjøres det først for flertallets standpunkt og så mindretallets standpunkt. Deretter har hele utvalget vurdert hvordan valgdistriktene bør se ut om utgangspunktet er de nye fylkene.

Om dagens valgdistrikter beholdes, mener utvalget at det ikke er hensiktsmessig å slå sammen enkelte valgdistrikter. Utvalget mener det er vanskelig å finne gode prinsipper for slike sammenslåinger og at det kan lede til et press for sammenslåinger av flere valgdistrikter på sikt. Dette er problematisk fordi det kan lede til en lite stabil valgordning.

5.2.8.2 Flertallets standpunkt – videreføring av eksisterende valgdistrikter

Flertallet i utvalget (Anundsen, Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Tørresdal og Aarnes) mener dagens valgdistriktsinndeling med 19 valgdistrikter bør videreføres. Dagens inndeling, som har vært brukt siden 1952, fungerer etter disse medlemmenes vurdering på en god måte, og at det derfor er liten grunn til å endre den. Denne inndelingen sikrer representasjon fra en stor del av landet og vil i større grad enn en inndeling som følger de nye fylkene, sikre spredt geografisk representasjon. Flere og mindre valgdistrikter vil også i større grad legge til rette for nærhet mellom velger og representant enn det større valgdistrikter vil gjøre. Etter flertallets vurdering er dette et viktig hensyn å ivareta.

Større valgdistrikter kan gi større avstand mellom velgere og representanter. Dette kan, særlig dersom det sammenfaller med at deler av et fylke ikke blir representert, føre til at enkelte velgere ikke opplever at de blir hørt og representert på samme måte som før. Flertallet i utvalget mener hensynet til nærhet mellom velger og representant, og det å sikre at flest mulig områder blir representert, taler for å beholde dagens inndeling i 19 valgdistrikter. Ved å bruke eksisterende distriktsinndeling vil noen av de nye fylkene bestå av flere valgdistrikter. Løsningen vil dermed bryte med dagens praksis der hvert fylke er et valgdistrikt. Utvalgets flertall mener at inndelingen i valgdistrikter handler om flere hensyn enn fylkesgrenser, og det er ikke gitt at den nye fylkesinndelingen også vil være den mest hensiktsmessige valgdistriktsinndelingen.

Utvalgets flertall viser til at det forrige valglovutvalget også behandlet spørsmål om sammenheng mellom valgdistrikter og administrative enheter, og at det da uttalte at «[e]tter utvalgets mening er det således fullt mulig å ha en annen inndeling av valgkretsene, enn de administrative enheter og regioner».47 Praktiske og administrative forhold knyttet til organisering av valget og partienes lokale organisering vil kunne løses uavhengig av om inndelingen i valgdistrikter følger administrative inndelinger eller ikke. Utvalgets flertall viser også til at det i hverken Danmark eller Sverige er fullstendig samsvar mellom administrativ inndeling og valgdistrikter.

5.2.8.3 Mindretallets standpunkt – valgdistrikter basert på ny fylkesinndeling

Mindretallet i utvalget (Hoff, Holmøyvik, Holmås, Høgestøl, Storberget, Strømmen, Aardal og Aatlo) mener prinsipielt at valgdistriktsinndelingen bør ta utgangspunkt i fylkesinndelingen. At valgdistriktene følger den administrative inndelingen, har vært regelen siden 1952 (og for landdistrikter siden før dette). Denne delen av utvalget vektlegger at det er tradisjon for at fylkene utgjør valgdistriktene, noe som sist fikk konsekvenser da Hordaland og Bergen ble slått sammen til et fylke i 1972. Et samsvar mellom valgdistrikter og fylkesgrenser vil kunne bidra til identitetsbygging i de nye fylkene. Etter disse medlemmenes vurdering taler dette for å redusere antallet valgdistrikter som følge av ny fylkesstruktur.

Å følge den nye fylkesstrukturen kan bidra til bedre koordinering av politikken og synliggjøre fylkenes interesser. I tillegg vil det være lettere for velgerne å orientere seg og se hvem som har ansvaret for nominasjonsprosessene. Det vil også være enklere for de politiske partiene, som allerede har organisert sine fylkeslag etter ny fylkesinndeling. Samtidig mener også utvalgets mindretall at partiene vil være i stand til å tilpasse seg andre strukturer, og har derfor ikke lagt avgjørende vekt på dette.

En reduksjon i antallet valgdistrikter har betydning for den geografiske representasjonen ettersom færre deler av landet er sikret representasjon gjennom valgordningen. Dette ble også tatt opp av det forrige valglovutvalget, som pekte på at en reduksjon i valgdistrikter ville ha stor betydning for den geografiske representasjonen. Mindretallet i utvalget mener imidlertid at dette er noe partiene vil ivareta gjennom nominasjonsprosessene, og viser til at partiene allerede i dag er opptatt av å ha bred geografisk representasjon på listene. Siden de sammenslåtte valgdistriktene blir større, vil det også være flere partier som får inn mer enn én representant, og dette gjør at det kan bli enklere for fylkespartiene å sikre representasjon av flere ulike grupper innenfor distriktet.

Seks utvalgsmedlemmer (Hoff, Holmås, Høgestøl, Strømmen, Aardal og Aatlo) mener en reduksjon i antallet valgdistrikter vil bidra til å øke proporsjonaliteten ved valget. Medlemmene er imidlertid ikke enige om hvor mange valgdistrikter det bør være. Holmås og Høgestøl vil ha elleve, Holmøyvik, Storberget og Aatlo vil ha tolv ved å dele Viken, Strømmen vil ha tolv ved å dele Troms og Finnmark, og Hoff og Aardal mener at både Viken og Troms og Finnmark bør deles. Ettersom den effektive sperregrensen i det enkelte distrikt reduseres, vil det bli lettere for partiene og listene å få valgt representanter. Dette vil øke representasjonen av partiene som har en oppslutning under sperregrensen. Flere direktemandater i hvert distrikt vil gjøre at flere partier blir representert med et direktemandat framfor å bli representert med et utjevningsmandat. Dette vil føre til at flere toppkandidater fra denne gruppen partier blir valgt, noe som vil kunne gi en mulighet for flere partier til å få representanter som representerer valgdistriktet over lengre tid.

5.2.8.4 Utvalgets vurdering av Viken og Finnmark

Uavhengig av medlemmenes primærstandpunkter har hele utvalget hatt en diskusjon om konsekvensen av valgdistriktsinndelingen for Viken og Troms og Finnmark. At det gjøres egne vurderinger av disse to områdene, skyldes for det første at Viken utgjør noe helt nytt i norsk sammenheng når det gjelder distriktsstørrelse og antall mandater. Finnmark har for det andre et stort areal og få innbyggere og har stått i en særstilling tidligere i valgdistriktsinndelingen.

Flertallet i utvalget (Christensen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener at Viken fylke vil være for stort til å utgjøre et eget valgdistrikt, og går inn for at fylket deles i flere valgdistrikter. Dette vil hindre at valgdistriktet blir mye større enn de andre valgdistriktene. En slik inndeling vil bidra til å få en valgordning som fungerer mest mulig likt i hele landet. Av hensyn til identitetsbyggingen i det nye fylket mener disse medlemmene at det er mindre problematisk å dele Viken i to valgdistrikter enn det er å beholde dagens valgdistrikter, de gamle fylkene. Flertallet peker også på at det er flere statlige regionstrukturer som skiller mellom øst og vest for Oslofjorden, og det finnes få eksempler på statlige regionstrukturer som dekker hele Viken. Flertallet i utvalget mener den mest nærliggende måten å dele Viken i to valgdistrikter på, er å trekke skillet øst og vest for Oslo. Det vil si at de tidligere fylkene Østfold og Akershus, med unntak av kommunene Asker og Bærum, tilhører Øst-Viken, og at det tidligere fylket Buskerud, samt kommunene Asker og Bærum, tilhører Vest-Viken.

Mindretallet i utvalget (Anundsen, Giertsen, Holmås, Høgestøl, Strømmen og Tørresdal) mener at Viken fylke bør utgjøre ett valgdistrikt. Medlemmene Holmås, Høgestøl og Strømmen mener at valgdistriktsgrensene bør følge fylkesgrensene, og at det er naturlig at endringer i fylkesinndelingen også fører til nye valgdistrikter. Disse medlemmene mener det er en fordel at terskelen for å bli representert på Stortinget senkes, og ønsker seg en valgordning som gir mest mulig proporsjonalitet og gjør det enklest mulig å bli representert.

Medlemmene Anundsen og Giertsen mener at dersom valgdistriktene skal baseres på de nye fylkene, så bør det prinsipielt være den faktiske fylkesinndelingen som følges. Disse medlemmene peker også på at et samlet valgdistrikt for Viken vil ha positive konsekvenser for identitetsbygging i det nye fylket. Ved å innføre en sperregrense på distriktsmandater vil ikke terskelen for representasjon nødvendigvis bli senket. Disse medlemmene mener det er bedre å innføre en slik sperregrense enn å dele fylket i to valgdistrikter.

Utvalget er også delt når det gjelder Troms og Finnmark. Flertallet i utvalget (Christensen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Strømmen, Tørresdal, Aardal og Aarnes) mener at Finnmark ivaretas best gjennom å opprettholde dette området som et eget valgdistrikt. Disse medlemmene peker på at dette garanterer at det kommer inn representanter fra Finnmark.

Mindretallet (Anundsen, Giertsen, Holmøyvik, Høgestøl, Storberget og Aatlo) mener at å ha et felles valgdistrikt for Troms og Finnmark vil kunne ivareta Finnmarks særegne behov for representasjon på en god måte. Disse medlemmene mener også det er lite hensiktsmessig med en spesialordning for Finnmark. Ved at flere representanter vil være valgt inn fra det samlede valgdistriktet, vil områdets behov kunne få større gjennomslag i Stortinget. Disse medlemmene legger vekt på at partiene kan sikre at Finnmark blir representert.

Utvalgsmedlem Holmås mener at Troms og Finnmark bør være ett valgdistrikt så lenge Troms og Finnmark er ett fylke.

5.3 Teknisk fordeling av mandater mellom valgdistriktene

I dette avsnittet diskuteres en rekke spørsmål knyttet til hvor mange representanter som skal velges fra hvert valgdistrikt. Først diskuterer utvalget befolkningsgrunnlaget for fordelingen, om det er antall innbyggere, antall stemmeberettigede eller antall statsborgere som bør være grunnlaget. Deretter diskuteres det om det bør være en dynamikk i mandatfordelingen som i dag, og hvor ofte nye fordelinger skal gjennomføres. Geografiske hensyn (distriktshensyn) i fordelingen av mandater diskuteres i punkt 5.4.

5.3.1 Grunnlagsdata

5.3.1.1 Gjeldende rett

Hvordan mandatene fordeles mellom de ulike valgdistriktene, er regulert i Grunnloven § 57. Bestemmelsens femte ledd slår fast at antall mandater hvert valgdistrikt skal ha, bestemmes på grunnlag av en «beregning av forholdet mellom hvert distrikts antall innbyggere samt areal, og hele rikets antall innbyggere samt dets areal».

Nærmere bestemmelser om fordeling av mandatene mellom valgdistriktene fastsettes i valgloven. Valgloven § 11-3 slår fast at det er «antallet innbyggere i valgdistriktet ved nest siste årsskifte før det aktuelle stortingsvalget», som skal legges til grunn.

5.3.1.2 Internasjonalt

Lik stemmeinnflytelse («equal voting power») er et grunnleggende prinsipp og følger blant annet av Veneziakommisjonens «Code of Good Practice in Electoral Matters». For å sikre overholdelse av dette er mandatfordelingen mellom valgdistriktene av sentral betydning. Veneziakommisjonen trekker fram fire mulige grunnlag for å fordele mandater på distrikter: antall innbyggere, antall statsborgere, antall registrerte velgere/stemmeberettigede eller antall personer som faktisk stemmer. Det er også mulig å bruke en kombinasjon av disse kriteriene. Ifølge Veneziakommisjonen er det mest utbredt å bruke antall innbyggere, mens det er få land som bruker antall statsborgere.48

I Danmark brukes en kombinasjon av antall innbyggere og antall stemmeberettigede, mens det i Sverige og Island er antall stemmeberettigede som legges til grunn. I Finland er det antall statsborgere som er avgjørende.

5.3.1.3 Mulige grunnlag for beregning

Innbyggere

Det følger av Grunnloven at grunnlaget for mandatfordelingen er «hvert distrikts antall innbyggere». Det ble i NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte ikke gitt noen nærmere diskusjon om bruken av «innbyggere» eller gitt noen nærmere definisjon av hva som skal inngå i «innbyggere». Departementet som har foretatt beregningene, har hentet data om antall innbyggere per fylke fra Statistisk sentralbyrå (SSB).

SSB henter data fra det sentrale folkeregisteret, og det er dermed folkeregistrerings-lovgivningen som avgjør hvem som inngår i det norske folketallet, og hvor i landet de skal stå som bosatt. Hovedregelen om hvem som skal registreres som bosatt i Norge, følger av folkeregisterloven § 4-1, som lyder: «en person som oppholder seg lovlig i en norsk kommune i minst seks måneder, registreres som bosatt i Norge».

Når det gjelder innflytning til landet, skal personer registreres når de har fått lovlig opphold i norsk kommune og har til hensikt å bli i kommunen i minst seks måneder. Personer som trenger oppholdstillatelse, kan ikke registreres som bosatt før det er innvilget oppholdstillatelse på minimum seks måneder.49 Personer som endrer bosted innen en norsk kommune eller mellom norske kommuner, plikter å melde dette til skattekontoret innen åtte dager, jf. folkeregisterloven § 6-1. Det er gjort unntak fra regelen om at en skal være registrert i den kommunen en er bosatt i, for studenter. Unntaket gjelder dem som oppholder seg i en kommune for å få undervisning utover tiårig grunnskole. Sivilarbeidere og vernepliktige under førstegangstjeneste registreres som bosatt i den kommunen vedkommende var bosatt i da tjenesten ble påbegynt.

SSB kommer med oppdaterte data om folketall per 1. januar hvert år, dataene kommer normalt i slutten av februar.

Stemmeberettigede

Antall stemmeberettigede kan også være grunnlag for fordelingen av mandater. Det avgjørende da vil være fra hvilket valg disse dataene skal hentes. Det genereres et manntall før hvert valg på bakgrunn av opplysninger i folkeregisteret. Det foreløpige manntallet som stilles til valgmyndighetenes disposisjon 2. januar i valgåret, er det første manntallsuttrekket som gjøres. Dersom fordeling av mandater skal skje før dette, må enten manntallet fra forrige valg benyttes, eller det må lages et eget manntallsuttrekk til dette formålet basert på hvem som vil ha stemmerett ved neste stortingsvalg. Det vil skje enkelte endringer i dette manntallet fram mot valget, eksempelvis på grunn av dødsfall, flytting mellom valgdistrikter og utenlandske statsborgere som oppfyller krav til stemmerett.

Statsborgere

SSB har også ansvaret for å lage statistikk etter statsborgerskap. Dette lages bare en gang i året, men SSB opplyser at det kan vurderes å lage den oftere, og at så lenge skillet kun utgjøres av kategoriene norsk og utenlandsk, vil ikke det bli altfor krevende. SSB opplyser at det til enhver tid kan være noen som står med feil statsborgerskap i folkeregisteret, men at rettinger skjer fortløpende. De fleste endringene gjelder antakeligvis små barn.

5.3.1.4 Betydningen av valg av grunnlagsdata

Hvorvidt det er innbyggere, stemmeberettigede eller statsborgere som bør legges til grunn i mandatfordelingen, er ikke drøftet eksplisitt i hverken innstillingen til det forrige valglovutvalget eller i proposisjonen som fulgte opp innstillingen.

Det har vært diskutert å endre beregningsgrunnlaget flere ganger, senest gjennom et grunnlovsforslag fremmet av representanter fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet:50

Etter Grunnlova kan berre norske borgarar verta valde som stortingsrepresentantar, og berre norske borgarar kan røysta ved stortingsval. Men ved utrekninga av mandatfordelinga til Stortinget blir derimot òg utanlandske borgarar registrerte som busette i Noreg tekne med i utrekningsgrunnlaget. Talet på utanlandske borgarar og fordelinga av dei mellom valdistrikta påverkar slik mandatfordelinga mellom distrikta. Forslagsstillarane meiner det er prinsipielt galt at personar utan røysterett ved stortingsval påverkar mandatfordelinga mellom valdistrikta berre ved å vera busette i Noreg. Forslagsstillarane meiner dette er ein demokratisk uheldig inkonsekvens i Grunnlova som bør rettast opp uavhengig av synet på kva følgjer opprettinga vil ha for mandatfordelinga.

Forslagsstillarane meiner utrekningsgrunnlaget for mandatfordelinga til Stortinget må vera den same gruppa som har røysterett ved stortingsval.

Forslaget går ut på at mandatberegningen skal gjøres ut fra antall norske borgere. Imidlertid pekes det også på i argumentene til forslaget at ønsket er et samsvar mellom hvem som har stemmerett, og hvem som skal telle med i fordelingen av mandater. Forslaget ble behandlet i Stortinget i januar 2020 og ble ikke vedtatt.

Innbyggertall, antall stemmeberettigede og antall statsborgere fordeler seg ikke likt. Dermed får valg av beregningsgrunnlag betydning for fordelingen av mandater og kan brukes for å oppnå en bestemt vektlegging av ulike distrikter. Effekten av dette er imidlertid begrenset. Effektene for 19 valgdistrikter illustreres i tabell 5.2, som er justert for å ta høyde for grensejusteringene som er vedtatt i forbindelse med kommune- og regionreformen. Merk at det i denne utregningen ikke er regnet inn noen arealfaktor.

Tabell 5.2 viser at i en struktur med 19 valgdistrikter har valg av antall innbyggere, stemmeberettigede eller statsborgere begrenset betydning. Østfold, Hedmark og Troms får ett mandat mer dersom stemmeberettigede brukes som grunnlag, og Rogaland, Akershus og Oslo får ett mandat mindre. Om statsborgere benyttes, taper Oslo to mandater, mens Østfold og Hedmark får hvert sitt mandat.

Betydningen av grunnlagsdata i en struktur med elleve valgdistrikter er vist i tabell 5.3.

Også i en struktur med elleve valgdistrikter har det relativt liten betydning hvilket grunnlag som velges. Ved å gå fra innbyggere til stemmeberettigede vil Viken og Rogaland tape ett mandat hver, mens Innlandet og Vestfold og Telemark vil tjene ett mandat hver. Å gå fra innbyggere til statsborgere flytter kun ett mandat, fra Oslo til Vestfold og Telemark.

5.3.1.5 Utvalgets vurdering

Hvilke grunnlagsdata som legges til grunn, kan ha betydning for hvordan mandatene fordeles. Utvalget mener dette ikke bør tillegges for stor vekt, da det er snakk om begrensede effekter. Det er den prinsipielle siden av saken som har vært avgjørende for utvalget i diskusjonen. I vurderingen av hva som skal legges til grunn når mandatene skal fordeles på valgdistrikter, har utvalget diskutert hvem som skal representeres. Er det kun de som har stemmerett? Eller bør også barn og unge under 18 år regnes med? Og hva med utenlandske statsborgere?

Flertallet i utvalget (Christensen, Giertsen, Hagen, Hoff, Holmås, Høgestøl, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Strømmen, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener at det er innbyggertallet i valgdistriktene som bør legges til grunn. Representantene skal representere alle innbyggerne i distriktet og deres behov, ikke bare de stemmeberettigede. Antallet innbyggere sier noe om behovet for representasjon. Disse medlemmene peker også på at grunnlaget for mandatfordelingen har en viss signaleffekt, og understreker at Stortinget skal representere og ivareta interessene til alle innbyggere i Norge.

Et mindretall i utvalget deler ikke flertallets vurdering. Medlemmene Grimsrud og Holmøyvik mener at mandatfordelingen ideelt sett bør baseres på hvem som deltar i valget, og at det dermed er stemmeberettigede som bør brukes som grunnlag. Medlemmet Anundsen mener prinsipielt at det ved stortingsvalg er naturlig å ta utgangspunkt i statsborgere. Ved å bruke statsborgere vil også barn som bruker tjenestene, fanges opp. Mindretallene i utvalget støtter imidlertid flertallets forslag subsidiært. I lovtekst og øvrige forslag tas det derfor utgangspunkt i at innbyggere er grunnlaget for mandatfordelingen.

5.3.2 Gjennomføringen av mandatfordelingen

I dette avsnittet diskuterer utvalget hvorvidt det fortsatt skal være en dynamikk i mandatfordelingen, hvor ofte det skal beregnes nye mandatfordelinger, og på hvilket tidspunkt det skal gjøres. Utvalget diskuterer også hvem som skal utføre mandatfordelingen.

5.3.2.1 Gjeldende rett

Grunnloven § 57 femte ledd slår fast at beregningen av antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, skal foretas hvert åttende år.

Valgloven § 11-3 har nærmere bestemmelser om hvordan dette skal gjøres. Det er departementet som foretar fordelingen, og som underretter Stortinget om utfallet av mandatfordelingen. Videre framgår det av § 11-3 at det er antall innbyggere i valgdistriktet ved nest siste årsskifte før det aktuelle stortingsvalget som skal legges til grunn. Tidligere beregninger har blitt utført i mai 2004 og april 2012. Det vil si at mandatfordelingen er klar om lag ett år og fire–fem måneder før valget.

Disse bestemmelsene ble innført etter det forrige valglovutvalget og medfører at det ble innført en dynamikk i fordelingen av mandater mellom valgdistriktene som fanger opp befolkningsendringer. Normalt skjer det få endringer i arealet, men dersom det gjøres grenseendringer mellom valgdistriktene, korrigeres det også for dette i nye mandatfordelinger.

5.3.2.2 Internasjonalt

Det følger av Veneziakommisjonens «Code of Good Practice in Electoral Matters» at for å kunne sikre lik stemmeinnflytelse bør fordelingen av mandater mellom valgdistrikter justeres minst hvert tiende år. Hensikten med dette er å unngå at endringer i demografien fører til skjevheter i velgernes innflytelse.

5.3.2.3 Utvalgets vurdering

Dynamikk i mandatfordelingen

Utvalget mener at det er viktig at det er en dynamikk i fordelingen av mandatene for å fange opp endringer i folketallet i de ulike distriktene.

Fram til 2003 var det ingen slik dynamikk i den norske valgordningen, og innføringen av jevnlige justeringer av mandatfordelingen var en av de store nyvinningene i den gjeldende valgloven. Etter dette har det vært avholdt fire stortingsvalg og to mandatberegninger – én i 2004 med virkning for stortingsvalget i 2005 og 2009 og én i 2012 med virkning for stortingsvalget i 2013 og 2017. Våren 2020 ble det gjennomført en ny mandatfordeling med virkning for stortingsvalget i 2021. Det har vært endringer i hvor mange mandater de forskjellige valgdistriktene har fått, i alle disse beregningene. Dette underbygger etter utvalgets vurdering at det er behov for en slik dynamikk.

Utvalget har diskutert om ny mandatfordeling bør gjøres hvert fjerde år istedenfor hvert åttende år. I Sverige, Finland og Island fordeles mandatene før hvert valg, mens de i Danmark gjennomfører en mandatfordeling hvert femte år, med virkning for de følgende valg.

Argumentet for at åtte år kan være tilstrekkelig, er at det er begrenset hvor store endringer som skjer i befolkningssammensetningen på fire år. Det har også tidligere vært brukt som argument at det vil være en ressurskrevende oppgave. Ved å ikke endre mandatfordelingen før hvert valg får en også et element av stabilitet og forutsigbarhet. Å gjennomføre mandatfordelinger hvert åttende år er innenfor det internasjonale standarder anbefaler (minimum hvert tiende år).

Det som taler for å redusere tidsintervallet til fire år, er at er en enkel prosedyre og dermed lett å gjøre før hvert valg, og ikke en ressurskrevende oppgave som noen har brukt som et argument mot å gjøre dette hvert fjerde år. Hvis mandatfordelingen gjennomføres jevnlig, blir det også små endringer ved hvert valg istedenfor store endringer med større mellomrom. I forbindelse med kommune- og regionreformen har det også vært gjennomført en del grensejusteringer som får betydning for mandatfordelingen (se boks 5.1). Dette illustrerer imidlertid et annet argument som også taler for at det gjøres beregninger før hvert stortingsvalg, nemlig at eventuelle endringer i administrativ inndeling bør reflekteres i mandatfordelingen. Dersom det er ønskelig å ha et mest mulig oppdatert grunnlag for mandatfordelingen, taler det for å fordele mandatene før hvert valg.

Utvalget mener at mandatfordelingen bør være basert på mest mulig oppdaterte grunnlagsdata, og at det dermed er naturlig å justere fordelingen før hvert valg. Utvalget vil dermed endre regelverket slik at det skal foretas en ny mandatfordeling mellom valgdistriktene hvert fjerde år. Utvalget peker også på at det ved sametingsvalg gjøres nye justeringer før hvert valg, og kan ikke se hvorfor ikke det også bør gjøres ved stortingsvalg. Endringen utvalget går inn for, vil kreve endring av Grunnloven § 57 femte ledd.

Tidspunkt for mandatfordelingen

I dag brukes innbyggertallet ved nest siste årsskifte før et valg når det beregnes ny mandatfordeling hvert åttende år. Det forrige valglovutvalget foreslo at mandatfordelingen skulle offentliggjøres i januar måned i valgåret (alternativt når folketallene offentliggjøres i valgåret). I høringsrunden hadde SSB innspill om at endelig folketall (på daværende tidspunkt) ble publisert medio april, mens foreløpige tall ble publisert medio februar. Departementet mente også at det ville kunne være i seneste laget å offentliggjøre mandatfordelingen i januar måned i valgåret. Det viste til at antall mandater i det enkelte valgdistriktet vil være avgjørende for minimumskravet til antall kandidatnavn på listeforslagene, og at dette burde være klart før partiene foretar sine nominasjoner. Departementet foreslo derfor at mandatfordelingen bør være ferdig i god tid før siste årsskifte før valget, og at grunnlaget bør være folketallet i valgdistriktet ved nest siste årsskifte før valget.

Utvalget har vurdert to hensyn mot hverandre. Det ene er ønsket om å ha mest mulig oppdaterte data, som taler for at beregningen gjøres nærmere valget. Ettersom disse dataene har direkte effekt på hvor mange mandater et valgdistrikt skal ha de neste fire årene, bør dette tillegges betydelig vekt.

Det andre hensynet er at berørte parter har et berettiget behov for å vite mandatfordelingen i god tid. Det kan være nødvendig for de politiske partiene å vite dette for å planlegge nominasjon og valgkamp, politiske kommentatorer vil ha nytte av dette for å lage prognoser, og velgerne kan også ha interesse av dette for å vite hvor mange kandidater som skal velges fra et distrikt.

I Sverige skal mandatene fordeles på bakgrunn av folketall per 1. mars i valgåret, mens i Finland er grunnlaget for mandatfordelingen registreringer seks måneder før valget. I Danmark skal mandatfordelingen gjøres med grunnlag i data per 1. januar hvert femte år.

I Norge starter forberedelsene til valget lengre tid i forkant av valget enn i de fleste andre land. Partiene har sine første nominasjonsprosesser våren året før valget, og det kan tale for at det er greit å ha mandatfordelingen klar på et tidlig tidspunkt. Samtidig vil interesserte parter uansett kunne gjøre egne beregninger i forkant av at mandatfordelingen formelt fastsettes.

Et annet argument som taler for å ha en frist i god tid før valget, er at spekulasjoner og debatt om mandatfordelingen vil kunne reduseres. Det er også viktig at det ved tvil eller uenighet om mandatfordelingen vil være mulig å avklare spørsmålet i god tid før valget. Det vil uavhengig av tidspunkt som regel være mindre justeringer det er snakk om, og dersom beregninger skal gjøres hvert fjerde år, vil det bli mindre endringer hver gang.

Grunnlagsdata må være klare før beregningene kan utføres. I dag er det antall innbyggere ved nest siste årsskiftet før det aktuelle stortingsvalget som legges til grunn. Disse dataene foreligger normalt i slutten av februar året før valget. Så lenge det er en direkte sammenheng mellom hvor mange mandater som skal velges fra hvert distrikt, og krav til antall navn på listeforslagene, må beregningen senest være klar før fristen for å levere listeforslag (i dag 31. mars).

Utvalget mener at det er viktig at mandatfordelingen blir fastsatt i god tid før valget, dette av hensyn til nominasjonsprosessene rundt om i valgdistriktene og for å sikre forutsigbarhet. Utvalget har veid dette mot hensynet om å ha mest mulig oppdaterte data som grunnlag for fordelingen, men kommet til at dette ivaretas på en god måte dersom det gjøres mandatfordelinger før hvert valg. Utvalget foreslår derfor ingen endringer på dette punktet.

Ansvar for mandatfordeling og klageadgang

I dag er det departementet som utfører selve beregningen av mandatfordelingen, og som underretter Stortinget om fordelingen. Utvalget har diskutert om det er problematisk at departementet utfører denne oppgaven ettersom departementet er politisk ledet. Utvalget mener at det er viktig at det stilles klare krav til kunngjøring av fordelingen der det opplyses om hvilke data som er lagt til grunn, og at det er adgang til å klage på utregningen.

Utvalget har vurdert om riksvalgstyret eller Stortingets administrasjon isteden bør foreta denne beregningen. Ettersom riksvalgstyret ønskes rendyrket som et klageorgan, anser utvalget at det ikke er ønskelig at de også skal treffe førsteinstansvedtak som dette. Å beregne mandatfordelingen er ingen stor jobb og skal kun utføres hvert fjerde år. Dette tilsier at det vil være mulig å overføre oppgaven til Stortingets administrasjon. Det som taler for at oppgaven forblir i departementet, er at det kan være hensiktsmessig å samle nasjonale oppgaver på valgområdet i ett organ.

Utvalget mener det er viktig at fordelingen av mandatene ikke skal baseres på skjønn, men at loven må ha klare og entydige regler for hvilke data som skal legges til grunn, og for hvordan beregningen skal foretas. Dette, kombinert med at utvalget mener at det skal innføres en klageadgang, tilsier etter utvalgets vurdering at det ikke er like avgjørende hvilket organ som foretar beregningen. Det vil også være god tid mellom beregningen og gjennomføringen av selve valget. Utvalget går derfor inn for at det fortsatt er departementet som skal gjøre disse beregningene.

Utvalget mener at det bør innføres en klageadgang på utregning av mandatfordelingen, og viser til kapittel 20 der riksvalgstyret foreslås som klageorgan for alle valgsaker. Utvalget mener det er naturlig at også klager på mandatfordelingen behandles av riksvalgstyret.

5.4 Distriktshensyn i mandatfordelingen

5.4.1 Gjeldende rett

Grunnloven § 57 slår fast at det skal velges 169 representanter fra 19 valgdistrikter. Regler for fordelingen av mandatene på de ulike distriktene følger av § 57 femte ledd:

Det antall stortingsrepresentanter som blir å velge fra hvert valgdistrikt, bestemmes på grunnlag av en beregning av forholdet mellom hvert distrikts antall innbyggere samt areal, og hele rikets antall innbyggere samt dets areal, når hver innbygger gir 1 poeng og hver kvadratkilometer gir 1,8 poeng. Beregningen blir å foreta hvert åttende år.

Valgloven § 11-3 gir departementet ansvar for å foreta beregningen hvert åttende år og underrette Stortinget. I valgloven § 11-3 er det gitt nærmere regler om hvordan den forholdsmessige fordelingen skal skje. Det beregnes først et fordelingstall for hvert valgdistrikt. Dette gjøres gjennom å legge sammen antall innbyggere i valgdistriktet med antall kvadratkilometer i valgdistriktet multiplisert med 1,8. Fordelingstallene deles så på 1–3–5–7 osv. Det er altså den rene Sainte-Laguë-metoden som benyttes (den modifiserte brukes i valgoppgjøret).

Det forrige valglovutvalget uttalte seg ikke om hvordan den forholdsmessige fordelingen skulle skje, og i forarbeidene til loven begrunner departementet valget av Sainte-Laguës rene metode slik:

Departementet vil foreslå å bruke den rene oddetallsrekken (St. Laguës rene metode), med delingstallene 1,3,5,7 osv. for å fordele mandatene på valgkretsene. Den rene oddetallsrekken, med første delingstall 1, har den egenskap at den likestiller små og store enheter. Ved den geografiske mandatfordelingen som her skal skje, finnes det ikke argumenter for å favorisere store enheter, sammenliknet med for eksempel den politiske mandatfordelingen der første delingstall er 1,4 – og hvor det er akseptert i vide kretser – både nasjonalt og internasjonalt – at man til en viss grad kan favorisere de største enhetene.51

Det er ikke lovfestet hvilken definisjon av areal som skal brukes. Noe av bakgrunnen til dette er at areal ble valgt som en indikator på den fordelingen det forrige valglovutvalget mente var rimelig. Opplysninger om areal er hentet inn fra Statens kartverk og omfatter «fastland med øyer, inklusive ferskvann, men uten territorialfarvann», se boks 5.2.

5.4.2 Historisk utvikling

I Norge har mandatfordelingen vært løst på ulike måter over tid. Selv om fordelingen til en viss grad har fulgt befolkningsstørrelse, har det vært tradisjon for også å ta andre hensyn i fordelingen av mandater. Etter 1814 var valgdistriktene delt inn i egne distrikter for byene og for landdistriktene. I Grunnloven ble det slått fast at bydistriktene skulle ha en tredjedel av mandatene og landdistriktene to tredjedeler, men metoden som ble valgt for utregning av mandater, ga en enda sterkere overrepresentasjon av byene. I 1859 ble denne fordelingsnøkkelen vedtatt på nytt. Selv om dette har blitt kjent som «bondeparagrafen» og landdistriktene fikk økt sitt antall mandater relativt til byene, sikret fordelingsnøkkelen en overrepresentasjon av byene helt fram til ordningen ble avskaffet etter valget i 1949.52 Denne ordningen var ikke dynamisk, og for å øke antallet mandater til et distrikt måtte Grunnloven endres. Etter innstillingen til Valgordningskommisjonen av 1948 ble Grunnloven endret og «bondeparagrafen» fjernet. Fra valget i 1953 var fylkene valgdistrikter, og det ble innført en fordeling av mandater som ga en overrepresentasjon av perifere strøk. Denne ordningen var ikke dynamisk og måtte endres av Stortinget om noen valgdistrikter ble underrepresentert. Ordningen ble beholdt fram til det forrige valglovutvalgets innstilling, men det ble gjennomført enkelte endringer i mandattallene når Stortinget vurderte at befolkningsendringer hadde gjort noen valgdistrikter for underrepresentert.

Det forrige valglovutvalget diskuterte i hvilken grad de ulike delene av landet var proporsjonalt representert, og om det burde skje en geografisk utjevning av mandatene på de enkelte valgdistriktene. Utvalget tok opp tre hensyn som sammen talte for å endre mandatfordelingen. For det første pekte utvalget på at det er skjedd store teknologiske endringer som gjør at de problematiske kommunikasjonsforholdene grunnet store geografiske avstander ikke kan tillegges samme vekt. Dette argumentet må kunne sies å ha fått forsterket gyldighet siden utvalget kom med innstillingen.

Det andre hensynet utvalget tok opp, er knyttet til at avstand til politisk makt er mer sammensatt enn bare geografisk. Utvalget uttalte:53

Det er ikke gitt at det er en sammenheng mellom geografisk avstand og nærhet til det politiske maktsentrum. Det kan altså være vel så langt til Stortinget fra Oslo indre øst som fra de tre nordligste fylkene.

Ressurssterke grupper og interesser har stor gjennomslagskraft uavhengig av geografisk plassering. Også dette argumentet har gyldighet i dag. Samtidig er det fortsatt diskusjon om for mye makt konsentreres i Oslo, og om distriktene ikke har stor nok innflytelse.

Det tredje momentet utvalget tok opp, er at dersom det først skal tas distriktspolitiske hensyn, så bør dette gjøres etter en viss logikk. Daværende mandatfordeling hadde ikke en så tydelig logikk, og utvalget stilte spørsmål om hvorfor det skulle velges to representanter mer fra Nordland enn fra Møre og Romsdal når det var flere innbyggere i Møre og Romsdal, og hvorfor Troms skulle velge hele seks representanter færre enn Nordland.54

Utvalget endte med å foreslå at mandatene skulle fordeles ut fra en formel som kombinerte valgdistriktets folketall og areal. Utvalget viste til at en fordeling basert på folketall alene ville føre til en betydelig geografisk forflytning av mandatene. Kombinasjonen av folketall og areal ville på sin side gi noe mindre effekt, men også denne beregningsmåten ville gi et mer proporsjonalt resultat enn med den daværende fordelingen av mandater.

5.4.3 Internasjonale standarder og nordisk rett

Å ta hensyn til andre elementer enn kun innbyggertall (eller stemmeberettigede) er akseptert i internasjonale standarder. Veneziakommisjonens «Code of Good Practice in Electoral Matters» slår fast at «[v]algkretser kan også deles inn på grunnlag av geografiske betingelser og administrative eller absolutt historiske grenser, som ofte er basert på geografien». Det er imidlertid en grense for hvor stor vekt som kan legges på slike kriterier.

Maksimalt tillatt avvik fra gjeldende fordelingskriterier avhenger av den enkelte situasjon, selv om det sjelden bør overstige 10 % og aldri 15 %, bortsett fra i virkelig unntaksvise tilfeller (en demografisk svak administrativ enhet av samme viktighet som andre med minst én representant fra et lavere kammer, eller konsentrasjon av en bestemt nasjonal minoritet).55

OSSE har uttalt at Norge bør vurdere å endre reglene for fordeling av mandater for å sikre at retten til lik stemmerett overholdes.56

I Danmark tas det i fordelingen av mandater hensyn til befolkningstetthet. Her fordeles mandatene med bakgrunn i folketall, antall stemmeberettigede ved forrige valg og areal. Beregninger har imidlertid vist at bruken av areal i fordelingen har liten betydning, og i 1995 ville bare 3 av 175 mandater blitt plassert på en annen måte dersom det ikke var tatt hensyn til arealet.

En annen måte å ta geografiske hensyn på er å sikre et lite geografisk område representasjon ved å la det utgjøre sitt eget valgdistrikt. Dette gjøres i både Sverige, Danmark og Finland. I Finland er Åland garantert ett mandat, i Sverige har Gotland to faste mandater, og i Danmark er Bornholm garantert to mandater. I tillegg er Færøyene og Grønland gitt to representanter hver i Folketinget. Hvorvidt dette utgjør en overrepresentasjon, varierer; Bornholms to mandater innebærer en stor grad av overrepresentasjon, mens for Gotland og Åland innebærer dette ingen overrepresentasjon.

5.4.4 Konsekvenser av å ta distriktshensyn

Ved å dele inn landet i valgdistrikter sikres de ulike delene av landet representasjon. Betydningen av distriktsinndelingen gjenspeiles også i at representantene i stortingssalen sitter etter valgdistrikt og ikke etter partitilhørighet. Antallet valgdistrikter bestemmer hvor store deler av landet som er sikret representasjon. Den politiske betydningen av slik representasjon er avhengig av hvor mange mandater valgdistriktene har. Det kan være gode prinsipielle grunner til å ta særlige hensyn til geografisk representasjon i mandatfordelingen. Tidligere har det vært vektlagt at perifere strøk har større avstand til Stortinget i Oslo og dermed har vanskeligere for å påvirke beslutninger gjennom andre kanaler enn via sine stortingsrepresentanter. En overrepresentasjon av perifere strøk vil også sikre at alle deler av landet blir hørt i politiske beslutninger. Ved at det er flere representanter som har tilknytning til de mindre valgdistriktene, kan det antas at disse distriktenes behov i større grad blir framført på Stortinget enn det størrelsen på distriktet skulle tilsi. Til slutt kan det vektlegges at ingen distrikter bør bli så små at de ikke har en reell politisk konkurranse mellom ulike partier. Dersom det er svært få direktemandater fra et valgdistrikt, vil det kun være de aller største partiene som har mulighet til å vinne et direktemandat, og velgerne vil dermed ha få alternativer om de ønsker å stemme på et parti som kan få representanter fra valgdistriktet. Dette er hensyn som kan tale for at mandatene ikke bare fordeles etter folketall.

Valgordningen som ble innført etter det forrige utvalgets utredning, balanserer to hensyn. På den ene siden er det et ønske om at den partimessige proporsjonaliteten følger stemmene på landsplan. De 19 utjevningsmandatene i dagens ordning sikrer at partier57 som ikke oppnår den representasjonen de har krav på i de enkelte valgdistriktene, får representasjon gjennom utjevningsmandater. På den andre siden fordeles representantene mellom de ulike valgdistriktene på en måte som gjør at enkelte områder får flere stortingsrepresentanter enn det de skulle hatt etter folketallet.

5.4.4.1 Representasjon og innflytelse

Det er nødvendig å skille mellom to typer overrepresentasjon i dagens valgordning. For det første kan et valgdistrikt få flere mandater totalt enn det innbyggertallet i distriktet tilsier. Dette betyr at det er flere stortingsrepresentanter som er valgt fra valgdistriktet, og dermed at valgdistriktet i større grad blir representert på Stortinget. I dagens valgordning med arealfaktor vil dette skje i valgdistrikter med stort areal relativt til innbyggertallet. Disse distriktene kan antas å ha en sterkere stemme på Stortinget enn det de ville hatt uten arealfaktor. For det andre kan noen valgdistrikter få større innflytelse på partisammensetningen av Stortinget. Dette er ikke gitt av det totale antallet mandater distriktet har, men er bestemt av hvor mange direktemandater som velges fra valgdistriktet. I valgdistrikter som har flere direktemandater enn det antallet mandater valgdistriktet ville ha fått om alle 169 stortingsmandatene var fordelt etter innbyggertall, kan innbyggerne ha større innflytelse over partisammensetningen på Stortinget enn det innbyggerne i andre deler av landet har.

Med en mandatfordeling som er beregnet med arealfaktor, på bakgrunn av folketallet fra andre kvartal 2019, vil det være to valgdistrikter som har større innflytelse over partisammensetningen på Stortinget enn de andre valgdistriktene. Finnmarks direktemandater utgjør 3 prosent av det totale antallet stortingsmandater, men valgdistriktet har bare 1,4 prosent av innbyggertallet. Dette betyr at valgdistriktet vil ha mer innflytelse over partisammensetningen enn de andre valgdistriktene. For Nordland er forskjellen svært liten. Nordland har 4,6 prosent av innbyggertallet, men 4,7 prosent av mandatene.

Hvilket av disse målene på overrepresentasjon det er relevant å se på, avhenger av hva som vektlegges. Er det makten til innbyggere i Finnmark relativt til innbyggere i Oslo? Eller er det andelen av representantene som er fra Finnmark, relativt til andelen av representantene som er fra Oslo? Mens det kan synes problematisk at innbyggere i noen områder har mer makt enn andre over sammensetningen av Stortinget, kan det synes mindre problematisk at noen valgdistrikter har flere representanter enn det folketallet tilsier.

5.4.4.2 Partipolitisk bredde

Antallet direktemandater har betydning for hvor stor politisk bredde det blir fra et valgdistrikt. Det kan ikke komme inn flere ulike partier fra et valgdistrikt enn det er mandater. Antallet mandater bestemmer også hvor stor andel av stemmene et parti må ha for å oppnå representasjon. Denne «effektive sperregrensen» er høyere i små valgdistrikter enn i store. Dermed vil små valgdistrikter få inn representanter fra færre partier og få mindre politisk bredde i representasjonen enn det større valgdistrikter får. Tilsvarende vil velgerne stå overfor ulike valg i valgdistrikter med mange eller få mandater. I små valgdistrikter vil små partier ha lav sannsynlighet for å oppnå representasjon. Velgere som ønsker å påvirke hvem som skal representere valgdistriktet, vil dermed måtte velge mellom de største partiene i valgdistriktet. Stemmer de på andre partier, vil dette kun påvirke sammensetningen av utjevningsmandater. I store valgdistrikter vil dette ikke være tilfelle i like stor grad siden flere partier vil ha mulighet til å oppnå representasjon og komme over den effektive sperregrensen.

Dagens ordning med arealfaktor leder til at de minste valgdistriktene ikke får mindre enn tre direktemandater og ett utjevningsmandat. Dette er ikke gitt av ordningen, men følger av distriktenes areal og dagens innbyggertall. Både Sogn og Fjordane og Finnmark ville fått mindre enn fire mandater totalt om bare innbyggertall ble tatt med i beregningen. Arealfaktor garanterer likevel ikke at disse (eller andre) valgdistrikter får minst tre direktemandater. Endringer over tid i innbyggertall kan (i hvert fall teoretisk sett) lede til at både Sogn og Fjordane eller Aust-Agder får mindre enn fire mandater totalt.58 Arealfaktoren er altså ikke en garanti for at valgdistriktene får en viss partipolitisk bredde selv om det er tilfellet i dag.

5.4.4.3 Proporsjonal representasjon av partiene

Vektlegging av distriktsrepresentasjon kan få konsekvenser for partisammensetningen på Stortinget. Siden noen distrikter får større innflytelse over partisammensetningen enn andre, kan noen partier få en uforholdsmessig representasjon. Blant partiene som kommer over sperregrensen, har valgordningen ved de to foregående valgene likevel gitt lik representasjon som hvis mandatene ble fordelt i ett felles valgdistrikt på landsplan. Ved valget i 2009 ville derimot ett mandat skiftet parti om alle mandatene hadde blitt fordelt i ett valgdistrikt mellom partiene over sperregrensen istedenfor å følge valgordningen, men dette hadde mer sammenheng med distriktsinndelingen i seg selv enn bare mandatfordelingen.59 Hvis små partier under sperregrensen derimot vinner mandater i valgdistriktene som får flere direktemandater enn gjennomsnittet, vil ikke fordelingen av mandater på partiene følge den nasjonale stemmefordelingen. Dette har skjedd ved noen tidligere valg.60 Valgordningen er dermed partimessig proporsjonal så lenge partiene som vinner mandater lokalt, også får stemmer nasjonalt og deltar i konkurransen om utjevningsmandater. Dette viser at distriktshensyn i mandatfordelingen og inndeling i valgdistrikter har liten partipolitisk betydning for partiene over sperregrensen. Den viktigste effekten av å ta hensyn til distriktene er at det velges inn flere representanter som kommer fra de overrepresenterte valgdistriktene.

5.4.5 Mekanismer som kan brukes for å ta hensyn til geografi/distrikt

Det kan være gode prinsipielle grunner for å ta særlige hensyn til geografisk representasjon i mandatfordelingen. Dette kan gjøres på flere måter. På den ene siden kan areal brukes. Dette kan gjøres slik en gjør i Norge i dag, med en arealfaktor på 1,8, eller det kan brukes lavere faktorer eller beregnes på andre måter. På den andre siden kan det benyttes en annen fordelingsnøkkel som gir perifere valgdistrikter mandater på bekostning av mer sentrale distrikter. Dette kan for eksempel gjøres ved å gi små valgdistrikter mandater på bekostning av de store. Videre kan også særskilte valgdistrikter gis et bestemt antall mandater, slik eksempelvis Bornholm, Gotland og Åland har fått i henholdsvis Danmark, Sverige og Finland. En annen mulighet er at de minste distriktene kan sikres ved å sette et generelt krav om minimumsantall mandater per valgdistrikt. Utvalget har både diskutert om det fortsatt skal tas hensyn til geografi i fordelingen av mandatet, og hvordan dette eventuelt best kan gjøres.

5.4.5.1 Arealfaktor

I dag tas det geografiske hensyn i mandatfordelingen gjennom arealfaktoren. Ordningen har fått kritikk, blant annet fra OSSE, for å lede til store avvik fra en fordeling basert på innbyggertall. I valget av areal som komponent er det understreket i NOU 2001: 3 at det ikke er arealet i seg selv som skal vektlegges, men at «areal fanger opp relevante distriktsmessige hensyn på en måte som det har vært bred tilslutning til ved tidligere valgordningsreformer».

Den høye vektingen av areal i ordningen leder til at innbyggerne særlig i Finnmark, men også i Nordland i en viss grad, får større innflytelse over sammensetningen av Stortinget enn innbyggere i andre valgdistrikter. Det kan problematiseres at noen stemmer slik teller mer enn andre, og dette kan lede til avvik fra proporsjonal representasjon av partiene på Stortinget.

Når det gjelder det totale antallet mandater fra hvert valgdistrikt, er det også noen valgdistrikter som er underrepresentert uten at det er noen klar begrunnelse for det. Eksempelvis var Vestfold ved mandatfordelingen i 2012 underrepresentert med ett mandat, noe som medførte at det var 14 prosent flere innbyggere bak hvert mandat i Vestfold enn i gjennomsnitt. Med unntak av Vestfold og Finnmark er det ingen valgdistrikter som hadde større avvik enn omtrent 10 prosent fra gjennomsnittlig antall innbyggere per mandat. Av valgdistriktene som var underrepresenter hadde Akershus 10,9 prosent flere innbyggere per mandat og Oslo 9,5 prosent flere. Det var også flere valgdistrikter som var overrepresentert, Oppland hadde 9,4 prosent færre innbyggere bak hvert mandat enn gjennomsnittet, Nord-Trøndelag 9,6 prosent færre, Nordland 10,2 prosent færre og Troms 10,4 prosent færre.

Ved å ha samme arealfaktor i hele landet – uten hensyn til bosettingsmønstret – kan store utmarksarealer gi økt representasjon til et valgdistrikt der tyngdepunktet av befolkningen ikke kan sies å bo i «distriktene», og der de områdene som ga økt representasjon, likevel ikke er representert på Stortinget. Et eksempel her kan være Buskerud, der hverken Numedal eller Hallingdal er representert på Stortinget i inneværende periode.

Ettersom arealet ikke forandrer seg (med unntak av grensejusteringer), kan arealfaktoren også få større betydning over tid grunnet befolkningsendringer. Finnmark har for eksempel fått økt relativ representasjon over tid. At arealfaktoren i dag sikrer politisk bredde fra de minste valgdistriktene, er heller ikke gitt over tid. Arealfaktoren gir ikke i seg selv en garanti for at ingen valgdistrikter får færre enn for eksempel fire mandater. Dette avhenger av hvordan befolkningsmønstrene endrer seg i framtiden.

5.4.5.2 Minsteantall representanter

For å sikre at flere oppfatninger blir representert fra et valgdistrikt, er det nødvendig med et visst antall mandater. Det forrige valglovutvalget mente at ingen distrikter skulle ha færre enn fire mandater. Dette er ikke garantert med en arealfaktor, men er mulig å sikre på andre måter, for eksempel ved å innføre et minstekrav til antall mandater per distrikt.

Dersom minstekravet til antall mandater per distrikt er større enn det antallet de minste distriktene ellers ville ha fått, vil det føre til en overrepresentasjon av disse distriktene. Hvis kun innbyggertall legges til grunn, vil Finnmark få to mandater. Dette vil være en faktisk underrepresentasjon på 20 prosent og lede til at en stor andel av stemmene i valgdistriktet kun går til utjevningsmandater. Et minimumskrav på fire mandater vil gi Finnmark en overrepresentasjon på 40 prosent, se tabell 5.4.

Fordelen med et krav om et minsteantall mandater er at dette ikke rammer vilkårlig, det er kun de valgdistriktene med færrest mandater som får ekstra representasjon. Det vil heller ikke være nødvendig å rangere hensyn til ulike valgdistrikter. Begrunnelsen om at et visst antall mandater er nødvendig for å sikre at flere partier har mulighet til å kjempe om mandatene, vil gjelde uavhengig av geografisk plassering.

Internasjonalt er det ikke uvanlig at enkelte områder med særlige historiske eller kulturelle betingelser er sikret representasjon gjennom at det er satt av et fast antall mandater. Som nevnt har både Sverige, Danmark og Finland små valgdistrikter med kun ett eller to mandater, begrunnet med særlige hensyn.

5.4.5.3 Gi alle valgdistriktene ett mandat uavhengig av innbyggertall

Det er mulig å bruke andre mekanismer for å gi de mindre valgdistriktene en viss overrepresentasjon. En måte å gjøre dette på er å gi alle valgdistriktene ett mandat hver uavhengig av innbyggertall og fordele de resterende mandatene etter innbyggertall. Dette sikrer at de minste valgdistriktene blir litt overrepresentert, og at de største blir litt underrepresentert.61

Så lenge det er ett utjevningsmandat fra hvert valgdistrikt, vil antallet velgere bak hvert direktemandat i denne fordelingsmetoden være så likt som mulig. Fordelingsmetoden gir lik direkte innflytelse over Stortingets sammensetning i hele landet. Utjevningsmandatene sikrer i denne fordelingsmetoden en viss overrepresentasjon til de minste valgdistriktene, men disse mandatene velges på bakgrunn av stemmer i hele landet.

Å gi alle valgdistriktene et mandat (utjevningsmandatet) uavhengig av innbyggertall gir en mandatfordeling som ligger mellom det å fordele mandatene etter dagens arealfaktor og det å fordele etter bare innbyggertall.

5.4.6 Konkrete ordninger

I tillegg til de mekanismene som er gjennomgått, er det et alternativ å kombinere et minstekrav til antallet mandater hvert valgdistrikt får, med en separat fordeling av utjevningsmandatene.62 Tabellene 5.5 og 5.6 presenterer tre forskjellige ordninger som kan brukes for å fordele mandatene mellom valgdistriktene. Den første er dagens ordning med arealfaktor 1,8. Deretter kommer en ordning der valgdistriktene får ett utjevningsmandat først og de resterende mandatene blir fordelt etter innbyggertall, men med et krav om at alle valgdistriktene skal ha minst fire mandater totalt. I den siste ordningen er mandatene fordelt kun basert på innbyggertall.

I tillegg til hvor mange mandater hvert valgdistrikt får med ordningen, vises det også et mål på over-/underrepresentasjon, nemlig hvor mange innbyggere det står bak hvert mandat relativt til gjennomsnittet.63 Når dette tallet er negativt, vil det være færre innbyggere bak et mandat enn det er i gjennomsnitt. Et negativt tall betyr dermed at valgdistriktet er overrepresentert. Et positivt tall betyr at det er flere innbyggere bak hvert mandat enn det er i gjennomsnitt. Dette er altså valgdistrikter som er underrepresentert.

Tabell 5.5 viser en struktur med 19 valgdistrikter. Som det framgår av kolonnen som viser hvordan mandatfordeling blir med arealfaktor 1,8, vil oppdaterte innbyggertall føre til endringer fra dagens mandatfordeling.64 Med folketallet fra andre kvartal 2019 vil en mandatfordeling basert på arealfaktor gi Akershus to flere mandater og Oslo ett i forhold til dagens mandatfordeling.65 Det er Buskerud, Møre og Romsdal og Oppland som taper ett mandat hver. Tabellen viser også prosentvise avvik fra gjennomsnittlig antall innbyggere per mandat. Når arealfaktor brukes for å fordele mandatene, fører det til at det i Finnmark er 52 prosent færre innbyggere per mandat enn gjennomsnittet. Valgdistriktet er dermed overrepresentert i stor grad. Det er også andre valgdistrikter som er overrepresentert, Nord-Trøndelag og Nordland har 15 prosent, Sogn og Fjordane 14 prosent og Troms og Hedmark 11 prosent færre innbyggere per mandat enn gjennomsnittet.

Vestfold og Akershus er underrepresentert og har 11 prosent flere innbyggere enn gjennomsnittet bak hvert mandat. Også Oslo og Rogaland er underrepresentert og har begge 8 prosent flere innbyggere bak hvert mandat.

Neste kolonne i tabell 5.5 viser hvordan mandatfordelingen blir dersom utjevningsmandatene fordeles med ett på hvert valgdistrikt uavhengig av innbyggertall, og dersom det innføres en minimumsgrense på fire mandater per distrikt. Mandatfordelingen dette gir, er noenlunde lik den som følger av en fordeling med arealfaktor. Det er her prosentvis flere innbyggere bak hvert mandat i folkerike valgdistrikter enn det er i valgdistrikter med færre innbyggere. Det er imidlertid mindre grad av underrepresentasjon enn det er i fordelingen med arealfaktor. De største utslagene av underrepresentasjon får Oslo og Rogaland der det er 8 prosent flere innbyggere bak hvert mandat enn gjennomsnittet, og Akershus som har 6 prosent flere innbyggere bak hvert mandat enn gjennomsnittet. Samtidig får de minste valgdistriktene også her en overrepresentasjon. Den største overrepresentasjonen har Finnmark der det er 40 prosent færre innbyggere bak hvert mandat enn gjennomsnittet. Også andre valgdistrikter er overrepresentert, Nord-Trøndelag har 15 prosent færre innbyggere bak hvert mandat enn gjennomsnittet, tilsvarende tall for Sogn og Fjordane er 14 prosent, og for Hedmark og Troms er det 11 prosent.

En fordeling som bare tar utgangspunkt i innbyggertallet, skiller seg i større grad fra de to andre fordelingene og vises i den siste kolonnen. Sammenliknet med fordelingen med arealfaktor får Hordaland, Rogaland, Sør-Trøndelag og Vestfold ett ekstra mandat hver, mens Oslo og Akershus får to ekstra mandater. Hedmark, Sogn og Fjordane, Nordland, Nord-Trøndelag og Troms mister ett mandat hver, mens Finnmark mister tre mandater. Både Finnmark og Sogn og Fjordane vil da få færre enn fire mandater.

Denne ordningen gir naturlig nok også mindre grad av over- og underrepresentasjon enn fordelingene som tar hensyn til andre forhold enn innbyggertall. Finnmark og Sogn og Fjordane blir nå underrepresentert, med henholdsvis 20 og 15 prosent flere innbyggere bak hvert mandat enn gjennomsnittet. I tillegg får disse valgdistriktene så få direktemandater at representasjonsbredden blir liten.

Tabell 5.6 viser mandatfordelingene med elleve valgdistrikter. Sammenliknet med en fordeling som tar hensyn til folketall, er det fem mandater som får en annen plassering som følge av en arealfaktor på 1,8. Oslo, Viken og Rogaland får færre mandater med arealfaktor, mens Innlandet, Nordland og Troms og Finnmark får flere. Tabellen viser også prosentvise avvik fra gjennomsnittlig antall innbyggere per mandat (over-/underrepresentasjon). Negative tall betyr at valgdistriktet er overrepresentert, mens positive tall betyr at valgdistriktet er underrepresentert.

Størrelsen på over- og underrepresentasjonen er lavere med 11 valgdistrikter enn med 19 valgdistrikter når det brukes arealfaktor. I Troms og Finnmark står det med denne ordningen 30 prosent færre innbyggere bak hvert mandat enn i gjennomsnitt (dersom Finnmark er et valgdistrikt alene, blir tallet 52 prosent færre), deretter følger Nordland med 15 prosent og Innlandet med 10 prosent færre innbyggere per mandat enn gjennomsnittet. Viken, Oslo og Rogaland er underrepresentert og har alle 8 prosent flere innbyggere bak hvert mandat enn gjennomsnittet. Med arealfaktor har det liten betydning om det er 11 eller 12 eller 13 valgdistrikter. Likevel får Viken 1 ekstra mandat på bekostning av Oslo om fylket deles i 2 valgdistrikter.

Tabell 5.6 viser også mandatfordelingen for en fordeling der alle valgdistrikter først får ett utjevningsmandat uavhengig av innbyggertall og i tillegg er sikret minst fire mandater totalt.66 Sammenliknet med fordelingen med en arealfaktor på 1,8 gir dette Møre og Romsdal, Oslo og Rogaland ett mandat og Viken tre mandater ekstra. Troms og Finnmark mister tre og Innlandet og Nordland ett mandat hver. Dette gjør at Møre og Romsdal er valgdistriktet med størst overrepresentasjon (sju prosent færre innbyggere bak hvert mandat enn gjennomsnittet). De øvrige valgdistriktene har relativt lik representasjon.

Beregninger viser at en inndeling med 12 valgdistrikter (der Viken er delt i 2 valgdistrikter) gir lik fordeling av mandater som 11 valgdistrikter, med unntak av at Vikens 38 mandater blir fordelt på Øst- og Vest-Viken med henholdsvis 14 og 24 mandater. Tilsvarende viser beregninger at ved en inndeling med 13 valgdistrikter (der Viken deles i 2 valgdistrikter, og der Troms og Finnmark også er 2 valgdistrikter) får Finnmark og Troms henholdsvis 4 og 6 mandater og blir dermed overrepresentert med 40 og 11 prosent færre innbyggere per mandat enn gjennomsnittet.

En mandatfordeling som bare tar utgangspunkt i innbyggertall, leder til at Troms og Finnmark mister 3 mandater og Innlandet og Nordland 1 mandat relativt til en mandatfordeling med arealfaktor. Oslo og Rogaland får 1 av disse mandatene hver, og Viken får 3. Dette gir en lav grad av over- og underrepresentasjon ved 11 valgdistrikter. Med 13 valgdistrikter har Finnmark og Troms en underrepresentasjon på 20 prosent og 7 prosent flere innbyggere bak hvert mandat enn snittet.

5.4.7 Utvalgets vurdering

Utvalget mener det er en demokratisk verdi at alle distrikter blir ivaretatt og får sine interesser representert, men understreker at det ikke bare er loven som kan sikre dette. Partiene har også et viktig ansvar. Flertallet i utvalget(alle unntatt Anundsen) mener at det er legitimt å ta distriktspolitiske hensyn i mandatfordelingen og å kompensere for tynt befolkede områder og områder som ligger langt unna makten. Flertallet mener at slike hensyn er særlig relevante for Finnmark, og peker her også på at dette har vært gjort i lang tid i Norge.

Utgangspunktet i valgordningen og i mandatfordelingen er at alle stemmer teller likt. Flertallet vil også peke på at ordningen med utjevningsmandater de siste to valgene har ledet til at alle stemmer teller like mye i den partipolitiske sammensetningen av Stortinget for partiene som kommer over sperregrensen. Når flertallet vurderer å videreføre distriktshensyn i fordelingen av mandater, vil dette dermed primært påvirke hvor representantene kommer fra i landet, og ikke hvor mye innflytelse hver velger har på partifordelingen på Stortinget.

Flertallet ser flere argumenter for å ta spesielle hensyn til de minste valgdistriktene. Små valgdistrikter kan hindre bredde i representasjonen fra et distrikt, og utvalget mener at dette er uheldig. For Finnmarks del vil en ordning som kun tar hensyn til innbyggertallet, innebære at valgdistriktet blir underrepresentert relativt til folketall. Flertallet mener imidlertid dagens overrepresentasjon på over 50 prosent er veldig stor.

Flertallet i utvalget (Christensen, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Høgestøl, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Strømmen, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener det må være tungtveiende grunner for å skjevfordele mandatene. Det er viktig at de minste valgdistriktene sikres et antall mandater som gir mulighet til representasjonsbredde, og som sikrer at valgdistriktet blir hørt. Dette er særlig relevant med 19 valgdistrikter fordi det da blir flere små valgdistrikter. Flertallet mener at dette tilsier at det bør være minst fire mandater i alle valgdistrikter. Når utjevningsmandatene fordeles som i dag, får de minste valgdistriktene mindre innflytelse over direktemandatene enn de største. Flertallet foreslår derfor å fordele ett utjevningsmandat til hvert av valgdistriktene uten å ta hensyn til innbyggertallet. Dette vil gi de mindre valgdistriktene en viss overrepresentasjon. Denne ordningen gir mindre utslag enn i dag, men sikrer de mindre valgdistriktene litt større representasjon på bekostning av de større. Mekanismen som brukes, er objektiv, har mindre utslag enn i dag og er mer levedyktig over tid enn en ordning som tar hensyn til areal. Flertallet av medlemmene som er av denne oppfatning (Christensen, Hagen, Holmøyvik, Høgestøl, Røhnebæk, Strømmen, Aardal, Aarnes og Aatlo), mener denne ordningen vil fungere godt uavhengig av antallet og størrelsen på valgdistriktene. Mindretallet av medlemmene med denne oppfatningen (Hoff, Nygreen, Stokstad og Tørresdal) mener denne ordningen fungerer med dagens valgdistrikter, men ikke tar tilstrekkelige distriktsmessige hensyn ved færre og større valgdistrikter. Dersom valgdistriktene deles inn etter de nye fylkene, vil disse medlemmene derfor beholde dagens arealfaktor på 1,8.

Ett utvalgsmedlem (Anundsen) mener at valgordningen bør ha statsborgere som kriterium for mandatfordelingen. Dette medlemmet ønsker derfor å avskaffe arealfaktoren og ikke innføre noen ordning for å sikre de minste valgdistriktene. Medlemmet støtter subsidiært modellen der arealfaktor utgår og erstattes av et minste antall representanter fra hvert valgdistrikt.

Et mindretall i utvalget (Giertsen, Grimsrud, Holmås og Storberget) vil beholde dagens arealfaktor på 1,8. Disse medlemmene mener at både avstand fra sentrum og lav befolkningstetthet stadig er viktige hensyn som kan tale for overrepresentasjon. Det bør derfor fortsatt være mekanismer i mandatfordelingen som tar generelle distriktsmessige hensyn. Disse medlemmene mener at uavhengig av antallet valgdistrikter vil en arealfaktor bidra til å sikre slike valgdistrikter høyere representasjon på en god måte. Medlemmene legger vekt på at arealfaktoren er en objektiv mekanisme, og at den fører til en rimelig god sikring av distriktshensyn. Arealfaktoren gir ikke dramatiske utslag i noen av de ulike valgdistriktsinndelingene, det er hovedsakelig Finnmark som sikres en stor overrepresentasjon, da på bekostning av Oslo og Akershus.

Utvalgsmedlem Holmås er i tillegg skeptisk til å innføre kriterier som vil gi insentiver til å dele opp valgdistriktene. Med en ordning slik flertallet foreslår, vil valgdistriktene i fylket Vestland oppnå større representasjon ved å være delt i Sogn og Fjordane og Hordaland. Tilsvarende vil Finnmark og Troms tape stort i samlet representasjon ved å slå seg sammen i ett valgdistrikt.

5.5 Valg av distriktsmandater

5.5.1 Gjeldende rett

Grunnloven § 57 tredje ledd slår fast at 150 av stortingsrepresentantene skal velges som distriktsmandater. Regler for hvordan distriktsmandatene skal velges, følger av Grunnloven § 59. Her slås det fast at valget foregår som forholdstallsvalg, og at metoden som brukes for å fordele mandatene på partiene, er Sainte-Laguës metode med 1,4 som første delingstall. Det slås også fast i denne bestemmelsen at listeforbund ikke er tillatt.

Valgloven § 11-4 har også regler for fordeling av distriktsmandater mellom valglistene. I tillegg til de reglene som følger av Grunnloven, er det her også tatt inn bestemmelser om hva som skjer om to valglister har lik kvotient eller likt stemmetall. Ved lik kvotient er det listen med det høyeste stemmetallet som får mandatet, mens i en situasjon der stemmetallet også er likt, skal det trekkes lodd.

5.5.2 Antall representanter

Utvalget har diskutert antall stortingsrepresentanter som skal velges, og blitt enige om ikke å foreslå å endre antallet representanter og beholde dagens 169.

5.5.3 Fordelingsmetode

Norge har brukt Sainte-Laguës metode med 1,4 som første delingstall siden 1953. Sverige innførte samme fordelingsmetode i 1952. Sverige endret imidlertid valgloven nylig, med virkning fra valget 2018. En av endringene de gjorde, var å senke første delingstall fra 1,4 til 1,2.

Den rene Sainte-Laguës metode med første delingstall 1 gir en svært proporsjonal fordeling av mandatene. Det var et ønske om å begrense antallet partier som kom inn på Stortinget, som var bakgrunnen for at den modifiserte metoden med 1,4 som første delingstall ble valgt i både Norge og Sverige. Ordningen med å bruke 1,4 som første delingstall er fordelaktig for store og mellomstore partier og gjør det vanskelig for de minste partiene å få sine første mandater.

Det kan innvendes at partier som får tilstrekkelig oppslutning til å bli valgt inn, bør behandles likt, og at det er uheldig at store partier skal få mer uttelling av stemmene sine enn det mindre partier får. Dette synes å ligge til grunn for endringen i delingstall i Sverige. Der er det en nasjonal sperregrense på 4 prosent som hindrer at små partier får mandater, mens delingstallet er endret til 1,2 for slik å sørge for at partier som kommer over denne grensen, konkurrerer på relativt like vilkår om mandatene.

I Norge har det vært lite debatt om metoden som brukes for å fordele distriktsmandatene, og bruken av 1,4 som første delingstall. Dette er et av de elementene som kan ha betydning for proporsjonaliteten til valgordningen.

Utvalget viser til at det forrige valglovutvalget foretok en grundig vurdering av ulike fordelingsmetoder. Sainte-Laguës metode er innarbeidet i Norge og er en ordning som har fungert godt. Gjennom en endring av første delingstall er det mulig å øke proporsjonaliteten i valgordningen uten å endre selve fordelingsmetoden. Utvalget mener at det ikke er grunn til å endre selve prinsippet for fordeling av mandater, og mener Sainte-Laguë fortsatt bør være den fordelingsmetoden som brukes.

5.5.4 Første delingstall

I dag benyttes Sainte-Laguës metode med 1,4 som første delingstall for å fordele mandatene mellom partiene. Ved å redusere første delingstall vil fordelen for de største partiene bli mindre. Tabellene 5.7–5.10 viser mandatfordelingen mellom partiene med ulike delingstall og med ulikt antall valgdistrikter basert på valgresultatet i 2017.67

Hovedmønstret i tabellene er klart: MDG får henholdsvis 1 eller 2 ekstra mandater med første delingstall på 1,2 eller 1. I tillegg får Rødt 1 mandat med 11 valgdistrikter. Sammenliknet med første delingstall på 1,4 er det kun med første delingstall på 1 at MDG får 1 mandat (fra KrF) med 19 valgdistrikter. I en modell med 12 eller 13 valgdistrikter får MDG 2 mandater både med 1 eller 1,2 som første delingstall relativt til 1,4. Disse 2 mandatene kommer fra Fremskrittspartiet og enten Arbeiderpartiet eller Senterpartiet. I en modell med 11 valgdistrikter vinner både MDG og Rødt 1 mandat hver med lavere første delingstall. Disse 2 mandatene kommer fra Fremskrittspartiet og Høyre.

Disse fordelingene skjuler også en stor endring i hvilke partier som vinner direktemandatene og utjevningsmandatene. Mens Arbeiderpartiet ikke får noen utjevningsmandater og Høyre tar 3 ved et første delingstall på 1,4, får begge partiene mellom 5 og 8 utjevningsmandater med et første delingstall på 1. Ved at de mindre partiene vinner direktemandater, blir altså de store partiene underrepresentert og avhengig av å få utjevningsmandater.

Når det gjelder proporsjonalitet, øker denne generelt med lavere delingstall. Effekten av å redusere første delingstall varierer noe med antallet valgdistrikter. Å redusere første delingstall har størst konsekvenser når Viken er ett felles valgdistrikt i modellen med elleve valgdistrikter. Da får også Rødt et ekstra mandat. Et lavere delingstall gir i tillegg flere partier mulighet til å oppnå direktemandater fra valgdistrikter de står sterkt i, framfor utjevningsmandater.

5.5.5 Sperregrense på distriktsmandater

I motsetning til utjevningsmandatene er det ingen sperregrense på distriktsmandater i den norske valgordningen. Antall mandater som skal velges fra hvert distrikt, innebærer likevel en «effektiv sperregrense». Ettersom størrelsen på valgdistriktene varierer, vil den reelle terskelen for å bli valgt inn variere fra distrikt til distrikt.

Det er mulig å innføre en sperregrense på distriktsmandater. Da vil partiene måtte ha en større andel stemmer i valgdistriktet enn sperregrensen. I motsetning til dagens sperregrense på utjevningsmandater vil en slik distriktssperregrense altså basere seg på stemmetallet i distriktet.68 En slik distriktssperregrense får først betydning når den er høyere enn den effektive sperregrensen i distriktet. Dermed vil betydningen en distriktssperregrense får, variere mellom valgdistrikter etter om den er høyere eller lavere enn den effektive sperregrensen satt av antallet mandater.

Hensikten med å ha en sperregrense er å hindre fragmentering og dermed for mange partier i parlamentet. Selv om terskelen er høy, betyr det ikke at det ikke er mulig for nye partier å etablere seg. I Sverige har eksempelvis enkelte nye små partier kommet til og oppnådd representasjon i Riksdagen, til tross for den høye formelle sperregrensen.69 Samtidig kan det tenkes at flere partier hadde lyktes eller forsøkt, dersom terskelen for representasjon hadde vært lavere.

Et argument som ofte trekkes fram mot å senke terskelen for å vinne mandater, er muligheten for fragmentering, det vil si at mange svært små partier velges inn. Dette kan imidlertid forhindres, ikke bare gjennom en fordeling som favoriserer store partier, men også ved å ha sperregrense på distriktsmandatene. På den måten vil partier over en viss størrelse kunne behandles med stor grad av proporsjonalitet, men uten at det kommer inn partier som kun har marginal støtte i befolkningen.

En sperregrense i valgdistriktene kan være en måte å hindre at terskelen for representasjon i Viken blir veldig lav. Med stemmetallene fra 2017 ville KrF fått et direktemandat fra Viken med 2,7 prosent av stemmene i regionen. Senkes delingstallet til 1,2 eller 1, vil Rødt få 1 mandat i regionen med 1,7 prosent av stemmene. Utenfor Viken ligger den effektive sperregrensen i underkant av 4 prosent med 1,4 som første delingstall.

5.5.6 Utvalgets vurdering

Utvalget vil ikke øke antall representanter på Stortinget og vil beholde Sainte-Lagües metode for å fordele distriktsmandatene uavhengig av valgdistriktsinndeling.

5.5.6.1 Første delingstall

Flertallet i utvalget (Anundsen, Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) går inn for å videreføre første delingstall på 1,4.

Mindretallet i utvalget (Holmås, Høgestøl, Nygreen og Strømmen) går inn for å senke første delingstall til 1,2 for å gjøre det lettere for små partier å bli representert og for å øke proporsjonaliteten for de minste partiene.

5.5.6.2 Distriktssperregrense

Utvalget er også delt i spørsmålet om det bør være en sperregrense på distriktsmandater.

Flertallet i utvalget (Christensen, Giertsen, Hagen, Holmås, Høgestøl, Nygreen, Røhnebæk, Strømmen, Aarnes og Aatlo) mener det ikke bør innføres en distriktssperregrense dersom dagens inndeling i 19 valgdistrikter videreføres. Medlemmene Christensen, Giertsen, Hagen, Røhnebæk, Aarnes og Aatlo peker på at de effektive sperregrensene da vil være så høye at en lav distriktssperregrense ikke vil ha betydning. Medlemmene Holmås, Høgestøl, Nygreen og Strømmen er imot en distriktssperregrense, uavhengig hvor store valgdistriktene er.

Viken fylke vil få betydelig flere mandater enn dagens største valgdistrikt dersom fylket blir ett valgdistrikt. Dersom Viken fylke blir ett valgdistrikt, mener derfor flertallet i utvalget (Anundsen, Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) at det er nødvendig å innføre en sperregrense på distriktsmandater. Disse medlemmene mener den effektive sperregrensen i et samlet Viken blir for lav, og at en sperregrense på distriktsmandater er nødvendig for å hindre at veldig små partier blir representert. Mens flertallet av dissemedlemmene (Christensen, Giertsen, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Stokstad, Tørresdal og Aardal) støtter en sperregrense på tre prosent, støtter mindretallet avmedlemmene (Anundsen, Grimsrud, Røhnebæk, Storberget, Aarnes og Aatlo) en grense på fire prosent i valgdistriktet.

Mindretallet i utvalget (Anundsen, Grimsrud, Hoff, Holmøyvik, Stokstad, Storberget, Tørresdal og Aardal) mener at det er hensiktsmessig å ha en sperregrense på distriktsmandater også med dagens distriktsinndeling. Disse medlemmene ser at dette i dag vil ha liten betydning, men mener at det er en god forsikring å ha for framtiden. Befolkningsveksten er størst i de store byene, og det kan ikke sees bort fra at de største valgdistriktene vil få flere mandater i årene framover, og at det da kan være nødvendig å ha en sperregrense på distriktsmandatene. Mens medlemmene Hoff, Holmøyvik, Stokstad, Tørresdal og Aardal går inn for en sperregrense på tre prosent i valgdistriktet, går medlemmene Anundsen, Grimsrud og Storberget inn for en sperregrense på fire prosent.

Et annet mindretall i utvalget (Holmås, Høgestøl, Nygreen og Strømmen) vil ikke ha en ordning med sperregrense på distriktsmandater selv om Viken blir ett valgdistrikt. Disse medlemmene mener det er positivt for demokratiet at flere partier har mulighet til å bli representert.

5.6 Utjevningsmandater

Hensikten med utjevningsmandatene er å skape mer samsvar mellom stemmefordelingen og mandatfordelingen enn det som følger av distriktsmandatene. Hvor stor effekt utjevningsmandatene har på proporsjonaliteten, avhenger av hvor mange utjevningsmandater det er, og om det er en sperregrense knyttet til dem.

5.6.1 Gjeldende rett

Grunnloven § 57 slår fast at 19 representanter skal velges som utjevningsmandater, og at hvert valgdistrikt skal ha 1 utjevningsmandat. I Grunnloven § 59 følger nærmere regler om hvordan utjevningsmandatene skal fordeles mellom partiene «i det øyemed å oppnå størst mulig forholdsmessighet partiene imellom». Grunnloven § 59 femte ledd slår fast at kun partier som får minst fire prosent av det samlede stemmetallet for hele riket, er med i konkurransen om utjevningsmandatene. Det er antall godkjente stemmer, det vil si godkjente stemmesedler, som skal legges til grunn når det skal avgjøres om et parti har nådd grensen på fire prosent.70 Det er kun partier som er registrert i Partiregisteret etter § 2 i partiloven, som kan få utjevningsmandater. Dette framgår av ordlyden «parti» i Grunnloven og er presisert i forarbeidene.71

Valgloven § 11-6 fastslår at det er riksvalgstyret som fordeler utjevningsmandatene. Dette gjøres i henhold til reglene i Grunnloven § 59. Det foretas et valgoppgjør med hele landet som ett valgdistrikt, og det er avvik mellom dette oppgjøret og det distriktsvise oppgjøret som avgjør hvilke partier som får utjevningsmandater, og hvor mange de får. Dersom et parti har fått flere mandater enn det skulle hatt etter den nasjonale fordelingen, beholder det disse mandatene, og det gjennomføres en ny fordeling der det sees bort fra dette partiets stemmer og mandater. Ved kvotientlikhet er det partiet med størst stemmetall som får mandatet. Dersom også stemmetallet er likt, trekkes det lodd.

Valgloven § 11-6 tredje ledd beskriver nærmere hvordan partienes utjevningsmandater fordeles mellom valgdistriktene, og dermed hvilke kandidater som velges. Et mål med fordelingen er at partiene får sine utjevningsmandater i fylker der de står relativt sterkt. For å få et mål som kan sammenliknes på tvers av valgdistrikter med stor variasjon i antall stemmer og antall mandater, regnes det ut en vektet restbrøk. Denne restbrøken er partiets stemmetall delt på delingstallet, som igjen blir delt på antall stemmer det var per mandat i valgdistriktet. Partiet med den største restbrøken får det første utjevningsmandatet i det valgdistriktet det har den største restbrøken. Deretter fjernes dette valgdistriktet fra utregningen, og partiet med den nest største restbrøken får det neste utjevningsmandatet, etc. Ettersom hvert valgdistrikt kun har ett utjevningsmandat, kan mandatet være tatt av et annet parti, og utjevningsmandatet blir gitt i et valgdistrikt lenger ned på listen. For de siste utjevningsmandatene som fordeles, vil det dermed være få valgdistrikter igjen, og et parti kan få utjevningsmandater i et valgdistrikt der det har liten eller ingen oppslutning.

5.6.2 Historisk utvikling

Utjevningsmandater ble diskutert gjentatte ganger i første halvdel av 1900-tallet. Mens den parlamentariske valgordningsnemnd av 1927 i innstilling II av 1929 mente utjevningsmandater ikke var hensiktsmessig av praktiske årsaker, foreslo den parlamentariske valgordningsnemnd av 1935 en utjevningsordning med en riksliste. Den parlamentariske valgordningskommisjon av 1948 foreslo i 1949 å innføre en ordning med utjevning i enkelte valgdistrikter som minner om dagens ordning. Utjevningsmandater ble likevel først innført i 1988. Innføringen av 8 utjevningsmandater ledet til at det totale antallet stortingsrepresentanter økte fra 157 til 165. Utjevningsmandatene utgjorde da om lag 5 prosent av det totale antallet mandater. Partiene fikk utjevningsmandatene sine der de hadde flest «ubrukte» stemmer igjen, og mandatene gikk dermed ofte til de største valgdistriktene. Det forrige valglovutvalget foreslo å innføre 19 utjevningsmandater fordelt som et mandat per valgdistrikt, og dette ble innført og gjeldende fra valget i 2005. Det totale antallet mandater ble da økt til 169, og de 19 utjevningsmandatene utgjør omtrent 11 prosent av det totale antallet mandater. Utjevningsmandatene fordeles mellom partiene som ikke har fått en proporsjonal representasjon på landsbasis. Etter at det er avklart hvilke partier som skal ha utjevningsmandater, fordeles mandatene mellom valgdistriktene etter hvilke partier som er relativt nærmest å vinne et mandat i valgdistriktet, begrenset til ett mandat for hvert valgdistrikt.

I Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) uttalte departementet at det ikke er gitt at antall utjevningsmandater til enhver tid skal samsvare med antall valgdistrikter. Dersom det i framtiden skjer en vesentlig reduksjon av antall fylker – og dermed eventuelt av antall valgdistrikter – kan det bli nødvendig med en ny debatt om valgordningen. Behovet for utjevningsmandater og, i tilfelle, hvilket antall som trengs for å sikre den ønskede proporsjonaliteten ved valgordningen, må da vurderes på nytt.

5.6.3 Nordisk rett

Både Sverige og Danmark har en ordning med utjevningsmandater. I Sverige er det 39 utjevningsmandater av totalt 349 representanter i Riksdagen (utgjør om lag 11 prosent). Det er en sperregrense for å kunne få utjevningsmandater på 4 prosent på nasjonalt nivå. Fordelingen av utjevningsmandater følger den samme logikken som i Norge ved at mandater fordeles mellom partiene som om landet var ett valgdistrikt. I motsetning til den norske ordningen mister også partier som har fått for mange mandater, de ekstra mandatene. Det er mandatene med lavest kvotient (stemmetall delt på delingstall) som mister plassen. Om et parti har krav på et utjevningsmandat, vil dette bli fordelt på det valgdistriktet der partiet har størst kvotient basert på en ren versjon av Sainte-Laguës metode, det vil si med 1 som første delingstall.

I Danmark er det totalt 40 utjevningsmandater av 175 mandater (utgjør om lag 23 prosent). For å kunne få utjevningsmandat må et parti enten ha 1) oppnådd minst ett distriktsmandat, 2) i to av tre landsdeler ha oppnådd like mange stemmer som det gjennomsnittlige antall stemmer bak et distriktsmandat, 3) oppnådd minst 2 prosent av stemmene i hele landet.

Island innførte utjevningsmandater i 2003. Av 63 representanter velges 9 som utjevningsmandater (utgjør om lag 14 prosent), med en sperregrense på 5 prosent.

5.6.4 Grenser for å få utjevningsmandater

Utjevningsmandatordningen ble innført for å sikre en mer proporsjonal fordeling av mandatene mellom partiene. Hvor stor grad av proporsjonalitet ordningen skaper, avhenger av flere faktorer. For det første er det et spørsmål om hvor mye disproporsjonalitet som blir skapt av fordelingen av direktemandater. Hvis disse er proporsjonalt fordelt allerede, er det ikke behov for utjevningsmandatene. For det andre er det et spørsmål om hvor mange partier som får konkurrere om utjevningsmandatene, og – kanskje viktigere – hvor mange partier som ikke får være med i konkurransen om utjevningsmandater. I dag bestemmes dette av sperregrensen, og den norske valgordningen er svært proporsjonal for partiene over denne sperregrensen. Til slutt er det et spørsmål om hvor mange utjevningsmandater det er å fordele. Jo flere utjevningsmandater, jo mer proporsjonal vil ordningen være for partiene som er med i konkurransen om utjevningsmandatene. Hvor viktig dette er, avhenger dermed av hvor proporsjonalt fordelt de direktevalgte mandatene er. I det følgende diskuteres sperregrensen og antallet utjevningsmandater.

5.6.4.1 Sperregrense

Kriteriene for å kunne få utjevningsmandater har stor betydning for proporsjonaliteten til valgordningen. Som tidligere vist skyldes disproporsjonaliteten i den norske valgordningen i første rekke partiene som ikke kommer over sperregrensen og er underrepresentert på Stortinget.

Ved de siste valgene har det vært knyttet stor oppmerksomhet til sperregrensen på fire prosent, og det har vært hevdet at regjeringsspørsmålet avgjøres ut fra hvilke partier som har kommet over eller under sperregrensen.72 Dette skaper uforutsigbarhet og er grobunn for å stemme taktisk for å få et parti over sperregrensen. Til en viss grad kan dette gi inntrykk av at de minste partiene har større innflytelse enn de egentlig har, fordi regjeringssamarbeid avhenger av om de kommer over sperregrensen eller ikke. For velgere som vil stemme på partier nær sperregrensen, kan det være usikkert om stemmen vil være bortkastet eller ikke. Dette er uheldig. Utvalget ser at konsekvensene av å komme over eller under sperregrensen er veldig store.

Sperregrensen har stor betydning for graden av proporsjonalitet i valgordningen. Ved valget i 2017 fikk MDG og Rødt færre mandater enn det stemmetallet skulle tilsi, og dette er hovedårsaken til disproporsjonaliteten. MDG fikk nesten 94 000 stemmer og 1 mandat. Til sammenlikning fikk KrF 8 mandater med nesten 123 000 stemmer, det vil si omtrent 30 000 flere stemmer. Å endre sperregrensen eller innføre andre regler for utjevningsmandater er dermed en mulig løsning for å bedre proporsjonaliteten i valgordningen.

Utvalget har vurdert å endre sperregrensen for utjevningsmandater. Dette er illustrert i tabellene 5.11–5.14. I disse tabellene er valgresultatet for 2017 brukt til å regne ut konsekvensene av ulike distriktsinndelinger og ulike sperregrenser.73 En justering av sperregrensen slik at flere partier kommer over sperregrensen, vil ha stor betydning for graden av proporsjonalitet i valgordningen.

Den første kolonnen i hver tabell viser en partifordeling basert på valgresultatet i 2017 med oppdatert mandatfordeling, her er sperregrensen på 4 prosent og det er et utjevningsmandat per valgdistrikt. Tabell 5.11 viser at 19 valgdistrikter ville gitt Miljøpartiet de Grønne (MDG) og Arbeiderpartiet ett mandat hver på bekostning av Senterpartiet og Kristelig Folkeparti (KrF) med oppdatert mandatfordeling, sammenliknet med det som var valgresultatet i 2017. Dette forbedrer proporsjonaliteten noe, fra 3,2 til 3,1. Tilsvarende tall for 13 eller 12 valgdistrikter fremgår av tabell 5.12 og 5.13. Her blir proporsjonaliteten noe dårligere så lenge sperregrensen er på 4 prosent. Med 11 valgdistrikter vinner MDG igjen 1 ekstra mandat, men ikke Arbeiderpartiet, og det blir noe bedre proporsjonalitet, jf. tabell 5.14.

Tabellene viser også at det er når sperregrensen senkes at det kommer store forbedringer i proporsjonalitet. MDG får da mellom fem og seks mandater uavhengige av valgdistriktsinndeling, noe som er mer proporsjonalt enn dagens ene mandat. MDG og KrF får altså med en senket sperregrense et antall mandater som tydeligere viser at de to partiene hadde liknende oppslutning. Siden Rødt ikke kommer over en sperregrense på tre prosent, får ikke partiet flere mandater i noen av tabellene. Med ulikt antall valgdistrikter er det litt variasjon i hvem som taper på lavere sperregrense. Dette er delvis avhengig av hvor mange mandater partiene får med en sperregrense på fire prosent. Partiene som har utjevningsmandater, og som er overrepresentert, mister til MDG.

Alternativt kan det stilles spørsmål ved om sperregrensen bør heves. Heves sperregrensen til 5 prosent, faller gevinsten for MDG ikke uventet bort. Med utgangspunkt i valgresultatet fra 2017 vil også Venstre og KrF komme under sperregrensen og tape 3 mandater hver i en ordning med 12 (13) valgdistrikter. Disse mandatene vil gå til Arbeiderpartiet og Høyre. Begrunnelsen for å heve grensen kan være å begrense fragmenteringen av partisystemet og å begrense «småpartienes» innflytelse.

En utfordring med å heve sperregrensen er at det kan lede til svært mange «bortkastede» stemmer. Som tabellene 5.11–5.14 viser, er det særlig den manglende representasjonen for partier under sperregrensen som driver den høye graden av disproporsjonalitet. Antall partier som får liten uttelling av stemmene sine, vil øke, og det har betydning for hvor mange stemmer som ikke får noen betydning.

5.6.4.2 Andre måter å kvalifisere til utjevningsmandater

Et alternativ til å senke sperregrensen kan være å introdusere en annen måte å kvalifisere for utjevningsmandat. Et av hensynene bak å ha en sperregrense på utjevningsmandatene er å forhindre for stor fragmentering og at det kommer inn flere partier på Stortinget. I lys av dette argumentet har utvalget vurdert om partier som vinner minst ett distriktsmandat – og dermed allerede er representert på Stortinget – bør kunne få utjevningsmandater til tross for at de får mindre enn fire prosent av stemmene. En liknende ordning ble foreslått av den parlamentariske valgordningskommisjon av 1948.74 Kommisjonen foreslo at kun partier som hadde fått distriktsmandater i tre valgdistrikter, skulle få mulighet til å få utjevningsmandater.75 Ettersom partiet med en slik ordning allerede er representert på Stortinget, vil konsekvensen hovedsakelig være at partiet blir representert i tråd med velgernes interesser, heller enn at det kommer inn flere partier på Stortinget. Det har altså betydning for proporsjonaliteten uten å øke antallet interesser som er representert. I Danmark er dette en mulighet, men regelen har liten praktisk betydning ettersom sperregrensen for å få utjevningsmandat er to prosent. Det er få partier som får lavere oppslutning enn dette, og som samtidig vinner et distriktsmandat og har krav på utjevningsmandater.

En slik løsning kan tenkes å gjøre det enklere for partier som har geografisk konsentrert støtte, å få flere mandater på Stortinget, enn for like store partier som har jevn oppslutning over hele landet. Samtidig skal det mye til for at slike regionale partier har så stor oppslutning at de har krav på utjevningsmandater i tillegg til direktemandat(ene). Om det er lettest å få utjevningsmandat eller direktemandat, varierer mellom valgdistriktene basert på hvor over- eller underrepresentert valgdistriktet er. I valgdistrikter som har flere mandater enn det innbyggertallet alene tilsier, vil det være lettere å få direktemandat enn utjevningsmandat. I distrikter som derimot får færre mandater, vil det være enklere å få utjevningsmandat.

Hadde distriktsmandater gitt mulighet til å få utjevningsmandater ved forrige valg, ville resultatet tilsvart å redusere sperregrensen til to prosent. Det er altså MDG og Rødt som tjener på en slik endring på bekostning av de større partiene, og ordningen ville vært mer proporsjonal enn dagens ordning.

5.6.4.3 Antall utjevningsmandater

Antall utjevningsmandater har betydning for hvor stor disproporsjonalitet i fordeling av distriktsmandater som kan veies opp gjennom utjevningsmandatene. Ettersom utvalget er enige i at det totale antall mandater ikke skal endres, vil en økning i antall utjevningsmandater innebære at det blir færre distriktsmandater. Dersom antallet utjevningsmandater ikke tilsvarer antallet regioner, kan ikke utjevningsmandatene fordeles på fylkene på samme måte som i dag. For å illustrere effekten av ulikt antall utjevningsmandater har beregningen i tabellene 5.11–5.14 likevel tatt utgangspunkt i ett eller to utjevningsmandater per distrikt. Tabellene viser tenkte resultater med ulike sperregrenser og ulike antall utjevningsmandater og hvordan dette påvirker målet på proporsjonalitet med utgangspunkt i valgresultatet fra 2017.76

Om vi begynner med kolonnene for fire prosent sperregrense, ser vi at en reduksjon i antallet distriktsmandater har konsekvenser. Som nevnt over ville MDG fått 1 ekstra distriktsmandat med en mandatfordeling basert på dagens innbyggertall og med 11 eller 19 valgdistrikter. Om antallet utjevningsmandater økes til 2 per valgdistrikt, vil MDG miste dette mandatet i en modell med 19 valgdistrikter. Med 19 valgdistrikter blir altså ordningen mer disproporsjonal siden MDG ikke var over sperregrensen ved valget i 2017. Når flere mandater blir satt av som utjevningsmandater, blir det dermed færre direktemandater for MDG å kjempe om. I tillegg betyr 2 utjevningsmandater per valgdistrikt at også Arbeiderpartiet mister litt av overrepresentasjonen med 19 valgdistrikter.

Om sperregrensen endres til 3 prosent og antallet utjevningsmandater økes til 2 per valgdistrikt, blir det enda større endringer. Fremskrittspartiet og Høyre mister 1 mandat med 11, 12 og 13 valgdistrikter, og Arbeiderpartiet mister ytterliggere 1 mandat med 19 og 13 valgdistrikter.

Å øke antallet utjevningsmandater ser altså ikke ut til å ha store konsekvenser uten å samtidig endre nivået på sperregrensen. Så lenge sperregrensen er på 4 prosent, er det veldig små forskjeller i fordelingen av mandater i en ordning med 19 valgdistrikter og en viss omfordeling mellom de største partiene i en ordning med færre valgdistrikter. Disproporsjonaliteten reduseres noe.

Det samme er tilfellet om en endrer sperregrensen til tre prosent. Å redusere sperregrensen bedrer proporsjonaliteten i stor grad. Å øke antallet utjevningsmandater i tillegg leder også til en viss forbedring, men denne forbedringen er mindre. Senkes derimot sperregrensen til to prosent, har antallet utjevningsmandater mer å si fordi det da vil være enda et parti som konkurrerer om utjevningsmandater.

5.6.5 Fordeling av utjevningsmandater

Det er ikke mulig i forkant av valget å forutsi i hvilket valgdistrikt et parti kan få valgt inn en representant gjennom utjevningsmandatordningen. Dette skaper uforutsigbarhet for både partiene og kandidatene. Særlig de mindre partiene er sårbare for at små marginer kan avgjøre om sentrale kandidater kommer inn på Stortinget eller ikke. Hvilke partier som får utjevningsmandater i hvilke distrikter, er også helt avhengig av de andre partienes oppslutning.

Prinsippet for dagens tildeling av utjevningsmandater er i utgangspunktet enkelt: Partiene får sine utjevningsmandater i valgdistrikter der de relativt sett lå nærmest til å få et distriktsmandat. For at dette ikke skal påvirke den geografiske sammensetningen, er det ett utjevningsmandat per valgdistrikt. Dermed vil de siste utjevningsmandatene kunne bli plassert i distrikter der partiene har begrenset oppslutning. Dette vil kunne skje fordi mandatene i valgdistriktene partiene har større oppslutning i, allerede har blitt tildelt andre partier.77 Utvalget mener det er grunn til å diskutere om det er mulig å fordele utjevningsmandatene på en mer forutsigbar måte for partiene og velgerne.

En måte å lage en mer forutsigbar ordning på er at utjevningsmandatene velges fra en «nasjonal liste». Dette har vært diskutert flere ganger tidligere og ble i sin tid foreslått av den parlamentariske valgordningsnemnden av 1927. Nemnden mente at medlemmene på en «riksliste» kunne representere riksinteresser og ville være kandidater av særlig dyktighet.78 Dette ble ikke tatt til følge av Stortinget.

Dagens utjevningsmandatordning legger vekt på den geografiske fordelingen av mandatene. At utjevningsmandatene ikke forrykker balansen mellom valgdistriktene, er dermed et sentralt kriterium. Det er imidlertid også mulig å ta utgangspunkt i andre hensyn om det innføres en nasjonal liste. Det kan være ønskelig at partiene får mer innflytelse, at velgerne får mer innflytelse, eller at ordningen blir lettere å forstå. Hvis partiene eller velgerne skal ha mer makt over plasseringen av utjevningsmandatene, vil det være vanskelig å opprettholde distriktshensynene på samme måte som i dag. Det er nettopp begrensningen i antallet utjevningsmandater fra hvert valgdistrikt som kan få uheldige konsekvenser for de siste partiene som får utjevningsmandater.

En kan se for seg flere måter en nasjonal liste kan fungere på. Partiene vil uansett i første omgang måtte sette opp en liste over kandidatene til utjevningsmandater. Denne bør bestå av personer som allerede er kandidater i de ulike valgdistriktene. Når distriktsmandatene er fordelt og det er klart hvor mange utjevningsmandater et parti skal få, kan valget av kandidater på den nasjonale listen begynne. Her er det to mulige måter å gjennomføre fordelingen på avhengig av om bare partiene eller også velgerne skal ha innflytelse på hvem som blir valgt. Kandidatene kan enten først velges fra distriktene eller først velges fra den nasjonale listen.

Den første ordningen vil likne dagens ordning. Kandidatoppgjøret gjennomføres i alle valgdistriktene, og det regnes så ut hvor mange utjevningsmandater hvert parti skal ha. De kandidatene som allerede har blitt valgt fra de distriktsvise listene, blir strøket fra de nasjonale listene. Utjevningsmandatene blir deretter valgt fra den nasjonale listen partiene har satt opp på forhånd. Det er vanskelig å se for seg hvordan ordningen kan kombineres med en personvalgordning. Siden kandidater som allerede er valgt, blir fjernet fra den nasjonale listen, vil det være vanskelig for velgeren å vite hvilke kandidater som har mulighet til å bli valgt. For ikke å gå for langt fra dagens ordning og innføre for mange nye elementer kan det dermed være hensiktsmessig at valgmyndighetene offentliggjør de nasjonale listene i forkant av valget, men at de ikke trykkes på stemmeseddelen, og at det ikke åpnes for personvalg. For å sikre at det ikke blir for få kandidater på den nasjonale listen, bør det ikke være noen begrensning på antallet kandidater hvert parti kan stille opp.

I den andre ordningen kan de nasjonale listene ha forrang over distriktslistene, og det kan dermed også åpnes for personvalg på de nasjonale listene. På samme måte som over vil mandatfordelingen gjennomføres i valgdistriktene, og det vil regnes ut antallet utjevningsmandater hvert parti har krav på. Før kandidatoppgjøret gjennomføres i hvert valgdistrikt, blir de nasjonale representantene valgt. Når en kandidat har fått et utjevningsmandat, strykes kandidaten fra distriktslistene. Etter at utjevningsmandatene er blitt valgt, gjennomføres så kandidatkåringen i hvert enkeltdistrikt. Med denne ordningen er det mulig å ha en personvalgordning slik som foreslått i kapittel 7. Da kan den nasjonale listen trykkes på stemmeseddelen sammen med de lokale listene, og velgerne kan gi personstemmer på begge listene. Så vil de kandidatene på den nasjonale listen som har fått flest personstemmer, bli valgt. Siden den nasjonale listen vil stå på stemmeseddelen og ha den samme ordningen for personvalg, vil det være lettere for velgeren både å vite hvem som blir valgt på den nasjonale listen, og å påvirke dette valget. Særlig for velgere i valgdistrikter der et parti ikke har reell mulighet til å bli valgt inn, vil dette gi velgerne en innflytelse over hvilken kandidat som skal representere dem som utjevningsmandater. Dersom navnet på alle kandidatene skal stå på stemmesedlene, er det nødvendig å begrense antallet kandidater partiet kan føre opp. Dette er viktig for at velgerne skal ha mulighet til å forstå hvem som kan bli valgt på den nasjonale listen, og for at den nasjonale listen skal kunne trykkes på stemmeseddelen. Et eventuelt personvalg på nasjonal liste bør følge reglene for personvalg ved de andre valgene.

Spørsmålet om utjevningsmandater skal velges fra en nasjonal liste eller fra hvert av valgdistriktene, handler om hva som er viktigst av geografisk representasjon, partiene og velgernes innflytelse og enkelhet i valgordningen. Dagens fordeling av utjevningsmandatene er uforutsigbar og vanskelig å forstå, men sikrer geografisk representasjon. En ordning der representantene først velges fra distriktene og så fra en nasjonal liste, vil gi partiene makt over hvem som blir valgt. Samtidig kan ordningen være lite gjennomsiktig for velgerne fordi den nasjonale listen ikke vil bli trykt på stemmeseddelen, og fordi det kan være kandidater langt ned på den nasjonale listen som får utjevningsmandatene om kandidatene lenger opp allerede er valgt direkte. En ordning med en nasjonal liste som har forrang over distriktslistene, vil muliggjøre personvalg og være gjennomsiktig for velgerne. Fordi mandater på den nasjonale listen vil komme i tillegg til direktevalgte mandater, kan det bli flere mandater fra samme valgdistrikt. Dette vil kunne svekke den geografiske representasjonen. Personvalgordningen vil også gjøre at partiene får mindre makt over hvem som blir valgt, enn i en ordning uten personvalg.

5.6.6 Krav til å stille liste

I dagens ordning er det mulig at partier kan ha krav på utjevningsmandater i et valgdistrikt de ikke har stilt liste i. Hverken Grunnloven eller valgloven regulerer en slik mulighet. Utvalget har diskutert hvordan en slik situasjon best kan løses.

En mulighet er at det stilles krav om at partiene må stille liste i alle valgdistriktene for å være med i konkurransen om utjevningsmandater. Selv uten et slikt krav har alle partier som har vært med i konkurransen om utjevningsmandater, faktisk gjort dette så langt, men det er ikke gitt at det også vil være tilfelle i framtiden. Ved å ta dette inn som et krav vil problemet med at et parti kan få utjevningsmandat i et valgdistrikt de ikke har stilt liste i, løses. Utjevningsmandater skal brukes for å utjevne resultatet på nasjonalt plan, og det vil dermed kunne være rimelig å stille krav om at partiene som kan få utjevningsmandater, er nasjonale partier. Dette vil også virke som et insentiv for nasjonale partier og mot helt regionale partier.

Alternativt kan det innføres en regel om at partier mister sitt utjevningsmandat om de ikke stiller liste i det valgdistriktet der de får utjevningsmandatet. Dette vil gi partiene et sterkt insentiv om å stille lister i alle valgdistrikter. Det er mulig å stille med likelydende lister i flere valgdistrikter, og det bør dermed være en overkommelig mulighet for alle aktuelle partier å stille liste i hele landet.

5.6.7 Utvalgets vurdering

Utvalget har vurdert om utjevningsmandater er en ønsket del av valgordningen, eller om den ønskede proporsjonalitet kan oppnås på andre måter. Ordningen er et kompliserende element, noe som i seg selv kan hevdes å være uheldig. Utvalget trekker fram at særlig fordelingen av utjevningsmandater mellom valgdistriktene kan være krevende å forstå, og gjennom mediene kan velgerne få inntrykk av at det er tilfeldigheter og svært små marginer som avgjør.

Utvalget mener imidlertid at utjevningsmandater har bidratt positivt til valgordningen gjennom at de sikrer at partiene får det antallet mandater som de ville hatt ut fra de nasjonale stemmetallene. Dette veier dermed opp for den disproporsjonalitet som er et resultat av inndeling i valgdistrikter. Utvalget er derfor enig om at det fortsatt bør være en ordning med utjevningsmandater også i ny valgordning, men har diskutert om det er mulig å forbedre innretningen av ordningen.

5.6.7.1 Antall utjevningsmandater

Utvalget har vurdert hvor mange utjevningsmandater det bør være, og mener dette henger sammen med hvordan mandatene fordeles, og med hvor mange valgdistrikter det er. I Norge er andelen utjevningsmandater i dag om lag 11 prosent.

Dersom antall valgdistrikter reduseres og det fortsatt er 1 utjevningsmandat i hvert distrikt, vil det bli færre utjevningsmandater. I en struktur med 11 valgdistrikter vil utjevningsmandatene eksempelvis utgjøre 6,5 prosent. Dette kan redusere effekten av utjevningsmandatene. Samtidig kan færre og større valgdistrikter i seg selv bidra til økt proporsjonalitet og dermed redusere betydningen av utjevningsmandatene. Utvalget mener derfor antallet utjevningsmandater må sees i sammenheng med andre elementer i ordningen, slik som antallet valgdistrikter og størrelsen på disse.

Med dagens 19 valgdistrikter har utvalget kommet fram til at antall utjevningsmandater fremdeles bør være 19. Det gjør det mulig at hvert valgdistrikt kan få 1 utjevningsmandat hver, og dermed sikres også den geografiske fordelingen av mandatene. Utvalget legger her vekt på at ordningen fungerer godt, og at 19 utjevningsmandater har vist seg å sikre proporsjonaliteten for de partier som kommer over sperregrensen, på en god måte. Ved at hvert valgdistrikt får et utjevningsmandat, er den totale mandatfordelingen mellom valgdistriktene forutsigbar. Også i en struktur med 11–13 valgdistrikter mener utvalget at det har en verdi at den totale mandatfordelingen er forutsigbar, og hvert valgdistrikt bør ha like mange utjevningsmandater.

Utvalget har diskutert om det skal være ett eller to utjevningsmandater per valgdistrikt. Dette har begrenset betydning så lenge sperregrensen beholdes på fire prosent. Om sperregrensen senkes og flere partier har krav på utjevningsmandater, vil antallet utjevningsmandater ha større betydning. Da vil ikke ett utjevningsmandat per valgdistrikt være tilstrekkelig til å skape en proporsjonal fordeling mellom partiene over sperregrensen.

Utvalget har imidlertid kommet til at en ikke ønsker en sterkere omfordeling av mandatene enn den som endringen i sperregrensen lager alene. Ettersom ett utjevningsmandat per valgdistrikt har en tilstrekkelig god effekt for å skape proporsjonale resultater, ønsker utvalget ikke å øke antall utjevningsmandater. Ved å øke antall utjevningsmandater vil antall direktemandater reduseres, og utvalget mener det ikke vil være heldig. Utvalget går derfor inn for at det skal være ett utjevningsmandat per valgdistrikt.

5.6.7.2 Grenser for å få utjevningsmandater

Utvalget mener at sperregrensen på utjevningsmandater kan være lik uavhengig av antallet valgdistrikter. Utvalget er også enige om at kun politiske partier etter § 2 i partiloven skal kunne få utjevningsmandater. Når det gjelder hva som skal kreves for å kunne konkurrere om antall utjevningsmandater, har utvalget delt seg.

Flertallet i utvalget (Christensen, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Holmås, Høgestøl, Nygreen, Stokstad, Strømmen, Tørresdal og Aardal) mener at sperregrensen bør reduseres til tre prosent. Dette vil gjøre forskjellen mellom partier over og under sperregrensen noe mindre og redusere de mest ekstreme utslagene av sperregrensen. Ved to tredjedeler av valgene siden den andre verdenskrigen har det vært partier i Norge med oppslutning på mellom tre og fem prosent. Sperregrensen får derfor stor betydning, og små marginer rundt sperregrensen vil kunne få store utslag. Disse medlemmene mener at valgordningen vil bli mer forutsigbar om sperregrensen er noe lavere enn i dag. En slik ordning vil også være mer proporsjonal, lede til færre bortkastede stemmer og gi bedre samsvar mellom stemmer og mandater.

Mindretallet i utvalget (Giertsen, Grimsrud, Røhnebæk, Aarnes og Aatlo) mener sperregrensen bør videreføres på dagens fire prosent. Disse medlemmene mener dette gir en god balanse mellom å hindre fragmentering og å sikre god proporsjonalitet i valgordningen. To utvalgsmedlemmer (Anundsen og Storberget) mener primært at sperregrensen bør økes til fem prosent, men støtter subsidiært en sperregrense på fire prosent. Disse medlemmene mener at en høyere sperregrense bedre vil sikre stabile regjeringer.

Seks utvalgsmedlemmer (Holmås, Høgestøl, Nygreen, Røhnebæk, Strømmen og Aardal) vil i tillegg la partier som vinner et direktemandat, få delta i konkurransen om utjevningsmandater.

5.6.7.3 Fordeling av utjevningsmandater

Utvalget har vurdert om utjevningsmandatene bør fordeles på en nasjonal liste og ikke i enkeltvalgdistrikter som i dag. Flertallet i utvalget (Anundsen, Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener dagens ordning fungerer tilfredsstillende.

Mindretallet i utvalget (Holmås, Høgestøl og Strømmen) ønsker å innføre en nasjonal liste. Partiene setter på sentralt hold sammen en nasjonal liste bestående av kandidater som allerede står på distriktslistene. Når alle distriktsmandatene er fordelt, blir de innvalgte kandidatene strøket fra den nasjonale listen. Når et parti får et utjevningsmandat, går det så til den øverste kandidaten på den nasjonale listen som ikke allerede er valgt som distriktsmandat.

Utvalgsmedlemmene Holmåsog Nygreen mener at dagens ordning med utjevningsmandater bør bidra til utjevning av partigruppenes kjønnssammensetning. Norge har en likestillingslov som gir rom for å foretrekke underrepresentert kjønn, og har tradisjon for å bruke kvotering som virkemiddel, blant annet med krav til minst 40 prosent representasjon av hvert kjønn i offentlige utvalg og i allmennaksjeselskaper. Stortinget har i inneværende periode for første gang en kvinneandel på over 40 prosent. Sees det bort fra de to enmannsgruppene på Stortinget, er det over 40 prosent av hvert kjønn i de fleste partigrupper.

En justering av utjevningsmandatfordelingen slik at det kontrolleres for kjønn på listen som får utjevningsmandatet, og at det fordeles neste kandidat av underrepresentert kjønn dersom partigruppen på Stortinget har mindre enn 40 prosent av et kjønn, vil bidra til å utjevne den skjeve kjønnssammensetningen på Stortinget. Det vil gjøre det mindre sannsynlig at kvinner igjen bli representert med mindre enn 40 prosent. For stortingsgrupper med færre enn ti representanter kan metoden fra forskrift om representasjon av begge kjønn i statlige råd og styrer, delegasjoner mv. benyttes.79 Dersom en liste som kontrolleres for kjønn, ikke har kandidater med det underrepresenterte kjønnet, vil den originale kandidaten velges.

Utjevningsmandatene er alle kandidater som ikke har tilstrekkelig med stemmer til å bli valgt. Partiutjevning er hovedformålet med systemet med utjevningsmandater. Formålet er ikke å sikre alle kandidatene som stod nærmest til å bli valgt eller hadde flest stemmer, et utjevningsmandat. Slike hensyn stoppes av at utjevningsmandatene er fordelt med ett fra hvert av valgdistriktene. Forslaget om å legge til kjønn som kontrollkriterium ved fordeling av utjevningsmandatene vil derfor ikke utfordre hovedformålet med dagens utjevningsmandater, men gi en tilleggsdimensjon med kjønnsutjevning som står svært sterkt i samfunnet og i lovverket, men aldri har vært anvendt ved mandatfordeling ved stortingsvalg.

5.6.7.4 Krav til å stille liste

Når det gjelder krav til å stille lister i hele landet, mener flertallet i utvalget (Anundsen, Christensen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Høgestøl, Stokstad, Storberget, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) at dette burde være et krav for å få utjevningsmandater. Mindretallet i utvalget (Giertsen, Holmås, Nygreen, Røhnebæk og Strømmen) mener dette er unødvendig og at en ordning der partiene risikerer å miste mandatet om de ikke har stilt liste, gir partiene nok insentiv til å stille lister i alle valgdistrikter.

5.7 Lovfesting

5.7.1 Gjeldende rett

I dag er de sentrale delene av valgordningen for stortingsvalg regulert i Grunnloven. De sentrale bestemmelsene er Grunnloven § 57 (antall mandater, valgdistrikter og mandatfordeling mellom valgdistrikter), § 58 (direkte valg) og § 59 (partifordeling av mandatene). Grunnloven fastsetter antall valgdistrikter, men det er valgloven som angir hva som utgjør de ulike valgdistriktene. Med hjemmel i Grunnloven §§ 57 og 59 er det også gitt bestemmelser om valgordningen i valgloven kapittel 11.

I motsetning til bestemmelser som har betydning for partifordelingen i Stortinget, er ikke personvalgordningen regulert i Grunnloven.

5.7.2 Bakgrunn

Hvilke bestemmelser som har stått i valgloven, og hvilke som har stått i Grunnloven, har variert en del over tid.80 Det forrige valglovutvalget ble bedt om å se på forholdet mellom hvilke bestemmelser som er gitt i Grunnloven, og hva som reguleres av valgloven.

Utvalget trakk fram at det at bestemmelser om distriktsinndeling og mandatfordeling mellom distriktene er fastsatt i Grunnloven, har vært en historisk sterk tradisjon i norsk valglovgivning. Utvalget gikk inn for å videreføre dette, men var skeptiske til om det var hensiktsmessig å angi navnet på valgdistriktene og antall mandater per distrikt i Grunnloven.

Før 2003 lød Grunnlovens bestemmelse om valgdistriktsinndeling (daværende § 58):

Ethvert Fylke udgjør et Valgdistrikt.

157 af Storthingsrepræsentanterne bliver at vælge som Distriktsrepræsentanter og de øvrige 8 som Udjævningsrepræsentanter.

Distriktsrepræsentanterne fordeles paa Rigets Valgdistrikter saaledes: Fra Østfold Fylke vælges 8, fra Oslo 15, fra Akershus Fylke 12, fra Hedmark Fylke 8, fra Oppland Fylke 7, fra Buskerud Fylke 7, fra Vestfold Fylke 7, fra Telemark Fylke 6, fra Aust-Agder Fylke 4, fra Vest-Agder Fylke 5, fra Rogaland Fylke 10, fra Hordaland Fylke 15, fra Sogn og Fjordane Fylke 5, fra Møre og Romsdal Fylke 10, fra Sør-Trøndelag Fylke 10, fra Nord-Trøndelag Fylke 6, Fra Nordland Fylke 12, fra Troms Fylke 6 og fra Finnmark Fylke 4.

Som følge av utvalgets arbeid ble Grunnloven endret slik at det nå kun er angitt hvor mange valgdistrikter det skal være, og hvilken metode som skal brukes for å fordele mandater mellom distriktene.81

I tillegg foreslo det forrige utvalget å gjenta sentrale bestemmelser om valgordningen i valgloven for å skape helhet. Det ble tatt inn flere bestemmelser i Grunnlovens regler om valgordningen som viser til at nærmere regler fastsettes ved lov.

I valgloven står reglene om valgordning og valgdistriktsinndeling i kapittel 11. § 11-1 omhandler valgdistriktene ved stortingsvalg. Fram til 2018 lød paragrafen: «Landet deles inn i 19 valgdistrikt. Hvert fylke utgjør et valgdistrikt.»

Som følge av ny fylkesstruktur ble valgloven § 11-1 endret, og det vises nå til navnet på hvert av de 19 valgdistriktene. Bestemmelsen har også fått et andre ledd som gir departementet adgang til å gi forskrift om hvilke kommuner som inngår i de ulike valgdistriktene. For alle kommuner der det kan være tvil om dette på grunn av sammenslåing eller overgang til et annet fylke, har det i forbindelse med stortingsbehandlingen av grenseendringene blitt slått fast hvilket valgdistrikt kommunene tilhører.

5.7.3 Betydningen av grunnlovfesting

Hvorvidt regler om valgordning skal fastsettes i Grunnloven, må vurderes opp mot behov for fleksibilitet og stabilitet. Det er nødvendig med tilstrekkelig fleksibilitet for å kunne lage regler som fungerer selv når samfunnet endres. Historisk ser en dette endringsbehovet ved at omkring en tredjedel av de over 300 grunnlovsendringene siden 1814 gjelder reglene om Stortingets valg og sammensetning.82 Nødvendig fleksibilitet kan oppnås ved for eksempel å ikke angi navn på valgdistrikter i Grunnloven siden disse kan endres, eller ved å angi en fordelingsmetode som tar hensyn til befolkningsutviklingen, framfor å angi et bestemt antall mandater per valgdistrikt.

Samtidig er det nødvendig med en viss grad av stabilitet. Regler om antall mandater, mandatfordeling, utjevningsmandater og hvordan mandater tildeles, er av sentral betydning for hvordan velgernes preferanser omdannes til en folkevalgt forsamling. Inndeling i valgdistrikter vil også ha stor betydning for hvordan de øvrige elementene i valgordningen fungerer. Samlet sett har inndelingen betydning for den politiske maktbalansen i Stortinget, og det er behov for å sikre at det er brede flertall som står bak endringer. Samtidig er det også viktig å sikre at de sentrale elementene i valgordningen sees i sammenheng. Behovet for å se ulike elementer i sammenheng og utrede de helhetlige konsekvensene av valgordningen er noe av bakgrunnen for at dette lovutvalget er satt ned.

Politisk uenighet om hvordan valg gjennomføres, særlig knyttet til valgdistriktsinndelingen, er uheldig for legitimiteten til valgordningen. Det taler for at valgdistriktsinndelingen blir gitt et særskilt vern også framover. Veneziakommisjonen anbefaler derfor å forankre distriktsinndelingen i Grunnloven for å beskytte mot manipulering.83

I tillegg til å hindre at et lite flertall endrer «spillereglene», medfører grunnlovfesting et krav om «ventetid». Forslag om å endre Grunnloven må fremmes i god tid før de kan få virkning. I valgsammenheng er dette også et viktig poeng. Det er uheldig å endre valgdistriktsinndelingen kort tid før et valg – det både av hensyn til velgerne, den politiske debatten og for partiene som skal stille liste. I tillegg er det en rekke praktiske og administrative hensyn som taler for at distriktsinndelingen må være klar i god tid før et valg, for eksempel hensyn til endringer i øvrig regelverk, opplæring og tilpasninger i IKT-systemene som brukes. Veneziakommisjonens «Code of Good Practice in Electoral Matters» fraråder derfor endringer i distriktsinndelingen mindre enn ett år før valg.

Det kan hevdes at et sittende Storting alene ikke skal kunne endre reglene for hvordan det neste Stortinget skal velges. Kravet om et mellomliggende valg før et grunnlovsforslag kan vedtas, er ment å ivareta dette. Grunnlovsforslag behandles imidlertid ikke i Stortinget når de settes fram. Det er derfor lite oppmerksomhet om forslagene, og partienes standpunkt til endringsforslagene er som oftest ukjent. Ettersom det ikke er mulig å endre eller korrigere et grunnlovsforslag etter at det er satt fram, er det ikke mulig å rette eventuelle feil. En konsekvens av dette er at grunnlovsforslag normalt settes fram med mange alternativer, og det er uklart hvilke alternativer som er mest realistiske. Dette innebærer at den demokratiske effekten av kravet om et mellomliggende valg blir redusert.84

5.7.4 Grenseendringer

5.7.4.1 Valgdistrikt definert av fylkesgrenser

Fram til valgloven ble endret i 2018, var valgdistriktene koblet til fylkene. Endringer i fylkesinndelingen fikk dermed automatisk betydning for valgdistriktsinndelingen. Fylkesinndelingen kan endres både ved sammenslåing eller deling av fylker og gjennom endringer i kommunestrukturen. Hvis en eller flere kommuner flyttes fra et fylke til et annet, eller dersom to kommuner i hvert sitt fylke slås sammen, vil fylkesgrensene endres.

Inndelingsloven har regler om hvem som kan vedta ulike grenseendringer. Stortinget skal vedta sammenslåing og deling av fylker. Sammenslåing og deling av kommuner kan vedtas av Kongen så lenge det er snakk om frivillige endringer. Grensejusteringer mellom fylker og mellom kommuner kan vedtas av Kongen. Dersom grensejusteringen mellom fylkene gjelder mer enn én kommune, skal saken legges fram for Stortinget.

Bakgrunnen for at fylkesgrensejusteringer som gjelder flere enn én kommune, skal legges fram for Stortinget, knytter seg til valgdistriktsinndelingen. Fram til 2014 var dette direkte uttrykt i inndelingsloven i § 6, som lød:

Kongen gjer vedtak om justering av grenser mellom kommunar og mellom fylke. Dersom grensejustering mellom fylke får verknad for fleire innbyggjarar enn det talet som står bak kvart stortingsmandat i fylket, skal saka leggjast fram for Stortinget til avgjerd.

Inndelingsloven ble vedtatt i 2001, det vil si før dagens valglov. Mandatfordelingen mellom valgdistriktene var da fast, Grunnloven sa ikke noe om hvilke kriterier som lå til grunn for fordeling av mandater. Da dagens valglov ble vedtatt, ble det innført en dynamisk mandatfordeling som skulle beregnes på nytt etter klare kriterier hvert åttende år.

Som følge av dette ble inndelingsloven § 6 endret fra 1. januar 2014. Hensikten var å lage en klar og entydig regel for når Kongen kunne vedta grensejusteringer, og det ble trukket fram at det kan være vanskelig å forutsi hvilke fylkesgrensejusteringer som kunne få konsekvens for fordelingen av mandater. Bestemmelsen ble dermed endret til at departementet kan vedta å flytte én kommune fra et fylke til et annet, men dersom det er snakk om mer enn én kommune, må Stortinget avgjøre saken.

5.7.4.2 Valgdistrikt definert av kommuner

Dersom valgdistriktene framover knyttes til kommuner istedenfor til fylker, vil det være valgdistriktsgrensene i seg selv som er avgjørende for valgdistriktene, ikke fylkesgrensene. Det vil dermed gå an å endre antall fylker uten at det nødvendigvis vil få konsekvenser for antall valgdistrikter. Det vil også være mulig å angi grensene for valgdistriktet på et mer presist nivå.

Hvilke grenseendringer som får betydning for valgdistriktsgrensene, vil avhenge av om endringen skjer innad i et valgdistrikt eller på tvers av valgdistrikter. I tillegg vil enkelte endringer av fylkesgrenser også ha betydning for valgdistriktsgrensene i og med at utvalget mener det ikke er aktuelt å åpne for å ha flere fylker i samme valgdistrikt.

I tabell 5.15 er de ulike typene grenseendringer som finnes, presentert med informasjon om hvem som har myndighet til å fatte vedtak, og om hvilken betydning grenseendringen har for valgdistriktsgrensene. De grenseendringene som har betydning for valgdistriktsgrensene, er illustrert i figurene 5.4–5.8.

5.7.5 Utvalgets vurdering

Utvalget har vurdert alle de elementene i valgordningen som i dag er regulert i Grunnloven. Utvalget har også vurdert særskilt hvordan valgdistriktsinndelingen skal lovfestes. Her vurderes både lovfesting av antallet valgdistrikter, hvordan grensene for valgdistriktene skal reguleres, og hvordan grensene kan endres.

5.7.5.1 Hovedelementer i valgordningen

Utvalget mener de sentrale delene av valgordningen som i dag er regulert i Grunnloven, det vil si antall mandater, fordelingsmetode, sperregrense og regler for mandatkåring, fremdeles bør reguleres i Grunnloven. Dette er elementer som er sentrale i hvordan valgordningen fungerer, og som ikke bør endres uten bredt flertall. Utvalget kan ikke se at det har vært problematisk at disse bestemmelsene er i Grunnloven i dag, og foreslår derfor å videreføre denne reguleringen.

5.7.5.2 Antall valgdistrikter

Utvalget mener at antall valgdistrikter er sentralt i valgordningen, og at det er gode grunner til å ha en særskilt regulering som hindrer at antallet endres ved simpelt flertall. Samtidig ser utvalget at det stadig er diskusjon om fylkesinndelingen, og mener at det må tas høyde for at det gjøres endringer i fylkesstrukturen i årene framover. Dette kan få konsekvenser for hvor mange valgdistrikter det er hensiktsmessig å ha. Utvalget mener det er viktig at valgdistriktsinndelingen er forutsigbar og ikke knyttes til spekulasjoner om politiske gevinster. Det bør ikke gjøres endringer i inndelingen for tett opp mot valg, både av hensyn til velgerne og til de politiske partiene og andre som ønsker å stille liste ved valg.

Flertallet i utvalget (Anundsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Holmås, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Strømmen, Tørresdal, Aarnes og Aatlo) mener at antall valgdistrikter fremdeles bør reguleres i Grunnloven. Så lenge det er mulig å angi nærmere hva som skal utgjøre valgdistriktene i valgloven, vil det gi den nødvendige fleksibiliteten. Erfaringene som er gjort de senere årene, viser at det har fungert å ha regler om antall valgdistrikter i Grunnloven, også i en tid med store strukturendringer.

Mindretallet i utvalget (Christensen, Giertsen, Høgestøl, Storberget og Aardal) mener at det er behov for mer fleksibilitet i regelverket fordi det kan skje nye endringer i fylkesstrukturen i årene framover. Disse medlemmene mener derfor at det er lite hensiktsmessig å grunnlovfeste antall valgdistrikter. Disse medlemmene foreslår isteden at antall valgdistrikter reguleres i valgloven, men at det stilles særskilte krav for å endre antallet. Dette kan gjøres ved at det tas inn en bestemmelse i Grunnloven om at vedtak om eller endring av antall valgdistrikter må fattes med to tredjedels flertall. Videre bør Grunnloven også stille krav til at endringer i valgdistriktsinndelingen må skje i løpet av andre storting etter et valg for å få virkning ved neste stortingsvalg. Slike regler vil gi Stortinget fleksibilitet til å gjøre ønskede endringer og samtidig gi et vern mot at endringer gjøres ved simpelt flertall kort tid før et valg.

Et slikt semikonstitusjonelt regelnivå finnes i flere andre europeiske land, men vil være et nytt element i norsk forfatning.85 En viss parallell finnes i sivilombudsmannsloven § 1 tredje ledd som stiller krav om to tredjedels flertall i Stortinget for å ta fra Sivilombudsmannen vervet. Forskjellen er imidlertid at Stortinget kan omgå kravet om kvalifisert flertall i sivilombudsmannsloven ved å gjøre et nytt lovvedtak som bare krever simpelt flertall. En slik omgåelse vil ikke være mulig dersom kravet om kvalifisert flertall følger av Grunnloven. Forskjellen til dagens regulering av valgdistriktene i Grunnloven er at en ordning med regulering av valgdistriktene i lov med krav om kvalifisert flertall tillater at et forslag om å endre loven framsettes og vedtas i samme stortingsperiode.

5.7.5.3 Valgdistriktsgrenser

Utvalget mener at valgdistriktgrensene bør framgå av valgloven. Dette kan gjøres ved at hvilke kommuner som tilhører hvert valgdistrikt, reguleres i lov. Dersom grenseendringer medfører behov for endring av valgdistriktene, vil det være en oversiktlig og åpen prosess om endringene. Og det vil være Stortinget som tar stilling til konsekvensen for valgdistriktsinndeling. At loven må oppdateres ved eventuelle grenseendringer eller navneendringer, må være underordnet. Det er ikke så ofte kommuner endrer navn, og grenseendringer av denne art er uansett en så omfattende prosess at det ikke er urimelig at også valgloven endres for å reflektere eventuelle endringer i valgdistriktene. Utvalget legger også vekt på at det bør være en sammenheng mellom ulike regler, og mener det kan være vanskelig å forklare at regler om valgordningen skal fastsettes i Grunnloven, men at den faktiske inndelingen følger av en forskrift, slik reglene er i dag.

Utvalget har også diskutert om det bør stilles særskilte krav om kvalifisert flertall for å endre hvilket valgdistrikt en kommune skal tilhøre.

Flertallet i utvalget (Anundsen, Christensen, Giertsen, Holmås, Høgestøl, Røhnebæk, Storberget, Strømmen, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener det er tilstrekkelig at lovendringer i valgdistriktsinndelingen gjøres med alminnelig flertall. Flertallet mener at krav om to tredjedels flertall i realiteten vil føre til at enkelte grenseendringer blir svært krevende å gjennomføre. Når det først er vedtatt eksempelvis en kommunesammenslåing av to kommuner i hvert sitt valgdistrikt, så er det nødvendig med en beslutning om hvilket valgdistrikt kommunen skal tilhøre. Krav om to tredjedels flertall vil kunne føre til at ingen av de mulige valgdistriktene får nødvendig flertall. Det vil være svært uheldig om en lang og bred prosess for å vedta en kommunesammenslåing stanses av at Stortinget ikke klarer å bli enige om hvilket valgdistrikt kommunen skal tilhøre. Flertallet legger også vekt på at mandatfordelingen nå foreslås oppdatert før hvert stortingsvalg. Grenseendringer vil dermed fanges opp i ny mandatfordeling og kan derfor i liten grad misbrukes. At grensene for valgdistriktene tas inn i lov, er en vesentlig endring fra tidligere regelverk, der grenseendringer vedtatt av Kongen automatisk har fått betydning for valgdistriktsgrensene uten at Stortinget har vært involvert.

Mindretallet i utvalget (Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Nygreen og Stokstad) mener at det bør kreves to tredjedels flertall for vedtak om endringer av valgdistriktsgrensene. Mindretallet synes det er uheldig at et alminnelig flertall kan flytte så mange kommuner de ønsker, fra et valgdistrikt til et annet. Mindretallet foreslår at det tas inn en bestemmelse i Grunnloven om at inndeling i valgdistrikter reguleres i valgloven, men at bestemmelsen må vedtas med to tredjedels flertall.

Utvalget har også diskutert om det er behov for en tidsbegrensning på når vedtak om endring av valgdistriktsgrensene kan fattes for å få betydning ved neste stortingsvalg. Utvalget viser til at det ved årsskiftet året før valgåret skal beregnes ny mandatfordeling. Etter dette tidspunktet vil det ikke være mulig å endre mandatfordelingen, og utvalget mener at det dermed heller ikke bør gjøres endringer i valgdistriktene til stortingsvalg etter dette tidspunktet.

5.7.5.4 Beslutning om grenseendringer med betydning for valgdistrikter

Kommunegrenseendringer kan få betydning for fylkesgrensene. At det ikke alltid er krav om stortingsvedtak for å gjøre slike endringer, mener utvalget i utgangspunktet ikke er problematisk så lenge det er Stortinget som avgjør hvilken konsekvens grenseendringen skal få for valgdistriktene. Utvalget understreker også at det ikke er sannsynlig at noen vil endre kommunegrensene for å bevisst søke å påvirke valgdistriktsinndelingen.

For å sikre at det til enhver tid er avklart hvilke kommuner som tilhører hvilket valgdistrikt, foreslår utvalget at det tas inn en bestemmelse i inndelingsloven om at ingen kommunegrenseendringer på tvers av valgdistrikter trer i kraft før Stortinget har besluttet hvilket valgdistrikt de berørte kommunene skal tilhøre.

Når det gjelder endring av fylkesgrensene, mener utvalget at det er behov for å se nærmere på hvem som kan fatte vedtak. Ettersom utvalget har landet på at det ikke skal være mer enn ett fylke i et valgdistrikt, vil en del av endringene av fylkesgrensene måtte følges opp av endringer i valgdistriktene også. Sammenslåing og deling av fylker skal vedtas av Stortinget. For at Stortinget skal ha en reell mulighet til å bestemme hvilket valgdistrikt en ny eller justert enhet skal tilhøre, mener utvalget at også fylkesgrensejusteringer bør vedtas av Stortinget. Utvalget foreslår derfor at Kongen ikke lenger skal kunne vedta fylkesgrensejusteringer.

Fylkesgrensejusteringer som kun omfatter areal, ikke innbyggere, vil ikke ha betydning for valgdistriktene. Det bør derfor gjøres unntak for slike justeringer slik at de fortsatt kan vedtas av Kongen.

5.8 Samlet vurdering av valgordningen ved stortingsvalg

Utvalget har ikke samlet seg om et forslag til endringer i valgordningen ved stortingsvalg. Det er likevel noen elementer som ligger fast for alle medlemmer i utvalget. Utvalget mener det fortsatt bør være 169 representanter på Stortinget og at antallet utjevningsmandater skal følge antallet valgdistrikter. Utvalget har ikke kommet til en felles enighet om de øvrige elementene i valgordningen.

Det er imidlertid flertall i utvalget for tre sentrale endringer i valgordningen. For det første mener et flertall av utvalgsmedlemmene at proporsjonaliteten i valgordningen bør økes. Dette flertallet mener sperregrensen bør senkes til tre prosent for å sikre at færre stemmer blir bortkastet, og for at det blir større samsvar mellom et partis andel av stemmene og partiets andel av representantene på Stortinget. Dette vil ha små konsekvenser for hvor lett det er å komme inn på Stortinget med minst ett mandat. For det andre vil et flertall av utvalgsmedlemmene fjerne arealfaktoren til fordel for en ordning som sikrer valgdistriktene en minimumsrepresentasjon. Dette vil fjerne de vilkårlige og største utslagene av dagens arealfaktor. Til slutt mener et flertall av utvalgsmedlemmene at fylkene ikke lenger bør være valgdistrikter. Dette flertallet mener at dagens elleve fylker både i for liten grad sikrer geografisk representasjon og i for stor grad gjør det lettere å bli representert enn i dag. Flertallet mener derfor at dagens 19 valgdistrikter bør fortsette å være valgdistriktene selv med færre fylker.

På andre områder støtter et flertall av utvalgets medlemmer å videreføre dagens regler. Det er et flertall som mener 1,4 fortsatt bør være første delingstall, det er et flertall som mener det ikke er nødvendig med en distriktssperregrense med 19 valgdistrikter, det er et flertall for å beholde antallet valgdistrikter i Grunnloven, og det er et flertall for å beholde dagens metode for å fordele utjevningsmandater mellom valgdistriktene.

I et forsøk på å lage modeller der medlemmene stiller seg bak alle elementene i modellene, har utvalget gjennom ulike kompromisser kommet fram til to modeller. Disse to modellene presenteres i punkt 5.8.2.

5.8.1 Oppsummering av utvalgets primære standpunkter

Utvalget har vurdert ulike sider av valgordningen. Under presenteres de viktigste forslagene og konklusjonene til utvalget.

5.8.1.1 Valgdistriktsinndeling

På grunn av den nye fylkesinndelingen har det vært nødvendig for utvalget å se på hvordan landet skal deles inn i valgdistrikter framover. Før ny fylkesstruktur fulgte valgdistriktene fylkesgrensene. Med de nye fylkene vil dermed valgdistriktene enten bli løsrevet fra fylkesgrensene eller bli endret i tråd med regionreformen. Utvalget har delt seg i vurderingen av hvilken av de to ordningene som er mest hensiktsmessig. Flertallet i utvalget (Anundsen, Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Tørresdal og Aarnes) ønsker å videreføre dagens valgdistrikter som de er. Mindretallet i utvalget (Hoff, Holmøyvik, Holmås, Høgestøl, Storberget, Strømmen, Aardal og Aatlo) mener inndelingen i valgdistrikter bør gjøres med utgangspunkt i fylkesgrensene.

Utvalget har hatt en diskusjon om hvordan Viken fylke vil kunne fungere som et valgdistrikt dersom ny fylkesstruktur er utgangspunktet for inndeling i valgdistrikter. Flertallet i utvalget (Christensen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener at Viken bør deles opp fordi dette valgdistriktet blir for stort og ulikt de andre valgdistriktene i størrelse. Et så stort valgdistrikt vil senke terskelen for representasjon mye relativt til i dag. Mindretallet (Anundsen, Giertsen, Holmås, Høgestøl, Strømmen og Tørresdal) mener det er mindre problematisk at Viken blir et valgdistrikt. Disse medlemmene mener enten at en redusert terskel for representasjon er positivt, eller at terskelen kan opprettholdes gjennom å innføre en sperregrense på distriktsmandater.

Utvalget har også diskutert at det historisk sett har vært tatt særlige hensyn for å sikre Finnmark representasjon på Stortinget. Utvalget har tatt stilling til om det vil være mulig å ivareta disse hensynene i et valgdistrikt der både Troms og Finnmark inngår. Flertallet i utvalget(Christensen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Strømmen, Tørresdal, Aardal og Aarnes) mener at Finnmark har en spesiell status som tilsier at området må bli sikret en egen representasjon, og at dette bør gjøres gjennom at det fortsetter som et eget valgdistrikt. Mindretallet iutvalget (Anundsen, Giertsen, Holmøyvik, Holmås, Høgestøl, Storberget, og Aatlo) mener at det nye fylket Troms og Finnmark kan fungere som ett valgdistrikt, og at det er opp til partiene å ta geografiske hensyn i valgdistriktet.

5.8.1.2 Mandatfordeling mellom valgdistrikter

Når det gjelder mandatfordelingen mellom valgdistriktene, har utvalget vurdert den nåværende løsningen med arealfaktor. Utvalget har vurdert overrepresentasjonen arealfaktoren gir til noen områder som problematisk, gitt målet om at det skal være lik vekt av stemmene. Samtidig ser utvalget at noen valgdistrikter kan bli svært små om det kun brukes innbyggertall til å beregne mandatfordelingen.

Flertallet i utvalget(Anundsen, Christensen, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Høgestøl, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Strømmen, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener derfor det er hensiktsmessig å innføre et minimumstall for antall mandater på fire. Dette vil sikre at alle valgdistriktene har en viss bredde i representasjonen. I tillegg mener flertallet at alle valgdistriktene skal få ett mandat først, før de resterende mandatene blir fordelt med Sainte-Laguë. Dette vil gjøre at de minste valgdistriktene blir noe overrepresentert relativt til de største. Siden utslagene av å bli underrepresentert er større for disse valgdistriktene, gjør dette at ingen valgdistrikter blir dramatisk underrepresentert. Et mindretall av disse medlemmene (Hoff, Nygreen, Stokstad og Tørresdal) mener denne ordningen fungerer med dagens valgdistrikter, men ikke tar tilstrekkelige distriktsmessige hensyn ved færre og større valgdistrikter. Dersom valgdistriktene deles inn etter de nye fylkene, vil disse medlemmene derfor beholde dagens arealfaktor på 1,8.

Mindretallet i utvalget (Giertsen, Grimsrud, Holmås og Storberget) ønsker å beholde dagens ordning med arealfaktor på 1,8 uansett antall valgdistrikter.

5.8.1.3 Første delingstall og distriktssperregrense

Utvalget har drøftet valgordningen for distriktsmandater og er enige om at antallet stortingsrepresentanter skal ligge fast. Når det gjelder fordelingsmetode, vil utvalget beholde Sainte-Laguës metode, og flertallet i utvalget (Anundsen, Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) vil beholde dagens forhøyede første delingstall på 1,4, mens et mindretall(Holmås, Høgestøl, Nygreen og Strømmen) vil senke dette til 1,2.

Når det gjelder sperregrense på distriktsmandater, mener flertallet i utvalget (Christensen, Giertsen, Hagen, Holmås, Høgestøl, Nygreen, Røhnebæk, Strømmen, Aarnes og Aatlo) at dette ikke er nødvendig i en ordning med 19 valgdistrikter eller en ordning der Viken er delt. Medlemmene Christensen, Giertsen, Hagen, Røhnebæk, Aarnes og Aatlo peker på at de effektive sperregrensene da vil være så høye at en lav distriktssperregrense ikke vil ha betydning. Medlemmene Holmås, Høgestøl, Nygreen og Strømmen er imot en sperregrense, uavhengig hvor store valgdistriktene er.

Dersom Viken blir ett valgdistrikt, mener flertallet i utvalget (Anundsen, Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) at det er nødvendig med en sperregrense på distriktsmandater for å forhindre at veldig små partier blir representert, og slik forhindre fragmentering. Flertallet av disse medlemmene (Christensen, Giertsen, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Stokstad, Tørresdal og Aardal) ønsker en sperregrense på tre prosent, mens et mindretall (Anundsen, Grimsrud, Røhnebæk, Storberget, Aarnes og Aatlo) ønsker en sperregrense på fire prosent.

Mindretallet i utvalget (Anundsen, Grimsrud, Hoff, Holmøyvik, Stokstad, Storberget, Tørresdal og Aardal) mener en sperregrense på distriktsmandater er hensiktsmessig uansett for å sikre dagens terskler for representasjon og er delt mellom en grense på fire og tre prosent.

Et annetmindretall i utvalget (Holmås, Høgestøl, Nygreen og Strømmen) mener at det ikke er nødvendig med noen sperregrense uansett distriktsstørrelse fordi det er positivt om flere partier får muligheten til å bli representert.

5.8.1.4 Utjevningsmandater

Dagens ordning med utjevningsmandater har blitt diskutert i utvalget. Sentrale spørsmål er antallet utjevningsmandater, sperregrensen for å få utjevningsmandater og hvordan kandidater skal bli valgt. Utvalget har vurdert det som hensiktsmessig å beholde dagens ordning med ett utjevningsmandat per valgdistrikt selv om antallet valgdistrikter skulle bli endret. Når det gjelder sperregrensen, mener flertallet i utvalget (Christensen, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Holmås, Høgestøl, Nygreen, Stokstad, Strømmen, Tørresdal og Aardal) at denne bør senkes til tre prosent. En reduksjon i sperregrensen vil begrense forskjellen på å havne over og under sperregrensen og gi en mer proporsjonal representasjon av partiene. Et mindretall (Giertsen, Grimsrud, Røhnebæk, Aarnes og Aatlo) ønsker å beholde dagens sperregrense på fire prosent, og to medlemmer (Anundsen og Storberget) ønsker å øke sperregrensen til fem prosent. Seks utvalgsmedlemmer (Holmås, Høgestøl, Nygreen, Røhnebæk, Strømmen og Aardal) mener i tillegg at partier som vinner minst ett direktemandat, skal få være med i konkurransen om utjevningsmandater.

Utvalgets flertall (Anundsen, Christensen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Høgestøl, Stokstad, Storberget, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener også det skal være et krav om å stille lister i hele landet for å få være med i konkurransen om utjevningsmandater, mens et mindretall(Giertsen, Holmås, Nygreen, Røhnebæk og Strømmen) ikke ønsker å innføre et slikt krav.

Til slutt har utvalget diskutert om kandidatkåringen av utjevningsmandatene bør endres til en ordning som er mer forutsigbar for partiene. Flertallet i utvalget (Anundsen, Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Nygreen, Røhnebæk, Storberget, Stokstad, Tørresdal, Aardal, Aarnes, Aatlo) ønsker å beholde dagens ordning, mens mindretallet i utvalget (Holmås, Høgestøl og Strømmen) mener en nasjonal liste for utjevningsmandater ville gitt partiene et mer forutsigbart system.

5.8.1.5 Lovfesting av distriktsinndeling

Når det gjelder lovfesting av valgdistriktsinndelingen, mener flertallet i utvalget (Anundsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Holmås, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Strømmen,Tørresdal,Aarnes og Aatlo) at antall valgdistrikter fremdeles bør reguleres i Grunnloven. Mindretallet i utvalget (Aardal, Christensen, Giertsen, Høgestøl og Storberget) mener at det er behov for fleksibilitet i regelverket fordi det kan skje nye endringer i fylkesstrukturen i årene framover, og at det derfor er lite hensiktsmessig å grunnlovfeste antall valgdistrikter. Disse medlemmene vil ha samme krav til kvalifisert flertall som ved grunnlovsendring, men vil regulere dette i valgloven.

5.8.2 Utvalgets sekundære standpunkter

En gjennomgang av utvalgsmedlemmenes primærstandpunkter gir valgordningen som framkommer i 5.8.1. Det er ikke de samme personene som utgjør flertallet bak hvert av elementene i valgordningen. I et forsøk på å lage modeller der medlemmene stiller seg bak alle elementene i modellene, har utvalget gjennom ulike kompromisser forhandlet seg fram til to modeller, heretter omtalt som «19-modellen» og «fylkesmodellen». Det ligger i navnene at utgangspunktene for modellene har vært henholdsvis dagens 19 valgdistrikter og valgdistrikter som følger den til enhver tid gjeldende fylkeskommunale inndelingen.

Flertallet i utvalget (Christensen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Tørresdal, Aarnes, Aardal og Aatlo) foreslår en modell basert på dagens 19 valgdistrikter, 19-modellen. Mindretallet i utvalget (Giertsen, Holmås, Høgestøl, Storberget og Strømmen) foreslår en modell basert på dagens fylker, fylkesmodellen.

Medlemmene Anundsen, Hoff, Holmøyvik, Holmås, Røhnebæk og Strømmen mener at begge modellene er gode utgangspunkter for Stortingets videre arbeid.

19-modellen ligger tett opp til modellen som framgår av flertallsstandpunktene slik de er satt opp i forrige kapittel, med unntak av distriktssperregrensen på 3 prosent. Sammenliknet med gjeldende valgordning innebærer 19-modellen i tillegg to viktige endringer:

• Sperregrensen for utjevningsmandat senkes fra 4 til 3 prosent.

• Arealfaktoren blir erstattet med en ordning der hvert valgdistrikt får 1 mandat først, mens de resterende mandatene fordeles etter innbyggertall, men med et minimum på 4 mandater i alle valgdistrikter.

Sammenliknet med gjeldende valgordning innebærer fylkesmodellen større endringer. Utgangspunktet for modellen er dagens elleve fylker, samtidig som modellen tar høyde for at det ikke framstår som helt usannsynlig at enkelte av fylkessammenslåingene kan bli reversert etter neste stortingsvalg. Medlemmene bak dette kompromisset legger derfor til grunn at modellen vil være anvendelig også om for eksempel Viken skulle bli endret til tre fylker, og om Troms og Finnmark blir splittet opp.

I fylkesmodellen reduseres første delingstall fra dagens 1,4 til 1,2. Dermed senker ordningen terskelen for å vinne det første mandatet. Dette kommer i tillegg til at tersklene senkes fordi valgdistriktene blir større. Utvalgsmedlem Storberget slutter seg til fylkesmodellen som sekundært standpunkt med det forbehold at første delingstall bør settes til 1,4.

De av utvalgets medlemmer som primært støtter fylkesmodellen som et kompromissforslag, vil beholde arealfaktor.

En oversikt over de sentrale elementene i de to kompromissmodellene og flertallets primære standpunkt er vist i tabell 5.16.

5.8.2.1 Konsekvenser av de to kompromissmodellene

Det er store forskjeller mellom de to modellene. Utvalget har foretatt beregninger av hvilke konsekvenser de to modellene kan få. I tillegg har det blitt regnet på konsekvensene av en modell basert på utvalgsmedlemmenes primærstandpunkter. Fylkesmodellen har som prinsipp at valgdistriktene skal følge fylkesgrensene, men for å gjøre beregninger av konsekvenser må det tas utgangspunkt i et tall. Fordi dagens fylkesstruktur er elleve fylker, er det dette som er brukt. For mange av utvalgets medlemmer ansees det imidlertid som mindre realistisk at antall fylker vil forbli så lavt.

Både 19-modellen og fylkesmodellen øker proporsjonaliteten i ordningen, men det er ulikt hvordan dette oppnås. 19-modellen gir partier som kommer over sperregrensen på 3 prosent, proporsjonal representasjon. Dette gjør at flere partier enn i dag får representasjon som tilsvarer andelen av antallet stemmer de har fått, men leder ikke til at flere partier får representasjon.

Fylkesmodellen kombinerer større valgdistrikter med lavere første delingstall. Begge disse grepene gjør det hver for seg enklere for partiene å vinne sitt første mandat, og de forsterker altså hverandre. Dette senker terskelen for at små partier får et mandat, og øker representasjonen til alle små partier. Samtidig reduseres en del av styringstillegget til de største partiene.

Som det er vist til i kapittel 5.2.6.3, er det vanskelig å beregne den totale effekten av en slik endring fordi det vil lede til at både partier og velgere handler annerledes enn i dag. Små partier vil stille til valg og drive valgkamp i større grad enn tidligere fordi de har mulighet til å få et mandat. Velgerne vil også være mer villige til å stemme på disse partiene fordi det er større sjanse for at stemmen ikke blir bortkastet. Det er vanskelig å undersøke effektene av dette med stemmetall fra valg som er gjennomført med en annen valgordning der antall partier som stiller til valg, og som får stemmer, er gitt.

For å regne på konsekvensene av de tre valgordningene har stemmetallet fra stortingsvalget i 2017 blitt brukt. I tillegg har det siste kommunestyrevalget og det nest siste fylkestingsvalget blitt inkludert.86 Ved disse valgene er det mye lavere terskler for representasjon, og velgerne er dermed i større grad villige til å stemme på små partier. Resultatene fra disse valgene kan dermed illustrere hva som kan skje når velgere og partier endrer måten de handler på, som konsekvens av lavere terskel for representasjon.

Som det framgår av analysene under, blir det mer proporsjonalitet med alle disse ordningene enn med dagens ordning. I tillegg gjør fylkesmodellen at det blir flere partier representert.87 Beregningene tyder på at dette kan være den største forskjellen mellom de to modellene, om det sees bort fra at risikoen for dårligere geografisk representasjon øker når det er færre valgdistrikter. Konsekvensene av de tre modellene er oppsummert i tabell 5.17.

Mer proporsjonalitet og flere partier

Når det regnes på de ulike ordningene, er effektene av ordningene som følger av flertallsmodellen og 19-modellen, identiske. I de 3 valgene som det er regnet på her, har det ikke hatt konsekvenser å ha en distriktssperregrense på 3 prosent så lenge det er 19 valgdistrikter.88

Alle ordningene gir som forventet større proporsjonalitet. Det er likevel fylkesmodellen som fører til den største økningen i proporsjonaliteten, og den gir høyest proporsjonalitet ved alle de 3 valgene i tabell 5.18. 19-modellen og flertallsmodellen er noe mindre proporsjonale, og en slik endring hadde hatt lite å si for proporsjonaliteten ved siste stortingsvalg.

Proporsjonalitetstallene skjuler imidlertid ganske ulike fordelinger av mandater mellom partiene. Dette avspeiler seg i at det på bakgrunn av stemmetall fra kommunestyrevalget i 2019 og fylkestingsvalget i 2015 hadde kommet inn ett ekstra parti på Stortinget om fylkesmodellen hadde vært brukt (se tabell 5.19). Dette er ikke tilfelle når stemmetall fra stortingsvalget brukes, men dataene fra fylkestings- og kommunestyrevalg er mer realistiske for å se på velgernes villighet til å stemme på relativt små partier.

Tabellene 5.20, 5.21 og 5.22 viser partienes mandatfordeling. Tabellene viser tydelig hva som er forskjellen mellom de ulike ordningene. Når sperregrensen senkes til 3 prosent i 19-modellen, betyr det at partiene som er over 3 prosent, får mer proporsjonal representasjon, men endringen gjør lite for de partiene som er mindre enn 3 prosent. Rødt hadde dermed ikke fått flere mandater ved forrige stortingsvalg med denne modellen, mens MDG vinner tre mandater relativt til gjeldende valgordning.89 Når terskelen for representasjon senkes slik den gjør i fylkesmodellen, vinner MDG bare ett ekstra mandat, men Rødt får også ett ekstra mandat.90

Med data fra kommunestyrevalget i 2019 er forskjellene på modellene større. Ved dette valget ville Venstre, Rødt, og KrF vært under sperregrensen på 4 prosent, men over 19-modellens grense på 3 prosent. Når sperregrensen senkes til 3 prosent i 19-modellen, får dermed disse partiene større representasjon. Det er partiene rett over sperregrensen i dagens valgordning (SV og MDG) som taper mandater til partiene som kommer over sperregrensen med denne ordningen. Med fylkesmodellen vinner KrF, Rødt og Venstre mindre. Hvilke valgdistrikter partiene står sterkest i, har også stor betydning, og Rødt gjør det best selv om partiet har lavest nasjonale oppslutning. Rødt får fem mandater og Venstre tre selv om Rødt har litt lavere oppslutning nasjonalt. Demokratene er i tillegg store nok i Agder til å vinne ett mandat. Partiet fikk 0,4 prosent av stemmene nasjonalt, men 5 prosent av stemmene i Agder (eller ca. 7 600 stemmer). En distriktssperregrense på 3 prosent får dermed ikke konsekvenser for partiet.

Med data fra fylkestingsvalget i 2015 er det ingen partier som nesten nådde sperregrensen. Forskjellen på dagens valgordning og 19-modellen er dermed mindre, selv om 19-modellen fortsatt er mer proporsjonal.91 Fylkesmodellen gir igjen 1 ekstra parti, Nordmørslista, som vinner 1 mandat med 0,4 prosent av stemmene nasjonalt eller 7,5 prosent av stemmene i Møre og Romsdal (ca. 7 900 stemmer).92 Med valgresultatet fra fylkestingsvalget i 2015 ville Arbeiderpartiet mistet mandater med fylkesmodellen. Dette skyldes at partiet ikke får det samme styringstillegget i fylkesmodellen som i dagens modell og (noe redusert) i 19-modellen.

Det er altså en forskjell i hvordan 19-modellen og fylkesmodellen fører til høyere proporsjonalitet. 19-modellen sikrer dette gjennom å gi mer proporsjonal representasjon til partier over en viss størrelse (oppslutning over 3 prosent). Dette gir et tillegg til partiene over denne sperregrensen. Fylkesmodellen gir proporsjonalitet gjennom å gi små partier bedre mulighet til å vinne direktemandater.

Det er viktig å merke seg at de to nye partiene som vinner mandater med fylkesmodellen, ikke kommer fra de største valgdistriktene. Agder og Møre og Romsdal er med sine ti og åtte mandater blant de tre minste valgdistriktene (sammen med Nordland). Møre og Romsdal har også allerede med dagens valgordning åtte mandater. Det er altså ikke Vikens store størrelse som i disse beregningene leder til disse ekstra partiene, og de ville vunnet mandater om Viken eller Troms og Finnmark var delt. I de største valgdistriktene, der terskelen prosentvis er lavere, er det dermed sannsynlig at slike partier også vil kunne vinne mandater, selv om det ikke skjer i beregningen her. Det er det lave første delingstallet som gjør at disse partiene her får et direktemandat.

6 Valgordning ved kommunestyre- og fylkestingsvalg

6.1 Innledning

Valgordningene ved norske valg har vært ulike siden starten av 1900-tallet. Selv om det har vært tilpasninger over tid som gjør at valgordningene har blitt likere, for eksempel ved at det nå brukes Sainte-Laguës metode for mandatfordeling ved alle typer valg, skiller de seg fortsatt fra hverandre på flere måter. I dette kapitlet diskuteres valgordningene ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Personvalgordningen i alle tre typer valg blir diskutert for seg i kapittel 7.

6.1.1 Gjeldende rett

Siden 1985 har det vært en felles valglov for alle typer valg, valgloven. I tillegg er det bestemmelser i kommuneloven som har betydning ved valg til kommunestyrer og fylkesting.

Ved kommunestyrevalg er kommunen valgdistrikt, og ved fylkestingsvalg er fylket valgdistrikt. Representantene i fylkestinget og i kommunestyret representerer dermed hele fylket eller kommunen. Selve valgoppgjøret foregår etter valgloven § 11-12 første ledd. Fordelingen av mandater mellom listene gjøres med Sainte-Laguës metode med første delingstall 1,4 på samme måte som ved stortingsvalg etter § 11-4. Personvalgordningen, som behandles i neste kapittel, er forskjellig ved de tre valgene.

Det er fylkestinget selv som bestemmer hvor mange medlemmer fylkestinget skal ha, og det er kommunestyret som selv bestemmer hvor mange medlemmer kommunestyret skal ha, jf. kommuneloven § 5-5.93 Kommuneloven inneholder imidlertid minimumskrav til hvor mange medlemmer fylkestinget og kommunestyret skal ha, basert på innbyggertall.

Etter valgloven § 9-1 er tidspunktene for stortingsvalg på den ene siden og kommunestyre- og fylkestingsvalg på den andre siden adskilt. Valg av representanter til Stortinget skal holdes på én og samme dag i september måned i det siste året av hver stortingsperiode. Valg av representanter til fylkesting og kommunestyrer skal holdes på én og samme dag i september måned hvert fjerde år. Valgene holdes i det andre året av hver stortingsperiode.

6.1.2 Historisk utvikling

Det har vært store endringer i kommunestyrevalgordningen over tid. Mellom 1837 og 1921 var det to forsamlinger som ble valgt i kommunen, formannskapet og representantskapet.94 Etter hvert, fra 1896, ble formannskapet valgt av og blant medlemmer av herreds-/bystyrene (tidligere kalt representantskap). Samtidig ble det mulig å bruke forholdstallsvalg for å velge representantene, men bare dersom et visst antall velgere krevde det. Etter 1925 ble det innført forholdstallsvalg ved alle kommunestyrevalg etter den tillempede største brøks metode, og dette ble beholdt selv etter at den mer proporsjonale Sainte-Laguës metode ble innført ved stortingsvalg i 1953.95

Først i 2001 ble fordelingen av mandater på partiene endret slik at den fulgte den samme ordningen som ved stortingsvalg og fylkestingsvalg (Sainte-Laguës metode med første delingstall 1,4). Dette hadde også vært diskutert av tidligere valglovutvalg. I NOU 1982: 6 ble dette drøftet som en mulighet, men det var bare mindretallet i utvalget som støttet endringen den gang. I NOU 2001: 3 var det imidlertid flertall for en slik endring. Dette ble begrunnet med at det ville forenkle valgoppgjøret, gi felles regler ved alle valg og en bedre proporsjonalitet i kommunestyrets sammensetning.

Fra opprettelsen av fylkestingene96 i 1837 til 1975 var representasjonen i fylkestingene indirekte, og fylkestingene ble satt sammen av utsendinger fra de enkelte kommunene i fylket. Representantene stod ansvarlig overfor kommunestyrene, ikke velgerne i fylket. Fra 1975 ble det innført direkte valg til fylkestingene med valg hvert fjerde år og med Sainte-Laguës metode med første delingstall 1,4. Dermed ble fylkestingets representanter ansvarlig overfor fylkeskommunens velgere istedenfor velgerne i kommunen de kom fra.

Fram til fylkestingsvalget i 2003 fantes det en form for utjevningsordning for å sikre at alle kommuner – så langt det var mulig – fikk minst én representant i fylkestinget. Ordningen hadde ikke innvirkning på den partimessige fordelingen, kun på hvilke personer som ble valgt inn fra de ulike partiene. Utjevningsordningen ble opphevet etter det forrige valglovutvalgets arbeid. Utvalget la vekt på at denne ordningen kunne bidra til å svekke fylkeskommunen som politisk enhet, ved at representantene kunne oppfatte seg selv som kommunens representanter heller enn å se helheten i den fylkeskommunale politikken. Utvalget la også vekt på at ordningen ble innført som en overgangsordning ved innføringen av direktevalgte fylkesting, og at det var på tide at den ble opphevet.

Departementet støttet vurderingen til utvalget og la også til at den eksisterende ordningen kunne bidra til at debatt om lokalpolitiske vurderinger og prioriteringer ble flyttet inn i det regionalpolitiske organet. Dette ville kunne skape en uheldig sammenblanding av de to politiske nivåene.

Som det framgår under, skiller den norske valgordningen seg fra andre land i Norden ved at det er ulike valgordninger for valg på ulike nivåer, mens Finland, Danmark og Sverige alle har relativt like ordninger for de ulike typene valg.

Interessen for det regionale demokratiet har vist seg å være lavere enn interessen for lokaldemokratiet. Valgdeltakelsen har over lang tid vært litt lavere ved fylkestingsvalg enn ved kommunestyrevalg, til tross for at valgene gjennomføres samtidig.97 Avstanden har stort sett ligget mellom to og fire prosentpoeng.

6.1.3 Lokalvalg i andre nordiske land

Sverige

I Sverige er reglene for valg til Riksdagen, landstingsfullmäktige og kommunfullmäktige regulert i vallagen. Reglene følger i stor grad hverandre og er relativt like på de ulike nivåene. Før var det obligatorisk at länene ble delt inn i valgdistrikter ved landstingsvalg, men nå kan landstingene selv velge om de vil gjøre det. I Sverige brukes Sainte-Laguës metode, men med første delingstall på 1,2 for å fordele mandater mellom partiene.

Ved valg til kommunfullmäktige kan kommunen deles inn i flere valgdistrikter hvis den har flere enn 36 000 innbyggere, eller hvis det er særskilte grunner til dette. Kommunene må selv vedta oppdelingen, hvis ikke blir kommunen ett valgdistrikt. Når kommunene er delt inn i valgdistrikter, skal 90 prosent av mandatene fordeles som distriktsmandater og resten være utjevningsmandater. Det er så en sperregrense på minimum to prosent av stemmene i kommunen (eller tre hvis det er flere valgdistrikter eller ved valg til landstingsfullmäktige) for å ha mulighet til å få mandater. Mandatene fordeles først mellom partiene på valgdistriktsnivå blant partiene som har kommet over sperregrensen. Deretter beregnes en mandatfordeling i hele kommunen, og dersom partier har fått for mange eller for få mandater i den første utregningen, mister eller får de mandater slik at det endelige antallet mandater følger stemmetallet på kommunenivå.98

Sverige innførte felles valgdag i 1970, og ordningen har siden da blitt utredet en rekke ganger. En utredning fra 2002 konkluderte med at systemet med felles valgdag burde videreføres.99 Utredningen la stor vekt på at å innføre adskilte valgdager for nasjonale og lokale valg innebærer lavere valgdeltakelse i de kommunale valgene, og at dette er «från demokratisk synspunkt oacceptabelt». Et annet hovedpoeng var helhetsperspektivet på politikken. Felles valgdag oppmuntrer velgerne til å bedømme de ulike partienes politikk på både lokalt og nasjonalt nivå som en helhet. Dette setter velgeren bedre i stand til å fatte bevisste beslutninger i de ulike valgene. Felles valgdag ivaretar på den måten dessuten sammenhengen mellom riks- og lokalpolitikk og «maksimerer» mulighetene for å utøve en enhetlig politikk i hele landet, spesielt innenfor velferdsområder som skole og omsorg.

Et annet argument fra utredningen var at lokaldemokratiet hadde utviklet seg positivt siden innføringen av felles valgdag på 1970-tallet. Svenskene valgte også i økende grad forskjellig parti i henholdsvis kommune- og riksdagsvalget. Forskningen som utredningen la til grunn, påviste også at medienes interesse for den kommunale arenaen ikke minsket ved innføringen av felles valgdag. Derimot hadde medienes oppmerksomhet rettet mot kommunale valg i sum økt i de tretti årene fram mot utredningen.100 Ordningen med felles valgdag kunne derfor ikke sies å ha vært til hinder for et utviklet lokaldemokrati. Utredningen påpekte derimot at kommunaldemokratiet vil kunne fortsette å vitaliseres i et system med felles valgdag. Utredningen gikk lenger og advarte også mot at en overgang til separate valgdager risikerer å true «sådana viktiga inslag i den kommunala demokratin som är kopplade till ett högt valdeltagande». Senere utredninger er imidlertid mer opptatt av at adskilte valgdager kan gi lokale spørsmål større tyngde i tilknytning til valgkampene,101 og at mediene «fokuserar mest på nationella frågor […]».102 I debatten om felles valgdag har også flere kritikere anført at felles valgdag innebærer at de lokale spørsmålene kommer i skyggen av rikspolitikken.

En annen erfaring fra Sverige gjelder kompetanse ved valggjennomføringen. Valgansvarlige i Sverige har påpekt at det er vanskelig å opprettholde kompetanse i kommunene om hvordan valg gjennomføres, med såpass lange intervaller mellom valgene.

Danmark

I Danmark minner reglene for kommunale og regionale valg om reglene for folketingsvalg og er fastsatt i lov om kommunale og regionale valg. Regionene deles ikke inn i valgdistrikter ved regionrådsvalg, og fordelingen av mandater gjøres med d’Hondts metode som ved nasjonale valg.

Velgerne får en stemmeseddel med oversikt over alle kandidatene til alle listene og partiene og stemmer ved å sette et kryss enten ved en liste eller ved en person på en liste. En må altså enten velge liste eller kandidat, men det er ikke mulig å stemme på mer enn én kandidat eller å dele opp stemmen mellom ett parti og én kandidat på en annen liste. Den danske ordningen åpner heller ikke for å stryke kandidater. Kandidatlistene kan inneholde fire flere navn enn det er medlemmer som skal velges (§ 21).

I motsetning til ved folketingsvalg kan flere lister gå sammen i listeforbund, og partier og lister i valgforbund, for å øke sine muligheter til å oppnå mandater (§ 24). Da vil mandatene først fordeles mellom partier som stiller alene, og de ulike forbundene. Deretter vil mandatene fordeles mellom listeforbundene innenfor valgforbundene og mellom partier og lister innenfor hvert forbund. Til slutt regnes det ut hvilke enkeltkandidater som har krav på et mandat innenfor hver liste eller hvert parti. Ved valg til kommunebestyrelsen er det relativt vanlig med ulike typer forbund fordi d’Hondts metode gir de største partiene en fordel.

Folketingets medlemmer velges for en fireårsperiode. Statsministeren kan likevel begjære at det skal utskrives nyvalg. Valgtidspunktet for folketingsvalgene kan derfor variere. Valg av amtsråd og kommunalbestyrelse finner sted hvert fjerde år. I 2001 var det for første gang valg til alle politiske nivåer på samme tidspunkt. Dette året var valgdeltakelsen om lag 15 prosent høyere i de to lokalvalgene.

Finland

Det er samme valgordning ved finske valg til Riksdagen, landskapsfullmäktige og fullmäktige (dvs. kommunestyret), og fordelingen av mandater gjøres med d’Hondts metode. Ved valg til fullmäktige kan lister stilles av partier, av valgforbund mellom partier, av en enkeltliste og av en valmansförening, som er en liste organisert rundt én kandidat. Velgerne må stemme på enkeltkandidater (dvs. tvungent personvalg), og det er dermed ikke mulig å gi slengere til andre lister eller stryke noen kandidater.

Stemmene telles opp slik at kandidatenes stemmer blir gitt til den listen de stiller for. Deretter fordeles mandatene på hver liste etter d’Hondts metode. Når det er klart hvilke lister som har krav på mandater, blir disse fordelt mellom kandidatene etter hvem som har fått flest personstemmer. I kandidatkåringen stiller alle kandidatene innenfor et valgforbund likt. Det er altså ikke viktig hvilket parti eller hvilken liste de egentlig stiller fra, og dermed er det uviktig hvilket parti som fikk flest stemmer av partiene i valgforbundet. Det eneste som avgjør kandidatkåringen, er hvilken kandidat som har fått flest stemmer.

6.2 Valgordning

Som det framgår av diskusjonen over, har det vært en tendens til at valgordningene har blitt likere over tid i Norge. Utvalget mener dette er en positiv utvikling og ønsker å øke samsvaret blant annet ved å innføre en likere personvalgordning ved de ulike valgene (se kapittel 7). Utvalget mener at det ikke er grunn til å endre valgordningen ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg når det gjelder fordelingsmetode (dvs. Sainte-Laguës metode med et forhøyet første delingstall), og at fordelingsmetoden bør følge av valgordningen ved stortingsvalg.

Videre diskuteres muligheten for å dele inn kommuner og fylkeskommuner i flere valgdistrikter og hvilke krav som skal stilles til antall medlemmer i fylkestinget og kommunestyret

6.2.1 Inndeling i valgdistrikter

Sverige har en ordning som åpner opp for inndeling av både kommuner og fylker i valgdistrikter og for kommunale og fylkesvise utjevningsmandater. Det er mulig å se for seg flere argumenter for en slik ordning i Norge også. På samme måte som inndelingen av Norge i valgdistrikter vil dette sikre at ulike geografiske deler av kommuner og fylker er representert. Dette kan også tenkes å redusere hyppigheten av geografiske velgeraksjoner. I motsetning til ved stortingsvalg der mange av partiene bare får inn én kandidat fra hvert valgdistrikt, får partiene ofte valgt inn flere kandidater ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg. Siden partiene i dag legger stor vekt på å ha kandidater fra hele fylket på sine valglister, får de fleste partiene inn kandidater med ulike typer bakgrunn. Personvalgordningen ved fylkestingsvalg har vært relativt lite brukt, og partiene har dermed hatt god kontroll på den geografiske fordelingen av representanter.

Med kommunereformen og sammenslåinger av kommuner i større enheter enn før kan det tenkes at geografisk representasjon oppleves som viktigere også innenfor kommuner. Sammenslåingene på 1960-tallet ledet til velgeraksjoner i en del kommuner. Da ble kommunestyrene i noen kommuner dominert av representanter fra én del av de nye kommunene.

Representanter valgt fra mindre valgdistrikter kan også tenkes å oppleve seg som representanter for disse områdene og ikke for kommunen som helhet. En slik ordning er dermed mest aktuell i kommuner der lokal representasjon fra områder langt unna kommunesenteret er nødvendig, eventuelt også for å gi enkeltområder større innflytelse i kommunen for å veie opp for avstand.

Det er mulig å ta disse hensynene innenfor dagens regelverk. Kommuneloven åpner for å opprette folkevalgte organer under kommunestyret, jf. kommuneloven kapittel 5. Kommunene kan for eksempel deles inn i flere geografiske områder med egne kommunedelsutvalg, jf. kommuneloven § 5-7 første ledd. Disse kommunedelsutvalgene kan virke innenfor de geografiske områdene og slik sikre det lokale folkestyret i store kommuner. I dag benyttes denne ordningen i flere norske kommuner, selv om det kun er Oslo som har direkte valg til kommunedelsutvalg. Ordningen er fleksibel for utnevning av utvalgene (utnevning eller direkte valg) og typen oppgaver, og de ulike kommunene som benytter seg av kommunedelsutvalg, har også valgt ulike løsninger.

Når det gjelder fylkestinget, var medlemmene av fylkestinget tidligere valgt av kommunestyrene i fylket. I dag er hvert fylke ett valgdistrikt. Partiene stiller én liste for hele fylket, og det er ett felles valgoppgjør for fylket. Det er minimumskrav til hvor mange medlemmer det skal være i fylkestingene, og det velges relativt mange representanter i hvert fylke. Dette gir en lav terskel for å bli representert og sikrer slik en høy grad av proporsjonalitet selv med et forhøyet første delingstall.103

Bakgrunnen for at fylkene ikke deles inn i valgdistrikter, har vært et ønske om at representantene i fylkestinget skal representere hele fylket, ikke kun sine kommuner slik det var tidligere. I tråd med dette har ikke valgordningen ved fylkestingsvalg noen egen mekanisme for å sikre at alle de ulike delene av fylket blir representert i fylkestinget. I motsetning til for kommunene er det heller ikke regler i kommuneloven som åpner for fylkesdelsutvalg. Samtidig har det betydning hvor representantene kommer fra, og Fiva og Halse finner at representantenes hjemkommune har en betydning for hvilken politikk fylkestinget vedtar.104

Under prosessen med fylkessammenslåinger har det kommet innspill fra aktører i flere fylker med ønske om å innføre valgdistrikter også ved fylkestingsvalg. Argumentene for å dele opp et fylke i flere valgdistrikter kan være å sikre at flere områder av fylket blir representert i fylkestinget. Selv om partiene har sørget for å ha geografisk spredning på sine kandidater, vil større fylker gjøre dette mer krevende. Det er også mulig å tenke seg at personvalgordningen vil kunne få større betydning i sammenslåtte fylker enn den har hatt hittil, gitt tidligere erfaringer med velgeraksjoner etter kommunesammenslåing.

Også det forrige valglovutvalget vurderte valgdistriktsinndeling ved fylkestingsvalg. Det viste til forslag fremmet av Sundsbø-utvalget (satt ned av KS).105 Sundsbø-utvalget foreslo å dele inn fylkeskommunen i flere valgdistrikter og mente det ville gi innbyggerne en sterkere tilknytning til valgdistriktenes representanter og øke interessen for fylkestingsvalget og legitimiteten til det folkevalgte mellomnivået.

Det forrige valglovutvalget sluttet seg ikke til forslaget. Utvalget la vekt på at inndeling i flere valgdistrikter kunne «bidra til en svekkelse av fylkeskommunen som en regional enhet, og bidra til å skape oppsplitting og motsetninger mellom ulike deler av fylket. Forslaget vil dessuten bidra til å komplisere av valgsystemet».

Utvalget pekte imidlertid også på den da pågående regionreformen og muligheten for en framtidig regional organisering med færre regioner. Utvalget mente at dette kunne gjøre det nødvendig å innføre en valgordning der regioner/fylker ble delt opp i flere valgdistrikter: «Det kan for eksempel tenkes at det innen den enkelte region opprettes flere valgkretser – for eksempel med basis i dagens fylker – og at det fra hver valgkrets velges et visst antall representanter til den regionale forsamlingen.»

6.2.2 Antall medlemmer

Fylkestingene og kommunestyrene kan selv bestemme hvor mange medlemmer de skal ha, men det er minimumskrav til antall medlemmer i kommuneloven. Dette tallet varierer med antall innbyggere i kommunen eller fylket. Bakgrunnen for at det er satt minimumskrav, er å sikre en viss grad av representativitet. Minimumskravene er ikke endret siden den forrige kommuneloven ble vedtatt i 1992. Kommunelovutvalget (NOU 2016: 4) la vekt på at fylkeskommunene i størst mulig grad selv skal bestemme hvor mange medlemmer de vil ha i fylkestinget. Videre uttalte utvalget:

På den andre siden er det viktig av hensyn til et velfungerende lokaldemokrati og representativitet at det sikres et minste antall medlemmer. Hva som er et passende minsteantall, avhenger naturlig nok av [fylkes]kommunens størrelse og er således naturlig å knytte til antall innbyggere i [fylkes]kommunen.

Utvalget mente at dette hensynet ble ivaretatt på en tilfredsstillende måte i regelverket med gjeldende minimumskrav, og foreslo ingen endringer.

Antallet kommunestyrerepresentanter i Norge har gått ned over tid, både i totalt antall og i snitt per kommunestyre.106 Mens det var nærmere 14 000 kommunestyremedlemmer på 1980-tallet, er det i dag litt over 9 000. Reduksjonen har skjedd gradvis over tid, men regionreformen ledet til en relativt stor reduksjon etter det siste kommunestyrevalget i 2019. Det gjennomsnittlige antallet representanter i kommunestyrene har fulgt antallet kommunestyrerepresentanter med en reduksjon over tid, men en kunne se en viss økning etter regionreformen. Dette skyldes at de nye (sammenslåtte) kommunestyrene er blitt større enn de tidligere kommunestyrene, se figur 6.1.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (tabell 01182).

Etter at kommunelovutvalget la fram innstillingen, har det skjedd endringer i fylkesstrukturen som har betydning for fylkenes størrelse og innbyggertall. Det er blitt færre fylker som har få innbyggere, og samtidig flere fylker som har svært mange innbyggere. Før 2020 var Akershus det fylket med flest innbyggere, 614 000.107 Nå har Viken overtatt posisjonen som fylket med flest innbyggere, og det har om lag dobbelt så mange innbyggere, 1,2 mill. Det har også vært kommunesammenslåinger parallelt, men de nye kommunene har innbyggertall som ligger godt innenfor dagens ordning.

Som tabell 6.1 viser, innebærer den nye fylkesstrukturen at minimumskategoriene i kommuneloven ikke lenger er like relevante. Det er ikke lenger noen fylker som har under 200 000 innbyggere, og de 2 laveste kategoriene blir dermed unødvendige. Det er også svært stor forskjell på fylker som vil havne i samme kategori. Eksempelvis vil det være like krav til antall medlemmer for Agder, med om lag 300 000 innbyggere, som det vil være for Viken, med over 1,2 mill. innbyggere. Dette innebærer svært ulike krav til representativitet. Med 43 representanter (som er minimum) vil det stå rundt 7 000 innbyggere bak hver representant i Agder, mens det vil stå over 28 000 innbyggere bak hver representant i Viken.

Tabell 6.2 presenterer antall medlemmer i de nye fylkestingene som ble valgt i 2019. Tallene viser at flertallet har lagt seg langt over minimumsgrensen.

6.2.3 Regler for flertallsvalg i kommuner

Valgloven kapittel 12 har regler for hvordan valget avvikles om det ikke foreligger mer enn ett godkjent listeforslag. Valget skal da holdes som flertallsvalg. Det er ikke tilsvarende bestemmelser for fylkestingsvalg eller stortingsvalg. Bakgrunnen er at det i en del, særlig små, kommuner kan tenkes at det ikke blir levert flere valglister. Sist gang disse bestemmelsene ble anvendt, var ved valget i 1999 i Modalen kommune. Før valget i 2019 var det to kommuner som tok kontakt med Valgdirektoratet og varslet at de muligens bare ville få inn én liste ved årets valg. I begge disse tilfellene ble det likevel stilt flere lister.

Reglene om forholdstallsvalg passer dårlig om det kun er én liste som stiller til valg, siden det da bare er én liste å stemme på. Valget skal da isteden gjennomføres som flertallsvalg hvor velgerne stemmer på enkeltpersoner. Det ene listeforslaget som eventuelt er godkjent, settes ut av betraktning.

Velgerne stemmer ved å sette opp en liste som inneholder minst ett navn og maksimalt dobbelt så mange navn som antall medlemmer i kommunestyret (dvs. kommunestyremedlemmene og like mange vararepresentanter). Hvis det er ført opp flere navn enn tillatt, ser en bort fra de overskytende navnene. Hvis velgerne har ført opp ikke-valgbare personer, vil heller ikke disse personene bli tatt med i valgoppgjøret. Velgerne kan føre opp navn som representanter og som vararepresentanter, men bare like mange av hver som det skal velges representanter. Hvis en velger ikke har skilt mellom representanter og vararepresentanter på stemmeseddelen, ansees de første navnene som representanter i det tillatte antall og de følgende navnene som vararepresentanter i det tillatte antall.

Kandidatoppgjøret gjennomføres ved at det først telles opp hvor mange ganger hvert navn har blitt ført opp som representant. Deretter fordeles plassene etter hvilke navn som har fått flest representantstemmer. Når alle representantene har blitt valgt, telles det opp på nytt, og denne gangen telles både representant- og varastemmene. De navnene som får flest stemmer i denne andre opptellingen, og som ikke allerede er valgt, blir valgt som vararepresentanter til kommunestyret. Enkeltpersoner og grupper har lov til å produsere egne lister og dele ut disse til velgerne.108

6.2.4 Felles valgdag

Det forrige valglovutvalget konkluderte med at stortingsvalg fortsatt burde avvikles separat fra kommunestyre- og fylkestingsvalg.109 Totalvurderingen var at fordelene med en eventuell økning av valgdeltakelsen ved lokale valg ikke kunne oppveie ulempene med felles valgdag. Sentralt i argumentasjonen stod at felles valgdag ville føre til at kommunestyre- og fylkestingsvalg ville havne i skyggen av rikspolitikken, samt at adskilte valgdager på en bedre måte skaper interesse for og retter oppmerksomheten mot de lokale sakene. Videre framholdt utvalget at det er uheldig at konsekvensen av felles valgdag vil være at noen velgere er oppimot 22 år før de får anledning til å delta i valg. I tillegg vil hvert fjerde årskull i den videregående skolen ikke få anledning til å delta i skolevalg, som gjerne er en første innføring i valg for unge mennesker.

Lokaldemokratikommisjonen nådde samme konklusjon i 2006. Kommisjonen argumenterte på samme linje som det forrige valglovutvalget og uttalte blant annet: «Det er ei frykt for ein felles valdag kan forskyve det politiske fokuset i retning av det nasjonale. I tillegg vil ei slik reform føre til at det vil gå fire år mellom kvar gong veljarane får høve til å gå til valurnene.»110

6.3 Utvalgets vurdering

6.3.1 Inndeling i valgdistrikter

Utvalget ønsker ikke å åpne for at kommuner eller fylker skal kunne deles inn i flere valgdistrikter. Utvalget ser at det er store forskjeller mellom fylkene og kommunene. Inndeling i valgdistrikter kan være en mulig løsning for å skape mer interesse rundt fylkestingsvalgene og gi velgerne bedre tilhørighet til representantene i nye større enheter. Likevel mener utvalget at det er gode grunner til å videreføre dagens regelverk og ikke åpne for at fylkene eller kommunene deles inn i valgdistrikter. En slik mulighet vil kunne svekke helhetsperspektivet fylkestingene og kommunestyrene bør ha.

Utvalget mener det er viktig å skape interesse hos velgerne for hele det geografiske området og en felles identitet i kommuner og fylker. Det er partienes ansvar å sikre at ulike deler av fylkene og kommunene er representert. Når det gjelder kommunestyrene, finnes det også flere måter å sikre at ulike deler av kommunen blir hørt, for eksempel gjennom kommunedelsutvalg, om dette er nødvendig. Utvalget går derfor ikke inn for å åpne for at kommuner og fylker deles inn i valgdistrikter.

6.3.2 Antall medlemmer

Når det gjelder hvor mange representanter som skal velges til fylkestingene, viser utvalget til at fylkesstrukturen er endret etter kommunelovutvalgets utredning. En tilstrekkelig grad av representasjon er nødvendig for å sikre at ulike hensyn blir hørt, og for at fylkesdemokratiet skal kunne ha relevans og legitimitet. Utvalget mener derfor det er grunn til å se på dette regelverket.

Flertallet i utvalget (Anundsen, Christensen, Giertsen, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Høgestøl, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener at dagens nivå på antall medlemmer i fylkesting fungerer godt, og foreslår å videreføre dette nivået. Flertallet mener imidlertid at det ikke er behov for å videreføre to kategorier det ikke er noen fylker som hører hjemme i, og foreslår å oppheve disse kategoriene. Flertallet foreslår videre å innføre en ny kategori i loven for fylker med mer enn 500 000 innbyggere og foreslår at krav til antall medlemmer der bør være minst 51. I ny fylkesstruktur vil dette ha betydning for Viken og Vestland. Begge disse har allerede vedtatt å ha et høyere antall medlemmer for perioden 2019–2023 enn dette. Flertallet mener også at dersom noen av fylkessammenslåingene oppheves, vil et minimumskrav på 35 medlemmer ikke være urimelig, og viser til at Finnmark hadde 35 medlemmer i fylkestinget i perioden 2015–2019.

Flertallet foreslår derfor følgende kategorier:

• Fylkeskommuner som ikke har over 300 000 innbyggere, skal ha minst 35 medlemmer i fylkestinget.

• Fylkeskommuner med over 300 000 innbyggere, men ikke over 500 000 innbyggere, skal ha minst 43 medlemmer i fylkestinget.

• Fylkeskommuner med over 500 000 innbyggere skal ha minst 51 medlemmer i fylkestinget.

Når det gjelder kommunestyrene, ser flertallet i utvalget (Anundsen, Christensen, Giertsen, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Høgestøl, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) liten grunn til å endre dagens minstekrav til antall medlemmer og peker på at dette nylig er behandlet av kommunelovutvalget. Kommunesammenslåingene har ikke ledet til nye enheter med større befolkning enn det som dekkes av dagens ordning.

Utvalgets mindretall (Grimsrud, Holmås, Nygreen og Strømmen) peker på at et levende demokrati med sterk folkelig forankring og evne til fornyelse sikres best når mange innbyggere får politisk erfaring. Bred involvering og politisk kompetanse gir forståelse for sentrale demokratiske og politiske beslutningsprosesser. De folkevalgtes rolle som ombud for sine innbyggere blir tydeligere, og vårt representative demokrati vil stå sterkere og være tryggere. Utvikling og styring av fellesskapets ressurser er krevende, og det er viktig med god balanse mellom folkevalgte og administrativt ansatte. De folkevalgtes rolle må utvikles slik at de kan være gode ombud for innbyggerne.

Mindretallet mener derfor at utviklingen med at antall folkevalgte representanter er blitt redusert de senere årene, er uheldig. Kommuneloven regulerer minimum antall medlemmer i kommunestyrer og fylkesting (§ 5-5). Mindretallet mener imidlertid at antall medlemmer i kommunestyrer og fylkesting kan bli for lavt, og er av den oppfatning at minimumsgrensen for antall representanter både i kommunestyrer og fylkesting bør heves.

Mindretallet foreslår følgende minimumskrav:

• Fylkeskommuner som ikke har over 200 000 innbyggere, skal ha minst 35 medlemmer i fylkestinget.

• Fylkeskommuner med over 200 000, men ikke over 300 000 innbyggere, skal ha minst 49 medlemmer i fylkestinget.

• Fylkeskommuner med over 300 000, men ikke over 500 000 innbyggere, skal ha minst 65 medlemmer i fylkestinget.

• Fylkeskommuner med over 500 000 innbyggere skal ha minst 79 medlemmer i fylkestinget.

• Kommuner som ikke har over 5 000 innbyggere, skal ha minst 15 medlemmer i kommunestyret.

• Kommuner med over 5 000, men ikke over 10 000 innbyggere, skal ha minst 25 medlemmer i kommunestyret.

• Kommuner med over 10 000, men ikke over 25 000 innbyggere, skal ha minst 35 medlemmer i kommunestyret.

• Kommuner med over 25 000, men ikke over 50 000 innbyggere, skal ha minst 49 medlemmer i kommunestyret.

• Kommuner med over 50 000, men ikke over 100 000 innbyggere, skal ha minst 59 medlemmer i kommunestyret.

• Kommuner med over 100 000 innbyggere skal ha minst 65 medlemmer i kommunestyret.

Utvalget vil ikke gå inn på om det bør være maksimumsgrenser, ettersom dette ikke påvirkes i samme grad av strukturendringene, og siden kommunelovutvalget nylig har vurdert spørsmålet.

6.3.3 Flertallsvalg

Utvalget mener det fortsatt kan være behov for å ha egne regler om hvordan valget skal gjennomføres dersom det ikke stilles flere lister. Utvalget mener at dagens regler om flertallsvalg bør videreføres. Utvalget peker også på at det foreslår å senke kravet til antall kandidater på listen, med den hensikt at det kan bidra til å gjøre det enklere for flere partier å stille liste. Den faktiske bruken av flertallsvalg på grunn av mangel på mer enn en liste vil derfor ventelig bli liten.

I tillegg mener utvalget at det bør være mulig for valgstyret å utsette fristen for innlevering av listeforslag dersom kun ett eller ingen listeforslag blir levert inn. I så fall bør det stilles krav om at de som stiller liste, har innhentet samtykke fra kandidatene om å stå på listeforslaget i forkant, slik at kommunen slipper å innhente dette i ettertid.

6.3.4 Felles valgdag

Utvalget har i drøftingen av spørsmålet om felles valgdag for stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg tatt utgangspunkt i at det er ønskelig med høyest mulig deltakelse. Begrunnelsen er at valgdeltakelse er et uttrykk for graden av politisk engasjement og involvering i befolkningen generelt. Høy deltakelse gir også et klart mandat til valgte politikere og legitimitet til politiske beslutninger og til det representative demokratiet. I tillegg kan høy valgdeltakelse indikere at valgdeltakelsen er mer eller mindre lik på tvers av ulike grupper, og dermed bety at den politiske innflytelsen er lik.

Utvalget mener det er ønskelig at velgerne i større grad deltar i demokratiet, og at valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalg øker. Et tungtveiende argument for felles valgdag er at deltakelsen i kommunestyre- og fylkestingsvalg trolig vil øke. På den måten vil effekten av en felles valgdag kunne være at valgte politikere får et klarere mandat, og i tillegg vil høy valgdeltakelse kunne gi større legitimitet til politiske beslutninger og det representative demokratiet. Sammenfallende tidspunkt for alle valg vil også kunne styrke helhetsperspektivet på politikken. Samtidig må en spørre seg om en ønsker økt valgdeltakelse på dette grunnlaget – der en må legge til grunn at færre hadde stemt om det ikke var for koblingen med stortingsvalget.

Flertallet i utvalget (alle unntatt Anundsen) mener at felles valgdag er problematisk med tanke på velgernes totale politiske engasjement, involvering og opplevelse av å ha innflytelse på politikken. Dette henger for det første sammen med at felles valgdag innebærer en lang periode mellom hver gang velgerne kan stille politikerne til ansvar ved valg. De valgte politikerne skal også gjenspeile den politiske stemningen i folket. Utvalgets flertall mener derfor at det er en fordel å holde enten nasjonale eller lokale valg med et rimelig mellomrom. Til dette kommer også konsekvensen for involvering av unge i politikken: Felles valgdag hvert fjerde år vil medføre at enkelte førstegangsvelgere kan være oppimot 22 år gamle før de kan delta i valg.

For det andre er det sannsynlig at rikspolitikken ved felles valgdag i enda større grad vil dominere mediebildet og debatten. Også under dagens ordning viser undersøkelser at velgerne er mest opptatt av rikspolitikk.111 Med tanke på hensynet til høy grad av politisk engasjement og involvering i befolkningen vil det være uheldig dersom lokalpolitikken får enda mindre oppmerksomhet fra riksmedia eller velgerne. At lokalpolitikken risikerer å komme i skyggen av rikspolitikken, taler for å holde valgdagene separate. Det er likevel usikkert hvor negativ virkning felles valgdag vil ha på befolkningens politiske engasjement og involvering i lokalpolitikk, jf. erfaringene fra Sverige. Flertallet mener likevel det må kunne legges til grunn at det er en risiko for at engasjementet og involveringen i lokalpolitikken vil svekkes. Flertallet viser i denne forbindelse til at i dagens ordning er velgernes engasjement for og interesse i norsk lokalpolitikk lokalt fundert.112 Ordningen er på den måten velfungerende med henblikk på å skape engasjement og involvering i lokalpolitikk.

Endelig legger utvalgets flertall vekt på hensynet til kompetanse ved valggjennomføringen. Dersom valg holdes hvert fjerde år, blir det vanskeligere å opprettholde kunnskapen i kommunene om hvordan valg gjennomføres. Utvalgets flertall konkluderer etter dette med at dagens ordning med adskilte valg for stortingsvalg og kommunestyre- og fylkestingsvalg bør videreføres.

Medlemmene Anundsen og Holmås mener høy valgdeltakelse i flest mulig valg er et grunnleggende hensyn som må tillegges stor vekt i vurderingen av om det fortsatt skal være ulike valgår for lokal- og regionalvalg og stortingsvalg. Det er sannsynlig at felles valgdag vil øke valgdeltakelsen generelt, hvilket isolert sett vil styrke demokratiet.

Utvalgsmedlem Anundsen viser videre til at en valgperiode er på fire år, både for kommunestyre- og fylkestingsvalg og for stortingsvalg. I realiteten ansvarliggjøres politikere derfor ved valg bare hvert fjerde år. En antakelse om at velgerne «straffer» eller «belønner» nasjonale politikere og partier ved kommunestyre- og fylkestingsvalget, endrer ikke på dette. Etter dette medlems mening er det derfor ingen grunn til å vektlegge at enkelte kan få et inntrykk av at politikere ansvarliggjøres oftere ved å ha ulike valgår for de ulike valgene.

Ved valg til kommunestyrer og fylkesting vil en ideelt mene at det er politikken som er relevant for den enkelte kommunen og det enkelte fylket, som skal dominere mediebildet og oppmerksomheten om de politiske sakene. Det er ikke tilfellet i dag. Dette medlemmet peker på at rikspolitikken dominerer den politiske agendaen både ved stortingsvalg og ved valg til kommunestyrer og fylkesting. Det er ingen utvikling i retning av at de lokale sakene løftes bedre fram i lokalvalg enn ved stortingsvalg. Snarere går utviklingen i retning av at søkelyset i ytterligere grad rettes mot rikspolitikken og rikspolitikerne. Det er først og fremst bruk av sosiale medier som kan bidra til å motvirke det økende fokus på rikspolitiske saker i lokalvalgkampen, kombinert med aktiv bruk av lokale medier.

Utvalgsmedlem Anundsen mener derfor dagens ordning med andre ord ikke styrker lokaldemokratiet eller interessen for lokale saker nevneverdig. Dette medlemmet mener en ved å innføre felles valgdag for samtlige valg kan bidra til å løfte lokalpolitikken bedre fram enn tilfellet er i dag. Velgerne kan lettere se sammenhengen og helheten i politikken, og lokale, regionale og nasjonale politikere vil bli tvunget til å gjøre det samme. Samspillet mellom politikere på ulike forvaltningsnivåer kan bli styrket, og dette kan bidra til at en får fram ulikheten i forvaltningsnivåenes oppgaver og slik styrke befolkningens opplevelse av å ha innflytelse samlet sett. I tillegg vil en effekt være at rikspolitikerne i større grad kan la seg engasjere av lokale saker i eget valgdistrikt fordi det vil påvirke valget av dem som kandidater direkte. Lokale politikere kan gjennom dette oppleve at folk blir mer opptatt av de sakene som er viktige lokalt, fordi politikere som stiller til valg til Stortinget, ansvarliggjøres i samme valg.

Når en vet at felles valgdag med stor sannsynlighet vil øke valgdeltakelsen i lokal- og regionalvalg, har det i seg selv en viktig effekt på demokratiet. Flere vil delta i utvelgelsen av de få som skal representere oss alle. Utvalgsmedlem Anundsen mener dette er et grunnleggende demokratisk hensyn som ikke kan oppveies av praktiske argumenter eller usikkerhet om hvorvidt det blir noe mer fokus på rikspolitikk i valgkampen.

7 Personvalg

7.1 Innledning

Rekrutteringen av folkevalgte går i Norge gjennom tre ulike stadier før representantene blir valgt. Mobiliseringen og nominasjonen av kandidater er kontrollert av partiene. Avhengig av personvalgordningen vil velgerne så ha ulik grad av innflytelse over selve valget av disse kandidatene.113

Det er i dag ikke mulig å stille som kandidat uten et parti eller en liste eller å stemme på kandidater som ikke står på noen liste.114 Det er dermed partiene som avgjør hvilke kandidater som kan velges, og dette gjøres i to skritt. Partiene finner først fram til mulige kandidater. Når partiene har kartlagt hvem som kan tenke seg å stille til valg, nominerer partiene de kandidatene som blir sett som egnet. Partiene gjør både et utvalg av kandidater blant dem som kan tenke seg å stille, og en prioritering av disse kandidatene ved å rangere dem på listene. Dermed bestemmer partiene både hvem som kan bli valgt, og gjør en prioritering av hvem av disse som partiet mener bør bli valgt. Så lenge det ikke er mulig å stille til valg individuelt, har partiene en avgjørende rolle ved å bestemme hvilke kandidater som får mulighet til å bli valgt.

Det er først helt på slutten at velgerne kan gis mulighet til å påvirke kandidatvalget gjennom personvalg.115 I de tre norske valgordningene har imidlertid velgerne ulik grad av innflytelse. Mens velgerne bare teoretisk sett kan endre partienes nominasjon i stortingsvalgordningen, har velgerne større innflytelse i fylkestingsvalgordningen og kommunestyrevalgordningen. Velgernes valgmuligheter avgrenses imidlertid til partienes listestilling også i disse ordningene og er i ulik grad begrenset, enten gjennom sperregrense i fylkestingsvalgordningen eller gjennom stemmetillegg i kommunestyrevalgordningen. Selv i fylkestings- og kommunestyrevalgordningen beholder altså partiene stor grad av kontroll gjennom å legge premissene for personvalget med nominasjonen og rangeringen av kandidatene.116

7.2 Gjeldende rett og historisk utvikling

7.2.1 Stortingsvalg

7.2.1.1 Gjeldende rett

Stortingsvalg er i dag tilnærmet rent partivalg. Velgerne har mulighet til å endre på rekkefølgen av kandidater, men dette har i praksis ingen betydning for hvem som blir valgt.

Valgloven § 7-2 første ledd bestemmer hvordan en kan endre stemmeseddelen ved stortingsvalg:

Velgeren kan ved stortingsvalg endre rekkefølgen kandidatene er satt opp i på stemmeseddelen. Dette gjøres ved å sette nummer ved kandidatnavnet. Velgeren kan også stryke kandidatnavn ved å gå frem som angitt på stemmeseddelen.

Reglene for kandidatkåringen følger av valgloven § 11-5 første ledd:

Når det er avgjort hvor mange distriktsmandater en valgliste skal ha, fordeler fylkesvalgstyret disse til kandidatene på listen. Kandidater som ikke er valgbare, settes ut av betraktning. Kandidatkåringen foregår på følgende måte: Først telles de navn som er oppført som nr. 1 på stemmesedlene. Den kandidaten som har flest oppføringer blir valgt. Deretter telles de navn som er oppført som nr. 2 på stemmesedlene. Den kandidaten som har flest oppføringer når man legger sammen resultatene fra første og andre opptelling, blir valgt. Opptellingene fortsetter på samme måte inntil alle de representantplassene listen skal ha, er besatt. Oppnår flere kandidater samme resultat, er den opprinnelige rekkefølgen på listen avgjørende.

Disse reglene er utformet slik at retting av listene kun har en teoretisk effekt. Minst halvparten (+1) av et partis velgere i et valgdistrikt må gjøre den samme endringen på stemmeseddelen for at den skal ha betydning. Dette har så langt aldri skjedd.

7.2.1.2 Historisk utvikling

Dagens personvalgordning ved stortingsvalg ble introdusert med innføringen av forholdstallsvalg i valgdistrikter med flere mandater i stortingsvalgloven av 1920. Fram til dette hadde stortingsvalg blitt avgjort ved indirekte valg etter 1814 og senere, fra 1905, ved direkte valg i enmannsdistrikter. Det var først ved innføringen av valgdistrikter med flere mandater at personvalg ble aktualisert. Ordningen som ble valgt, gjorde at denne avgjørelsen primært ble bestemt av partienes nominasjon, men ga altså også velgerne en begrenset mulighet til å påvirke valget ved å endre på rekkefølgen på stemmeseddelen.

I gjentatte offentlige utredninger etter 1920 er personvalgordningen blitt problematisert, og det har blitt foreslått å gjøre om ordningen for å styrke velgernes innflytelse. Både Valgordningsnemnda av 1927 og et mindretall i Valgordningskommisjonen av 1948 foreslo en moderat styrking av velgernes innflytelse, men fikk ikke gjennomslag i Stortinget. I NOU 1973: 38 Personvalg ved stortingsvalg og kommunalvalg ble det foreslått å øke velgerinnflytelsen gjennom endringer i nominasjonsprosessen heller enn i valget. Det ble foreslått nye regler om prøvenominasjoner der alle velgere skulle få delta. NOU 1982: 6 Om en ny valglov brydde seg mindre om personvalg ved stortingsvalg og mente velgerne primært var opptatt av parti og ikke person i stortingsvalg. Utvalget ga derfor uttrykk for at det ikke var nødvendig å endre personvalgordningen ved stortingsvalg.

I NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte ble velgernes manglende innflytelse over hvem som ble valgt, igjen problematisert. Utvalget foreslo å innføre svakt personvalg med en ordning tilsvarende ordningen som ble innført for fylkestingsvalg, men med en sperregrense på 5 prosent (økt til 8 prosent i departementets forslag).117 Dette fikk ikke flertall i Stortinget. Mens et mindretall i kontroll- og konstitusjonskomiteen ønsket å innføre ordningen, mente flertallet at det knyttet seg «stor usikkerhet» til hvilke konsekvenser ordningen ville få, og at et lite mindretall kunne tenkes å få stor innflytelse med en slik ordning.118 Flertallet mente dermed at det var hensiktsmessig å se an konsekvensene av innføringen av den samme ordningen for fylkestingsvalg før en innførte den for stortingsvalg.

I 2010 kom det et representantforslag om at regjeringen skulle foreslå fylkestingsvalgordningen for stortingsvalg på nytt.119 Behandlingen i komiteen ledet til et anmodningsvedtak i 2012 som ba regjeringen «utrede endringer av valgordningen for stortingsvalg slik at velgerne gis mulighet til å påvirke rekkefølgen av partienes kandidater».120 Regjeringen foreslo igjen fylkestingsvalgordningen med en sperregrense på åtte prosent.121 Dette var blant annet basert på en rapport som inneholdt simuleringer om hvordan en personvalgordning ville kunne slå ut, fra Institutt for samfunnsforskning (ISF).122 Dette forslaget ble igjen nedstemt i Stortinget. Motstanden mot forslaget kan deles i to grupper. På den ene siden mente Arbeiderpartiets medlemmer av komiteen at forslaget ville svekke partienes mulighet til å sikre representasjon av ulike grupper, og at forslaget kunne lede til at en liten gruppe kunne få «urimelig stor innvirkning» på personvalget. Disse representantene betvilte dermed de positive effektene av forslaget for demokratiet. På den andre siden var komitemedlemmer som mente det var positivt med økt personvalg, men at den konkrete ordningen som var foreslått, ikke var en god nok løsning. Disse medlemmene ønsket to andre ordninger utredet. Behandlingen i Stortinget ledet dermed til et nytt anmodningsvedtak der regjeringen ble bedt om å komme tilbake til Stortinget med forslag til personvalgordning der to nye ordninger skulle være vurdert.123 Den ene ordningen, foreslått av KrF, var en kombinasjon av kommunestyrevalgordningen og en sperregrense på 8 prosent. Den andre, foreslått av SV, var et vektet stemmetillegg til kandidatene der den første kandidaten ville få størst vekt og hver kandidat etterpå ville få mindre og mindre vekt.124

I gjentatte behandlinger i Stortinget har det altså tilsynelatende vært støtte til å utvide personvalget ved stortingsvalg, men ikke flertall for en spesifikk ordning. Simuleringer av de to ordningene foreslått av KrF og SV er gjennomført av Institutt for samfunnsforskning for utvalget.125

Norge har blitt kritisert for personvalgordningen ved stortingsvalg. OSSE anbefaler en revurdering av den høye terskelen for å endre hvilke kandidater som blir valgt, i rapporten etter valget i 2017.126 Alternativt mener OSSE at ordningen bør fjernes for å unngå at velgerne forespeiles en innflytelse de ikke har i praksis.

7.2.2 Fylkestingsvalg

7.2.2.1 Gjeldende rett

Reglene for fylkestingsvalg er fastsatt i valgloven. Valgoppgjøret er beskrevet i valgloven § 11-10 første ledd, og fordelingen mellom partiene gjøres etter Sainte-Laguës metode med første delingstall 1,4 etter § 11-4. Velgerne har mulighet til å gi personstemmer til kandidater på listen de stemmer på, jf. valgloven § 7-2 andre ledd. De kan gi maksimalt én personstemme per kandidat: «Velgeren kan ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg gi kandidater på stemmeseddelen én personstemme. Dette gjøres ved å sette et merke ved kandidatens navn.»

Valgloven § 11-10 andre ledd beskriver så hvordan kandidatkåringen skal foregå:

Når det er avgjort hvor mange mandater en valgliste skal ha, fordeler fylkesvalgstyret representantplassene til kandidatene på listen. Kandidater som ikke er valgbare settes ut av betraktning. Kandidater på listen som har oppnådd et personlig stemmetall på minst åtte prosent av listens stemmetall, kåres i rekkefølge etter antall mottatte personlige stemmer. Øvrige kandidater kåres på grunnlag av deres rekkefølge på listen.

Personstemmene til kandidatene har altså bare betydning om det er mer enn åtte prosent av listens velgere som gir en kandidat personstemmer. Da vil kandidater med mer enn åtte prosent personstemmer få de første mandatene til et parti etter hvor mange personstemmer de har, før de resterende kandidatene til partiet velges etter rangeringen på listene.

7.2.2.2 Historisk utvikling

Fram til 1975 var det ikke direkte valg til fylkesting. Medlemmene av fylkestinget ble da valgt av kommunestyrene i fylket. Med innføringen av fylkestingsvalg ble det innført samme valgordning som ved stortingsvalg. Det var altså mulig å endre på listene, men dette hadde bare betydning om over halvparten av velgerne til et parti gjorde de samme endringene. Ordningen hadde dermed ikke konsekvenser for hvem som ble valgt inn. I samme periode var det også en ordning som sikret representasjon fra hele fylket ved å endre på hvem som ble valgt fra hvert parti. Denne ordningen reduserte altså betydningen av både personvalget og av partienes rangering av kandidatene.

Forrige valglovutvalg foreslo å innføre en personvalgordning ved både stortingsvalg og fylkestingsvalg. Denne ordningen ga velgerne mulighet til å gi personstemmer til så mange de ville på listen de stemte på, og utvalget foreslo en sperregrense på fem prosent (som ble økt til åtte prosent i departementets forslag).127 Dette ble vedtatt og har vært valgordningen ved fylkestingsvalgene siden 2003.

7.2.3 Kommunestyrevalg

7.2.3.1 Gjeldende rett

Reglene for kommunestyrevalg er fastsatt i valgloven. Siden 1985 har det vært én felles valglov for alle typer valg, valgloven. I tillegg er det bestemmelser i kommuneloven som har betydning for valgordningen for kommunestyrer.

Ved kommunestyrevalg er kommunen valgdistrikt. Selve valgoppgjøret foregår etter valgloven § 11-12 første ledd. Fordelingen av mandater mellom listene gjøres med Sainte-Laguës metode med første delingstall 1,4, på samme måte som ved stortingsvalg etter § 11-4.

Partiene kan gi et stemmetillegg på 25 prosent av stemmene til et begrenset antall kandidater, som beskrevet i § 6-2 tredje ledd:

Ved kommunestyrevalg kan et visst antall av de øverste kandidatene på listeforslaget gis et stemmetillegg. Kandidatene får i så fall et tillegg i sitt personlige stemmetall som tilsvarer 25 prosent av det antall stemmesedler som kommer listen til del ved valget. Avhengig av det antall kommunestyremedlemmer som skal velges, kan forslagstillerne gi stemmetillegg til følgende antall kandidater:

11–23 medlemmer: inntil 4

25–53 medlemmer: inntil 6

55 medlemmer eller flere: inntil 10

Disse kandidatnavnene skal stå først på listeforslaget og med uthevet skrift.

I tillegg kan velgerne gi personstemmer til kandidater på listen de stemmer på, jf. valgloven § 7-2 andre ledd:

Velgeren kan ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg gi kandidater på stemmeseddelen én personstemme. Dette gjøres ved å sette et merke ved kandidatens navn.

Velgerne kan også gi personstemmer til kandidater på andre lister (slengerstemmer), jf. valgloven § 7-2 tredje ledd:

Velgeren kan ved kommunestyrevalg også gi en personstemme til kandidater på andre valglister. Dette gjøres ved å føre disse kandidatnavnene opp på stemmeseddelen. Slik personstemme kan gis til et antall kandidater som tilsvarer en fjerdedel av det antall medlemmer som skal velges til kommunestyret. Uavhengig av kommunestyrets størrelse kan det likevel alltid gis personstemme til minimum fem kandidater fra andre lister. Når velgeren gir personstemme til valgbare kandidater på andre lister, overføres et tilsvarende antall listestemmer til den eller de listene disse kandidatene står oppført på.

På grunn av ordningen med slengerstemmer blir opptellingen litt annerledes enn ved andre valg. Opptellingen av stemmer ved kommunestyrevalg er beskrevet i § 10-6 tredje ledd: «Ved endelig opptelling av stemmesedler til kommunestyrevalget registrerer valgstyret også rettinger velgerne har gjort på stemmesedlene.»

Videre følger det at stemmene omregnes til listestemmer: «Deretter skal valgstyret finne de enkelte listenes listestemmetall. Hver stemmeseddel teller like mange listestemmer som det skal velges medlemmer til kommunestyret.»

Dette antallet listestemmer skal deretter korrigeres for personstemmer til personer på andre lister og til personer på den relevante listen fra andre lister: «Tallet korrigeres for listestemmer avgitt til og mottatt fra andre lister.»

En personstemme til en person som står oppført på en annen liste, vil redusere antallet listestemmer til listen velgeren har stemt på. Hver slenger betyr at en listestemme blir flyttet til en annen liste.

Etter at fordelingen av mandatene er gjort mellom de ulike listene, foretas kandidatkåringen. Summen av partienes stemmetillegg, personstemmer på partienes lister og personstemmer fra andre partiers lister (slengere) blir brukt til å fordele representantplassene på kandidatene på listen, jf. § 11-12 andre ledd:

Når det er avgjort hvor mange mandater en valgliste skal ha, fordeler valgstyret representantplassene til kandidatene på listen. Kandidater som ikke er valgbare, settes ut av betraktning. Kandidater som er satt opp med uthevet skrift, gis det stemmetillegg de har krav på i henhold til § 6-2 tredje ledd, før de personlige stemmer velgerne har gitt til kandidatene telles opp. Deretter kåres kandidatene i rekkefølge etter antall mottatte personlige stemmer. Har flere kandidater fått like mange stemmer, eller ingen stemmer, er rekkefølgen på listen avgjørende.

7.2.3.2 Historisk utvikling

Før 1896 var det flertallsvalg i flermannskretser til formannskapet og representantskapet i kommunene. Fra 1896 ble det mulig å bruke forholdstallsvalg for å velge representantene, men bare dersom et visst antall velgere krevde det. Det var da ubegrensede muligheter til å kumulere kandidater, det vil si til å føre opp kandidatene flere ganger på stemmeseddelen både for listene og for velgerne. Dette ble raskt redusert til en maksgrense på to forhåndskumuleringer per person i 1901.

En ny lov om kommunestyrevalg ble vedtatt i 1925. Her ble muligheten til å kumulere satt til to kumuleringer (dvs. tre oppføringer) per person. I tillegg kunne velgerne selv kumulere kandidater en gang og stryke kandidatene på listene.128 Velgere kunne også føre opp like mange kandidater fra andre lister som det var plasser i kommunestyret, og hver kandidat kunne føres opp like mange ganger som de var ført opp på listen pluss én. Velgerne kunne også føre opp såkalte ville kandidater som ikke stod på noen lister, på stemmeseddelen opp til to ganger. I NOU 1973: 38 ble særlig muligheten til velgeraksjoner problematisert etter erfaringer fra kommunesammenslåinger på 1960-tallet. Utvalget foreslo at adgangen til både slengere og ville stemmer skulle fjernes. I tillegg mente flertallet at kumulasjon skulle endres til et stemmetillegg på 20 prosent, mens mindretallet ønsket 100 prosent.

I den nye valgloven i 1974 ble adgangen til slengere og ville stemmer fjernet, og partiene fikk redusert muligheten til å kumulere til kun én gang per kandidat. Fjerningen av slengere skapte mye motstand, og slengere ble gjeninnført ved valget i 1979. NOU 1982: 6 tok igjen opp utfordringer med slengere. Utvalget viste til at ordningen med ubegrenset antall slengere åpnet for at en kunne påvirke et partis liste uten å overføre listestemmer til partiet.129 Flertallet i utvalget foreslo å redusere antallet slengere til maksimalt fem. I behandlingen i Stortinget ble dette endret, og fra 1983 var det en maksgrense på slengere på en fjerdedel av antallet kommunestyrerepresentanter, med et minimum på fem for de minste kommunene (noe som også er tilfelle i dag).

I NOU 2001: 3 ble det foreslått å beholde personvalgordningen for kommunestyrevalg, men gjøre visse endringer. Både slengere og strykninger ble foreslått fjernet. Begrunnelsen for å fjerne adgangen til å stryke kandidater var at dette kunne gå utover bestemte grupper og dermed kunne ha betydning for partienes rekruttering av kandidater. Utvalget mente også at personvalgordningene ved de ulike norske valgene burde basere seg på positive preferanser, og foreslo en ordning med personstemmer ved alle valg. Når det gjelder slengere, var hovedargumentet at dette var et kompliserende element i ordningen, noe som også ble tatt opp i NOU 1973: 38, og at enklere regelverk kunne lede til økt bruk av personstemmen. Utvalget foreslo samtidig å styrke velgernes innflytelse over personvalget. Det ble foreslått å redusere betydningen av kumulasjon til et stemmetillegg på 20 prosent, slik at stemmetillegg ikke var en garanti for å bli valgt. Partiene skulle bare få mulighet til å gi dette tillegget til to kandidater på listene.

7.3 Nordisk rett

Som det framgår av gjennomgangen av valgordningene i de andre nordiske landene under, skiller den norske ordningen seg ut på flere punkter. For det første har de andre landene likere valgordninger på ulike nivåer enn i Norge. Altså benyttes mer eller mindre den samme ordningen for å fordele mandater mellom partiene og mellom kandidatene i alle tre typer valg. For det andre er den norske ordningen med slengere ikke brukt i noen av de andre landene. Med andre ord er det ikke mulig å stemme på enkeltkandidater på andre lister enn den listen en gir stemmen til. Den svenske ordningen som lar partiene ha åpne lister (og dermed åpner for en form for ville stemmer), kommer nærmest, men heller ikke her er det mulig å påvirke kandidatkåringen hos de andre partiene.

7.3.1 Sverige

Sverige har i dag personvalg med en sperregrense på fem prosent.130 Svenske velgere kan velge å gi én ekstra stemme til en av kandidatene til det partiet de stemmer på.131 Den svenske ordningen har vist seg å ha små konsekvenser, noe som ledet til at sperregrensen også ble senket fra åtte til fem prosent i 2014. Dette skyldes både at den blir brukt i begrenset grad, og at velgerne ofte gir personstemme til kandidater høyt oppe på listen, kandidater som ville ha blitt valgt uansett. I svenske valg vil altså personstemmene først ha betydning for hvem som kommer inn, når en kandidat har fått personstemmer av over fem prosent av velgerne til et parti.

I Sverige brukes tre typer stemmesedler: stemmesedler med parti og kandidatopplysninger, stemmesedler med bare partinavn og stemmesedler uten oppføringer. Velgere som bruker en liste med kandidatopplysninger, kan gi personstemme til en kandidat med et kryss. Er det satt flere kryss, er det den øverste kryssede kandidaten som får personstemmen. Velgere som bruker de andre typene stemmesedler, kan føre opp kandidater selv og regnes som å ha gitt en personstemme til den første av kandidatene. I tillegg har rekkefølgen betydning, som beskrevet under.

Noen partier velger ikke å låse listene sine. Da vil det være mulig å føre opp ville kandidater på stemmeseddelen. Det er ikke mulig å føre opp kandidater fra andre partier. Hvis partiene låser listene, er det kun mulig å føre opp forhåndsanmeldte kandidater.

For å fastsette hvilke kandidater som har blitt valgt, gjennomføres det to utregninger: først av personstemmer og så, hvis nødvendig, av listerekkefølger. Først regnes det ut om noen har fått nok personstemmer til å bli valgt av disse. Grensen for at personstemmer skal telle, er at minst fem prosent av velgerne har gitt denne personen en personstemme (men minimum 50 velgere ved valg til kommunfullmäktige eller 100 ved valg til landstingsfullmäktige). Hvis noen av kandidatene har fått så mange personstemmer, velges disse kandidatene etter hvem som har fått flest personstemmer. Om det gjenstår mandater etter at dette er gjort, blir listerekkefølgen fulgt.132

Ved riksdagsvalget i 2018 fikk 95 av 349 kandidater flere personstemmer enn sperregrensen, men bare 5 av disse ville ikke blitt valgt uten personstemmene. Kandidatene som ble valgt som følge av personstemmer, kom fra små partier eller fra store partier i små valgdistrikter.133 Dette skyldes at de fleste krysser kandidatene høyt på listene, og at det dermed er kandidater som står høyt, som har mulighet til å komme over sperregrensen på fem prosent. For de minste partiene kan dette lede til at førstekandidaten blir byttet ut med en annen høyt plassert kandidat, mens for partier som får inn flere mandater fra hvert distrikt, vil dette ikke være tilfelle fordi kandidater lenger ned på listene som regel ikke får mer enn fem prosent personstemmer.

7.3.2 Danmark

I Danmark er reglene for kommunale og regionale valg og reglene for folketingsvalg relativt like. Ved alle tre typene valg kan partiene velge mellom ulike typer personvalgordninger. Velgerne får en stemmeseddel med en oversikt over alle lister og partier med sine kandidater og stemmer ved å sette et kryss enten ved en liste eller ved en person på en liste. En må altså enten velge liste eller kandidat, men det er ikke mulig å velge å stemme på mer enn en kandidat eller å dele opp stemmen mellom et parti og en kandidat på en annen liste. Den danske ordningen åpner heller ikke for å stryke kandidater.

Ved valg til Folketinget er danske valgdistrikter (storkredser) delt opp i mindre områder (opstillingskreds) der valget gjennomføres. Basert på hvilken ordning partiene velger, kan opplistingen av kandidater på stemmesedlene variere fra opstillingskreds til opstillingskreds innenfor en storkreds. Partiene kan velge mellom to hovedtyper personvalg ved folketingsvalg: sideordnet opstilling og kredsvis opstilling.

Ordningen med sideordnet opstilling fungerer som sterkt personvalg og har blitt mer og mer brukt over tid. Her kan velgerne enten stemme på et parti eller stemme på en kandidat fra et parti (noe som tilsvarer å gi personstemme til denne kandidaten). Når antallet seter hvert parti har fått fra hver storkreds, er bestemt, fordeles setene basert på personstemmer. Først telles personstemmene opp innenfor hver opstillingskreds for hvert parti. Så blir partistemmene (dvs. stemmene til dem som ikke har gitt personstemme) fordelt mellom opstillingskredsens kandidater basert på hvor mange personstemmer de har fått i opstillingskredsen. Deretter summeres alle personstemmene i storkredsen. Mandatene partiet har fått, fordeles så etter antallet personstemmer. Etter en lovendring i 2017 er det også mulig for partiene å kombinere sideordnet oppstilling, med at partiet setter opp en prioritert rekkefølge på stemmeseddelen, og at partiet kan velge at det kun er det personlige stemmetall som avgjør hvilke kandidater som blir valgt.

Ved kredsvis opstilling stiller kandidatene til valg fra opstillingskredser. Her vil alle stemmene til partiet i opstillingskredsen bli regnet som personstemmer for opstillingskredsens kandidat. Velgerne kan også gi personstemmer til kandidater fra de andre opstillingskredsene. Hver kandidat får dermed både de personstemmene de får fra andre opstillingskredser, og alle stemmene gitt til partiet i opstillingskredsen. Kandidater som stiller fra opstillingskredser der partiet får mange stemmer, har dermed en fordel relativt til kandidater fra kredser der partiene har mindre oppslutning (innenfor hver storkreds).

Et parti som har kretsvis oppstilling i alle oppstillingskretsene i storkretsen kan sette opp en partiliste for alle partiets kandidater i storkretsen. Betydningen av personstemmene er mye mindre enn ved sideordnet opstilling. Ordningen innebærer i praksis at partiets kandidater blir valgt i den rekkefølgen partiet har satt opp.

Ved kommunale og regionale valg kan partiene og listene velge mellom to ulike typer personvalg, sideordnet opstilling og partiliste. Siden det ikke brukes storkredser og opstillingskredser ved kommunale og regionale valg, er det kun personstemmene som avgjør ved sideordnet opstilling. Når det gjelder partiliste, fungerer dette likt som ved valg til Folketinget (se over). Dette gir altså partiets rangering stor betydning.

7.3.3 Finland

Den finske personvalgordningen er et ytterpunkt i Norden. I Finland er det obligatorisk personvalg, og velgerne må stemme på enkeltkandidater. Det er dermed ikke mulig å gi noen slengere til andre lister eller å stryke kandidater. Stemmene telles opp slik at kandidatenes stemmer blir gitt til den listen de stiller for. Deretter fordeles mandatene på hver liste etter d’Hondts metode, og det er lov med valgforbund mellom partier. Ved valg til fullmäktige kan lister stilles av partier, av valgforbund mellom partier, av en enkeltliste og av en valmansförening, som er en liste organisert rundt én kandidat. Når det er klart hvilke lister som har krav på mandater, blir disse fordelt mellom kandidatene etter hvem som har fått flest personstemmer. Kandidatene stiller likt innenfor et valgforbund, og det er ikke relevant hva andre kandidater fra samme parti innenfor valgforbundet har fått av stemmer. Altså trenger ikke valget av kandidat innenfor valgforbundet avspeile hvilket av partiene som har fått flest stemmer, dette avgjøres bare av personstemmene.

7.4 Sentrale hensyn

Her gis en overordnet beskrivelse av hva personvalg er, hvilke hensyn som bør vurderes, og hvilke andre mekanismer som kan brukes til å ivareta de samme hensynene.

Personvalg er tett knyttet til hvilken type rolle representantene skal ha i parlamentet, og synet på disse rollene har endret seg over tid.134 Tidlig i utviklingen av europeiske demokratier var tillitsmannsrollen et sentralt ideal. Representanten skulle være uavhengig og ta beslutninger basert på egne oppfatninger. Dette bygde på en forståelse av representantene som mer kvalifisert enn velgerne og vektla representantenes egnethet til å ta de riktige beslutningene. Tillitsmannsrollens frie mandat stod i sterk kontrast til delegatrollens bundne mandat. Ifølge dette idealet skulle representantene rette seg etter oppfatningen til velgerne i sitt distrikt, og det er dermed valgdistriktet og velgernes interesser som står sentralt.

Med framveksten av partivesenet har det norske demokratiet, sammen med de fleste andre demokratier, gått i stadig sterkere retning av at representanter fungerer som partidelegater. Velgerne stemmer på partier med partiprogram, og hvem som skal representere partiene, bestemmes fullt og helt av partienes nominasjonsmøter. Representantene på Stortinget følger så partiprogrammet og stemmer sammen med sine partigrupper i de aller fleste saker, og det er partiene som stilles til ansvar i valg, heller enn enkeltpolitikere. Denne ordningen er effektiv for å aggregere velgernes politiske holdninger. Partiprogrammene gjør at velgerne på forhånd vet hvilken politikk partiene vil føre, og de kan dermed velge det partiet de er mest enige med. Samtidig er det andre aspekter ved det representative demokratiet som denne modellen ikke fanger opp like godt.

I dagens stortingsvalg er personvalg og partivalg koblet helt sammen. Når velgerne har valgt parti, følger personen med, og velgerne kan ikke velge hvilken person som skal representere partiet. Hvis velgerne oppfatter at sitt partis kandidater er lite egnet til å sitte på Stortinget (en dårlig tillitsmann) eller ikke arbeider for valgdistriktets beste (en dårlig delegat), må de stemme på et annet parti. Velgerne har heller ikke noen mulighet til å ansvarliggjøre representanten som er valgt, uten å skifte parti.

Et siste hensyn som ofte er sentralt i nominasjonsprosessene, og som ikke blir overlatt til velgerne, er den deskriptive representasjonen. Velgere kan ønske å ha representanter som likner seg selv. De fleste partiene tar hensyn til dette i nominasjonsprosessene sine. De sikrer at listene har en viss bredde og inkluderer kandidater med ulike bakgrunner. Velgerne har ingen mulighet til å påvirke dette. Ofte kan det også problematiseres om det er likegyldig hvem som blir valgt, for den politikken partiet fører. Ulike kandidater fra samme parti kan tenkes å mene ulike ting. Dermed kan også valget av kandidat påvirke hvilken politikk som blir ført.

Å styrke personvalget vil øke velgernes innflytelse over hvem som blir valgt. Med personvalg vil velgerne ikke bare påvirke hvilken politikk som skal føres, men også hvilke politikere som skal jobbe for denne politikken. Dette kan sees som en utvidelse av demokratiet.

7.4.1 Nominasjon og personvalg

Valgordningen har betydning for hvem som bestemmer hvilke personer som skal representere hvert valgdistrikt. Ulike grupper har innflytelse over valget av person med ulike ordninger. Her diskuteres dette med henblikk på hvor mange som deltar i utvelgelsen, og på hvem disse personene er.

I dag er det partienes nominasjonsmøter i hvert valgdistrikt som bestemmer hvem som blir valgt inn på Stortinget fra hvert parti. Siden velgerne ikke kan endre listene, er rangeringen av kandidater på valglistene avgjørende for hvem som blir valgt. Også ved fylkestings- og kommunestyrevalg har rangeringen eller stemmetillegget mye å si. Både størrelsen på fylkeslagene og ordningen hvert enkelt lag bruker for å bestemme sine lister, varierer mellom partier og mellom valgdistrikter.

I NOU 1973: 38 Personvalg ved stortingsvalg og kommunalvalg ble nominasjonsprosessen problematisert, og utvalget var særlig bekymret over den lave deltakelsen i nominasjonsprosessen. Utvalget foreslo at det skulle være krav om skriftlige prøvenominasjoner der alle velgere kunne delta. I tillegg spesifiserte utvalget regler for hvordan partiene skulle gjennomføre nominasjonsmøtene, men ingen av disse forslagene gikk gjennom i Stortinget. Utfordringen med at valgordningen gir makt til små grupper, har ikke blitt mindre siden utvalget kom med sine forslag. I 2017 var omtrent sju prosent av velgerne medlemmer av politiske partier, og denne andelen har sunket over tid.135 Dagens ordning gir altså stor makt til små grupper av politisk aktive i hvert valgdistrikt.

Som nevnt i innledningen av kapitlet vil personvalg inngå i den siste fasen av valget av representanter. Selv med «sterkt» personvalg vil partiene med nominasjonen av kandidater som kan bli valgt, kontrollere de to første fasene, mobiliseringsfasen og nominasjonsfasen. Når det gjelder valget mellom kandidatene som partiene har nominert, kan en «sterk» personvalgordning i prinsippet lede til at det er små grupper som bestemmer på velgersiden. I dagens ordning for kommunestyrevalg kan én velgers retting av listene være nok til å endre hvem som blir valgt inn (om ingen andre gjør endringer). Ved å innføre personvalg ved stortingsvalg får velgerne større innflytelse over valget av kandidater enn de har i dag. Antallet velgere som er nødvendig for å endre resultatet, er avhengig av hvor mange som retter på listene, og av hvilke regler som lages for sperregrenser eller stemmetillegg.

Andelen av velgerne som benytter muligheten til å personstemme, varierer mellom de ulike typene valg i Norge. I kommunestyrevalg har andelen som bruker personstemmen, økt over tid, og ved valget i 2015 var det nesten halvparten av velgerne (47 prosent) som rettet på stemmeseddelen.136 Ved fylkestingsvalg er andelen lavere, og litt over 20 prosent rettet på listene i 2015. Ved stortingsvalg, der personstemmene ikke har betydning, rettet likevel 12 prosent av velgerne på listene i 2013,137 og en kan anta at denne andelen vil stige om en innførte reelt personvalg.138 Mer utstrakt bruk av personstemmer i lokalvalg ser ut til å være et generelt funn internasjonalt, og velgerne bruker også personstemmen mer i mindre kommuner enn i større. Dette kan forklares med at personlig kjennskap til kandidatene øker deltakelsen i personvalget.

Analyser av hvem som bruker personstemmen, finner at det ellers er små forskjeller mellom ulike velgergrupper.139 Hverken kjønn, alder eller utdanning har betydning for om en bruker muligheten til å personstemme. Personer med innvandrerbakgrunn er derimot en gruppe som bruker personstemmen i større grad enn andre.140 Politisk interesse synes også å spille inn, og de som er mer interessert i politikk, kan mer om det politiske systemet, er partimedlemmer eller selv står på lister, bruker muligheten til å endre på listene mer enn andre.141 Samtidig kan det se ut som at de med lavere utdanning og mindre kunnskap om politikk er mer opptatt av person relativt til parti enn andre, selv om dette er en gruppe som bruker stemmeretten mindre enn andre.142

Dagens stortingsvalgordning legger all makt over valget av stortingsrepresentanter til partiene. Dette avspeiler det partisentriske demokratiet i Norge og sikrer partienes posisjon. Samtidig har partiene over tid opplevd en nedgang i medlemskap. Det er dermed stadig færre som har mulighet til å delta, og som faktisk deltar i prosessene rundt hvilke personer som representerer dem. Dette kan være et argument for å flytte denne makten vekk fra partiene og slik sikre en bredere demokratisk innflytelse over personvalget. Samtidig kan det også være et argument for ikke å ta fra allerede svekkede partier en sentral funksjon.143

Det kan diskuteres hvor stor svekkelse det vil være av partiene å innføre et begrenset innslag av personvalg. Partiene vil fortsatt bestemme hvilke kandidater velgerne skal stemme over, og vil slik fungere som portvoktere for konkurransen om personstemmer. Forskning viser også at velgernes personstemmer i stor grad følger partienes rangering på listene. Dette kan blant annet skyldes at partiene plasserer sine beste kandidater høyt, og at velgerne er enige i partienes vurderinger.144 Som beskrevet over bruker også partiene i dag ressurser på å sette sammen lister som dekker ulike hensyn, selv om det ofte bare er toppkandidaten(e) som vil ha mulighet til å bli valgt. Det ser altså ikke ut til at partiene kun bryr seg om de personene de får inn, men også om at listene skal være representative.145

7.5 Konsekvenser av økt personvalg

Med personvalg får velgerne større innflytelse over hvem som blir valgt. Demokratiet blir dermed utvidet fra bare et valg mellom partier til også å være et valg mellom ulike representanter for disse partiene. På den ene siden kan dette gi velgerne innflytelse over hvem som velges, og påvirke hvilken sosial bakgrunn representantene har, såkalt deskriptiv representasjon. Velgerne får altså innflytelse over hvem som skal representere dem, og ikke bare hvilken politikk de skal føre. En innføring av personvalg leder til at velgerne kan få uttrykke sine meninger om kandidatenes bakgrunn og påvirke den sosiale representasjonen. Som det vil bli diskutert under, har det tidligere blitt problematisert at dette kan påvirke sosial representasjon negativt og øke skjevheter i sammensetningen av representanter, selv om det er lite som tyder på at dette vil skje ved en innføring av personvalg ved stortingsvalg.

På den andre siden kan også politikken som føres, bli påvirket av valget av representanter. Ofte går det politiske skiller innad i politiske partier, og det er ikke sikkert at velgerne er enige med nominasjonsmøtenes valg av kandidater. Personvalget er dermed ikke nødvendigvis uten politiske konsekvenser. Ved å utvide velgernes innflytelse over personvalget kan velgerne også få mulighet til å påvirke hvilken politikk partiet skal føre, og hvilke saker som skal prioriteres. Med den lave andelen partimedlemmer kan dette være en måte å utvide partidemokratiet fra medlemmer til velgerne på.

Den viktigste konsekvensen av utvidet personvalg er at det kan endre hvem som blir valgt, selv om personstemmene som regel støtter opp under nominasjonsrekkefølgen. Ved at velgerne også får innflytelse over hvem som blir valgt, kan andre kandidater bli valgt enn det som er tilfellet i dag. Dette kan lede til at kandidater kan bli valgt selv om de kan framstå som usikre kort for fylkespartiene. For partier som får inn få representanter fra et valgdistrikt, kan det å satse på slike kandidater framstå som risikabelt. Med en ordning der velgerne avgjør hvilken kandidat som blir valgt, kan derimot det å sette opp flere kandidater med ulik profil være en styrke, og dette kan gi kandidater muligheter de ikke får i dagens system. Personvalg kan dermed lede til politisk fornying.

Forskningen på personvalg har trukket fram ulike konsekvenser. Personvalg kan tenkes å ha konsekvenser for kvinnerepresentasjon, for geografisk representasjon og for representasjon av minoriteter. I tillegg kan det tenkes å påvirke valgdeltakelsen, oppslutning om demokratiet, representantenes tilknytning til valgdistriktet relativt til parti og til en personifisering av politikken. Som det framgår under, er det lite som tilsier at å innføre personvalg vil få store konsekvenser. Personvalg har ikke blitt funnet å påvirke valgdeltakelsen, partidisiplinen, oppslutningen om demokratiet eller lede til en utstrakt personifisering av politikken. Når det gjelder sosial representasjon, ser det ut til at personvalg ikke vil endre kjønnsbalansen nevneverdig, men kanskje ha større betydning for representasjonen av minoriteter (og i spesielle tilfeller for geografisk representasjon).

7.5.1 Oppslutning om demokratiet

Det har vært foreslått at personvalget kan lede til økt oppslutning om demokratiet fra velgernes side.146 Personvalget kan sees på som en utvidelse av de demokratiske rettighetene til velgerne, og det kan tenkes at en slik politisk fornyelse leder til økt oppslutning om demokratiet. Renwick og Pîlet finner ikke støtte til dette. I deres studie av europeiske land som har innført personvalg, finner de ingen sammenheng mellom personvalg og oppslutningen om demokratiet. Dette kan tolkes på flere måter, og det kan tenkes at velgerne ikke opplever at personvalg er et godt svar på deres politiske ønsker, at velgerne ikke har forstått endringene, eller at de ikke legger godt nok merke til endringen når den skjer.

Samtidig er det mulig at personvalg ikke har betydning direkte etter innføringen, men heller har betydning når demokratiet møter nye typer utfordringer. Innføring av personvalg kan altså tenkes å gjøre demokratier bedre rustet i møtet med politiske skandaler eller liknende situasjoner der nettopp valget av person blir viktig. Som det vil bli diskutert i punkt 7.5.7 om personifisering av politikken, gjør en innføring av personvalg at valget av parti og valget av kandidat blir frikoblet fra hverandre. I dag er det ikke mulig å velge parti uten å støtte toppkandidaten(e) til dette partiet, og i situasjoner der en toppkandidat er innblandet i en politisk skandale, står velgerne overfor et dilemma. Ved å innføre personvalg vil ikke dette være et like stort problem fordi velgerne kan uttrykke støtte til andre kandidater på listen. Det kan altså tenkes at personvalget kan gjøre at velgerne blir mindre misfornøyde med selve valget i slike situasjoner.

7.5.2 Sosial representasjon

Nominasjonsmøtene balanserer ofte ulike hensyn slik at listene inneholder kandidater som speiler befolkningen i valgdistriktet. Det er særlig geografisk representasjon, det vil si at ulike deler av valgdistriktet skal være representert, aldersmessig sammensetning og kandidater av begge kjønn som blir vektlagt av nominasjonskomiteene.147

Selv om partiene balanserer ulike hensyn når de setter sammen listene, blir ikke dette nødvendigvis reflektert i sammensetningen av mandater. Mange lister får kun valgt inn én kandidat på Stortinget. Dermed er det førstekandidaten som har betydning og ikke den bredere sammensetningen av listene. Siden partienes lister ikke koordineres mellom fylkene på nasjonalt nivå eller mellom partiene i et fylke, betyr dette at mandatene som faktisk blir valgt inn, kan ha en annen sammensetning enn det hver enkelt valgliste har hver for seg.

Både ved stortingsvalget i 2017 og ved fylkestingsvalget i 2015 var det tilnærmet kjønnsbalanse på listene til de partiene som fikk mandater.148 Ved kommunestyrevalget i 2019 var kvinneandelen blant alle kandidatene 43 prosent. På Stortinget ledet den jevne kjønnsbalansen blant kandidatene til en kvinneandel på 41 prosent blant innvalgte representanter i 2017. Dette er historisk sett den høyeste andelen kvinner i Stortinget, opp fra 40 prosent i periodene 2009–2013 og 2013–2017, men fortsatt under en jevn kjønnsbalanse og under den balansen som finnes på de enkelte valglistene til fylkespartiene. Ved fylkestingsvalg er det mindre forskjell mellom sammensetningen av kandidater på listene og blant valgte representanter. Her er det en reduksjon i kvinneandelen på ett prosentpoeng mellom listene (45 prosent) og valgte representanter (44 prosent). Dette henger sammen med at valgdistriktene (fylkene) er større, og at hver av listene dermed får inn flere representanter enn listene får fra hvert valgdistrikt i stortingsvalg, og at kjønnsbalansen dermed ikke er så avhengig av førsteplassene.

Forskjellen i kjønnsbalanse mellom kandidatene og innvalgte på Stortinget reflekterer blant annet at førstekandidatene oftere er menn (58 prosent) enn kvinner (42 prosent).149 En økning i størrelsen på valgdistrikter kan dermed tenkes å øke kjønnsbalansen noe siden dette vil lede til at partiene får valgt inn flere kandidater. Det er også mindre kjønnsforskjeller ved fylkestingsvalg, der det oftere blir valgt inn flere representanter per parti i hvert distrikt. Den positive sammenhengen mellom partistørrelse, det vil si antall mandater per parti i valgdistriktet, og kjønnsbalanse er et gjennomgående funn i litteraturen internasjonalt.150 Større regioner og flere partier som får inn mer enn ett mandat ved stortingsvalg, kan tenkes å lede til en bedre kjønnsbalanse på Stortinget.151

Personvalg kan også påvirke den sosiale og geografiske sammensetningen. Dette gjelder hvis det er systematiske forskjeller i hvem som får personstemmer, og hvem som ikke får det. Det er særlig geografi og kjønn som har vært vektlagt i undersøkelser av personvalg, og det er ikke entydige resultater i forskningslitteraturen. Til en viss grad er det forskjeller på ulike politiske nivåer, med størst konsekvenser på lavere nivåer i Norge. Ved norske kommunestyrevalg har en funnet at personvalgordningen har en negativ effekt for kvinnelig representasjon, og færre kvinner blir altså valgt inn enn det som hadde vært tilfelle uten personvalg.152 Dette har vært en sammenheng som har avtatt noe over tid, og som en finner igjen i Sverige.153 En hovedtendens synes å være at menn i snitt står høyere på listene, og at velgerne oftere gir personstemmer til dem som er plassert høyt på listene, noe som leder til at flere menn blir valgt. Tilsvarende ser det ut til at menn får flere personstemmer fordi de ofte har mer erfaring fra før.154

For fylkestingsvalg har personvalgordningen ikke hatt noen særlig betydning fordi den i liten grad leder til endringer i hvem som blir valgt. De aller fleste som klarer å oppnå flere personstemmer enn sperregrensen på åtte prosent, står på plasser som ville blitt valgt også uten personstemmer (eller de står på lister som ikke får mandater).155 Samtidig kan det tenkes at de som får mange personstemmer, vil oppleve at de har et sterkere personlig mandat. Når det gjelder stortingsvalg, ser heller ikke denne sammenhengen mellom kjønn og personstemmer ut til å være like tydelig som i kommunestyrevalg. I simuleringene av ulike personvalgordninger til Bergh mfl. og Bergh og Saglie ser ikke kjønnsbalansen ved stortingsvalg ut til å bli påvirket av personvalg.156 Bergh og Saglie får for eksempel resultater som varierer mellom en reduksjon på én kvinne og en økning på tre i deres simuleringer.157 Disse resultatene samsvarer med resultater fra andre land.158 Ved valg til Folketinget i Danmark, med en sterk personvalgordning, er det ikke kjønnsforskjeller i hvem som får personstemmer. Den svenske valgordningen ser heller ikke ut til å lede til endringer i kjønnsbalansen. Der er valgordningen relativt lik norske fylkestingsvalg, og det er også få mandater som blir valgt på grunn av personstemmer.159

7.5.3 Velgeraksjoner og geografisk representasjon

Når det gjelder geografisk sammensetning, har det vært enkelte tilfeller av organisert retting av lister ved kommunestyrevalg for å støtte kandidater fra et område i kommunen (såkalte kupp eller retteaksjoner). Effekten av organisert retting vil avhenge av hvor mange av de andre velgerne som benytter seg av muligheten til å endre på listene, og av hvor sterk eller svak personvalgordningen er. Det er uansett sannsynlig at det er lettere å gjennomføre organisert retting i valg med færre velgere og dermed lettere ved kommunestyrevalg enn ved stortingsvalg. De gangene geografiske retteaksjoner skjer, er det primært fordi det har vært politiske prosesser i forkant som har gjort geografi til en viktig skillelinje i en kommune. Tidligere retteaksjoner har for eksempel hatt utspring i skolenedleggelser.

Både valgordningen ved fylkestingsvalg og ved kommunestyrevalg gjør slike retteaksjoner mulig, men det er særlig fylkestingsvalgordningen som åpner for at en retteaksjon kan ha stor effekt, selv om dette ikke har skjedd så langt. Sperregrensen på åtte prosent kombinert med et fritt antall personstemmer åpner for at en gruppe på åtte prosent av velgerne til et parti kan endre hele rekkefølgen til valglisten til partiet (så lenge ikke det er noen andre kandidater som oppnår mer enn åtte prosent av velgernes personstemmer).160 Til tross for stor oppmerksomhet rundt fylkessammenslåingene før fylkestingsvalget i 2019 var det ingen tegn til geografiske retteaksjoner. Selv om det var tilfeller av listeretting med konsekvens for sammensetningen av fylkestinget, var det ikke slik at det ble endringer av store deler av en liste på grunn av fylkestilhørighet.

7.5.4 Minoriteter og innvandrere

En gruppe som ser ut til å tjene på personvalg, i hvert fall når det ikke er mulig å stryke, er kandidater med minoritets- eller innvandrerbakgrunn. De senere år har velgeraksjoner også blitt brukt i omtalen av kommunestyrevalg der flere personer med innvandrerbakgrunn har blitt valgt inn i kommunestyrene som følge av personstemmer. Velgere med innvandrerbakgrunn gir personstemmer oftere enn andre, og selv om dette er en gruppe med generelt lav valgdeltakelse, er andelen som gir personstemmer i kommunestyrevalg, mye høyere i denne gruppen. Bergh og Bjørklund viser at innvandrere ved kommunestyrevalget i 2007 brukte muligheten til å personstemme dobbelt så ofte som andre velgere i en del store kommuner og en halv gang oftere enn andre i mindre kommuner.161 Dette avspeilet seg også i valgresultatet, og innvandrerkandidater tjener på personstemmer i valg med dagens ordning uten strykninger.162

Det kan problematiseres om disse situasjonene bør beskrives som velgeraksjoner. For det første er det liten grunn til å tro at kandidatene har mottatt personstemmer fra de samme velgerne. Heller er det sannsynlig at velgere med ulik landbakgrunn har støttet kandidater med samme landbakgrunn som de selv har. At mange med innvandrerbakgrunn kommer inn på grunn av personstemmer, er dermed en konsekvens av stemmene til flere ulike grupper, heller enn av én felles velgeraksjon til støtte for innvandrerkandidater.

7.5.5 Valgdeltakelse

Man kan tenke seg at valgdeltakelsen både kan øke eller synke med styrket personvalg. På den ene siden kan personvalg mobilisere velgerne og skape økt engasjement rundt valget. På den andre siden kan partiene oppleve det som mindre viktig å mobilisere velgerne når de ikke er sikre på hvem som blir valgt. Kronglete og kompliserte ordninger kan også gjøre at velgerne opplever barrieren for å stemme som høyere enn uten personvalg. Bergh og Haugsgjerd har gjennomgått litteraturen om valgdeltakelse og valgordninger for utvalget.163 De viser at funnene spriker i flere retninger, og at flere studier ikke finner noen sammenheng mellom personvalg og valgdeltakelse.164 Det er mulig at det er en positiv sammenheng, men effekten er uansett liten og varer muligens kort etter en endring. Sannsynligvis vil en slik effekt også være avhengig av at ordningen ikke blir for komplisert, i hvert fall vil dette ha betydning for oppslutningen om personvalget.

7.5.6 Tilknytning til parti eller til distrikt

Et sentralt argument for personvalg er å øke nærheten mellom velger og representant. Om velgerne får sterkere innflytelse på hvem som skal representere dem, kan dette skape et sterkere bånd til velgerne. Kandidatene kan tenkes å bli mer avhengige av å drive valgkamp lokalt og å holde et tettere bånd til velgerne i løpet av en valgperiode. I dagens stortingsvalgordning er valget av kandidater i praksis kun avhengig av plassering på valglistene fra partiene. Samtidig er det lite som tyder på at de lokale fylkeslagene til partiene vil se seg tjent med å ha politikere som ikke tar hensyn til lokale behov og ønsker. Selve nominasjonsprosessen kan dermed forventes å opprettholde liknende hensyn til koblingen til valgdistriktet.

På grunn av store forskjeller i hvor sikre partienes mandater er ved stortingsvalg, har også partier satt sentrale politikere på sikre plasser i valgdistrikter de ikke har noen klar tilknytning til. Partienes behov for å få inn sine sentrale politikere har dermed trumfet velgernes tilknytning til sine representanter på Stortinget. Selv om representantene har mandatet sitt fra et valgdistrikt, kan det være tilfeller hvor koblingen til velgerne i distriktet er relativt begrenset.

Samtidig er dagens politiske system bygd rundt sterke partier. I Stortinget gjennomføres voteringer etter partilinjer, og det er høy partidisiplin.165 Det er mulig at makten partiene har over hver enkelt stortingsrepresentant, vil bli redusert med innføring av personvalg. Stortingsrepresentanter som enten har blitt valgt inn på grunn av personstemmer, eller som har et stort antall personstemmer i ryggen, kan ha en annen rolleoppfatning enn dagens stortingsrepresentanter. Samtidig viser forskning at dagens norske representanters vektlegging av partirollen er på nivå med svenske og danske representanters, selv om Danmark har sterkt personvalg.166 Finske representanter legger derimot mindre vekt på partirollen, men har likevel en høy grad av partidisiplin (om enn noe lavere enn Norge).

7.5.7 Personifisering av politikken

En mulig konsekvens av økt grad av personvalg kan være et større personfokus i valgkampen, det vil si at kandidatene blir viktigere relativt til partiene. I Finland, som har hatt obligatorisk personvalg siden 1955, har det over tid vært en viss økning i velgere som sier de velger parti basert på kandidat, sammenliknet med andelen som vektlegger partiet.167 I samme periode har det i Sverige vært motsatt, med en nedgang i kunnskap om kandidatene siden 1956, en trend som ikke endret seg etter innføringen av personvalg i 1998.168 Økt personfokus synes likevel å være en generell trend i tiden, også i Norge uten personvalg. Samtidig er det tegn som tyder på at dette personfokuset ikke er generelt, og på at det heller ikke dekker et stort antall kandidater. Trenden i for eksempel Belgia er at det er færre sentrale politikere som får mye oppmerksomhet, mens kandidater lenger ned på listene blir oversett.169 Det er også hovedsakelig toppkandidatene som får personstemmer.

Det er tydelige forskjeller mellom norsk (og svensk) valgkamp og valgkampen i Finland og Danmark. Personlige kampanjer er vanlig i de siste to landene, og kandidatene samler inn midler selv. I Finland har dette ledet til et eget lovverk om finansiering av personlig valgkamp. Selv om personvalg synes å lede til et økt behov for å markere seg også for kandidater som ikke er sentrale rikspolitikere, har innføringen av personvalg hatt en begrenset effekt i Sverige.170 Mengden personlig valgkamp avhenger også av partienes makt over nominasjonsprosessen og over finansieringen. Når partiene kan kontrollere disse, blir det mindre personalisert valgkamp.171

En mulig bekymring er at økt grad av personvalg vil lede til nominering og valg av personer som er kjent fra andre steder enn politikken. I Finland har det vært tilfeller der nominasjon av kjendiser på listene har fått stor oppmerksomhet. Studier finner likevel at det fortsatt er partiene som har kontroll. Det er de som eventuelt nominerer kjendiser, og som tjener på personstemmene kjendisene får.172 Det er grunn til å tro at kjendiseffekten vil være liten med en endring av en norsk ordning. For det første kan partiene allerede i dag nominere kjendiser på førsteplass på listene sine om de vil, men de har ikke gjort dette i noen utstrakt grad. Det finske systemet med obligatorisk personstemme skiller seg også fra det norske ved at en må stemme på en person, noe som kan tenkes å styrke betydningen av å velge kjendiser som kandidater. I en studie av betydningen medieoppmerksomhet har for personstemmer i valg i Oslo, finner også Langsæther mfl. at mediedekning leder til flere personstemmer,173 men dette er tilfelle bare når dekningen gjelder politikk, og ikke når den gjelder andre temaer. Kjendiseffekten på personstemmer synes altså å være liten.

Argumentet om at personvalg leder til personifisering, kan også snus på hodet. Med dagens valgordning er det gitt hvilke kandidater som kommer til å bli valgt fra hvert parti om partiet får nok stemmer. Partivalget får dermed automatisk betydning også for hvem som velges. En kan ikke stemme på et parti uten å støtte toppkandidaten(e). Har en sterke (negative) meninger om toppkandidatene, må en dermed vurdere hvor viktig dette er relativt til politikken en ønsker gjennomført. Med en valgordning der en kan gi personstemmer, er dette i mindre grad tilfelle. Da kan en gi uttrykk for hvilke kandidater en ønsker å få valgt, og det er ikke gitt hvem som blir valgt inn fra en liste. Dette er særlig relevant i det norske systemet fordi partistemmer i et valgdistrikt har betydning for utjevningsmandater som kan komme fra andre valgdistrikter, og dermed for partiets totale antall representanter. Personstemmene kan altså fungere som en ventil for velgere som opplever at et partis førstekandidat i valgdistriktet ikke er spiselig, men som fortsatt ønsker partiets politikk på landsplan.

7.6 Utformingen av personvalgordningen

7.6.1 Sperregrense, stemmetillegg og antallet personstemmer

Det er flere mulige måter å innrette personvalg på. Ved sterkt personvalg er det kun velgerne som har innflytelse over hvem som blir valgt. Som det framgår over, er dette brukt i Finland og er en av flere mulige ordninger partiene kan velge i Danmark. I svakere versjoner av personvalg er det særlig to typer virkemidler som brukes for å begrense velgernes innflytelse. På den ene siden brukes det sperregrenser som gjør at personstemmer bare har betydning når det er et tilstrekkelig stort antall av velgerne som gir personstemmer. Dette er modellen som brukes i Sverige og ved fylkestingsvalg i Norge. På den andre siden kan partiene gi et stemmetillegg. Da vil de kandidatene som får et stemmetillegg av partiet, fra start ha større sannsynlighet for å bli valgt. Dette er modellen vi har ved norske kommunestyrevalg.

De to typene svakt personvalg kan bli sett som svar på to ulike problemstillinger. Sperregrenser reduserer muligheten til at små grupper velgere kan avgjøre hvem som blir valgt. For at retting av lister skal ha betydning, må de ha støtte i en større gruppe velgere. Dette reduserer sannsynligheten for at organiserte retteaksjoner vil lykkes. Kommer en derimot først over sperregrensen, er det så fritt fram til å endre listene. Stemmetillegg gir på den andre siden ekstra vekt til rangeringen som er gitt av partiene. Her er utgangspunktet at en antar at velgerne som ikke gjør rettinger når de stemmer, ønsker listene slik de står. I tillegg får partiene en viss kontroll med hvem som blir valgt. Stemmetillegget kan innrettes på ulike måter. Det er mulig å ha et flatt tillegg til en gruppe kandidater, og det er mulig å ha et progressivt system der kandidatene får større tillegg jo høyere de er plassert på en liste. Konsekvensene av disse begrensningene vil være avhengige av hvordan personvalgordningen er innrettet, og varierer med partistørrelse og med størrelse på valgdistriktene.

En sperregrense har hovedsakelig betydning for partier som får mange mandater.174 For små partier som får inn en eller to kandidater, har sperregrensen liten betydning. For disse listene vil hvem som blir valgt, bli avgjort av hvem av toppkandidatene som får flest personstemmer. Toppkandidatene vil som regel få nok personstemmer til at selv en sperregrense slik som i fylkestingsvalg (åtte prosent) eller svenske riksdagsvalg (fem prosent) har liten betydning.175 For partiene som får valgt flere representanter, har sperregrensen større betydning. For disse partiene vil konkurransen om mandatene stå mellom kandidater lenger ned på listen, og disse kandidatene vil sjelden klare å komme over en sperregrense.

Betydningen av stemmetillegg, enten i form av et flatt eller progressivt system, vil være avhengig av innretningen av systemet. Konsekvensene av en kommunestyrevalgordning med et flatt stemmetillegg vil avhenge av om det er flere kandidater som blir valgt enn de som får stemmetillegg. Hvis det er flere plasser enn det er kandidater med stemmetillegg, vil konkurransen begrenses til dem som ikke har stemmetillegg, og om det er færre plasser enn det er kandidater med stemmetillegg, vil konkurransen begrenses til dem som har stemmetillegg. Et progressivt system med stemmetillegg vil mer sannsynlig begrense konkurransen til å stå mellom den siste kandidaten som ville fått plass uten personstemmer, og kandidatene rett under denne på listen. Større hopp oppover vil være mindre sannsynlige.

Antallet personstemmer velgerne gir, har også betydning for hvordan personvalgordningen fungerer. Dette er et sentralt skille mellom fylkestingsvalgordningen og den svenske valgordningen og gjør potensialet for velgeraksjoner større i fylkestingsvalgordningen, noe som er grunnlaget for deler av kritikken mot ordningen. Mens en gruppe på fem prosent i den svenske ordningen kan få én kandidat valgt om ingen andre gir personstemmer, vil en tilsvarende gruppe på åtte prosent i den norske fylkestingsvalgordningen kunne bestemme alle kandidatene som blir valgt fra en liste.

7.6.2 Regler for stemmetillegg

Reglene for stemmetillegg ved kommunestyrevalg ble endret etter NOU 2001: 3 og gikk fra å være en kumuleringsordning (med 100 prosent stemmetillegg) til en ordning med 25 prosent stemmetillegg (utvalget foreslo 20 prosent). Utvalget foreslo også å redusere antallet som kunne få stemmetillegg, til to personer på listen, men dette ble endret til en ordning med tre ulike nivåer, med fra fire til ti basert på hvor mange medlemmer det er i kommunestyret

Selv om reduksjonen i stemmetillegg var tenkt å gi velgerne større innflytelse over listene, er det fortsatt svært uvanlig at kandidater uten stemmetillegg får nok personstemmer til å passere kandidatene med stemmetillegg. Dagens ordning fungerer dermed som en de facto sperregrense på 25 prosent for kandidater uten stemmetillegg. For de aller fleste listene er altså konkurransen om plassene delt i to; det er konkurranse mellom de kandidatene som har stemmetillegg, og det er konkurranse mellom de kandidatene som ikke har stemmetillegg.

Partiene kan bestemme hvem som skal ha mulighet til å bli valgt, ved å gi noen kandidater stemmetillegg. Så lenge partiet ikke får flere representanter enn det antallet kandidater de har gitt stemmetillegg, vil det bare være kandidatene med stemmetillegg som har en reell mulighet til å bli valgt. Partiene har dermed stor grad av kontroll med hvilke kandidater som blir valgt.

Begrensningen på antallet kandidater som kan få stemmetillegg, er hovedsakelig en begrensning for de partiene som får inn mange representanter i en kommune. Disse partiene vil i mindre grad ha mulighet til å sikre (de siste) plassene til gitte kandidater enn partier som får inn få representanter. I Oslo har dette ledet til en del debatt, da både Arbeiderpartiet og Høyre får flere representanter enn de har mulighet til å gi stemmetillegg til (henholdsvis 15 og 12 i 2019). Disse kandidatene velges utelukkende på bakgrunn av personstemmer. Debatten har i all hovedsak handlet om at kandidater med innvandrerbakgrunn har oppnådd store personstemmetall og dermed dominert de siste plassene til særlig Arbeiderpartiet. Over tid er det antydninger til at både partiene og velgerne til en viss grad har tilpasset seg den harde konkurransen om de siste plassene, med både endringer i sammensetningen av listene og økt bruk av personstemmer generelt. Likevel kan det problematiseres at denne regelen har ulik betydning for partier alt etter antallet mandater partiene får. Små partier kan i realiteten bestemme hvilke kandidater som blir valgt, så lenge de klarer å forutse hvor mange mandater partiet får, men dette er ikke mulig for de store partiene.

Reglene for stemmetillegg bør også sees i sammenheng med en eventuell endring i personvalgreglene ved stortings- og fylkestingsvalg. På den ene siden kan det være hensiktsmessig å ha like regler ved alle typene valg. Samtidig er det årsaker til at en slik begrensning er særlig viktig i kommunestyrevalg. Personvalget synes å være av større betydning ved lokale valg på grunn av nærheten mellom velger og representant.

7.6.3 Slengerstemmer

Den norske ordningen med slengerstemmer har en lang tradisjon i kommunestyrevalg, og den har vært endret flere ganger. Ordningens begrunnelse henger sammen med ideen om at personvalget har større betydning lokalt, og at velgerne bør få påvirke hvem som skal bli valgt, i tillegg til hvilket parti. Ved å åpne for slengerstemmer kan dermed velgerne ikke bare påvirke hvilke kandidater som velges fra deres egen liste, men også påvirke hvem som skal få mandater på andre partiers lister. Siden slengerstemmene flytter listestemmer og påvirker mandatfordelingen, vil partiene som har de mest populære kandidatene, tjene på systemet. Velgerne kan altså til en viss grad dele stemmen mellom partiene.

Ordningen med slengerstemmer har også en annen begrunnelse. Ved at velgerne kan dele stemmen mellom flere partier, bygger ordningen opp under konsensusforståelse av politikk. Ved at velgere kan stemme på flere partier og velge de kandidatene de synes er best, støtter ordningen opp under et syn på politikk som ikke er like preget av partimotsetninger. Det norske politiske systemet og særlig kommunepolitikken er nettopp preget av en slik konsensuskultur, og slengerordningen støtter opp under dette.

Som det framgår av den historiske gjennomgangen, har slengerordningen vært gjenstand for kritikk, og den har gjentatte ganger blitt foreslått avskaffet, senest av forrige valglovutvalg i NOU 2001: 3. Hovedproblemstillingene knyttet til slengerordningen er at den kan muliggjøre velgeraksjoner, at ordningen er vanskelig å forstå og lett kan misforstås, og at gjennomføringen kompliserer valgoppgjøret.176

Historisk sett har det vært to typer velgeraksjoner i Norge. Den første typen, geografiske velgeraksjoner, har skjedd i kommuner der det enten har vært uenigheter om plassering av kommunale tjenester, for eksempel skoler, eller i situasjoner der flere kommuner har blitt slått sammen og velgere fra en av kommunene har gått sammen om å få sine lokale kandidater valgt. Den andre typen, såkalte kvinnekupp, har vært aksjoner der velgere har gått sammen om å gi personstemmer til kvinner på listene og om å gi slengerstemmer til kvinner på andre lister. De senere år har velgeraksjoner også blitt brukt i omtalen av kommunestyrevalg der flere personer med innvandrerbakgrunn har blitt valgt inn i kommunestyrene som følge av personstemmer. Som nevnt i punkt 7.5.4 kan det problematiseres om disse situasjonene bør beskrives som velgeraksjoner.

Det har ikke vært gjort mye forskning på hvilken betydning enkle regler har for valgdeltakelsen. Forskning på om flere stemmer hvis det er enkelt å stemme, har gitt blandede resultater. Fjerningen av adgangen til å stryke i 2002, som var en forenkling av personvalget, hadde heller ingen stor betydning på valgdeltakelse eller antall personstemmer.177 Det at slengerordningen blir brukt mindre fordi den ikke er godt forstått, er likevel en sentral antakelse.178 Mjelde og Saglie finner at mens personstemmer blir brukt i like stor grad blant personer med ulike nivåer av utdanning, er dette ikke tilfellet for slengere.179 De med høyere utdanning bruker muligheten mer enn andre, noe som altså kan avspeile at kunnskap om ordningen kan være med på å avgjøre om en bruker den eller ikke. Slengerordningen kan dermed synes å være en ordning som i større grad har en eliteprofil.

Det er også sannsynlig at en del velgere ikke er klar over at de gir bort en listestemme når de gir en slengerstemme til andre partiers kandidater. Velgerne kan gi bort opptil en fjerdedel av stemmen sin, og det kan være et demokratisk problem dersom velgerne gjør dette uten å være klar over det. Bergh mfl. finner også at velgerne har dårlig forståelse av personvalgordningen generelt.180 At alle som bruker slengerstemmen, forstår slengerordningen, er dermed lite sannsynlig. Partiene vil heller ikke nødvendigvis ha insentiver til å understreke overføringen av listestemmer i kommunikasjonen med velgerne. Hvis et parti har svært populære kandidater, kan det tjene på at andre partiers velgere ikke forstår konsekvensene av å gi en slenger til kandidatene for eget parti.

Adgangen til å slenge har også konsekvenser for hvordan valgoppgjøret gjøres. Selve oppgjøret kompliseres av at en må dele opp stemmene i listestemmer. Dermed holder det ikke å telle antallet stemmesedler for hvert parti. For hver stemme må antallet slengerstemmer telles og trekkes fra og overføres til rett liste. Stemmesedlene blir også mer komplisert og skiller seg fra stemmesedlene som brukes i andre valg, fordi de må ha et slengerfelt. Dette feltets størrelse varierer også fra kommune til kommune basert på størrelsen til kommunestyret. Variasjonen i antallet slengerstemmer en kan gi, betyr også at velgerne har ulik mulighet til å påvirke andre partiers lister etter hvor stort kommunestyret er.

7.6.4 Strykninger

Adgangen til å stryke kandidater ble fjernet av Stortinget i 2002 etter forslag i NOU 2001: 3. Utvalget ønsket at velgerne skulle ha mer innflytelse over personvalget, men ville at personvalget skulle være et positivt personvalg. Det skulle være positive preferanser som skulle bestemme hvem som ble valgt. I begrunnelsen for forslaget om å fjerne strykeadgangen i proposisjonen til Stortinget ble det også vektlagt at personstemmen skulle være en positiv preferanse.181

Et representantforslag i 2016182 ledet til et anmodningsvedtak om å «gjeninnføre velgernes mulighet til å stryke listekandidater».183 Komiteens flertall mente at det var grunn til å gi velgerne større innflytelse over personvalget, og at det ikke var noen prinsipiell forskjell på positiv og negativ personstemme. Flertallet mente også det var hensiktsmessig å harmonisere ordningen med stortingsvalgordningen der det fortsatt er mulig med strykninger, og viste til at effektene på kjønns- og alderssammensetningen ikke ville være store. Et mindretall i komiteen ønsket ikke å gjeninnføre strykninger og pekte på at strykeadgangen kunne ha den negative konsekvensen at færre ville ønske å stå på lister, at de positive konsekvensene ville være minimale, og at strykeadgangen ga større mulighet for vellykkede velgeraksjoner.

Strykninger øker velgernes innflytelse over personvalget. Ved å innføre strykninger kan velgerne både fjerne personstemmen til kandidatene de ikke ønsker valgt, og gi en ekstra personstemme til kandidatene de ønsker valgt. Strykeadgangen dobler dermed for alle praktiske formål en enkeltvelgers innflytelse på personvalget. Dette kan vurderes som positivt eller negativt avhengig av synet en har på velgerinnflytelse over kandidatvalget. Bergh mfl. viser hvordan dette slår ut.184 Deres beregninger viser at dagens ordning (uten strykninger) gir relativt lik velgerpåvirkning på kandidatkåringen som den tidligere ordningen med strykning og kumulering (dvs. 100 prosent stemmetillegg). Ved å innføre strykninger uten å endre størrelsen på stemmetillegget gitt av partiene får velgerne dermed større innflytelse på personvalget enn i dag.

Samtidig har argumenter for strykninger blitt ført uten at en har ønsket å øke velgernes påvirkning på personvalget. I et representantforslaget fra representantene Jan Tore Sanner og Per-Kristian Foss ble det for eksempel understreket at en gjeninnføring av adgangen til å stryke måtte sees i sammenheng «med en justering av stemmetillegget for partienes forhåndskumulerte kandidater».185 Representantene ønsket altså ikke å øke velgernes innflytelse på kandidatkåringen. De mente at dagens ordning er problematisk fordi kandidater kan tjene på å komme med kontroversielle utspill støttet av et mindretall av et partis velgere. Ordningen åpner altså for at en «[…] mindre andel av velgerne kan belønne og velge inn kandidater som gjør seg bemerket ved å komme med kontroversielle utspill, mens en majoritet som er uenig, ikke får gitt uttrykk for sitt syn og således kan oppveie for dette».

Etter deres syn gir altså strykninger velgerne en mulighet til å forhindre at kontroversielle kandidater og kandidater som støtter minoritetssyn innad i partiene, blir valgt inn.

Adgangen til å stryke har blitt sett som problematisk for partienes rekruttering til listene. En kan tenke seg at mulige kandidater vil kvie seg for å utsette seg for påkjenningen det er å bli strøket,186 og særlig i små kommuner kan en forestille seg at dette kan bli et problem. Studier av både hvordan velgerne stemmer, og av kandidatenes egne synspunkter ser ikke ut til å støtte en slik konklusjon. Det er en sterk sammenheng mellom personstemmer og strykning.187 Det er altså de samme kandidatene som får flest personstemmer, og som blir strøket flest ganger, og det ser ut til at de mest kontroversielle kandidatene også er de best likte. Dette støtter dermed argumentet om at strykninger kan virke som en motvekt mot personstemmer i tilfeller der kandidater er kontroversielle. Samtidig er andelen strykninger mer jevnt fordelt utover listene enn det personstemmene er, og kandidatene som står høyt oppe på listen, får flere personstemmer relativt til strykninger enn de som står lenger ned.188

En bekymring som har vært nevnt når det gjelder strykninger, er at det kan ha betydning for sosial representasjon fordi noen grupper blir strøket mer enn andre. Bergh mfl. studerer det siste lokalvalget med strykninger (1999) og finner at kvinner og yngre kandidater strykes i noe høyere grad enn andre, men at forskjellen er minimal.189 Å fjerne strykninger ved valget hadde ikke påvirket kjønnsbalansen i kommunestyrene. En gruppe som derimot blir strøket i høyere grad enn andre, er kandidater med innvandrerbakgrunn, og disse gjør det bedre i valg uten strykninger.190

Når kandidater selv har blitt spurt om hva de synes om adgangen til å stryke, er kandidatene litt mer negative enn velgerne. Både blant velgere og kandidater er det en større andel som er positive til strykninger, enn som er negative.191 Noe overraskende er det de mest erfarne som er mest kritiske til adgangen til å stryke. Det ser dermed ikke ut til at strykninger har store konsekvenser for nyrekruttering, men det kan være at det har betydning for valget om å fortsette.192

7.7 Like eller ulike ordninger?

I dag er det tre ulike ordninger for personvalg i Norge. Dette kan gjøre valgordningene vanskelige å forstå og kan tenkes å lede til at færre personer deltar i personvalget enn om ordningen hadde vært lik ved alle valgene. De ulike ordningene gjør også at stemmeseddelen må utformes ulikt. Det er sannsynlig at flere bruker personstemmen om de opplever at de forstår hvordan stemmeseddelen fungerer, enn om de ikke forstår systemet. Dette er altså hensyn som taler for at en bør ha så like ordninger som mulig i de ulike valgene.

Samtidig er det ikke sikkert at det er nødvendig å forstå valgordningen i detalj for å bruke muligheten til å gi personstemmer. Det er lite sannsynlig at alle som gir personstemmen i dag, vil kunne regne ut hvordan mandatene vil fordele seg i et valgdistrikt, og det er også andre deler av valgordningen som kan oppfattes som komplisert, slik som delingstall og fordelingen av utjevningsmandater. Likevel forhindrer ikke dette at folk forstår hvilke hensyn som ligger bak de spesifikke utregningene.

Når det gjelder utformingen av personvalgordninger, kan en tenke seg at det viktigste er at velgernes handlinger for å prioritere en kandidat er like (for eksempel kryssing) og har liknende betydning (at kandidaten har større sjanse for å bli valgt), heller enn at selve utregningene av hvem som får mandatene til sist, er like. Altså kan et system der velgerne har samme mulighet til å krysse kandidater for å gi dem en ekstra stemme i alle tre valg, men der selve utregningen varierer mellom valgene, være lite problematisk.

Dagens ordning med faktisk personvalg i to valg, men bare teoretisk i det siste er derimot ekstra krevende for velgerne å forholde seg til. Muligheten til å gi personstemmer ved stortingsvalg kan virke som en lik ordning som ved de andre valgene selv om disse personstemmene ikke har betydning. Det kan både tenkes at det er noen velgere som tror endringene på stortingsvalgslistene har betydning, og andre velgere som ikke tror det er nødvendig å krysse på kommunestyre- eller fylkestingsvalglistene fordi dette ikke har betydning ved stortingsvalg.

7.8 Personvalgordninger vurdert av utvalget

I anmodningsvedtaket fra Stortinget fra 2016 ba Stortinget om en utredning av to nye modeller for personvalg.193 Utvalget vil først drøfte fylkestingsvalgmodellen, som har blitt foreslått tidligere, både av det forrige valglovutvalget og av departementet ved flere anledninger. Utvalget vil deretter gjøre rede for de to modellene som er omtalt i anmodningsvedtaket.

7.8.1 Fylkestingsvalgmodellen

Fylkestingsvalgmodellen har blitt foreslått flere ganger i Stortinget og tilsvarer den ordningen som i dag benyttes ved fylkestingsvalg. I denne modellen stemmer velgerne på partilister og får muligheten til å gi personstemmer til så mange kandidater som de ønsker.194 Personstemmene telles så opp, men får først betydning dersom de overstiger en sperregrense på åtte prosent. For de kandidatene som har fått flere stemmer enn sperregrensen, vil personstemmene avgjøre hvem som blir valgt. Skulle ingen få flere personstemmer enn sperregrensen, følges rekkefølgen partiene har satt på stemmeseddelen.

Selv om denne ordningen likner på den svenske ordningen, er forskjellen mellom å ha én personstemme eller et ubegrenset antall personstemmer viktig for konsekvensene av velgeraksjoner. Dette er grunnlaget for Helleviks kritikk av ordningen.195 I Sverige vil en gruppe som ønsker en kandidat valgt, kunne få denne opp på førsteplass så lenge de klarer å mobilisere mer enn 5 prosent av stemmene samtidig som ingen andre kandidater får like mange personstemmer. I Norge vil en gruppe som klarer å mobilisere mer enn 8 prosent av stemmene, ha mulighet til å bestemme alle kandidatenes plassering så lenge ingen andre kandidater får flere personstemmer. Gjennom at det er fritt antall personstemmer, gis organiserte retteaksjoner dermed store muligheter til å gjøre endringer på listene og påvirke plasseringen av mange flere kandidater enn det som er mulig i den svenske ordningen. Selv om dette er teoretisk mulig, har det ikke skjedd noen slike retteaksjoner siden ordningen ble innført. Forskjellen mellom å la velgerne gi én personstemme til én eller flere kandidater er størst dersom det velges inn flere kandidater for hver valgliste. Får listen bare valgt én kandidat, vil det ikke være noen forskjell om velgerne kan gi én eller flere personstemmer.

Bergh og Saglie har gjennomført simuleringer av stortingsvalg med denne ordningen.196 De finner at mens 60 mandater hadde skiftet hender i 2013 om det kun var personstemmene som bestemte, ville sperregrensen på 8 prosent redusert dette til 11 mandater. Om bruken av personvalget hadde vært på nivå med bruken ved kommunestyrevalg, ville 24 mandater gått til andre kandidater.

7.8.2 Kommunestyrevalgmodellen

Stortinget omtalte i anmodningsvedtaket en modell basert på kommunestyrevalgmodellen, men med en sperregrense for personstemmer. I komitéinnstillingen fremmet KrF forslag om denne løsningen. Dette er en ordning der partiene på forhånd kan gi stemmetillegg til et visst antall kandidater. Det innebærer at kandidater med stemmetillegg får et tillegg til personstemmetallet sitt som tilsvarer 25 prosent av antall stemmesedler som listen har fått. I tillegg kan velgerne gi personstemme til så mange kandidater de ønsker. For at en kandidat som ikke har stemmetillegg, skal gå foran en kandidat med stemmetillegg, vil det kreve at over 25 prosent av velgerne gir vedkommende personstemme. Det er lite sannsynlig at noen kandidater klarer dette, og det er svært uvanlig ved kommunestyrevalg. Mellom kandidatene som har stemmetillegg (og mellom kandidatene som ikke har stemmetillegg), vil det derimot være konkurranse.

I den ordningen som i dag benyttes ved kommunestyrevalg, holder det at en kandidat har fått én personstemme mer enn kandidaten som er foran seg på listen, for å gå forbi (gitt at begge har eller ikke har stemmetillegg). I forslaget som er inkludert i anmodningsvedtaket, er det lagt opp til en åtte prosents sperregrense som begrenser hvor ofte personstemmer vil ha betydning. Basert på diskusjonen over kan det antas at det vil innebære visse endringer blant toppkandidatene hvis et parti får færre mandater enn de har gitt stemmetillegg til. Dette vil sannsynligvis ikke være tilfelle lenger ned på listene på grunn av den høye sperregrensen for personstemmer.197

Bergh og Saglie har også simulert konsekvensene av denne valgordningen basert på valgresultatet i stortingsvalget i 2013.198 Deres simuleringer viser at det har stor betydning hvor mange kandidater som har stemmetillegg, relativt til hvor mange som blir valgt fra en liste. De skriver at «[h]vis partiet lykkes i å forutse mandatfordelingen når nominasjonen avgjøres, kan man i praksis avskaffe velgernes innflytelse».199 Denne modellen gir altså fylkespartiene mulighet til å enten sikre sine kandidater eller åpne for konkurranse mellom dem, og hvordan en bruker stemmetillegget, har avgjørende betydning for hvem som kan bli valgt. Samtidig vil ikke partiene alltid klare å forutse antallet valgte mandater, og personstemmene kan bli avgjørende i situasjoner der partiene får færre eller flere mandater enn forventet.

Bergh og Saglie undersøker hva som skjer om fylkespartiene gir stemmetillegg til det antallet kandidater de fikk valgt inn ved det foregående valget, samt til én færre, én flere og to flere.200 Da vil det bli endringer på en håndfull mandater med en sperregrense på åtte prosent og personstemmetallet fra stortingsvalget. En sperregrense på åtte prosent er så høy at det har liten betydning om partiene gir stemmetillegg til færre eller flere mandater. Dette avspeiler at få kandidater fikk over åtte prosent personstemmer uten å komme inn uansett. Når de øker antallet personstemmer til å speile det antallet som blir gitt ved kommunestyrevalg, har sperregrensen noe mindre betydning, og det endres mellom 9 og 16 mandater. Det lave estimatet gjelder for alternativet som gir stemmetillegg til flere kandidater. Når partiene gir stemmetillegg til få kandidater (og dermed lar det være fri konkurranse om de siste mandatene blant kandidater uten stemmetillegg), blir det større endringer enn når partiene lar konkurransen om mandatene foregå blant de øverste kandidatene på en liste.201

Simuleringene ble også gjennomført med en lavere sperregrense på fem prosent og helt uten sperregrense. Da blir effekten av personvalget større. Uten sperregrense endres mellom 27 og 31 mandater. Personstemmene får mest betydning for partiene som får flere eller færre mandater ved valget enn ved foregående valg, fordi det er det foregående valget som bestemmer hvor mange kandidater som får stemmetillegg i beregningen. Arbeiderpartiet gikk tilbake i valget, og det blir derfor mange endringer blant partiets mandater siden stemmetillegget blir gitt til flere kandidater enn det som ble valgt. Tilsvarende gikk Høyre fram i valget, og det er mange mandater som endres når det gis stemmetillegg til færre mandater enn det som ble valgt. Dette minner om diskusjonen om effekten av sperregrense over. Uten sperregrense er det flere kandidater langt ned på listen som har mulighet til å konkurrere ut kandidaten som tar sistemandatet. Med en sperregrense på fem prosent blir effekten av personvalg et sted mellom effekten av en åtte prosent sperregrense og ingen sperregrense. En slik ordning vil dermed gi en endring på mellom 13 og 27 mandater.

Sentrale spørsmål

Kommunestyrevalgmodellen åpner for ulike tilpasninger. En kan se for seg både en regulering av antallet kandidater som får stemmetillegg, slik tilfellet er ved kommunestyrevalg, og forskjellige typer sperregrense. Som Bergh og Saglie skriver, gir denne ordningen uten endringer stor makt til fylkespartiene.202 Så lenge de klarer å forutse antallet mandater partiet får valgt inn, kan de bestemme hvem dette blir, med stemmetillegget. Ordningen gir dermed stor fleksibilitet og kan lede til at noen partier åpner opp for personvalg, mens andre holder igjen. En kan dermed si at ordningen på overordnet nivå minner om den danske ved at partiene får mulighet til å bestemme hvorvidt det skal være personvalg eller ikke. Dette gir ordningen en fleksibilitet som gjør den mer robust i møte med negative konsekvenser: Skulle ordningen vise seg å ha negative eller positive konsekvenser, kan de enkelte partiene endre innslaget av personvalg for listen ved neste valg gjennom å gi færre eller flere kandidater stemmetillegg.

Det er også mulig å se for seg å redusere partienes makt over personvalget. I dagens kommunestyrevalgordning er det bestemt et maksimumsantall kandidater med stemmetillegg basert på kommunestyrets størrelse. Dette har hovedsakelig konsekvenser for store partier som får inn flere representanter enn dem de har mulighet til å gi stemmetillegg til. For disse partiene blir da de siste mandatene bestemt av personstemmer alene. Tilsvarende kunne en hatt et minimumsantall med stemmetillegg. Da ville partiene som får ett mandat, blitt tvunget til å la personstemmer bestemme hvem som skulle representere dem, for eksempel i valget mellom to toppkandidater. Som det framgår her, vil altså et minimumsantall eller maksimumsantall ha ulik betydning for partier av ulik størrelse.

En sperregrense reduserer partienes valgmuligheter samtidig som den øker betydningen av partiets lister. Fleksibiliteten modellen gir til fylkespartiene, blir drastisk redusert med en sperregrense på åtte prosent, og dette bryter i tillegg med slik ordningen er for kommunestyrevalg. En slik sperregrense vil gjøre det vanskelig for kandidater som står lenger ned på listene, å lykkes med å få nok personstemmer selv om partiene ønsker å åpne konkurransen om mandatene til denne gruppen kandidater. De øverste kandidatene på listene vil ofte komme over sperregrensen. Dermed vil en sperregrense ha mindre betydning for disse kandidatene enn for dem som står lenger ned på listene. En sperregrense har dermed liten betydning for partiene som får valgt få kandidater fra et valgdistrikt.

7.8.3 Rangering

Den andre modellen som Stortinget ønsket utredet, var en modell der hver av kandidatene får et stemmetillegg basert på hvor de er plassert på listene. Ordningen ble foreslått i innstillingen av Sosialistisk Venstreparti og er tidligere omtalt av Aanund Hylland, jf. vedlegg 8 til NOU 2001: 3. Velgerne vil også med denne ordningen kunne gi personstemmer til kandidatene. I tillegg vil en partistemme gi et stemmetillegg til kandidatene bestemt av hvor kandidaten står på listen. En modell med tre prosent forskjell i stemmetillegg (slik som det ble beskrevet i forslaget) betyr at hver stemme til et parti gir førstekandidaten et stemmetillegg tilsvarende 1 personstemme, andrekandidaten et tillegg tilsvarende 0,97 personstemmer, tredjekandidaten 0,94 personstemmer, osv.203 Uten personstemmer vil valget da følge rangeringen som er gitt av partiet. For å flytte en kandidat én plass er det nødvendig å oppnå personstemmer fra tre prosent av partiets velgere, og for å flytte en kandidat to plasser er det nødvendig med personstemmer fra seks prosent av velgerne.

Denne ordningen gjør at stemmene til dem som ikke endrer på listen, støtter den rekkefølgen som allerede er foreslått, mens det fortsatt er mulig å oppnå endringer i rekkefølgen. Endringer vil med en slik modell primært være lokale, det vil si mellom personer som står nær hverandre på listene, siden antallet stemmer som er nødvendig, øker for hver plass en kandidat skal bevege seg. Samtidig er det mulig å flytte en kandidat lenger med et større antall personstemmer.

Bergh og Saglie har simulert konsekvensene av denne valgordningen basert på valgresultatet i stortingsvalget i 2013.204 Med et stemmetillegg på tre prosent per plass har ordningen betydning for fire mandater med stemmetallet fra 2013 eller ti mandater om en antar at antallet personstemmer er som ved kommunestyrevalg.205 Endringene kommer her primært hos de store partiene. Dette kan tenkes å avspeile at det er sjeldnere det er så stor forskjell i velgernes personstemmer til toppkandidatene som tre prosent av stemmene til partiet. For de store partiene kan det derimot være tilfeller av så stor differanse mellom kandidater lenger ned på listene. Med tre prosents forskjell vil denne ordningen altså sikre partienes toppkandidater, men kanskje ikke kandidater lenger ned på listene.

Bergh og Saglie simulerer denne ordningen også med én prosents forskjell mellom kandidatene. Dette øker antallet mandater som endres til 12 ved antallet personstemmer som ved stortingsvalget og 23 ved antallet fra kommunestyrevalget. Dette ligger altså på nivå med endringene som ville skjedd om en hadde innført fylkestingsvalgordningen slik NOU 2001: 3 foreslo. Ved å redusere forskjellen til én prosent endres også et par av de mindre partienes mandater i tillegg til flere av de store partienes mandater.

Denne modellen gir mindre fleksibilitet og valgmuligheter til partiene enn kommunestyrevalgordningen. Den ser også ut til å sikre partienes kandidater i stor grad, i hvert fall med tre prosents forskjell mellom kandidatene. Om en velger en slik ordning, må en dermed ta stilling til om stemmetillegget bør ligge på tre prosent, eller om det er for høyt.

Det er også et spørsmål om rangeringen skal fortsette gjennom hele listen, eller om det er mer hensiktsmessig at dette skal gjelde et visst antall øverst på listene. Om ordningen følges gjennom hele listen, vil forskjellen i stemmetillegg bli svært stor mellom topp og bunn. Med flere enn 17 kandidater på listen vil også ordningen være mer begrensende enn dagens ordning. For å gå forbi førstekandidaten trenger den 18. kandidaten mer enn halvparten av alle stemmene som personstemmer, noe som er mer enn ved dagens ordning. Det er dermed mulig at det burde være et makstall på antallet kandidater som får stemmetillegg, for eksempel utformet slik at ingen må ha mer enn halvparten av stemmene for å nå førsteplassen. Dette taket kan noe vilkårlig settes på de første 15 kandidatene (som betyr at den 15. kandidaten trenger 42 prosent personstemmer) eller de første 10 kandidatene (som betyr at den 10. kandidaten trenger 27 prosent personstemmer).

7.9 Utvalgets vurdering

Utvalget har tatt stilling til personvalgordningen ved stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg. Partiene spiller en grunnleggende rolle i det norske demokratiet. Det er partiene som finner og nominerer kandidater til folkevalgte verv. Utvalget understreker at dette gir partiene stor innflytelse over valget av kandidater, og at det er en rolle partiene vil beholde selv med en utvidelse av personvalget. Utvalget mener det bør være mest mulig samsvar mellom de ulike ordningene som brukes ved de ulike valgene, og at dagens kommunestyrevalgordning bør være utgangspunktet for personvalgordningene.

Om det innføres en personvalgordning ved stortingsvalg, mener utvalget at finansieringen av personlig valgkamp for enkeltkandidater må reguleres. Utvalget mener at dette er en problemstilling som departementet må se nærmere på med utgangspunkt i internasjonale standarder.

7.9.1 Stortingsvalg

Utvalget mener at dagens stortingsvalgordning der velgerne kan endre rekkefølgen på kandidatene, men der det i realiteten er lukkede lister, er problematisk fordi velgerne kan bli forledet til å tro at de påvirker kandidatvalget. Utvalget mener derfor at enten bør det være helt lukkede lister, eller så må personvalget utvides slik at det er en faktisk mulighet for å påvirke hvem som blir valgt til Stortinget. Når det gjelder hvilken av de to løsningene en ønsker, er utvalget delt i to.

Flertallet i utvalget (alle unntatt Storberget) mener at personvalget bør utvides ved stortingsvalg, og at det bør innføres en ordning med svakt personvalg. Disse medlemmene mener at det er en positiv utvidelse av demokratiet å gi velgerne mulighet til å påvirke hvem som skal være deres representanter på Stortinget. Flertallet i utvalget ser ikke økt personfokus som et stort problem og tror ikke at et begrenset innslag av personvalg kommer til å ha betydning for partienes rolle. Partienes rolle i å rekruttere, utvikle og nominere kandidater er svært viktig for demokratiet. En løsning med svakt personvalg ivaretar dette, samtidig som velgerne får mulighet til å gi uttrykk for preferansene sine.

Disse medlemmene mener kommunestyrevalgmodellen vil være den beste ordningen å innføre ved stortingsvalg. Kommunestyrevalgordningen har lang tradisjon i Norge og er godt kjent blant velgerne. Partiene beholder en stor grad av kontroll over hvor mye velgerne har å si for personvalget, samtidig som valgordningen, selv i den mest restriktive utgaven, gir velgerne større innflytelse enn i dag. Sammenliknet med ordningen med rangering gir kommunestyrevalgordningen partiene fleksibilitet til å gi velgerne ulik grad av innflytelse. Ordningen er også bedre kjent for velgerne og åpner for at partiene kan innrette seg etter hvordan ordningen fungerer over tid. Disse medlemmene mener at det ikke bør være noen begrensning i hvor mange kandidater som kan få stemmetillegg ved stortings- og fylkestingsvalg.

Når det gjelder sperregrense, mener flertallet i utvalget (Christensen, Giertsen, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Høgestøl, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Strømmen, Tørresdal, Aatlo og Aardal) at det ikke er nødvendig. Kommunestyrevalgordningen uten begrensninger på antallet kandidater som har stemmetillegg, sikrer at partienes rangering av listene har stor vekt, og en sperregrense reduserer partienes mulighet til å la velgerne bestemme selv. En sperregrense har også primært konsekvenser for store partier og vil sannsynligvis ikke påvirke de minste partienes lister. Disse medlemmene mener at dette gjør sperregrensen til et lite egnet virkemiddel, og med stemmetillegg vil partienes lister ha stor vekt allerede.

Mindretallet i utvalget (Anundsen, Grimsrud og Aarnes) mener at stemmetillegget ikke er tilstrekkelig til å hindre at svært små grupper får for stor innflytelse. Partiene skal ivareta mange hensyn for å sikre nødvendig bredde og representasjon når de nominerer sine kandidater. Disse medlemmer mener at det er viktig at partiene sikres innflytelse over personvalget for å kunne ivareta dette ansvaret best mulig. Disse medlemmene mener at det derfor er nødvendig med en sperregrense på åtte prosent på personvalget ved stortingsvalg i tillegg til muligheten til å gi stemmetillegg.

Ett medlem av utvalget (Holmås) mener at stemmetillegget ikke er tilstrekkelig for å hindre at små grupper kan få uforholdsmessig stor innflytelse på hvem som blir valgt. Dette medlemmet mener derfor det bør innføres et krav til at en kandidat skal ha fire prosent flere listestemmer ved stortingsvalg enn kandidater som står over vedkommende på listen (dvs. rangeringsmodellen). En urettferdighet med en ordning med en sperregrense på 8 prosent er at dersom sistekandidaten på listen får 8 prosent av listens stemmer som personstemmer, mens førstekandidaten på listen får 7,9 prosent, så vil likevel sistekandidaten med 8 prosent av listens stemmer som personstemmer bli valgt hvis ingen av kandidatene har fått stemmetillegg. En ordning med et minimumsantall stemmer mer enn kandidatene som står over, sikrer at vedkommende må ha en rimelig mengde støtte mer enn kandidatene over på listen for å bli valgt.

Et annet medlem av utvalget (Storberget) mener at en ordning med lukkede lister og personutvelgelse foretatt av partiene ivaretar borgernes demokratiske rettigheter på en god måte. Dette medlemmet ser partienes nominasjonsprosesser som viktige demokratiske verksteder på lokalt nivå. Nominasjonsprosessene kan ta hensyn til sosial og geografisk representasjon på en måte som ikke er mulig med personvalg. Det at andelen innbyggere som er partimedlemmer synker, sees av dette medlemmet som et argument mot å redusere partienes betydning ytterligere. Å ta fra partiene en av sine sentrale funksjoner vil kunne forsterke dagens utvikling mot en reduksjon i partienes betydning. Ved deltakelse i politiske partier vil en kunne medvirke og påvirke personvalget. Partiene bør også stimuleres til å åpne nominasjonsprosessene og få flere til å delta i dette arbeidet. Dette medlemmet er også bekymret over en økning i personfokus som kan komme som en konsekvens av utvidet personvalg. Dette medlemmet mener at dagens teoretiske personvalg må avskaffes, og vil innføre helt lukkede lister ved stortingsvalg. Subsidiært støtter dette medlemmet kommunestyrevalgordningen med åtte prosent sperregrense.

7.9.2 Fylkestingsvalg

Utvalget mener det fortsatt bør være personvalg ved fylkestingsvalg og at en ordning liknende dagens kommunestyrevalgordning bør innføres, men uten begrensninger på antallet kandidater som kan få stemmetillegg fra partiene. Ved å innføre kommunestyrevalgordningen ved fylkestingsvalg vil valgordningen forenkles slik at disse valgene blir mer like. Valget til kommunestyret og fylkestinget gjennomføres også samtidig, noe som taler for at disse ordningene bør være likest mulig. Dette vil gjøre det enklere for velgerne å forstå valgordningen og kan lede til større oppslutning om personvalget. Utvalget mener ikke det er nødvendig med noen sperregrense på personvalget ved fylkestingsvalg.

Utvalget har videre vurdert om ordningen med at velgerne kan gi slengerstemmer til kandidater på andre lister, også bør innføres ved fylkestingsvalg. Flertallet i utvalget (Christensen, Grimsrud, Hagen, Holmøyvik, Holmås, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) ønsker ikke å innføre slengere ved fylkestingsvalg. Disse medlemmene peker på at dette vil gjøre valggjennomføringen og opptellingen mye mer komplisert, og at dette er et kompliserende element for velgerne. Velgerne har også generelt mindre kjennskap til fylkespolitikere, og det er ingen tradisjon for slengere i fylkestingsvalg.

Mindretallet i utvalget (Anundsen, Giertsen, Hoff, Høgestøl og Strømmen) mener prinsipielt at velgerne bør kunne gi slengerstemmer også ved fylkestingsvalg. Dette vil gjøre at fylkestingsvalg og kommunestyrevalg blir likere for velgeren. Dette er hensiktsmessig siden valgene avholdes samtidig. Argumentene for slengere ved kommunestyrevalg, for eksempel at de bidrar til en konsensuskultur, gjelder også ved fylkestingsvalg.

7.9.3 Kommunestyrevalg

Utvalget mener dagens kommunestyrevalgordning fungerer godt og at det ikke bør gjøres endringer i denne. Når det gjelder stemmetillegg, mener utvalget at det ikke er nødvendig hverken å heve stemmetillegget eller å endre antallet kandidater som kan gis stemmetillegg. Dagens ordning med et begrenset antall kandidater som kan gis stemmetillegg, balanserer partienes og velgernes innflytelse på en god måte.

7.9.3.1 Slengerstemmer

Utvalget er delt i synet på slengerstemmer. Utvalgets flertall (Anundsen, Christensen, Giertsen, Hagen, Hoff, Holmås, Høgestøl, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Strømmen, Tørresdal, Aarnes og Aatlo) mener ordningen med slengerstemmer bidrar positivt til valgordningen. Ordningen gir velgerne både mulighet til å støtte flere partier samtidig og til å velge de beste kandidatene uavhengig av partifarge. Ordningen bidrar også til å støtte opp under konsensuskulturen i norsk politikk og virker som en motvekt til polarisering og konflikt ved at velgere kan støtte kandidater på tvers av de ulike partiene.

Et mindretall på fire (Grimsrud, Holmøyvik, Storberget og Aardal) ønsker å avskaffe slengerordningen. Ved kommunestyrevalg har velgerne betydelig innflytelse over hvilke kandidater som blir valgt, i tillegg til den stemmen de gir listen som helhet. Slengerordningen gir dessuten velgerne innflytelse over hvilke kandidater som skal representere andre lister enn den velgeren selv har stemt på. Hensikten med å gi slengerstemmer kan dels være å styrke representasjonen av et bestemt distrikt eller en bestemt befolkningsgruppe, dels være at valget av kandidater fra den andre listen kan tjene egen listes interesser. Dette kan særlig gi større lister innflytelse over hvilke kandidater som representerer en mindre liste. Det å gi slengerstemmer reduserer imidlertid antall listestemmer til eget parti med like mange stemmer som en har gitt til de andre listene. Dette kan få konsekvenser ikke bare for hvilke kandidater som blir valgt fra den andre listen, men også for antall mandater som vinnes av egen liste. Det finnes eksempler på at svært få slengerstemmer har avgjort mandatfordelingen. For det første krever ordningen et høyt kunnskapsnivå. Mange velgere er trolig ikke klar over at deres slengerstemmer svekker egen listes mandatsjanser. Det er også svært vanskelig å forutse virkningen av den enkelte velgers slengerstemmer. For det andre kompliserer ordningen valgoppgjøret, noe som går imot et generelt ønske om enklere og mer forståelige regler. Disse medlemmene legger for det tredje vekt på at det vil være en fordel å ha lik valgordning ved alle tre valg. For det fjerde kan det være demokratisk uheldig at velgere fra et annet parti kan påvirke både personvalget og mandatsjansene til et annet parti. Dette kan dessuten bidra til politisk polarisering.

7.9.3.2 Strykninger

Utvalget er også delt i spørsmålet om strykninger. Flertallet i utvalget (Christensen, Grimsrud, Hagen, Holmås, Nygreen, Stokstad, Storberget, Strømmen, Tørresdal, Aarnes, Aardal og Aatlo) ønsker ikke å gjeninnføre strykninger. Disse medlemmene mener strykninger gir et uheldig signal til dem som stiller seg til disposisjon som kandidater. Flertallet viser også til at det er uvanlig internasjonalt å kunne gi uttrykk for både positive og negative preferanser. Strykninger kompliserer også personvalget for velgerne og valgmyndighetene. Å gjeninnføre adgangen til strykninger gjør det i tillegg enklere å gjennomføre velgeraksjoner og gir enda større innflytelse til de velgerne som forstår ordningen, enn det dagens ordning gjør.

Utvalgets mindretall (Anundsen, Giertsen, Hoff, Høgestøl, Holmøyvik og Røhnebæk) ønsker å gjeninnføre strykninger. De mener at det er positivt om velgerne får muligheten til å korrigere listene om de misliker kandidatene på listene. Disse medlemmene ønsker å gi velgerne mer innflytelse og mener derfor at det ikke er nødvendig å samtidig øke størrelsen på stemmetillegget.

Utvalget har vurdert om hensynet til å ha like ordninger ved de ulike valgene bør få konsekvenser for kommunestyrevalgordningen. Det kunne betydd å fjerne ordningen med slengerstemmer. Om personvalgordningen ved stortingsvalg ikke endres, kunne det også betydd å gjeninnføre strykninger ved kommunestyrevalg. Etter utvalgets vurdering er det ikke nødvendig å endre kommunestyrevalgordningen. Ordningen med slengerstemmer er mest relevant på lokalt nivå. Kommunestyrevalg har i større grad enn andre norske valg preg av å være personvalg. I tillegg har slengerordningen lang tradisjon og er godt innarbeidet.

8 Folkeavstemninger

8.1 Innledning

Folkeavstemninger er en form for direkte demokrati der velgerne får anledning til å delta direkte i beslutningsprosesser. Folkeavstemninger kan bidra til å stimulere til politisk aktivitet og debatt og brukes til å «lodde stemningen» blant innbyggerne. Folkeavstemninger vil dermed forsterke velgernes direkte påvirkning på politikken.

Folkeavstemninger kan være juridisk bindende, eller de kan være rådgivende, og de kan holdes nasjonalt eller lokalt. I Norge har vi ikke bindende folkeavstemninger, hverken nasjonale eller lokale. I praksis blir rådgivende folkeavstemninger likevel ofte politisk bindende fordi politikerne i forkant av avstemningen gir sterke signaler om at de vil lytte til flertallet.

Spørsmålet om nasjonale og lokale folkeavstemninger er ikke nevnt i utvalgets mandat. Utvalget har likevel – under henvisning til den generelle anledningen utvalget er gitt til å ta opp relevante tilgrensende valgspørsmål – funnet det riktig med en kort drøfting av emnet. Utvalget viser også til at det forrige valglovutvalget drøftet spørsmålet.

8.2 Veneziakommisjonens retningslinjer

Veneziakommisjonen vedtok i mars 2007 «Code of Good Practice on Referendums». Dette er generelle retningslinjer for avholdelse av folkeavstemninger og ikke bindende regler. De er ment å sees i sammenheng med Veneziakommisjonens «Code of Good Practice in Electoral Matters» fra 2002.206

Retningslinjene viser til at de grunnleggende prinsippene for gjennomføring av valg også gjelder for folkeavstemninger. Dette innebærer at folkeavstemninger skal være allmenne, frie og direkte. Blant de mer spesifikke anbefalingene står det at det ikke bør fastsettes et minstekrav til oppmøte ved folkeavstemninger siden det kan favorisere nei-siden. Folkeavstemninger som omhandler prinsipielle eller mer generelle forslag eller spørsmål, bør ikke være bindende. Retningslinjene anbefaler videre at «final appeal to a court must be possible». Det presiseres også i retningslinjene at spørsmålene som stilles, må være tydelige og forståelige, slik at velgerne vet klart hva de svarer på. Spørsmålene må ikke være misvisende eller antyde et svar, og det må ikke stilles åpne spørsmål som nødvendiggjør et mer detaljert svar. Det anbefales derfor at velgerne må ha mulighet til å svare med et «ja», et «nei» eller kunne stemme blankt.

8.3 Nasjonale folkeavstemninger

8.3.1 Gjeldende rett

Hverken Grunnloven eller valgloven har bestemmelser om nasjonale folkeavstemninger. Det har flere ganger vært utredet å grunnlovfeste retten til folkeavstemning i viktige saker, blant annet av Valgordningskommisjonen av 1917207 og Valgordningskommisjonen av 1948.208 Også det forrige valglovutvalget vurderte å lovregulere en rekke varianter av nasjonale folkeavstemninger. Utvalget konkluderte imidlertid med at det ikke burde introduseres obligatoriske nasjonale folkeavstemninger i grunnlovsspørsmål, og med at det heller ikke burde innføres en ordning med frivillige nasjonale folkeavstemninger i konkrete lovsaker. Utvalget drøftet også å grunnlovfeste bindende nasjonale folkeavstemninger, men konkluderte ikke i dette spørsmålet.

Det ble i 2016 fremmet to grunnlovsforslag om folkeavstemning.209 Forslagene ble behandlet av Stortinget i januar 2020 og ble ikke vedtatt.210

Nasjonale folkeavstemninger avholdes sjelden i Norge. Stortinget har kun seks ganger i løpet av det forrige århundret vedtatt å holde en nasjonal folkeavstemning. Dersom en slik folkeavstemning skal holdes, vedtar Stortinget en egen lov for gjennomføringen. Sist gang det ble avholdt en nasjonal folkeavstemning, var 28. november 1994, om Norge skulle bli medlem av EU.211 Valgdeltakelsen var på 89 prosent, og 52,2 prosent av de frammøtte stemte nei til norsk medlemskap.

8.3.2 Nordisk rett

Av de nordiske landene er det kun Danmark som har regulert nasjonale folkeavstemninger i loven. Ifølge den danske grunnloven er det fem situasjoner der det kan eller skal holdes en bindende folkeavstemning:

• dersom en ønsker å endre grunnloven (Grundloven § 88)

• dersom en ønsker å endre stemmerettsalderen (Grundloven § 29 andre ledd)

• dersom Danmark skal gi fra seg suverenitet (uavhengighet) (Grundloven § 20 andre ledd)

• dersom Danmark skal inngå visse internasjonale traktater – for eksempel som da Danmark ble medlem av EU (Grundloven § 20 andre ledd)

• dersom minst 1/3 av Folketingets medlemmer (det vil si 60 medlemmer) ønsker at befolkningen skal stemme over et vedtatt lovforslag (Grundloven § 42 første ledd)212

8.3.3 Utvalgets vurdering

Utvalget har vurdert om det er behov for en egen bestemmelse om hvordan rådgivende nasjonale folkeavstemninger skal gjennomføres. En slik bestemmelse vil kunne tydeliggjøre at prinsippene for gjennomføring av valg også skal gjelde ved gjennomføring av nasjonale folkeavstemninger.

Flertallet i utvalget (Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Høgestøl, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Tørresdal, Aarnes, Aardal og Aatlo) peker på at det sjelden avholdes nasjonale folkeavstemninger i Norge, og at praksisen med å lage egne lover for de tilfellene det skjer, har fungert godt. Flertallet mener at siden det uansett vil være behov for å fastsette nærmere bestemmelser i en egen lov, er det ikke hensiktsmessig å lage en generell prinsippbestemmelse om gjennomføring av nasjonale folkeavstemninger.

Mindretallet i utvalget (Anundsen, Holmås, Nygreen og Strømmen) mener nasjonale folkeavstemninger er en naturlig del av et velfungerende folkestyre. At nasjonale politikere kan be om befolkningens råd, eller beslutning, i konkrete saker, styrker folkestyret og viser at det er en grunnleggende tillit mellom folk og folkevalgte.

At det ikke foreligger et rammeverk for gjennomføring av nasjonale folkeavstemninger, medfører at det må vedtas særlov av Stortinget også om prinsippene for gjennomføring av en folkeavstemning for at de folkevalgte skal få anledning til å lytte til folket. Slik kan Stortinget vedta ulike prinsipper for gjennomføringen av folkeavstemningen avhengig av hva det til enhver tid sittende Storting mener er hensiktsmessig. Det gir liten forutsigbarhet for det folket som skal høres.

At det uansett må vedtas en særlov for gjennomføring av folkeavstemning, medfører også at terskelen for å avholde folkeavstemning blir svært høy. Disse medlemmene mener det bør utferdiges en egen bestemmelse om nasjonale folkeavstemninger i valgloven slik at det tydeliggjøres at prinsippene for gjennomføring av valg også skal gjelde ved gjennomføring av nasjonale folkeavstemninger. I tillegg mener disse medlemmene at det bør utferdiges en egen lov om gjennomføringen av nasjonale og lokale folkeavstemninger, slik at dette virkemidlet kan benyttes som en del av den politiske styringen av Norge, og for at terskelen for å innhente befolkningens råd eller beslutning reduseres vesentlig.

8.4 Lokale folkeavstemninger

8.4.1 Gjeldende rett

I motsetning til nasjonale folkeavstemninger er det lang tradisjon for å holde rådgivende lokale folkeavstemninger i norske kommuner. Likevel ble en uttrykkelig hjemmel for å holde lokale folkeavstemninger først tatt inn i kommuneloven i 2009.

I juni 2018 ble ny kommunelov vedtatt i Stortinget.213 I § 12-2 står det at «[k]ommunestyret eller fylkestinget kan selv bestemme at det skal holdes rådgivende folkeavstemninger om forslag som gjelder henholdsvis kommunens eller fylkeskommunens virksomhet».214

Kommuneloven legger ingen begrensninger på kommunenes og fylkeskommunenes adgang til å gjennomføre lokale folkeavstemninger, utover at forslaget må knytte seg til den enkelte kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Kommunestyret og fylkestinget må selv fastsette regelverket for en folkeavstemning. Kommunelovutvalget presiserte at det kan være naturlig å ta utgangspunkt i valglovens regler ved gjennomføringen av folkeavstemninger.215 Kommunene og fylkeskommunene er dessuten forpliktet til å følge alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, som at forvaltningen ikke skal drive med urimelig forskjellsbehandling.

Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 2-5 sjuende ledd inneholder en særregel om folkeavstemning ved spørsmål om skifte av hovedmålform i grunnskolen.

8.4.2 Tidligere utredninger

NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte

Forrige valglovutvalg vurderte om det var behov for å lovregulere lokale folkeavstemninger. Utvalget foreslo å lovfeste at kommunestyrene og fylkestingene kunne avholde både rådgivende og bindende folkeavstemninger i saker som hørte inn under kommunens eller fylkeskommunens kompetanseområde, så framt visse betingelser var oppfylt. Ved bindende folkeavstemninger skulle det blant annet være et krav om minst 50 prosent valgdeltakelse for at resultatet skulle legges til grunn. Utvalget mente videre det burde tas inn en lovbestemmelse i valgloven om forberedelse og gjennomføring av lokale folkeavstemninger, med følgende formulering:

• 1. Bestemmelsene i denne loven om forberedelse og gjennomføring av kommunestyrevalg og fylkestingsvalg gjelder tilsvarende så langt de passer.

• 2. Kommunestyret/fylkestinget kan gi nærmere bestemmelser om gjennomføringen av folkeavstemningen.

Departementet uttalte i proposisjonen at

[f]or kommunene og fylkeskommunene vil det etter departementets syn kunne virke hemmende på bruken av rådgivende folkeavstemninger dersom det fastsette bindende regler for gjennomføringen. Departementet kan ikke se noe reelt behov for statlige regler om lokale folkeavstemninger, og fremmer derfor ikke noe forslag om dette.216

NOU 2016: 4 Ny kommunelov

Kommunelovutvalget behandlet også spørsmålet om å innføre bindende lokale folkeavstemninger og å åpne for at innbyggerne kan initiere rådgivende folkeavstemninger. Begge forslagene ble imidlertid avvist av utvalget. Utvalget avviste også å innføre nærmere regler for gjennomføringen av lokale folkeavstemninger. Utvalget trakk fram at blant annet hensynet til lokalt selvstyre og handlefrihet talte mot å innføre flere regler om gjennomføringen av lokale folkeavstemninger. Utvalget presiserte likevel at «[d]et bør imidlertid fremgå av selve lovbestemmelsen at virkeområdet for bestemmelsen er begrenset til kommunens virksomhet, jf. tilsvarende begrensning i bestemmelsen om innbyggerforslag».

Departementet sluttet seg til forslaget fra kommunelovutvalget om å begrense virkeområdet for bestemmelsen til kommunens virksomhet. Dette var tidligere kun nevnt i forarbeidene til loven.217 Departementet var derimot ikke enig i Oslo kommunes høringssvar om at det burde innføres en egen hjemmel i loven som ga adgang til å fastsette forskrift om valgteknisk gjennomføring av folkeavstemninger. Departementet anså at en forskrift ikke var en hensiktsmessig måte å regulere lokale folkeavstemninger på, men presiserte at dette ikke var til hinder for at det på et senere tidspunkt ble utarbeidet retningslinjer for valgteknisk gjennomføring av folkeavstemninger. Dette ble begrunnet slik: «Retningslinjer er ikke like bindende som en forskrift, og vil kunne være en mer egnet måte å legge til rette for gode gjennomføringer av lokale folkeavstemninger».218

8.4.3 Nordisk rett219

Sverige har en egen lov om kommunale folkeavstemninger, Lag (1994:692) om kommunala folkomröstningar, som gjelder gjennomføring av lokale folkeavstemninger. Den sentrale valgmyndigheten har også lagd en egen veileder (manual) om gjennomføring av lokale folkeavstemninger når disse holdes mellom ordinære valg. Dersom folkeavstemningene holdes samtidig med riksdags- eller lokalvalg (noe som er vanlig), vil flere praktiske spørsmål allerede være avklart.

Finland har også en egen lov om gjennomføring av lokale folkeavstemninger, Lag (656/90) om förfarandet vid rådgivande kommunala folkomröstningar, med relativt detaljerte bestemmelser. § 18 i loven viser til at relevante bestemmelser i valgloven skal følges ved kommunale folkeavstemninger. Til forskjell fra i Norge er det i Finland ikke lov å holde lokale folkeavstemninger i forbindelse med kommunestyrevalg, nasjonale valg eller nasjonale folkeavstemninger (§ 2).

Både Sverige og Finland har regler som gir velgerne mulighet til å fremme krav om lokale folkeavstemninger, det vil si innbyggerinitierte lokale folkeavstemninger. Det er imidlertid flere restriksjoner og krav rundt slike innbyggerinitiativ.

I Danmark ble det i 2018 innført egne bestemmelser i kommunestyrelsesloven om bindende lokale folkeavstemninger. Kommunestyrer kan vedta at det skal avholdes slike folkeavstemninger om vedtak kommunestyret har gjort i en sak.220 Avstemningene skal da holdes fra to måneder til seks måneder etter de er vedtatt, og et vedtak truffet etter folkeavstemning kan ikke omgjøres i valgperioden.221 Tematisk er folkeavstemningene begrenset til områder kommunestyret har myndighet over, og det er ikke åpning for å gjennomføre folkeavstemninger på regionalt nivå.

8.4.4 Utvikling i Norge

Blant de nordiske landene er det Norge som har lengst tradisjoner med lokale folkeavstemninger. Det er særlig fire kategorier av temaer som har vært gjenstand for lokale folkeavstemninger i Norge: territorielle avstemninger (for eksempel kommunesammenslåinger), skolekrets, alkohol og målform. Mellom 1970 og 1979 var det rekordmange folkeavstemninger om målform (117 stykker), mens det på 1980-tallet var svært mange folkeavstemninger om alkohol (114 stykker). I den senere tid har det nesten ikke vært avstemninger om disse emnene.222

Det har tidligere vært diskusjoner om hvilke stemmerettsregler som skal brukes ved folkeavstemninger. Selv om kommuneloven ikke sier noe om hvilket manntall som skal benyttes ved en folkeavstemning, har det blitt trukket fram at forarbeidene til loven må forstås slik at de samme skal ha stemmerett ved lokale folkeavstemninger som ved lokalvalg.223

Folkeavstemninger som handler om kommunegrenser, territorielle folkeavstemninger, har fått et oppsving de seneste årene, spesielt i forbindelse med kommunereformen. 2016 var et rekordår for lokale folkeavstemninger, da 202 kommuner holdt lokal folkeavstemning om kommunesammenslåing.

I forbindelse med de mange folkeavstemningene om kommunesammenslåing i perioden 2015–2017 gjennomførte Institutt for samfunnsforskning (ISF), på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, et prosjekt som kartla og diskuterte ulike sider ved de lokale folkeavstemningene. Prosjektet viste at kommunene langt på vei fulgte valgloven i gjennomføringen. På regjeringens nettside hadde det blitt lagt ut informasjon om gjennomføringen av folkeavstemninger, med en konkret anbefaling om å ta utgangspunkt i valglovens bestemmelser. I en spørreundersøkelse rettet mot kommunene som hadde gjennomført en folkeavstemning, rapporterte de fleste at de var opptatt av å følge prinsippene i valgloven. Det oppstod imidlertid en del avvik rundt forhold som ikke er dekket av valgloven. Forskerne mente blant annet at stemmesedlene og svaralternativene i flere kommuner var kritikkverdig utformet. I noen tilfeller var det vanskelig for velgerne å forstå hva de ulike svaralternativene innebar, eller å forstå hva konsekvensene av stemmen var. Blant svakhetene som ble framhevet, var manglende mulighet til å stemme nei, alternativer som var uklart formulert, og betingede alternativer (som var avhengige av hendelser utenfor kommunens og velgernes kontroll).224

Et sentralt spørsmål som ble stilt i rapporten, var om det er behov for mer nasjonal veiledning og bedre hjelp til praktisk gjennomføring av lokale folkeavstemninger. Rapporten konkluderte med at en nasjonal veileder og et administrativt system for praktisk gjennomføring av lokale folkeavstemninger ville kunne imøtekomme et kommunalt behov.

8.4.5 Utvalgets vurdering

Utvalget har vurdert om det bør innføres regler om bindende lokale folkeavstemninger. Flertallet i utvalget (Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Høgestøl, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Strømmen, Tørresdal, Aarnes, Aardal og Aatlo) har konkludert med at det ikke er ønskelig. Flertallet viser til NOU 2016: 4 og kommuneutvalgets vurdering av samme spørsmål:

I det norske styringssystemet utøver innbyggerne sin innflytelse gjennom å velge representanter til kommunestyret. Å overføre vedtakskompetanse direkte til innbyggerne vil ikke være i tråd med det representative styringssystemet kommuneloven bygger på, jf. kommuneloven § 6.

Flertallet har videre vurdert om det bør fastsettes nærmere regler om hvordan lokale folkeavstemninger skal gjennomføres. Flertallet mener at det er viktig å sikre at folkeavstemninger følger noen grunnleggende prinsipper, som at de skal være hemmelige, frie og allmenne. Samtidig mener flertallet at kommunene og fylkeskommunene bør ha stor frihet til å avgjøre hvordan de ønsker å legge til rette for folkeavstemninger, for eksempel å åpne for at personer som ikke har stemmerett, kan få delta i folkeavstemninger. Å ta fra velgere som har stemmerett ved valg, muligheten til å stemme ved folkeavstemninger vil imidlertid i utgangspunktet bryte med prinsippet om allmenn stemmerett.

Flertallet mener dessuten at det vil være vanskelig å lovregulere hvordan folkeavstemninger skal gjennomføres, uten å lage en egen lov om folkeavstemninger. En aktuell regulering er å fastsette at de overordnede prinsippene for gjennomføring av valg som følger av valgloven, også skal gjelde ved gjennomføring av folkeavstemninger. En annen regulering kan være å fastsette at valgloven skal gjelde så langt den passer ved gjennomføring av folkeavstemninger. Flertallet mener imidlertid at det i praksis vil være vanskelig for kommunene og fylkeskommunene å forholde seg til et slikt regelverk, da en slik reguleringsmåte vil medføre at det oppstår mange tolkningsspørsmål.

Etter flertallets vurdering vil den mest hensiktsmessige måten å sikre at folkeavstemninger blir gjennomført i tråd med prinsippene for gjennomføring av valg, være å utarbeide en veileder om hvordan folkeavstemninger bør gjennomføres.

Flertallet har videre registrert at det ved gjennomføringen av lokale folkeavstemninger har vist seg vanskelig for noen kommuner å utforme svaralternativer som oppfyller internasjonale prinsipper om folkeavstemninger. Evalueringen av de mange kommunesammenslåingene i perioden rundt 2016 viste at det var ujevn praksis rundt dette, og at det i noen tilfeller var svaralternativer som var misvisende og uklare og i strid med god internasjonal praksis. Utvalget mener på denne bakgrunn det er behov for å klargjøre nærmere hvordan svaralternativene på stemmeseddelen skal utformes. Selv om det må være opp til kommunene og fylkeskommunene selv å bestemme hvilke spørsmål de ønsker å stille i en folkeavstemning, mener utvalget det er behov for å klargjøre bruken av svaralternativer, inkludert viktigheten av «nøytrale» spørsmålsformuleringer. Dette kan gjøres i en veileder.

Mindretallet i utvalget (Anundsen, Holmås og Nygreen) mener direkte demokrati gjennom bruk av folkeavstemninger som overlater en beslutning til folket eller innhenter folkets råd i forkant av at et folkevalgt organ fatter beslutning, er en viktig del av folkestyret.

Disse medlemmene mener derfor det er nødvendig å tilrettelegge bedre for at folkevalgte organer kan benytte folkeavstemning som virkemiddel. Disse medlemmene mener det bør utferdiges en egen bestemmelse om folkeavstemninger i kommuner og fylker i valgloven, slik at det tydeliggjøres at prinsippene for gjennomføring av valg også skal gjelde ved gjennomføring av slike folkeavstemninger. I tillegg mener disse medlemmene at det bør utferdiges en egen lov om gjennomføringen av nasjonale og lokale folkeavstemninger, slik at dette virkemidlet kan benyttes som en del av den politiske styringen av Norge, og for at terskelen for å innhente befolkningens råd eller beslutning reduseres vesentlig.

9 Stemmerett

9.1 Stemmerett for 16-åringer

9.1.1 Gjeldende rett

Stemmerettsalderen ved stortingsvalg er regulert i Grunnloven, mens valgloven har bestemmelser om stemmerettsalder både ved stortingsvalg og kommunestyre- og fylkestingsvalg.

Det følger av Grunnloven § 50 at «[s]temmeberettigede ved stortingsvalg er de norske borgere, menn eller kvinner, som senest i det år valgtinget holdes, har fylt 18 år».

Etter valgloven §§ 2-1 og 2-2 har en person som har fylt 18 år innen utgangen av valgåret, stemmerett ved henholdsvis stortingsvalg og kommunestyre- og fylkestingsvalg.

9.1.2 Andre lands rett

På verdensbasis er den vanligste aldersgrensen for å stemme 18 år.225 En stemmerettsalder på 16 år er foreløpig ikke utbredt hverken i Europa eller i resten av verden, men enkelte land har innført det, og flere land, deriblant våre skandinaviske naboer, diskuterer spørsmålet.

I Europa er Østerrike og Malta de eneste landene som har gitt stemmerett til 16-åringer både ved lokale og nasjonale valg. Østerrike innførte stemmerett for 16-åringer i 2007, mens Malta innførte det ved lokalvalg i 2013 og ved nasjonale valg i 2018.

I Tyskland kan 16-åringer stemme ved lokalvalg i flere delstater, og i Estland ble det fra 2017 mulig for 16-åringer å stemme ved lokale valg. Slovenia, Bosnia-Hercegovina, Serbia og Montenegro gir stemmerett til 16-åringer som er i arbeid. I Ungarn kan 16-åringer som er gift, stemme ved valg.

Ved folkeavstemningen i Skottland i 2015, om løsrivelse fra Storbritannia, fikk 16- og 17-åringer lov til å stemme.

Utenfor Europa er det flere eksempler på land som har innført 16-års stemmerettsalder, som Brasil, Nicaragua, Argentina og Filippinene.226 Spørsmålet er også blitt diskutert i nyere tid i Canada og USA.227

9.1.3 Europarådets anbefalinger

Europarådets parlamentarikerforsamling vedtok i 2011 resolusjonen «Expansion of democracy by lowering the voting age to 16» med 19 mot 7 stemmer.228 Forsamlingen oppfordret medlemslandene til å se på muligheten for å innføre stemmerett for 16-åringer ved alle typer valg. I 2015 kom en ny resolusjon, «Voting at 16– Consequences on youth participation at local and regional level», hvor parlamentarikerforsamlingen oppfordret medlemslandene til å fremme spørsmålet om nedsatt stemmerettsalder til 16 år først og fremst ved lokale og regionale valg: «[…] inviting Council of Europe member states to further harmonise the age for the right to vote, more specifically, to use local and regional elections as a ‘starting point’ and ‘test case’ for the lowering of the voting age to 16.»229

Deres begrunnelse for å starte med lokalvalgene er at

[…] decisions at the grassroots’ level cover a concrete scope of matters which are close to citizens and thus more easily comprehensible. Therefore, local and regional elections seem to be a particularly good «test-case» and initial step for a reduction of the voting age to 16. This has been also confirmed by the domestic practice of several Council of Europe member countries which lowered voting age only for local and/or regional elections.230

9.1.4 Utvikling i Norge

I 1898 innførte Norge allmenn stemmerett for menn og i 1913 for kvinner. Fra 1919 fikk også personer som mottok fattighjelp, rett til å stemme ved valg. Stemmerettsalderen var da 25 år. Siden den gang har stemmerettsalderen blitt senket flere ganger. Første gang det skjedde, var i 1920, da den ble redusert til 23 år. I 1946 ble den senket til 21 år, og i 1967 ble den satt ytterligere ned til 20 år. I 1978 kom dagens bestemmelse om 18 års stemmerettsalder.

9.1.5 Andre aldersgrenser i norsk rett

Siden 1979 har myndighetsalderen og stemmerettsalderen vært den samme.

At stemmerettsalderen er den samme som myndighetsalderen, beror i stor grad på en generell oppfatning om at myndighetsalderen angir det klareste skillet mellom barn og voksen. Det finnes likevel ikke et entydig svar på når en person regnes som voksen etter lovverket.231 Flere aldersgrenser markerer en eller annen form for overgang fra barn til voksen: Den kriminelle lavalderen er 15 år, den seksuelle lavalderen er 16 år, og en kan være skattepliktig fra fylte 13 år dersom en har egen inntekt. I noen tilfeller finnes dessuten aldersgrenser som er høyere enn myndighetsalderen, som 20-årsgrense for kjøp av drikkevarer med alkoholprosent over 22 prosent og 25-årsgrense for sterilisering.

9.1.6 Tidligere behandling

Nedsatt stemmerettsalder ved stortingsvalg har blitt fremmet som grunnlovsforslag en rekke ganger, sist fra Sosialistisk Venstreparti (SV) og Venstre.232 Forslaget ble, etter behandling i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité i begynnelsen av 2019, nedstemt med et stort flertall i Stortinget, med den begrunnelse at tiden ikke er inne for å senke stemmerettsalderen til 16 år. Flertallet mente at prinsippet om at myndighetsalderen og valgbarhetsalderen bør henge sammen med stemmerettsalderen, fortsatt bør være gjeldende.233

Spørsmålet om å gi 16-åringer stemmerett har også blitt behandlet av andre utvalg, som i NOU 2011: 20 Ungdom, makt og medvirkning. Den gang delte utvalgets medlemmer seg om tre alternativer: 1) å beholde dagens stemmerettsalder ved både nasjonale og lokale valg, 2) å senke stemmerettsalderen til 16 år for alle valg og 3) å senke stemmerettsalderen til 16 år ved lokalvalg, men la den forbli 18 år ved nasjonale valg.234 Medlemmene som ønsket å bevare dagens regelverk, mente at det var et vesentlig poeng at stemmerettsalderen var den samme som myndighetsalderen. Videre viste de til at det blant ungdom flest ikke var noe ønske om å senke stemmerettsalderen. Medlemmene som gikk inn for nedsatt stemmerettsalder, la avgjørende vekt på at det ville medføre en utvidelse av demokratiet og gi de unge økt politisk påvirkningskraft. De mente at det ikke var et problem å skille stemmerettsalderen fra valgbarhets- og myndighetsalderen, og viste til at disse aldersbestemmelsene er forankret i tre ulike lover.

Medlemmene som ønsket nedsatt stemmerettsalder kun ved lokalvalgene, viste til at ungdom i stor grad berøres av kommunal- og fylkespolitikken. Ungdomsskolen er underlagt kommunens ansvarsområde, og videregående opplæring styres av fylkeskommunen. De mente at ungdom burde gis anledning til å påvirke de folkevalgte organene som styrer over en viktig del av hverdagen deres.

Også det forrige valglovutvalget drøftet spørsmålet om nedsatt stemmerettsalder, da begrenset til lokalvalgene. Den gang falt flertallet (14 medlemmer) ned på at stemmerettsalderen fortsatt burde være 18 år. De la blant annet vekt på at stemmerettsalderen skulle følge myndighetsalderen. Mindretallet (3 medlemmer) gikk inn for å senke stemmerettsalderen til 16 år ved lokalvalgene og argumenterte med at det kunne bidra til et økt politisk engasjement blant ungdom.235

I Kommuneproposisjonen 2018 ble forsøk med nedsatt stemmerettsalder i Norge i 2011 og 2015 behandlet.236 I vurderingen framkommer at

[…] det bør være et samsvar mellom myndighetsalder og stemmerettsalder og at erfaringene fra de to stemmerettsforsøkene ikke rokker ved dette prinsippet.

På denne bakgrunn vil regjeringen beholde den nåværende regelen om at man kan stemme første gang ved kommunestyrevalg dersom man vil ha fylt 18 år innen utgangen av valgåret.237

I komiteens innstilling var flertallet av komiteens medlemmer (Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet) enige i departementets vurdering, mens medlemmene fra Arbeiderpartiet og SV var åpne for å videreføre og utvide forsøket med stemmerett for 16-åriger ved lokalvalg. Komitémedlemmene fra Venstre og SV mente det var naturlig at stemmerettsalderen ble senket til 16 år, og begrunnet dette blant annet med at det ville gi gruppen mellom 16 og 18 år en sterkere rolle i den norske politiske debatten. Disse medlemmene mente konklusjonen etter forsøket måtte være å utvide forsøket heller enn å stanse det, med mål om å gjøre det til en permanent ordning. På denne bakgrunn fremmet disse medlemmene forslag om at «Stortinget ber regjeringen utvide og forlenge forsøket med stemmerett for 16-åringer og ta med de største byene i forsøksordningen».238

Forslaget ble nedstemt av de andre partiene, med unntak av MDG.

9.1.7 Forsøk med stemmerett for 16-åringer

I forbindelse med kommunestyrevalget i 2011 gjennomførte departementet et forsøk med nedsatt stemmerettsalder i et utvalg kommuner i Norge. Et av målene med forsøket var «å ta i bruk tiltak som kan gjera at nye grupper deltek meir aktivt i lokaldemokratiet. Å utvida veljargruppa er ein måte å få fleire unge inn i rolla som aktive innbyggjarar i lokalsamfunna sine».239

Departementet valgte ut 20 kommuner (og Longyearbyen lokalstyre) til å delta. Departementet la i utvelgelsen vekt på å få en spredning i størrelse, geografi, politisk sammensetning av kommunestyret og alderssammensetning i befolkningen. Alle fylkene unntatt Oslo var representert. Til sammen fikk rundt 9 400 16- og 17-åringer mulighet til å stemme.240

Også ved kommunestyrevalget i 2015 ble det gjennomført et forsøk med nedsatt stemmerettsalder. 20 kommuner ble valgt ut til å delta i forsøket, hvorav 10 av kommunene var de samme som deltok i forsøket i 2011, mens 10 kommuner var helt nye.

Et par premisser inngikk i begge forsøkene: 16- og 17-åringene fikk kun anledning til å stemme ved kommunestyrevalget og ikke ved fylkestingsvalget, og de var heller ikke valgbare.

Institutt for samfunnsforskning og Rokkansenteret (Universitetet i Bergen) evaluerte de to forsøkene. Resultatene fra de to evalueringene ble presentert i to rapporter fra henholdsvis 2014 og 2016.241

9.1.8 Evaluering av forsøkene

Valgdeltakelsen blant ungdommen som deltok i førsøkene, lå en god del høyere enn blant ordinære førstegangsvelgere mellom 18 og 21 år. 16- og 17-åringenes deltakelse i valget var mye nærmere den generelle valgdeltakelsen enn det førstegangsvelgernes var. Resultatene fra 2011 viste at 58 prosent av 16- og 17-åringene i forsøkskommunene stemte ved valget. Valgdeltakelsen blant ordinære førstegangsvelgere, både i forsøkskommunene og i hele landet, var på 46 prosent, mens den på landsbasis lå på 65 prosent for alle velgerne (63 prosent i forsøkskommunene). Resultatene fra 2015 viste tilsvarende tall.242

Forklaringen på denne forskjellen i valgdeltakelse er ikke helt entydig. Den økte oppmerksomheten forsøket fikk, både i lokalmedia, på skolen og blant politikerne, kan ha bidratt til større grad av deltakelse blant forsøksvelgerne enn blant vanlige førstegangsvelgere.243 En annen faktor som nok spilte en viktig rolle, var terrorangrepet 22. juli 2011. Det kan ha bidratt til å øke mobiliseringen av de unge førstegangsvelgerne (inkludert forsøksvelgerne). Samme mobiliseringseffekt ble ikke observert blant de eldre aldersgruppene.

Forskerne mente at den økte valgdeltakelsen hos 16–17-åringer også kunne forklares med at det er enklere å mobilisere denne gruppen ungdommer til å stemme siden de befinner seg i strukturerte og forutsigbare omgivelser. 16-åringer bor stort sett fortsatt hjemme, er i ferd med å avslutte et obligatorisk utdanningsløp og vil dermed lettere kunne mobiliseres til å stemme via skolen og foreldre.244

I 2015 gikk forskerne nærmere inn på sosiale forskjeller hos forsøksvelgerne. De fant at jenter deltok i større grad enn gutter ved valget, at personer med innvandrerbakgrunn deltok i mindre grad enn annen ungdom, og at førstegenerasjonsinnvandrere deltok i mindre grad enn personer født i Norge av foreldre med innvandrerbakgrunn. Dessuten var valgdeltakelsen betydelig høyere blant ungdom som hadde allmenne fag som studieretning (studiespesialisering), sammenliknet med dem som gikk et mer yrkesrettet studieløp.245

For å teste om tidlig valgdeltakelse ville påvirke senere deltakelse ved valg, ble forsøksvelgerne fra kommunevalget i 2011 fulgt opp ved stortingsvalget i 2013. Denne gruppen ble sammenliknet med førstegangsvelgere som ikke hadde deltatt i forsøket i 2011. Analysene som ble gjort i forbindelse med forsøket, tyder på at de som stemte som 16- eller 17-åring i 2011, ikke stemte i større grad enn andre velgere i samme aldersgruppe, hverken ved stortingsvalget i 2013 eller ved kommunestyrevalget i 2015. Det var en svak tendens til at de som stemte som 16- eller 17-åring i forsøket i 2011, stemte i mindre grad enn andre velgere i samme aldersgruppe ved valget i 2013. 16- og 17-åringene som fikk stemme, så dermed ikke ut til å ha etablert noen vane for å stemme ved valg.246

Grad av modenhet

I forbindelse med forsøket i 2011 analyserte Bergh politisk modenhet blant 16-, 17- og 18-åringer i forsøkskommunene og et utvalg kontrollkommuner. Politisk modenhet ble målt ut fra interesse for politikk, politisk kompetanse, konsistens i holdninger og sammenheng mellom holdninger og hvordan velgerne stemte. Det var noe lavere grad av modenhet blant 16- og 17-åringene enn blant 18-åringene, men ikke substansielt mye.247

Analysen viste også til forskning gjennomført i Storbritannia og Østerrike. Mens resultatene fra Storbritannia sammenfalt med de norske resultatene, nemlig at 16- og 17-åringer syntes å ha noe lavere grad av modenhet enn de over 18, viste resultatene fra forsøkene i Østerrike at det ikke kunne påvises å være signifikante forskjeller i modenhet mellom aldersgruppene. Forskerne peker på at de avvikende resultatene fra Østerrike kan ha berodd på ulike måter å måle politisk modenhet på eller på at det ble brukt et mindre utvalg ungdommer ved de østerrikske forsøkene.

Det var altså ikke tegn på at stemmerett for 16- og 17-åringer påvirket politisk modenhet i denne gruppen i vesentlig grad. Ungdom så ikke ut til å bli mer politisk modne av å få stemmerett.

Partipreferanse

Ved forsøket i 2015 ble det gjennomført en egen analyse rundt unges partipreferanser med skolevalgene samme år som sammenlikningsgrunnlag. Det viste seg å være svært liten differanse mellom hvilke partier 16- og 17-åringene stemte på, og valgresultatet for landet samlet. Det var nesten ingen forskjell i partipreferanse mellom 16- og 17-åringene som kun stemte ved skolevalg, og dem som også stemte i forsøket. Sammenliknet med det endelige valgresultatet fordelte de unges stemmer seg omtrent likt som det de voksnes stemmer gjorde.248

Politisk representasjon av unge

Det mest konkrete politiske utslaget av å senke stemmerettsalderen til 16 år var at flere unge representanter ble valgt inn i kommunestyrene. Dermed økte den politiske representasjonen av unge i kommunen.249 I 2011 doblet andelen unge kommunestyrerepresentanter mellom 18 og 25 år seg, fra 5,2 til 10,4 prosent, i forsøkskommunene.250

Den økte representasjonen av unge skyldtes både partienes egne nominasjonsprosesser og velgerne selv.251 Spesielt ved valget i 2015 nominerte partiene i forsøkskommunene unge kandidater på sikre plasser i større grad enn i andre kommuner. Personstemmer til yngre kandidater så på den andre siden ut til å ha vært mer utslagsgivende ved valget i 2011.

Holdninger i samfunnet

Forsøkene inkluderte også undersøkelser av holdningene i befolkningen til nedsatt stemmerettsalder. Det viste seg at det var liten oppslutning generelt om å senke stemmerettsalderen fra 18 til 16 år, inkludert blant ungdom. Resultatene viste samme tendenser både i 2011 og 2015. Kun blant ungdom i forsøkskommunene var det flertall for å senke stemmerettsalderen.252

9.1.9 Konsekvenser av lavere stemmerettsalder i andre land

Nyere forskning på konsekvensene av lavere stemmerettsalder i andre land enn Norge viser at dette kan ha betydning for valgdeltakelse senere i livet.253 Når velgere som fikk muligheten til å stemme som 16-åringer, blir sammenliknet med velgere som fikk stemme på et senere tidspunkt, er valgdeltakelsen høyere blant dem som fikk stemme som 16-åringer. Det er relativt store forskjeller med en forskjell på omtrent fem prosentpoeng mellom de to gruppene. Selv om det ikke er klart hvorfor det er en slik forskjell, er det foreslått at dette er knyttet til livsfase og opplæring i demokrati. Førstegangsvelgere som er 16 år, er oftere i mer stabile rammer innen familien enn velgere som er 18 år. Dermed får de yngste førstegangsvelgerne opplæring i demokratiet av familie og lærere på en annen måte enn det eldre førstegangsvelgere får.

9.1.10 Forholdet mellom valgbarhetsalder og stemmerettsalder

9.1.10.1 Gjeldende rett

Valgbarheten er koblet til stemmeretten, jf. Grunnloven § 61: «Ingen kan velges til representant uten å være stemmeberettiget.»

Også valgloven kobler valgbarhet til stemmeretten:

§ 3-1.Valgbarhet ved stortingsvalg

(1) Valgbar til Stortinget og pliktig til å ta imot valg er alle som har stemmerett ved valget, og som ikke er utelukket eller fritatt.

§ 3-3. Valgbarhet ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg

(1) Valgbar til fylkestinget og pliktig til å ta imot valg er alle som har stemmerett ved valget og som står innført i folkeregisteret som bosatt i en av kommunene i fylket på valgdagen, og som ikke er utelukket eller fritatt.

(2) Valgbar til kommunestyret og pliktig til å ta imot valg er alle som har stemmerett ved valget og som står innført i folkeregisteret som bosatt i kommunen på valgdagen, og som ikke er utelukket eller fritatt.

De som har stemmerett, er ifølge loven i utgangspunktet valgbare, med mindre de er utelukket eller fritatt. I dagens regelverk er det enkelte personer som på grunn av sin stilling ikke er valgbare, jf. Grunnloven § 62 og valgloven kapittel 3, og utvalget drøfter dette i kapittel 10. For kommunestyre- og fylkestingsvalg er det krav om at vedkommende skal være folkeregistrert i henholdsvis kommunen eller en av kommunene i fylket for å være valgbar. Dessuten er innehaverne av enkelte stillinger utelukket fra valg til kommunestyret og fylkestinget, jf. valgloven § 3-3.

9.1.10.2 Kort om andre lands rett

I andre land der stemmerettsalderen er senket til 16 år, som Østerrike og Estland, er ikke valgbarhetsalderen senket tilsvarende. Både i Østerrike og Estland har 16-åringer stemmerett, mens valgbare er personer som på valgdagen har fylt 18 år. Også ved forsøkene i Norge var det kun stemmerettsalderen som ble senket, mens valgbarhetsalderen forble 18 år.

9.1.10.3 Europarådets anbefalinger

Europarådet har reist spørsmålet om forholdet mellom stemmerettsalder og valgbarhetsalder. Europarådets parlamentarikerforsamlings resolusjon fra 2011 oppfordret medlemslandene til å «examine the possibility of lowering the minimum age of eligibility to stand for different kinds of elections (local and regional bodies, parliament, senate, presidency) wherever this would seem appropriate».254

I rapporten som fulgte med resolusjonen, ble det slått fast at lokalvalgene kan være et spesielt egnet utgangspunkt for å senke valgbarhetsalderen. Det ble likevel presisert at

[t]he main argument raised in support of a minimum candidacy age is that a greater degree of maturity is required to act as a political representative than to elect such a representative. Therefore, a reasonable period of time should be allowed to pass between the right to vote and the right to be a candidate.255

9.1.10.4 Historisk utvikling

Stemmerettsalderen har ikke alltid vært sammenfallende med valgbarhetsalderen, men de siste 70 årene har begge aldersgrensene vært like.

9.1.11 Utvalgets vurdering

9.1.11.1 Stemmerettsalder

Utvalget har delt seg i spørsmålet om stemmerettsalderen bør senkes til 16 år.

Flertallet i utvalget (Christensen, Grimsrud, Hoff, Holmås, Høgestøl, Nygreen, Stokstad, Storberget, Strømmen, Aardal og Aatlo) mener stemmerettsalderen bør senkes ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Disse medlemmene understreker at ungdom er en viktig gruppe å inkludere i demokratiet, og at deres engasjement må ivaretas. Å endre stemmerettsalderen til 16 år ved kommunestyre- og fylkestingsvalg vil kunne gi ungdom praktisk erfaring i deltakende demokrati i nærmiljøet sitt. Dette kan også bidra til høyere valgdeltakelse senere i livet. Disse medlemmene framhever at saksområdene som kommunestyret og fylkestinget har ansvaret for, som grunnskolen og videregående skole, angår ungdoms hverdag i stor grad. Videre understreker disse medlemmene at tidlig kontakt med politikken vil kunne være viktig for framtidig deltakelse i politikken.

Medlemmene Christensen, Holmås, Høgestøl, Nygreen, Stokstad, Storberget og Strømmen mener stemmerettsalderen også bør senkes ved stortingsvalg. Disse medlemmene legger særlig vekt på at dette vil utvide unges mulighet til demokratisk deltakelse også på nasjonalt plan, og mener det ikke er noe i veien for at 16-åringer gis stemmerett også ved stortingsvalg selv om de ikke har oppnådd myndighetsalderen. Disse medlemmene mener videre at de prinsipielle argumentene for å redusere stemmerettsalderen ved lokalvalg er like gjeldende for stortingsvalg, og at stemmerettsalderen derfor bør senkes ved både stortings-, fylkestings- og kommunestyrevalg.

Mindretallet i utvalget (Anundsen, Giertsen, Hagen, Holmøyvik, Røhnebæk, Tørresdal og Aarnes) mener stemmerettsalderen ikke bør senkes, hverken ved stortingsvalg eller ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Begrunnelsen for dette er at stemmerettsalderen prinsipielt bør samsvare med myndighetsalderen på 18 år. Dette er hovedbestemmelsen om overgangen fra barn til voksen.256 De avvikende aldersgrensene – enten de gir rettighet på et tidligere eller senere tidspunkt – har sine egne begrunnelser og rokker ikke ved det prinsipielle argumentet om at en ikke bør ha stemmerett før det året en anerkjennes som myndig. Disse medlemmene viser til at det er andre kanaler og arenaer der ungdom kan delta i det politiske livet og slik påvirke politikken, for eksempel ungdomsråd (som nå også er lovfestet).

Utvalget gjør oppmerksom på at etter Grunnloven § 12 må regjeringsmedlemmene være stemmeberettigede. Dersom stemmerettsalderen senkes ved stortingsvalg, bør det tas stilling til om denne bestemmelsen også skal endres. Utvalget har ikke vurdert dette spørsmålet.

9.1.11.2 Valgbarhetsalder

Utvalget har også delt seg i spørsmålet om valgbarhetsalderen bør senkes, og om det bør være en sammenheng mellom valgbarhetsalder og stemmerettsalder.

Flertallet i utvalget (Anundsen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Holmås, Røhnebæk, Stokstad, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) vil ikke senke valgbarhetsalderen ved noen valg. Begrunnelsen er noe ulik. Noen mener det bør være samsvar mellom stemmerettsalder og valgbarhetsalder, noe som særlig gjelder for dem av flertallet som ikke ønsker å senke stemmerettsalderen. Noen mener at det å senke valgbarhetsalderen kan ha inngripende konsekvenser for en ungdom som skulle bli valgt.257 Ansvaret som folkevalgt er omfattende, enten det gjelder kommunestyre, fylkesting eller Stortinget, og bør ivaretas av personer som har nådd myndighetsalder.

Mindretallet i utvalget (Christensen, Høgestøl, Nygreen, Storberget og Strømmen) vil senke valgbarhetsalderen ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Christensen, Høgestøl og Storberget vil senke valgbarhetsalderen også ved stortingsvalg som følge av at de ønsker å senke stemmerettsalderen ved alle valg. Nygreen og Strømmen ønsker ikke å senke valgbarhetsalderen ved stortingsvalg. Disse medlemmene begrunner forslaget om ulik valgbarhetsalder med at vervet som lokalpolitiker er et deltidsverv som er lettere å kunne kombinere med den livssituasjonen en befinner seg i som 16-åring, enn et stortingsverv. Det er dessuten en videre adgang til å få fritak fra kommunestyre- og fylkestingsvervet enn fra stortingsvervet.

9.2 Alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet

9.2.1 Gjeldende rett

Etter Grunnloven § 50 tredje ledd kan regler om stemmerett for personer som på valgdagen åpenbart lider av alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet, fastsettes i lov. Det er i dag ikke fastsatt noen slike lovbestemmelser.

9.2.2 FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne og den europeiske menneskerettskonvensjonen

I 2008 ratifiserte Norge FNs konvensjon 13. desember 2006 om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Konvensjonens artikkel 29 pålegger statene å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne, som også omfatter mental svekkelse, kan delta fullt ut i det politiske og offentlige livet på lik linje med andre. Denne rettigheten omfatter også rett og mulighet til å stemme og å bli valgt.

Videre pålegger den europeiske menneskerettskonvensjonens første tilleggsprotokoll artikkel 3 at statene skal holde frie valg med rimelige mellomrom ved hemmelig avstemning under forhold som sikrer at folket fritt får uttrykke sin mening ved valget av den lovgivende forsamling. Den europeiske menneskerettsdomstolen har tolket bestemmelsen slik at statene ikke kan pålegge generelle restriksjoner på stemmerett som følge av mental svekkelse.258

9.2.3 Tidligere behandling

I sammenheng med det forrige valglovutvalgets arbeid ble det fremmet forslag om å oppheve Grunnloven § 50 tredje ledd i dokument 12:7 (1999–2000). Utvalget støttet forslaget, og departementet fulgte opp dette i sitt lovforslag. Stortinget vedtok likevel å videreføre Grunnloven § 50 tredje ledd, jf. Innst. S. nr. 209 (2002–2003). I 2005 foreslo departementet å oppheve reglene i valgloven om hvordan stemmer fra personer med antatt alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet skulle behandles. Stortinget sluttet seg til forslaget.259 Det ble i den forbindelse ikke diskutert å oppheve Grunnloven § 50 tredje ledd.

9.2.4 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at adgangen til å gi lovregler om stemmerett for personer som lider av alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet, representerer et utdatert syn på denne velgergruppen. Utvalget viser til prinsippet om alminnelig stemmerett og at stemmerett er en helt grunnleggende individrettighet i et demokrati. Norge er også etter CRPD forpliktet til å sikre personer med nedsatt funksjonsevne, som også omfatter mental svekkelse, rett og mulighet til å stemme og bli valgt. Utvalget vil videre minne om at statene i lys av praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen ikke kan pålegge generelle restriksjoner på stemmerett som følge av mental svekkelse. I tillegg vil utvalget framheve at å utelukke enkelte grupper fra valg vil kunne oppleves som svært krenkende og uverdig for den enkelte.

Utvalget viser til at Stortinget i 2005 opphevet de særskilte reglene i valgloven om hvordan stemmer fra personer med alvorlig sjelelig svekkelse eller nedsatt bevissthet skulle behandles. Grunnloven § 50 tredje ledd har derfor ikke lenger noen funksjon annet enn som en hjemmel for en framtidig innskrenkning av stemmeretten. Etter dette er utvalget kommet til at Grunnloven § 50 tredje ledd bør oppheves.

9.3 Stemmerett for utenlandske statsborgere – stortingsvalg

9.3.1 Gjeldende rett

Grunnloven § 50 første ledd fastsetter at kun norske statsborgere har stemmerett ved stortingsvalg.

Etter valgloven § 2-2 andre ledd har utenlandske statsborgere stemmerett ved kommunestyre- og fylkestingsvalg dersom de oppfyller de samme vilkårene som gjelder for norske statsborgere, samt oppfyller ett av følgende vilkår:

• Vedkommende har vært folkeregistrert som bosatt i Norge de siste tre årene før valgdagen.

• Vedkommende er statsborger i et annet nordisk land og er blitt folkeregistrert som bosatt i Norge senest 30. juni i valgåret.

9.3.2 Tidligere behandling

Det forrige valglovutvalget diskuterte om personer uten norsk statsborgerskap skulle få stemmerett ved stortingsvalg på linje med det som er reglene ved kommunestyre- og fylkestingsvalg.260 Det var imidlertid bred enighet i utvalget om å beholde kravet om statsborgerskap. Dette hadde sin bakgrunn i at stemmerett ved stortingsvalg gir mulighet for å påvirke landets forfatning og rikspolitikk direkte. Internasjonalt er det sjelden at utenlandske statsborgere får stemmerett i nasjonale valg.261

9.3.3 Utvalgets vurdering

Utvalgets flertall(Anundsen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Høgestøl, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Strømmen, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener at statsborgerskap og stemmerett bør henge sammen. Statsborgerskap utløser en rekke rettsvirkninger, og stemmeretten bør fortsatt være en av disse. Etter Grunnloven § 119 og forsvarsloven § 6 er norske statsborgere vernepliktige. En norsk statsborger kan heller ikke utvises fra Norge, jf. Grunnloven § 106.262 Statsborgerskap er også et vilkår for å kunne ha flere typer stillinger. Blant annet kan kun norske statsborgere utnevnes til statsråd, jf. Grunnloven § 12, og til embetsmann, jf. Grunnloven § 114. Også ansatte med alminnelig politimyndighet i politi- og lensmannsetaten og ansatte i utenrikstjenesten må etter politiloven § 18 og utenrikstjenesteloven § 9 være norske statsborgere. Utvalgets flertall mener at stemmeretten utgjør kjernen i statsborgerskapet, og at dagens regler hvor stemmerett ved stortingsvalg er forbeholdt norske statsborgere, opprettholder en fornuftig sammenheng mellom rettigheter og plikter. Flertallet viser for øvrig til at innvandrere som oppfyller vilkårene for dette i statsborgerloven, har krav på norsk statsborgerskap og dermed vil få stemmerett ved stortingsvalg. Vilkåret om å løses fra et annet statsborgerskap har vært en viktig årsak til at en del personer ikke ønsker å bli norske statsborgere.263264 Prinsippet om ett statsborgerskap er nå avviklet. At en person ikke ønsker å oppgi sitt utenlandske statsborgerskap, er derfor ikke lenger en hindring for å søke norsk statsborgerskap.265 Også norske borgere som erverver nytt statsborgerskap, vil etter lovendringen ikke lenger automatisk miste sitt norske statsborgerskap.266

Utvalgets mindretall (Christensen, Holmås og Nygreen) viser til at 14,4 prosent av befolkningen per 1. januar 2019 er innvandrere,267 som per i dag ikke kan stemme uten først å bli norske statsborgere. Ytterligere 3,3 prosent er norskfødte med innvandrerforeldre268 og får ikke norsk statsborgerskap ved fødselen med mindre minst én av foreldrene allerede var blitt norsk statsborger.269 Andelen av innvandrere som har norsk statsborgerskap, er imidlertid stadig lavere.270 I 2013 hadde 60 prosent av innvandrerne som hadde vært bosatt i Norge i minst 7 år, norsk statsborgerskap og dermed stemmerett. Innvandrere fra Norden, Nord-Amerika, Oseania og arbeidsinnvandrere som har kommet etter 1989, bytter sjelden statsborgerskap.271 Dette betyr at en relativt stor andel av befolkningen har bodd lenge i Norge uten å kunne påvirke nasjonal politikk ved valg. Ved utgangen av valgåret 2017 var det 193 896 personer som var 18 år eller eldre, og som hadde bodd i Norge i 7 år eller mer, og som samtidig ikke var norske statsborgere.272 Innvandrere fra land som ikke tillater dobbelt statsborgerskap, vil heller ikke dra nytte av at Norge nå tillater dette.

Mindretallet viser til at stemmerett ved valg er en grunnleggende demokratisk rettighet som flest mulig innbyggere bør ha. Dersom større grupper som har vært bosatt i landet i lengre tid, ikke har stemmerett, utgjør dette et demokratisk problem. Personer uten norsk statsborgerskap har flere av de samme rettighetene og pliktene knyttet til å bo i landet som dem med norsk statsborgerskap. Utvalgets mindretall mener innvandrere som har bodd i Norge over flere år, derfor vil ha så nær tilknytning til landet at de bør ha rett til å påvirke hovedlinjene i norsk politikk ved valg. Videre viser nyere forskning at formelle rettigheter i seg selv kan bidra positivt til integrering av innvandrerbefolkningen.273 Forskerne finner store forskjeller i både politisk deltakelse og sosial integrering mellom innvandrere med formelle rettigheter og innvandrere uten slike rettigheter. Det å åpne opp for en bredere deltakelse kan slik bidra til at Norge lykkes enda bedre med å integrere innvandrerbefolkningen.

Når det gjelder spørsmålet om hvor lenge en person må bo i Norge for å få stemmerett, viser mindretallet til at regjeringen vil utvide kravet til botid fra sju til åtte år, jf. Granavolden-plattformen.274 Personer som er selvforsørget, kan etter Granavolden-plattformen likevel få statsborgerskap etter seks år.275 Dersom kravet til botid økes, vil færre oppnå statsborgerskap, og en snevrere personkrets vil dermed kunne få stemmerett ved stortingsvalg sammenliknet med situasjonen i dag. Utvalgets mindretall mener det er uheldig at stemmeretten i praksis innskrenkes for innvandrere. Det vil også være uheldig dersom en persons økonomiske situasjon skal være avgjørende for stemmeretten, jf. at regjeringen ønsker å innføre et mer lempelig krav om botid for personer som forsørger seg selv. Mindretallet foreslår derfor at stemmerett gis etter seks års botid. På den måten vil stemmeretten skilles fra statsborgerskapet og være uavhengig av om en person er selvforsørget.

Utvalget har også vurdert hvorvidt utenlandske statsborgere også skal kunne være valgbare dersom denne persongruppen gis stemmerett ved stortingsvalg. Utvalget stiller seg er negativt til dette. For å avgjøre hovedlinjene i nasjonal politikk, samt representere Norge i internasjonale sammenhenger, må den valgte oppfylle flest mulig tilknytningsmarkører til det norske samfunnet. Utvalget viser videre til at norsk statsborgerskap er et vilkår for å inneha en rekke andre stillinger, eksempelvis statsråd eller ansatt i utenrikstjenesten.

9.4 Nordmenn bosatt i utlandet – innføring i manntallet

9.4.1 Gjeldende rett

Det følger av Grunnloven § 51 at regler om manntallsføringen og om innføringen av de stemmeberettigede i manntallet fastsettes ved lov.

For at velgeren skal kunne utøve stemmeretten, er det et vilkår at vedkommende er manntallsført i en kommune på valgdagen.

Etter valgloven § 2-4 tredje ledd må personer med stemmerett som ikke har vært folkeregistrert som bosatt i Norge noen gang i løpet av de siste ti årene, søke valgstyret om innføring i manntallet. Unntak fra søknadsplikten gjelder utenlandsboende som er ansatt i diplomatiet eller konsulatvesenet, og deres husstand, jf. § 2-4 fjerde ledd. Disse føres automatisk inn i manntallet på samme måte som øvrige velgere. Søknad om innføring i manntallet fra personer som har oppholdt seg i utlandet i over ti år, må inneholde forsikring om at vedkommende fortsatt er norsk statsborger. Den utenlandsboende oppgir også siste registrerte bostedsadresse i Norge. Velgeren føres inn i manntallet i vedkommende kommune hvis opplysningene er korrekte.

Rent praktisk er søknad om innføring i manntallet inntatt som et punkt på omslagskonvolutten for utenriks forhåndsstemming. Søknaden kan også sendes per brev eller ved å bruke eget søknadsskjema. Søknaden må ha kommet inn til valgstyret innen klokken 17.00 dagen etter valgdagen. Når valgstyret mottar søknaden om innføring, må opplysningene kontrolleres mot folkeregisteret.

9.4.2 Nordisk rett

Svenske statsborgere som ikke har vært folkeregistrert i Sverige de siste ti årene, innføres i manntallet

• dersom borgeren inngir skriftlig melding om adressen til Skatteverket. Borgeren er da innmeldt i manntallet for de neste ti årene.

• dersom borgeren avgir stemme som mottas hos den sentrale valgmyndigheten. Uavhengig av når en slik stemme mottas, blir borgeren innmeldt i manntallet for de neste ti årene.276

Disse reglene gjelder ved valg til Riksdagen og Europaparlamentet. For å kunne stemme ved kommunale og regionale valg må velgeren være folkeregistrert i Sverige.

Danske statsborgere som flytter til utlandet og er registrert som utreist i folkeregisteret, må søke om å bli innført i manntallet. Det er i tillegg krav om en viss fortsatt tilknytning til riket for å kunne meldes inn i manntallet.277 Eksempler på persongrupper som kan innføres i manntallet, er personer som er ansatt i den danske stat og beordret til tjeneste utenfor riket. Innføres i manntallet kan også personer som «i uddannelsesøjemed» eller «af helbredsmæssige grunde» oppholder seg i utlandet. Som i Sverige har ikke utenlandsboende dansker stemmerett ved kommunale og regionale valg.

9.4.3 Utvalgets vurdering

Utvalget viser til at en forutsetning for å gjennomføre korrekte valg er at manntallet er riktig. Manntallet skal inneholde alle personer med stemmerett, og det skal ikke inneholde navn på personer som ikke har stemmerett. Manntallet må derfor oppdateres, og avdøde personer må tas ut. Dette skjer automatisk for personer som er bosatt i Norge. Folkeregisteret mottar imidlertid ikke alltid melding når stemmeberettigede som er bosatt i utlandet, dør. Kravet om at stemmeberettigede som har bodd mer enn ti år i utlandet, må søke om innføring i manntallet, bidrar derfor til å sikre et korrekt manntall og til å forhindre valgjuks. Utvalget mener imidlertid at disse hensynene kan ivaretas like effektivt uten at velgeren trenger å søke om innføring i manntallet, selv om dette er svært enkelt i dag. Utvalget foreslår derfor at velgere som ikke har vært folkeregistrert som bosatt i Norge i løpet av de siste ti årene før valgdagen, skal føres inn i manntallet hvis de stemmer. En kan si at forhåndsstemmen samtidig er en søknad om innføring i manntallet. Utvalget viser her til tilsvarende ordning i Sverige. Denne regelen bør også gjelde for utenlandsboende som er ansatt i diplomatiet eller konsulatvesenet, og deres husstand. Dette forslaget vil både forenkle prosedyrene for innføring i manntallet og gjøre regelverket likt for alle utenlandsboende.

Utvalget mener videre at det bør være unødvendig at velgeren må bekrefte at han eller hun fortsatt er norsk statsborger. Valgstyret må uansett kontrollere at velgeren er norsk statsborger i folkeregisteret.

Etter gjeldende rett må personer med stemmerett som ikke har vært folkeregistrert som bosatt i Norge noen gang i løpet av de siste ti årene, søke om innføring i manntallet i den kommunen vedkommende sist var folkeregistrert som bosatt. Utvalget mener personer med stemmerett som er bosatt i utlandet, bør kunne stemme til valget i den kommunen de føler sterkest tilhørighet til. Dette trenger ikke være den kommunen de var folkeregistrert som bosatt i på det tidspunktet de ble registrert i folkeregisteret som utvandret. Utvalget foreslår derfor at personer med stemmerett som ikke har vært folkeregistrert som bosatt i Norge i løpet av de siste ti årene før valgdagen, skal føres inn i manntallet i den kommunen de stemmer til.

9.5 Krav om å ha vært folkeregistrert i Norge for å ha stemmerett

9.5.1 Gjeldende rett

Det følger av valgloven §§ 2-1 og 2-2 at ett vilkår for at en person skal ha stemmerett ved stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg, er at vedkommende er, eller noen gang har vært, folkeregistrert som bosatt i Norge. Dette vilkåret gjelder ikke for ansatte i diplomatiet eller konsulatvesenet og deres husstand.

Før 1972 fulgte det av Grunnloven § 50 første ledd at det ikke var nok å være norsk statsborger for å ha stemmerett ved stortingsvalg. Det var også et krav om å ha vært bosatt i Norge i fem år samt oppholde seg der.

Fra 1973 ble det åpnet for at norske statsborgere bosatt i utlandet kunne stemme hvis de noen gang i løpet av de siste ti årene før valgdagen hadde vært innført i norsk folkeregister som bosatt i riket. Dette førte til at noen norske borgere bosatt i utlandet fikk stemme og noen ikke fikk stemme.

Valglovutvalget som avga innstilling til valgloven av 1985, foreslo (i en første delinnstilling til departementet i september 1980) at alle norske statsborgere bosatt i utlandet skulle ha stemmerett. Utvalgets forslag innebar at utenlandsoppholdets lengde og om de noen gang hadde vært bosatt i Norge, ikke skulle ha noen betydning for om de kunne stemme.

Departementet mente imidlertid at dette forslaget var for vidtgående.278 Etter departementets vurdering burde det i tillegg til krav om statsborgerskap også stilles krav om en viss tilknytning til Norge. Vurderingen var videre at dette var mest naturlig å oppfylles ved krav om tidligere innføring i norsk folkeregister. Departementet pekte også på at stemmerett for norske statsborgere som ikke har vært bosatt i Norge noen gang, reiser spørsmålet om i hvilken kommune disse skal manntallsføres.

9.5.2 Utvalgets vurdering

Utvalget har delt seg i spørsmålet om det fortsatt bør være et vilkår for å ha stemmerett at vedkommende er eller har vært folkeregistrert som bosatt i Norge, både ved stortingsvalg og ved kommunestyre- og fylkestingsvalg.

9.5.2.1 Stortingsvalg

Flertallet i utvalget (Christensen, Giertsen, Holmøyvik, Holmås, Høgestøl, Nygreen, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Strømmen, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener at det viktigste elementet ved å ha norsk statsborgerskap er stemmeretten ved stortingvalg. Flertallet foreslår derfor å fjerne vilkåret om å ha vært bosatt i Norge for å ha stemmerett ved stortingsvalg.

Mindretallet i utvalget (Anundsen, Grimsrud, Hagen og Hoff) mener det fortsatt bør stilles krav om en viss tilknytning til Norge utover statsborgerskap for å kunne ha stemmerett ved stortingsvalg. Mindretallet foreslår derfor å videreføre gjeldende rett på dette området, det vil si at det fortsatt skal være et vilkår for å ha stemmerett at velgeren har vært folkeregistrert som bosatt i Norge.

9.5.2.2 Kommunestyre- og fylkestingsvalg

Flertallet i utvalget (Anundsen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmås, Nygreen, Røhnebæk, Strømmen, Tørresdal og Aarnes) mener at ved kommunestyre- og fylkestingsvalg bør det gjelde et krav om at velgeren er eller har vært folkeregistrert som bosatt i Norge, for å ha stemmerett. Stemmerett ved lokalvalg er knyttet til at de bosatte i kommunen skal kunne være med på å påvirke forholdene i kommunen de bor i. Flertallet viser her til at utenlandske statsborgere på visse vilkår har stemmerett ved kommunestyre- og fylkestingsvalg i den kommunen de er bosatt i, mens de ikke har stemmerett ved stortingsvalg. Flertallet foreslår derfor å videreføre kravet om at norske statsborgere må ha vært folkeregistrert som bosatt i Norge for å kunne stemme ved kommunestyre- og fylkestingsvalg.

Mindretallet i utvalget (Christensen, Holmøyvik, Høgestøl, Stokstad, Storberget, Aardal og Aatlo) mener at stemmerett ved kommunestyre- og fylkestingsvalg også er knyttet til det å ha statsborgerskap. Disse medlemmene mener at norske statsborgere bør ha stemmerett også ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, uavhengig av om de noen gang har vært bosatt i Norge.

9.6 Stemmeplikt

Det er i dag ikke stemmeplikt i Norge eller i de andre skandinaviske landene. I resten av verden er det en god del land som har stemmeplikt, og valgdeltakelsen er høyere i land som har stemmeplikt, enn i land som ikke har det. I det følgende diskuterer utvalget muligheten for å innføre stemmeplikt i den norske valgordningen.

9.6.1 Gjeldende rett

Etter EMK 1. tilleggsprotokoll artikkel 3 er Norge forpliktet til å «holde frie valg med rimelige mellomrom ved hemmelig avstemning, under forhold som sikrer at folket fritt får uttrykke sin mening ved valget av den lovgivende forsamling». Et spørsmål er om «frie» valg inkluderer en rett til å la være å stemme. Ordlyden «fritt får uttrykke sin mening ved valget av den lovgivende forsamling» taler for at «frie valg» må referere til frihet til å velge mellom ulike alternativer. Utvalget antar at stemmeplikt vil være i samsvar med EMK 1. tilleggsprotokoll artikkel 3 så lenge velgerne kan stemme blankt,279 men dette er ikke utredet i detalj.

9.6.2 Andre lands rett

Stemmeplikt praktiseres i 27 land i verden, for eksempel Argentina, Australia, Brasil, Ecuador og Mexico. Stemmeplikt er ikke utbredt i Europa, men finnes i Belgia, Kypros, Bulgaria, Luxemburg, Hellas, Tyrkia og Liechtenstein.280 En internasjonal undersøkelse fra 2015 viste at nær halvparten (46 prosent), av landene som praktiserer stemmeplikt hadde valgdeltakelse på over 81 prosent.281 Samtidig er et økt antall ugyldige eller blanke stemmer en konsekvens av plikten til å stemme.

Når det gjelder sanksjoner for å bryte stemmeplikten, er bot den vanligste sanksjonen. I enkelte land er det ikke sanksjonsbelagt å unnlate å stemme eller slik at sanksjonshjemmelen ikke benyttes i praksis. Belgia opererer med bøter på 5 til 10 euro dersom en person uten gyldig grunn unnlater å møte på valgdagen. Bøtene øker i størrelse for hvert valg en person ikke møter opp. En person som har unnlatt å møte opp 4 ganger på 15 år, mister muligheten til å stemme de neste 10 årene.282 Også i Luxemburg er sanksjonen bøteleggelse for ikke å møte opp uten at en har gyldig grunn. Bøtene er høyere enn i Belgia, fra 100 til 250 euro, mens ikke-deltakelse gjentatte ganger kan føre til opptil 1000 euro i bot.283

9.6.3 Tidligere behandling

Det forrige valglovutvalget mente at stemmeplikt ikke var et alternativ, da innføring av stemmeplikt ikke bare ville øke valgdeltakelsen, men også ha negative effekter. Utvalget stilte seg negativt til slike institusjonelle tiltak og uttalte samlet at «[e]t levende demokrati skapes ikke ved påbud eller lokkemidler, men gjennom den politiske debatten og gjennom velfungerende politiske institusjoner».284

Lokaldemokratikommisjonen kom i 2006 med en liknende konklusjon i behandlingen av spørsmålet:

Lokaldemokratiet blir ikkje meir vitalt og levande gjennom påbod og lokkemidlar. Kommisjonen meiner stemmeplikt er spesielt problematisk fordi det set variasjonen i valdeltaking ut av funksjon som ein viktig indikator på demokratiet sin legitimitet. Endringar i deltakinga gjer at det vert ført ein kontinuerleg debatt om situasjonen for lokaldemokratiet. Når det gjeld premiering til innbyggjarar som deltek i val, har kommunane i dag full fridom til å nytte seg av slike verkemiddel. Kommisjonen vil ikkje innskrenke kommunane sitt handlingsrom på dette området.285

Inkluderingsutvalget behandlet også spørsmålet i NOU 2011: 14 Bedre integrering– Mål, strategier, tiltak. Utvalget pekte på at færre innvandrere med norsk statsborgerskap stemmer enn befolkningen sett under ett. Flertallet mente at en ordning med stemmeplikt er interessant i en kontekst med økende mangfold, og anbefalte at spørsmålet ble utredet nærmere.

9.6.4 Utvalgets vurdering

I drøftingen av stemmeplikt har utvalget tatt utgangspunkt i at det er ønskelig med høyest mulig valgdeltakelse. Bakgrunnen for målsettingen er blant annet at høy deltakelse gir et klart mandat til valgte politikere og legitimitet til politiske beslutninger og til det demokratiske representative styresettet. Utvalget mener likevel at stemmeplikt ikke vil være et formålstjenlig tiltak, da det er fare for at stemmeplikt vil kunne svekke legitimiteten til politiske beslutninger og til styresettet, selv om valgdeltakelsen øker. Utvalget mener videre at det er en grunnleggende rettighet å kunne velge ikke å stemme, på linje med retten for borgerne til å uttrykke politiske preferanser ved valg.

Det sterkeste argumentet for å innføre stemmeplikt er at det kan føre til lik valgdeltakelse på tvers av ulike grupper og dermed lik politisk innflytelse. Når den politiske innflytelsen er lik, kan det også hevdes at det politiske systemet blir mer mottakelig for alle borgeres politiske preferanser.286 Utvalget viser i denne sammenheng til at valgdeltakelsen i Norge varierer mellom ulike grupper, og til at deltakelsen er lavere blant innvandrere og personer med lavt utdanningsnivå. Utvalget mener likevel at utfordringen med lav valgdeltakelse i visse grupper bare i mindre grad kan avhjelpes med endringer i selve valgordningen. Ansvaret for å mobilisere innvandrere og personer med lavt utdanningsnivå ligger derfor hos de politiske partiene og valgmyndighetene.

Endelig gir forskning et tvetydig bilde av hvorvidt stemmeplikt har en positiv effekt på politisk engasjement og involvering i befolkningen. En studie av belgiske velgere, hvor politisk uinteresserte velgere i liten grad stemte i samsvar med sine politiske preferanser, viser også at stemmeplikt ikke nødvendigvis medfører lik politisk representasjon.

Av disse grunnene mener flertallet i utvalget (alle unntatt Holmås) at det ikke bør innføres stemmeplikt i Norge.

Utvalgsmedlem Holmås mener det bør innføres stemmeplikt uten sanksjoner. Medlemmet viser til at Grunnloven slår fast at Norge skal være et demokrati. For å sikre demokratiet er det viktig at det å bidra til demokratiets opprettholdelse sees på som et ansvar for innbyggerne. Dette kan komme til uttrykk gjennom at innbyggernes rett til å stemme følges av en eksplisitt forventning til innbyggerne om å bidra til demokratiets opprettholdelse gjennom å delta ved valg. En slik forventning kan uttrykkes ved at valgloven inneholder en normativ uttrykt plikt til innbyggere med stemmerett om å benytte retten. Negative erfaringer fra andre land tilsier at plikten ikke bør følges av en straff.

Siden land med stemmeplikt jevnt over har høyere valgdeltakelse enn land uten stemmeplikt, er det grunn til å tro at en innføring av stemmeplikt vil kunne øke valgdeltakelsen. Det at en plikt kun er normativ og ikke følges av sanksjoner, vil virke i motsatt retning. Siden mange av dem som ikke stemmer, aktivt tar et valg om å la være å stemme, vil innføring av en stemmeplikt forsterke argumentet om at blanke stemmer må synliggjøres ved valg.

10 Valgbarhet

10.1 Gjeldende rett

10.1.1 Stortingsvalg

Det følger av Grunnloven § 61 at en person må ha stemmerett for å være valgbar til Stortinget. Grunnloven § 50 og valgloven § 2-1 inneholder bestemmelser om når en person har stemmerett ved stortingsvalg. Stemmerett har norske statsborgere som senest i valgåret fyller 18 år. Vedkommende må ikke ha mistet stemmeretten etter Grunnloven § 53, og vedkommende må være, eller må ha vært, folkeregistrert som bosatt i Norge.

Grunnloven § 62, jf. valgloven § 3-1, fastsetter at personer som innehar enkelte typer stillinger, likevel ikke er valgbare. Etter disse bestemmelsene er følgende personer ikke valgbare:

• ansatte i departementene med unntak av statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere

• dommere i Høyesterett

• ansatte i diplomatiet eller konsulatvesenet

Om en person er utelukket fra valg, avhenger av om vedkommende innehar stillingen på valgdagen, det vil si at kandidaten må ha sagt opp og fratrådt stillingen før valgdagen for å kunne velges til Stortinget. Det er således ikke noe forbud mot at personer med slike stillinger kan stille til valg, det vil si stå på listeforslag, og delta i valgkampen.

10.1.2 Kommunestyre- og fylkestingsvalg

Hvem som ikke er valgbare ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, framgår av valgloven § 3-3. Valgbar til kommunestyret er alle som har stemmerett ved kommunestyrevalget, og som står innført i folkeregisteret som bosatt i kommunen på valgdagen. Personer som er utelukket eller fritatt, er ikke valgbare. Tilsvarende regler gjelder for valgbarhet til fylkestinget.

Utelukket fra valg til kommunestyret eller fylkestinget er

• a) fylkesmannen og assisterende fylkesmann

• b) den som i vedkommende kommune eller fylkeskommune er

  • kommunedirektør eller dennes stedfortreder

  • kommunalsjefer, etatssjefer og ledere på tilsvarende nivå

  • sekretær for kommunestyret eller fylkestinget

  • ansvarlig for regnskapsfunksjonen

  • den som foretar revisjon for kommunen eller fylkeskommunen

I tillegg er ansatte i sekretariatet til kommunerådet eller fylkesrådet ikke valgbare dersom de har fått delegert myndighet fra rådet.

10.2 Tidligere utredninger

10.2.1 NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte

Det forrige valglovutvalget foreslo å endre bestemmelsen om at ansatte i departementene ikke er valgbare til Stortinget. Utvalget mente det var urimelig å plassere renholdsassistenter, sjåfører og ekspedisjonssjefer i samme bås. Etter utvalgets vurdering burde kun embetsmenn i departementene være utelukket fra valg til Stortinget. Disse blir utnevnt av Kongen i statsråd, og de skal sverge eller avlegge forsikring om lydighet og troskap til konstitusjonen og kongen, jf. Grunnloven § 21.

Det var få høringsinstanser som uttalte seg om dette forslaget. Justisdepartementet gikk imidlertid mot forslaget:

Vi er enige i at hensynene som tilsier at departementsansatte bør utelukkes fra valgbarhet, ikke gjør seg gjeldende for ansatte som ikke tar del i departementets saksbehandling, som for eksempel rengjøringspersonale og sjåfører. Men sondringen mellom embetsmenn og tjenestemenn trenger ikke å være avgjørende for hva slags arbeidsoppgaver som legges til stillingen. Mye av saksbehandlingen i departementene som kan være politisk viktige eller kontroversielle, utføres av ansatte som ikke er embetsmenn i grunnlovens forstand. Selv om kravet om lojalitet til den politiske ledelsen er sterkest for det øverste sjiktet av departementsansatte, og disse jevnt over er embetsmenn, er det viktig at den politiske ledelsen kan føle seg trygg på at også saksbehandlere på et lavere nivå, lojalt følger opp ledelsens beslutninger. Slike tillitshensyn taler for at heller ikke alminnelige tjenestemenn som forbereder saker for den politiske ledelsen, bør ha anledning til å stille til valg til Stortinget.

[...] Skillet burde i stedet vært knyttet opp til hvilke arbeidsoppgaver den departementsansatte har. Det virker i alle fall lite rimelig at tjenestemenn som utfører arbeid for den politiske ledelsen, skal kunne møte på Stortinget. Det er imidlertid ikke fremsatt noe grunnlovsforslag som bygger på en slik sondring mellom ulike typer arbeidsoppgaver.

Heller ikke departementet sluttet seg til utvalgets forslag om at kun embetsmenn i departementene skal være utelukket fra valg til Stortinget. Departementet fremmet derfor forslag om å videreføre bestemmelsen om at ingen ansatte i departementene skal kunne velges til Stortinget, med unntak av statsråder, statssekretærer og (nytt) politiske rådgivere.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte følgende om hvilke ansatte i departementene som bør være utelukket fra valg til Stortinget, jf. Innst. S. nr. 209 (2002–2003) s. 5:

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, har foretatt en vurdering av de aktuelle forslag til grunnlovsendringer. Etter flertallets syn er det ikke naturlig at andre enn embetsmennene (med unntak av statssekretærene) i departementene skal være utelukket fra å kunne velges til stortingsrepresentanter. […]

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti […] vil uttrykke skepsis til Valglovutvalgets forslag om at forbudet mot valgbarhet for ansatte i departementene, bør begrenses til å gjelde dem som er embetsmenn i Grunnlovens forstand. Disse medlemmer slutter seg her til proposisjonen og til Justisdepartementets høringsuttalelse og vil spesielt peke på at skillet mellom embetsmenn og tjenestemenn ikke trenger å være avgjørende for hva slags arbeidsoppgaver som legges til stillingen. Tillitshensyn taler for at heller ikke alminnelige tjenestemenn eller kontoransatte som deltar i forberedelsen av saker for den politiske ledelsen/regjeringen, bør ha anledning til å stille til valg til Stortinget.

Disse medlemmer vil spesielt peke på den uheldige situasjonen som kan oppstå dersom en tjenestemann i et departement skulle bli valgt til vararepresentant til Stortinget. En situasjon der for eksempel en saksbehandler vekselvis skulle møte i Stortinget og arbeide i et departement ville føre til vanskelige lojalitetskonflikter når det gjelder håndtering av intern informasjon, særlig i tilfeller der en ansatt måtte tilhøre et annet parti enn statsråden i det departementet vedkommende arbeider.

Valglovutvalget framhever at dagens bestemmelse innebærer at rengjøringspersonale og sjåfører behandles likt med ekspedisjonssjefer. Dette er bare et stykke på vei riktig, siden langt de fleste som arbeider med tekniske støttetjenester (postombæring, trykking, rengjøring, vakthold osv.) er ansatt i Forvaltningstjenesten, som er en underliggende etat, og ikke i det enkelte departement. Disse medlemmer forstår det slik at kategorien «ansatte ved Statsrådets kontorer» inkluderer de ansatte i departementene og ved Statsministerens kontor, mens de ansatte i Forvaltningstjenesten faller utenfor. På denne bakgrunn støtter disse medlemmer at en opprettholder dagens rettstilstand for så vidt gjelder de ansatte i departementene, men slik at politiske rådgivere skal behandles likt med statssekretærer og ikke lenger være utelukket fra valg.

Ved avstemningen i Stortinget var det forslaget fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti som ble vedtatt.

10.2.2 NOU 2016: 4 Ny kommunelov

Reglene om valgbarhet og utelukkelse fra valg har tradisjonelt sett vært de samme for valg til kommunestyret og fylkestinget som for valg til andre folkevalgte organer i kommunene og fylkeskommunene. Kommunelovutvalget la i utredningen fram forslag til valgbarhetsregler og regler om hvem som er utelukket fra valg til andre folkevalgte organer i kommunene og fylkeskommunene. Utvalgets forslag var i stor grad en videreføring av gjeldende rett.

I oppfølgingen av kommunelovutvalgets utredning la departementet også fram forslag om å endre valgloven § 3-3 tredje ledd om hvem som er utelukket fra valg til kommunestyret og fylkestinget. Dette ble gjort for å harmonisere ordlyden i valgloven med ordlyden i kommuneloven. Forslaget ble vedtatt av Stortinget sommeren 2018.

10.3 Veneziakommisjonens retningslinjer

Regler for god praksis i valgsaker («Code of Good Practice in Electoral Matters») fra Veneziakommisjonen slår fast at «universal suffrage» (alminnelig stemmerett) er et grunnleggende prinsipp i europeisk valgtradisjon. Det innebærer at alle skal ha rett til å stemme og til å stille til valg. Prinsippet kan begrenses av noen forhold som alder, nasjonalitet og bosted. Personer kan også fratas retten til å stemme og til å stille til valg, men det må gjøres med hjemmel i lov, og forholdsmessighetsprinsippet skal overholdes. Betingelsene for å frata personer retten til å stille til valg kan være mindre strenge enn for å frata dem stemmeretten.

10.4 Den europeiske menneskerettskonvensjonen

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 1. Retten til frie valg er regulert i protokoll 1 artikkel 3 til EMK: «De høye Kontraherende Parter forplikter seg til å holde frie valg med rimelige mellomrom ved hemmelig avstemning, under forhold som sikrer at folket fritt får uttrykke sin mening ved valget av den lovgivende forsamling.»

Bestemmelsen stiller ikke kun krav til avviklingen av valg. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har i sin praksis også lagt til grunn at bestemmelsen sikrer borgernes rett til å stemme og til å stille som kandidat til den lovgivende forsamlingen.287

Statene har bred skjønnsfrihet til å regulere rettigheter etter protokoll 1 artikkel 3. Praksis fra EMD viser imidlertid at inngripen i rettigheter etter bestemmelsen vil kunne være i strid med EMK med mindre visse krav er oppfylt. Følgende momenter må vurderes:

• Bygger begrensningen på et legitimt formål, det vil si, er den saklig begrunnet?

• Er begrensningen uforholdsmessig, eller virker den vilkårlig?288

• Er begrensningen generell, eller er den basert på en individuell vurdering?

• Har behovet for å ha begrensningen endret seg?

• Kan hensynet bak begrensningen oppnås på mindre inngripende måter?

Domstolen har behandlet flere saker om valgbarhet. Tanase mot Moldovia (2010) gjaldt et forbud mot at borgere med dobbelt statsborgerskap satt i parlamentet. Dette var begrunnet i hensynet til å beskytte Moldovas lover, institusjoner og nasjonale sikkerhet. Domstolen kom til at det var andre måter å sikre dette på. Domstolen la i tillegg vekt på de uforholdsmessige konsekvensene forbudet hadde for de partiene som på det tidspunktet utgjorde opposisjonen. Det ble konkludert med at tiltaket var uforholdsmessig, og at det var brudd på protokoll 1 artikkel 3.

Zdanoka mot Latvia (2006) gjaldt et forbud mot at personer som hadde deltatt aktivt i Kommunistpartiet etter 13. januar 1991, kunne stille til valg til parlamentet. Bestemmelsen må sees på bakgrunn av partiets deltakelse i to statskupp mot det nylig uavhengige Latvia i 1990. Domstolen kom til at tiltaket ikke var et brudd på artikkel 3 i første tilleggsprotokoll. Forbudet måtte vurderes i lys av den politiske og historiske sammenhengen i Latvia. Domstolen uttalte likevel at siden situasjonen i Latvia hadde stabilisert seg, burde Latvia oppheve forbudet. Dersom dette ikke ble gjort snarlig, ville konklusjonen kunne bli en annen i en eventuell ny sak.

Domstolen har videre pekt på at innskrenkninger i rettighetene etter menneskerettskonvensjonen bør undergis en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Det skal derfor mye til for at generelle innskrenkninger som ikke kan begrunnes i et legitimt formål i det enkelte tilfellet, skal kunne aksepteres. Adamsons mot Latvia (2008) gjaldt en bestemmelse om at alle personer som hadde tjenestegjort i KGB, var utelukket fra å stille til valg til parlamentet. Domstolen uttalte i denne saken at det var gått en tid siden Latvia ble uavhengig. Det var derfor ikke tilstrekkelig med en generell mistanke mot en hel gruppe av personer. Det burde derimot foretas en sak-til-sak-vurdering av hva vedkommende hadde foretatt seg i tjenesten. Forbudet ble forlenget i 2004 uten at det ble begrunnet, til tross for tiden som var gått, og et mer stabilt Latvia. Domstolen kom på denne bakgrunnen til at innskrenkningen i valgbarhet hadde vært vilkårlig.289

10.5 OSSEs anbefalinger

Etter stortingsvalget i 2009 uttalte OSSE følgende i sin Election Assessment Mission Report om valgbarheten for ansatte i departementene: «Consideration might be given to allowing officials employed in government ministries the right to be elected to office.»

OSSE oppfordret altså norske myndigheter til å vurdere å gi ansatte i departementene anledning til å bli valgt til stortingsrepresentanter.

Departementet uttalte i sitt svar til OSSE at det kan være gode grunner for å vurdere endringer i regelverket, for eksempel å skille mellom ansatte basert på stilling eller arbeidsoppgaver. Det ble også uttalt at det kan være grunn til å vurdere hvilket tidspunkt kandidaten må fratre for å kunne være valgbar. Ved stortingsvalg må den ansatte fratre stillingen før valgdagen for å være valgbar. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er fristen for å fratre først før kommunestyret eller fylkestinget trer sammen. Departementet fulgte opp sitt svar til OSSE i Prop. 64 L (2010–2011) Endringer i valgloven og kommuneloven (ombudsplikt, forsegling av valgurner mv.). I proposisjonen konkluderte departementet med at «gode grunner kan tale for at det vurderes endringer i Grunnlovens bestemmelser om valgbarhet til Stortinget for ansatte i departementene».

10.6 Nordisk rett

I Sverige gjelder de samme vilkårene for å være valgbar som for å ha stemmerett. Ved valg til Riksdagen må kandidaten 1) være svensk statsborger, 2) ha fylt 18 år senest på valgdagen, 3) være folkeregistrert i Sverige eller noen gang ha vært det. Personen må dessuten på forhånd ha samtykket til å være kandidat. Det er ikke noen tilsvarende unntak for departementsansatte mv. i Sverige, slik det er i Norge.

I Danmark er en person valgbar hvis han eller hun 1) har fylt 18 år, 2) er dansk statsborger, 3) har fast bopel i Danmark og 4) ikke er under vergemål og fratatt den rettslige handleevnen. Det er heller ikke tilsvarende valgbarhetsbegrensninger til Folketinget i Danmark som i Norge. Tvert imot står det i den danske grunnloven § 30 andre ledd at «[t]jenestemænd, som vælges til medlemmer af folketinget, behøver ikke regeringens tilladelse til at modtage valget». Det har ikke vært noen diskusjon om hensiktsmessigheten av disse reglene i Danmark, heller ikke knyttet til en eventuell lojalitetsplikt.

I Finland er i utgangspunktet alle med stemmerett valgbare til Riksdagen. Unntatt er likevel personer med militære stillinger. I tillegg kan personer som innehar følgende stillinger, stille til valg til Riksdagen, men de må fratre stillingen for å kunne ta imot valget: «justitiekanslern i statsrådet, riksdagens justitieombudsman, medlemmar i högsta domstolen eller högsta förvaltningsdomstolen och riksåklagaren». Det har heller ikke i Finland vært noen diskusjon om å legge begrensninger på valgbarheten til ansatte i departementene (eller andre statsansatte) utover det regelverket de har i dag.

10.7 Utvalgets vurdering

10.7.1 Innledning

Valgbarhetsregler bør bygge på prinsippet om at færrest mulig skal utelukkes fra å kunne stille til valg. Det å utelukke noen særskilte fra å kunne stille til valg griper inn i den enkeltes rettigheter og borgernes rett til å la seg representere av de personer de ønsker. Det bør derfor foreligge gode grunner for å utelukke enkeltgrupper fra å kunne stille til valg. Dette gjelder særlig for vervet som stortingsrepresentant, som er det viktigste folkevalgte vervet i Norge. Dette følger også av EMK og internasjonale standarder.

Etter grunnlovsreformen i 2014 fikk Grunnloven § 49 første ledd et nytt andre ledd: «Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg.» Høyesterett har i flere dommer, blant andre Rt. 2015 s. 93, lagt til grunn at de nye grunnlovsbestemmelsene som kom med grunnlovsreformen i 2014, «skal tolkes i lys av de folkerettslige forbildene, men likevel slik at fremtidig praksis fra de internasjonale håndhevingsorganene ikke har samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolkningen som ved tolkningen av de parallelle konvensjonsbestemmelsene». Grunnloven § 49 første ledd andre punktum har sin parallell i EMK protokoll 1 artikkel 3. Grunnloven 49 er som EMK protokoll 1 artikkel 3 taus om den også inneholder en rett til å stille til valg. Det er imidlertid lang og sikker praksis fra EMD at protokoll 1 artikkel 3 også omfatter retten til å stille til valg. Konsekvensen av dette er etter utvalgets vurdering at EMDs praksis om retten til å stille til valg har overføringsverdi til tolkningen av den tilsvarende retten i Grunnloven § 49 første ledd andre punktum.

10.7.2 Stortingsvalg – ansatte i departementene

10.7.2.1 Om valgbarhetsbegrensningene er gått ut på dato

Hovedinnholdet i Grunnloven § 62 om begrensninger i valgbarheten, er fra 1814. Det var opprinnelig bare «Statsraadets Medlemmer og de Embedsmænd, som ere ansatte ved dets Comtoirer, eller Hoffets betjente og dets Pensionister» som ikke kunne velges til Stortinget. Begrunnelsen for dette var hensynet til maktfordelingsprinsippet, det vil si tredelingen av statsmakten mellom den lovgivende makten (Stortinget), den utøvende makten (Kongen/regjeringen) og den dømmende makten (domstolene). Stortingsrepresentantene skal ha en fri stilling, uavhengig av regjeringen. Samtidig skal de ansatte i departementene være lojale overfor politisk ledelse i departementene. Det ble derfor lagt til grunn at embetsmennene ikke ville kunne utøve vervet som stortingsrepresentant med den ønskede uavhengighet og frimodighet.290

Da Grunnloven ble vedtatt, fantes det 5 departementer med til sammen 24 ansatte. Dette står i sterk kontrast til at det i departementene i 2017 var 4 538 ansatte.291 Embetsmennene i departementene var den gang i et annet avhengighetsforhold til regjeringen enn i dag.

Grunnloven § 62 ble endret i 1913 slik at statsrådene ble valgbare til Stortinget, men uten rett til å møte som representanter så lenge de hadde sete i statsråd. Samtidig ble ordet «Embedsmænd» endret til «Tjenestemænd». Alle ansatte i departementene ble dermed utelukket fra valg til Stortinget. Begrunnelsene og merknadene i grunnlovsforslaget så vel som i innstillingen og debatten i Stortinget knyttet seg til spørsmålet om å gjøre statsrådene valgbare. Hva som var bakgrunnen for å utvide kretsen av dem som ikke er valgbare i departementene, til alle ansatte, ble ikke berørt.292

Også Stortinget var helt annerledes i 1814 enn i dag. Det satt ikke sammen hele året, men møttes kun hvert tredje år i noen måneder. Det var dermed den gang en reell mulighet for å kombinere vervet som (fast) stortingsrepresentant med vervet som embetsmann, noe det ikke er i dag. Årlige storting ble innført i 1871, men begrenset til to måneder i året. Fra 1908 kunne Stortinget være samlet så lenge Stortinget selv ville. I årene rundt 1913 varte sesjonene normalt fra midten av januar og ble avsluttet i juli eller august. Heltids stortingspolitikere som i dag var det heller ikke på det tidspunktet tale om.

Med heltids stortingsrepresentanter står vi derfor i dag overfor en annen problemstilling. For de fast innvalgte er det i praksis ikke mulig å inneha en stilling i et departement samtidig med stortingsvervet. Likevel kan det være uheldige sider ved å åpne for at sentralt ansatte tjenestemenn eller embetsmenn i et departement velges til Stortinget. Dette gjelder kanskje særlig for vararepresentanter som i stor grad vil kunne veksle mellom å være ansatt i et departement og å møte på Stortinget.

En innvending mot å åpne for at en person kan gå fra å være ansatt i departementet til å være stortingsrepresentant og tilbake til å være ansatt i departementet, er at dette vil kunne rokke ved allmennhetens så vel som ved politisk ledelses forventninger om et nøytralt embetsverk. Utvalgets flertall (alle unntatt Anundsen) mener likevel at å veksle mellom slike stillinger og stortingsvervet ikke er mer betenkelig enn å veksle mellom å være en del av den politiske ledelsen i et departement og å arbeide i et departement, noe det er anledning til i dag. Personer i den politiske ledelsen i departementene er kun underlagt visse begrensninger i oppgaveutførelsen når de går til å være ordinært ansatt i departementene, jf. karanteneloven. Det er ikke noe krav om at ansatte i departementene må fratre stillingen dersom de skal tre inn i den politiske ledelsen i et departement.

Lov 19. juni 2015 nr. 70 om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og statsansatte (karanteneloven) inneholder blant annet bestemmelser om karantene og saksforbud for statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere som går over i embete eller stilling i departementene.

Etter karanteneloven § 10 første ledd kan statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere som tiltrer eller gjeninntrer som departementsråd, assisterende departementsråd, ekspedisjonssjef eller kommunikasjonssjef i det departementet vedkommende har vært politiker, ikke utøve embetets eller stillingens funksjoner i seks måneder etter fratreden. Tilsvarende forbud gjelder kun i tre måneder der overgangen skjer til et annet departement, fordi det da ikke er like stor risiko for mistanke om rolleblanding mellom fag og politikk.

I det tidsrommet vedkommende ikke kan utøve embetets eller stillingens funksjoner, kan han eller hun heller ikke ha arbeidsoppgaver som innebærer et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse, eller som vedrører saker som vedkommende hadde til behandling i sin politiske stilling, jf. karanteneloven § 10 andre ledd.

Karanteneloven § 11 regulerer overgang til andre stillinger i departementene enn de som er nevnt i § 10. Dersom en politiker går over til andre embeter eller stillinger i departementene enn de ledende stillingene som omfattes av karanteneloven § 10, kan departementet bestemme at vedkommende ikke skal ha oppgaver som innebærer direkte rådgivning til den politiske ledelsen, for en periode på inntil seks måneder etter fratreden fra den politiske stillingen.

Det å utelukke noen fra å kunne stille til valg griper inn i den enkeltes rettigheter og borgernes rett til å la seg representere av de personer de ønsker. Valgbarhetsbegrensningen er svært generell. Den gjelder alle ansatte i departementene uten hensyn til hvilke arbeidsoppgaver de har.

Det bør foreligge meget gode grunner for å utelukke enkeltpersoner eller enkeltgrupper fra å kunne stille til valg, jf. praksis fra EMD og internasjonale valgstandarder. Vervet som stortingsrepresentant er det viktigste folkevalgte vervet i Norge. Alle personer med stemmerett bør derfor i utgangspunktet kunne velges til Stortinget.

I så måte kan det stilles spørsmål ved om begrensningen er vilkårlig med hensyn til å sikre at politisk ledelse har tillit til de ansatte. Tillit er særlig aktuelt for ansatte som har arbeidsoppgaver som innebærer direkte rådgivning overfor politisk ledelse. Det er først og fremst departementsråder og ekspedisjonssjefer som har slike oppgaver, men også andre ansatte kan fra tid til annen utføre denne typen oppgaver. Det kan også være grunn til å anta at uavhengigheten til en stortingsrepresentant lettere vil bli satt på prøve dersom det er høyt ansatte embetsmenn i departementene som blir valgt inn på Stortinget, enn om det er en vanlig saksbehandler. Utvalgets flertall mener at praksisen fra EMD, jf. Adamsons mot Latvia og Hirst mot Storbritannia, gjør at det kan stilles spørsmål ved om automatisk tap av valgbarhet for departementsansatte uten at det blir foretatt en individuell vurdering av grunnlaget for tapet av valgbarhet, er en uforholdsmessig inngripen i den enkeltes rettigheter etter EMK protokoll 1 artikkel 3.

Utvalgets flertall vil også vise til at ansatte i departementene er valgbare til nasjonalforsamlingen i både Danmark, Sverige og Finland. Regelverket synes ikke å ha medført særskilte problemer i disse landene. Dette er alle land som Norge gjerne sammenlikner seg med, og dette tyder på at det ikke er behov for å ha så strenge valgbarhetsbegrensninger i Norge heller. Utvalgets flertall antar også at personer som er ansatt i høyere stillinger i departementene, vil være tilbakeholdne med å stille til valg, slik ansatte i Danmark er.

Etter flertallets vurdering går det et skille mellom det å være valgt som fast representant og det å være vararepresentant. I praksis er det ikke mulig å kombinere vervet som fast stortingsrepresentant med arbeid i departementet. Vedkommende representant vil måtte søke permisjon fra arbeidet i departementet for hele valgperioden. Vararepresentanter vil midlertid ofte kunne veksle mellom å møte på Stortinget og å arbeide i et departement. Det er særlig denne rollekombinasjonen som vil kunne være problematisk. Det problematiske er ikke først og fremst knyttet til å utøve rollen som stortingsrepresentant, men til å skulle komme tilbake til departementet. Å skulle gi råd til den politiske ledelsen i departementet rett etter å ha møtt på Stortinget for et annet politisk parti kan utfordre politisk ledelses og allmennhetens tillit til at den ansatte bygger sine råd på faglighet og ikke på egne politiske oppfatninger. Det er imidlertid andre måter å skape den nødvendige tilliten på enn å utelukke ansatte i departementene fra å være valgbare til Stortinget. Utvalgets flertall redegjør for dette under.

Utvalgets flertall mener etter en samlet vurdering at valgbarhetsbegrensningen for ansatte i departementene bør endres.

Utvalgsmedlem Anundsen viser til at hensynene bak bestemmelsen om at sentrale embetsmenn i departementene ikke kan stille til valg, er å sikre embetsverkets nøytralitet og tilliten til denne. Det er en avgjørende forutsetning for måten vårt demokrati er innrettet på at den til enhver tid sittende politiske ledelse skal ha full tillit til eget embetsverks nøytralitet og faglige anbefalinger.

Stortinget vedtar lover, budsjetter og kontrollerer den utøvende makt. Å skifte mellom å være representant for ett parti i det ene øyeblikket og sentral embetsmann for en regjering bestående av konkurrerende partier i det andre vil være krevende både for den politiske ledelsen og for embetsmannen. Det er også prinsipielt betenkelig at en embetsmann er ansvarlig for egen embetsutøvelse i det ene øyeblikket og i det andre ansvarlig for å kontrollere denne som stortingsrepresentant.

Dette vil bli forsterket av at en som stortingsrepresentant kan velges inn og ut av Stortinget flere ganger, med en mellomperiode hvor vedkommende da skal fungere som høytstående embetsmann i en regjering vedkommende aktivt har arbeidet for å fjerne.

Alternativet til dagens ordning vil være at en større del av departementet skiftes ut ved regjeringsskifter, og at eksempelvis alle ledere til og med ekspedisjonssjefnivå går fra å være ansatte embetsmenn til å bli politisk oppnevnt. Utvalgsmedlem Anundsen mener at det ikke vil være en hensiktsmessig ordning, og vil derfor beholde dagens begrensning for ansatte i departementene.

10.7.2.2 Ulike alternativer

Utvalget har vurdert om det bør gjelde ulike begrensninger i valgbarheten for ulike typer ansatte i departementene. En valgbarhetsregel basert på om de ansatte deltar i saksbehandlingen for den politiske ledelsen, eventuelt gir direkte råd til den politiske ledelsen, vil etter utvalgets mening bli for generell og inngripende (uforholdsmessig) overfor ansatte som kun i liten grad vil oppfylle et slikt vilkår. Disse forholdene tilsier at det ikke bør innføres valgbarhetsregler basert på hva slags oppgaver de ansatte utfører. En slik regel vil dessuten i praksis være svært vanskelig å håndheve for valgmyndighetene.

En løsning kan være å legge seg på samme nivå for hvem som er utelukket fra valg til Stortinget, som for valg til kommunestyret og fylkestinget. Kommunedirektøren og dennes stedfortreder, samt kommunalsjefer, etatssjefer og ledere på tilsvarende nivå i kommunen og fylkeskommunen, er utelukket fra valg til kommunestyret og fylkestinget. Bakgrunnen for dette er et ønske om å unngå dobbeltroller og sammenblanding av administrative og politiske funksjoner. De fleste kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer er deltidspolitikere, og personer i de nevnte stillingene vil derfor – i motsetning til de faste stortingsrepresentantene – på samme tid være både politikere og ansatte tjenestemenn.

Departementene blir administrativt ledet av en departementsråd (som i enkelte tilfeller har andre navn: finansråd, utenriksråd). Enkelte departementer har også en assisterende departementsråd. Departementene er delt inn i avdelinger, inkludert en kommunikasjonsenhet.293 Avdelingene blir ledet av en ekspedisjonssjef, med unntak av kommunikasjonsenhetene, som blir ledet av en kommunikasjonssjef.

Hvis vi trekker de samme grensene for hvem som skal være utelukket fra valg til Stortinget, som ved lokalvalg, vil det innebære at kun departementsråden og dennes stedfortreder, ekspedisjonssjefene og kommunikasjonssjefen vil være utelukket fra å stille til valg. Et slikt skille samsvarer også med skillet i karanteneloven, hvor innehavere av slike stillinger er underlagt strengere restriksjoner for hva de kan utføre i stillingen når de går tilbake til stillingen fra å ha vært i politisk ledelse i et departement, enn det andre ansatte i departementene er. Begrunnelsen for dette skillet er at personer i disse stillingene har innflytelse på departementets virksomhet til enhver tid, og at de står i et direkte rådgivningsforhold til den politiske ledelsen. Det er derfor særlig grunn til å stille krav til lojaliteten til de ansatte som har slike stillinger.

Utvalget legger til grunn at en slik regel ikke vil være i strid med EMK. Det er flere grunner til dette. En slik bestemmelse vil ikke gjelde alle ansatte, men kun ansatte med spesielle funksjoner hvor det er særskilte begrensninger for å ivareta hensynet til et fritt storting og de ansattes lojalitet til politisk ledelse. I tillegg vil det faktum at det er blitt foretatt en ny vurdering av behovet for et slikt regelverk, i seg selv være et moment for at regelverket er i tråd med EMK.

Enda et alternativ kan være å foreslå at alle embetsmenn i departementene ikke skal kunne velges til Stortinget, slik det forrige valglovutvalget foreslo, og slik det var i 1814. Det vil imidlertid ikke være like treffsikkert og vil være mer vilkårlig enn forslaget om å utelukke departementsråder og ekspedisjonssjefer. Det er for eksempel en del ansatte i departementene i dag som er embetsmenn fordi de tidligere hadde lederstillinger. Begrunnelsen for valgbarhetsbegrensningen treffer ikke nødvendigvis disse i sine nåværende stillinger.

10.7.2.3 Utvalgets forslag

Begrunnelsen for valgbarhetsbegrensningen for ansatte i departementene er at dette skal sikre et fritt og uavhengig storting, og at politisk ledelse i departementene og allmennheten skal ha tillit til at de ansatte i departementene er faglige og uten egne politiske agendaer. Dette er et legitimt hensyn etter EMK. Praksis fra EMD viser likevel at det er viktig å vurdere om hensynet bak en begrensning i valgbarhet fortsatt gjelder, og at hensyn kan miste sin vekt over tid som følge av den generelle samfunnsutviklingen.

Utvalgets flertall (alle unntatt Anundsen) har derfor kommet til at det ikke bør gjelde noen begrensninger for ansatte i departementene til å kunne velges til Stortinget: Stortingsvervet er det viktigste folkevalgte vervet. Utvalgets flertall legger til grunn at i dagens samfunn vil alle ansatte i departementene, både embetsmenn og andre ansatte, kunne utøve vervet som stortingsrepresentant med den nødvendige uavhengighet og frimodighet. Dette gjelder både ansatte som er faste representanter, og ansatte som blir valgt som vararepresentanter, selv om den siste gruppen vil kunne veksle mellom rollen som ansatt i departementet og å møte på Stortinget. En begrensning i valgbarheten vil dessuten etter flertallets vurdering være en for stor inngripen i den enkeltes rett til å stille til valg sett opp mot de hensyn som en slik regel er ment å beskytte. Utvalgets flertall viser til at det ikke gjelder noen begrensninger i adgangen til å veksle mellom politisk ledelse i et departement og å være ordinært ansatt i departementet. Eventuelle ulemper ved å la ansatte i departementene være valgbare til Stortinget vil dessuten kunne avhjelpes med mindre inngripende tiltak. Utvalgets flertall viser også til at forslaget er i tråd med rettstilstanden i Sverige, Danmark og Finland.

10.7.2.4 Andre begrensninger for ansatte i departementene

Det nøytrale embetsverket er et sentralt element i det norske statsapparatet. Dette kan imidlertid bli utfordret dersom ansatte i departementene kan velges til Stortinget og gå tilbake til arbeidet i departementet når valgperioden er over. Etter karanteneloven gjelder det i dag visse begrensninger for hva en ansatt i departementene kan utføre av arbeidsoppgaver i en viss tid etter å ha vært en del av politisk ledelse i et departement. Bakgrunnen for disse reglene er at ansatte i departementene skal være lojale overfor den til enhver tid sittende regjering og den politikken som regjeringen fører. Den politiske ledelsen i departementene må ha tillit til de ansatte i departementene og til at de rådene politisk ledelse får, bygger på et faglig grunnlag og ikke på de ansattes egne politiske standpunkter. Dette er også viktig av hensyn til allmennhetens tillit til forvaltningen. Politikere har andre roller og funksjoner enn embetsmenn og andre ansatte. Sammenblanding av disse rollene vil kunne redusere politikernes og allmennhetens tillit til at de ansatte i departementene gir politikerne råd på faglig grunnlag, ikke etter eget politisk syn.

Utvalgets flertall (alle unntatt Anundsen) mener disse hensynene tilsier at det vil kunne være behov for enkelte begrensninger i hvilke arbeidsoppgaver en departementsansatt kan utføre i en overgangsperiode etter å ha vært stortingsrepresentant. Dette gjelder både når vedkommende kommer tilbake til departementet etter å ha vært fast representant, men særlig for vararepresentanter som vekselsvis møter i Stortinget og arbeider i et departement.

Etter flertallets vurdering vil det særlig kunne være aktuelt å begrense den ansattes oppgaver slik at vedkommende ikke kommer i et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse i departementet. Dette gjelder spesielt for departementsråder, ekspedisjonssjefer og kommunikasjonssjefer, hvor slik kontakt med politisk ledelse er en sentral del av arbeidsoppgavene som ligger til slike stillinger. Det er ikke nødvendig å endre lovverket for å kunne iverksette tiltak. En slik begrensning vil som utgangspunkt falle inn under arbeidsgivers alminnelige styringsrett.294

Utvalgets flertall mener det ikke bør innføres noen lovbestemmelser som regulerer hvilke arbeidsoppgaver ansatte i departementene kan utføre i en periode etter at de har vært stortingsrepresentanter. Det er flere årsaker til dette. For det første er det etter flertallets vurdering mindre behov for slike begrensninger i disse tilfellene enn når den ansatte kommer fra å ha vært en del av politisk ledelse i et departement. Dette henger sammen med at det er en tettere kobling mellom det å være ansatt i et departement og å være en del av politisk ledelse enn å være ansatt i et departement og samtidig være stortingsrepresentant. For det andre vil det kunne variere hvor ofte og hvor lenge en ansatt som er vararepresentant til Stortinget, møter på Stortinget. Det vil derfor være behov for fleksible regler for slike situasjoner. Utvalgets flertall mener dette bedre kan oppnås ved å benytte arbeidsgivers styringsrett enn ved lovregulering.

Etter flertallets vurdering bør det være opp til det enkelte departementet å vurdere om det i de konkrete tilfellene er behov for å benytte arbeidsgivers styringsrett for å pålegge visse begrensninger i de ansattes arbeidsoppgaver etter at de har møtt på Stortinget.

10.7.3 Stortingsvalg – andre ansatte

10.7.3.1 Ansatte i diplomatiet og konsulatvesenet

OSSE har ikke tatt opp spørsmålet om valgbarhet for ansatte i diplomatiet og konsulatvesenet, som utgjør en mer avgrenset gruppe enn departementsansatte. Disse forholdene tilsier at begrensningen ikke åpenbart er i strid med EMK.

Bestemmelsen som utelukker tjenestemenn i diplomatiet og konsulatvesenet, kom inn i 1928. Fram til da hadde disse – på grunn av et daværende vilkår om å være bosatt i riket – ikke hatt stemmerett. Med stemmerett ble de også valgbare, noe som ikke ble ansett som ønskelig.

Begrunnelsen for å utelukke ansatte i diplomatiet og konsulatvesenet er til dels den samme som for å utelukke ansatte i departementene, nemlig «saavel egenarten av den gjerning som er betrodd de utsendte tjenestemænd, som det særegne loyalitetsforhold hvori de staar og maa staa til landets regjering til enhver tid», jf. Innst. S. nr. 96 (1928). Det blir også trukket fram at de er utelukket av hensyn til den beordringsplikten de er underlagt fra Utenriksdepartementets side, jf. Ot.prp. nr. 2 (1984–85) Om lov om stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg (valgloven).

Det kan likevel være verdt å merke seg at Utenriksdepartementet bare få måneder etter at Norge i 1905 fikk en egen utenrikstjeneste, ba Justisdepartementet fremme forslag om at norske diplomatiske og konsulære tjenestemenn burde få stemmerett og dermed også bli valgbare: «Det er av betydning, at der aapnes adgang til at tilføre Stortinget den praktiske kyndighet paa utenriksvæsenets omraade, som personer, der har gjort tjeneste i diplomatiet eller konsulatvæsenet i utlandet, maa antages at være i besiddelse av.»

Justisdepartementet var ikke enig, og det ble derfor ikke fremmet noe slikt forslag i 1905.295

Utvalgets flertall (alle unntatt Anundsen) viser til punkt 10.7.2.3, hvor utvalgets flertall forslår å oppheve begrensningen i valgbarhet for ansatte i departementene. De hensyn som ligger til grunn for at ansatte i diplomatiet og konsulatvesenet ikke er valgbare, overlapper i stor grad med de hensyn som har vært anført for ansatte i departementene. Etter flertallets vurdering bør derfor også denne gruppen ansatte, på lik linje med ansatte i departementene, kunne velges til Stortinget.

Utvalgsmedlem Anundsen viser til sin vurdering i punkt 10.7.2.1 og foreslår å videreføre dagens begrensning i valgbarheten for ansatte i diplomatiet og konsulatvesenet.

10.7.3.2 Dommere i Høyesterett

Bestemmelsen om at dommere i Høyesterett er utelukket fra valg til Stortinget, ble vedtatt av et enstemmig Storting i 2003. Begrunnelsen for at dommere i Høyesterett ikke er valgbare, er hensynet til maktfordelingsprinsippet og Høyesterett som eneste uavhengige makt til Stortinget.

Utvalget viser til at Høyesterett har en kontrollfunksjon overfor Stortinget ved å prøve om lover gitt av Stortinget holder seg innenfor Grunnlovens grenser, jf. Grunnloven § 89. Etter Grunnloven § 83 kan dessuten Stortinget innhente Høyesteretts betenkning om juridiske emner. Høyesterettsdommerne utgjør hver for seg en sentral del av den dømmende makten. Det er svært få høyesterettsdommere, mens det er flere tusen ansatte i departementene. Disse momentene tilsier etter utvalgets vurdering at det fortsatt bør gjelde et krav om at dommere i Høyesterett må fratre stillingen for å være valgbare til Stortinget.

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg må en kandidat som innehar en stilling som gjør at vedkommende ikke er valgbar, fratre stillingen før kommunestyret eller fylkestinget trer i funksjon, for å kunne velges. Det kunne være aktuelt å innføre en slik bestemmelse for dommere av Høyesterett ved stortingsvalg, slik departementet har skissert som en mulig lovendring til OSSE. Utvalget mener imidlertid at det er forskjell mellom de ulike valgene og de stillingene det gjelder.

Medlemmer av kommunestyret og fylkestinget kan innvilges fritak fra vervet etter reglene i kommuneloven, mens det ikke foreligger tilsvarende fritaksmuligheter for stortingsrepresentanter. Plikten til å stå i vervet er således strengere for stortingsrepresentanter enn for kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter. Dette bør også gjenspeiles i tidspunktet for når valgbarheten blir vurdert.

Å stille til valg innebærer å inngå en form for kontrakt med velgerne om at vedkommende kandidat vil ta på seg vervet hvis han eller hun blir valgt. Denne kontrakten og den strengere ombudsplikten ved stortingsvalg innebærer etter utvalgets vurdering at ved stortingsvalg bør velgerne være sikre på at kandidater som har sagt seg villige til å stå på en valgliste, er valgbare og dermed kan motta valget. Utvalget mener derfor at dommere i Høyesterett må ha fratrådt stillingen før valglistene blir godkjent, for å være valgbare.

10.7.4 Kommunestyre- og fylkestingsvalg

Utvalget viser til at Stortinget sommeren 2018 vedtok ny kommunelov og endringer i en rekke andre lover, blant annet valgloven § 3-3 om valgbarhet ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Utvalget finner det derfor ikke naturlig å gå nærmere inn på disse reglene så kort tid etter at Stortinget har vurdert reglene.

11 Ombudsplikt

11.1 Innledning

Ombudsplikten har tradisjonelt vært tredelt. For det første er det en plikt til å stille til valg dersom en blir ført opp på en valgliste. For det andre er det en rett og en plikt til å ta imot vervet dersom en blir valgt, og for det tredje en rett og plikt til å fungere i vervet ut den perioden en er valgt for.

Ombudsplikten er begrunnet med at deltakelse er en borgerplikt – alle har et ansvar for fellesskapet ved å delta i behandlingen av samfunnsmessig viktige saker. En sentral bakgrunn for ombudsplikten er også demokratihensynet, ved at flest mulig skal kunne velges som folkets representanter. Et ytterligere hensyn som begrunner ombudsplikten, er rekrutteringshensynet, ved at plikten bidrar til å sikre rekruttering til folkevalgte organer. Ombudsplikten bygger på at vervet er personlig. Representanter som melder seg ut av et parti eller blir ekskludert fra et parti, har fortsatt rett og plikt til å stå i vervet ut perioden.

11.2 Gjeldende rett

11.2.1 Stortingsvalg

Den tredelte ombudsplikten er regulert i Grunnloven §§ 63 og 71 samt valgloven §§ 3-1 og 3-2. Etter Grunnloven § 63 er hovedregelen at enhver som velges til representant, plikter å motta valget. Grunnloven § 63 ble i januar 2020 endret, og det ble tatt inn en ny bokstav c som innførte en mulighet til å få fritak fra å stå på liste dersom kandidaten avgir en skriftlig erklæring. Det er nå fritak fra å stå på en valgliste eller nekte å motta valget som stortingsrepresentant296

• dersom kandidaten har stemmerett i et annet fylke

• dersom kandidaten har møtt som representant på alle Storting siden forrige valg

• dersom kandidaten har avgitt skriftlig erklæring om at vedkommende ikke ønsker å stå på en valgliste

Den siste fritaksgrunnen gjelder kun plikten til å stå på en liste og ikke plikten til å ta imot valget. Plikten til å fungere i vervet følger av Grunnloven § 71, som fastslår at Stortingets medlemmer fungerer i fire sammenhengende år. Hverken Grunnloven eller valgloven har regler om fritak eller permisjon fra plikten til å fungere i vervet ut perioden. Reglene i Grunnloven § 62 innebærer imidlertid at stortingsrepresentanter som går over i stillinger som gjør at de ikke er valgbare, eller stortingsrepresentanter som blir statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver, må midlertidig tre ut av Stortinget.

11.2.2 Kommunestyre- og fylkestingsvalg

Ombudsplikten ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er hjemlet i valgloven §§ 3-3 og 3-4. Det er ikke lenger noen reell plikt til å stå på liste, da adgangen til fritak i valgloven § 3-4 ble betydelig utvidet i 2011.297 Etter bestemmelsen har den som avgir skriftlig erklæring om at vedkommende ikke ønsker å stille til valg på den aktuelle valglisten, rett til å bli fritatt.

En kandidat plikter å ta imot vervet dersom vedkommende har latt seg oppføre på en valgliste.

Når det gjelder plikten til å fungere i vervet, åpner kommuneloven for fritak. Kommunestyret og fylkestinget kan frita en folkevalgt som ikke kan ivareta vervet sitt uten at det fører til vesentlig ulempe for ham eller henne, jf. kommuneloven § 7-9.

11.3 Plikt til å stå på liste og til å motta valg

11.3.1 EMK og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter

I EMK artikkel 11 framkommer følgende:

• 1. Enhver har rett til fritt å delta i fredelige forsamlinger og til frihet til forening med andre, herunder rett til å danne og slutte seg til fagforeninger for å verne sine interesser.

• 2. Utøvelsen av disse rettigheter skal ikke bli undergitt andre innskrenkninger enn de som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Denne artikkel skal ikke hindre at lovlige innskrenkninger blir pålagt utøvelsen av disse rettigheter for medlemmene av de væpnede styrker, av politiet og av statsforvaltningen.

I FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) er det fastsatt følgende:

• Artikkel 18 (2): «Ingen må utsettes for tvang som vil kunne innskrenke hans frihet til å bekjenne seg til eller å anta en religion eller tro etter eget valg.»

• Artikkel 19 (1): «Enhver skal ha rett til meningsfrihet uten inngrep.»

• Artikkel 22: «Enhver skal ha rett til foreningsfrihet […]. Utøvelsen av denne rettighet skal ikke være underkastet andre begrensninger enn slike som er foreskrevet i lov, og som er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale eller offentlige sikkerhet, den alminnelig samfunnsorden (ordre public), til beskyttelse av den offentlige helse eller moral eller beskyttelse av andre rettigheter og friheter.»

11.3.2 OSSEs anbefalinger og departementets oppfølging

OSSE ba i etterkant av sine valgobservasjoner i 2009 og 2013 om at Norge vurderte en videre adgang til fritak fra å stille på liste. De norske reglene setter ikke noe vilkår om samtykke fra personen som føres opp på et listeforslag. Konsekvensen har vært at enkelte personer, gjerne kjente personer, blir ført opp på listeforslag mot sin vilje. Den eneste fritaksgrunnen på dette tidspunktet var i praksis å melde seg inn i et annet politisk parti enn det partiet som har fremmet listeforslaget, jf. daværende Grunnloven § 63 og valgloven § 3-2.

OSSE uttalte blant annet følgende i sin Election Assessment Mission Report (2009):

The obligation to be elected should be seen in light of the fundamental rights to freedom of political opinion/belief and association established by the International Covenant on Civil and Political Rights. These would include the right to be apolitical in both thought and association and the right not to associate with any political party.

Consideration might be given to reviewing the duty to be elected, ensuring it is fully consistent with the International Covenant on Civil and Political Rights which states that no one should be forced to associate with a political party or group not of his/her choosing.

I Prop. 64 L (2010–2011) Endringer i valgloven og kommuneloven (ombudsplikten, forsegling av valgurner mv.) legger departementet til grunn at plikten til å stille på liste kan være i strid med de prinsipperklæringer om tanke-, menings- og foreningsfrihet som framkommer i SP og EMK. Departementet gjengir drøftingen i høringsnotatet, hvor det står:

Konvensjonens art. 22 og EMKs art. 11 omfatter retten til å danne og slutte seg til organisasjoner og foreninger, herunder politiske partier. Det er antatt at retten også er negativt avgrenset, det vil si at man har en rett til ikke å slutte seg til slike organisasjoner. I lys av dette kan stilles spørsmålstegn ved samsvaret med regelen i Grunnloven og valgloven, om fritak etter innmelding i annet parti. For å slippe å stille til valg må «uvillige» kandidater i realiteten melde seg inn i et parti for dermed å få fritak fra å stå på listen. […] Det kan anføres at dette strider mot prinsippet om organisasjonsfrihet. Det harmonerer dårlig med det grunnleggende prinsippet om at politisk engasjement skal være en privatsak og frivillig, dersom man må melde seg inn i et politisk parti for å slippe unna en nominasjon man ikke ønsker.

På bakgrunn av blant annet anbefalingen fra OSSE foreslo departementet en generell fritaksregel for kommunestyre- og fylkestingsvalg. Forslaget fikk tilslutning i Stortinget. Fritaksregelen innebærer at det er tilstrekkelig at en person leverer en skriftlig erklæring til valgmyndighetene der vedkommende erklærer at han eller hun ikke ønsker å stå på den aktuelle listen, jf. valgloven § 3-4.

Departementet foreslo ikke konkrete lovendringer for stortingsvalg, da disse reglene er hjemlet i Grunnloven. Departementet understreket imidlertid at tilsvarende endring også bør gjøres for stortingsvalg.

Stortinget behandlet et forslag om å endre Grunnloven § 63 i januar 2020, jf. Dokument 12:30 (2015–2016) (fritak fra ombudsplikten ved stortingsvalg).298 Forslaget fikk det nødvendige flertallet for å bli vedtatt og vil ha virkning fra og med stortingsvalget i 2021.299

Endringen innebærer en regel som tilsvarer den generelle fritaksregelen ved lokalvalg. Plikten til å stå på liste bortfaller dermed dersom kandidaten «har avgitt skriftlig erklæring om at vedkommende ikke ønsker å stå på en valgliste». Søknaden om fritak må knytte seg til et bestemt listeforslag. På den måten skal det ikke være anledning til å søke om generelt fritak fra plikten til å stille til valg eller å søke om fritak før vedkommende er ført opp som kandidat på et listeforslag. Det ble ikke gjort endringer i de andre bokstavene i § 63.

11.3.3 Nordisk rett

I Sverige er det ingen plikt til å stille som kandidat på et listeforslag. Kandidatene må avgi en skriftlig erklæring om at de godtar partiets nominasjon. Velgerne kan i visse tilfeller selv føre opp kandidatnavn på stemmeseddelen, men også da må kandidaten på forhånd samtykke til nominasjonen.

I Danmark skal alle kandidatene avgi erklæring om at de stiller, med opplysninger om navn, personnummer, stilling og bopel.

11.3.4 Utvalgets vurdering

11.3.4.1 Stortingsvalg

Utvalget viser til departementets konklusjon om at plikten til å stå på liste kan være i strid med organisasjonsfriheten, slik denne framkommer i EMK artikkel 11 og SP artikkel 22. Utvalget er enig i at det er problematisk at «uvillige» kandidater må melde seg inn i et annet politisk parti for å kunne fritas. Den enkeltes rett til organisasjonsfrihet taler derfor for å utvide adgangen til fritak. At en person som ikke er interessert i eller ikke vil assosieres med det aktuelle partiet, plikter å stå på listen, er også villedende for velgerne. Erfaringsvis har slike situasjoner oppstått ved at mindre partier fører opp kjente personer på valglistene, trolig for å få oppmerksomhet. Personene det gjelder, kan oppleve det som krenkende eller ubehagelig å bli assosiert med de aktuelle partiene. Utvalget viser også til at regelverket er endret for kommunestyre- og fylkestingsvalg.

Utvalget støtter på denne bakgrunn den vedtatte endringen av Grunnloven § 63 om rett til fritak fra å stå på en valgliste. Utvalget er enig i at det bør være tilstrekkelig for å få fritak at en person leverer en skriftlig erklæring til valgmyndighetene om at vedkommende ikke ønsker å stå på den aktuelle listen. Utvalget mener videre at de øvrige fritaksgrunnene dermed blir overflødige. Disse ble imidlertid ikke endret av Stortinget i behandlingen av den nye fritaksgrunnen. Utvalget foreslår å oppheve fritaksgrunnene fra plikten til å stå på en valgliste i Grunnloven § 63.

Utvalget har på bakgrunn av den nylig vedtatte endringen av Grunnloven § 63 vurdert om reglene om rett til å nekte å ta imot valget bør videreføres, jf. Grunnloven § 63 og valgloven § 3-2. Dersom en kandidat ikke benytter seg av retten til å nekte å stå på en liste, bør ikke han eller hun ensidig kunne nekte å ta imot valget. Kandidaten har da stilt seg til disposisjon for velgerne. Å nekte å ta imot valget vil være å bryte den kontrakten som kan sies å ha oppstått mellom velgerne og den valgte. Utvalget kan ikke se noen grunner til å videreføre denne regelen. Utvalget mener derfor at adgangen til å nekte å ta imot valget bør oppheves.

11.3.4.2 Kommunestyre- og fylkestingsvalg

Reglene om rett til å kreve seg fritatt fra kommunestyre- og fylkestingsvalg ble endret i 2011 etter anbefaling fra OSSE. Utvalget mener disse reglene bør videreføres, jf. utvalgets vurderinger om dette knyttet til stortingsvalg.

11.4 Plikt til å fungere i vervet

11.4.1 Vervet som stortingsrepresentant

11.4.1.1 Nordisk rett

I Danmark kan et medlem av Folketinget til enhver tid nedlegge sitt mandat. Rettigheten utledes av folketingsvalgloven § 5 om at ingen kan «opstilles» til valg uten selv å ha meldt seg som kandidat til valget.

I Sverige kan Riksdagen samtykke til at et medlem trer ut, jf. Regeringsformen kapittel 4 § 11. Regeringsformen stiller ikke noe krav til årsaken for å kunne tre ut. Riksdagens praksis synes liberal, da en lang rekke representanter har fått fritak, blant annet for å gå inn i kommunalpolitikken, næringslivet eller andre verv. Göran Persson og Fredrik Reinfeldt trådte begge ut av Riksdagen etter eget ønske etter å ha fratrådt som statsministre.

I Finland kan Riksdagen innvilge fritak (opphør av oppdraget som representant) dersom «riksdagen anser att det finns en godtagbar orsak till detta», jf. den finske grunnloven § 28. Praksisen er sprikende, men utøvelse av en samfunnsmessig viktig oppgave eller stilling er et typisk tilfelle som har gitt grunnlag for fritak.

I tillegg har Sverige og Danmark egne regler om permisjon. I Sverige gir Riksdagsordningen regler for dette («ledighet»). I praksis ser det ut til at permisjon innvilges ved sykdom, omsorg for egne barn eller utøvelse av visse offentlige eller internasjonale oppdrag. I Danmark fastsetter Folketingets forretningsorden en rekke grunnlag for at et folketingsmedlem kan få permisjon («orlov»). Grunnene for permisjon kan blant annet være «sygdom», «midlertidig udsendelse i offentligt hverv» eller «andre grunde». Praksisen synes å være liberal, og representanter har fått permisjon på grunnlag av blant annet arbeid i det private næringsliv og kommunalpolitisk arbeid.

11.4.1.2 Stortingets praksis

Søknad om permisjon behandles av Stortinget etter innstilling av presidentskapet, jf. Stortingets forretningsorden § 5. Praksisen er liberal når søknaden begrunnes med forhold som sykdom, fødsel, velferd eller virksomhet knyttet til stortingsarbeidet (for eksempel delegasjonsreiser, partimøter) o.l.300

Når det gjelder permisjon for å ta andre verv eller stillinger (eksempelvis fylkesmann), har Stortinget ført en streng praksis. Likevel har Stortinget gitt langvarige permisjoner for representanter som får viktige internasjonale verv som antas å være av nasjonal interesse. De tre siste stortingsperiodene har totalt tre stortingsrepresentanter fått langvarige permisjoner: Jens Stoltenberg (NATO-generalsekretær), Dagfinn Høybråten (generalsekretær i Nordisk ministerråd) og Børge Brende (direktør i World Economic Forum). Selv om det i realiteten er tale om fritak for resten av stortingsperioden, er permisjonene formelt sett gitt for hver enkelt stortingssesjon etter søknad.301 Enkelte andre verv har også gitt grunnlag for fritak, som da representant Eidem ble valgt til riksrevisor i 1990.302 Stortingsrepresentanter som utnevnes eller ansettes som statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver, søker ikke permisjon i medhold av Stortingets forretningsorden. Disse trer midlertidig ut av vervet som stortingsrepresentant med hjemmel i Grunnloven § 62 andre ledd. En representant som har tiltrådt en stilling som gjør at vedkommende ikke lenger er valgbar, søker heller ikke permisjon etter forretningsordenen, men går ut av Stortinget i kraft av reglene om valgbarhet i Grunnloven § 62 første ledd.303

Stortingets praksis for å gi permisjoner har ikke støtte i Grunnlovens tekst. Grunnloven § 71 sier bare at de valgte representantene fungerer som medlemmer av Stortinget i fire år. Det er uklart om og hvor langt Grunnloven tillater permisjon fra stortingsvervet.

Etter eldre praksis godtas som regel kortvarig fravær uten permisjon ved såkalt utbytting mellom partigruppene. Ordningen opprettholder styrkeforholdet mellom partiene under voteringer ved at representanter med motsatt standpunkt heller ikke møter til voteringen.

11.4.1.3 Grunnlovsforslag

Ved to anledninger har stortingsrepresentanter fremmet likelydende lovforslag om rett til å nedlegge sitt verv som stortingsrepresentant på nærmere angitte vilkår. Stortinget har ikke sluttet seg til noen av disse. Forslagsstillerne har blant annet vist til følgende, jf. dokument nr. 12:21 (2007–2008) og 12:37 (2011–2012):

Den praksis som har vokst frem, beveger seg på kanten av Grunnlovens system. Dette gir i seg selv en viktig grunn til å «rydde opp» gjennom grunnlovsendring. Men også for den enkelte vil det være å foretrekke at representantene i unntakstilfelle fikk en mulighet til å bli fritatt fra sitt mandat. Dette vil kunne skje uten at utgangspunktet om plikt til å motta valget og til å fungere valgperioden ut, blir vesentlig svekket.

[…] en mer begrenset endring som uttrykkelig åpner for at Stortinget selv etter søknad kan vedta fritak for resten av perioden, vil være en stadfesting av den praksis som har utviklet seg og en måte å bringe denne delen av Grunnloven i takt med den tiden vi lever i.

Representantene fremmet tre alternative forslag til nytt andre ledd i Grunnloven § 71. Det mest liberale satte ingen andre vilkår enn at representanten søker om fritak. Det mest restriktive alternativet gjaldt fritak kun dersom fritaket er av nasjonal interesse. Det tredje alternativet overlot til Stortinget å sette nærmere kriterier for fritak i forretningsordenen. I alle alternativene gjaldt fritaket for resten av valgperioden.

Ved behandlingen av forslaget i 2016 uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen blant annet følgende, jf. Innst. 161 S (2015–2016):

Komiteens flertall alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, mener forslaget om å muliggjøre fritak for å møte på Stortinget slik det fremkommer i grunnlovsforslaget, kan bidra til å svekke bevisstheten om den forpliktelse det innebærer å være stortingsrepresentant. Flertallet mener det må legges stor vekt på det ansvar en representant er pålagt etter Grunnloven. Flertallet viser til at de samme forslagene som fremmes, ble fremmet i 2008 uten å oppnå støtte ved Stortingets behandling i 2010. Flertallet vil vise til at forslagene den gang, av en samlet komité, ble vurdert til å være på grensen, eller over grensen, til ikke å være i tråd med Grunnlovens ånd. Med bakgrunn i den grunnlovsforankrede forpliktelse som ligger i stortingsvervet, er det etter flertalletsoppfatning ikke riktig om Stortinget selv i etterkant av et valg kan innvilge fritak etter søknad. Det mest liberale alternativet vil i praksis fjerne plikten til å motta valg som stortingsrepresentant. Flertallet mener det er viktig for forståelsen av vervet som stortingsrepresentant at det fortsatt skal være en borgerplikt for dem som velges. Flertallet mener dagens regelverk i praksis fungerer godt i situasjoner der det kan være krevende å kombinere stortingsvervet med andre oppgaver.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at vervet som stortingsrepresentant er en grunnlovfestet plikt. Det er dettemedlems syn at det bør være svært høy terskel for å frita fra et slikt ansvar. Dagens praksis åpner for permisjon i visse tilfeller, men dette praktiseres strengt. Det er etter dette medlems syn gode argumenter for å grunnlovfeste denne innarbeidede praksis, som har bred politisk støtte og er i bruk i dag.

Samtidig kan det finnes situasjoner utover dette der den enkelte representant, av politiske eller personlige grunner, vil ønske å fratre sitt verv, og der det kan være i allmenn interesse at det blir innvilget. Det er i så fall viktig at det skjer etter ønske fra den enkelte, at det er presisert i Stortingets forretningsorden hva disse grunnene kan være og at det fortsatt praktiseres strengt. Flere andre land har langt videre mulighet for å gi fritak fra verv som parlamentariker, uten at dette synes å gå ut over statusen til vervet eller viktigheten av parlamentet. Etter dette medlems syn er det oppgavene Stortinget har, ikke reglene for å fratre, som gir Stortinget dets autoritet.

På dette grunnlag vil dette medlems primært støtte forslag 3 B og C, der representanter kan fritas etter nærmere bestemmelser i Stortingets forretningsorden.

11.4.1.4 Utvalgets vurdering

Ombudsplikten har tradisjonelt vært begrunnet med den enkeltes ansvar for fellesskapet ved å delta i behandlingen av samfunnsmessig viktige saker (borgerplikten). I tillegg har rekrutteringshensynet og demokratihensynet, ved at flest mulig skal kunne velges som folkets representanter, vært sentrale. Utvalget viser til at ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er det ikke lenger noen reell plikt til å stå på liste, jf. innføringen av den generelle fritakshjemmelen i 2011. En tilsvarende fritaksgrunn ble vedtatt av Stortinget i januar 2020 for stortingsvalg.304 Utvalget er enig i denne endringen. Når plikten til å stå på liste helt eller delvis er opphevet, spiller de tradisjonelle hensynene bak ombudsplikten en mindre rolle. Utvalget finner derfor grunn til å framheve at vervet som stortingsrepresentant er landets fremste tillitsverv. Velgerne kan sies å inngå en fireårig kontrakt med den som blir valgt. Velgerne har ikke adgang til å si opp kontrakten, og motstykket kan sies å være at heller ikke den valgte bør ha en ensidig oppsigelsesadgang. Forholdet mellom velgerne og kandidatene taler for at det fortsatt skal være en streng plikt til å fungere i vervet ut stortingsperioden.

Utvalget mener videre at hensynet til å motvirke at representanter blir presset ut, står sentralt i spørsmålet om adgang til fritak. For å verne om representantene og velgernes preferanser bør hverken mediene, representantens parti, vararepresentanter eller politiske motstandere kunne presse fram en søknad om fritak. Utvalget viser i den forbindelse til at vervet som stortingsrepresentant er personlig. Representanter som melder seg ut av et parti eller blir ekskludert fra et parti, har fortsatt rett og plikt til å stå i vervet ut perioden. Videre har representantene også et selvstendig ansvar og må selv ta stilling til de avgjørelser de er med på å treffe. Dette tilsier en streng plikt for en stortingsrepresentant til å fungere i vervet ut perioden.

Utvalgets flertall (Anundsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Holmås, Høgestøl, Nygreen, Stokstad, Strømmen, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener Stortingets praksis med å gi permisjoner bør være forankret i Grunnloven. Grunnloven § 71, som regulerer stortingsvervet, angir ikke om og hvor langt Grunnloven tillater permisjon fra stortingsvervet. Stortingets rett til å gi kortvarige permisjoner ved midlertidige forfall følger av lang praksis og støttes av ordningen med vararepresentanter.305 Derimot er den senere praksisen med langvarige fritak fra stortingsvervet for resten av valgperioden vanskelig å forene med Grunnlovens ordlyd og hensynene bak ombudsplikten.306 Slike fritak har formelt blitt innvilget for hver enkelt sesjon, men innebærer i realiteten et fritak for resten av valgperioden. Eksemplene på slik permisjon for å tiltre som riksrevisor kan muligens stå i en særstilling siden det her er snakk om et verv underlagt Stortinget og hjemlet i Grunnloven § 75 bokstav k. Disse medlemmene kan ikke se noen praktiske ulemper med å grunnlovfeste gjeldende permisjonspraksis. En hjemmel i Grunnloven som overlater til Stortinget å gi nærmere regler, kan vanskelig sies å gi mindre fleksibilitet for Stortinget. Dersom Grunnloven reflekterer Stortingets praksis med å gi permisjoner, vil Stortinget til gjengjeld få en eksplisitt og klar hjemmel for en permisjonspraksis som ved flere tilfeller har vært omdiskutert. Hjemmel i Grunnloven vil også fremme åpenhet og ærlighet rundt de faktiske forholdene. En hjemmel i Grunnloven for Stortinget til å gi regler om permisjonsordningen vil dessuten kunne forhindre vilkårlighet og forskjellsbehandling ved tildeling av permisjon.

Utvalgets flertall mener Stortingets praksis med å innvilge permisjon ved blant annet sykdom, fødsel, virksomhet knyttet til stortingsarbeidet og kortvarige velferdspermisjoner kan videreføres. Etter disse medlemmenes syn har imidlertid Stortingets praksis med å gi langvarige permisjoner til stortingsrepresentanter for å ivareta internasjonale verv av nasjonal interesse vært for liberal. Disse medlemmene er enige i at det bør gis permisjon for å eksempelvis bli generalsekretær i NATO, men er i tvil om det bør gis permisjon for å bli generalsekretær i Nordisk ministerråd. Det bør imidlertid ikke gis permisjon fra stortingsvervet for å bli direktør i World Economic Forum. Etter dette fremmer disse medlemmene forslag om å innta en hjemmel i Grunnloven § 71 om at Stortinget kan gi regler om velferdspermisjon. Dette vil typisk gjelde permisjon ved sykdom, svangerskap, omsorgsforpliktelser, fødsel, barns og barnepassers sykdom. Det foreslås også en hjemmel til å kunne innvilge kortvarige permisjoner av andre årsaker. Fritak fra stortingsvervet med virkning for den resterende valgperioden kan bare gis hvis representanten søker permisjon for å utøve andre oppgaver av nasjonal interesse. Utvalgets flertall understreker at listen skal ligge høyt for å få fritak etter denne bestemmelsen.

For å verne stortingsrepresentantenes uavhengighet bør det presiseres i Grunnloven at adgangen til å innvilge permisjon kun bør gjelde når representanten selv har søkt om dette. Det betyr at Stortinget ikke på eget initiativ kan pålegge en representant permisjon. Disse medlemmene understreker videre at retten til permisjon bør praktiseres restriktivt, slik hele utvalget påpeker innledningsvis.

Utvalgets mindretall (Christensen, Giertsen, Røhnebæk og Storberget) viser til at spørsmålet om nærmere regulering av adgangen til fritak ligger innenfor Stortingets sfære. Disse medlemmer viser til at Stortingets praksis er velfungerende og gir Stortinget nødvendig fleksibilitet i spørsmålet. Det er derfor ikke behov for å innta regler om permisjon i Grunnloven.

11.4.2 Kommunale og fylkeskommunale verv

Utvalget viser til at plikten til å fungere i kommunale og fylkeskommunale verv blir regulert av kommuneloven. Stortinget vedtok ny kommunelov sommeren 2018. Utvalget har derfor ikke funnet det hensiktsmessig å vurdere disse reglene.

11.4.3 Særskilt om stortingsrepresentanter som utnevnes til statssekretær eller politisk rådgiver

11.4.3.1 Gjeldende rett

Utnevning av stortingsrepresentanter til statssekretær eller politisk rådgiver er en omdiskutert praksis. Sammen med statsrådene står disse formelt i en noe annen stilling enn stortingsrepresentanter som søker fritak. Stortinget innvilger i disse tilfellene ikke permisjon i medhold av forretningsordenen § 5.307 Grunnloven § 62 andre ledd slår derimot uttrykkelig fast at statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere ikke kan møte som representanter så lenge de innehar sine embeter/stillinger308, og det er med hjemmel i denne bestemmelsen stortingsrepresentantene fratrer sitt verv.

Grunnloven § 62 andre ledd forutsetter at til tross for plikten til å stå i stortingsvervet etter Grunnloven § 71 er det adgang til å utnevne eller ansette allerede valgte stortingsrepresentanter til statssekretær og politisk rådgiver. Bestemmelsen forutsetter også at sittende statssekretærer eller politisk rådgivere kan fortsette i sine posisjoner selv om de skulle bli valgt som stortingsrepresentanter. Selve utnevningen av statssekretærer har hjemmel i Grunnloven § 12. Utnevningen av politiske rådgivere hviler på Grunnloven § 3 som legger den utøvende makt til Kongen.309310

11.4.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget har tatt utgangspunkt i ombudsplikten, og hensynet til å verne om at velgernes preferanser blir gjeldende. Videre er vervet som stortingsrepresentant landets fremste tillitsverv. «Kontrakten» mellom velgeren og den valgte bør derfor rettslig sett stå svært sterkt. Utvalget viser til at det ble behandlet et forslag i Stortinget om forbud mot å utnevne stortingsrepresentanter til statssekretær og politisk rådgiver i januar 2020.311 Forslaget bygger på dokument 12:1 (2011–2012) og er begrunnet med hensynet til maktfordeling og hensynet til å sikre at velgernes preferanser blir gjeldende.312 Forslaget ble ikke vedtatt. Utvalget er likevel prinsipielt enig med forslagsstillerne i at det er betenkelig i et maktfordelingsperspektiv at regjeringen skal kunne påvirke Stortingets sammensetning.

Utvalgets flertall (Anundsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Høgestøl, Nygreen, Strømmen, Tørresdal, Aardal og Aatlo) viser til ombudsplikten og mener at de til enhver tid 169 stortingsrepresentantene ikke bør kunne utnevnes til statssekretær eller ansettes som politisk rådgiver og slik ikke kunne møte som representant. Flertallet mener at Grunnloven § 14 bør endres slik at stortingsrepresentanter ikke lenger kan utnevnes eller ansettes som statssekretærer eller politiske rådgivere. Disse medlemmene legger til grunn at det ikke er tilstrekkelig å endre Grunnloven § 62 andre ledd. Dette henger sammen med at det også før denne bestemmelsen ble vedtatt, var adgang til å utnevne en stortingsrepresentant til embetet som statssekretær.

Flertallet peker videre på at en liknende problemstilling oppstår dersom en sittende statssekretær eller politisk rådgiver velges inn på Stortinget. Samtidig er dette en situasjon der regjeringens mulighet til å påvirke sammensetningen av Stortinget er begrenset. Regjeringen kan kun påvirke om den nyvalgte representanten skal til Stortinget eller bli i regjeringen, og det er lite trolig at dette kan bli brukt strategisk av regjeringen. Flertallet mener derfor det først er når disse statssekretærene eller politiske rådgiverne trer ut av sine stillinger at de skal tre inn som representanter på Stortinget. Har de imidlertid blitt representanter på Stortinget, vil reglene i forrige avsnitt om begrensninger på regjeringens mulighet til å utnevne dem som statssekretærer og politiske rådgivere gjelde.

Utvalgets medlem Holmås slutter seg til flertallets vurdering hva gjelder politiske rådgivere, men ikke statssekretærer.

Utvalgets mindretall(Christensen, Giertsen, Holmøyvik, Røhnebæk, Stokstad, Storberget og Aarnes) er tilbakeholdne med å gå inn i spørsmålet om stortingsrepresentanter kan utnevnes til statssekretær og politisk rådgiver, da temaet berører forholdet mellom Stortinget og regjeringen. Disse medlemmene viser til at ulike regjeringer har praktisert adgangen til å utnevne stortingsrepresentanter til statssekretærer og politiske rådgivere med varsomhet og under nødvendig hensyntaken til at embetet som statssekretær er en mer sentral posisjon enn stillingen som politisk rådgiver. Disse medlemmene mener det derfor ikke er behov for å avskjære regjeringens adgang til å utnevne stortingsrepresentanter til statssekretær og politisk rådgiver. Av samme årsak mener disse medlemmene det ikke er behov for å fastsette at statssekretærer og politiske rådgivere som blir valgt til stortingsrepresentanter, må tre inn i stortingsvervet.

11.5 Tap av retten til å ha folkevalgt verv

11.5.1 Gjeldende rett

Hverken Grunnloven eller valgloven regulerer direkte retten til å suspendere eller frata stortingsrepresentanter eller folkevalgte i kommunene og fylkeskommunene vervet.

Med suspensjon siktes det til et midlertidig tap av retten til å inneha vervet fram til de faktiske forholdene i en anklage er avklart. Med å frata verv siktes det til at en folkevalgt mister retten til å inneha vervet, for en kortere eller lengre periode, etter at fakta i saken er avklart.

Suspensjon og fratakelse av verv kan tenkes i flere sammenhenger, som reaksjon på straffbare handlinger eller som en reaksjon ved brudd på andre normer, som Stortingets forretningsorden. Tap av verv – ved suspensjon eller fratakelse – kan i noen tilfeller inntre automatisk, eller det kan følge av en beslutning truffet av det folkevalgte organet selv eller av domstolene.

Det følger av Grunnloven § 61 at ingen kan velges til Stortinget uten å ha stemmerett. En person som mister stemmeretten, vil ikke lenger være valgbar. Vedkommende må da tre ut av Stortinget.

Grunnloven § 53 regulerer når stemmeretten tapes. Stemmeretten tapes

• a) ved domfellelse for straffbare handlinger, i overensstemmelse med hva som bestemmes i lov om dette

• b) ved å gå i fremmed makts tjeneste uten regjeringens samtykke

Reglene i straffeloven om å kunne fradømmes stemmeretten ble opphevet i forbindelse med den nye straffeloven.

Straffeloven § 56 er den generelle bestemmelsen om fradømmelse av rettigheter som en av flere straffereaksjoner ved lovbrudd. Etter første ledd bokstav a kan lovbryteren «fratas stillingen». Det er sikker rett at «stilling» også omfatter ombud og andre offentlige tillitsverv, med den følge at både stortingsrepresentanter og folkevalgte i kommunene og fylkeskommunene kan fradømmes sitt verv.

Vilkårene for å fradømme noen stillingen er at vedkommende har begått en straffbar handling som viser at vedkommende er uskikket til eller kan misbruke stillingen, og at allmenne hensyn tilsier det. En folkevalgt kan bare tas fra vervet for resten av valgperioden, jf. straffeloven § 58 andre ledd tredje punktum. I NOU 1992: 23 Ny straffelov – alminnelige bestemmelser s. 185, uttaler straffelovkommisjonen følgende:

Inngripen fra rettsvesenet vil her lett kunne oppfattes som politisk innblanding. Dette tilsier at det bare i spesielle tilfeller idømmes slikt rettighetstap, jf. dommen i Rt-1961-899 og førstvoterendes uttalelse s 900. Det antas videre at det er lite behov for å fradømme rettigheten for lengre tid enn valgperioden. Det får så være opp til de politiske organisasjoner å avgjøre om domfelte skal nomineres på nytt.

Også departementet la et slikt syn til grunn for sitt lovforslag, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven) s. 320: «Domstolene bør også utvise en viss tilbakeholdenhet hvor det er spørsmål om å frata noen et tillitsverv som er oppnådd ved offentlig valg.»

Stortinget vedtok en ny kommunelov sommeren 2018. Lovforslaget fra departementet, jf. Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), baserte seg på NOU 2016: 4 Ny kommunelov fra kommunelovutvalget. Loven inneholder enkelte bestemmelser om å suspendere og frata folkevalgte i kommunene og fylkeskommunene vervene.

Dersom det er tatt ut siktelse eller tiltale mot en folkevalgt for nærmere angitte straffbare forhold, kan kommunestyret eller fylkestinget selv vedta å suspendere den folkevalgte fra vervet inntil saken er rettskraftig avgjort, jf. kommuneloven § 7-11 første ledd. De straffbare forholdene må med unntak av forhold nevnt i straffeloven §§ 151 til 154 knytte seg til utøvelse av tjeneste eller et verv for kommunen eller fylkeskommunen. Dersom den folkevalgte ikke blir fratatt vervet i rettssaken, vil vedkommende ha rett og plikt til å tre inn i vervet igjen, forutsatt at valgperioden ikke har utløpt.

Kommunestyret eller fylkestinget kan videre selv suspendere ordføreren hvis det blir tatt ut tiltale mot vedkommende for et forhold som kan straffes med fengsel i mer enn tre år, jf. kommuneloven § 7-11 andre ledd. Det er ikke noe krav om at det straffbare forholdet må knytte seg til utøvelse av verv eller tjeneste for kommunen eller fylkeskommunen. Ordføreren kan suspenderes fra vervet inntil saken er rettskraftig avgjort. Vedtaket skal treffes med minst to tredjedeler av de avgitte stemmene.

Kommunestyret eller fylkestinget kan videre selv vedta å frata ordføreren vervet hvis ordføreren ved sin oppførsel viser at han eller hun er uskikket til å ivareta vervet. Et slikt vedtak skal treffes med minst 90 prosent av de avgitte stemmene, jf. kommuneloven § 7-11 fjerde ledd.

11.5.2 Nordisk rett

I Finland kan Riksdagen selv frata medlemmene vervet i to ulike situasjoner, jf. Grundlagen § 28. Det kan for det første skje dersom medlemmet på et vesentlig vis og gjentatte ganger forsømmer å skjøtte vervet sitt som medlem av Riksdagen, det vil si dersom medlemmet uten gyldig grunn lar være å skjøtte de pliktene som hører til vervet. Vervet kan fratas for en bestemt tid eller for hele valgperioden. Riksdagen kan for det andre ta fra et medlem vervet dersom medlemmet gjennom en rettskraftig dom er dømt til fengsel for en forsettlig forbrytelse eller til straff for forbrytelser knyttet til valg. En forutsetning for å ta fra medlemmet vervet er at forbrytelsen viser at den dømte ikke er verdt den tilliten og den anseelsen som oppdraget som riksdagsmedlem forutsetter. I begge situasjonene må vedtaket om å ta fra medlemmet vervet treffes med minst to tredjedeler av de avgitte stemmene. Det kan kun legges vekt på dommer som blir rettskraftige etter valget.

I Sverige kan et medlem av Riksdagen fratas vervet dersom han eller hun gjennom en forbrytelse har vist seg åpenbart upassende for oppdraget, jf. Regeringsformen kapittel 4 § 11.313 Beslutningen om dette må treffes av domstolene. Det følger videre av den svenske straffeloven (brottsbalken) kapittel 20 § 4 at medlemmet må ha begått en forbrytelse med en strafferamme på minst to år for å kunne fratas vervet. Bestemmelsen har kun blitt brukt to ganger.

I Danmark kan et medlem av Folketinget miste valgbarheten, og dermed fratas vervet, dersom vedkommende blir straffet for en handling som etter alminnelig omdømme gjør vedkommende uverdig til å være medlem av Folketinget, jf. Grundloven § 30 første ledd. Bestemmelsen er praktisert slik at dersom medlemmet er blitt idømt fengselsstraff, må medlemmet som regel tre ut av Folketinget. Vedtak om dette treffes av Folketinget.

11.5.3 Tidligere forslag om å endre Grunnloven

Det har ved to anledninger blitt fremmet forslag om å endre Grunnloven slik at en stortingsrepresentant fratas vervet dersom medlemskapet i partiet eller partiets stortingsgruppe opphører.314 Forslagene falt begge gangene mot Fremskrittspartiets stemmer. Flertallet la i begrunnelsen blant annet vekt på at den enkelte representant er valgt inn personlig og ikke som medlem av et parti. I forlengelsen av dette mente flertallet at det er viktig å opprettholde prinsippet om at den enkelte representanten er personlig ansvarlig overfor velgerne. Flertallet viste også til at forslaget åpner for at en representant kan trekke seg fra Stortinget ved å melde seg ut av partiet, noe som vil være et brudd på prinsippet om representanters plikt til å motta og utøve vervet.

11.5.4 Utvalgets vurdering

11.5.4.1 Ta fra stortingsrepresentanter vervet

Utvalget viser til at ombudsplikten, inkludert retten og plikten til å stå i vervet, tradisjonelt sett har stått sterkt i Norge sammenliknet med i mange andre land. Stortingsrepresentantenes rett til å stå i vervet har en sterk beskyttelse. De er valgt av velgerne og kan sies å ha inngått en fireårig kontrakt med disse. Utvalget mener det derfor som en klar hovedregel kun bør være velgerne som kan ta fra representantene vervet, gjennom å ikke velge dem inn på Stortinget på nytt.

Utvalgets flertall (Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Holmøyvik, Høgestøl, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Strømmen, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) mener det likevel i helt spesielle tilfeller bør være mulig å ta fra folkevalgte, inkludert stortingsrepresentanter, vervet. En slik regel finner vi i dag i straffeloven § 56. Domstolene har vært svært tilbakeholdne med å benytte denne anledningen. I en kjennelse publisert i Rt. 1961 s. 899, uttaler Høyesterett følgende på s. 900:

Når det gjelder spørsmålet om domfelte bør fradømmes sin stilling som medlem av Søgne herredstyre, har jeg på samme måte som byretten vært i atskillig tvil. Det er klart at domfeltes forhold er grovt og sterkt klanderverdig, men ved vurderingen av spørsmålet om almene hensyn her krever fradømmelse av stillingen som herredstyremedlem, er jeg enig med byretten som på dette punkt er enstemmig. Jeg er således enig med byretten i at domstolene i spørsmål om fradømmelse av et ombud bør vise noen varsomhet, når det dreier seg om tillitsverv som vedkommende er utpekt til ved direkte valg. Dette syn faller for øvrig sammen med den oppfatning som justiskomitéen ga uttrykk for i sin Innstilling O. III (1953) om endringer i lovgivningen om rettighetstap.

Høyesterett kom etter dette (som byretten) til at den domfelte ikke skulle fradømmes vervet som herredsstyremedlem.

Utvalgets flertall har notert seg at uttalelsene i forarbeidene til bestemmelsen og Høyesteretts praksis viser at det skal mye til for å fradømme en folkevalgt vervet etter straffeloven. Etter flertallets vurdering bør det fortsatt være slik.

Utvalgets mindretall (Anundsen, Hoff, Holmås og Nygreen) mener stortingsrepresentanter ikke bør kunne fradømmes vervet. Stortingsrepresentanter er valgt direkte av velgerne ved valg. De bør derfor ikke kunne fratas vervet av andre enn velgerne ved et nytt stortingsvalg.

Utvalget viser til at det er domstolene som kan frata en stortingsrepresentant vervet, jf. straffeloven § 56. Det er ikke et vilkår at påtalemyndigheten har lagt ned påstand om slikt rettighetstap – domstolene kan selv ta dette opp under forhandlingene. Ved enkelte seksuallovbrudd er domstolene forpliktet til å vurdere rettighetstap, jf. straffeloven § 319.

Utvalget har vurdert om myndigheten til å frata en stortingsrepresentant vervet bør ligge hos Stortinget i stedet for hos domstolene. Dette er ordningen i Finland og Danmark. Et argument for dette kan være at Stortinget kan ha bedre forutsetninger enn domstolene for å vurdere om en stortingsrepresentant på grunn av det straffbare forholdet er uskikket til å inneha vervet, og om allmenne tilsyn tilsier at stortingsrepresentanten fratas vervet. Det kan også argumenteres prinsipielt for at domstolene ikke bør ha mulighet til å gripe inn i Stortingets sammensetning. Utvalget har likevel kommet til at domstolene fortsatt bør ha denne myndigheten. Dette er av hensyn til allmennhetens tillit til at det ikke blir tatt partipolitiske hensyn ved en avgjørelse om å ta fra en stortingsrepresentant vervet.

11.5.4.2 Suspendere stortingsrepresentanter

Det er i dag ikke adgang til å suspendere stortingsrepresentanter. Utvalget ser at det vil kunne virke støtende og i strid med den alminnelige rettsfølelsen hvis en stortingsrepresentant kan stå i vervet samtidig som vedkommende er siktet eller tiltalt for et straffbart forhold av alvorlig karakter. Dette kan tale for en viss åpning for å kunne suspendere representanten fra vervet inntil saken er rettskraftig avgjort.

Det er imidlertid velgerne som har valgt representantene inn på Stortinget, og utvalget mener at det bør stilles strenge krav for å gripe inn i denne «kontrakten» mellom velgerne og representantene. I samme retning trekker rettssikkerhetsbetraktninger. Domstolene kan, som nevnt over, på visse vilkår fradømme en stortingsrepresentant vervet hvis vedkommende er funnet skyldig i en straffbar handling. Det vil først skje etter at det i samsvar med straffeprosessens regler er rettskraftig avgjort av en domstol – eventuelt etter anke – at vedkommende er skyldig. Å suspendere en stortingsrepresentant før en domstol har funnet vedkommende skyldig, vil utfordre uskyldspresumpsjonen.315 Skaden vil være uopprettelig om den tiltalte stortingsrepresentanten – etter å ha vært suspendert i en lengre periode – skulle bli frifunnet. Utvalget mener at en suspensjon basert på en foreløpig vurdering av holdbarheten i en anklage på uheldig måte kan påvirke både domstolene og opinionen.

Uskyldspresumpsjonen gjelder formelt sett kun i straffesaker, og prinsippet skulle derfor i utgangspunktet ikke være til hinder for å innføre en regel om at Stortinget kan suspendere en stortingsrepresentant som er tiltalt for et straffbart forhold. Det er likevel slik at prinsippet kan få anvendelse utover dette om sanksjonen kan karakteriseres som straff, jf. Rt-2014-1161 avsnitt 29. Utvalget har kommet til at uskyldspresumpsjonen må tillegges stor vekt ved så inngripende tiltak som det å ta fra, om enn bare midlertidig, en stortingsrepresentant vervet. Dette tilsier at det ikke bør være anledning til å suspendere en stortingsrepresentant før han eller hun eventuelt blir funnet skyldig i et straffbart forhold, jf. straffeloven § 56.

Utvalget mener samlet sett at hensynene mot å innføre en suspensjonsadgang veier tyngre enn hensynet til at det vil kunne være i strid med den alminnelige rettsfølelsen at en stortingsrepresentant som er siktet eller tiltalt for et straffbart forhold av alvorlig karakter, blir sittende. Etter utvalgets vurdering bør det derfor ikke innføres en adgang til å suspendere stortingsrepresentanter som er tiltalt for straffbare forhold.

11.5.4.3 Kommunale og fylkeskommunale verv

Utvalget viser til at Stortinget sommeren 2018 vedtok ny kommunelov. Lovforslaget baserte seg på en utredning fra kommunelovutvalget om å kunne suspendere og ta fra folkevalgte i kommunene og fylkeskommunene vervet. Utvalget finner det derfor ikke naturlig å gå nærmere inn på disse reglene.

11.5.5 Grunnloven § 53

Grunnloven § 53 regulerer tap av stemmerett. Stemmeretten tapes ved domfellelse for straffbare handlinger, i overensstemmelse med hva som bestemmes i lov om dette, og ved å gå i fremmed makts tjeneste uten regjeringens samtykke.

Straffeloven inneholder ikke lenger noen bestemmelse om å kunne fradømme en person stemmeretten. Bestemmelsen ble opphevet i forbindelse med straffeloven av 2005. Bakgrunnen for å fjerne bestemmelsen i straffeloven om å kunne fradømme en person stemmeretten, og dermed også valgbarheten, var flerdelt.316

Den har neppe særlig preventiv effekt i tillegg til den straffetrusselen som uansett vil gjelde for de aktuelle overtredelsene. Tap av stemmeretten vil videre antakelig bare kunne være aktuelt for et mindre antall personer, som dermed neppe vil kunne være i stand til å påvirke utfallet av et valg. Det vil nok kunne virke støtende at tidligere landssvikere har adgang til å bruke stemmeretten og dermed også stille til valg. Velgerne vil imidlertid ha mulighet for å vende dem ryggen ved å foretrekke andre kandidater

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å oppheve Grunnloven § 53 bokstav a.

Straffeloven § 56 åpner for å fradømme stortingsrepresentanter vervet. En lovbestemmelse som åpner for å ta fra en stortingsrepresentant vervet, bør etter utvalgets vurdering ha klar hjemmel i Grunnloven. Dette skyldes at en slik lovbestemmelse griper direkte inn i Grunnloven § 71 om at «Stortingets medlemmer fungerer i fire sammenhengende år». Grunnloven inneholder ikke noen eksplisitt hjemmel for å frata en stortingsrepresentant vervet eller å regulere dette i lov. Det er likevel mulig at Grunnloven § 53 hjemler et slikt rettighetstap ut fra en fra-det-mer-til-det-mindre-tankegang – dette ved at så lenge bestemmelsen i dag åpner for å gi regler om å frata stortingsrepresentanter stemmeretten, med den følge at vedkommende mister valgbarheten og dermed vervet, må det også være adgang til kun å frata representanten vervet. Etter utvalgets vurdering er det behov for en klar hjemmel for at en stortingsrepresentant skal kunne fradømmes vervet.

Utvalgets flertall (Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Holmøyvik, Høgestøl, Røhnebæk, Stokstad, Storberget, Strømmen, Tørresdal, Aardal, Aarnes og Aatlo) foreslår derfor å ta inn en bestemmelse i Grunnloven § 53 om at det kan fastsettes nærmere bestemmelser i lov om adgang til å frata stortingsrepresentanter vervet ved domfellelse for straffbare handlinger, jf. straffeloven § 56. Flertallet viser til at det at det tas inn en klar hjemmel i Grunnloven for å fastsette bestemmelser i lov om å kunne fradømme en stortingsrepresentant vervet, ikke er ment å skulle senke terskelen for dette. Begrunnelsen for flertallets forslag er kun behovet for å klargjøre hjemmelsgrunnlaget.

Utvalgets mindretall (Anundsen, Hoff, Holmås og Nygreen) mener at det ikke bør være mulig å fradømme en stortingsrepresentant vervet, og mener det derfor ikke bør fastsettes en slik bestemmelse. Disse medlemmene mener derfor at straffeloven §§ 56 og 58 bør endres, slik at det framgår at de ikke gjelder for vervet som stortingsrepresentant.

Når det gjelder tap av stemmerett for å gå i fremmed makts tjeneste, er dette en bestemmelse som er vanskelig å kontrollere, den er svært inngripende (omfatter f.eks. også sivil ansettelse i andre lands departementer), den gjelder antakelig ikke der det er størst behov for den (der personer slutter seg til ulike terrororganisasjoner), og kan ikke antas å fungere preventivt. Utvalget viser også til at det i større grad er åpnet opp for å ha dobbelt statsborgerskap. Dobbelt statsborgerskap gjør det mer problematisk å ha denne bestemmelsen om tap av stemmerett. Etter den gjeldende bestemmelsen vil det å avtjene verneplikten i det andre landet medføre tap av stemmerett i Norge. Etter utvalgets vurdering bør derfor denne bestemmelsen oppheves.