Del 4
Godkjenning av valg

20 Godkjenning og klage

20.1 Gjeldende rett

20.1.1 Klagerett

Reglene om hvem som kan klage, er like ved alle valg. Klagerett har alle som har stemmerett ved valget, jf. valgloven § 13-1 første ledd og § 13-2 første ledd. Velgeren har bare klagerett i det valgdistriktet vedkommende er manntallsført. Kravet om å være manntallsført i valgdistriktet gjelder ikke dersom klagen gjelder stemmerett eller adgang til å stemme.

20.1.2 Klagegjenstand

Velgeren kan klage over «forhold i forbindelse med forberedelsen og gjennomføringen av stortingsvalget», jf. valgloven § 13-1 første ledd første punktum. Det samme gjelder ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, jf. valgloven § 13-2 første ledd første punktum. Dette innebærer at velgeren i prinsippet kan klage over alle typer forhold så lenge det er knyttet til forberedelsen eller gjennomføringen av valget. Dette kan både være enkeltvedtak truffet av valgmyndighetene, brudd på regelverket for hvordan valget skal forberedes og gjennomføres, og valgoppgjøret. For at klagen skal tas under behandling, er det likevel et krav om at forholdet det blir klaget på, kan utgjøre et brudd på regelverket for hvordan valget skal forberedes og gjennomføres.

Velgeren har ikke klagerett på Stortingets, fylkestingets og kommunestyrets vedtak om valget er gyldig.

20.1.3 Klagefrist

Klagen må fremmes innen sju dager etter valgdagen, jf. § 13-1 andre ledd og § 13-2 andre ledd. Det er lov å klage før valgdagen, noe som ofte vil være hensiktsmessig for eventuelt å kunne rette feilen med virkning for valget.

Dersom klagen gjelder fylkesvalgstyrets valgoppgjør ved stortingsvalg, må den fremmes innen sju dager etter at valgoppgjøret foreligger. Klage over valgoppgjøret ved kommunestyre- og fylkestingsvalg må fremmes innen sju dager etter at det er godkjent av kommunestyret eller fylkestinget.

20.1.4 Særregler om klage på listeforslag og retting av feil i manntallet

Valgloven inneholder også særlige klageregler for vedtak om å godkjenne eller å forkaste et listeforslag, jf. valgloven § 6-8. Reglene er like ved alle valgene. Klagerett har for det første alle som har stemmerett, og som er manntallsført i valgdistriktet. Dersom klagen er begrunnet i at eneretten til et partinavn er krenket, har også registrerte politiske partier klagerett. Klagefristen er sju dager etter at overskriftene på de godkjente valglistene er offentliggjort.

Etter valgloven § 2-7 kan den som mener at vedkommende selv eller noen andre uriktig er innført eller utelatt fra manntallet, kreve at feilen blir rettet opp. Valgstyrets vedtak om å føre inn velgeren, eventuelt ikke føre inn velgeren, kan påklages etter de vanlige klagereglene i valgloven § 13-1 første ledd første punktum ved stortingsvalg og § 13-2 første ledd første punktum ved kommunestyre- og fylkestingsvalg.

20.1.5 Krav til klagen

En klage skal være skriftlig og skal fremmes for valgstyret, fylkesvalgstyret, fylkesmannen, departementet eller Stortingets administrasjon ved stortingsvalg, jf. § 13-1 tredje ledd. Før 1997 skulle klagen fremmes for Stortingets kontor. I sammenheng med at klagefristen ble endret, ble de øvrige instansene tilføyd. Begrunnelsen for endringen var å sikre at klagefristen dermed ville bli avbrutt dersom klagen ble sendt til lokale valgmyndigheter. Ved fylkestingsvalg skal klagen fremmes for fylkesvalgstyret og ved kommunestyrevalg for valgstyret i kommunen, jf. § 13-2 tredje ledd. Dersom klagen gjelder forhold av betydning for begge valg, kan den fremmes for enten fylkesvalgstyret eller valgstyret. Klagen skal da ansees å gjelde for begge valg.

20.1.6 Klageinstans

Ved stortingsvalg er Stortinget klageinstans for klager som gjelder stemmerett eller adgangen til å stemme. Riksvalgstyret er klageinstans for øvrige klager, jf. § 13-1 fjerde ledd. Dersom klagen gjelder stemmerett eller retten til å stemme, skal riksvalgstyret uttale seg før Stortinget treffer vedtak i saken. Øvrige klagesaker blir avgjort av riksvalgstyret som oversender vedtakene sine til Stortinget.

Departementet er klageinstans ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, jf. § 13-2 fjerde ledd.

20.1.7 Om avgjørelser i klagesaker kan bringes inn for domstolene

Det følger av valgloven § 13-2 fjerde ledd at departementets vedtak i klagesaker ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er endelige og ikke kan bringes inn for domstolene. Det kan likevel spørres om dette kan tolkes helt etter ordlyden.

I Ot.prp. nr. 45 (2002–2002) viser departementet til uttalelse fra Høyesteretts kjæremålsutvalg 15. juni 1962, gjengitt i Rt. 1962, s. 571. Departementet la med denne uttalelsen som bakteppe til grunn at departementets avgjørelse i klagesaker (etter gjeldende rett) ikke kan bringes inn for domstolene. Departementet foreslo derfor å ta inn i forslaget til ny bestemmelse om klage ved kommunestyre- og fylkestingsvalg at departementets avgjørelse i klagesaker ikke kan bringes inn for domstolene.

Høyesteretts kjæremålsutvalg var imidlertid noe mer nyansert enn det som framkommer av odelstingsproposisjonen. Kjæremålsutvalget la til grunn at unntaket for domstolsbehandling ikke kan gjelde ubetinget. Saken gjaldt klage på et kommunestyrevalg, og uttalelsen er i utgangspunktet avgrenset til slikt valg. Utvalget uttalte at

selv når avgjørelser med endelig virkning er lagt til et forvaltningsorgan, [vil det] etter de alminnelige prinsipper i vår offentlige rett være tilbake hos domstolene en viss prøvningsrett eller kontrollmyndighet som vern mot maktmisbruk eller annet graverende forhold fra forvaltningsorganets side.

Etter dette mener utvalget det må kunne legges til grunn at domstolene i forbindelse med kommunestyre- og fylkestingsvalg kan prøve om det har foregått myndighetsmisbruk i departementets behandling av klage, selv om departementets avgjørelse normalt ikke vil kunne prøves av domstolene.

Når det gjelder stortingsvalg, har det alltid vært sikker statsrettslig lære at domstolene ikke kan overprøve Stortingets avgjørelser, jf. Grunnloven §§ 55 og 64.1

Det følger av valgloven § 13-1 fjerde ledd at ved stortingsvalg er riksvalgstyret klageinstans for alle klager (med unntak av klager om stemmerett eller retten til å stemme). Riksvalgstyret skal sende vedtakene sine i klagesakene til Stortinget, som tar stilling til om valget er gyldig. Før valgloven av 2002 var Stortinget selv klageinstans for alle klager ved stortingsvalg.

Det står ikke direkte i valgloven at riksvalgstyrets vedtak ikke kan bringes inn for domstolene, men her må de samme hensynene som ble lagt til grunn av Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt. 1962 s. 571, kunne legges til grunn. Kjæremålsutvalget pekte i avgjørelsen på at

[e]n domstolsbehandling vil i regelen være hensiktsløs, da man ikke kan regne med endelig avgjørelse før kommunestyrets funksjonstid er helt eller på det nærmeste utløpet. Videre tilsier særdeles vektige hensyn at det hurtig blir brakt på det rene om et kommunestyre skal ansees lovlig valgt.

Det er videre Stortinget selv som tar stilling til gyldigheten av valget. Disse forholdene må medføre at riksvalgstyrets vedtak ikke kan bringes inn for domstolene.

20.1.8 Godkjenning av valget

Reglene om godkjenning av valget er forskjellige ved stortingsvalg og ved kommunestyre- og fylkestingsvalg.

Etter Grunnloven § 64 skal «[d]e valgte representanter forsynes med fullmakter hvis lovlighet bedømmes av Stortinget». Dette skjer etter en toleddet prosess, som er noe ulik for distriktsmandater og utjevningsmandater. For distriktsmandatene er det fylkesvalgstyret som «kårer» kandidatene etter valgloven § 11-5, mens det er riksvalgstyret som «kårer» kandidatene til utjevningsmandatene, jf. valgloven § 11-7. Deretter utferdiger riksvalgstyret fullmakter til samtlige valgte stortingsrepresentanter og vararepresentanter, jf. valgloven § 11-8. Loven er taus om riksvalgstyret – ved eventuell uenighet med et fylkesvalgstyre – kan utferdige fullmakter til andre direktemandater enn dem som fylkesvalgstyret har kåret. Fullmaktene sendes til Stortinget.

Stortinget skal etter Grunnloven § 64 ta stilling til om stortingsrepresentantene er gyldig valgt etter reglene i Grunnloven, lov og forskrift. Det er det nyvalgte Stortinget som gjør dette. Denne kontrollen innebærer blant annet å vurdere om fylkesvalgstyrenes og riksvalgstyrets valgoppgjør er korrekt. Stortinget kan i godkjenningen også overprøve riksvalgstyrets avgjørelser i klagesaker.

Domstolene kan ikke overprøve Stortingets avgjørelse av om valget er gyldig eller ikke. Hverken velgerne, de som stilte liste, eller enkeltkandidater kan derfor få prøvd Stortingets vedtak.

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er det henholdsvis det nye kommunestyret og det nye fylkestinget som treffer vedtak om hvorvidt valget er gyldig, jf. valgloven § 13-4 første ledd. Valgstyrets og fylkesvalgstyrets møtebøker er grunnlaget for valgstyrets og fylkesvalgstyrets innstilling og dermed for kommunestyrets og fylkestingets beslutning.

Departementet skal varsles dersom valget kjennes ugyldig. Departement kan deretter påby omvalg, men det må legges til grunn at det bare skjer dersom departementet er enig i at valget er ugyldig.

Gyldigheten av valget kan bringes inn for departementet for lovlighetskontroll etter kommuneloven § 27-1, jf. valgloven § 13-4 femte ledd. Fristen for å be om lovlighetskontroll er sju dager etter fylkestingets eller kommunestyrets vedtak om hvorvidt valget er gyldig. Hvis særlige grunner foreligger, kan departementet på eget initiativ ta fylkestingets eller kommunestyrets vedtak opp til lovlighetskontroll.

Hverken velgerne, de som stilte liste, eller enkeltkandidater kan påklage fylkestingets eller kommunestyrets vedtak om godkjenning av valget.

20.2 Forholdet til internasjonale standarder

Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) gjennomførte i 2009 valgobservasjon av stortingsvalget. OSSE kom med to anbefalinger knyttet til valgklager i sin rapport:2

It is recommended that consideration be given to providing the legal right to appeal all election-related matters and election results to a competent court as the final authority on all election matters, in line with OSCE commitments and international good practice.

Consideration could be given to setting specific expedited time limits for the adjudication of election-related complaints and appeals by all relevant authorities including courts, the NEC and Parliament, in order to be fully consistent with paragraph 5.10 of the Copenhagen Document.

Daværende Kommunal- og regionaldepartement ba på denne bakgrunn Veneziakommisjonen, som er et organ under Europarådet, om en vurdering av den norske klageordningen ved valgtvister. Veneziakommisjonen og OSSE kom i 2010 med en felles uttalelse,3 hvor de konkluderte med at Norge, for å oppfylle internasjonale standarder og krav, bør involvere domstolene eller et domstolliknende organ ved tvisteløsning av valgrelaterte saker. Det ble også anbefalt å åpne for å kunne bringe godkjenningen av valget inn for domstolene, eller et annet uavhengig organ, som vil foreta den endelige godkjenningen av valget. Endelig anbefalte Veneziakommisjonen/OSSE at det ble innført tidsfrister for når vedtak i klagesaker skal foreligge, dette for å sikre rask behandling av klagesakene.

Utvalgsmedlem Holmøyvik har på oppdrag fra utvalget skrevet et notat om klageordningen ved stortingsvalg og forholdet til internasjonalt regelverk. Utvalget vil her kort redegjøre for innholdet i notatet. Notatet er tatt inn som vedlegg 1 i utredningen.4 Notatet drøfter to spørsmål:

• 1. Er den gjeldende klageordningen hjemlet i Grunnloven og valgloven i samsvar med internasjonale standarder for valglovgivning?

• 2. Hvilke krav stiller de internasjonale standardene til en eventuell ny klageordning ved stortingsvalg?

Notatet konkluderer med at den norske klageordningen hverken er i samsvar med Veneziakommisjonens anbefalinger i «Code of Good Practice in Electoral Matters» eller den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) protokoll 1 artikkel 3. Denne bestemmelsen krever en reell og effektiv behandling av valgtvister. I dette ligger at valgtvister i siste instans skal kunne prøves judisielt av en upartisk klageinstans. Etter grunnlovsrevisjonen i 2014 kan et tilsvarende krav trolig utledes av Grunnloven § 49 første ledd andre punktum.

Når det gjelder hvilke krav som stilles til en eventuell ny norsk klageordning, konkluderer notatet med at hverken «Code of Good Practice in Electoral Matters» eller EMK kan forstås slik at klageinstansen må være en domstol, men at en klageinstans må oppfylle de samme rettssikkerhetskrav i klagebehandlingen som en domstol. Dette innebærer at klagebehandlingen må være judisiell, det vil si at det stilles krav til klageinstansens formelle og reelle selvstendighet, juridisk-faglige kompetanse, upartiske sammensetning, kompetanse til å ta bindende avgjørelser og prosessuelle garantier som kontradiktorisk saksbehandling.

20.3 Nordisk rett

Både Finland, Sverige og Danmark har regler som fastsetter om det ved omvalg er medlemmene av det nyvalgte eller gamle folkevalgte organet som skal fungere inntil omvalget er gjennomført. Disse reglene er nærmere omtalt i kapittel 21 om omvalg.

20.3.1 Finland

Klage blir regulert i kapittel 8 i den finske valgordningen. § 101 bestemmer at «[b]esvär får anföras av var och en vars rätt eller fördel beslutet kränker». Kandidater og partier som deltok i valget, kan klage dersom de mener avgjørelsen er lovstridig. I tillegg kan enhver velger i valgdistriktet eller kommunen klage med påstand om at valget har blitt gjennomført feil, og at dette har kunnet innvirke på valgresultatet.

Klagen skal fremmes for den lokale forvaltningsdomstolen innen 14 dager fra valgresultatet er offentliggjort. Domstolens avgjørelse kan påklages videre til den høyeste forvaltningsdomstolen.

20.3.2 Sverige

I Sverige blir klager på alle valg avgjort av en særskilt nemnd – Valprövningsnämnden. Det følger av den svenske grunnloven (Regeringsformen) at avgjørelsene til Valprövningsnämnden er endelige og ikke kan overprøves av domstolene.5 Medlemmene i Valprövningsnämnden velges av Riksdagen etter hvert ordinære riksdagsvalg, og medlemmene sitter i nemnda til neste ordinære riksdagsvalg er godkjent. Nemnda har sju medlemmer. Lederen skal velges særskilt og må være eller ha vært dommer og kan ikke være medlem av Riksdagen. Det er derimot ingen særskilte krav til de resterende seks medlemmene. De er i dag nåværende eller tidligere medlemmer av Riksdagen fra ulike partier.

Den svenske valgloven kapittel 15 inneholder bestemmelser om klage ved valg. Den sentrale bestemmelsen er § 3 nr. 4 om at länsstyrelsens eller den sentrale valgmyndighetens avgjørelse om å fastsette valgresultatet kan påklages til Valprövningsnämnden. Velgerne kan klage dersom de mener det har blitt begått feil som har påvirket valgresultatet. Klageberettiget er de som er manntallsført ved valget, og partier som har deltatt i valget. Klagen kan framsettes tidligst dagen etter valgdagen og senest innen ti dager etter at valget ble avsluttet.

20.3.3 Danmark

Danmark har to valglover, én om valg til Folketinget og én om kommunale og regionale valg. Reglene om klage står i kapittel 11 (i lov om valg til Folketinget) og kapittel 9 (i lov om kommunale og regionale valg).

Ved valg til Folketinget kan enhver velger klage over valget. Klagen skal stiles til Folketinget og sendes til Social- og Indenrigsministeriet, som forbereder klagen for Folketinget. Klagefristen er «ugedagen etter valgdagen», som betyr at klagefristen er én uke. Danmark er sammen med Norge et av få land i Europa der parlamentet er siste instans for valgklager ved parlamentsvalg. Det følger av den danske grunnloven § 33 at «Folketinget afgør selv gyldigheden af sine medlemmers valg samt spørgsmål om, hvorvidt et medlem har mistet sin valgbarhed». Derimot kan domstolene prøve valgmyndighetenes vedtak om hvorvidt stemmerettsvilkårene i den danske grunnloven § 29 er oppfylt. Dette er spørsmål om vedkommende har dansk innfødsrett, har fast bopel i riket, har nådd myndighetsalderen, og om vedkommende er umyndiggjort.6

Ved kommunal- og regionalvalg kan enhver velger i kommunen og regionen klage over valget. Klageinstansen er henholdsvis kommunalbestyrelsen og regionsrådet. Klagen må fremmes senest ukedagen etter valgdagen. Vedtaket i klagesaken kan bringes inn for Social- og Indenrigsministeriet for endelig avgjørelse senest 14 dager etter at avgjørelsen er meddelt klageren.

20.4 Utvalgets vurdering

20.4.1 Strukturen i lovverket

Gjeldende valglov kapittel 13 omhandler både klageregler, regler om godkjenning av valget og bestemmelser om omvalg. Klagereglene kommer før reglene om godkjenning, og det er en naturlig rekkefølge etter gjeldende rett fordi det – med unntak av lovlighetskontrollen – ikke er klagerett på godkjenningsvedtakene.

Utvalget foreslår imidlertid at det skal være generell klagerett også på godkjenningsvedtakene, og den gjeldende rekkefølgen framstår derfor som uheldig. Det naturlige vil være å gå fra reglene om valgoppgjør, mandatfordeling og kandidatkåring til bestemmelsene om godkjenning. Da beskrives den regulære situasjonen samlet og kronologisk i valgloven, fra listeforslagene sendes inn til valgmyndighetene, til valget blir godkjent.

Reglene om klage og eventuelt omvalg bør komme etter at normalsituasjonen er beskrevet. Utvalget har utformet sitt forslag i tråd med dette.

Det normale i forvaltningsretten er at klageretten først oppstår etter at førsteinstansen har truffet sin avgjørelse. Den saksbehandlingen som finner sted hos førsteinstansen fram til avgjørelsen, kan ikke angripes formelt før det finnes et vedtak. (Det sees da bort fra tilfeller av særlig klagerett på innsynsrett, utleveringspålegg osv.).

Overført på valgloven ville det bety – når tvister om manntallsføring og stemmerett holdes utenfor – at det ikke var løpende klagerett på hendelser under valgavviklingen, men først klagerett etter at Stortinget, fylkestinget og kommunestyret (førsteinstansene) traff sin beslutning om å godkjenne valget. Ytre sett kunne alt (godkjenning av lister, rigging av valglokaler, opptelling, kandidatkåring osv.) fram til Stortinget, fylkestinget og kommunestyret godkjenner valget, ansees som saksbehandling fram mot dette vedtaket. Dette ville formelt sett vært en farbar vei, særlig om en samtidig hadde bestemmelser om at det nyvalgte organet var lovlig sammensatt inntil klagerunden eventuelt viste noe annet.

Under et slikt system måtte førsteinstansen (de nyvalgte organene med eventuell hjelp fra de ulike valgstyrene) ta stilling til alle innsigelsene mot irregulære forhold før en eventuelt godkjente valget, slik enhver førsteinstans ellers må gjøre fram til det treffes vedtak i en sak. Førsteinstansene måtte da gjøre dette uten hjelp fra et klageorgan, men basert på egne vurderinger. Innsigelsene fra velgerne og partiene fram til endelig vedtak ville ikke vært klager, men nettopp innsigelser. Dersom innsigelsene ikke ble tatt til følge, ville de etter at godkjenningsvedtaket var truffet, kunne bli til klager.

Utvalget foreslår nå en kombinasjon. Innsigelser fram til godkjenningsvedtaket vil som i dag bli behandlet som klager. De vil bli vurdert av de ulike valgstyrene og deretter avgjort av klageinstansen. Samtidig foreslås det en klagerett på selve godkjenningen, med et annet innhold enn den lovlighetskontrollen som i dag finnes vedrørende fylkestingets og kommunestyrets egengodkjenning.

Det gir noen nye utfordringer. Det blir da nødvendig å regulere hvordan førsteinstansene (Stortinget, fylkestinget og kommunestyret) skal forholde seg til både avgjorte og ikke-avgjorte klager før de treffer vedtak om godkjenning eller ikke. Og det oppstår spørsmål om hvordan en skal hindre at klagegrunnlag som allerede er avgjort av klageinstansen før godkjenningen av valget, blir gjentatt som klagegrunnlag ved klage på godkjenningsvedtaket. Med klagegrunnlag menes de rettsstiftende faktiske forhold som klageren bygger klagen på, jf. parallellen til påstandsgrunnlag i tvisteloven § 11-2 andre ledd.

For stortingsvalgets vedkommende er det siste spørsmålet neppe vanskelig. Utvalget foreslår at Stortingets godkjenningsvedtak under nærmere vilkår knyttet til den rettslige interessen kan bringes inn for Høyesterett. Klagen skal settes fram for Høyesterett gjennom søksmål mot Stortinget. Det er klart nok at Høyesterett ikke kan være bundet av avgjørelser fra den klageinstansen (riksvalgstyret) som skal ta stilling til klager framsatt før godkjenningen.

20.4.2 Godkjenning av valget

Ved stortingvalg og fylkestingsvalg vil henholdsvis distriktsvalgstyret og fylkesvalgstyret etter siste opptelling ha fastsatt den enkelte listes «stemmetall». Ved kommunestyrevalg vil valgstyret ha fastsatt den enkelte listes «listestemmetall».

Dette er gjort etter at de samme valgorganene har foretatt nødvendige (opp)rettinger. Bakgrunnen for rettinger kan være forhold de ulike valgstyrene selv har oppdaget, eller det kan være klager. Klager holdes foreløpig utenfor.

Deretter går prosessen kronologisk over til mandatfordeling og kandidatkåring, jf. gjeldende valglov §§ 11-4 til 11-13. Dette omtales i gjeldende rett som «valgoppgjøret» og gjøres ved stortingsvalget av fylkesvalgstyret (med unntak for Oslo) når det gjelder distriktsmandatene, og av riksvalgstyret når det gjelder utjevningsmandatene. Ved fylkestingsvalget foretas valgoppgjøret av fylkesvalgstyret og ved kommunestyrevalget av valgstyret.

Ved stortingsvalget blir det utferdiget fullmakter til samtlige valgte stortingsrepresentanter og vararepresentanter. Dette gjøres av riksvalgstyret, på bakgrunn av valgoppgjørene i de 19 valgdistriktene og et eget valgoppgjør for utjevningsmandatene. Fullmaktene sendes Stortinget. Det utferdiges ikke tilsvarende fullmakter til de valgte medlemmene av fylkesting og kommunestyrer og deres vararepresentanter, men de underrettes om valget.

Etter dette kan valget godkjennes av henholdsvis Stortinget, fylkestinget og kommunestyret. Dersom det ikke hefter noen svakheter ved valgoppgjøret og det heller ikke er framsatt innvendinger/klager mot forberedelsen eller gjennomføringen av valget, vil godkjenningen reelt være en tilslutning til det ansvarlige valgorganets valgoppgjør. Dersom det foreligger uregelmessigheter, må det nyvalgte organet ta stilling til om feil kan rettes og om det er sannsynlighetsovervekt for at feilen har hatt innflytelse på valgresultatet.

Etter utvalgets vurdering er det ikke behov for større materielle endringer i bestemmelsene om valgoppgjør og godkjenning. Som det framgår av punkt 20.4.3, foreslår utvalget enkelte endringer vedrørende klagereglene, og dette medfører at bestemmelsene om godkjenning må endres noe. Utgangspunktet må være at klagebehandlingen knyttet til forberedelsen og gjennomføringen av valget er avsluttet på det tidspunktet det valgte organet skal ta stilling til om valget skal godkjennes eller ikke. Det må derfor reguleres hvordan organet skal forholde seg til avgjørelsene i klagesakene. Det må videre gis bestemmelser for den situasjonen at klagebehandlingen trekker ut i tid, og om det er nytt eller gammelt organ som fungerer i mellomtiden.

20.4.2.1 Stortingsvalg

For Stortingets vedkommende foreslår utvalget en videreføring av gjeldende valglov § 13-3, men med direkte angivelse av ugyldighetsgrunnene. Videre foreslås det en bestemmelse om midlertidig godkjenning dersom klageinstansen har besluttet omvalg, eller dersom klagebehandlingen ikke er avsluttet i klageinstansen.

På det tidspunktet Stortinget tar stilling til om valget er gyldig eller ikke, må Stortinget ha full informasjon om vedtakene i klageinstansen, det vil si riksvalgstyret. Situasjonen kan da enten være at riksvalgstyret har kommet til at valget er ugyldig, og derfor har vedtatt omvalg, eller at riksvalgstyret har kommet til at valget er gyldig. I det første tilfellet – der omvalg er vedtatt – kan ikke Stortinget ta endelig stilling til fullmaktene for de mandatene som er berørt av omvalget. Om omvalg er besluttet i én kommune, vil dette ha betydning for direktemandatene fra dette valgdistriktet og for samtlige utjevningsmandater. Disse fullmaktene kan derfor bare gis en midlertidig godkjenning. Stortinget må avvente omvalget. Stortinget kan ikke omgjøre riksvalgstyrets vedtak om omvalg. Først etter omvalget kan Stortinget ta endelig stilling til de siste fullmaktene. Stortinget kan da komme til at heller ikke omvalget var gyldig. Men Stortinget kan ikke beslutte at det første valgresultatet skal gå foran resultatet av omvalget. At Stortinget på denne måten må følge riksvalgstyrets vedtak om omvalg, innebærer ikke en overprøving av Stortinget, idet riksvalgstyrets vedtak kommer først i tid.

I det andre tilfellet – der riksvalgstyret etter klage har kommet til at valget er gyldig – kan Stortinget likevel komme til at valget er ugyldig. Dette gjelder uavhengig av årsaken til at Stortinget ser annerledes på saken enn riksvalgstyret, altså uavhengig av om dette skyldes at det har kommet til et nytt faktum, av om faktum bedømmes annerledes, eller av om Stortinget ser annerledes på rettsanvendelsen.

I en situasjon der klageinstansen ikke har ferdigbehandlet alle klagene før Stortinget trer sammen, vil Stortinget være avskåret fra en endelig godkjenning av valget. Dette er en situasjon som ideelt sett ikke skal oppstå, idet både klagefrister og sammensetningen av riksvalgstyret skal være slik at det oppnås rask klagebehandling. For det spesielle tilfelle at slik forsinkelse likevel skulle oppstå, må forholdet reguleres. Dersom den eller de ubehandlede klagene er knyttet til forholdene i bare ett valgdistrikt, kan direktemandatene fra andre valgdistrikter gis endelig godkjenning. Midlertidig godkjenning innebærer at representantene har full kompetanse.

20.4.2.2 Fylkestingsvalg og kommunestyrevalg

Bestemmelsene om godkjenning av fylkestingsvalget og kommunestyrevalget bør så langt som mulig følge bestemmelsene om godkjenning av stortingsvalget. Utvalget foreslår imidlertid at fylkestinget og kommunestyret – i motsetning til Stortinget – skal være bundet av klageinstansens vedtak fullt ut, samt at kompetansen til å beslutte omvalg legges til klageinstansen.

Det får som konsekvens at det nye fylkestinget og det nye kommunestyret ikke kan godkjenne valget før det er avklart om det har kommet klager på valget, og før det foreligger vedtak i klagesaken. Dersom det ikke har kommet klager på valget, må fylkestinget eller kommunestyret – som førsteinstans – ta stilling til gyldigheten av valget ut fra de alminnelige ugyldighetsgrunnene ved valg. Om fylkestinget eller kommunestyret finner valget ugyldig, skal klageinstansen varsles. Klageinstansen skal da ta selvstendig stilling til om det foreligger ugyldighet, og eventuelt beslutte omvalg.

Dersom det er innkommet klage, kan fylkestinget og kommunestyret ikke ta stilling til om valget er gyldig, før det foreligger vedtak i klagesaken. Dersom klageinstansen som følge av klagen – eller andre forhold – har besluttet omvalg, kan ikke det nyvalgte organet tre sammen. Det gamle fylkestinget og det gamle kommunestyret vil da fungere fram til det er holdt omvalg.

Dersom utfallet av klagesaken er at klageinstansen ikke kjenner valget ugyldig, kan det nyvalgte organet tre sammen. Også da må fylkestinget og kommunestyret ta stilling til om valget skal godkjennes, men den eventuelle ugyldigheten må bygge på forhold som ikke allerede er forkastet av klageinstansen som ugyldighetsgrunn.

20.4.3 Klage på valget

20.4.3.1 Særlige hensyn på valgområdet

Utvalget vil peke på at klager på valgområdet på enkelte punkter skiller seg fra klager på andre områder.

Det er behov for at klagen blir behandlet raskt, enten fordi det er nødvendig for å kunne rette på forholdet det klages på, før valget er avsluttet, eller fordi det vil være uheldig om det i lang tid hefter usikkerhet ved om valget er gyldig.

Klager på valget er bare aktuelt hvert annet år, og det er få klager ved hvert valg. Dertil er det bare klager på valget i noen få kommuner ved hvert valg. Dette gjør at valgstyrene får lite erfaring med behandling av klager. I mange av klagene er ikke jussen i saken vanskelig. Enkelte ganger er det imidlertid ikke så lett å få fastslått hva som faktisk skjedde. Dette kan ha sammenheng med at en del klager er dårlig begrunnet og inneholder få opplysninger.

Ved valg vil det ofte være slik at det ikke er mulig å rette på feilen det klages på, for eksempel dersom klagen dreier seg om brudd på forbudet mot valgpåvirkning i valglokalet.

20.4.3.2 Behov for uavhengig juridisk prøving av valgklager

Når det gjelder klager på forberedelsen og gjennomføringen av valget, er det etter gjeldende rett riksvalgstyret som avgjør disse ved stortingsvalg, og departementet som avgjør klager ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Behandlingen av klagene i disse organene tilfredsstiller ikke kravene til en uavhengig juridisk prøving.

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er det kommunestyret og fylkestinget selv som godkjenner valget. Ved disse valgene kan riktignok godkjenningen overprøves av departementet dersom det foretar lovlighetskontroll av godkjenningsvedtaket, jf. kommuneloven § 27-3 fjerde ledd sammenholdt med § 27-1 andre ledd. Departementet er imidlertid politisk styrt og tilfredsstiller ikke kravene til en uavhengig juridisk prøving.

Ved stortingsvalg er det Stortinget selv som foretar den endelige godkjenningen av valget.

Utvalget viser til at i moderne tid har Stortinget ved godkjenningen av stortingsvalget, med unntak av valget i 1993, truffet enstemmige vedtak om å godkjenne fullmaktene til representantene. Imidlertid har vi eksempler på politisering av godkjenningen av fullmaktene i perioder med sterk politisk spenning, som i 1880- og 1890-årene.7 Også i mellomkrigstiden var det jevnlige dissenser og særmerknader i forbindelse med gyldigheten av fullmaktene.8 I slike tilfeller vil det være risiko for at representantens syn på gyldighetsspørsmålet kan være påvirket av om resultatet er til gunst eller ugunst for eget parti, og det kan uansett oppstå en oppfatning blant velgerne om at det ligger partipolitiske vurderinger bak hvordan de ulike partiene stemmer.

Utvalget mener at valgordningen må innrettes for å møte mulige framtidige utfordringer som i dag kanskje framstår som mindre sannsynlige. At velgerne har tillit til at valget blir gjennomført i tråd med lovverket, er en grunnleggende forutsetning for legitimiteten til valgordningen og tilliten til det politiske systemet ved Stortinget, regjeringen, fylkestingene og kommunestyrene. Selv om utvalget har stor tillit til det norske valgsystemet og hvordan behandlingen av klager foregår, mener utvalget det er uheldig at valgtvister om forberedelsen og gjennomføringen av valget og om godkjenningen av valget ikke kan bringes inn for en uavhengig juridisk instans for endelig avgjørelse. En slik adgang vil kunne ha stor betydning for velgernes tillit til valgresultatet i tilfeller hvor det er uenighet om det har skjedd feil i forberedelsen eller gjennomføringen av valget, og om hvilke konsekvenser eventuelle feil skal ha for gyldigheten av valget. En uavhengig juridisk prøving vil også styrke velgernes rettssikkerhet, ved at de kan få prøvd om rettighetene deres etter valgregelverket er brutt. Utvalget viser også til at Norge er folkerettslig og internrettslig forpliktet til å ha en ordning med uavhengig juridisk prøving av valget. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å innføre en adgang til å få tvister om valget, også om godkjenningen av valget, prøvd av en uavhengig juridisk instans.

20.4.3.3 Ordning med uavhengig juridisk prøving

Både nasjonalt og internasjonalt regelverk stiller krav til tvisteløsning, enten den skjer i domstolsapparatet eller som en administrativ ordning. Utvalget viser til Difi-rapport 2014:2 Viltvoksende nemnder? Om organisering og regulering av statlige klagenemnder og NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder, som begge redegjør nærmere for hvilke forhold som bør reguleres, og for hvilke krav som bør stilles til tvisteløsning i henholdsvis klagenemnder og domstoler. Sentralt her står krav til uavhengighet, kontradiksjon og begrunnelse.

Utvalget foreslår at klager ved stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg skal avgjøres av riksvalgstyret i en ny form, og at Stortingets vedtak om hvorvidt valget er gyldig, skal kunne prøves for Høyesterett. Regelverket for riksvalgstyret må etter utvalgets vurdering utformes slik at det oppfyller de kravene til domstolsbehandling som følger av nasjonalt og internasjonalt regelverk. Utvalget vil her redegjøre for en del sentrale punkter som etter utvalgets vurdering bør utgjøre grunnstammen i et slikt regelverk.

Klageinstans

Utvalget mener at dagens klageordning der riksvalgstyret og departementet behandler klager på forberedelsen og gjennomføringen av valgene, fungerer godt. Etter utvalgets vurdering bør derfor ikke klageordningen endres mer enn det som er nødvendig for å sikre en uavhengig juridisk prøving. Det innebærer at ved stortingsvalg bør det fortsatt være riksvalgstyret som behandler klager på forberedelsen og gjennomføringen av valget. Utvalget mener imidlertid at det er behov for å endre på hvordan riksvalgstyret er sammensatt, for å sikre riksvalgstyret den nødvendige juridiske kompetansen og uavhengigheten som kreves etter internasjonal rett. Utvalget mener videre at departementet ikke bør være klageorgan ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, da dette ikke sikrer den nødvendige uavhengighet i klagebehandlingen. Det er heller ikke hensiktsmessig å ha to ulike organer til å behandle klagene ved de ulike valgene. Å legge klagebehandlingen ved alle valg til riksvalgstyret vil dessuten bidra til at en lærer mer om valgordningen og klagesaker i riksvalgstyret. Utvalget mener etter dette at riksvalgstyret også bør behandle klager på forberedelsen og gjennomføringen av kommunestyre- og fylkestingsvalg. Riksvalgstyret bør videre behandle klager på kommunestyrets og fylkestingets vedtak om hvorvidt valget er gyldig.

Etter utvalgets vurdering bør imidlertid ikke riksvalgstyret behandle klager på Stortingets godkjenning av stortingsvalget. I Norge finnes det tre statsmakter: Stortinget, regjeringen og domstolene. Grunnloven har flere bestemmelser som bygger på at det er domstolene, og ikke en av de andre statsmaktene, som skal utøve den dømmende myndigheten, jf. Grunnloven §§ 88, 90, 95 og 96. Det følger av § 88 at «Høyesterett dømmer i siste instans», og av § 90 at «Høyesteretts dommer kan i intet tilfelle påankes».

Utvalget har vurdert om også lekmenn bør være med på å avgjøre om Stortingets vedtak om godkjenning av valget er gyldig. Et alternativ kunne da være å etablere en særskilt ordning hvor Høyesterett etter mønster fra Riksretten blir supplert med lekmenn når Høyesterett skal behandle klager på godkjenningen av stortingsvalget. Utvalget viser imidlertid til at Stortingets myndighet etter Grunnloven § 64 til å avgjøre om stortingsvalget er gyldig, og § 55 til å avgjøre stridigheter om stemmerett, innebærer unntak fra at det er domstolene som utøver dømmende myndighet.9 Utvalget vil i denne sammenhengen også nevne at Høyesterett i Grunnloven § 89 er gitt kompetanse til å avgjøre om lover og forvaltningsvedtak er i samsvar med Grunnloven. Med dette er Høyesterett, som det eneste organet utenfor Stortinget selv, gitt en kontrollfunksjon overfor Stortinget. Denne kontrollfunksjonen har Høyesterett utøvd i 200 år, og den ble grunnlovfestet i 2015, noe som gir Høyesterett særskilt autoritet og legitimitet til å kontrollere gyldigheten av Stortingets godkjenning av valget. Utvalget mener på bakgrunn av dette at det vil være mest i tråd med Grunnlovens system at det er Høyesterett alene som har kompetanse til å prøve Stortingets vurdering av om stortingsvalget er gyldig.

Sammensetning av riksvalgstyret

Det følger av valgloven § 4-4 at riksvalgstyret skal bestå av minst fem medlemmer. Praksis har vært at alle partiene på Stortinget har vært representert med ett medlem i riksvalgstyret, normalt tidligere stortingsrepresentanter.

Utvalget foreslår at Stortinget skal oppnevne medlemmene av riksvalgstyret, slik ordningen er i Sverige for Valprövningsnämnden. Alternativet er at riksvalgstyret blir oppnevnt av Kongen slik som i dag. Etter utvalgets vurdering er det uheldig om riksvalgstyret blir oppnevnt av regjeringen. I Stortinget vil oppnevningen av riksvalgstyrets medlemmer bli gjenstand for offentlig debatt i forkant av vedtaket, og flertallet i Stortinget vil stå bak vedtaket. Oppnevning gjort av Kongen vil ikke i like stor grad få offentlig oppmerksomhet i forkant av vedtaket. Dersom Kongen oppnevner riksvalgstyrets medlemmer, vil det ved mindretallsregjeringer heller ikke stå et flertall i Stortinget bak oppnevningene. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at Stortinget etter at hvert stortingsvalg er endelig godkjent, oppnevner et riksvalgstyre som fungerer i fire år fra 1. januar andre årsskiftet etter stortingsvalget. Dette vil sikre at alle storting blir involvert i oppnevningen av riksvalgstyret, noe utvalget mener er viktig for dets legitimitet. For å bidra til kontinuitet i riksvalgstyrets arbeid foreslår utvalget at medlemmene skal kunne gjenoppnevnes.

Utvalget mener det er viktig at Stortingets prosess med å oppnevne medlemmer til riksvalgstyret er mest mulig åpen. Det må være kjent hvem de foreslåtte medlemmene er, før oppnevningen, slik at det er mulig å komme med innvendinger mot oppnevningen. Utvalget ser det som naturlig at det er Stortingets presidentskap som innstiller ved oppnevning av medlemmer til riksvalgstyret.

Utvalget mener at det for å sikre at riksvalgstyret er uavhengig, bør gjelde visse begrensninger på hvilke personer som kan oppnevnes til styret. Sittende stortings-, fylkestings- og kommunestyrerepresentanter samt deres vararepresentanter bør ikke kunne velges til medlemmer eller varamedlemmer. Videre bør statsråder, statssekretærer, politiske rådgivere i departementene og på Stortinget være unntatt fra oppnevning. Dersom medlemmer og varamedlemmer av riksvalgstyret blir oppført på valglister ved valg til Stortinget, fylkestinget eller kommunestyret, må de tre ut av riksvalgstyret. Plikten til å tre ut av riksvalgstyret inntrer fra det tidspunktet listeforslaget er godkjent.

Etter utvalgets vurdering bør riksvalgstyret bestå av dommere og av personer med annen relevant erfaring, for eksempel lang parlamentarisk bakgrunn. Utvalget mener at dommere bør utgjøre flertallet i riksvalgstyret. Slik bør det være både for å sikre juridisk prøving av saken og for å sikre den nødvendige uavhengigheten. Etter utvalgets vurdering bør riksvalgstyret bestå av tre dommere og to lekmenn med annen relevant erfaring. Utvalgets leder må være dommer. For å sikre at riksvalgstyret til enhver tid er beslutningsdyktig, bør det også velges varamedlemmer. Av samme grunn bør Stortinget velge nytt medlem eller varamedlem dersom et medlem eller varamedlem dør eller ikke er i stand til å utføre vervet, tas fra vervet eller på eget initiativ trer ut av riksvalgstyret.

Utvalget mener videre at det bør være mulig for det enkelte medlem eller varamedlem å bli fritatt fra vervet. Tilsvarende bør også Stortinget på eget initiativ ha en begrenset mulighet til å ta fra den enkelte vervet. Utvalget viser til NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov, hvor forvaltningslovutvalget blant annet vurderer og begrunner behovet for en særlig regulering av statlige nemnder. Forvaltningslovutvalget foreslår som en oppfølging av forvaltningsloven § 11 (om at Kongen kan gi regler om oppnevning og sammensetning av statlige nemnder) et nytt kapittel i forvaltningsloven om nemnder og uavhengige forvaltningsorganer. Lovutkastet § 67 inneholder regler om opphør av verv som medlem av nemnda. Det følger av første ledd at oppnevningsmyndigheten kan løse et medlem fra vervet når medlemmet ber om det av personlige grunner eller grovt har krenket plikter som følger av vervet. Videre kan oppnevningsmyndigheten i særlige tilfeller løse ett eller flere medlemmer fra vervet hvis det er nødvendig for at nemnda skal ivareta sine oppgaver, jf. andre ledd. Det finnes tilsvarende bestemmelser for enkelte statlige nemnder i lovverket.10

Utvalget skriver følgende om forslaget sitt, jf. NOU 2019: 5, s. 481:

Utvalget foreslår for det første at oppnevningsmyndigheten skal ha adgang til å frita et medlem for vervet når vedkommende ber om det av personlige grunner. Dette vilkåret bør ikke forstås for strengt, idet det vanligvis er lite hensiktsmessig for nemndas arbeid å ha et medlem som har et sterkt ønske om å tre ut.

Vanskeligere er spørsmålet om hvor fritt oppnevningsmyndigheten bør stå til å løse et medlem fra vervet av eget tiltak, mot medlemmets ønske. Utvalget mener det kan stille oppnevningsmyndigheten for fritt om loven fastsetter at medlemmet kan løses fra vervet når det foreligger «særlig grunn». Det er behov for å konkretisere dette mer, særlig fordi mange av nemndene skal ha en uavhengig stilling fra oppnevningsmyndigheten. Lotteriloven og stiftelsesloven har mer konkrete og strengere vilkår, som også synes å dekke den situasjon at vedkommende ikke er i stand til på forsvarlig måte å utføre de pliktene som følger med vervet. Hvis vedkommende er oppnevnt til nemnda i kraft av forvaltningens instruksjonsmyndighet, må denne instruksjonsmyndigheten også kunne brukes til å løse vedkommende fra vervet.

Utvalget foreslår at medlemmet kan løses fra vervet dersom han eller hun grovt har krenket plikter som følger med vervet. I tillegg bør medlemmet i særlige tilfeller kunne løses fra vervet hvis det er nødvendig for at nemnda skal kunne ivareta sine oppgaver. Et moment i vurderingen er om det er nødvendig å løse medlemmet fra vervet for å opprettholde den allmenne tilliten til nemnda. Et eksempel er der medlemmet har gjort seg skyldig i alvorlige straffbare handlinger utenom vervet. Særlovgivningen kan stille andre vilkår for å løse medlemmer fra vervet.

Utvalget mener etter dette at det bør lovfestes tilsvarende regler om opphør av verv som medlem av riksvalgstyret som i § 67 i utkastet til ny forvaltningslov. Utvalget mener likevel at dersom Stortinget på eget initiativ skal ta fra et medlem eller varamedlem av riksvalgstyret vervet, bør det av hensyn til legitimiteten til vedtaket stilles krav om at vedtaket treffes med to tredjedeler av de avgitte stemmene. Disse reglene foreslås tatt inn i Grunnloven og i valgloven.

Stortingets vedtak om å ta fra et medlem av riksvalgstyret vervet kan prøves av domstolene etter reglene i tvisteloven.

Utvalget viser til at muligheten for å ta fra et medlem av riksvalgstyret vervet mot medlemmets ønske bør være begrenset. Utvalget viser her til forvaltningslovutvalgets innstilling. Utvalget viser videre til at det bare kan være forhold som er relevante for utøvelsen av vervet, som kan begrunne å ta fra et medlem vervet. Et sentralt moment i vurderingen av om et forhold skal føre til at medlemmet tas fra vervet, vil være om det vil svekke tilliten til riksvalgstyret som organ dersom medlemmet får fortsette i vervet. Et eksempel hvor det etter utvalgets vurdering vil være på sin plass å ta fra et medlem av riksvalgstyret vervet, er hvor medlemmet foretar handlinger som nevnt i straffeloven §§ 151–154 (valgfusk).

Riksvalgstyrets kompetanse

Utvalget foreslår at riksvalgstyret skal behandle alle klager ved alle valg, med unntak av klager på godkjenning av stortingsvalg.

Klager på forberedelsen og gjennomføringen av valget kan etter dagens regelverk med enkelte unntak (bl.a. klage på listeforslag) ikke avgjøres endelig før etter valget. Dette skyldes at vurderingstemaet som hovedregel er om det har skjedd lov- eller forskriftsbrudd som antas å ha påvirket valgresultatet. Utvalget mener imidlertid at det ved en klage snarest mulig bør vurderes om det har skjedd brudd på regelverket, uavhengig av om bruddet antas å ha påvirket valgresultatet. Riksvalgstyrets vurdering av om det har skjedd regelverksbrudd, vil kunne bidra til at tilsvarende feil ikke blir begått på nytt ved det pågående valget eller ved neste valg. Utvalget foreslår derfor at riksvalgstyret skal behandle klagene etter hvert som de kommer inn, for å ta stilling til om det har skjedd et brudd på regelverket ved forberedelsen eller gjennomføringen av valget. Deretter skal riksvalgstyret etter valget ta stilling til om regelverksbruddene, enkeltvis eller samlet, antas å ha påvirket den samlede fordelingen av mandatene mellom listene ved valget. Riksvalgstyret kan i denne vurderingen også ta hensyn til forhold som det ikke er klaget på.

Utvalget legger til grunn at riksvalgstyrets behandling av klagene oppfyller kravet til domstolsbehandling. Utvalget mener at riksvalgstyrets avgjørelser bør være endelige, det vil si at de ikke skal kunne påklages eller bringes inn for de ordinære domstolene. Utvalget legger her stor vekt på hensynet til å få avgjort klagene raskt av et uavhengig organ med særskilt fagkompetanse på området.

Utvalget foreslår også å oppheve muligheten til å kontrollere lovligheten av kommunestyrets og fylkestingets vedtak om hvorvidt valget er gyldig, og viser til omtalen av lovlighetskontroll i punkt 20.4.3.2.

Klagebehandlingen er i dag skriftlig. Utvalget mener at saksbehandlingen for riksvalgstyret fortsatt som hovedregel bør være skriftlig. Partene i saken må ut fra hensynet til kontradiksjon gis anledning til å kommentere hverandres skriftlige framstillinger. Utvalget mener det likevel bør være en viss åpning for at partene får framføre sitt syn på saken muntlig for riksvalgstyret. Utvalget foreslår derfor å ta inn en bestemmelse om at riksvalgstyret kan samtykke til muntlig høring dersom det foreligger særlige grunner.

Utvalget peker på at det av hensyn til velgernes tillit til riksvalgstyrets avgjørelser er viktig at avgjørelsene blir begrunnet. Utvalget foreslår derfor at riksvalgstyrets avgjørelser skal begrunnes etter reglene for enkeltvedtak i forvaltningsloven. For enkeltvedtak vil dette følge av at utvalget foreslår at forvaltningsloven skal gjelde for riksvalgstyrets virksomhet. Utvalget mener imidlertid at også avgjørelser som ikke er enkeltvedtak, bør begrunnes på tilsvarende måte.

Frist for å behandle klagen

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig å fastsette frister for hvor raskt valgklager skal behandles i underinstansen og i klageinstansen. Slike regler vil legge et press på instansene som er involvert i klagebehandlingen, til å prioritere behandlingen av klagene. Utvalget forutsetter imidlertid at underinstansen så vel som riksvalgstyret og Høyesterett behandler klagene så raskt som mulig, og antar at de vil det uavhengig av om det fastsettes behandlingsfrister eller ikke. Utvalget legger til grunn at det ikke er aktuelt å lovfeste at klager som ikke er behandlet innen en viss tid, faller bort. Utvalget stiller videre spørsmål ved om det er hensiktsmessig å fastsette tidsfrister for klagebehandlingen så lenge det ikke skal ha noen konsekvenser dersom fristene ikke blir overholdt. Utvalget har etter dette kommet til at det ikke vil foreslå noen absolutt frist for hvor raskt valgklager skal behandles. Utvalget foreslår likevel at riksvalgstyret skal behandle klagene uten ugrunnet opphold. Utvalget legger til grunn samme forståelse av dette begrepet som forvaltningsloven § 11 a, jf. merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 75 (1993–94) Om lov om endringer i forvaltningsloven m v s. 59:

Kriteriet «uten ugrunnet opphold» er utpreget skjønnsmessig, og betydningen vil kunne variere fra sak til sak. Departementet vil understreke at oppfyllelse av de rettssikkerhetsgarantier som ligger i forvaltningslovens saksbehandlingsregler, nødvendigvis vil medføre at saksbehandlingen etter omstendighetene kan bli tidkrevende. Hva som i det enkelte tilfellet vil være en forsvarlig saksbehandlingstid, vil som tidligere måtte variere med sakens art og omfang, tilgjengelige ressurser m.v.

Utvalget understreker på denne bakgrunn at riksvalgstyret og dets sekretariat må tilføres tilstrekkelige ressurser til å kunne behandle klagene raskt.

Utvalget foreslår at alle riksvalgstyrets avgjørelser skal kunngjøres. Det vil sikre at avgjørelsene er lett tilgjengelige for velgerne så vel som for valgmyndighetene. Høyesteretts avgjørelser blir allerede i dag publisert på hjemmesiden til Høyesterett og på lovdata.no.

Sekretariat

I dag fungerer departementet som sekretariat for riksvalgstyret. Utvalget legger til grunn at riksvalgstyret også i framtiden vil ha behov for hjelp fra et sekretariat. Utvalget mener det vil være prinsipielt uheldig at departementet fungerer som sekretariat for riksvalgstyret når det skal avgjøre klagesakene med endelig virkning, dette fordi departementet er politisk styrt. Det bør derfor bygges opp et sekretariat for riksvalgstyret, uavhengig av departementet.

Det å være sekretariat for riksvalgstyret vil være en oppgave som oppstår i en kort tidsperiode hvert annet år. Rollen som sekretariat for riksvalgstyret bør derfor legges til et eksisterende organ. Etter utvalgets vurdering er det særlig to organer som peker seg ut, enten Klagenemndssekretariatet eller Stortingets administrasjon. Klagenemndssekretariatet ligger i Bergen og er underlagt Nærings- og fiskeridepartementet. Det er et felles sekretariat for Energiklagenemnda, Frivillighetsregisternemnda, Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), Konkurranseklagenemnda, Lotterinemnda, Medieklagenemnda og Stiftelsesklagenemnda. Å legge sekretariatet dit vil sikre et bredt juridisk fagmiljø som vil kunne ha kapasitet til raskt å forberede klagesakene for riksvalgstyret. Det har heller ingen bindinger til Stortinget, slik Stortingets administrasjon har. Riksvalgstyret er imidlertid ikke en ordinær klagenemnd, men et organ under Stortinget. Klagenemndssekretariatet har heller ikke kjennskap til valglovgivningen.

Stortingets administrasjon har på sin side god kunnskap om valglovgivningen i og med at den deltar i Stortingets kontroll av stortingsvalgene. Etter utvalgets vurdering kan det heller ikke legges for stor vekt på at Stortingets administrasjon formelt er underlagt Stortinget. For det første kan Stortinget ikke på noen måte instruere riksvalgstyret i dets virke. For det andre foreslår utvalget strenge krav til uavhengighet for medlemmene av riksvalgstyret. Utvalget mener etter en helhetsvurdering, der det er lagt vekt på at riksvalgstyret kun vil være i drift en kort periode hvert andre år, og hensynet til eksisterende kompetanse om valg, at den beste løsningen vil være å legge sekretariatsfunksjonen for riksvalgstyret til Stortingets administrasjon. For helt å utelukke muligheten for at Stortinget instruerer administrasjonen i dens funksjon som sekretariat for riksvalgstyret, foreslår utvalget å lovfeste at Stortinget ikke kan instruere administrasjonen når den er sekretariat for riksvalgstyret.

Høyesteretts kompetanse

Utvalget foreslår at Høyesterett skal kunne prøve Stortingets vedtak om hvorvidt valget er gyldig.

Etter gjeldende rett kan domstolene – i en sak om gyldigheten av et vedtak – prøve forvaltningens saksbehandling, forvaltningens fastleggelse av faktum og forvaltningens rettsanvendelse. Domstolene kan imidlertid ikke prøve forvaltningens frie skjønn – også omtalt som «hensiktsmessighetsskjønnet». Utvalget mener at det samme bør gjelde når Høyesterett behandler en tvist om godkjenningen av valget. Dette skal sikre en reell prøving av Stortingets godkjenningsvedtak.

Utvalget mener Høyesterett må kunne forkaste klager som klart ikke vil kunne føre fram. Dette bør etter utvalgets vurdering ankeutvalget enstemmig kunne avgjøre.

Dersom Høyesterett tar opp klagesaken til behandling, oppstår spørsmålet om hvem i Høyesterett som skal behandle saken. Vanligvis er det fem dommere som behandler saker i Høyesterett (avdeling), jf. domstolloven § 5 andre ledd. I saker av særlig viktighet kan det bestemmes at saken skal behandles av Høyesterett i storkammer (elleve dommere), jf. fjerde ledd. Det følger av loven at ved denne vurderingen

skal det blant annet legges vekt på om det oppstår spørsmål om å sette til side en rettsoppfatning Høyesterett har lagt til grunn i en annen sak, eller om saken reiser spørsmål om konflikt mellom lover, provisoriske anordninger eller stortingsbeslutninger og Grunnloven eller bestemmelser Norge er bundet av i internasjonalt samarbeid.

I helt særlige tilfeller kan det bestemmes at saken skal avgjøres av Høyesterett i plenum, som da består av alle Høyesteretts dommere som ikke er ugilde eller har forfall.

Tidshensyn tilsier at klager på godkjenningen av valget bør kunne avgjøres av Høyesterett i avdeling. Det å overprøve Stortingets vurdering av om valget skal godkjennes, er imidlertid etter utvalgets vurdering svært inngripende og prinsipielt. Utvalget mener derfor at slike saker bør behandles av Høyesterett i plenum.

For øvrig mener utvalget at de ordinære reglene for behandling av saker i Høyesterett skal gjelde så langt de passer. Saksøkt vil være Stortinget v/stortingspresidenten, jf. Rt-1981-692.

20.4.3.4 Klagegjenstand

Fra forberedelsene til stortingsvalget starter opp med departementets beregning av antall distriktsmandater (halvannet år før stortingsvalget), til Stortinget har godkjent valget, treffes det en rekke beslutninger og foretas en rekke handlinger der det kan bli gjort feil. I den grad beslutningene og de faktiske handlingene er i strid med gjeldende valgbestemmelser i Grunnloven, valgloven og valgforskriftene, vil det foreligge brudd på de rettighetene velgerne og de som stiller til valg, har etter de samme bestemmelsene.

Det er ikke hensiktsmessig å redegjøre for alle de feil som kan forekomme, men feilene kan grupperes slik, etter en viss kronologi:

• feil ved beregningen av antall mandater per valgdistrikt

• feil vedrørende hvem som har stemmerett (manntallet)

• feil vedrørende etablering av valgorganene

• feil vedrørende hvilke lister og kandidater som får delta ved valget

• feil ved praktiske forhold rundt forhåndsstemmingen

• feil ved praktiske forhold ved stemming på valgtinget

• feil ved godkjenning/forkastelse av stemmegivninger

• feil ved godkjenning/forkastelse av stemmesedlene

• feil ved opptellingen

• feil ved kontrollen

• feil ved valgoppgjøret og mandatkåringen

• feil ved godkjenningen av valget

Forberedelse og gjennomføring

Utvalget har vurdert å avgrense hvilke forhold det skal være mulig å klage på. At velgerne kan klage på alle forhold i forbindelse med forberedelsen og gjennomføringen av valget, er imidlertid viktig av hensyn til velgernes rettssikkerhet. Å avgrense hvilke forhold det kan klages på, vil reise vanskelige avgrensningsspørsmål. En mulighet kunne være å avgrense klageretten til forhold som kan medføre omvalg.

Utvalget antar at en slik avgrensning vil være vanskelig å forstå for velgerne, hvilket vil kunne føre til at velgerne ikke klager på forhold som det faktisk kan klages på. Utvalget mener det er grunnleggende at klagereglene ikke blir så komplisert at det går utover velgernes mulighet til å ivareta sine demokratiske rettigheter til blant annet å delta i valget. Utvalget mener videre at det er viktig at valgmyndighetene, både lokalt og sentralt, får informasjon om forhold ved valgavviklingen som ikke foregår i henhold til regelverket. Det er flere årsaker til dette. Det kan være for å få bedre oversikt over på hvilke områder informasjonen og opplæringen bør bedres, hvor det er behov for å gjøre endringer i regelverket, og om begåtte feil har hatt betydning for valgresultatet. Klager fra velgerne er en viktig kilde til informasjon i alle disse tilfellene. Dette vil også på sikt bidra til å styrke velgernes rettssikkerhet, ved at det skjer færre feil ved valget. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre gjeldende rett om at det kan klages på alle forhold som innebærer brudd på lover og forskrifter om hvordan valget skal forberedes og gjennomføres.

Utvalget foreslår videre at klageretten skal omfatte klage på at det har inntruffet forhold som er straffebelagt etter straffeloven §§ 151–154, for eksempel kjøp og salg av stemmer eller valgjuks. For å unngå at valgorganene og de folkevalgte organene tar stilling til skyld etter disse straffebestemmelsene, bør både klageretten og spørsmålet om ugyldighet som følge av brudd på bestemmelsene være knyttet til bestemmelsenes objektive vilkår.11

Det kan oppstå problemer med å avvikle et valg av mange ulike årsaker. Dette kan for eksempel skyldes naturkatastrofer eller ordensproblemer. Det at en velger ikke får stemt av slike grunner, er i utgangspunktet ikke et brudd på regelverket om hvordan valget skal forberedes og gjennomføres. En klage som er begrunnet i slike forhold, skal derfor som hovedregel avvises. Utvalget viser her til omtalen av å innføre en hjemmel (beredskapshjemmel) for i særskilte tilfeller å utsette eller forlenge valget, eventuelt å holde omvalg.

Valgoppgjøret

Videre må det kunne klages på valgoppgjøret. Etter gjeldende rett må klage på valgoppgjøret ved kommunestyre- og fylkestingsvalg fremmes innen sju dager etter at valgoppgjøret er godkjent av henholdsvis kommunestyret og fylkestinget. Ved stortingsvalg er klagefristen sju dager etter at valgoppgjøret til fylkesvalgstyret foreligger, det vil si i praksis sju dager fra valgprotokollen er underskrevet, jf. valgforskriften § 41.

Klagefristen er i begge tilfeller sju dager, men fristen starter til forskjellig tid. Etter ordlyden i valgloven starter klagefristen ved kommunestyre- og fylkestingsvalg ikke på det tidspunktet valgstyrets/fylkesvalgstyrets valgoppgjør foreligger, men først når kommunestyret og fylkestinget har godkjent valgoppgjøret. Dette er etter det utvalget har kunnet fastslå, ikke slik regelverket er blitt forstått og praktisert i kommunene og fylkeskommunene. Valgoppgjøret i seg selv blir i praksis ikke godkjent av kommunestyret og fylkestinget. Kommunestyrets og fylkestingets involvering i valget er begrenset til å ta stilling til om valget er gyldig, jf. valgloven § 13-4 første ledd. Utvalget antar at denne praksisen kan ha sammenheng med omtalen av disse reglene i NOU 2001: 3 s. 133–134 og Ot.prp. nr. 45 (2001–2002). NOU 2001: 3 snakker om kommunestyrets godkjenning av valgoppgjøret, når det utvalget egentlig omtaler, er godkjenning av gyldigheten av valget. I oppfølgingen av utredningen endret departementet utvalgets forslag og lagde regler om at kommunestyret skal godkjenne både valgoppgjøret og gyldigheten av valget.

Etter utvalgets vurdering er det viktig at fristen til å klage på valgoppgjøret begynner å løpe så snart valgoppgjøret foreligger. Det å skulle samle kommunestyret, og kanskje særlig fylkestinget, etter at valgstyret og fylkesvalgstyret har foretatt sitt valgoppgjør, for at disse skal godkjenne valgstyrets og fylkesvalgstyrets oppgjør, synes uhensiktsmessig. Det vil utsette klagefristen, være dyrt og ikke innebære noen ytterligere kontroll av valgoppgjøret utover det som kommunestyret og fylkestinget gjør i medhold av å ta stilling til om valget er gyldig etter valgloven § 13-4 først ledd. Disse forholdene taler for at reglene for når klagefristen på valgoppgjøret begynner å løpe ved stortingsvalg, også bør gjelde ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Utvalget foreslår derfor å lovfeste en slik ordning. Utvalget mener likevel at tidspunktet for når klagefristen begynner å løpe, bør endres. I dag begynner fristen ved stortingsvalg å løpe når valgoppgjøret til fylkesvalgstyret foreligger. Fristen bør ikke starte å løpe før valgoppgjøret har blitt kunngjort. Valgstyret og fylkesvalgstyret plikter i dag ikke å kunngjøre valgoppgjøret. Utvalget mener at av hensyn til velgernes mulighet til å klage bør valgoppgjøret (beregningen av valgresultatet) og møtebøkene for distriktsvalgstyret, fylkesvalgstyret og valgstyret kunngjøres. Utvalget foreslår derfor en slik kunngjøringsplikt og at fristen for å klage på valgoppgjøret ved kommunestyre- og fylkestingsvalg så vel som ved stortingsvalg begynner å løpe fra det tidspunktet valgoppgjøret er kunngjort.

Fordeling av utjevningsmandatene

Det er etter gjeldende rett riksvalgstyret som foretar fordelingen av utjevningsmandatene ved stortingsvalg, jf. valgloven § 11-6 første ledd. Riksvalgstyret fordeler utjevningsmandatene mellom partiene på grunnlag av valgoppgjøret fra hvert enkelt valgdistrikt, jf. andre ledd. Det er ikke klageadgang på riksvalgstyrets valgoppgjør ved stortingsvalg. Utvalget mener at det også bør være adgang til å klage på fordelingen av utjevningsmandater. På denne måten vil eventuell usikkerhet knyttet til denne delen av valgoppgjøret avklares før godkjenningen av valget, ikke ved en eventuell klage på Stortingets godkjenning av valget. Klager på fordelingen av utjevningsmandatene bør etter utvalgets vurdering behandles av den samme klageinstansen som behandler klager på de andre valgoppgjørene, det vil si riksvalgstyret. Dette innebærer at et annet organ enn riksvalgstyret må fordele utjevningsmandatene.

I dag er det departementet som forbereder fordelingen av utjevningsmandatene for riksvalgstyret. Et alternativ er at departementet selv fordeler mandatene. Et annet alternativ er å opprette et nytt organ til å fordele utjevningsmandatene. Dette kunne bestå av en representant fra hver av fylkesvalgstyrene. Fordelingen av utjevningsmandatene vil da bli forankret i de enkelte valgdistriktene. Det vil imidlertid være tidkrevende å samle alle disse representantene fra hele landet. De ville også måtte ha et sekretariat som foretok det praktiske arbeidet med å fordele mandatene.

Selv om departementet er politisk styrt, kan ikke utvalget se at det er betenkelig å legge denne konkrete, avgrensede oppgaven til departementet så lenge fordelingen av utjevningsmandatene foregår ved at stemmetallene fra fylkesvalgstyrenes valgoppgjør legges inn i et dataprogram som beregner hvilke partier som skal ha utjevningsmandater, og i hvilke valgdistrikter. Utvalget foreslår derfor at departementet skal fordele utjevningsmandatene ved stortingsvalg. Utvalget foreslår videre at departementet skal kunngjøre hvordan fordelingen av utjevningsmandatene har foregått. Dette vil skape gjennomsiktighet i prosessen slik at velgerne lett kan kontrollere beregningen og eventuelt klage til riksvalgstyret på departementets vedtak om hvordan utjevningsmandatene skal fordeles.

Tvist om stemmerett

Etter valgloven av 1985 kunne valgstyrets avgjørelser om stemmerett og om adgangen til å stemme påklages til Stortinget ved stortingsvalg og til departementet ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Departementets avgjørelse kunne etter § 70 fjerde ledd påklages videre til Stortinget. Valgloven av 2001 videreførte ikke adgangen til å påklage departementets avgjørelse ved lokalvalg til Stortinget. I NOU 2001: 3 s. 138 ble dette begrunnet blant annet slik:

Disse avgjørelsene gjelder saker av typisk forvaltningsmessig karakter, der juridiske vurderinger av reglene i valgloven og folkeregisterloven/-forskriftene vil stå sentralt. Det er ingen politiske vurderinger som skal legges til grunn. Sakene synes derfor å egne seg dårlig for plenumsbehandling i Stortinget.

Når det gjaldt ordningen ved stortingsvalg, uttalte departementet følgende i Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) s. 239–240: «Det antas at Grunnloven § 55 er til hinder for at departementet tar avgjørelser i saker vedrørende spørsmål om stemmerett. Gjeldende rett foreslås derfor opprettholdt, slik at departementet forbereder klagesaker om stemmerett for Stortinget.»

Utvalget antar at departementets uttalelse må vurderes i lys av at det ikke forelå noe grunnlovsforslag om å endre § 55. Departementet tok dermed ikke stilling til om reglene burde endres, slik de ble for kommunestyre- og fylkestingsvalget.

Utvalget viser til at det i punkt 20.4.3.3 foreslår å la det samme organet behandle klager på forberedelsen og gjennomføringen ved alle valg. Dette, samt at begrunnelsen som ble benyttet for å endre reglene på dette området ved lokalvalg, etter utvalgets vurdering har like stor holdbarhet ved stortingsvalg, gjør at utvalget foreslår å oppheve Grunnloven § 55 andre punktum. Forslaget innebærer at det alminnelige klageorganet – det vil si riksvalgstyret, ikke Stortinget – skal behandle klager om stemmerett ved alle valg.

Klage på godkjenning av valget

Som redegjort foran i punkt 20.4.3.2 mener utvalget at det må innføres en klagerett på Stortingets, fylkestingets og kommunestyrets vedtak om gyldigheten av valget. Utvalget har kommet til at adgangen til å klage på godkjenningen av valget ikke bør være like omfattende som adgangen til å klage på forhold ved forberedelsen og gjennomføringen av valget, og behandler det i punkt 20.4.3.5.

20.4.3.5 Klagerett – hvem som kan klage

Det ideelle utgangspunktet synes å være at enhver med stemmerett burde kunne klage på alt, idet alle med stemmerett har et ansvar for demokratiet og derfor burde ha rett til å få prøvd om et valg har gått riktig for seg. På den andre siden er det viktig at klageretten plasseres der den hører hjemme, slik at en får klager med reelt innhold og unngår klager som ikke har noe fornuftig formål. Det er derfor behov for relativt kompliserte regler om hvem som skal ha klagerett på de ulike forholdene.

Utvalget har valgt to tilnærminger til dette. For det første oppstilles det enkelte objektive kriterier, og for det andre oppstilles det, etter mønster fra tvisteloven § 1-3 andre ledd, krav om at klageren i en del tilfeller må kunne påvise et reelt behov for å få klagen avgjort.

Klagerett på forberedelse og gjennomføring

Utvalget viser til at ved stortingsvalget i 2017 behandlet riksvalgstyret en klage fra en velger på forhåndsstemmingen i et annet fylke enn der vedkommende var folkeregistrert. Klagen ble avvist fordi velgeren ikke hadde klagerett (var manntallsført i et annet fylke). I saksforberedelsen for riksvalgstyret uttalte departementet:

Departementet ser at det er uheldig at velgere som avgir stemme utenfor eget valgdistrikt ikke kan klage på forhold i det fylket de avgir stemme. Dersom en velger opplever uregelmessigheter ved avleggelse av forhåndsstemme, har de per dags dato kun klagerett over gjennomføringen av valget i fylket der de er manntallsført. Kommunene tilrettelegger for forhåndsstemmegivning for utenbys velgere i perioden 1. juli – fredag før valgdagen. I praksis vil dette si at alle velgere som avgir stemme i et annet fylke enn sitt hjemfylke, mister klageretten på forhold rundt gjennomføringen av forhåndsstemmegivningen der stemmen avgis. Departementet mener det er viktig at denne problemstillingen blir tatt opp i arbeidet med endring av valgloven.

Fullmaktskomiteen sluttet seg til den forberedende fullmaktskomiteen, som uttalte følgende om denne problemstillingen:12

Komiteen mener det er uheldig at velgere som avgir forhåndsstemme, kan være avskåret fra å klage på forhold omkring stemmegivningen og er enig i at utvalget som skal gjennomgå valglovgivningen, bør se nærmere på denne problemstillingen.

Etter dagens regelverk har velgeren kun klagerett i det valgdistriktet velgeren er manntallsført. Utvalget viser til at mange velgere forhåndsstemmer i andre valgdistrikter. Dette medfører at disse velgerne ikke kan klage på feil de mener er skjedd i gjennomføringen av valget der de forhåndsstemmer. De vil da ikke kunne klage for eksempel dersom de mener de urettmessig ble nektet å peke ut en ekstra person til å hjelpe dem med å stemme, jf. valgloven § 8-4 åttende ledd, eller at de feilaktig ble nektet å stemme på en helse- og omsorgsinstitusjon fordi de ikke var manntallsført i kommunen, jf. § 8-3 andre ledd.

Utvalget mener det er uheldig at velgere som forhåndsstemmer i et annet valgdistrikt enn der de er manntallsført, ikke kan klage på feil som de mener har skjedd under forhåndsstemmingen. Av hensyn til velgerens rettssikkerhet bør velgeren kunne klage på forhold som kan påvirke velgerens mulighet til å forhåndsstemme i tråd med regelverket: Slike feil bør etter utvalgets mening tas med i vurderingen av om valget er gyldig i velgerens eget valgdistrikt. Utvalget foreslår derfor at velgere som forhåndsstemmer i et valgdistrikt de ikke er manntallsført i, skal kunne klage på gjennomføringen av forhåndsstemmingen i den kommunen de forhåndsstemmer eller forsøkte å forhåndsstemme. I slike tilfeller må velgeren fremme klagen for valgstyret i den kommunen der velgeren forhåndsstemte eller forsøkte å forhåndsstemme. Valgstyret skal sende klagen videre til riksvalgstyret med sin vurdering av klagen. Riksvalgstyret skal deretter vurdere om den anførte feilen var en feil, og dersom en feil er begått, om den antas å ha hatt innflytelse på den samlede fordelingen av mandatene ved valget i det valgdistriktet velgeren er manntallsført.

Utvalget foreslår også å utvide klageretten for alle som stiller liste ved valg. Politiske partier har i dag kun en svært begrenset klagerett på listeforslag. De kan klage på valgstyrets eller fylkesvalgstyrets vedtak om å godkjenne eller forkaste et listeforslag hvis klagen er begrunnet i at enerett til partinavn er krenket, jf. valgloven § 6-8. Et politisk partis eller en gruppes interesse av å kunne klage på forberedelsen og gjennomføringen av valget i det valgdistriktet partiet eller gruppen stiller liste, ansees i dag ivaretatt ved at forslagsstillerne har stemmerett i valgdistriktet og dermed også klagerett. Utvalget er enig i at denne ordningen sikrer at partiene og andre som stiller liste, via forslagsstillerne, kan klage på valget dersom de mener at valget ikke har foregått i tråd med regelverket. Utvalget mener likevel at det er uheldig at partiene og gruppene må klage via forslagsstillerne eller andre velgere i valgdistriktet. Dersom partiene og gruppene gis en selvstendig klagerett, vil det bli åpenhet og tydelighet omkring hvem som står bak klagen, noe utvalget mener vil være positivt. Utvalget foreslår derfor at partier og andre grupper som stiller liste, kan klage på forhold ved forberedelsen og gjennomføringen av valget i det valgdistriktet de stiller liste.

På grunn av ordningen med utjevningsmandater vil feil begått i ethvert valgdistrikt kunne påvirke et partis muligheter til å få valgt inn representanter på Stortinget. Utvalget foreslår i punkt 5.6.7.4 at registrerte politiske partier må stille liste i alle landets valgdistrikter for å kunne få utjevningsmandater. Dette innebærer at partier som kan få utjevningsmandater, har klagerett, ved lokallagene sine, i alle landets kommuner og valgdistrikter, jf. forslaget over om klagerett for alle som stiller liste. Utvalget mener videre at det sentrale leddet i registrerte politiske partier, det vil si det utøvende organet i partiet, jf. partiloven § 3 andre ledd bokstav b, som stiller liste i alle landets valgdistrikter, bør kunne klage på departementets fordeling av utjevningsmandatene.

Utvalget har vurdert å utvide klageadgangen slik at ulike interesseorganisasjoner kan klage på forhold som ligger innenfor organisasjons formål å ivareta, se til sammenlikning tvisteloven § 1-4 om søksmålsadgang for organisasjoner mv. Utvalget har imidlertid konkludert med at interessene til medlemmer i slike organisasjoner er tilstrekkelig ivaretatt ved at de selv kan klage på den feilen de mener er begått.

Klagerett på godkjenning av valget

Utvalget mener det er viktig at det ikke blir reist uberettigede klager mot gyldigheten av valget etter at det er godkjent, fordi uberettigede klager vil kunne svekke Stortingets/fylkestingets/kommunestyrets legitimitet. Etter utvalgets vurdering bør det derfor – i den grad det er mulig – oppstilles krav til klageretten slik at en unngår useriøse klager og får en avgrensning til klager som kan ha noe for seg. Dette kan gjøres på minst to måter: En kan la klageretten være lik som for øvrige klager, men stille krav om at det må stå et visst antall klageberettigede bak klagen, eller en kan begrense klageretten til de partiene/gruppene som stilte liste ved valget, eventuelt også listekandidatene.

Utvalget vil peke på at det ikke kan ansees som uforholdsmessig strengt å stille krav om et minsteantall klagere i og med at det før vedtaket om å godkjenne valget vil være mulig for den enkelte velgeren å klage på forberedelsen og gjennomføringen av valget.13

Utvalget mener imidlertid at en bedre løsning vil være å avgrense klageretten til partier og grupper som stilte liste ved valget. En slik løsning vil etter utvalgets vurdering ikke snevre inn klageretten for mye, men heller plassere klageretten hos dem som er nærmest berørt av avgjørelsen. Utvalget legger til grunn at dersom valget ikke skulle ha vært godkjent, vil ett eller flere av de partiene eller gruppene som stilte liste ved valget, benytte seg av klageretten. Om ingen av de partiene eller gruppene som stilte liste, mener at det har foregått noe under valget som det er sannsynlighetsovervekt for at har gitt partiene/gruppene et annet valgresultat enn de ellers ville ha oppnådd, er det liten grunn til å la en gruppe av velgere – med større avstand til saken – få klage på valggodkjenningen.

Utvalget mener at partiene og gruppene som stiller liste, på en god måte vil ivareta hensynet til et korrekt valg og med det velgernes interesser. I tillegg vil den enkelte velgeren ha hatt anledning til å klage på forhold ved forberedelsen og gjennomføringen av valget. Ved å avgrense klageretten til partier og grupper som stilte liste, vil en trolig begrense antallet ubegrunnede klager, idet partier/grupper vil vite at ubegrunnede klager kan slå tilbake på dem ved neste valg. En mer tilfeldig gruppe med velgere vil ikke på samme måten kunne vurdere de langsiktige konsekvensene klart ubegrunnede klager har for dem. Utvalget foreslår derfor at alle som stiller liste ved valg, skal kunne klage på godkjenningen av valget.

Når det gjelder den nærmere avgrensningen av klageadgangen, tar utvalget utgangspunkt i at klageren må ha rettslig interesse i å få klagen eller søksmålet behandlet. Dette er en ganske åpen rettslig standard som i stor grad er domstolskapt, og som nå har et lovmessig uttrykk i tvisteloven § 1-3. Utvalget ønsker å gi en nærmere presisering av hva som skal til for at søksmålsadgang skal foreligge i loven. Klageretten vil være betinget av at klageren har et reelt behov, på egne vegne, for å få avgjort klagen. Et slikt behov vil foreligge i de tilfellene hvor partiene eller gruppene påberoper seg at det har skjedd feil ved valget som har medført at de har mistet et mandat.

Dette innebærer at klageren ikke vil ha rettslig interesse av å få avgjort klagen dersom klagen er begrunnet i at det har skjedd feil ved valget som kun har påvirket mandatfordelingen mellom andre lister.

Utvalget har vurdert om også alle listekandidatene bør kunne klage på godkjenningen dersom de mener at de skulle ha vært valgt. Utvalget har imidlertid ved vurderingen av hvilke feil som skal kunne medføre omvalg, konkludert med at det kun skal være omvalg dersom den begåtte feilen antas å ha hatt innflytelse på fordelingen av mandatene mellom listene. Det vil da ikke bli sammenheng i regelverket dersom listekandidater skal kunne klage på godkjenningen med den begrunnelse at feil kandidater fra listen er valgt inn i organet, når det uansett ikke vil føre til omvalg. Listekandidatene bør i slike tilfeller ikke kunne klage på godkjenningen. Utvalget mener imidlertid at situasjonen er annerledes dersom en kandidat ønsker å klage på at det har skjedd feil som har gjort at listen har gått glipp av et mandat, der dette mandatet ville ha gått til vedkommende kandidat eller medført at kandidaten ble varamedlem. I normaltilfellene vil nok tillitsutvalget for listen selv klage på valget, men det kan tenkes tilfeller hvor dette ikke vil skje. Det kan for eksempel være dersom vedkommende kandidat har meldt seg ut eller blitt ekskludert fra partiet. I slike tilfeller mener utvalget den aktuelle kandidaten selv bør kunne klage på godkjenningen av valget.

Gjentatte klager på det samme forholdet

Utvalgets forslag, der en beholder gjeldende klagesystem og utvider dette til en klagerett også på det nyvalgte organets godkjenningsvedtak, innebærer en risiko for at samme faktiske klagegrunnlag kan bli påberopt flere ganger og overfor samme klageinstans.

Som eksempel kan benyttes et tilfelle der en velger, dagen før en utenlandsreise, møter fram for å forhåndsstemme ved kommunestyrevalget i egen kommune. På nettet er det opplyst at åpningstiden er fram til klokken 18.00. Velgeren møter opp klokken 17.00, men finner at forhåndsstemmelokalet stengte klokken 15.00, og at opplysningen på nettet var feil. Velgeren får derfor ikke stemt ved valget og klager. Her har det åpenbart skjedd en feil. Riksvalgstyret behandler klagen før valgoppgjøret kunngjøres. Klageren får medhold i at en feil ble begått, men at riksvalgstyret siden valgoppgjøret ikke foreligger, ikke kan ta stilling til om det er sannsynlighetsovervekt for at valgresultatet har blitt påvirket av feilen. Denne enkeltstående hendelsen må riksvalgstyret likevel ta i betraktning ved den endelige vurderingen av den samlede mulig virkningen av alle feil.

Etter valget innkommer det klager innenfor klagefristen fra to andre velgere som opplevde det samme i den aktuelle kommunen. Riksvalgstyret kommer til at differansen mellom stemmetallene fortsatt er så stor at tre stemmer fra eller til ikke ville endret valgresultatet. De to nye klagerne får samme vedtak – en feil har skjedd, men det er ikke sannsynlighetsovervekt for at feilene har påvirket mandatfordelingen.

I eksemplet godkjenner kommunestyret deretter valget. Etter godkjenningen kommer det inn klager fra 15 personer. Disse anfører alle at de ble fratatt muligheten til å stemme på grunn av feil opplysninger om åpningstiden ved forhåndsstemmingen. Dersom disse klagene retter seg mot godkjenningsvedtaket, er klagen innenfor klagefristen.

I eksemplet vil det ikke være gjentatte klager over det samme fordi det er tale om klager fra ulike personer. Og spørsmålet om ugyldighet eller ikke vil heller ikke være endelig avgjort fordi antallet velgere som eventuelt mistet muligheten til å stemme ved siste klage – akkumulert – har økt til 18.

Dette ville vært annerledes om det bare var de tre første klagerne som fortsatte å klage etter kommunestyrets godkjenning av valget. Riksvalgstyret ville da kunne avvise klagen med henvisning til at det samme klagegrunnlaget allerede er forkastet som ugyldighetsgrunn. Dette vil gjelde også om det er en annen klager som påberoper seg dette klagegrunnlaget.

Riksvalgstyret vil måtte vurdere om det er tale om samme klagegrunnlag eller ikke. Fordi riksvalgstyret, etter å ha behandlet alle klagene, skal se på de enkelte klagenes akkumulerte virkning, kan en klage som isolert sett ikke hadde betydning for gyldighetsspørsmålet, likevel bli av betydning.

Utvalget antar at risikoen for at samme klagegrunnlag blir påberopt i flere suksessive klager, reelt sett er liten. Det kan likevel ikke utelukkes at enkelte klagere vil forsøke å få behandlet det samme forholdet flere ganger ved å vise til at nye forhold er avdekket som endrer saken. Utvalget legger til grunn at riksvalgstyret vil kunne håndtere dette. Prinsippene for gjenåpning i tvisteloven kapittel 31 kan legges til grunn, uten at dette må lovfestes. Utvalget viser her særlig til bestemmelsen i tvisteloven § 31-4 bokstav a om nye opplysninger «om faktiske forhold» som tilsier at avgjørelsen «høyst sannsynlig ville blitt en annen».

Riksvalgstyret vil være bundet av egne vedtak, men vil kunne omgjøre i samsvar med forvaltningsloven § 35. Videre foreslår utvalget at alle øvrige valgorganer samt fylkestinget og kommunestyret skal være bundet av riksvalgstyrets vedtak. Også Stortinget vil være bundet, i den forstand at Stortinget ikke kan omgjøre riksvalgstyrets vedtak om å kjenne et valg ugyldig, men Stortinget kan – med utgangspunkt i det samme klagegrunnlaget – komme til at valget er ugyldig, se nærmere punkt 20.4.2.

Høyesterett kan ikke være bundet av riksvalgstyrets vedtak ved prøving av Stortingets godkjenningsvedtak. Det innebærer at ved søksmål mot Stortingets godkjenningsvedtak kan en gjenta et klagegrunnlag som tidligere er behandlet av riksvalgstyret.

20.4.3.6 Klagefrister og klagens innhold

Utvalget mener at valgklager må behandles raskt. Rask klagebehandling er nødvendig enten for å kunne rette på forholdet det klages på, før valget er gjennomført, eller fordi det vil være uheldig om det i lang tid hefter usikkerhet ved om valget er gyldig. Gjeldende valglov opererer derfor med korte klagefrister. Valgloven inneholder derimot ikke noen frister for hvor raskt klagesakene skal avgjøres. I praksis blir imidlertid klagesaker høyt prioritert, slik at alle valgklager blir behandlet innen valget blir godkjent.

Valgloven opererer i dag med en klagefrist på sju dager, både når det gjelder klager på vedtak om å godkjenne eller forkaste listeforslag, klager på valgoppgjøret og klager på andre forhold. Hvor lang en klagefrist bør være, vil måtte bero på en avveining mellom hensynet til å få avklart forholdet raskt og hensynet til at klagerne skal ha en rimelig mulighet til å klage.

Det stilles svært få krav til en klage. Utvalget mener derfor at det bør være tilstrekkelig med en klagefrist på fire dager. Dette er også i tråd med Veneziakommisjonens «Code of Good Practice in Electoral Matters» punkt II.3.3.g, som anbefaler en frist på tre til fem dager.14

Utvalget foreslår at det også skal være mulig å klage på vedtaket om hvorvidt valget er gyldig. Det nye Stortinget, fylkestinget og kommunestyret trer i funksjon etter at valget er godkjent. Av hensyn til organets legitimitet er det viktig at det blir avklart raskt om organet er gyldig valgt. Utvalget mener derfor at klagefristen på vedtaket om hvorvidt valget er gyldig, bør settes så kort som overhodet forsvarlig. De som har klagerett, må likevel gis en rimelig tid til å fremme klagen. Det kan være vanskelig å vurdere om det er grunn til å klage på godkjenningen av valget. De som vurderer å klage, bør gis tilstrekkelig tid til å vurdere om de ønsker å klage. Dette vil da fungere som et virkemiddel for å unngå uoverveide klager. På den andre siden vil riksvalgstyrets avgjørelser være kjente før godkjenningsvedtaket treffes i Stortinget, fylkestinget eller kommunestyret. Det vil derfor normalt være mulig å starte arbeidet med å vurdere en klage på godkjenningsvedtaket før det treffes. Utvalget mener at fristen for å klage på godkjenningen av valget bør være litt lengre enn fristen for å klage på forberedelsen og gjennomføringen av valget. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å sette fristen for å klage på godkjenningen til sju dager. Det bør være tilstrekkelig med tid til at partiene eller gruppene, eventuelt kandidatene, kan ta stilling til om de ønsker å klage på godkjenningen.

21 Omvalg

21.1 Gjeldende rett

21.1.1 Stortingsvalg

Det er det nyvalgte Stortinget som vedtar om stortingsvalget er gyldig. Dette følger både av Grunnloven § 64 og valgloven § 13-3 første ledd. Dersom Stortinget kjenner valget ugyldig, skal det påby omvalg, jf. valgloven § 13-3 fjerde ledd. Vilkårene for å kjenne et valg ugyldig framgår av tredje ledd: «Stortinget skal kjenne stortingsvalget i en kommune eller i et fylke ugyldig hvis det er begått feil som antas å ha hatt innflytelse på utfallet av valget, og som det ikke er mulig å rette.»

21.1.1.1 Vilkår for omvalg

Valgloven stiller opp flere vilkår som må være oppfylt for at valget skal være ugyldig. For det første må feilen(e) «antas å ha hatt innflytelse» på utfallet av valget. Vilkåret er sparsommelig omtalt i forarbeidene til gjeldende valglov, utover at gjeldende rett foreslås videreført. I forarbeidene til tilsvarende bestemmelser i tidligere valglover15 uttalte departementet at «[omvalg] ikke bør finne sted med mindre det kan regnes som sannsynlig at det foreliggende resultat er blitt influert av den eller de feil som er begått».

Det at det er begått feil, kan kun ha to betydninger på utfallet av valget; enten er valgresultatet blitt påvirket av de begåtte feilene, eller så er valgresultatet ikke blitt påvirket. Feil kan derfor bare antas å ha hatt innflytelse på valgresultatet dersom det er mer sannsynlig at feilene har påvirket valgresultatet, enn at de ikke har gjort det. Altså må det kunne legges til grunn at det etter gjeldende rett er et krav om sannsynlighetsovervekt for at feilene har påvirket valgresultatet slik at valget skal kan være ugyldig.

For det andre må de(n) begåtte feilen(e) antas å ha hatt innflytelse på «utfallet av valget». Vilkåret omfatter både fordelingen av mandater mellom listene og hvilke kandidater som er valgt fra de ulike listene. Det omfatter også om en kandidat er valgt som medlem eller varamedlem, og i hvilken rekkefølge varamedlemmene er valgt.

Et tredje vilkår for at valget skal være ugyldig, er at det har skjedd «feil» i forbindelse med forberedelsen og gjennomføringen av valget, det vil si at valgloven eller valgforskriften om hvordan valget skal forberedes og gjennomføres, er brutt. Det er i utgangspunktet bare «feil» som er begått av personer som har noen plikter etter loven, som kan medføre omvalg.

Stortinget har selv uttalt seg om hva som er konsekvensene av feil begått av personer som ikke har noen plikter etter valgloven, jf. Innst. S. nr. 1 (1993–94) s. 5. Situasjonen var den at en velger som var innlagt på sykehuset, hadde fått uriktig informasjon om tidspunktet for når det var mulig å forhåndsstemme på sykehuset, fra en ansatt ved sykehuset. Fullmaktskomiteen uttalte i denne saken:

Valgloven legger […] ikke bestemte plikter på personalet ved institusjoner i forbindelse med forhåndsstemmegivningen. Dersom personalet gir feil informasjon i denne forbindelse, kan dette etter komiteens mening neppe anses som en feil som går inn under valglovens § 72 og som dermed kan få virkning for gyldigheten av valget.

I en annen klagesak ved det samme valget uttalte fullmaktskomiteen følgende, jf. Innst. S. nr. 1 (1993–94) s. 6:

Når det gjelder utelukkelse fra valgdebatter på skoler, i militærforlegninger og i TV og radio, bemerker komiteen at valgloven eller forskrifter gitt i medhold av denne ikke inneholder regler på disse områdene. De feil som etter valglovens § 77 kan føre til ugyldig valg, er brudd på valgloven eller på forskrifter gitt med hjemmel i denne lov. Derfor konstaterer komiteen at eventuelle feil begått av offentlig myndighet på de nevnte områdene, ikke kan ha noen følger for gyldigheten av valget.

Daværende Kommunal- og regionaldepartement la i en lovlighetskontroll av kommunestyrevalget i Drammen i 2007 til grunn at også valgfusk i form av kjøp og salg av stemmer kan medføre omvalg. Departementet uttalte blant annet:

Valgloven benytter […] betegnelsen «begåtte feil» om hvilke forhold som kan føre til omvalg. Ut fra lovens ordlyd er det ikke åpenbart at dette også omfatter valgfusk som kjøp og salg av stemmer. I forarbeidene til den nye valgloven, jf. Ot.prp. nr. 45 (2001–2002), uttalte imidlertid departementet følgende:

«Dagens regler om hvilke feil som kan medføre omvalg, reglene om måter å avhjelpe feil og vilkår for omvalg foreslås videreført.»

Det fremgikk av § 76 nr. 3 i valgloven av 1985 at departementet skulle kjenne valget i en kommune ugyldig dersom noen på straffbar måte har søkt å skaffe seg innflytelse på valget. […]

Departementet mener således at valgfusk er et forhold som kan medføre omvalg også etter den nye valgloven, dersom vilkårene for øvrig er til stede.

21.1.1.2 Retting av feil

Stortinget skal ikke automatisk kjenne valget ugyldig selv om det er begått feil som antas å ha hatt innflytelse på utfallet av valget. Dersom det er mulig å rette feilen, ved for eksempel å godkjenne feilaktig forkastede stemmegivninger, ved å foreta ny opptelling av stemmesedlene eller ved å gjennomføre et nytt valgoppgjør, skal dette gjøres. Dersom feilen ikke lar seg rette, for eksempel dersom stemmegivninger feilaktig har blitt godkjent, skal valget kjennes ugyldig dersom feilen antas å ha hatt innflytelse på utfallet av valget.

21.1.1.3 Omfanget av et omvalg

Dersom vilkårene for ugyldighet og dermed omvalg er oppfylt, er spørsmålet i hvilken utstrekning Stortinget kan påby omvalg. Utgangspunktet er at Stortinget kun skal påby omvalg i de kommunene i fylket som er berørt av feilen, men i særlige tilfeller kan det påby omvalg i hele fylket, jf. § 13-3 fjerde ledd. Før 1965 var det bare adgang til å holde omvalg i de kommunene der det var begått feil. Stortingsvalgloven ble da endret slik at Stortinget kunne påby omvalg i hele valgdistriktet dersom «særlige forhold taler for det», selv om feilen ikke berørte alle kommunene i valgdistriktet. Det er få holdepunkter i forarbeidene til lovendringen, jf. Ot.prp. nr. 29 (1964–65), om hva som lå i begrepet «særlige forhold», slik loven lød den gangen. Lovforslaget baserte seg på en utredning fra Kommunestyrevalglovnemnda.16 Nemnda uttalte:

Nemnd i vil peika på at etter Grunnlovi § 59 skal valting haldast serskilt på kvar valsokn. Dinest at lovi legg ei slag domsmakt til Stortinget i desse sakene. Det kom difor til å samsvara lite med vanleg rettskjensle om Stortinget skulle ugilda valet i ei valsokn der valet var halde heilt i samsvar med gjeldande lov. Skal det kunne gjerast, må det synast vera klårt at tilmåtsvalet i valkrinsen ikkje kan verta rettvist gjennomført utan.

Etter denne lovendringen har det kun vært omvalg ved stortingsvalg i 1981, i Buskerud og i Troms. Stortinget bestemte den gangen at det skulle avholdes valg i alle kommunene i valgdistriktet selv om feilen kun berørte enkelte kommuner, jf. Innst. S. nr. 1 (1981–82) s. 9:

Komitéen har drøftet om valget bør begrenses til de valgsogn hvor feilene er begått eller om det skal holdes valg i hele fylket. Komitéen er kommet til at valget ikke bør begrenses til de enkelte valgsogn i noen av fylkene. Slik som forholdene ligger an med så vidt små uregelmessigheter i de valgsogn det gjelder, synes det lite naturlig å begrense valget til disse valgsogn. Komitéen vil bemerke at siden det siste omvalg – i 1961 – er valgloven endret slik at Stortinget nå har anledning til å påby omvalg i hele valgdistriktet dersom særlige grunner taler for det. Slike særlige grunner mener komitéen er til stede i disse tilfellene.

21.1.1.4 Hvem som er medlemmer av Stortinget inntil omvalget er gjennomført

Etter at Stortinget påbød omvalg i enkelte valgsogn i Vestfold etter valget i 1921, oppstod spørsmålet om hvordan godkjenningen av stortingsrepresentantenes fullmakter skulle skje. Hverken Grunnloven eller valgloven regulerte dette spørsmålet. Stortinget vedtok den gang at den endelige behandlingen av valget for Vestfold fylke skulle utsettes inntil omvalget var gjennomført. Det ble videre vedtatt at inntil da skulle de frammøtte representantene og deres varaer beholde full rett som medlem av Stortinget, det vil si at de skulle møte på Stortinget inntil omvalget var gjennomført.

Denne praksisen ble også fulgt ved det siste omvalget i Buskerud og Troms etter stortingsvalget i 1981. Fullmaktene for de valgte representantene og vararepresentantene for Buskerud fylke og Troms fylke ble da godkjent midlertidig.

21.1.2 Kommunestyre- og fylkestingsvalg

Innledning

Valgloven § 13-2 fjerde ledd og § 13-4 første til fjerde ledd inneholder bestemmelser om godkjenning av kommunestyre- og fylkestingsvalg, om vilkår for når et valg er ugyldig, og om hvem som påbyr omvalg.

Etter § 13-4 første ledd skal det nyvalgte kommunestyret og fylkestinget treffe vedtak om henholdsvis kommunestyrevalget og fylkestingsvalget er gyldig. Kommunestyret og fylkestinget skal kjenne kommunestyrevalget og fylkestingsvalget ugyldig «hvis det er begått feil som antas å ha hatt innflytelse på fordelingen av mandatene mellom listene og som det ikke er mulig å rette», jf. andre og tredje ledd. Det følger videre av fjerde ledd at hvis kommunestyret eller fylkestinget kjenner valget ugyldig, «skal det sendes melding til departementet, som påbyr omvalg». Ved fylkestingsvalg skal departementet som hovedregel kun påby omvalg i de kommunene i fylket som er berørt av feilen, men i særlige tilfeller kan det påby omvalg i hele fylket.

Valgloven § 13-2 fjerde ledd regulerer departementets myndighet i klagesaker og fastsetter at

[d]epartementet skal kjenne fylkestingsvalget i en kommune eller i hele fylket eller kommunestyrevalget i en kommune ugyldig dersom det er begått feil som antas å ha hatt innflytelse på fordelingen av mandatene mellom listene og som det ikke er mulig å rette.

Mye av regelverket for omvalg ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er likt regelverket for omvalg ved stortingsvalg. Utvalget viser til omtalen i punkt 21.1.1 på de områdene der regelverket er likt. Det er imidlertid også forskjeller i regelverket. Disse omtales nærmere under.

Vilkår for omvalg

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg må feilen(e) ha hatt innflytelse på «fordelingen av mandatene mellom listene» for at det skal kunne bli omvalg. Det at feil person er valgt inn fra en liste, er ikke en ugyldighetsgrunn ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, slik det er ved stortingsvalg.

Påbud om omvalg

Ved stortingsvalg er det Stortinget som påbyr omvalg etter at det har tatt stilling til om valget er gyldig, inkludert å ta stilling til om det er enig i riksvalgstyrets vedtak i klagesaker. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalg er utgangspunktet at departementet påbyr omvalg etter at kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt at valget ikke er gyldig. Det er imidlertid uklart hvordan prosessen er i de tilfellene hvor departementet som klageinstans kommer til at valget er ugyldig, jf. valgloven § 13-2 fjerde ledd. Loven gir ikke noe svar på om departementet da skal påby omvalg før kommunestyret eller fylkestinget i forbindelse med konstitueringen tar stilling til om valget er ugyldig, jf. kommuneloven § 7-1 andre ledd, eller om departementet først skal påby omvalg etter at kommunestyret eller fylkestinget har tatt stilling til om valget er gyldig. Forarbeidene til bestemmelsen gir heller ikke noen veiledning om dette spørsmålet.

Hvem som er medlemmer av kommunestyret og fylkestinget inntil omvalget er gjennomført

Hverken valgloven eller kommuneloven regulerer overgangen mellom nytt og gammelt kommunestyre eller fylkesting ved omvalg. Det er ikke regulert om det gamle kommunestyret eller fylkestinget skal fungere inntil omvalget er gjennomført, eller om det nye kommunestyret eller fylkestinget skal fungere midlertidig inntil omvalget er gjennomført, slik praksis er ved stortingsvalg. Denne problemstillingen er omtalt i kommentarutgaven til kommuneloven av 1954.17 Det blir her lagt til grunn at det gamle kommunestyret skal fungere inntil nytt valg er holdt. På den tiden trådte imidlertid kommunestyret ikke i funksjon før 1. januar i året etter valget.

21.1.3 Gjennomføring av omvalg

Et omvalg skal i utgangspunktet gjennomføres etter de ordinære reglene i valgloven. Manntallet fra det opprinnelige valget skal benyttes, men det skal oppdateres, og feil skal rettes, jf. valgloven § 13-5 første ledd.

§ 13-5 andre ledd gir departementet hjemmel til å gjøre unntak fra bestemmelsene i valgloven «[d]ersom det er nødvendig av hensyn til en hensiktsmessig gjennomføring av valget». Dette vil kunne være å fastsette kortere frister eller iverksette andre tiltak som ikke nødvendigvis er i tråd med den alminnelige prosedyren for gjennomføring av valg. Bestemmelsen kan ikke benyttes til å fravike bestemmelser som er satt til vern for velgernes rettssikkerhet.18

21.2 Tidligere omvalg

Det er gjennomført omvalg både ved stortingsvalg og kommunestyrevalg de siste tiårene. Ved stortingsvalget i 1981 ble det gjennomført omvalg i både Buskerud og Troms.

Feilen i Buskerud var at det i kommunene var godkjent i alt 60 stemmer mer enn det som skulle ha vært godkjent dersom reglene i valgloven hadde blitt fulgt. Fullmaktskomiteen uttalte:19

Etter lovens § 51 medfører slike feil at dersom de kan ha hatt innflytelse på utfallet av valget, må valget kjennes ugyldig. Komitéen kan ikke utelukke muligheten av at de påviste feil teoretisk kan berører Felleslistens siste mandat i og med at marginen bare er på 28 stemmer. Etter dette finner komitéen å måtte foreslå at det foretas omvalg i Buskerud fylke.

I Troms var feilen at det var godkjent i alt 14 stemmer mer enn det skulle ha vært dersom valglovens regler var blitt fulgt. Kristelig Folkeparti ville tapt det siste mandatet dersom stemmetallet deres ble redusert med mer enn 7 stemmer. Fullmaktskomiteen uttalte:20

Komitéen kan ikke utelukke muligheten av at disse 14 uriktig godkjente stemmer har falt slik på partiene at Kristelig Folkepartis siste mandat står i fare. Under disse omstendigheter finner komitéen at man ikke kan komme utenom omvalg også i dette fylket.

Plikten til å kjenne et valg ugyldig fordi feilen teoretisk kunne ha påvirket utfallet av valget, ble opphevet etter valget i 1981. Etter lovendringen skulle det kun holdes omvalg dersom Stortinget kom til at feilen antakelig har hatt innflytelse på utfallet av valget. Dersom denne lovendringen hadde kommet før valget i 1981, må det kunne legges til grunn at det ikke ville ha blitt omvalg ved valget i 1981.

Ved kommunestyrevalget i 1983 var det omvalg i både Beiarn kommune og Torsken kommune.21 I den ene tilfellet ble 95 stemmesedler til Høyre forkastet i tråd med regelverket under valgoppgjøret på grunn av manglende kandidatnavn på den trykte stemmeseddelen. Det var valgstyrets feil at stemmesedlene ble trykt uten alle kandidatnavnene. Det fulgte av regelverket at stemmesedlene derfor skulle forkastes. Det var dermed ikke mulig å rette den begåtte feilen. Høyre skulle etter stemmetallet (med de forkastede stemmesedlene) ha hatt to representanter i kommunestyret, men fikk ingen. Feilen hadde derfor påvirket mandatfordelingen, og departementet påbød omvalg. Reglene om forkasting av stemmesedler er endret siden 1983. I dag ville stemmesedlene ha blitt godkjent, men valgmyndighetene skulle ha sett bort fra rettinger på stemmesedlene.

I det andre tilfellet ble tre «fremmede» stemmer korrekt forkastet fordi det ikke var brukt stemmeseddelkonvolutt. Denne feilen var begått av stemmestyret. Disse tre stemmesedlene representerte til sammen 57 listestemmer (3 stemmesedler ganger antall kommunestyremedlemmer som skulle velges). Det var svært små marginer ved valgoppgjøret. Arbeiderpartiet manglet 6 listestemmer på å ta Høyres siste mandat. Arbeiderpartiet fikk 49 prosent og Høyre 13 prosent av stemmene. Departementet kom til at det måtte regnes som sannsynliggjort at det blant de tre forkastede stemmesedlene var én stemmeseddel fra Arbeiderpartiet. Den begåtte feilen måtte derfor ansees å ha innflytelse på valget, og departementet påbød omvalg. Dette er i samsvar med gjeldende rett.

Omvalgene ble holdt 27. og 28. november i Beiarn og 4. og 5. desember i Torsken. På den tiden trådte ikke kommunestyret i funksjon før 1. januar året etter valget. Det var derfor mulig å holde omvalget før det nye kommunestyret skulle tre i funksjon.

21.3 Nordisk rett

21.3.1 Sverige

I Sverige blir tvister om gyldigheten av valg avgjort av Valprövningsnämnden. Nemnda skal oppheve valget og beslutte omvalg

• dersom det ved forberedelsen og gjennomføringen av valget har forekommet avvik fra regelverket

• dersom noen har hindret stemmingen, gjort det vanskelig å stemme eller opptrådt utilbørlig ved valget på noen annen måte22

Dersom den begåtte feilen kan rettes på en mindre inngripende måte enn omvalg, skal dette gjøres. Nemnda kan dessuten bare skrive ut omvalg hvis det med «fog» kan antas at det inntrufne har innvirket på valgresultatet. I forarbeidene til tilsvarende bestemmelse i den forrige valgloven ble det uttalt at dette innebærer at det i det minste må kreves «en viss positiv sannolikhet för att ett påvisat fel skall leda til omval».23

Regeringsformen kapittel 3 § 12 fastsetter at et medlem som er valgt til Riksdagen, fortsetter i vervet selv om valget er påklaget. Dersom omvalget medfører at valgresultatet blir endret, skal det nye medlemmet innta plassen så snart endringen er kunngjort. Tilsvarende gjelder ved valg av medlemmer til landstings- og kommunfullmäktige, jf. vallagen kapittel 15 § 10.

21.3.2 Finland

I Finland er det forvaltningsdomstolen som avgjør tvister om gyldigheten av valg, jf. vallagen §§ 102 og 105. § 103 fastsetter når omvalg skal skje: «Har ett beslut eller en åtgärd av valmyndigheten varit lagstridig och har lagstridigheten uppenbart kunnat innverka på valresultatet, skall nyval utlysas i valkretsen eller i kommunen i fråga [...], om valresultatet inte kan rättas.»

Ved omvalg blir medlemmene av Riksdagen og fullmäktige som er valgt i det ugyldige valget, værende i sine verv til resultatet av omvalget er fastslått, jf. vallagen § 106 fjerde ledd.

21.3.3 Danmark

I Danmark er det Folketinget som selv avgjør om folketingsvalget er gyldig, jf. Grundloven § 33 og lov om valg til Folketinget § 87. Folketinget avgjør i hvilket omfang og på hvilken måte et omvalg skal gjennomføres, jf. lov om valg til Folketinget § 90.

Ved kommunale og regionale valg er det Social- og Indenrigsministeriet som tar endelig stilling til valgtvister, jf. lov om kommunale og regionale valg § 94. Etter § 95 skal det snarest mulig holdes omvalg dersom departementet ved behandlingen av en klage erklærer valget ugyldig.

Hverken Grundloven, lov om valg til Folketinget eller lov om kommunale og regionale valg inneholder bestemmelser om vilkårene for å kjenne et valg ugyldig.

Ved omvalg til Folketinget ansees medlemmene som er valgt ved det ugyldige valget, som lovlig valgt, men kun foreløpig inntil omvalget er gjennomført, jf. folketingsvalgloven § 89.

Ved valg til kommunalbestyrelsen og regionsrådet er reglene forskjellige avhengig av om avgjørelsen om at det skal holdes omvalg, blir truffet før eller etter årsskiftet (når organet normalt trer i funksjon). Dersom det er besluttet at det skal holdes omvalg før organet trer i funksjon, forlenges funksjonstiden for de gamle medlemmene av organet inntil omvalget er endelig, jf. lov om kommunale og regionale valg § 97 andre ledd. Dersom det derimot blir besluttet å avholde omvalg etter at organet har trådt i funksjon, skal de nye medlemmene fortsette i vervet inntil omvalget er endelig avgjort.

21.4 Utvalgets vurdering

Utvalget viser til at mange hensyn taler mot å gjennomføre et omvalg. For det første vil det i lang tid knytte seg usikkerhet til sammensetningen av organet. Ved stortingsvalg vil dette kunne ha betydning både for legitimiteten til de beslutningene som Stortinget og regjeringen treffer før omvalget er gjennomført, og medføre politisk usikkerhet blant annet med hensyn til hvilke partier som skal sitte i regjeringen. Videre må partiene mobilisere og gjennomføre en ny valgkamp, og velgerne må stemme på nytt. Et omvalg bør dessuten gjennomføres raskt. Det vil medføre innskrenket mulighet for velgerne til å stemme både innenriks og utenriks. Utvalget mener det ikke kan kreves at alle kommuner i hele landet arrangerer ordinær forhåndsstemming dersom det kun skal være omvalg i én enkelt eller et fåtall kommuner. Også forhold knyttet til den enkelte velgeren vil gjøre at en del velgere ikke vil kunne stemme ved et omvalg. Det er dermed en risiko for at et omvalg vil bli mindre representativt enn det opprinnelige valget.

Etter utvalgets vurdering bør disse ulempene vektlegges ved vurderingen av hvilke vilkår som må være oppfylt for at det skal gjennomføres et omvalg.

21.4.1 Vilkår for omvalg

21.4.1.1 Krav til sannsynlighet for at feilene har hatt innflytelse på valgresultatet

Utvalget mener det bør kreves stor grad av sikkerhet for at feilen (bruddene på regelverket) har påvirket valgresultatet, før det blir aktuelt å gjennomføre et omvalg, jf. de ulempene og kostnadene som er knyttet til å gjennomføre et omvalg.

Utvalget mener følgelig at det ikke er aktuelt å gjeninnføre reglene slik de var før 1983, hvor visse feil førte til omvalg selv om det kun var en teoretisk mulighet for at feilen hadde påvirket valget.

Utvalget har også vurdert om det bør være omvalg dersom det er en rimelig mulighet for at feilen har påvirket valget. En slik regel vil innebære at det kan bli omvalg selv om det er sannsynlighetsovervekt for at feilen ikke har påvirket valgresultatet. Det som kan tale for et slikt alternativ, er at det ikke er heldig dersom det hefter tvil ved gyldigheten av et valg. Dette vil kunne svekke legitimiteten til organet. Utvalget mener likevel at så lenge det er mer sannsynlig at valgresultatet er korrekt, enn at det er feil, må ulempene ved å gjennomføre et omvalg veie tyngre enn at det er en rimelig mulighet for at valgresultatet ikke er korrekt.

Utvalget har også vurdert om det på grunn av de mange ulempene ved å gjennomføre et omvalg bør stilles krav om mer enn alminnelig sannsynlighetsovervekt for at feilen har påvirket valgresultatet. Utvalget stiller seg imidlertid negativ til en slik regel, da den vil kunne medføre at et valgresultat som mest sannsynlig er feil, vil bli stående. En slik bestemmelse vil etter utvalgets vurdering føre til at valgresultatet ikke vil ha legitimitet blant velgerne, og den vil kunne undergrave tilliten til hele valgsystemet.

Utvalget foreslår etter dette at det bare skal holdes omvalg dersom det antas at det er sannsynlighetsovervekt for at feilen eller feilene har påvirket valgresultatet, det vil si at det må være mer sannsynlig at feilene har påvirket valgresultatet, enn at den/de ikke har det. Utvalget legger til grunn at dette innebærer å videreføre gjeldende rett.

21.4.1.2 Krav til hvilke konsekvenser feilen må ha hatt

Utvalget viser til at reglene om hvilke konsekvenser en feil må ha for at det skal bli omvalg, er forskjellige ved stortingsvalg og lokalvalg. Vilkårene for omvalg er strengere ved kommunestyre- og fylkestingsvalg (påvirket mandatfordelingen) enn ved stortingsvalg (påvirket mandatfordelingen eller personvalget (kandidatkåringen)). Før 1979 var reglene de samme ved lokalvalg som ved stortingsvalg. Bakgrunnen for endringen var at det ved kommunestyrevalg ofte kun vil være noen få personstemmer i forskjell mellom stemmetallene til siste representant og første vararepresentant eller mellom vararepresentantene.24

Dette er blant annet en følge av ordningen med personvalg. Ved stortingsvalg er det i dag i realiteten ikke personvalg. Det innebærer at når det gjelder distriktsmandater, kan disse i praksis ikke gå til feil person. På grunn av utjevningsmandatordningen vil imidlertid feil kunne føre til at partiene får utjevningsmandater i andre valgdistrikter enn de ville ha fått dersom feilen ikke hadde skjedd. Feil personer vil dermed kunne bli valgt inn som utjevningsmandater, selv om fordelingen av mandatene mellom partiene ikke er endret som følge av feilen. Det vil derfor også ved stortingsvalg kunne skje at et begrenset antall feil medfører at feil kandidater blir valgt. Utvalget viser også til at det foreslår å innføre en ordning med reelt personvalg ved stortingsvalg. Utvalget mener på denne bakgrunn at begrunnelsen for å ha ulike regler ved stortingsvalg og lokalvalg ikke lenger er til stede.

Utvalget har vurdert om det kun er feil som har påvirket mandatfordelingen, som skal kunne medføre omvalg, eller om også feil ved kandidatkåringen skal kunne medføre omvalg.

Utvalget mener valg av løsning vil bero på hvilket hensyn det skal legges mest vekt på: hensynet til at mandatfordelingen blir korrekt, eller hensynet til at det ikke blir valgt inn feil personer fra de ulike listene. Utvalget vil illustrere dette med et eksempel:

Dersom valgoppgjøret viser at mandatene er korrekt fordelt på listene som stilte ved valget, men at det har skjedd feil som har medført at «feil» personer er valgt inn fra én eller flere lister, kan det spørres om det vil være riktig å gjennomføre et omvalg. Et omvalg vil åpne for en ustabil politisk situasjon som vil vare helt til omvalget er gjennomført, i tillegg vil fordelingen av mandatene mellom de ulike listene kunne bli endret ved et omvalg. Dette vil kunne ha som følge at flertallet i det folkevalgte organet blir endret. Ved stortingsvalg vil dette også kunne være avgjørende for hvem som får danne regjering.

Etter utvalgets vurdering vil det være et større onde at en ved omvalg risikerer at mandatfordelingen som var korrekt ved det første valget, endres ved et omvalg, enn at feil personer fra et parti eller en gruppe blir sittende i organet. Selv om representantene er personlig valgt, er de valgt som representanter for ulike partier eller grupper. Det er mandatfordelingen mellom partiene og gruppene som avgjør hvem som får flertall i organet, og ved stortingsvalg hvilke partier som får danne regjering. Å gjennomføre et omvalg i en situasjon hvor det er enighet om at fordelingen av mandater mellom listene er korrekt, vil i praksis innebære at de partiene og gruppene som tapte valget, får en ny sjanse til å vinne valget selv om de korrekt tapte det ordinære valget.

Etter utvalgets vurdering må det gjøres en avveining av hensynet til den enkelte kandidaten som ikke har fått det vervet han eller hun skulle hatt, mot hensynet til at partifordelingen skal være korrekt og gjenspeile hva velgerne har stemt. Utvalget mener det kan stilles spørsmål ved om et endret valgresultat i en slik omvalgssituasjon vil ha den nødvendige legitimiteten. Utvalget foreslår etter dette at et vilkår for omvalg, både ved lokalvalg og stortingsvalg, skal være at feilene antas å ha hatt innflytelse på fordelingen av mandatene mellom listene. Ved stortingsvalg betyr dette at en må se fordelingen av direktemandater og utjevningsmandater i sammenheng. Det vil kun være der hvor det er sannsynlighetsovervekt for at feilene har påvirket fordelingen av direktemandatene og utjevningsmandatene sett under ett, at dette vilkåret for omvalg vil være oppfylt. Det at de ulike listene har fått mandater i andre valgdistrikter enn de ville ha fått uten de begåtte feilene, skal ikke føre til omvalg.

21.4.1.3 Feil ved forberedelsen og gjennomføringen av valget

Etter gjeldende rett vil feil som er begått av andre enn valgmyndighetene eller andre som er pålagt plikter i valgloven eller valgforskriften, i utgangspunktet ikke kunne medføre omvalg. Dette er fordi feil begått av andre enn disse ikke innebærer at reglene i valgloven eller valgforskriften er brutt.

Utvalget mener at feil som er begått av selskaper eller personer som valgmyndighetene kjøper tjenester av (kontraktsmedhjelpere) i forbindelse med gjennomføringen av valget, må vurderes på samme måte som om feilen var begått av valgmyndighetene selv. Dersom handlingen ville ha innebåret et brudd på valgloven eller valgforskriften hvis den var begått av valgmyndighetene, skal det også ansees som et brudd på valgloven dersom handlingen er begått av personer eller selskaper som har utført handlingen på oppdrag fra valgmyndighetene. Et eksempel er at dersom kommunene benytter Posten til å sende forhåndsstemmene til velgerens hjemkommune og ansatte i Posten gjør en feil som medfører at et antall forhåndsstemmegivninger blir forlagt og dermed ikke kommer fram tidsnok til å kunne godkjennes, vil det kunne ha betydning for valgresultatet. Utvalgets forslag innebærer at feil som er begått av selskaper eller andre som utfører oppgaver på vegne av valgmyndighetene knyttet til gjennomføringen av valget, skal ansees som feil i valglovens forstand og dermed tas med i vurderingen av om valget er gyldig.

Utvalget foreslår etter dette at for at det etter valgloven skal foreligge et brudd på valglovgivningens regelverk for hvordan valget skal forberedes og gjennomføres, må feilen være begått enten av valgmyndighetene, av andre som er pålagt plikter i valgloven, eller av noen som utfører en oppgave eller tjeneste for valgmyndighetene.

I tillegg mener utvalget at det bør klargjøres at et valg også bør kunne kjennes ugyldig ved ulike former for valgfusk. Det framgår i dag ikke klart av valgloven at et valg skal kjennes ugyldig dersom det er sannsynlighetsovervekt for at valgresultatet er påvirket av ulike former for valgfusk. Dette kan for eksempel være fordi stemmer er fjernet eller endret, eller fordi stemmer som ikke er avgitt, er blitt lagt til valgresultatet, jf. straffeloven § 154, eller det kan være snakk om kjøp og salg av stemmer, jf. straffeloven §§ 151 og 152. Et annet eksempel kan være at personer møter opp foran et valglokale på valgdagen en time før stemmetid og blokkerer adgangen i en stemmekrets, jf. straffeloven § 151 første ledd bokstav a. Slike forhold vil ikke være noe direkte brudd på bestemmelser i valgloven, men vil på samme måte som feil fra valgmyndighetene og deres kontraktsmedhjelpere, kunne medføre at mandatfordelingen mellom listene ikke blir korrekt og dermed ikke gjenspeiler det velgerne har stemt eller ville ha stemt. Utvalget foreslår derfor å presisere at et valg også skal kjennes ugyldig dersom noen på straffbar måte søker å skaffe seg innflytelse på valget og det er sannsynlighetsovervekt for at valgresultatet har blitt påvirket av den straffbare handlingen. Utvalget mener en slik regel bare bør omfatte direkte straffbar påvirkning som blir omtalt i straffeloven §§ 151–154.

Det er ikke et vilkår at de subjektive straffbarhetsvilkårene i bestemmelsene er oppfylt. Det er tilstrekkelig å kunne fastslå at de objektive vilkårene er overtrådt. Om vedkommende som utførte handlingen, ikke hadde forsett, blir uten betydning. Å avgrense mot subjektiv skyld er også nødvendig for å unngå at det organet som skal beslutte omvalg, må ta stilling til skyldspørsmål som hører hjemme ved domstolene i en straffesak.

Utvalget peker på at det dessverre har blitt forholdsvis vanlig at ulike aktører gjennomfører desinformasjonskampanjer i sammenheng med valg. Desinformasjonskampanjer vil ikke omfattes av straffeloven § 151 om utilbørlig stemmepåvirkning. Dette gjelder selv om informasjon som benyttes i forbindelse med kampanjen, er skaffet på ulovlig vis. Et eksempel kan være å på ulovlig måte ha skaffet seg informasjon om velgerne som gjør det mulig å målrette desinformasjonen bedre enn det som ville ha vært mulig uten denne tilgangen til ulovlig framskaffet informasjon. Slike kampanjer kan etter utvalgets vurdering være en trussel mot demokratiet og stabiliteten i samfunnet. Utvalget tar ikke stilling til om slike desinformasjonskampanjer bør lovreguleres, men oppfordrer departementet til å vurdere dette.

Også straffbare handlinger som ikke er omfattet av straffeloven §§ 151–154, vil kunne påvirke valget mer indirekte, for eksempel terror. Etter utvalgets vurdering bør vurderingen av om slike hendelser skal medføre omvalg, ikke vurderes etter de reglene om omvalg som omtales i dette kapitlet. Slike straffbare handlinger bør heller vurderes mot regelverket som omtales i kapitlet om beredskapshjemmel, for å utsette eller holde omvalg fordi det foreligger en ekstraordinær situasjon. Vurderingstemaet bør da være om valget ikke kan gjennomføres eller ikke har blitt gjennomført slik at velgerne har eller har hatt en reell mulighet til å stemme.

21.4.2 Retting av feil

Som utvalget har omtalt over, er det en rekke ulemper ved å gjennomføre et omvalg. Utvalget foreslår derfor i tråd med gjeldende rett at det bare skal gjennomføres omvalg dersom feilen ikke kan rettes på annen måte.

21.4.3 Omfanget av et omvalg

Hovedinnholdet i § 13-3 fjerde ledd om at et omvalg i utgangspunktet kun skal gjennomføres i den kommunen der feilen ble begått, har røtter helt tilbake til lov om manntall og stortingsvalg av 29. mars 1906. Utvalget viser til at etter en lovendring i 1965 ble det mulig å holde omvalg i hele valgdistriktet (fylket) selv om feilen ikke gjaldt alle valgsognene (nå kommunene) i valgdistriktet.

Utvalget mener det foreligger argumenter for å endre dette regelverket. Ett alternativ er å la et omvalg omfatte hele landet. Et annet alternativ er begrense et omvalg kun til den eller de kommunene der valget ble påvirket av de begåtte feilene, det vil si de kommunene hvor feilene påvirket hvor mange stemmer de ulike listene fikk.

Dersom omvalget kun gjennomføres i de kommunene i valgdistriktet hvor opptellingsresultatet ble påvirket av feilene, vil velgerne i disse kommunene kjenne valgresultatet i de andre kommunene i valgdistriktet. De vil da kunne stemme på et annet parti enn de ellers ville ha gjort.

Ved stortingsvalg kompliseres dette ytterligere av at fordelingen av utjevningsmandatene kan påvirkes av omvalget. Det vil ved stortingsvalg være mulig å påvirke fordelingen av utjevningsmandater selv om omvalget kun skjer i de(n) kommunen(e) eller det valgdistriktet hvor feilene ble begått. Dersom velgerne i disse kommunene eller dette valgdistriktet ser at partiet de stemte på, ikke vil tape noe på at de stemmer på et annet parti ved omvalget, vil de risikofritt kunne stemme på andre partier. Dersom omvalget skjer i hele landet, vil ikke velgerne vite hva de andre velgerne vil stemme ved et omvalg. For velgerne blir det da større risiko forbundet med å stemme på andre partier. Dersom en skal redusere muligheten for at velgerne tilpasser hvordan de stemmer ved et omvalg, må alle velgerne få delta i et omvalg. Det vil i så fall innebære at ved stortingsvalg må et omvalg omfatte hele landet.

Etter Grunnloven § 58 skal valgtingene avholdes særskilt for hver kommune. Dersom valget i en kommune er blitt gjennomført i tråd med valgloven og valgforskriften, mener utvalget at det er betenkelig å skulle underkjenne stortingsvalget i denne kommunen fordi det har skjedd feil i en annen kommune i valgdistriktet. Ved et omvalg vil valgresultatet trolig ikke bli det samme. Noen velgere vil sannsynligvis ikke stemme på samme måte ved et omvalg, og noen av velgerne som stemte ved det ordinære valget, vil trolig ikke ha anledning til å stemme ved omvalget. I tillegg vil et omvalg være krevende for partiene så vel som for velgerne og valgmyndighetene, særlig dersom det ved et stortingsvalg må gjennomføres omvalg i hele landet for å hindre taktisk stemming, selv om feilen kun berører et fåtall kommuner. Med dagens meningsmålinger vil imidlertid ikke taktisk stemming bare kunne foregå ved omvalg, men være noe velgerne allerede kan gjøre ved ordinære valg.

Utvalget mener at ulempene ved å gjennomføre omvalg i flere kommuner enn i de kommunene hvor opptellingsresultatet ble påvirket av de begåtte feilene, må veie tyngre enn muligheten for at enkelte velgere stemmer taktisk. Omfanget av et omvalg bør være så lite som mulig. Utvalget foreslår derfor at både ved stortingsvalg og fylkestingsvalg skal et omvalg kun gjennomføres i de kommunene hvor antallet stemmer til de ulike listene har blitt påvirket av de begåtte feilene.

21.4.4 Gjennomføring av omvalg

Utvalget legger til grunn at de ordinære reglene i valgloven i utgangspunktet også bør gjelde ved et omvalg. Det er likevel etter utvalgets vurdering behov for å fastsette enkelte unntak. For det første foreslår utvalget å lovfeste at manntallet som ble benyttet ved det opprinnelige valget, også skal benyttes ved omvalget. Slik er det i dag, men manntallet må imidlertid rettes ved å stryke personer som dør, eller som mister stemmeretten før omvalget. Dersom noen feilaktig var innført i eller utelatt fra det opprinnelige manntallet, skal slike tilfeller også rettes opp. For øvrig skal det ikke gjøres endringer i manntallet.

Utvalget foreslår i tillegg å lovfeste at det er de opprinnelige valglistene som skal benyttes, etter at eventuelle døde kandidater og kandidater som har mistet valgbarheten, er strøket. Dette er ikke regulert i dagens lov. Dersom kandidater blir strøket fra en liste, kan det medføre at listen ikke oppfyller minstekravene til antall kandidatnavn, eller at forslagsstillerne mener at det da blir for få navn på listen. Dette trenger ikke være til hinder for å benytte listen, men hensynene bak regelverket om antall navn på listene taler for å åpne for at den tillitsvalgte bør kunne erstatte de strøkne kandidatene med nye kandidater, jf. adgangen til å endre på listeforslaget etter innleveringsfristen i valgforskriften § 15 andre ledd. Den tillitsvalgte skal i så fall legge ved erklæring fra den nye kandidaten om at vedkommende er villig til å stå på listeforslaget.

Utvalgte mener videre at det vil kunne være behov for å gjøre enkelte andre tilpasninger i regelverket ved gjennomføring av omvalg, slik dagens lovbestemmelse også legger opp til. Hvilke tilpasninger som er nødvendige, vil kunne avhenge av blant annet omfanget av omvalget. Utvalget foreslår derfor å gi departementet hjemmel til i forskrift å gjøre unntak fra bestemmelsene i valgloven. Det framgår av gjeldende rett, jf. valgloven § 13-5 andre ledd, at «[d]ersom det er nødvendig av hensyn til en hensiktsmessig gjennomføring av omvalget, kan departementet gjøre unntak fra bestemmelsene i denne lov». Som redegjort for under gjeldende rett vil bestemmelsen kunne benyttes til å «fastsette kortere frister og iverksette andre foranstaltninger, som ikke nødvendigvis korresponderer med alminnelig prosedyre ved valg». Bestemmelsen kan ikke benyttes til å fravike bestemmelser som er satt til vern for velgernes rettssikkerhet.

Utvalget mener at dagens ordlyd er for vid, selv om det ligger en begrensning i at hjemmelen til å gjøre unntak kan benyttes bare dersom det er nødvendig for en hensiktsmessig gjennomføring av omvalget. Utvalget mener at det ikke er behov for en slik vid hjemmel. Etter utvalgets vurdering vil det ved et omvalg være aktuelt å gjøre unntak fra valglovens bestemmelser på bare to områder. For det første vil det kunne være aktuelt å fastsette andre frister for enkelte aktiviteter, for eksempel for hvor lenge velgerne skal kunne forhåndsstemme. For det andre vil det være aktuelt å gjøre ytterligere innskrenkninger i mulighetene til å forhåndsstemme, for eksempel ved at det ikke blir mulig å tidligstemme eller å forhåndsstemme i utlandet. Utvalget foreslår etter dette å begrense departementets hjemmel til i forskrift å fravike loven til disse to områdene.

21.4.5 Hvem som fungerer i vervet inntil et omvalg er gjennomført

Utvalget mener det er viktig at Stortinget, fylkesting og kommunestyrer fungerer og er lovlig sammensatt selv om det er klaget på godkjenningen av valget og det eventuelt er bestemt at det skal gjennomføres et omvalg. Dette vil sikre at det ikke kan reises rettslig tvil om gyldigheten av de vedtak som blir truffet, inntil omvalget er gjennomført.

Utvalget viser til at både Finland, Sverige og Danmark har bestemmelser om dette i sitt lovverk.

I alle disse landene (med et lite unntak) er det de nyvalgte representantene som fungerer i vervet inntil omvalget er gjennomført. Slik er også praksisen i dag ved stortingsvalg. Utvalget foreslår at denne praksisen lovfestes, jf. punkt 20.4.2.1. Dette vil være en så grunnleggende bestemmelse om Stortingets sammensetning at den etter utvalgets vurdering bør stå i Grunnloven.

Når det gjelder kommunestyre- og fylkestingsvalg, er det uklart hva som i dag er gjeldende rett på dette området. Utvalget viser også her til omtalen av godkjenning av valget i punkt 20.4.2.2. Det nyvalgte kommunestyret eller fylkestinget kan ikke konstituere seg før det er avklart om det har kommet klager på valget, og før det foreligger vedtak i klagesaken(e). Dersom valget kjennes ugyldig av riksvalgstyret, foreslår utvalget at de sittende fylkestings- eller kommunestyrerepresentantene fortsetter i vervene sine inntil det er gjennomført et nyvalg. Dersom fylkestinget eller kommunestyret selv på det konstituerende møtet kommer til at valget er ugyldig, og dersom riksvalgstyret er enig i at det må gjennomføres omvalg, foreslår utvalget at de nyvalgte representantene skal fungere i vervene inntil et omvalg er gjennomført.

21.4.6 Adgang til å omgjøre godkjenningen av valget

Det følger av Grunnloven § 54 at det skal holdes stortingsvalg hvert fjerde år. Valgloven §§ 9-1 og 9-2 inneholder nærmere regler om valgdagen. Valget skal holdes en mandag i september måned i det siste året av hver stortingsperiode. Valg til kommunestyret og fylkestinget skal holdes en mandag i september måned i det andre året av hver stortingsperiode.

Det er Stortinget selv som avgjør om stortingsvalget er gyldig, jf. grunnloven § 64 og valgloven § 13-3 første ledd. På tilsvarende måte er det kommunestyret og fylkestinget selv som tar stilling til om henholdsvis kommunestyrevalget og fylkestingsvalget er gyldig, jf. valgloven § 13-4 første ledd.

Det kan tenkes at en feil som har påvirket valgresultatet, eller det at noen har endret valgresultatet, først oppdages etter at Stortinget, fylkestinget eller kommunestyret har godkjent valget og fristen til å klage på godkjenningen er utløpt. Hverken Grunnloven eller valgloven sier noe om hva som da skal skje.

Å godkjenne valget innebærer å peke ut hvilke kandidater som skal ansees valgt til organet. I relasjon til den enkelte representant er dette å regne som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.

I proposisjonen om gjeldende valglov, jf. Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) s. 236, uttalte departementet at det alminnelige systemet i forvaltningsloven vil kunne anvendes også når det gjelder lokale valgorganers muligheter til å omgjøre egne enkeltvedtak. Av dette skulle det følge at kommunestyret og fylkestinget kan omgjøre vedtaket sitt om å godkjenne valget dersom det i ettertid oppdages at godkjenningsvedtaket må ansees ugyldig, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c. Forvaltningsloven gjelder ikke for Stortinget, jf. forvaltningsloven § 4 siste ledd. En eventuell omgjøringsadgang må i så fall basere seg på alminnelige forvaltningsrettslige regler.

Utvalget viser til at det kan stilles spørsmål ved om Grunnloven §§ 54 og 64 sett i sammenheng innebærer et forbud mot å holde omvalg etter at Stortinget har godkjent stortingsvalget. Det følger imidlertid av Grunnloven § 2 at den «skal sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene». Det vil samsvare dårlig med denne bestemmelsen om Stortinget ikke skal ha adgang til å oppheve et valg som ikke skulle ha vært godkjent. I så fall vil personer som ikke skulle ha vært valgt, få fortsette i vervet ut valgperioden. Utvalget legger derfor til grunn at Grunnloven ikke er til hinder for at Stortinget kan omgjøre vedtaket sitt om å godkjenne valget dersom det framkommer opplysninger som medfører at valget ikke skulle vært godkjent. Utvalget finner støtte for et slikt syn i Høyesteretts betenkning 20. november 1945 angående det sittende Stortings funksjonstid.25

Høyesterett uttaler blant annet følgende:

Når man skal ta stilling til spørsmålet om det nå sittende Storting, som ble valgt for 9 år siden, har adgang til å erklære sin funksjonstid endt før 10. januar 1946, må det etter Høyesteretts mening være et ledende synspunkt at Grunnloven ved fastsettelsen av valgperioden har villet sørge for at Stortingets sammensetning til enhver tid så vidt mulig svarer til stillingen blant velgerne. Etter at nytt stortingsvalg nå er holdt, antar Høyesterett at det konstitusjonelt riktige er at det nye Storting trer i funksjon snarest mulig, uten å avvente det tidspunkt som er nevnt i Grunnloven § 68. Grunnlaget for den nødvendiggjorte forlengelse av funksjonstiden for det i 1936 valgte Storting har som nevnt vært at nye stortingsvalg ikke kunne holdes som foreskrevet i Grunnloven. Nå er imidlertid grunnlaget for forlengelsen falt bort.

Utvalget mener det fortsatt bør være adgang til å oppheve godkjenningen av et valg dersom det blir klart at valget ikke skulle ha vært godkjent. Grunnen til dette er at både organet og de avgjørelsene det treffer, vil miste legitimitet i en slik situasjon.

For å unngå at det kan oppstå tvil om Stortinget kan oppheve sin egen godkjenning av valget dersom det i ettertid kommer fram forhold som viser at valget ikke skulle ha vært godkjent, mener utvalget at en grunnlovfesting bør vurderes. Dette vil sikre at Stortinget ikke vil måtte bygge avgjørelsen om å oppheve godkjenningen av valget på et ulovfestet og noe usikkert rettsgrunnlag.

Samtidig vil en klar hjemmel for Stortinget til å oppheve sin egengodkjenning av valget dersom det kommer fram forhold som viser at valget ikke skulle ha vært godkjent, reise en rekke nye spørsmål. Slike spørsmål er det ikke tilsvarende behov for å besvare og avklare når omgjøringsadgangen er langt mer uklar, slik som i dag. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å utrede alle sider av denne problemstillingen i sin fulle bredde og nøyer seg derfor med å peke på de problemstillingene som en positiv omgjøringshjemmel vil kunne reise. Utvalget foreslår derfor heller ikke en grunnlovstekst om omgjøring.

Dersom Stortinget gis en klar hjemmel for omgjøring eller oppheving av et godkjenningsvedtak, må en for det første ta stilling til om det skal gjelde samme grad av sannsynlighet for at feilen har påvirket mandatfordelingen som ved ugyldighet ellers, eller om det bør stilles krav til kvalifisert sannsynlighetsovervekt. Sett hen til hvor alvorlig en slik omgjøring vil være for det politiske systemet, kunne en tenke seg samme beviskrav som for domfellelse etter strafferetten – at det er bevist utover enhver rimelig tvil at feilen har gitt uriktig mandatfordeling.

For det andre må en ta stilling til om listestillerne bør gis adgang til å klage i de tilfellene Stortinget ikke vil oppheve sin egen godkjenning av valget selv om det etter klagefristens utløp kommer fram forhold som viser at valget ikke skulle ha vært godkjent. Utvalget viser til at dette spørsmålet fører med seg vanskelige avveininger mellom hensynet til riktig valgresultat på den ene siden og hensynet til stabilitet rundt valgresultatet og vern mot mulig misbruk av klageordningen på den andre siden. Utvalget mener at selv om et riktig valgresultat er vesentlig for tilliten til valgordningen, vil stadige klager med krav om omgjøring av valgresultatet også kunne føre til mistenkeliggjøring som kan bryte ned tilliten til valgordningen og legitimiteten til det enhver tid sittende storting.

Det taler for at listestillerne ikke bør ha klagerett etter utløpet av klagefristen. Utvalget viser til at dersom det uriktige valgresultatet skyldes valgjuks som blir kjent etter klagefristens utløp, gir straffeloven sanksjoner som rammer slike forhold uavhengig av om Stortinget opphever godkjenningen av valget eller ikke. Stortingsrepresentanter som har utøvd eller medvirket til valgjuks, kan fradømmes stortingsvervet.

For det tredje må en ta stilling til om de stortingsrepresentantene som får sine fullmakter underkjent dersom Stortinget opphever et tidligere godkjenningsvedtak, skal ha rett til å påklage opphevelsesvedtaket. Klageinstansen vil da, i samsvar med utvalgets øvrige forslag, være Høyesterett, og framgangsmåten vil være søksmål mot Stortinget. Uten en slik klagerett for den enkelte rammede representant vil det kunne være en risiko for at majoriteten på Stortinget – under andre politiske forhold enn i dag – via denne ordningen forsøker å fjerne en eller flere representanter. Mye taler derfor for at det bør innføres en slik klagerett. En slik klagerett kan etter forholdene følge av utvalgets utkast til Grunnloven § 64.

22 Beredskapshjemmel

22.1 Innledning

Valgloven inneholder i dag ingen regler om hvilke konsekvenser en ekstraordinær hendelse skal kunne få for valget. Ved enkelte ekstraordinære hendelser, for eksempel store ulykker, ekstremvær, epidemier eller terrorangrep, kan mange velgere være fysisk avskåret fra å stemme eller lar være å stemme på grunn av hendelsen. Slike hendelser aktualiserer flere spørsmål: for det første hvorvidt valgtinget skal kunne utsettes i forkant av valgtinget, for det andre om valgtinget skal kunne forlenges før eller underveis på valgtinget. Et tredje spørsmål er om det skal kunne vedtas å holde omvalg eller å forlenge valgtinget etter at valgtinget er gjennomført, på grunn av ekstraordinære hendelser som skjedde før eller på valgtinget. Sentrale spørsmål er også hvem som eventuelt skal ha kompetanse til å bestemme at valget skal utsettes, forlenges, eller at det skal gjennomføres omvalg.

22.2 Gjeldende rett

22.2.1 Valgloven

22.2.1.1 Stortingsvalg

Valgloven inneholder ingen bestemmelse om å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg på grunn av ekstraordinære hendelser. Likevel kan slike hendelser få indirekte betydning ved valglovens bestemmelser om omvalg på bakgrunn av ugyldighet. Et eksempel er at det ikke kan gjennomføres valg i et valglokale fordi det må holde stengt på grunn av flom.

Dersom Stortinget kjenner valget ugyldig, skal det påby omvalg, jf. valgloven § 13-3 fjerde ledd. Tredje ledd fastsetter vilkårene for å kjenne et valg ugyldig. Etter bestemmelsen skal Stortinget kjenne stortingsvalget i en kommune eller i et valgdistrikt ugyldig hvis det er begått feil som antas å ha hatt innflytelse på utfallet av valget, og som det ikke er mulig å rette.

Feil etter valgloven § 13-3 tredje ledd omfatter brudd på valgloven eller valglovens forskrifter om hvordan valget skal forberedes og gjennomføres.26 Eksempler på slike brudd er at stemmesedler er kommet på avveie, at valglokalene ikke er åpne, osv. I tillegg omfatter bestemmelsen brudd på straffelovens bestemmelser om valgfusk. Naturkatastrofer, epidemier eller andre ekstraordinære hendelser kan følgelig ikke direkte begrunne omvalg etter § 13-3. Det er først når slike hendelser fører til at personer som har plikter etter valgloven, begår feil i gjennomføringen eller forberedelsen av valget at det kan bli aktuelt med omvalg på nærmere vilkår.

Vilkåret om at feilen må antas å ha hatt innflytelse på utfallet av valget, innebærer i dag at feilen må ha påvirket mandatfordelingen eller personvalget (kandidatkåringen).

Dersom vilkårene for ugyldighet og dermed omvalg er oppfylt, skal Stortinget i utgangspunktet kun påby omvalg i de kommunene i valgdistriktet som er berørt av feilen. Unntak fra hovedregelen gjelder i særlige tilfeller, og da kan Stortinget påby omvalg i hele valgdistriktet, jf. § 13-3 fjerde ledd.

22.2.1.2 Kommunestyre- og fylkestingsvalg

Valgloven § 13-2 fjerde ledd og § 13-4 første til fjerde ledd inneholder bestemmelser om godkjenning av kommunestyre- og fylkestingsvalg, om vilkår for når et valg er ugyldig, og om hvem som påbyr omvalg.

Til forskjell fra reglene ved stortingsvalg er det departementet som har myndighet til å påby omvalg etter at kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt at valget ikke er gyldig. Etter § 13-4 første ledd er utgangspunktet at det nyvalgte kommunestyret og fylkestinget treffer vedtak om henholdsvis kommunestyrevalget og fylkestingsvalget er gyldig. Kommunestyret og fylkestinget skal sende melding til departementet dersom de kommer til at valget er ugyldig. Vilkårene for å kjenne valget ugyldig er at «det er begått feil som antas å ha hatt innflytelse på fordelingen av mandatene mellom listene og som det ikke er mulig å rette», jf. § 13-4 andre og tredje ledd. Det at feil person er valgt inn fra en liste, er dermed ikke en ugyldighetsgrunn ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, slik det i dag er ved stortingsvalg.

Ved fylkestingsvalg skal departementet som hovedregel kun påby omvalg i de kommunene i fylket som er berørt av feilen, men i særlige tilfeller kan det påby omvalg i hele fylket.

Valgloven § 13-2 fjerde ledd regulerer departementets myndighet i klagesaker og fastsetter at departementet skal kjenne fylkestingsvalget i en kommune eller i hele fylket eller kommunestyrevalget i en kommune ugyldig dersom det er begått feil som antas å ha hatt innflytelse på fordelingen av mandatene mellom listene, og som det ikke er mulig å rette.

22.2.2 Stortingsvalg – Grunnloven og konstitusjonell nødrett

Grunnloven § 54 slår fast at «[v]algtingene holdes hvert fjerde år. De skal være tilendebrakt innen september måneds utgang».

I tråd med dette framkommer det i valgloven at valg av representanter til Stortinget skal holdes i alle kommuner på en og samme dag i september måned i det siste året av hver stortingsperiode, jf. § 9-1.

Grunnloven § 54 angir en konkret plikt til å holde stortingsvalg innen utgangen av september. Det er vanskelig å se at det er mulig å innfortolke et unntak fra en såpass konkret og presis angivelse av tidspunktet for valget. Dersom valget skal utsettes eller forlenges til et senere tidspunkt enn 30. september,27 må dette derfor ha hjemmel av Grunnlovs rang.28 På samme måte må Grunnloven § 54 ansees å være til hinder for å holde omvalg på grunn av ekstraordinære hendelser fordi valgtinget da holdes oftere enn hvert fjerde år.29

Spørsmålet er dermed om de konstitusjonelle reglene om nødrett kan hjemle å utsette eller forlenge stortingsvalget lenger enn til 30. september, eller å holde omvalg, på grunn av ekstraordinære hendelser. Frede Castberg ga en utførlig drøfting av konstitusjonell nødrett i 1953 i en utredning på oppdrag fra Stortingets presidentskap. Castberg oppstiller som en forutsetning for å tilsidesette Grunnloven at den regulære framgangsmåten må være utelukket på grunn av omstendighetene.30 For å kunne tilsidesette Grunnloven § 54 må altså omstendighetene utelukke at valget holdes etter fire år og innen utgangen av september måned. Vilkåret tilsier at valget ikke kan utsettes bare fordi det er mer beleilig eller passer bedre med valg på et senere tidspunkt.

Et ytterligere vilkår for å kunne sette Grunnloven § 54 til side er at utsettelsen, forlengelsen eller omvalget må være nødvendig. Dette innebærer at utsettelse, forlengelse eller omvalg må være nødvendig som et adekvat middel for å virkeliggjøre et nødvendig formål.31 Utvalget tolker dette slik at det ikke må være andre, mindre inngripende handlingsalternativer som kan sikre formålet: at flest mulig velgere får reell anledning til å stemme ved stortingsvalget. Det synes ikke å være andre alternativer enn utsettelse, forlengelse eller omvalg for å sikre at stemmeberettigede borgere får stemt, dersom et betydelig antall velgere er avskåret fra å stemme på den opprinnelige valgdagen.

Tilsvarende synes det ikke å være andre alternativer enn å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg dersom det er stor risiko for at et betydelig antall velgere vil avstå fra å stemme grunnet en ekstraordinær hendelse. Vilkåret om nødvendighet setter imidlertid grenser for nødretten.32 En utsettelse, forlengelse eller et omvalg kan ikke ha et større omfang i tid eller geografisk utstrekning enn hva som er nødvendig. Myndighetene kan heller ikke holde omvalg dersom det er tilstrekkelig å utsette eller forlenge valget, jf. at det ikke kan være mindre inngripende handlingsalternativer som sikrer at flest mulig velgere får reell anledning til å stemme ved stortingsvalget.

Hvorvidt det er anledning til å utsette eller forlenge valget eller holde omvalg, beror videre på en avveining mellom de interessene som står i fare dersom valget avholdes i samsvar med det tidspunktet Grunnloven foreskriver på den ene siden, og de interessene som krenkes ved å sette seg ut over Grunnlovens vanlige bestemmelse på den andre siden. De interessene som taler for å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg, må ha sterk overvekt framfor betenkelighetene ved å tilsidesette Grunnloven § 54.33 Interessene som taler for å fravike Grunnlovens tidspunkt for stortingsvalg, er å sikre valget legitimitet ved at velgerne får reell anledning til å stemme ved valget. Retten til valg er en sentral demokratisk rettighet og av grunnleggende betydning for vår forfatning. Demokratiets grunnleggende forankring i Grunnloven kommer til uttrykk blant annet i Grunnloven § 2 som angir at Grunnloven skal sikre demokratiet, og i § 49 som fastsetter at folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget, og at Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg. Det er dermed tale om å sikre helt grunnleggende interesser i vår forfatning.

Disse hensynene vil i en krisesituasjon kunne gå foran de interessene som taler for å gjennomføre valget i tråd med Grunnloven § 54, som blant annet vil være knyttet til at valg av demokratiske grunner bør holdes med jevne mellomrom, bør sikres forutsigbarhet, mv. For at hensynet til å sikre at velgerne får reell anledning til å stemme ved valget, skal ha overvekt foran de demokratiske hensynene som taler for å holde valget innen 30. september, må et betydelig antall velgere være påvirket av den ekstraordinære hendelsen. Dette innebærer at et betydelig antall velgere må være avskåret fra å stemme, eller at det må være stor risiko for at et betydelig antall velgere vil avstå fra å stemme grunnet en ekstraordinær hendelse. Det vil ikke være interesseovervekt for å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg dersom velgerne i hovedsak vil ha reell mulighet til å stemme på den opprinnelig fastsatte valgdagen. Da vil Grunnloven §§ 2 og 49 tale for å holde fast ved at stortingsvalget må være gjennomført innen utgangen av september.

Et viktig moment i vurderingen av om valget kan utsettes eller forlenges, eller om det kan holdes omvalg, er også hvorvidt dette er i samsvar med den rådende rettsoppfatningen i samfunnet. Det kan antas at folket vil stille seg bak en utsettelse eller forlengelse av valget eller et omvalg dersom svært mange velgere ikke har fått anledning til å stemme ved valget, eller dersom det er stor risiko for at svært mange velgere vil avstå fra å stemme grunnet en ekstraordinær hendelse.

Utvalget legger med dette som bakteppe til grunn at det på nærmere angitte vilkår kan være hjemmel i konstitusjonell nødrett for å utsette eller å forlenge valget dersom et betydelig antall velgere som følge av ekstraordinære hendelser er avskåret fra å stemme eller vil kunne avstå fra å stemme på grunn av hendelsene. På samme måte kan også en beslutning om omvalg ha dekning i konstitusjonell nødrett, dersom de øvrige vilkårene også er oppfylt. Det er uklart hvor mange velgere som må være berørt av hendelsen. Dette er hverken mulig eller hensiktsmessig å tallfeste. For at interessene bak å utsette valget skal kunne sies å veie tyngre enn interessene for å opprettholde Grunnlovens tidspunkt for valget, må krisesituasjonen antakelig berøre et betydelig antall velgere. De øvrige vilkårene for å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg er for det første at omstendighetene må utelukke at valgtinget holdes etter fire år og innen utgangen av september. For det andre at utsettelsen eller forlengelsen eller omvalget må være nødvendig, og for det tredje at utsettelsen eller forlengelsen eller omvalget må være i samsvar med den rådende rettsoppfatningen i samfunnet. Utsettelsen, forlengelsen eller omvalget kan imidlertid ikke gå lenger enn det som er nødvendig og rimelig. Dette er også av hensyn til demokratiet og til at valg skal holdes ved rimelige mellomrom.

22.2.3 Kommunestyre- og fylkestingsvalg – valgloven og nødrett

Etter valgloven § 9-1 skal valg av representanter til fylkesting og kommunestyrer holdes på en og samme dag i september måned hvert fjerde år.

Dersom valget skal utsettes eller forlenges til senere enn 30. september, eller hvis det skal holdes omvalg, krever dette i utgangspunktet hjemmel i lov. Imidlertid må det antas at de samme hensyn som begrunner en adgang for å utsette eller forlenge stortingsvalget eller å holde omvalg etter reglene om konstitusjonell nødrett, kan gi en tilsvarende adgang til dette ved fylkestings- eller kommunestyrevalg på grunnlag av alminnelig nødrett.34

22.3 Den europeiske menneskerettskonvensjonen

EMKs første tilleggsprotokoll artikkel 3 forplikter statene til «å holde frie valg med rimelige mellomrom ved hemmelig avstemning, under forhold som sikrer at folket fritt får uttrykke sin mening ved valget av den lovgivende forsamling». Det kan spørres om en stat holder valg i tråd med vilkåret «under forhold som sikrer at folket fritt får uttrykke sin mening» dersom en ekstraordinær hendelse fører til at mange velgere ikke får stemt. Unntak fra denne plikten kan hjemles i EMK artikkel 15, som gir statene mulighet til å fravike fra forpliktelsene i første tilleggsprotokoll artikkel 3. Vilkårene for å fravike er imidlertid meget strenge og krever notifikasjon til Europarådets generalsekretær. Bare «war or other public emergency threatening the life of the nation» kan legitimere slik fravikelse. I tillegg stiller bestemmelsen krav om at unntak fra konvensjonsrettighetene må være strengt nødvendige i lys av nødsituasjonen. Utvalget kjenner ikke til saker der stater har fraveket fra forpliktelsene etter første tilleggsprotokoll artikkel 3. Det kan også spørres om artikkel 15 gir hjemmel for å fravike fra forpliktelsene etter EMK for en ekstraordinær hendelse som allerede har medført krenkelse av statens konvensjonsforpliktelser.

22.4 Andre lands rett

I Danmark er det ingen særskilte regler om nasjonale kriser i tilknytning til valg. Men en krise kan føre til feil som medfører ugyldig valg og dermed omvalg.

Finland har heller ikke regler om nasjonale kriser i tilknytning til valg. Derimot finnes det regler om omvalg dersom brudd på regelverket har påvirket valgresultatet. Dette regelverket kan muligens få betydning ved nasjonale kriser.

Utvalget har innhentet informasjon fra andre lands myndigheter om reguleringen av beredskap ved valg. En del land, eksempelvis Belgia, Spania og Storbritannia, har ikke spesielle regler om dette. Andre land igjen har regler om beredskap ved valg, for eksempel Island, Tsjekkia og Tyskland. I Østerrike er regelen at dersom det inntrer ekstraordinære omstendigheter som forhindrer starten, fortsettelsen eller avslutningen av stemmingen, kan valgmyndighetene forlenge stemmeperioden eller forskyve den til neste dag.

22.5 Utvalgets vurdering

22.5.1 Behov for å lovfeste adgang til å utsette eller forlenge valget eller til å holde omvalg

22.5.1.1 Stortingsvalg

Utvalget mener det er behov for å lovfeste en begrenset adgang til ved stortingsvalg å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg i krisesituasjoner.

Når det gjelder stortingsvalg, er det en viss adgang på nærmere vilkår til å utsette eller forlenge valget eller til å holde omvalg med hjemmel i konstitusjonell nødrett. Denne hjemmelen er imidlertid ulovfestet, vilkårene er skjønnsmessige, ikke tilpasset krisesituasjoner i forbindelse med valg og dermed vanskelig tilgjengelige. Krisesituasjoner knyttet til valg skiller seg dessuten fra krisesituasjoner der det er snakk om å overføre myndighet til regjeringen, ved at de politiske partiene på Stortinget lett vil kunne ha motstridende egeninteresser knyttet til en utsettelse eller forlengelse av valget eller et omvalg.

Utvalget mener at denne iboende interessekonflikten gjør det særlig viktig å ha klart definerte kompetanseregler, prosedyrer og vilkår for adgangen til å utsette eller forlenge valget eller til å holde omvalg. Videre er det særlig viktig at en beslutning om å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg har legitimitet i befolkningen. I så måte medfører en ulovfestet hjemmel at en eventuell beslutning om omvalg mv. er mer sårbar for kritikk. Utvalget peker i den forbindelse på at en positiv lovhjemmel vil kunne fremme legitimiteten til avgjørelsen ved at lovreglene for krisehåndtering blir gjenstand for åpen debatt. Legitimiteten kan også øke ved at Stortinget som lovgiver har godkjent myndighetenes handlingsrom (dersom andre enn Stortinget gis en eventuell fullmakt), sammenlignet med en situasjon der tilsvarende handlinger utføres direkte på grunnlag av nødrettens prinsipper. En konkret beredskapshjemmel er på den måten et bedre grunnlag for å klargjøre de politiske myndighetenes konstitusjonelle ansvar.35 Alternativet er å avvente en konkret situasjon, hvor avgjørelsen må tas på kort varsel midt i en vanskelig situasjon med mye oppmerksomhet og press og på grunnlag av konstitusjonell nødrett.

Utvalget peker dessuten på at en beredskapsbestemmelse ikke vil binde opp myndighetene, det vil si være et rettslig hinder for at myndighetene eventuelt handler utenfor rammene av bestemmelsen. Dette vil gjelde så lenge handlingen er i tråd med konstitusjonell nødrett. En slik fleksibilitet er nødvendig i lys av at det er grunnleggende usikkert hvilke situasjoner som kan oppstå, og at det dermed er uforutsigbart hvilke tiltak som vil være nødvendige.36

Utvalget viser til at den generelle begrunnelsen for å ha positive lovbestemmelser om beredskap også har vært knyttet til hensynet til demokratisk legitimitet, forutsigbarhet og klare rammer for myndighetsutøvelse.37 Videre har Beredskapshjemmelutvalget i NOU 2019: 13 Når krisen inntreffer uttalt at

globalisering, klimaendringer, en tilspisset verdensorden og et sammensatt trusselbilde gjør at Norge er mer utsatt enn tidligere for alvorlige ulykker, terror, naturkatastrofer og ulike former for hybride hendelser. Norge er i tillegg sårbart, både fordi samfunnet er åpent, fordi det er store geografiske avstander, og fordi vi tidvis lever under svært røffe værforhold.38

På bakgrunn av dette mener utvalget at det nå er behov for en hjemmel til å utsette eller forlenge valget eller til å holde omvalg.

Utvalget har diskutert hvorvidt valglovens regler om ugyldighet er tilstrekkelige for å håndtere spørsmålet om å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg på bakgrunn av ekstraordinære hendelser. Utvalget viser for det første til at valglovens regler om omvalg grunnet ugyldighet bare rammer handlinger og unnlatelser fra valgmyndighetenes side (eller noen som utfører oppgave/tjeneste for disse) eller andre som har plikter i valgloven som utgjør brudd på valgloven eller valgforskriften. Reglene fanger kun opp enkelte tenkte krisesituasjoner. For eksempel kan det bli omvalg på nærmere vilkår dersom ekstraordinære hendelser som flom eller brann fører til at valglokalene ikke er åpne.

I tillegg har utvalget foreslått at valget skal kunne kjennes ugyldig dersom de objektive vilkårene i straffeloven § 151 om stemmekjøp og utilbørlig påvirkning, § 152 om stemmesalg, § 153 om uberettiget valgdeltakelse og § 154 om etterfølgende påvirkning av valgresultatet er oppfylt. For det andre er ekstraordinære hendelser mer perifere fra valget og bør derfor ikke behandles under ugyldighetsreglene. Etter regelsettet om omvalg grunnet ugyldighet er det et krav om sannsynlighetsovervekt for at lovbruddet har påvirket valgresultatet. Det kan være vanskelig eller umulig å beregne sannsynligheten for at mandatfordelingen mellom listene har blitt påvirket, for eksempel dersom enkelte kommuner i et valgdistrikt rammes av flom som avskjærer velgerne fra å stemme. På denne bakgrunnen vil ikke valglovens regler om ugyldighet være tilstrekkelig, og det bør lovfestes en adgang til å utsette eller forlenge valget eller holde omvalg på bakgrunn av ekstraordinære hendelser.

Utvalget mener videre at en adgang til å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg må grunnlovfestes. I den grad en adgang til å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg går utover rammene til den konstitusjonelle nødretten, vil det være nødvendig å grunnlovfeste regelen.

22.5.1.2 Kommunestyre- og fylkestingsvalg

Når det gjelder kommunestyre- og fylkestingsvalg, mener utvalget at de samme hensynene gjør seg gjeldende som ved stortingsvalg. Utvalget mener derfor at det er nødvendig å lovfeste en adgang til å utsette eller forlenge valget eller til å holde omvalg også ved kommunestyre- og fylkestingsvalg. Det er ikke nødvendig å grunnlovfeste en slik adgang, da Grunnloven § 54 om tidspunktet for valgtinget kun regulerer stortingsvalg.

22.5.2 Innhold i en beredskapshjemmel

Utvalget mener at det må stilles svært strenge krav for å kunne utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg, og videre at hjemmelen ikke bør gå lenger enn nødvendig for å oppnå formålet om å sikre at flest mulig velgere får reell anledning til å stemme. Det må dermed ikke finnes mindre inngripende handlingsalternativer enn å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg.39 Videre må de interessene som taler for å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg, ha overvekt framfor betenkelighetene ved å gå bort fra å holde valget innen utgangen av september. Det vil ikke være interesseovervekt for å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg dersom velgerne i hovedsak vil ha reell mulighet til å stemme på den opprinnelig fastsatte valgdagen.

Bakgrunnen for dette er at en rekke hensyn taler mot å holde omvalg eller å utsette eller forlenge valget. Utvalget gjør rede for disse hensynene i det følgende. Det er flere hensyn som taler mot å holde omvalg eller å forlenge valget i etterkant av valgdagen, enn å utsette og forlenge valget i forkant.

For det første bør valg av demokratiske grunner og hensynet til forutsigbarhet holdes med jevne mellomrom. For velgerne vil forhold knyttet til den enkelte velgeren kunne gjøre at en del velgere ikke vil kunne stemme på det nye tidspunktet for valget. Det er dermed en risiko for at et omvalg eller utsatt valg i den aktuelle kommunen vil bli mindre representativt enn det opprinnelige valget. En annen ulempe ved omvalg er at preferansene til de velgerne som faktisk stemte i det opprinnelige valget, ikke blir respektert. Et omvalg bør dessuten gjennomføres raskt. Det vil medføre innskrenket mulighet for velgerne til å stemme både innenlands og utenlands. For det andre vil en lovfestet adgang til å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg kunne øke sjansene for misbruk. Det kan nemlig ikke utelukkes at et ønske om å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg vil kunne være politisk motivert. For det tredje åpner utsettelse, forlengelse eller omvalg i enkelte kommuner for at noen velgere har mer informasjon enn andre når de stemmer, og kan utnytte dette til taktisk stemming.40

Videre er det også kostnadsmessige og praktiske ulemper knyttet til omvalg, forlengelse og utsettelse av valget. For partiene er ulempene størst ved omvalg hvor disse må mobilisere og gjennomføre en ny valgkamp. For valgmyndighetene fører et utsatt eller forlenget valg eller et omvalg til utfordringer med å sikre nok personell, lokaler og valgmateriell.

22.5.3 Hvilke handlingsalternativer bør lovfestes

Utvalget mener at myndighetene for det første bør kunne utsette valgtinget før det begynner. På det utsatte valgtinget kan da velgere som ikke har forhåndsstemt, få stemme. Utvalget viser til at dagens regler allerede synes å åpne for å utsette valget innenfor september måned i valgåret, jf. Grunnloven § 54 og valgloven § 9-1. Utvalget mener imidlertid at det er behov for å utvide denne tidsrammen noe.

For det andre mener utvalget at myndighetene bør kunne forlenge valget i forkant av valgtinget samt under selve valgtinget. Å forlenge valgtinget på valgdagen kan enten skje ved at myndighetene avbryter stemmingen og åpner valgtinget på et senere tidspunkt, eller ved at det pågående valgtinget fortsetter over et lengre tidsrom enn opprinnelig fastsatt. Velgere som har stemt før, kan da ikke stemme på nytt. Utvalget mener videre at det er sentralt at velgerne som stemmer ved et utsatt eller forlenget valg, ikke kjenner til det foreløpige valgresultatet i kommunen: Alle velgerne i den samme kommunen bør ha samme demokratiske utgangspunkt og rett til frie og like valg. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at den foreløpige opptellingen av stemmesedler avgitt på forhånd, må stoppes dersom denne er i gang. Opptellingen av forhåndsstemmer kan gjenopptas dagen før det forlengede valgtinget. Det er ikke nødvendig å foreslå egne regler for opptelling av stemmesedler fra valgtinget. Opptellingen av disse kan ikke starte før valgtinget er avsluttet.

Utvalget peker for det tredje på at en krisesituasjon på valgdagen eller i forkant av denne kan arte seg slik at omfanget av krisen først blir kjent i etterkant av valgdagen. Utvalget mener at myndighetene i helt spesielle tilfeller bør kunne beslutte at det skal holdes omvalg i etterkant av et gjennomført valg. Utvalget mener at det ikke vil være aktuelt å forlenge valget i etterkant, og viser til at opptellingen av valgtingsstemmene da vil være i gang. Dette åpner for at store deler av valgresultatet kan være kjent. Altså er det da en risiko for at myndighetene kan ta utenforliggende hensyn i valget mellom om valget skal forlenges, eller om det skal holdes omvalg.

Utvalget presiserer at utsettelse, forlengelse og omvalg kun vil være aktuelt for valgtinget. Forhåndsstemmeperioden er såpass lang at det bør være mulig å stemme i løpet av perioden, eventuelt i en annen kommune. Velgerne har i tillegg mulighet til å stemme på valgtinget.

22.5.4 Vilkår for å holde omvalg eller utsette eller forlenge valgtinget

22.5.4.1 Forhold som kan begrunne omvalg

Utvalget mener at ekstraordinære hendelser som er egnet til å hindre en vesentlig del av velgerne fra å stemme, på visse vilkår bør kunne danne grunnlag for å utsette eller forlenge valget eller holde omvalg. Det er imidlertid ikke mulig eller hensiktsmessig å angi en uttømmende liste med forhold som skal regnes som ekstraordinære. Det er grunnleggende usikkert hvilke kriser som vil inntreffe i framtiden.41 Eksempler på forhold som kan utgjøre en ekstraordinær hendelse, er naturkatastrofer som flom, jordskjelv, kvikkleireskred mv. Andre eksempler er terror, sabotasje på infrastruktur, atomulykke, alvorlige epidemier o.l. Utvalget vil imidlertid avgrense mot krigssituasjoner. I krigssituasjoner vil den konstitusjonelle nødretten og beredskapsloven overta. Etter § 1 er Kongen – når Stortinget på grunn av krig er avskåret fra å utøve sin virksomhet – gitt en generell fullmakt til å treffe alle vedtak som er påkrevd for å ivareta rikets interesser. Situasjonen som bestemmelsen tar sikte på, er at Stortinget er satt helt ut av spill. Dersom Stortinget er samlet eller kan sammenkalles, gjelder en mer begrenset fullmakt for Kongen etter beredskapsloven § 3.

En innvending mot å bruke et såpass ubestemt vilkår som «noe ekstraordinært» er at det kan åpne for misbruk. Til dette vil utvalget bemerke at det i kravet om at hendelsene må være ekstraordinære, ligger en terskel for i hvilke situasjoner myndighetene kan beslutte omvalg, utsettelse og forlengelse av valgtinget. Den ekstraordinære hendelsen må også være egnet til å hindre en vesentlig del av velgerne fra å stemme. Dessuten vil utvalget foreslå strenge materielle og prosessuelle krav til slike beslutninger.

For omvalg vil kravet være at velgerne er blitt hindret fra å stemme. Det må dreie seg om et stort antall – en vesentlig del av velgerne. Utvalget viser til at den samfunnsmessige betydningen av omvalg eller forlengelse eller utsettelse av valgtinget innebærer mindre forutsigbarhet, blant annet i form av usikkerhet knyttet til sammensetningen av organet, økonomiske og praktiske implikasjoner for partiene, innskrenket mulighet for velgerne til å stemme i en ny og kortere periode, et forsinket valgresultat samt mulighet for taktisk stemming ved et eventuelt omvalg. Videre er det et tungtveiende hensyn at å holde valget på det opprinnelig fastsatte tidspunktet vil sikre retten til valg for de velgerne som grunnet ulike forhold ikke vil kunne stemme ved et omvalg eller et utsatt valgting. På bakgrunn av dette kan det ikke være tilstrekkelig for å utsette eller forlenge valget eller holde omvalg i en eller flere kommuner at et begrenset antall velgere i disse kommunene rammes av en naturkatastrofe eller andre ekstraordinære hendelser, selv der hendelsen har høy alvorlighetsgrad. Derimot må den ekstraordinære hendelsen ha rammet et betydelig antall velgere – en vesentlig del av velgerne. I tillegg til velgere som blir direkte rammet ved for eksempel skade eller sykdom, vil også frykt, uro eller andre sosiale og psykologiske reaksjoner grunnet hendelsen måtte tas i betraktning ved vurderingen av hvorvidt en vesentlig del av velgerne er rammet. Et krav om at hendelsen må ha rammet en vesentlig del av velgerne eller være egnet til dette, samsvarer også best med terskelen for omvalg etter ugyldighetsreglene, hvor det er et krav om sannsynlighetsovervekt for at valgresultatet har blitt påvirket. Prinsippet om konstitusjonell nødrett synes også å stille krav om at velgere av et visst omfang er avskåret fra å stemme.

22.5.4.2 Omvalget, utsettelsen eller forlengelsen må være nødvendig

Utvalget mener det sentrale vilkåret for å kunne utsette eller forlenge valget eller holde omvalg bør være hvorvidt utsettelsen, forlengelsen eller omvalget er nødvendig for å sikre velgerne mulighet til å stemme. At velgerne får reell adgang til å stemme, sikrer oppfyllelsen av Grunnloven § 49, som sier at folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget, og at Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg. Å sikre velgerne mulighet til å stemme er også sentralt sett opp mot Grunnloven § 2, som fastsetter at Grunnloven skal sikre demokratiet. Utvalget presiserer at et kriterium om at tiltaket må være nødvendig for å sikre velgerne mulighet til å stemme, i utgangspunktet ikke vil være oppfylt ved massive påvirkningskampanjer fra eksterne aktører, da slike kampanjer ikke berører velgernes mulighet til å stemme.

Vilkåret om nødvendighet forutsetter at det ikke er mulig med andre mindre inngripende handlingsalternativer for å sikre velgerne reell adgang til å stemme. I en krisesituasjon kan et handlingsalternativ være å holde valget på det opprinnelig fastsatte tidspunktet. Respekt for velgerviljen som har kommet til uttrykk i det opprinnelige valget, taler her for at myndighetene er tilbakeholdne med å holde omvalg.

22.5.5 Hvor lenge valget kan utsettes eller forlenges, og tidspunktet for omvalg

Spørsmålet her er om det bør fastsettes absolutte tidsfrister for hvor sent det utsatte eller forlengede valget kan holdes, og hvor sent det kan holdes omvalg.

Utvalget peker på at det utsatte eller forlengede valget i utgangspunktet bør kunne holdes så sent som det er nødvendig for å sikre velgerne reell anledning til å stemme. Hvor lenge dette er, vil avhenge av krisesituasjonen. En lengre utsettelse eller forlengelse vil imidlertid kunne føre til at noen velgere stemmer på et helt annet faktisk grunnlag enn de velgerne som allerede har stemt. Likhetshensynet taler dermed for at det utsatte eller forlengede valget ikke kan holdes etter flere måneder. Utvalget mener derfor at en utsettelse eller forlengelse utover én måned er et såpass stort inngrep i valget at dette tidsrommet bør være skranken. Dette innebærer at dersom Kongen i statsråd har fastsatt 10. september som valgdag, må det utsatte eller forlengede valgtinget holdes senest 10. oktober. Valget kan uansett kun forlenges med inntil én dag. Dersom myndighetene mener at et utsatt eller forlenget valg ikke kan gjennomføres og avsluttes innen én måned etter det opprinnelig fastsatte tidspunktet for valg, vil det være adgang til å beslutte at det skal holdes omvalg.

Når det gjelder omvalg, er det viktig å påpeke at dette bør gjennomføres så raskt som mulig. Dette er fordi valg bør holdes med jevne mellomrom av demokratiske grunner. Dette hindrer at representantene på Stortinget og i fylkestinget og kommunestyret blir sittende lenger enn det som er legitimt. Likevel vil det kunne ta noe tid for myndighetene å forberede et nytt valg. Utvalget antar valgmyndighetene vil kunne gjennomføre og avslutte et omvalg innen seks måneder, men ønsker ikke å lovfeste en absolutt frist. Utvalget har også diskutert hvorvidt selve avgjørelsen om omvalg bør fattes innen en viss frist. Utvalget mener imidlertid at det ikke er nødvendig å fastsette en streng frist for når vedtaket om omvalg må fattes. Vedtaket skal fattes med to tredjedels flertall, og den politiske situasjonen legger opp til at avgjørelsen må tas innen kort tid.

22.5.6 Hvem skal avgjøre spørsmålet om utsettelse, forlengelse eller omvalg

22.5.6.1 Stortingsvalg

I vurderingen av hvem som skal kunne vedta å utsette eller forlenge valget eller at det skal holdes omvalg, er hensynet til å sikre beslutningen legitimitet og hensynet til en rask avgjørelse framtredende. I tillegg står hensynet til å motvirke misbruk, eller mistanke om misbruk, sentralt. Utvalget har på bakgrunn av disse hensynene tatt utgangspunkt i at det går et skille mellom å utsette valget før valgtinget begynner, eller å forlenge valget før eller under valgtinget på den ene siden og å beslutte omvalg i etterkant av valgtinget på den andre siden.

Utvalget peker på at risikoen for misbruk og for at det tas utenforliggende hensyn, er størst ved en beslutning om omvalg i etterkant av valgtinget. Valgresultatet eller deler av dette vil da være kjent. Dette taler for at kun Stortinget bør kunne ta beslutningen om omvalg. Dette understøttes av at det i utgangspunktet er kun Stortinget som vil ha legitimitet til å beslutte omvalg.

For å ytterligere hindre at adgangen til å beslutte omvalg misbrukes, bør det stilles krav om at Stortinget må avgjøre spørsmålet med to tredjedels flertall. I et slikt tilfelle vil det normalt heller ikke være nødvendig av tidshensyn å legge denne kompetansen til et annet organ. Et slikt vedtak bør likevel treffes så raskt som mulig, da det ikke vil være heldig om det i lang tid hefter usikkerhet ved om det vil bli omvalg. Det vil dessuten normalt være mulig raskt å skaffe seg oversikt over hvilke konsekvenser den ekstraordinære hendelsen har hatt. Det er også et poeng at en beslutning om omvalg etter et beredskapsregelverk bør treffes før Stortinget tar stilling til om valget skal godkjennes etter Grunnloven § 64. Myndigheten til å vedta omvalg etter dette regelverket bør derfor legges til det sittende Stortinget, ikke det nyvalgte. Utvalget foreslår etter dette at det inntas i Grunnloven § 54 at Stortinget med to tredjedels flertall beslutter hvorvidt det skal holdes omvalg. Videre må det presiseres i Grunnloven at det er det utgående Stortinget som beslutter omvalg.

Når det gjelder beslutningen om å utsette eller forlenge valget, mener utvalget at det også her vil være Stortinget som har høyest legitimitet til å avgjøre dette spørsmålet. For å bygge inn garantier mot misbruk bør det også her stilles krav om at Stortinget må avgjøre spørsmålet med to tredjedels flertall.

En rask avgjørelse er nødvendig for å rekke å ta beslutningen om å utsette valget eller å forlenge valget før eller under valgtinget. Utvalget legger til grunn at det i mange ekstraordinære situasjoner vil være mulig å samle Stortinget på kort varsel. I de tilfellene der Stortinget ikke kan samles, eller der regjeringen ikke får kontakt med Stortinget, bør regjeringen få en begrenset adgang til å fatte beslutningen. Faren for misbruk er noe lavere når valgresultatet ikke er kjent. Utvalget mener likevel at regjeringen ikke bør få myndighet til å utsette eller forlenge valget i mer enn sju dager.

Å legge en viss kompetanse til regjeringen vil for øvrig være i samsvar med normalordningen i valgloven, der valgdagen fastsettes av Kongen. Ved en slik ordning gis regjeringen i praksis en adgang til å utsette eller forlenge valget i et begrenset tidsrom. Utvalget understreker at regjeringens beslutning om å utsette eller forlenge valget skjer under konstitusjonelt ansvar.

22.5.6.2 Kommunestyre- og fylkestingsvalg

Utvalget peker på at hensynet til at avgjørelsen skal ha mest mulig legitimitet, og nærhet til dem avgjørelsen får virkning for, taler for at det er kommunestyret ved kommunestyrevalg og fylkestinget ved fylkestingsvalg som har kompetanse til å utsette eller forlenge valget eller å bestemme at det skal gjennomføres omvalg. Det kan likevel være vanskelig i en krisesituasjon å samle tilstrekkelig antall personer til at kommunestyret eller fylkestinget er beslutningsdyktig. Videre vil krisehendelser oppstå sjelden og ha ulikt innhold, noe som fører til at det kan være vanskelig å holde en lik praksis i de ulike kommunene eller fylkene. I tillegg vil det i mer omfattende krisesituasjoner kunne oppstå vanskelige vurderinger av hvorvidt valget skal avlyses i kommuner hvor hendelsen ikke fysisk fant sted, men hvor hendelsen likevel kan føre til at en stor del av velgermassen ikke benytter seg av stemmeretten. Dette taler for at et organ med oversikt over hele landet fatter avgjørelsen. Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at myndigheten til å utsette eller forlenge valget eller å holde omvalg ved kommunestyre- og fylkestingsvalg legges til regjeringen. Utvalget peker på at faren for misbruk reduseres ved at regjeringens beslutning om å utsette eller forlenge valget skjer under konstitusjonelt ansvar.

22.5.7 Omfanget av et omvalg, utsettelse eller forlengelse

Utvalget mener at omfanget av en utsettelse eller forlengelse eller et omvalg bør være så lite som mulig. Utvalget viser til at valgresultatet ved et omvalg trolig ikke vil bli det samme: Noen velgere vil sannsynligvis ikke stemme på samme måte ved et omvalg, og noen av velgerne som stemte ved det ordinære valget, vil trolig ikke ha anledning til å stemme ved omvalget. I tillegg vil et omvalg være krevende for partiene så vel som for velgerne og valgmyndighetene. Utvalget viser videre til sitt forslag om at et omvalg grunnet ugyldighet kun skal gjennomføres i de kommunene hvor feilene påvirket fordelingen av stemmer til de ulike listene. Forslaget gjelder både ved stortingsvalg og ved fylkestingsvalg. På den bakgrunn foreslår utvalget at myndighetene kun kan utsette eller forlenge valget eller holde omvalg grunnet en ekstraordinær hendelse i de kommunene der dette er nødvendig for å sikre formålet, nemlig at velgerne får reell adgang til å stemme ved valget. Dette innebærer at en hendelse som kun berører én kommune, ikke bør påvirke gjennomføringen av valget i andre kommuner. Dersom krisesituasjonen derimot kan sies å ha et nasjonalt omfang, bør utsettelsen, forlengelsen eller omvalget også gjelde hele landet, ikke bare i den kommunen hvor hendelsen skjedde.

22.5.8 Hvem som fungerer i vervet inntil et omvalg er gjennomført

Dersom det skal holdes omvalg som følge av ekstraordinære hendelser, blir spørsmålet om de nyvalgte representantene til Stortinget, fylkestinget og kommunestyret skal fungere i vervet inntil omvalget er gjennomført.

Dersom et stortingsvalg er ugyldig, er det de nyvalgte representantene som fungerer i vervet inntil omvalget er gjennomført. Dette er både gjeldende rett og utvalgets forslag. Utvalget mener at det samme bør gjelde dersom det sittende Stortinget vedtar at det skal holdes omvalg på grunn av en ekstraordinær hendelse.

Også ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg mener utvalget ordningen bør være at dersom det nyvalgte fylkestinget eller kommunestyret har gjennomført sitt konstituerende møte før vedtak om omvalg er truffet, skal de nyvalgte medlemmene av fylkestinget eller kommunestyret fungere i vervet inntil omvalget er gjennomført. Dersom det konstituerende møtet ikke er holdt, foreslår utvalget at valgperioden forlenges for de sittende medlemmene av fylkestinget eller kommunestyret.

22.5.9 Øvrige tiltak for å sikre velgerne mulighet til å stemme

Utvalget peker på at valgstyrene har et ansvar for å legge til rette for at velgerne kan stemme. Utvalget mener at valgstyret i større grad bør kunne avhjelpe i tilfeller hvor velgerne ikke får stemt på grunn av en krisesituasjon. Valgstyret bør derfor kunne opprette ekstra valglokaler for en stemmekrets på valgtinget som kommer i tillegg til det ordinære valglokalet. Av hensyn til tilgjengelighet bør valgstyret ha adgang til å opprette ekstra valglokaler ikke bare ved ekstraordinære hendelser, men generelt hvor valgstyret vurderer dette som nødvendig for å sikre at velgerne får stemt. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at valgstyret kan opprette ekstra valglokaler.

23 Økonomiske og administrative konsekvenser

23.1 Innledning

Utvalget foreslår å videreføre hovedtrekkene i gjeldende valglov. Å innføre en ny lov vil imidlertid medføre økonomiske og administrative konsekvenser uavhengig av innholdet i loven. Det vil gå med tid og ressurser til opplæring og veiledning om den nye loven. Gjennomføring av valg er en krevende oppgave der det ikke er rom for feil, og det er viktig at valgmedarbeidere og kommunene har god forståelse for endringene. Den nye loven vil også kreve oppdatering av informasjons- og veiledningsmateriellet som brukes av Valgdirektoratet. I tillegg vil alle instanser som har oppgaver ved gjennomføring av valg, i en overgangsfase måtte bruke ekstra tid og ressurser på å sette seg inn i den nye loven. Dette vil gjelde i forkant av de to første valgene etter at loven blir satt i kraft, da det er en del forskjeller mellom stortingsvalg og kommunestyre- og fylkestingsvalg.

Etter hvert vil det ikke være behov for mer ressurser til disse aktivitetene enn det som generelt er nødvendig for å gjennomføre valg. Det at lovutkastet har et enklere og mer brukervennlig språk og en mer hensiktsmessig oppbygning, vil på sikt gjøre det lettere for brukerne av loven å sette seg inn i den, noe som vil medføre mindre ressursbruk på dette området.

I punktene 23.2 til 23.8 blir det redegjort nærmere for de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets lovforslag.

23.2 Stemmerett for 16-åringer ved kommunestyre- og fylkestingsvalg

Det å senke stemmerettsalderen til 16 år ved kommunestyre- og fylkestingsvalg har administrative og økonomiske konsekvenser både for kommunene, fylkeskommunene og staten. Kommunene vil måtte ta imot flere stemmer, og både kommunene og fylkeskommunene får flere stemmesedler å telle opp. For staten vil kostnadene til valgkort stige. Hvor mye vil avhenge av om det blir brukt digitale valgkort eller papirvalgkort.

23.3 Antall underskrifter på listeforslagene

Utvalget foreslår å øke kravet til antall underskrifter på listeforslag som er fra andre enn registrerte politiske partier som fikk minst 5 000 stemmer i hele landet ved forrige stortingsvalg. Forslaget innebærer at det ved stortingsvalg og fylkestingsvalg gjennomgående må samles inn flere underskrifter enn tidligere. Ved kommunestyrevalg er bildet mer nyansert. I kommuner med mindre enn 30 000 stemmeberettigede ved forrige kommunestyrevalg vil kravet til antall underskrifter reduseres, men det vil øke i kommuner med mer enn 30 000 stemmeberettigede.

For distriktsvalgstyrene og fylkesvalgstyrene vil forslaget innebære at kontrollen av listeforslagene blir mer omfattende. I og med at de fleste kommunene har mindre enn 30 000 stemmeberettigede, vil omfanget av kontrollene for valgstyret bli noe redusert, selv om det vil øke i de største kommunene.

Utvalget foreslår imidlertid at det skal være mulig å samle inn underskriftene på listeforslagene elektronisk. Dette vil i praksis kreve at staten utvikler et elektronisk system for innsamling av underskriftene, som blant annet legger til rette for å bekrefte identiteten til forslagsstillerne. Elektronisk innleverte listeforslag vil innebære en vesentlig forenkling for kommunene og muliggjør effektivisering av det som i dag er en svært arbeidskrevende prosess. Det vil være naturlig å koble en slik løsning til EVA, og det vil dermed bli begrenset med økte driftskostnader. Selve utviklingen av løsningen vil uansett kreve både økonomiske og administrative ressurser.

23.4 Opptelling av stemmer

Etter gjeldende rett telles stemmesedlene to ganger ved kommunestyrevalg og tre ganger ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Utvalget foreslår at stemmesedlene skal telles opp to ganger ved alle valg. Dette innebærer at kommunene heretter skal telle opp stemmesedlene kun én gang ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Samtidig stilles det noe strengere krav til opptellingen, som kretsvis opptelling, tydeligere ansvarsdeling og krav om at tellingen gjøres på to uavhengige måter. For å sikre to uavhengige tellinger skal kommunene opprette et sentralt stemmestyre. Selv om dette innebærer at kommunene må ha et organ til, vil de administrative konsekvensene være minimale. Oppgavene til det sentrale stemmestyret gjøres også i dag, og det er ikke krav om at det sentrale stemmestyret selv skal gjennomføre tellingene.

Samlet sett vil derfor forslaget føre til moderate økonomiske og administrative besparelser for kommunene hovedsakelig knyttet til stortingsvalg og fylkestingsvalg.

23.5 Klagesystemet

Utvalget foreslår flere endringer i klagesystemet som har både økonomiske og administrative konsekvenser. Disse endringene har først og fremst konsekvenser for staten, ved domstolene, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Stortingets administrasjon.

Det skal fortsatt oppnevnes et riksvalgstyre, men det foreslås endringer både i oppnevningen og sammensetningen av riksvalgstyret og dets oppgaver.

Riksvalgstyret skal etter forslaget være et uavhengig klageorgan, hvor flertallet av medlemmene skal være dommere for å sikre en uavhengig klagebehandling. Riksvalgstyret skal behandle klager på forberedelsen og gjennomføringen av stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg, og ikke som i dag hvor det bare behandler klager ved stortingsvalg. Utvalget foreslår også å utvide adgangen til å klage på forberedelsen og gjennomføringen av valget noe.

I tillegg foreslår utvalget at det skal være adgang til å klage på Stortingets, fylkestingets og kommunestyrets vedtak om hvorvidt valget er gyldig. Ved stortingsvalg skal klagen behandles av Høyesterett. Ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg skal klagen behandles av riksvalgstyret.

Utvalgets forslag innebærer at det vil gå med mer ressurser til å drifte riksvalgstyret, både på grunn av hvordan det er sammensatt, men også fordi riksvalgstyret skal behandle flere typer klager. Det vil være nødvendig å kjøpe fri medlemmene av riksvalgstyret fra sitt ordinære arbeid i kortere eller lengre perioder rundt valget. Av hensyn til saksbehandlingen i de domstolene som avgir dommere til riksvalgstyret, bør disse domstolene tilføyes ressurser som gjør at de kan erstatte de dommerne som oppnevnes til riksvalgstyret. Dette bør gjøres for at sakene for domstolene ikke skal forsinkes.

Det foreslås at sekretariatet for riksvalgstyret skal legges til Stortingets administrasjon. Dette vil innebære en ny oppgave for Stortingets administrasjon og vil kreve både administrative og økonomiske ressurser. Oppgavene i sekretariatet vil variere gjennom året, men fra listeforslagene skal godkjennes i juni til valget er endelig godkjent, må det påregnes en betydelig innsats. Det må også tas høyde for at det vil kunne komme flere klager på valget i årene framover. Dette er en trend internasjonalt, og et synlig riksvalgstyre og klare klageregler kan også bidra til at det blir flere klager.

At det skal kunne klages på Stortingets vedtak om hvorvidt valget er gyldig, vil kunne føre til at Høyesterett hvert fjerde år må behandle slike klager. Forslaget må likevel antas å ha små økonomiske og administrative konsekvenser for Høyesterett.

Videre vil departementet spare noe på ikke å behandle klager ved kommunestyre- og fylkestingsvalg og å ikke være sekretariat for riksvalgstyret ved stortingsvalg. Denne oppgaven er imidlertid tett knyttet til departementets øvrige arbeid på valgområdet, slik at innsparingen vil være forholdsvis ubetydelig.

23.6 Beredskapshjemmel

Utvalget forslår at valgtinget skal kunne utsettes eller forlenges dersom det har skjedd noe ekstraordinært som er egnet til å hindre en vesentlig del av velgerne fra å stemme. Tilsvarende kan det bestemmes at det skal holdes omvalg hvis det har skjedd noe ekstraordinært som har hindret en vesentlig del av velgerne fra å stemme.

Det å utsette eller forlenge valgtinget eller å holde omvalg vil kunne ha betydelige økonomiske så vel som administrative konsekvenser. Valgmyndighetene må skaffe både personell og valglokaler til å gjennomføre det nye valgtinget. Det vil ved et omvalg dessuten kunne være nødvendig å skaffe mer valgmateriell, blant annet konvolutter og stemmesedler.

Det må kunne legges til grunn at det sjelden vil være aktuelt å benytte beredskapshjemmelen. I tillegg vil det nok allerede i dag være mulig å utsette eller forlenge valgtinget eller å holde omvalg med hjemmel i konstitusjonell nødrett (stortingsvalg) eller alminnelig nødrett (kommunestyre- og fylkestingsvalg). Disse forholdene tilsier at forslagene om å lovfeste en beredskapshjemmel for ekstraordinære hendelser vil ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser.

23.7 Endringer i valgordningen

Endringer i valgordningen vil føre til behov for å endre EVA. Dette vil ha administrative og økonomiske konsekvenser. Samtidig vil direktoratet uansett måtte gjøre tilpasninger i EVA grunnet regionreformen og valget i 2021. Det må likevel antas at de endringene som foreslås, kanskje særlig knyttet til innføring av en ny personvalgordning ved stortingvalg, vil føre til utviklingsbehov.

23.8 Forsendelse av forhåndsstemmer

Utvalget peker på at det ser ut til å være behov for å fortsette å inngå særavtaler for å sikre at forhåndsstemmene kommer tidsnok fram. Utvalget tar også høyde for at omfanget av hvor mange stemmer som må sendes på en slik måte, øker. Kostnadene til slike avtaler vil kunne øke i årene framover.