Del 1
Introduksjon

1 Sammendrag

1.1 Innledning

Trygg og enkel bolighandel er viktig for forbrukerne. For de aller fleste vil boligkjøpet være den største økonomiske transaksjonen og investeringen de fortar gjennom livet. Hvert år blir i størrelsesorden én av tjue boliger omsatt i markedet, og i 2020 var gjennomsnittlig kjøpesum for en bolig rundt fire millioner kroner. Boligtransaksjonene flytter årlig verdier for rundt 500 mrd. kroner mellom selgere og kjøpere. En stor del av kjøpene er delvis finansiert med lån med pant i boligen. Boligomsetningen kan derfor få betydelige konsekvenser både for den enkelte husholdning og for økonomien som helhet. De aller fleste boliger og fritidseiendommer som omsettes i fritt salg – det vil si utenom arv, gave, skifte mv. – blir formidlet gjennom eiendomsmegler. I tillegg kommer formidling ved salg av næringseiendom og utleie av eiendom.

Eiendomsmeglingsloven skal legge til rette for at eiendomshandel ved bruk av eiendomsmegler skjer på en sikker, ordnet og effektiv måte. Loven krever at eiendomsmegleren yter profesjonell og upartisk assistanse, sørger for sikkerhet i handelen for både selger og kjøper, og samtidig legger til rette for effektivitet i formidlingen. Derfor er det krav om tillatelse for å drive eiendomsmegling. Finanstilsynet utøver tilsyn med eiendomsmeglingsvirksomhet.

Forbrukerne skal være sikret en trygg handel der begge parter får korrekt og dekkende informasjon om boligens beliggenhet, egenskaper, kvalitet, markedspris mv. Eiendomsmegleren har plikt til å innhente, kontrollere og formidle alle relevante opplysninger om boligen. Eiendomsmeglingstjenestene er en betydelig kostnad ved bolighandelen, og derfor er det viktig med virksom konkurranse mellom eiendomsmeglingsforetakene. Det krever at forbrukeren har fritt valg av eiendomsmegler, som forutsetter at vilkårene ikke er knyttet til kjøp av andre tjenester, eller at valget av eiendomsmegler påvirker tilbud av en annen tjeneste.

Det er mulig å selge sin egen bolig uten å bruke eiendomsmegler, men svært få velger å gjøre salget på egenhånd. Boligsalg er komplisert og gjelder store verdier for den enkelte. Ved å ta hånd om salget selv får boligselgeren alene ansvaret for mulige feil i salgsprosessen, og kan ikke overlate markedsføring, salgsoppgave, budrunde, kontraktsinngåelse mv. til eiendomsmegleren. De siste årene har det blitt lansert ulike tjenester som retter seg mot boligselgere som selv utfører én eller flere av oppgavene som eiendomsmegler ellers tar seg av. Tilbudet av nye tjenester reiser spørsmål om rekkevidden av eiendomsmeglingsloven og forbrukervern for selvhjelpstjenester.

Stortinget har de siste årene vedtatt flere anmodninger om tiltak for å styrke forbrukernes rettigheter i handel med bolig. I sin politiske plattform varslet partiene i Regjeringen Solberg en gjennomgang av eiendomsmeglingsloven med sikte på forenklinger og trygghet for forbrukerne. På denne bakgrunn nedsatte regjeringen et utvalg for å evaluere eiendomsmeglingsloven og foreslå en fremtidsrettet regulering (Eiendomsmeglingsutvalget). Utvalget ble oppnevnt 11. oktober 2019. Det var bredt sammensatt med medlemmer fra akademia, eiendomsmeglingsbransjen, teknologimiljø, forbrukerorganisasjoner og tilsynsmyndigheter.

Mandatet for utredningen var omfattende. Dagens lov om eiendomsmegling er fra 2007, og har ikke tidligere vært gjenstand for en helhetlig evaluering eller revisjon. Utredningen skulle gi en samlet gjennomgang av erfaringer med gjeldende eiendomsmeglingslov og -forskrift. Evalueringen var ment å være et grunnlag for utvalgets vurdering av og forslag til ny eller endret lovregulering og eventuelt andre tiltak. Mandatet gav også anledning til å vurdere om det er behov for endringer i andre lover eller forskrifter som er av betydning for meglingsfunksjonen ved eiendomsomsetning. Utvalget leverte sin innstilling 4. juni 2021.

1.2 Evaluering av eiendomsmeglingsloven

Evaluering av gjeldende eiendomsmeglingslov og -forskrift er sentralt i mandatet. Utvalget har gjennomgående vurdert om gjeldende rett bør videreføres eller om det er grunner til å gjøre endringer eller foreslå andre tiltak. Slik sett fremstår hele utredningen som en evaluering av eiendomsmeglingsloven. En stor del av drøftingen bygger på erfaringer og inntrykk fra myndighetene og bransjen av kvalitativ art. I noen spørsmål har det imidlertid vært mulig å støtte seg på observasjoner av mer systematisk og metodisk karakter, spesielt i analysen av forbrukervern, budgivning og utvikling av eiendomsmeglingsnæringen. Fra analysen av disse temaene har utvalget trukket ut data som summerer vesentlige resultater og utvikling av eiendomsmegling over tid.

Dagens lov om eiendomsmegling ble vedtatt i 2007, og trådte i kraft 1. januar 2008. Med 2007-loven ble det innført krav om at det skal utpekes en bestemt person som er ansvarlig for det enkelte oppdrag (ansvarlig megler), samtidig som det ble innført kvalifikasjonskrav til flere av de ansatte i eiendomsmeglingsforetaket. Det er en utbredt oppfatning, som utvalget stiller seg bak, at de skjerpede kvalifikasjonskravene var den viktigste endringen med 2007-loven. Et hovedspørsmål for evalueringen er derfor hvordan kvalifikasjonskravene har fungert, og om det er mulig å påvise forskjeller mellom en førsituasjon med lavere krav og en nåsituasjon med høyere krav til utdannings- og kompetansenivå.

Eiendomsmeglingsloven 1989 hadde ingen bestemmelser om ansvarlig megler. Det var krav om å ha faglig leder i eiendomsmeglingsforetaket og kvalifikasjonskrav for å være faglig leder, men ellers ingen lovfestede kvalifikasjonskrav for å utføre oppgaver på et eiendomsmeglingsoppdrag. Faglig leder var imidlertid ansvarlig for at de øvrige ansatte i foretaket hadde den nødvendige utdanning og praksis til å løse oppgavene de ble tildelt. Kvalifikasjonskrav til ansvarlig megler, eiendomsmeglerfullmektig og medhjelper til ansvarlig megler, ble innført med vedtagelsen av 2007-loven, med ikrafttredelse fra 1. januar 2011. Samtidig ble det innført en overgangsordning, som har gjort det mulig for erfarne eiendomsmeglere å fortsette uten å måtte ta hele utdanningen etter de nye kravene, dersom de avla en mindre omfattende overgangseksamen.

Konsekvenser av endringene i eiendomsmeglingsloven må måles mot lovens formål om «å legge til rette for at omsetning av fast eiendom ved bruk av mellommann skjer på en sikker, ordnet og effektiv måte», jf. § 1-1. Loven omfatter all eiendomsmegling, men kan i stor grad fravikes utenfor forbrukerforhold og i næringsmeglingsoppdrag. Bestemmelsene er først og fremst utformet for å beskytte forbrukeren, og det kommer klart frem i forarbeidene til loven at et hovedformål er å sikre forbrukernes interesser i eiendomshandelen. Følgelig er det rimelig å vurdere eiendomsmeglingsloven opp mot konsekvenser for forbrukerne, og utvalget har ikke nærmere vurdert hvordan loven fungerer for næringsmegling. Figur 1.1 viser utviklingen siden 2007 for indikatorer som utvalget mener kan si noe om konsekvenser av eiendomsmeglingsloven: kundetilfredshet, klagefrekvens og pris på eiendomsmeglingstjenester.

Kilde: Eiendomsmeglingsutvalget (basert på data fra Barcode Intelligence, Reklamasjonsnemnda for eiendomsmeglingstjenester, Finanstilsynet og Statistisk sentralbyrå).

Med «sikker» og «ordnet» viser lovens formål til gjennomføringen av oppdraget og resultatet av eiendomsmeglingen. Loven skal legge til rette for at handelen gjennomføres på en måte som begge parter er fornøyd med, og uten at det blir konflikt om eiendomsmeglerens bistand eller opptreden. Kundetilfredshet kan være en indikator på om forbrukerne er fornøyde med eiendomsmeglingsforetaket. Indeksen i figuren er basert på Norsk Kundebarometer, slik at verdien i 2007 er satt til 100. Kundetilfredsheten med eiendomsmeglingsforetak økte gradvis frem til 2014, og flatet deretter ut. Hovedbildet er gradvis høyere score i perioden med innfasing av de nye kvalifikasjonskravene, deretter vedvarende, relativt høy kundetilfredshet. Undersøkelsen måler bare selgertilfredshet, og spør ikke om hvordan boligkjøperne har oppfattet eiendomsmeglingsforetaket. Dessuten har eiendomsmegling i spørreundersøkelsen omfattet bare de tre til fire største selskapene eller kjedene hvert år, og har derfor ikke vært representativ for hele bransjen. Fra 2021 utvides undersøkelsen til flere selskaper.

Forbrukere som mener eiendomsmegleren har gjort feil eller har forsømt seg, og ikke får avklart spørsmålet direkte med eiendomsmeglingsforetaket, kan ta saken videre til Reklamasjonsnemnda for eiendomsmeglingstjenester. Utviklingen i klagesaker kan dermed være en indikator på konfliktnivået i eiendomsmegling. Reklamasjonsnemnda ble opprettet 1. januar 2005, og har følgelig vært i virksomhet over hele perioden 2007-loven har vært i kraft. Klagene på eiendomsmegler kommer fra både kjøpere og selgere, men med en klar overvekt av klager fra kjøpere. Slik sett kan klagesaker oppfattes som en indikator mer for hvordan boligkjøperne oppfatter eiendomsmegleren, mens kundetilfredshet mer gir mer uttrykk for selgersiden. Figuren viser utviklingen i klagefrekvensen, det vil si antall klagesaker som andel av formidlingene (året før). Klagefrekvensen er omregnet til en indeks på klagereduksjon med nivået i 2007 satt lik 100. Lavere klagefrekvens gir et lavere indekstall, slik at reduksjon er en positiv utvikling. Frem til 2013 gikk klagefrekvensen markant ned, noe som kan indikere en positiv virkning av de nye kvalifikasjonskravene, både før de var iverksatt og i årene rett etter. Denne observasjonen kan samsvare med at flere tok eiendomsmeglerutdanning eller overgangseksamen i påvente av at de nye kravene ville tre i kraft. Fra 2017 har det imidlertid vært en økning i klagefrekvensen (høyere indekstall), og i 2019 og 2020 kom det markant flere klager enn årene før. Utviklingen de siste årene kan indikere en viss økning av konfliktnivået – om enn fra et svært lavt nivå. Spesielle forhold de to siste årene kan imidlertid ha bidratt til at flere tvister bringes inn for Reklamasjonsnemnda for eiendomsmeglingstjenester. Følgelig er det for tidlig å trekke konklusjoner om trenden kan ha snudd i uønsket retning.

Omsetningen av eiendommer gjennom eiendomsmegler skal skje på en effektiv måte. I det ligger også et forbrukervern, men en annen side av forbrukervernet enn i at omsetningen skal være sikker og ordnet. Som nevnt, peker sikker og ordnet i retning av kvalitet i gjennomføringen, mens effektiv må forstås som at eiendomsmeglingen skal være kostnadseffektiv. Det ligger også et forbrukervern og samfunnshensyn i å holde kostnadene nede i produksjonen av eiendomsmeglingstjenester. Mulige indikatorer på effektivitet kan være pris på eiendomsmeglingstjenester (meglervederlag) eller produktivitet. Figuren viser utviklingen i meglervederlag per formidling. Prisen er målt som gjennomsnittlig andel av salgssummen (provisjonssats), der prosentsatsen i 2007 er satt lik 100. For forbrukeren og samfunnet er det fordelaktig med lavere pris til en gitt kvalitet på tjenestene, slik at redusert indekstall beskriver en ønsket utvikling. Under finanskrisen var det et stort fall i boligprisene (nevneren), som bidro til at provisjonssatsen gikk opp. I etterkant har boligprisene økt, mens gjennomsnittsprisen per formidling har vært relativt stabil, slik at provisjonssatsen har blitt gradvis redusert. I 2020 økte imidlertid gjennomsnittsprisen som andel av salgssummen.

Produktiviteten i eiendomsmegling, målt som boligformidlinger per årsverk, falt markant under finanskrisen, men tok seg relativt raskt opp i etterkant. Vurdert med denne indikatoren, kom produktiviteten ikke helt tilbake til nivået før krisen, og har deretter ligget temmelig stabilt på et noe lavere nivå frem til 2019. Produktivitetsgevinster i form av økt kvalitet kommer imidlertid ikke frem med indikatoren formidlinger per årsverk. Med økt utdannings- og kompetansenivå i næringen og introduksjon av ny teknologi, kan det forventes en produktivtetsgevinst, men dette kom ikke frem i målbare størrelser før 2020, da både produktiviteten og provisjonssatsen gikk opp. Siden mange forhold var spesielle, bør det ikke legges for stor vekt på utviklingen i dette året isolert sett. På grunn av koronasituasjonen måtte eiendomsmeglerne raskt gjøre endringer i salgsprosessen, etterfulgt av et kraftig oppsving i eiendomsomsetningen. Det er for tidlig å si om produktivitetsveksten som fremkom i 2020 kan være et resultat av investeringene i kompetanse og ny teknologi gjennom flere år, eller om det var markedsforholdene dette ene året som gav så vidt store utslag på indikatorene.

1.3 Utvalgets hovedforslag og anbefalinger

I hovedtrekk mener utvalget at eiendomsmeglingsloven 2007 med forskrift og senere endringer har fungert på en god måte. Utvalget ser derfor ikke behov for store endringer i gjeldende lov, og understreker betydningen av at sentrale bestemmelser videreføres. Blant annet utvikling av ny teknologi, endringer i boligmarkedet og befolkningens preferanser vil imidlertid påvirke grunnlaget og behovet for regulering av eiendomsmegling og hvordan reguleringen bør utformes. Reguleringen bør derfor være fremtidsrettet og tilstrekkelig fleksibel til å kunne tilpasses endringer i tilbud og etterspørsel av formidling knyttet til boligomsetning.

Stortingets anmodning om å sikre boligkjøpernes behov for mer tid i bolighandelen, står sentralt i utvalgets mandat. Som en direkte oppfølging, foreslår utvalget en hjemmel i eiendomsmeglingsloven til å fastsette minste akseptfrist i forskrift, og anbefaler at fristen settes til 30 minutter. Samtidig legger utvalget vekt på at gjeldende bestemmelser som er ment å gi partene bedre tid frem til budrunden starter, videreføres. Det innebærer spesielt at eiendomsmegler fortsatt ikke kan formidle bud med kortere akseptfrist enn kl. 12 første virkedag etter siste annonserte visning (formidlingsforbudet).

Utvalget var spesielt bedt om å ta stilling til om reglene om budgivning bør endres, og eventuelt foreslå slike endringer. I de aller fleste bolighandler legger eiendomsmegleren opp til å gjennomføre salget ved å invitere til en budrunde med åpen, stigende budgivning. Det er en salgsform som sikrer at alle interessenter kan delta på like vilkår, fordi den enkelte budgiver får løpende informasjon om andre bud og har mulighet til å justere egen budgivning ut fra dette. Det kan likevel være tilfeller der det ikke ligger til rette for åpen, stigende budgivning, og utvalget ser ikke behov for å lovregulere salgsformen.

Når boliger har vært lagt ut for salg med annonsert fellesvisning og mulighet til å gi bud, er det uheldig om det likevel ikke gjennomføres en åpen budkonkurranse. Interessenter som avtaler salg direkte med kjøper (kupping) eller legger inn bud med forbehold om at budet eller betingelser ikke skal formidles til andre budgivere (hemmelig bud), vil kunne sikre seg boligen på bekostning av andre potensielle kjøpere. Ikke bare kan det være andre som hadde vært villige til å by høyere hvis de hadde fått anledning, men slik kjøperadferd kan lede til oppfatninger om at salget ikke har gått riktig for seg, slik at flere ønsker å finne fremgangsmåter for å unngå budkonkurranser. Utvalget foreslår en ny bestemmelse i eiendomsmeglingsloven om at eiendomsmegler ikke kan formidle hemmelig bud. For å motvirke kupping, mener utvalget det er ønskelig med sterkere virkemidler enn i dag. I første omgang foreslår utvalget at omfanget av kupping kartlegges ved at eiendomsmeglingsfortakene melder dette inn i sin halvårlige rapportering til Finanstilsynet. Et flertall av utvalgsmedlemmene mener det bør vurderes endringer i avhendingslova som kan motvirke direktesalg som går utenom et avtalt eiendomsmeglingsoppdrag, men vil ikke utelukke andre løsninger som kan ha en dempende effekt på omfanget av kupping. Det er ulike syn på tidsperspektivet for en eventuell vurdering, og et mindretall har i utgangspunktet betenkeligheter ved å gripe inn i avtalefriheten. Samtidig understreker utvalget at eiendomsmegleren allerede har en plikt til å oppfordre selgeren til ikke å ta imot bud direkte fra budgivere, men henvise den potensielle «kupperen» til eiendomsmegleren. Utvalget foreslår at sentrale bestemmelser om budgivningen flyttes fra forskriften til loven, som vil løfte frem blant annet denne plikten.

Eiendomsmegling omfatter forskjellige typer av formidling – både salg og utleie, som kan gjelde enten boliger eller næringseiendom. Risiko og behov for kvalifikasjoner er forskjellig for de ulike typene av formidling. I dag er det samme konsesjonskrav for alle typer eiendomsmegling. Imidlertid er det adgang til å fravike enkeltbestemmelser i loven og forskriften som regulerer utøvelse av eiendomsmeglingsvirksomheten i næringsmegling, utleiemegling og utenlandsmegling. Blant annet kan kvalifikasjonskravet for ansvarlig megler fravikes i næringsmeglingsoppdrag. Utvalget foreslår at det også åpnes for differensierte konsesjonskrav avhengig av hvilken type eiendomsmeglingsvirksomhet det enkelte foretak skal drive. Et flertall i utvalget mener det bør ordnes ved å innføre flere konsesjonstyper, der det stilles mindre omfattende konsesjonskrav til foretak som bare skal utøve næringsmegling eller utleiemegling, enn øvrig eiendomsmegling.

Forbrukervernet i bolighandler er omfattende, med vel etablerte ordninger, som utvalget mener bør videreføres. Ettersom en vesentlig del av bestemmelsene i eiendomsmeglingsloven er motivert ut fra hensyn til å beskytte forbrukeren, er det få regler som kan fjernes eller gjøres mer lempelige uten at det svekker forbrukervernet. Blant annet ønsker utvalget å videreføre forbudet mot progressivt vederlag, det vil si at provisjonssatsen ikke kan øke med økt salgssum. Utvalget mener likevel at det kan og bør gjøres forbedringer. Endringene i avhendingslova som skal gi insentiver til økt bruk av tilstandsrapporter og utdannings- og kompetansekrav til de som skal utarbeide rapportene, bør iverksettes så snart som mulig. I tillegg foreslår utvalget tiltak som styrker forbrukervernet etter eiendomsmeglingsloven, blant annet at all eiendomsmegling skal skje gjennom foretak med tillatelse, at fagansvarlig må gjennomgå et ekstra kurs, og at det innføres egnethetsvurdering av flere yrkesgrupper enn i dag. Det innebærer blant annet at advokatenes rett til å drive eiendomsmegling i kraft av advokatbevillingen, oppheves. Utvalgets forslag knyttet til budgivningen vil også bidra til å styrke forbrukervernet.

Etter mandatet er utvalget også bedt å vurdere om lovgivningen bør utvides til å regulere bruk av nye løsninger og sikre likebehandling av ulike typer aktører som tilrettelegger for eiendomsomsetning. Selvhjelpstjenester retter seg mot forbrukere som ønsker å selge boligen uten involvering av eiendomsmegler, og utvalget mener det ville være uheldig å utvide reguleringen av eiendomsmegling til slike tjenester. Det betyr ikke at enhver tjeneste som definerer seg selv som «selvhjelpstjeneste», automatisk faller utenfor eiendomsmeglingsloven. Utvalget har derimot definert ulike vurderingsmomenter som bør inngå i en konkret helhetsvurdering av om tjenesten er å anse som eiendomsmegling. Det er forskjellige syn i utvalget på hvordan kunstig intelligens og maskinlæring skal forstås ut fra kriteriene. I tillegg er det et mindretall av utvalgsmedlemmene som mener at tilbydere av selvhjelpstjenester bør reguleres særskilt enten i samme lov som eiendomsmegling eller i en egen lov.

1.4 Boligmarkedet

Kapittel 4 gir en oversikt over utviklingen i boligmarkedet. For å se det norske boligmarkedet i en bredere sammenheng, er det også noen figurer som viser situasjonen eller utviklingen i flere land. Omsetningen av eiendommer og andeler i borettslag har vokst fra omtrent 180 000 i 2000 til over 250 000 omsetninger i 2020. Bolig- og fritidseiendommer står for hele veksten over perioden.

De fleste husholdninger i Norge eier egen bolig. Det henger blant annet sammen med boligpolitikken som ble satt i gang etter andre verdenskrig, inntektsutviklingen og skattepolitikken. Andelen som eier egen bolig, fremstår som høy når vi sammenligner med andre land i den nordlige delen av Europa, mens det for et større utvalg fremkommer flere land med høy andel boligeiere, hvorav enkelte ligger over Norge.

Boligprisene har steget kraftig over mange år og er på et høyt nivå sammenlignet med husholdningenes inntekter. Prisveksten har vært drevet blant annet av at boligbyggingen ikke har holdt følge med befolkningsveksten, relativt høy inntekstvekst og lavt rentenivå. Bankenes utlånspraksis har vært regulert med sikte på å bidra til en bærekraftig utvikling i boliglånsmarkedet, fra 2015 med boliglånsforskriften, som nå inngår i utlånsforskriften. Sterk vekst i boligprisene har ført til høy gjeld i norske husholdninger. Samtidig er husholdningenes høye gjeldsgrad en sårbarhet for norsk økonomi.

Utviklingen i boligmarkedet er viktig for eiendomsmegling som næring. Megling av bolig- og fritidseiendommer står for rundt 85 prosent av omsetningen fra eiendomsmeglingstjenester. Grunnlaget for vekst i næringen har ligget i det økte antallet boligomsetninger, og ikke i høyere pris på boligene som omsettes. Store svingninger i boligmarkedet er uheldig for både eiendomsmeglerne og den alminnelige forbruker. En mer stabil utvikling av boligomsetningen bidrar både til forbrukervern og en sunn utvikling av næringen.

1.5 Økonomisk teori

Økonomisk teori som kan være relevant for analyser av eiendomsmegling, er kort beskrevet i kapittel 5. Anvendelse av teorien kommer i det etterfølgende kapitlet om bolighandel og budgivning.

Studier av eiendomsmegling har ikke hatt en bred plass i økonomisk forskning og modellutvikling, verken i Norge eller andre land. Det kan skyldes flere forhold, blant annet at det i økonomisk analyse har vært vanlig å se på tilbud og etterspørsel som bestemt av selgere og kjøpere som finner hverandre uten en tredjepart, og at datagrunnlaget for kvantitativ analyse av boligtransaksjoner er mangelfullt i mange land. Boliger er svært forskjellige og varierer etter en rekke ulike egenskaper, samtidig som det er et stort spenn i forbrukernes preferanser for egenskaper ved boligen. Derfor avviker boligmarkeder på mange måter fra forutsetninger for perfekt konkurranse.

Av særlig relevans for studier av eiendomsmegling er økonomisk teori om og analyser av hvordan transaksjonskostnader påvirker boligmarkedene. Betydningen av transaksjonen følger av at det til enhver tid er en relativt liten del av boligmassen som ligger ute for salg, og at forbrukerne har ufullstendig informasjon når de skal bytte bolig eller etablere seg i boligmarkedet. Økonomiske modeller med søkekostnader viser at forhold ved salgsprosessen kan påvirke markedsprisen på boliger. Et annet resultat er at husholdningene på egenhånd søker mindre enn det som er optimalt for samfunnet.

Markedssvikt kan begrunne inngrep fra myndighetene i form av regulering eller økonomiske virkemidler. Vanlige årsaker til markedssvikt er fravær av markeder for enkelte goder (typisk miljø og helse), aktører som kan utnytte markedsmakt og informasjonsskjevheter mellom aktørene. Herav er det særlig informasjonsskjevheter som kan begrunne regulering gjennom eiendomsmeglingsloven. I et marked med produkter av varierende kvalitet som kjøperne ikke kjenner (fullt ut), slik det typisk er for brukte boliger, er det samfunnsøkonomiske problemet med informasjonsskjevhet at kvalitetsprodukter kan bli presset ut av markedet. En løsning for selgerne er å knytte vilkår til handelen som gir kjøperen signaler om at produktet holder høy kvalitet. Eiendomsmeglingsloven kan forstås som en form for ex ante signalisering av eiendomsmegleren. Med bruk av eiendomsmegler binder selgeren seg til at all relevant informasjon om boligen kommer frem, mot trygghet for at en bolig av høy kvalitet vil bli solgt til en god pris.

Fra auksjonsteori, som er et etablert og omfattende felt innenfor økonomifaget, er det mulig å hente mange resultater som er direkte relevante for boligsalg og regler for budrunder. Det er vanlig å selge brukte boliger gjennom en budrunde med åpen, stigende budgivning. Salgsformen har likhetstrekk med engelsk auksjon, men det er også noen avvik, blant annet ved at det kan legges inn hemmelig bud, og at selgeren ikke er forpliktet til å akseptere det høyeste budet. I en engelsk auksjon får budgiverne løpende informasjon om alle andre bud. Når ingen andre byr høyere står det igjen én vinner, som får kjøpe auksjonsobjektet. Risikoaversjon vil ikke påvirke resultatet i en engelsk auksjon, mens i en lukket auksjon vil tilslagsprisen bli høyere enn med risikonøytrale budgivere. Med engelsk auksjon får budgivere informasjon om andres verdsetting under budrunden, slik at vinnende bud gis basert på et bedre informasjonsgrunnlag enn i en lukket budrunde. Dette trekker i retning av at engelsk auksjon er å foretrekke dersom budgiverne lar seg påvirke av andre bud, som særlig kan være tilfelle i et opphetet marked der flere kjøper bolig i den hensikt å kunne selge videre.

Mange trekk ved regulering av og praksis for eiendomsmegling i Norge kan forstås ved og finner støtte i økonomisk teori. En åpen auksjon med stigende bud, slik de fleste boligsalg gjennomføres, har solid støtte i økonomisk teori som en effektiv metode for å gjennomføre transaksjoner under ufullkommen konkurranse. Det kan imidlertid være grunn til å se nærmere på avvik fra en engelsk auksjon slik boligsalg i dag gjennomføres, for eksempel at budrunden kan bli avlyst på grunn av at kjøperen avtaler salget direkte med selgeren (kupping), eller at deltagerne, dersom budrunden avholdes, ikke er garantert å få fullstendig og løpende informasjon om andre bud.

Boligmarkedet og teknologi for transaksjoner har endret seg betydelig over de siste tiårene. For å forstå endringene og hva de innebærer for regulering av eiendomsmegling, er det nødvendig med analyse basert på blant annet økonomisk teori. Det er også viktig å forstå hvordan reguleringene kan påvirke transaksjoner, som igjen kan ha virkninger inn i boligmarkedet og for finansiell stabilitet. Selv om det er mange likhetstrekk, skiller reguleringen i Norge seg på viktige områder fra andre land. Utvalget mener det er et stort behov for å analysere regulering av eiendomsmegling og transaksjoner innenfor boligøkonomi og reguleringsøkonomi.

1.6 Bolighandel og budgivning

Tema for kapittel 6 er den delen av salgsprosessen som kobler selger og kjøper av en bolig. Kapitlet bygger for en stor del på en analyse av norske buddata, som ble gjennomført av Samfunnsøkonomisk analyse. Det er også trukket inn informasjon om boligsalg i andre land, blant annet basert på en analyse av Oslo Economics. Begge analysene inngår som digitalt vedlegg til utredningen.

Regelverket gir i dag et betydelig handlingsrom for hvordan eiendomsmegleren legger opp salgsprosessen og budgivningen. Selv om de fleste boligsalg gjennom eiendomsmegler i dag skjer gjennom åpen, stigende budgivning, mener utvalget det ikke er behov for å lovfeste denne salgsformen. Eiendomsmegleren bør fortsatt stå fritt til å avtale salgsformen med selger. Et unntak, der loven griper direkte inn i gjennomføringen, er det såkalte formidlingsforbudet, som sier at eiendomsmegleren ikke kan formidle bud med kortere akseptfrist enn til kl. 12 første virkedag etter siste annonserte visning. Formidlingsforbudet ble innført for å gi partene bedre tid frem til budrunden starter, men det er fortsatt en utbredt oppfatning om at partene får for dårlig tid i selve budrunden. Selv om analysen på buddata ikke gir et entydig resultat om budgiverne trenger mer tid eller ikke, har utvalget vurdert det som sannsynlig at en regelbestemt akseptfrist kan bidra til mer tid i budrundene og mer ensartet praksis mellom eiendomsmeglere. På dette grunnlaget foreslår utvalget en hjemmel i eiendomsmeglingsloven til å fastsette minste akseptfrist, og anbefaler at fristen settes til 30 minutter.

I noen boligsalg som er annonsert gjennom eiendomsmegler, forekommer det at interessenter forsøker å omgå en åpen budrunde ved å enten avtale salget direkte med selgeren eller gi bud med forbehold om at det ikke skal formidles til andre budgivere. Dersom selgeren aksepterer et kuppbud, medfører det at det ikke vil bli avholdt budrunder, som kunne ha vist den faktiske markedsverdien av boligen. Hemmelig bud vil derimot ikke hindre at budrundene gjennomføres, men det vil være ett eller flere bud som er gitt med forbehold om at budet ikke formidles til andre budgivere.

Kupping kan ha en samfunnsøkonomisk kostnad både ved at andre interessenter ikke får delta i budkonkurransen, og at de pådrar seg unødvendige søkekostnader med å reise til en avlyst visning, forberede et mulig kjøp mv. Forekomst av kupping er likevel ikke entydig negativt. Dersom kupperen er den som har høyest verdsetting, vil andre som uansett ikke hadde vunnet budrunden, spare søkekostnader. Det kan også tenkes å ligge et forsikringselement for begge parter i kupping. Utvalget har ikke grunnlag for å anslå hvor mange av de kuppede boligene som omsettes til riktig kjøper i den forstand at kupperen har høyest verdsetting. Kupping tidlig i prosessen innebærer at i hvert fall en del interessenter sparer søkekostnader for en bolig der de uansett ikke ville ha vunnet budrunden. Det kan tilsi at det først og fremst er kupping sent i salgsprosessen som bør begrenses eller unngås.

Kostnadene av kupping avhenger av hvor utbredt fenomenet er. Analysen av buddata indikerer et gjennomsnittlig omfang rundt fem prosent av boligsalgene i hele landet og over flere år. I lokale markeder og over kortere perioder, kan kupping få et større omfang, slik det var i Oslo fra juli 2020 til januar 2021. Dersom kupping skulle bli mer vanlig, kan det bli en utbredt oppfatning blant aktuelle kjøpere om at attraktive boliger ikke vil være tilgjengelige for salg etter første annonserte visning. I så fall kan det bli mange som kupper fordi de tror andre vil gjøre det, som ville undergrave en åpen, stigende budgivning som salgsform. Utvalget mener derfor at det er ønskelig å motvirke kupping med sterkere virkemidler enn i dag.

Et direkte forbud i eiendomsmeglingsloven mot at selgeren inngår avtale utenom eiendomsmegler, vil ikke være gjennomførbart. Selgeren vil alltid ha mulighet til å gå ut av oppdragsavtalen mot en godtgjørelse til eiendomsmegler. Utvalget har vurdert om det kan tenkes bestemmelser som retter seg mot eiendomsmeglingsoppdraget, men likevel innebærer at terskelen for å gå utenom eiendomsmegleren blir høyere for kjøperen eller selgeren. Imidlertid synes ingen av alternativene som utvalget har vurdert, å være gjennomførbare eller kunne ha merkbar virkning.

Kupping blir ikke registrert systematisk av eiendomsmeglingsforetakene, og det lages ikke statistikk som viser hvor mange av formidlingene dette gjelder. Omfanget av boligsalg som er annonsert av eiendomsmegler, men likevel avtales direkte mellom selger og kjøper, er derfor usikkert. Utvalget mener det er behov for statistikk om kupping, og foreslår at eiendomsmeglingsforetakenes begynner å melde slike formidlinger i sin halvårlige rapportering til Finanstilsynet.

Hemmelig bud eller forbehold i boligauksjoner medfører at andre interessenter ikke får informasjon om at de må by høyere for å fortsatt være med i budrunden. Med mulighet for og bruk av hemmelig bud kan det brer seg en oppfatning blant boligkjøpere om at eiendomsmegleren ikke formidler det ledende budet, og at det følgelig er nødvendig å by høyt over prisantydningen eller andre, kjente bud. Hvis tilstrekkelig mange legger inn hemmelig bud ut fra en forventning om at andre også gjør det, eventuelt byr høyere i frykt for at det ligger inne et hemmelig bud, kan systemet med åpen, stigende budgivning etter hvert undergraves. Et hemmelig bud reduserer uansett informasjonen til andre budgivere, noe som medfører at den med høyest verdsetting ikke nødvendigvis vinner frem i budrunder.

Eiendomsmeglingsloven har ikke noe uttrykkelig forbud mot bruk av hemmelig bud eller forbehold. Utvalget foreslår derfor en ny bestemmelse i eiendomsmeglingsloven om at eiendomsmegleren ikke kan formidle bud med forbehold om at budet skal holdes skjult for andre budgivere og interessenter, til selger.

1.7 Eiendomsmegling som næring

Kapittel 7 beskriver eiendomsmegling som næring. Eiendomsmegling er viktig for samfunnet først og fremst gjennom trygg og effektiv omsetning av eiendommer. Med omtrent 6 000 sysselsatte og en årlig omsetning på over 11 mrd. kroner i 2020, er næringen i seg selv også viktig for økonomien. Over de siste femten årene har eiendomsmegling hatt en vekst som etter omsetning og sysselsetting ligger over gjennomsnittet av næringer. Det meste av veksten kan forklares med flere boligomsetninger.

Eiendomsmegling og boligomsetning er regulert med en rekke særregler i tillegg til det alminnelige regelverket for selskaper, forbrukerkjøp mv. Bortsett fra muligheten som advokater har til å påta seg eiendomsmeglingsoppdrag, sikrer reguleringene at eiendomsmeglingstjenestene ikke er utsatt for konkurranse fra andre næringer eller yrker. Regelverket er derimot ikke til hinder for å legge ut egen bolig for salg og selv ta hånd om handelen. For salg av boligeiendommer som annonseres i markedet, har eiendomsmeglingsforetakene en markedsandel på omtrent 98 prosent for boliger og over 85 prosent for fritidsboliger. Derimot har eiendomsmeglingsforetakene mistet mye av markedet for omsetning av næringseiendommer. Utleiemegling utgjør lite av den samlede omsetningen i næringen, med formidling av næringsutleie vesentlig større enn boligutleie.

Prisen for en boligformidling var omtrent det samme i 2019 som ti år tidligere, mellom 55 000 og 60 000 kroner eksklusiv merverdiavgift regnet i 2020-kroner. At gjennomsnittsprisen på oppdragene frem til 2019 ikke fulgte prisstigningen på boliger, kan være en indikasjon på virksom konkurranse. I 2020 økte imidlertid vederlaget per formidling en god del. Dette var et spesielt år med koronasituasjonen og sterk vekst i boligomsetningen, slik at det er for tidlig å trekke konklusjoner ut fra prisøkningen dette året. Utvalget er av den oppfatning at det synes å være en rimelig grad av virksom konkurranse i markedet for eiendomsmeglingsoppdrag.

Nesten alle de større eiendomsmeglingsforetakene har tilknytning til banker gjennom eierskap eller franchisesamarbeid. Mye tyder på at banktilknytningen har bidratt positivt til arbeidsforhold, bruk av ny teknologi og profesjonalisering i næringen. Banktilknytningen ser heller ikke ut til å ha svekket konkurransen i markedet for eiendomsmegling. Det kan likevel være negative sider ved samarbeid mellom banker og eiendomsmeglingsforetak. For å ha et fritt valg av eiendomsmegler må kundene vite på forhånd om de velger samme bankforbindelse som eiendomsmeglingsforetak, eller en annen bank. Utvalget foreslår derfor en ny bestemmelse om at samarbeid eller annen tilknytning til foretak som kan være egnet til å påvirke eiendomsmeglerens rådgivning, skal fremgå i salgsoppgaven.

Eiendomsmeglingsforetakene og advokater som driver eiendomsmegling, behandler og oppbevarer klientmidler i et betydelig omfang. Oppbevaring utover dagens krav om sikkerhetsstillelse på minimum 45 mill. kroner, medfører en risiko for tap for kjøpere av fast eiendom. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å anslå den reelle risikoen for tap dersom sikkerhetsstillelsen ikke dekker klientmidlene fullt ut. Selv om det hittil ikke har vært noen slike hendelser, synes det å være sårbarheter i systemet som gjør at muligheten for at det kan skje, ikke kan utelukkes. Utvalgets flertall mener sikkerhetsstillelsen bør stå i forhold til størrelsen av klientmidlene som foretaket oppbevarer, og hvor stor risiko det er knyttet til oppbevaringen. Flertallet foreslår derfor at det i forskrift fastsettes differensierte krav etter foretakets omsetning og risiko, men antar det ikke er behov for en garanti som til enhver tid dekker de største klientmiddelbeholdningene fullt ut. Utvalgets mindretall mener derimot at eiendomsmeglingsforetak som mottar klientmidler fra bolig- og fritidseiendomsformidling, må sikre disse fullt ut. Alternativt må oppgjøret overlates til et annet eiendomsmeglingsforetak, eller foretas direkte gjennom partenes bankforbindelser.

1.8 Teknologisk endring

Kapittel 8 beskriver teknologisk endring i eiendomsmeglingsforetakene. Som grunnlag for beskrivelsen og vurderingene, utformet utvalget et spørreskjema om bruk av digital teknologi, som ble besvart av 14 selskaper eller kjeder innenfor eiendomsmegling. Dette omfatter de største selskapene eller kjedene, og dekker dermed en stor del av eiendomsmeglingsvirksomheten. Undersøkelsen ble gjennomført i mai 2020.

En hoveddel av selskapene eller kjedene vurderer nye løsninger fra leverandører og teknologimiljøer, og tar i bruk det som skaper en merverdi uten nevneverdig endring av salgskonseptet (følgere). Enkelte selskaper utprøver nye salgskonsepter og utvikler i betydelig grad egne løsninger og tilpasser programvaren (innovative). Noen få selskaper fremstår som tilbakeholdne med bruk av ny teknologi og holder i hovedsak fast ved dagens forretningsmodell (tradisjonelle). Respondentene var imidlertid ikke representative for hele eiendomsmeglingsnæringen, ettersom spørreskjemaet ble sendt først og fremst til selskaper eller kjeder som var antatt å ligge langt fremme i bruk av digital teknologi. Svarene indikerer at bankeide selskaper har større grad av egenutviklet teknologi enn andre, mens det ikke var noen systematiske forskjeller etter forretningsmodell eller geografisk dekning.

Resultatene indikerer at eiendomsmeglingsloven ikke har vært til hinder for en omfattende digitalisering av næringen. For de oppgavene der digitaliseringen har kommet relativt kort, som kontroll av finansiering og oppgjør, er det samhandling mellom systemer i ulike selskaper som har forsinket utviklingen. På andre områder har selskapene gjennomgående et tilbud til kundene om tjenester på digitale plattformer, men bruken begrenses av at det er en del kunder som ikke er fortrolige med eller ønsker å bruke denne teknologien ved en eiendomshandel.

Digital teknologi er sentralt i nye forretningskonsepter der kunden utfører oppgaver som inngår i et tradisjonelt eiendomsmeglingsoppdrag. Ofte omtales et slikt forretningskonsept som hybridmegling. Det kan tenkes forskjellige konsepter for samhandling og oppgavefordeling mellom eiendomsmegler og kunde. Modellen for hybridmegling som vi har sett i Norge, og som også finnes i andre land, er at kontakt med kunden foregår på en digital plattform, oppdraget har fast pris, og selgeren selv står for visningen. For øvrig gjennomfører eiendomsmeglingsforetaket salgsoppdraget på tradisjonell måte.

Svarene i spørreundersøkelsen viser at andre faser av eiendomsmeglingsoppdraget enn visningen kan bli automatisert eller i hvert fall vesentlig forenklet i årene fremover. Blant annet er det i det minste ett selskap som konkret vurderer å tilby budgivning over en budapplikasjon. Med en applikasjon vinner automatisk høyeste bud innen en tidsfrist eller etter utløpt akseptfrist for forrige bud. En slik budapplikasjon vil sikre transparens og utelukke at bud kan avgis hemmelig. Å overlate budrunden helt til programvaren vil også kreve en eller annen form for forhåndsgodkjenning av finansieringen før budrunden, noe flere selskaper var inne på i svarene til spørreundersøkelsen.

Digitaliseringen kan ha virkninger som trekker i ulik retning – til at oppgaver flyttes ut til kunden, men også til kostnadsreduksjon og kvalitetsforbedring for tjenester innenfor foretaket. Informasjon blir mer tilgjengelig og samhandling enklere, slik at mange kunder vil være i stand til å gjøre oppgaver som tradisjonelt har vært utført av eiendomsmegleren. Men hvis oppgaven først er automatisert, ligger kostnadene for selskapet først og fremst i IT-utstyr og ingeniører, og mindre i eiendomsmeglerens arbeidstimer. For utvikling av nye eiendomsmeglingskonsepter, kan det kostnadsmessig ligge mest til rette for at kunden overtar arbeidsintensive oppgaver fremfor oppgaver som kan automatiseres.

1.9 Om å selge bolig selv

I kapittel 9 omhandles det å gjennomføre boligsalget helt eller delvis uten bruk av eiendomsmegler. De siste årene har det kommet flere tilbud som tilrettelegger for at forbrukerne kan gjøre mer eller alt av bolighandelen selv, men samtidig få profesjonell bistand i ulike former eller faser av salgsprosessen. Det foreligger i dag i hovedsak fire alternativer:

• Fastprissalg foregår ved at et eiendomsselskap gir et kontanttilbud og ordner overdragelsen av boligen for selgeren i løpet av få dager.

• Hybridmegling er et salgsoppdrag der eiendomsmegleren, innenfor rammen av eiendomsmeglingsloven, overlater flere av oppgavene til selgeren.

• Kommer-for-salg-tjenester er annonseplattformer der potensielle selgere kan legge ut boligen og få en indikasjon på kjøperinteressen.

• Selvhjelpstjenester gir tilgang til digitale hjelpemidler og informasjonsinnhenting, som leder selgeren gjennom salgsprosessen frem til oppgjøret.

Selv om forretningsmodellene er svært forskjellige, har de også noen likhetstrekk. Tjenestene er i stor grad nettbaserte og legger opp til kundekontakt gjennom digitale portaler. Et annet fellestrekk er at kunden får tilbud om fast pris enten for enkeltelementer, hele tjenesten eller på boligen.

Tjenester innenfor og utenfor eiendomsmeglingsloven kan langt på vei fremstå som sammenfallende for forbrukerne. Forskjellen ligger først og fremt i at det innenfor eiendomsmeglingsloven er mulig å tilby rådgivning og skreddersøm som er tilpasset det enkelte oppdrag, og inkludere faglig kompetanse og erfaring av en eiendomsmegler.

En forbruker som benytter en selvhjelpstjeneste til å selge boligen, vil nødvendigvis ta større risiko enn med bruk av eiendomsmegler. Hvis alternativet er at selgeren gjør alt selv, kan imidlertid en selvhjelpstjeneste bidra til å styrke forbrukervernet ved hjelp til selgeren med å fremskaffe og formidle opplysninger om eiendommen. Selv om systemet automatisk innhenter mange opplysninger om eiendommen, vil det være selgeren på egenhånd som må avgjøre hvilke opplysninger som trekkes frem og vektlegges i annonsen og salgsoppgaven. Utvalget vil fremheve at automatisk innhenting av opplysninger er et gode. Det er likevel ingen automatikk i at det er de relevante opplysningene om boligen som kommuniseres til kjøper, eller i at opplysningene formidles korrekt og balansert gjennom en selvhjelpstjeneste.

Utvalget ser to hovedalternativer for regulering av selvhjelpstjenester: Det første alternativet er å presisere avgrensingen av eiendomsmegling klarere gjennom forarbeidene til eiendomsmeglingsloven og Finanstilsynets praksis. Eiendomsmegling vil fortsatt være regulert i eiendomsmeglingsloven, mens selvhjelpstjenester kommer inn under generell forbrukerrettslig lovgivning. Det andre alternativet er å utvide virkeområdet for eiendomsmeglingsloven til å omfatte selvhjelpstjenester, eventuelt innføre en egen lov om tilbud av selvhjelpstjenester for bolighandel. Utvalget har skissert kriterier for avgrensning mot selvhjelpstjenester. Et flertall i utvalget har tiltro til at Finanstilsynet gjennom praksis, og eventuelt ytterligere presiseringer, vil kunne håndtere en slik avgrensning, og mener det ville være uheldig å utvide eiendomsmeglingsloven til å omfatte tjenester som ikke anses å være eiendomsmegling. Et mindretall ønsker derimot at selvhjelpstjenester blir omfattet av samme lov som eiendomsmegling, eventuelt regulert i egen lov, og har skissert hvordan krav til tilbyder av selvhjelpstjenester kan utformes.

1.10 Forbrukervern i bolighandler

Forbrukervern i ulike sammenhenger er tema gjennom nesten alle kapitlene i utredningen. I kapittel 10 er det gitt en samlet fremstilling av forbrukervern, herunder drøftet hva som er betydningen av forbrukervern, ulike virkemidler for å redusere risiko ved en handel, forbrukervern i eiendomsmeglingsloven og indikator på forbrukervern. En stor del av reguleringen i eiendomsmeglingsloven er motivert ut fra ønsket om å beskytte forbrukerne. Kravene om tillatelse og offentlig tilsyn, kvalifikasjonskravene, eiendomsmeglers undersøkelses- og opplysningsplikt, krav til budgivning og prinsippet om «ytelse mot ytelse» i oppgjøret, er særlig viktige forbrukervernregler i dagens regulering av eiendomsmeglingsvirksomhet.

Det kan tenkes forskjellige tilnærminger til forbrukervern, blant annet mangelsansvar, angrefrist, forsikring, informasjon og profesjonell tredjepart. Bolighandel mellom forbrukere er omfattet av flere av disse tilnærmingene: Mangelsansvar og informasjonskrav for selger følger av avhendingslova, og gjelder alle bolighandler mellom forbrukere. Bruk av forsikring eller eiendomsmegler kommer i tillegg hvis den enkelte boligselger ønsker å gjøre bruk av det. Derimot er angrefrist, i motsetning til i mange andre land, ikke en del av forbrukervernet ved bolighandler i Norge. Når bud eller aksept er avgitt, er dette bindende.

Markedsføringen av boliger gjennom annonser og salgsoppgaven er sentrale kilder til informasjon for forbrukere som vurderer boligkjøp. Utvalget har vurdert om Finanstilsynet bør føre tilsyn også med markedsføring gjennom eiendomsmeglingsforetak, men anbefaler heller et tettere samarbeid om tilsynsarbeidet mellom Finanstilsynet og Forbrukertilsynet.

Forbrukervernet gjennom eiendomsmeglingsloven er i stor grad forebyggende, ved krav til tillatelse og tilsyn for både foretak og person, og til innholdet i et eiendomsmeglingsoppdrag. Det er ikke åpenbart at å innføre angrefrist i en eller annen form i tillegg, ville styrke forbrukervernet. Angrefrist kan gi partene mer tid til å områ seg og gjennomgå avtalen (som da blir å regne som foreløpig), men vil på mange måter bare være en utsettelse av beslutningstidspunktet. Dessuten ville det å innføre angrefrist åpne for fiktive eller useriøse bud, som kan undergrave salg gjennom auksjon som omsetningsform. Usikkerheten som angrerett skaper, har også den virkning at det bringer inn ytterligere ett moment i en allerede krevende budrunde. Slik utvalget ser det, er det bedre å bygge videre på gjeldende eiendomsmeglingslov, og eventuelt styrke aktuelle bestemmelser som retter seg mot forbrukervern, fremfor å innlemme helt nye tilnærminger i rettstilstanden. Det kan imidlertid tenkes problemer ved gjennomføringen av budrunder der en snever form for angrefrist likevel kan vurderes, noe utvalget har drøftet i kapittel 22 om mulige endringer i avhendingslova.

Virkninger på forbrukervernet er sentralt ved evaluering av eiendomsmeglingsloven. Ettersom loven i stor grad er rettet inn mot å beskytte forbrukeren, må forbrukervern inngå som en hovedfaktor på nyttesiden i vurdering av virkninger av reguleringen. Det er imidlertid ingen enkelt statistikk eller tallstørrelse som fanger opp forbrukervern rett frem eller i sin fulle bredde. Reglene om forbrukervern i bolighandler følger heller ikke bare av eiendomsmeglingsloven, men også av andre lover, der avhendingslova og markedsføringsloven er særlig viktige. I tillegg kommer det forhold at det kan ha skjedd endringer i boligmarkedet som påvirker forbrukervernet. Utvalget har festet seg ved to indikatorer for kvalitative sider ved forbrukervern som oppdateres årlig, og derved kan si noe om utviklingen over tid. Kundetilfredshet med blant annet eiendomsmeglingsforetak blir målt gjennom en årlig spørreundersøkelse, Norsk Kundebarometer. Utviklingen i klagesaker til Reklamasjonsnemnda for eiendomsmeglingstjenester kan være en indikator på konfliktnivået. I tillegg har forbrukervernet en kostnadsside, der en indikator kan være pris på eiendomsmeglingstjenestene som andel av gjennomsnittlig salgssum.

1.11 Forenkling

Kapittel 11 har først en drøfting av forenkling mer generelt og hvordan eiendomsmegling berøres av tidligere forenklingsarbeid, og deretter konkrete forslag til forenklinger. Mange av forenklingstiltakene for næringslivet generelt treffer blant annet eiendomsmegling, særlig tiltak rettet mot små foretak. Det har blitt betydelig enklere å etablere selskaper. Tidsbruk og kostnader er redusert ved innføring av elektroniske løsninger i Foretaksregisteret og omfattende innsending og veiledning gjennom portalen Altinn. Samordning og digitale løsninger har gjort rapportering til myndighetene enklere. Samarbeid mellom myndighetene og bransjen kan legge til rette for forenklinger overfor forbrukerne, for eksempel endringene i boligannonsene på Finn.no fra høsten 2018.

Utvalget har i sin gjennomgang av eiendomsmeglingsloven og drøfting av forslag til regelverksendringer, fortløpende vurdert mulige forenklinger. Av foreslåtte endringer i eiendomsmeglingsloven og -forskriften vil den største kostnadsreduksjonen for eiendomsmeglingsforetakene ligge i å fjerne krav til å skrive rekning på medgått tid. I tillegg ligger det enn viss besparelse i å fjerne krav om å gi timepristilbud til alle kunder, ettersom de fleste boligselgere ønsker fastpris eller provisjonsbasert vederlag. Utvalget foreslår også at foretakene får anledning til digital oppbevaring av kjøpekontrakter med «original» på papir. Lempninger i konsesjonskrav til næringsmegling og utleiemegling innebærer også forenklinger i den forstand at foretakene får større handlingsrom for bruk av ulik kompetanse og står friere i hvordan de organiserer virksomheten. Et flertall i utvalget foreslår også å fjerne krav om tillatelse for delt fagansvar innenfor samme foretak.

De aller fleste bestemmelser i eiendomsmeglingsloven er fastsatt med et formål om å beskytte forbrukeren. Det medfører, slik utvalget ser det, et relativt begrenset rom for å fjerne eller nedskalere bestemmelser i eiendomsmeglingsloven. Utvalget har også vurdert forenklingstiltak som det ikke anbefaler å gå videre med, blant annet begrensninger i eiendomsmeglerens undersøkelses- og opplysningsplikt, plikten til å gi prisinformasjon til kundene, arkiveringsplikten mv.

1.12 Tiltak mot hvitvasking

I kapittel 12 er det først en gjennomgang av de konkrete risikoforholdene som tilsier at det iverksettes tiltak overfor eiendomsmeglingsvirksomhet. Deretter er det redegjort for internasjonale føringer og de overordnede rammene for eiendomsmeglingsvirksomhet under hvitvaskingsregelverket. Til slutt kommer utvalgets vurdering av tiltak mot hvitvasking.

Eiendomsmeglere har vært underlagt plikter i hvitvaskingsregelverket siden 1. januar 2004. Tilsvarende er advokater underlagt hvitvaskingsloven blant annet når de driver eiendomsmeglingsvirksomhet. I korte trekk stiller regelverket krav om intern tilrettelegging i form av en identifisering og vurdering av virksomhetens risikoer for å bli brukt til hvitvasking eller terrorfinansiering, etablering av interne rutiner for å håndtere risiko og sikre etterlevelse av regelverket, samt en plikt til å gi ansatte nødvendig opplæring. Videre skal eiendomsmegler iverksette ulike kundetiltak i oppdragsgjennomføringen, og foreta nærmere undersøkelser der mistenkelige forhold avdekkes – eventuelt rapportere disse til Økokrim.

Norsk regelverk om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering er i stor grad styrt av internasjonale føringer. Det reduserer handlingsrommet i retning av å eventuelt svekke de krav om antihvitvasking som gjelder overfor eiendomsmeglere og eiendomsmeglingsforetak i dag. Samtidig er det valgmuligheter på enkelte punkter. Utvalget har lagt til grunn mandatets punkt om antihvitvasking, som i utgangspunktet synes å være begrenset til å sørge for at det ikke foreslås regler som går på tvers av krav i EUs fjerde og femte hvitvaskingsdirektiv.

Utvalget har vurdert om tiltak mot hvitvasking burde tas inn som et formål i eiendomsmeglingsloven, men kommet til at formålet i loven ikke bør utvides til å omfatte antihvitvasking. Hvitvaskingsregelverket er et sektoroverskridende regelverk basert på direktivforpliktelser (som er gjenstand for stadige revisjoner), og det er uhensiktsmessig og unødvendig å gjenta forpliktelsene i sektorlovgivningen. Når plikter overfor hvitvasking er samlet i hvitvaskingsloven, signaliserer det likebehandling av ulike aktører og at tiltakene settes inn der de har størst effekt.

Omsetning av fast eiendom direkte mellom selger og kjøper faller utenfor eiendomsmeglingsloven, og følgelig utenfor de kravene til eiendomsmeglingsforetak som muliggjør tiltak mot hvitvasking. Tilbud av selvhjelpstjenester som gjør det enklere å selge egen bolig uten bruk av eiendomsmegler, kan dermed utfordre antihvitvaskingsarbeidet. Om tjenester som tilrettelegger for omsetning direkte mellom selger og kjøper, skal være omfattet av tiltak mot hvitvasking, kan være et moment i vurdering av virkeområdet for eiendomsmeglingsloven. Innføring av konsesjonsplikt for tilbydere av selvhjelpstjenester ville muliggjøre å ilegge også tilbydere av selvhjelpstjenester konkrete plikter. Ut fra andre hensyn har et flertall i utvalget kommet til at det ikke bør innføres konsesjonsplikt for tilbydere av selvhjelpstjenester, mens et mindretall foreslår å innføre konsesjonsplikt enten ved å utvide eiendomsmeglingsloven eller i egen lov for selvhjelpstjenester.

Bankene er sentrale i økonomiske transaksjoner, herunder i forbindelse med omsetning av fast eiendom. Utvalget er av den oppfatning at effektiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering gjennom transaksjoner med fast eiendom, fordrer at opplysninger – innenfor personopplysningslovens rammer – i større grad deles mellom bank og eiendomsmegler. Slik informasjonsutveksling bør inngå som ledd i kundetiltak og undersøkelser som utføres i medhold av hvitvaskingsloven. Utvalget har også vurdert eiendomsmegleres mulighet til å få utlevert taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret, og til å innhente opplysninger om inntekts- og formuesforhold i forbindelse med bolighandelen, uten å gi seg selv til kjenne.

1.13 Lovstruktur

I kapittel 13 behandles strukturen i lovverket som påvirker eiendomsomsetningen i Norge og internt i eiendomsmeglingsloven, i tillegg til at det redegjøres for forholdet til bygningssakkyndig og bruk av tilstandsrapport. Sentrale lover, foruten eiendomsmeglingsloven, er blant andre avhendingslova, bustadoppføringslova, avtaleloven, markedsføringsloven og tinglysingsloven. Eiendomsmeglingsloven regulerer bare eiendomsmeglerens plikter overfor selger og kjøper i handelen. Avtaleinngåelsen og rettsforholdet mellom selger og kjøper, reguleres derimot av avtaleloven og avhendingslova, bustadoppføringslova eller kjøpsloven ved overdragelse av aksjeleiligheter.

Utvalget foreslår å beholde gjeldende lovstruktur. Selv om enkelte forenklinger kan være mulig uten å svekke forbrukervernet, vil reguleringen fortsatt være relativt omfattende, detaljert og spesialisert. Etter utvalgets vurdering vil det derfor være egnet til å gjøre reguleringen mindre oversiktlig, til ulempe både for forbrukerne og aktørene i eiendomsmeglingsbransjen, dersom deler av reguleringen flyttes til andre lover.

Markedsføring gjennom eiendomsmeglingsforetak er regulert i markedsføringsloven og underlagt tilsyn fra Forbrukertilsynet. Utvalget foreslår å videreføre dette, men anbefaler et tettere samarbeid mellom Finanstilsynet og Forbrukertilsynet.

Utvalget foreslår videre å beholde den interne strukturen i eiendomsmeglingsloven, selv om det foreslås endringer i enkelte kapitteloverskrifter og flytting av enkeltbestemmelser. Når det gjelder budgivning, foreslår utvalget å flytte sentrale bestemmelser fra eiendomsmeglingsforskriften til loven.

Utvalget fremmer ikke konkrete forslag til endringer i eiendomsmeglingsforskriften, men har en rekke anbefalinger som eventuelt vil kreve endringer i forskriften. Anbefalingene som vil kreve forskriftsendringer, er opplistet til slutt i kapitlet om lovstruktur.

1.14 Formål og virkeområde (lovens kapittel 1)

I kapittel 14 behandles lovens formål og virkeområde. Utvalget foreslår å videreføre formålsbestemmelsen med noen språklige endringer, samt en presisering av lovens fokus på å sikre forbrukeres interesser. Utvalget foreslår videre at lovens saklige og stedlige virkeområde videreføres som i dag. Det innebærer at alle former for eiendomsmeglingsvirksomhet, herunder salgsmegling, kjøpsmegling, oppgjør, utleiemegling, næringsmegling og utenlandsmegling, fortsatt omfattes av loven, uavhengig av om selger og kjøper er forbrukere eller handler som ledd i næringsvirksomhet. Derimot anbefaler utvalget at det gjøres lempninger i konsesjonskravene for foretak som bare skal utøve næringsmegling eller utleiemegling, i tillegg til at det fortsatt gjøres unntak fra enkeltbestemmelser i eiendomsmeglingsloven og -forskriften utenfor forbrukerforhold og for visse former for eiendomsmeglingsvirksomhet. Utvalget foreslår at det også åpnes for å fravike enkeltbestemmelser i kjøpsmeglingsoppdrag.

Utvalget foreslår å ikke utvide reguleringen av eiendomsmegling til å gjelde selvhjelpstjenester. Derimot har utvalget forsøkt å definere en klarere avgrensning mot selvhjelpstjenester, ved å klargjøre hvilke vurderingsmomenter utvalget anser som relevante for hva som anses som eiendomsmegling i en fremtidsrettet regulering. Utvalget presiserer at det alltid må gjøres en konkret helhetsvurdering, men slik at momentene fullstendighet, involvering og fremstilling skal vektlegges. Dette omfatter vurdering av hvor mye tjenesten omfatter, hvor aktivt tjenestetilbyderen involverer seg i å få i stand en handel, samt hvordan tjenesten fremstilles for brukerne og gjennom markedsføring. Et mindretall mener digitale tjenester som gir maskinelle råd til selger eller kjøper, eksempelvis gjennom «chatboter», trekker i retning av at det ytes slik rådgivning at tjenesten faller innenfor lovens virkeområde. Flertallet mener derimot at det ikke er mulig å trekke en absolutt grense for når bruk av kunstig intelligens og maskinlæring innebærer slik involvering at selvhjelpstjenesten reelt sett er å anse som eiendomsmegling, men at det i alle fall kreves noe mer enn maskinell sammenstilling av data.

1.15 Krav om tillatelse (lovens kapittel 2)

Kapittel 15 gjelder krav om tillatelse for å drive eiendomsmeglingsvirksomhet. Utvalget foreslår å videreføre ordningen med krav til konsesjon på både foretaks- og personnivå. Det er klare fordeler ved å knytte retten til å drive eiendomsmeglingsvirksomhet til foretaket, fremfor den enkelte eiendomsmegler, med tanke på faglig kvalitet og effektivitet i eiendomsmeglingen, samt tilsynsmessig oppfølging. Utvalget foreslår at advokatenes rett til å drive eiendomsmegling i kraft av advokatbevillingen oppheves, slik at også advokater som skal utøve eiendomsmeglingsvirksomhet må søke Finanstilsynet om tillatelse til dette i et foretak. For å oppnå kompetanseheving på advokaters eiendomsmeglingsvirksomhet, foreslår utvalget også at det innføres krav til eiendomsmeglingsfaglig kompetanse for advokater som skal være fagansvarlig i et eiendomsmeglingsforetak. Det nærmere innholdet i kravet til eiendomsmeglingsfaglig kompetanse mener utvalget bør reguleres i forskriften, og fremmer derfor ikke et konkret forslag til hva dette skal omfatte.

Utvalget foreslår videre at det åpnes for differensierte konsesjonskrav avhengig av hvilken type eiendomsmeglingsvirksomhet det enkelte foretak skal drive. Bakgrunnen er at forbrukerbeskyttelsesbehovet, som er et hovedformål med konsesjonsreguleringen, ikke er likt ved alle former for eiendomsmegling. For næringsmegling er det nesten fraværende, mens det er mindre for utleiemegling enn for ordinær eiendomsmegling ved omsetning av bolig- og fritidseiendom. Likevel er konsesjonskravene i dag like for alle eiendomsmeglingsforetak. Et flertall i utvalget foreslår at det innføres flere konsesjonstyper, for å gjøre det enkelt for Finanstilsynet å kontrollere at konsesjonskravene til enhver tid er oppfylt, samt for publikum til å orientere seg om hvilken type eiendomsmeglingsoppdrag det enkelte foretak har adgang til å inngå. Foretak som bare skal utøve næringsmegling eller utleiemegling, kan etter forslaget søke om særskilt tillatelse med tilpassede konsesjonskrav som er mindre omfattende enn det som kreves for tillatelse til å utøve alle former for eiendomsmeglingsvirksomhet. For tillatelse til å utøve næringsmegling, foreslår utvalget at det ikke skal stilles krav til sikkerhetsstillelse, fagansvarlig med spesifikk kompetanse eller tilknytning til klagenemnd. For tillatelse til å utøve utleiemegling, foreslår utvalget at det stilles lempeligere krav til sikkerhetsstillelse og kompetanse for fagansvarlig. I tillegg anbefaler utvalget at forskriftsbestemmelsen som gir adgang til å fravike kvalifikasjonskravene til ansvarlig megler i næringsmegling, videreføres, og at det gis tilsvarende adgang i utleiemegling. Et mindretall mener det ikke er behov for å innføre flere konsesjonstyper, og at det er uklart om man vil oppnå ønsket effekt. Mindretallet mener derimot at gjeldende hjemler til å fastsette nærmere regler og gjøre unntak fra lovens øvrige regler for visse former for eiendomsmeglingsvirksomhet, er tilstrekkelige til å ivareta behovet for fleksibilitet. Utvalget har også vurdert om det bør innføres en egen konsesjonstype for oppgjørsvirksomhet, men er kommet til at det ikke er ønskelig.

For foretak som skal utøve alle former for eiendomsmegling, foreslår utvalget skjerpede krav til fagansvarlig, i form av å kreve at fagansvarlig skal ha gjennomført et kurs som gir opplæring i rollen og ansvaret som medfølger. Videre foreslår et flertall at kravet til dispensasjon fra Finanstilsynet for delt fagansvar for flere filialer i ett foretak oppheves, mens det opprettholdes for delt fagansvar for flere foretak. Bakgrunnen er at foretakets fagsystem og saksbehandlings- og kontrollrutiner, gjelder felles for alle underliggende filialer, men at det ikke nødvendigvis er slik for separate foretak i en kjede. Et mindretall mener dispensasjonskravet bør videreføres også for filialer. Utvalget anbefaler for øvrig at det som del av forskriftsarbeidet gjøres en fornyet vurdering av innholdet i politiattesten som kreves ved egnethetsvurdering av styremedlemmer og personer i ledende stillinger i eiendomsmeglingsforetak, samt ved søknad om personlige tillatelser.

1.16 Krav til drift av virksomheten (lovens kapittel 3)

I kapittel 16 behandles krav som stilles til drift av virksomheten. I bestemmelsen om forvaltning og behandling av klientmidler, foreslår utvalget at forskriftshjemmelen utvides til å gjelde sikring av klientmidlene. Hensikten er å gjøre det enklere å senere innføre krav til foretak som forvalter klientmidler, som kan bidra til bedre sikring av midlene.

Videre foreslår utvalget at det i bestemmelsen om taushetsplikt presiseres at taushetsbelagte opplysninger likevel kan utleveres, når den som har krav på taushet samtykker. Dette gjelder i dag indirekte gjennom forvaltningsloven, som er retningsgivende for forståelsen av taushetsplikten etter eiendomsmeglingsloven. Ytterligere foreslår utvalget å innføre hjemmel for eiendomsmeglingsforetak til å innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret, til bruk i forbindelse med gjennomføring av kundetiltak etter hvitvaskingsregelverket.

Utvalget foreslår også endringer i bestemmelsen om journalføring for å rette opp en inkurie i regelverket, idet forskriftsregulering av plikten til å føre visse journaler og arkiveringsplikten synes å mangle hjemmel i lov. Forslaget innebærer at bestemmelsen omfatter en generell plikt til å føre journaler og oppbevare dokumenter i samsvar med regulering i forskrift. Det nærmere innholdet i kravet til journalføring og arkivering, beholdes dermed i forskrift.

1.17 Kvalifikasjonskrav (lovens kapittel 4)

I kapittel 17 behandles kvalifikasjonskravene som stilles til de ulike rollene i eiendomsmeglingsvirksomhet, herunder utdannings- og kompetansekrav, samt regulering av tittelbruk og krav til etterutdanning. Utvalget foreslår at kvalifikasjonskravene for å kunne være ansvarlig megler videreføres som i dag, men anbefaler at adgangen til å fravike kvalifikasjonskravene videreføres for næringsmegling, og at det åpnes for det samme for utleiemegling. Det innebærer at det fortsatt skal kreves personlig tillatelse i form av eiendomsmeglerbrev, tillatelse for jurister, advokatbevilling eller overgangstillatelse for å kunne være ansvarlig megler ved ordinær eiendomsmeglingsvirksomhet. Utvalget foreslår ingen endringer i kravene som stilles for å få eiendomsmeglerbrev og tillatelse for jurister. For advokater er utvalget kommet til at det ikke er nødvendig å stille krav til eiendomsmeglingsfaglig kompetanse for å være ansvarlig megler, slik det foreslås for å være fagansvarlig. Selv om verken juristutdanningen eller praksis som advokatfullmektig og advokat nødvendigvis gir opplæring i eiendomsmegling, mener utvalget dette vil kunne ivaretas i tilstrekkelig grad gjennom foretakenes risikostyring. Et eiendomsmeglingsforetak som ansetter en advokat som ikke tidligere har jobbet som ansvarlig megler, må nødvendigvis forsikre seg om at vedkommende er skikket til å jobbe som ansvarlig megler, og eventuelt sørge for opplæring før vedkommende kan jobbe selvstendig. Utvalget anbefaler at det i forskrift fortsatt gjøres unntak fra kvalifikasjonskravene til ansvarlig megler i næringsmegling, samt at det åpnes for et tilsvarende unntak i utleiemegling.

Utvalget foreslår videre at kvalifikasjonskravene for eiendomsmeglerfullmektig, medhjelper og oppgjørsmedhjelper videreføres, men at det innføres egnethetskrav til rollene som eiendomsmeglerfullmektig og oppgjørsmedhjelper. Det innebærer blant annet at personer som skal fungere i disse rollene, må fremlegge politiattest for Finanstilsynet før stillingen kan tiltres. Bakgrunnen er at både eiendomsmeglerfullmektig og oppgjørsmedhjelper har adgang til å gjennomføre oppgjør og behandle klientmidler. Et mindretall mener det også bør innføres egnethetskrav til rollen som medhjelper.

Utvalget foreslår å oppheve bestemmelsen som forbyr bruk av tittelen «statsautorisert eiendomsmegler», fordi et eksplisitt forbud ikke lenger anses nødvendig. Når det gjelder krav til etterutdanning, foreslår utvalget at dette videreføres. Et flertall i utvalget anbefaler at det i forskriftsarbeidet vurderes om også medhjelpere og oppgjørsmedhjelpere skal underlegges krav til etterutdanning, slik lovbestemmelsen åpner for, men kanskje ikke med samme timeantall som gjelder for ansvarlig megler. Et mindretall mener loven bør endres slik at det ikke er mulig å gjøre unntak fra etterutdanningskravet for medhjelpere og oppgjørsmedhjelper i forskriften, samt at etterutdanningskravet også skal gjelde for eiendomsmeglerfullmektiger.

1.18 Krav til uavhengighet (lovens kapittel 5)

Kapittel 18 gjelder krav til uavhengighet. Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsene som begrenser adgangen til å drive annen næringsvirksomhet for både eiendomsmeglingsforetaket og de ansatte. Utvalget gir noen generelle anbefalinger til den nærmere forskriftsreguleringen av eiendomsmeglingsforetakenes adgang til å drive annen virksomhet. Utvalget anbefaler å videreføre adgangen til å drive utleieforvaltning og kredittformidling, i tillegg til at det åpnes for at eiendomsmeglingsforetak kan motta vederlag for formidling av boligselgerforsikring (tidligere eierskifteforsikring) under visse forutsetninger, og for produktplassering av møbler og interiør.

Utvalget foreslår at forbudet mot kobling og koblingssalg, som i dag ligger i bestemmelsen om god meglerskikk, flyttes til en egen bestemmelse i lovens kapittel om uavhengighet, med tittelen «forbud mot kobling». Formålet er å synliggjøre prinsippet om fritt meglervalg, samt at utvalget mener dette rent tematisk passer bedre inn i lovkapitlet om uavhengighet. I tillegg foreslår utvalget endringer i ordlyden, slik at det kommer klarere frem at bestemmelsen dreier seg om kobling.

1.19 Oppdraget og utførelsen av dette (lovens kapittel 6)

Kapittel 19 gjelder reglene om oppdraget og eiendomsmeglerens plikter i oppdragsutførelsen. Utvalget foreslår at kravet om å utpeke en ansvarlig megler for hvert oppdrag, videreføres. Et flertall i utvalget foreslår også å videreføre reguleringen av arbeidsfordelingen mellom ansvarlig megler og medhjelpere, som innebærer at ansvarlig megler selv skal utføre de vesentligste elementene i oppdraget, mens medhjelper bare kan utføres mindre vesentlige oppgaver og oppgaver av rutinemessig eller teknisk karakter. Et mindretall mener derimot det bør åpnes for at ansvarlig megler kan overlate flere oppgaver enn i dag til medhjelpere, men fortsatt ha det overordnede ansvaret og føre kontroll med arbeidet.

Utvalget mener eiendomsmeglerens rolle som uavhengig formidler som ivaretar interessene til begge parter i handelen, fungerer bra. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen om eiendomsmeglerens omsorgsplikt videreføres. Kravet til god meglerskikk foreslås også videreført.

Utvalget foreslår å lovfeste krav til skriftlighet knyttet til eiendomsmeglerens alminnelige undersøkelses- og opplysningsplikt. Skriftlighetskrav om alle relevante opplysninger av betydning for handelen, anses å følge av ulovfestet rett i dag, men utvalget mener det vil kunne styrke forbrukervernet at dette fremgår direkte av lovteksten. I listen over minimumsopplysninger som skal fremgå av eiendomsmeglerens salgsoppgave, foreslår utvalget noen endringer. I tillegg til presisering av eksisterende krav og flytting av regulering fra forskrift til loven, omfatter dette ett nytt krav og ett som oppheves. Utvalget foreslår at det innføres krav til at eiendomsmeglingsforetaket i salgsoppgaven skal opplyse om samarbeid eller tilknytning til foretak som kan være egnet til å påvirke eiendomsmeglerens rådgivning, for eksempel finansforetak eller medieforetak. Formålet er å sikre åpenhet om eventuelle bindinger av betydning for prinsippet om fritt meglervalg. Gjeldende krav til opplysninger om hva som er avtalt om eiendomsmeglerens vederlag, foreslår utvalget derimot å oppheve, med bakgrunn i at dette har liten informasjonsverdi for kjøperen og kan være egnet til å legge til rette for prissamarbeid. Utvalget foreslår videre å lovfeste krav om at salgsoppgaven skal være utarbeidet før annonsering kan starte, for å hindre at eiendomsmegleren legger til rette for at eiendommer blir solgt før lovpålagte opplysninger er innhentet og kontrollert. Det gjøres imidlertid unntak for prosjektsalg.

Utvalget foreslår at sentrale regler av budgivningen inntas i loven. I dag ligger reguleringen i forskriften, men utvalget mener det vil bidra til å styrke forbrukervernet at så vidt viktig regulering fremgår direkte av loven. Utvalget foreslår at det meste av gjeldende regulering videreføres, herunder grunnleggende prinsipper for avvikling av budrunden, eiendomsmeglerens plikt til å fraråde oppdragsgiveren å ta imot bud direkte, formidlingsforbudet (forbyr eiendomsmegleren å formidle bud med kortere akseptfrist enn kl. 12 første virkedag etter siste annonserte visning), kravet til skriftlighet, samt partenes og budgiveres rett til innsyn i budjournalen. Videre foreslår utvalget at det innføres krav til minste akseptfrist i alle bud, i tillegg til formidlingsforbudet. Hensikten er å sikre eiendomsmegleren tid til å håndtere hvert bud på forsvarlig vis, samtidig som budgiverne også sikres tid. Utvalget mener det er hensiktsmessig å regulere akseptfristens lengde i forskriften, men anbefaler en frist på 30 minutter. Utvalget foreslår videre at det innføres forbud mot hemmelig bud, i den forstand at eiendomsmegleren forbys å formidle bud med forbehold om at budet eller betingelser i budet skal holdes hemmelig for andre budgivere og interessenter. Bakgrunnen er at utvalget anser bruk av hemmelig bud som egnet til å skape mistillit til budkonkurranse som salgsform. Utvalget foreslår også at det lovfestes krav om at eiendomsmegleren skal kontrollere budgivers finansiering før handel sluttes, så langt det lar seg gjøre. En slik plikt anses i dag å følge av kravet til god meglerskikk, men utvalget mener det er hensiktsmessig at dette fremgår av loven for å sikre lik praksis og bevisstgjøre forbrukerselgere om hva som bør være avklart før bud aksepteres.

For ytterligere å styrke forbrukervernet foreslår utvalget at det lovfestes plikt for eiendomsmegleren til å gjennomgå kjøpekontrakten med partene, med mindre kjøper eller selger ønsker noe annet. Det er i dag vanlig praksis at slik gjennomgang blir gitt i et kontraktsmøte, men utvalget anser det likevel hensiktsmessig å lovfeste dette for å sikre lik praksis.

1.20 Vederlag og utlegg (lovens kapittel 7)

I kapittel 20 behandles eiendomsmeglerens vederlag. Utvalget mener det i utgangspunktet bør være avtalefrihet om eiendomsmeglerens vederlag. Når det gjelder adgangen til avtale progressiv provisjon, mener utvalget at det er behov for å videreføre forbudet, for å unngå tvil om at eiendomsmegleren skal opptre upartisk. Utvalget ser derimot ikke behov for å legge begrensninger på adgangen til å skalere oppdraget og avtale tilleggstjenester ved siden av provisjonen.

Utvalget anser obligatorisk timepristilbud og plikt til å sende rekning i alle oppdrag som unødvendig fordyrende elementer, og foreslår at disse kravene oppheves. Timepris har vært lite etterspurt og har kun i meget begrenset grad vært benyttet. Ettersom det er avtalefrihet, kan eiendomsmeglingsforetakene fortsatt kunne tilby timepris eller oppdragsgiverne kan etterspørre det.

Utvalget foreslår at det etableres hjemmel til i forskrift å gjøre unntak fra forbudet mot at andre enn oppdragsgiveren kan dekke eiendomsmeglerens vederlag. Videre anbefaler utvalget at det i forskriftsarbeidet åpnes for at det i oppdrag som gjelder salg av overbeheftet eiendom, kan avtales at vederlaget skal betales av kreditor med tinglyst pant i eiendommen. Bakgrunnen er at det vil gjøre det enklere å gjennomføre frivillig salg og unngå tvangssalg.

Et flertall foreslår at bestemmelsen om forfallstidspunktet for vederlaget endres slik at vederlaget først forfaller til betaling tre måneder etter at handel er kommet i stand eller ved overtagelsen dersom denne skjer tidligere. Formålet er å styrke forbrukernes tilbakeholdsrett. Endringen innebærer at eiendomsmegleren ikke lenger kan fakturere oppdragsgiveren for vederlaget så snart handel er kommet i stand, men har ingen betydning for når vederlaget kan dekkes i klientmidler, som først kan skje etter hjemmelsovergang. Et mindretall ønsker å videreføre avtaleinngåelsen som forfallstidspunkt for kravet på vederlag, blant annet med henvisning til mulige konkurransevridninger ved flertallets forslag. Som et ledd i å ytterligere styrke tilbakeholdsretten, foreslår utvalget at oppdragstakeren skal ha plikt til å informere oppdragsgiveren om retten til å instruere om tilbakehold også etter at samtykke til å dekke vederlaget i klientmidler er gitt, samtidig som samtykke innhentes.

1.21 Tilsyn, klageorgan og sanksjoner (lovens kapittel 8)

Kapittel 21 gjelder reguleringen av tilsyn, sanksjoner og klageorgan. Utvalget foreslår at tilsynet fortsatt skal ligger hos Finanstilsynet. Videre foreslår utvalget at Finanstilsynet gis utvidet adgang til å innhente opplysninger for bruk i tilsynsoppfølgingen. Dette gjøres ved at opplysningsplikten gjøres gjeldende for franchisegivere, ved at andre enheter under tilsyn pålegges opplysningsplikt ved mistanke om overtredelse av angitte bestemmelser, samt ved hjemmel til å innhente nødvendige opplysninger fra Folkeregistermyndigheten, uten hinder av taushetsplikt.

I bestemmelsene om tilbakekall av tillatelse for foretak og personlige tillatelser, foreslår utvalget at det ikke lenger skal gjelde vilkår om utilrådelighet eller uegnethet ved tilbakekall på grunnlag av manglende oppfyllelse av konsesjonskrav. Bakgrunnen er at vilkåret anses overflødig ved manglende oppfyllelse av konsesjonskrav, som jo er fastsatt nettopp fordi de anses nødvendige for å sikre behovet for kvalitet og trygghet i eiendomsmeglingstjenesten. I tillegg foreslås det noen justeringer i grunnlagene for tilbakekall. Et flertall i utvalget foreslår også at det innføres hjemmel for Finanstilsynet til å forby personer å jobbe som eiendomsmeglerfullmektig, oppgjørsmedhjelper og medhjelper, dersom det avdekkes forhold som tilsier at de ikke er egnet til rollen. Bakgrunnen er at flertallet mener det kan være egnet til å undergrave tilliten til en sikker, ordnet og effektiv eiendomshandel dersom personer som har begått særlig grove overtredelser av regelverket, kan fortsette å jobbe i disse rollene. Mindretallet mener det ikke er behov for slik forbudshjemmel i tillegg til ansvarlig meglers og fagansvarliges kontrollansvar, arbeidsgivers oppsigelsesrett, samt utvalgets forslag til egnethetskrav for tiltredelse som eiendomsmeglerfullmektig og oppgjørsmedhjelper. Mindretallet peker videre på at det i norsk rett ikke er presedens for å administrativt forby personer å jobbe i yrker som ikke krever tillatelse. Som følge av flertallets forslag om egnethetskrav for eiendomsmeglerfullmektig, medhjelper og oppgjørsmedhjelper, foreslås disse også underlagt tilsyn fra Finanstilsynet.

I den hensikt å gjøre oppfølgingen av regelbrudd mer fleksibel og målrettet, foreslår utvalget at det innføres hjemmel for Finanstilsynet til å ilegge overtredelsesgebyr overfor foretak og personer for overtredelse av angitte bestemmelser i loven. Innføring av overtredelsesgebyr vil gjøre det mulig å reagere også ved mindre alvorlige overtredelser, som kan virke preventivt og sikre bedre etterlevelse av regelverket. Tilsvarende hjemmel er også innført eller foreslått innført på Finanstilsynets øvrige tilsynsområder. Utvalget foreslår skyldkrav om forsett eller grov uaktsomhet for ileggelse av gebyr overfor fysiske personer, mens det for foretak kan ilegges for rent objektive overtredelser. En ny høyesterettsavgjørelse kan gjøre det påkrevet med skyldkrav om ordinær uaktsomhet for å ilegge gebyr overfor foretak, men utvalget har ikke hatt mulighet til å utrede dette. Utvalgets forslag til overtredelser som kan utløse overtredelsesgebyr, gjelder i hovedsak vesentlige plikter eiendomsmeglingsforetaket har overfor sin oppdragsgiver, dennes motpart og øvrige interessenter. Basert på tilsvarende bestemmelser i hvitvaskingsloven, revisorloven og forslag til ny inkassolov, foreslår utvalget at maksimalt overtredelsesgebyr for foretak settes til fem millioner kroner, eller opptil fem prosent av foretakets årsomsetning etter siste godkjente årsregnskap dersom dette gir høyere gebyr. For fysiske personer er forslaget et maksimalgebyr på to millioner kroner.

Utvalget foreslår at det innføres straffesanksjonering for overtredelse av kravet om «ytelse mot ytelse» i oppgjørsgjennomføringen, for å hindre at eiendomsmeglere medvirker til inngåelse av avtale som utsetter noen av partene for fare for tap. For å straffesanksjonere i andre tilfeller der eiendomsmegler disponerer klientmidler i strid med det som er avtalt, for eksempel i strid med inneståelseserklæring overfor finansinstitusjoner eller i strid med betalingsinstrukser fra partene i handelen, kan det være behov for ytterligere lovendring. Utvalget har ikke utredet dette og anbefaler at dette behandles i høringen.

For klageordningen foreslår utvalget at det ikke videreføres en tosporet godkjenningsordning, men at godkjenning bare skal gjøres av Barne- og familiedepartementet etter lov om godkjenning av klageorganer for forbrukersaker. I tillegg foreslår utvalget forenklinger i bestemmelsen.

1.22 Mulige endringer i avhendingslova

I kapittel 22 behandler utvalget mulige endringer i avhendingslova for å forhindre forekomsten av kupping, ettersom utvalget mener effektive tiltak mot kupping forutsetter inngrep i avtalefriheten som ikke kan reguleres i eiendomsmeglingsloven. Flertallet i utvalget mener det bør vurderes endringer i avhendingslova som kan motvirke direktesalg som går utenom et avtalt eiendomsmeglingsoppdrag, og skisserer en bestemmelse som kan gjøre det mindre attraktivt for kjøper å forsøke på kupping, men vil ikke utelukke andre løsninger som kan ha en dempende effekt på omfanget av kupping. Av dette flertallet, er det et mindretall i utvalget som mener andre tiltak, blant annet at eiendomsmeglingsforetakene skal rapportere salg basert på kuppbud, bør iverksettes først og evalueres over en periode på 2–3 år, før det eventuelt vurderes endringer i avhendingslova med det formål å begrense omfanget av kupping. De øvrige, som utgjør et annet mindretall i utvalget, mener det allerede nå bør gjøres grep for å motvirke kupping gjennom den endringen som er skissert.

Et tredje mindretall mener derimot det er betenkeligheter ved å gjøre begrensninger i den alminnelige avtalefriheten. Dette mindretallet mener faktiske observasjoner ikke gir holdepunkter fra for at kupping er et så stort problem at det er nødvendig å gjøre inngrep i avtalefriheten.

2 Om utvalget

2.1 Utvalgets mandat

Regjeringen oppnevnte 11. oktober 2019 et utvalg med oppgave å evaluere eiendomsmeglingsloven og foreslå en fremtidsrettet regulering (Eiendomsmeglingsutvalget). Utvalget fikk følgende mandat:

Bakgrunn og formål

Enkel og trygg omsetning av eiendom er sentralt for en velfungerende økonomi og har stor betydning for finansielle beslutninger i både husholdninger og næringsvirksomhet. Å eie egen bolig er vanlig i Norge. Kjøp og salg av bolig får derfor relativ større betydning for husholdningenes konsum og sparing, og følgelig for finansiell stabilitet, enn i mange andre land. Omsetningen i seg selv er også grunnlag for eiendomsmegling som næring.

Dagens lov om eiendomsmegling (eiendomsmeglingsloven) ble vedtatt 29. juni 2007 og iverksatt fra 1. januar 2008. Det ble da gjennomført flere endringer i lovreguleringen av eiendomsmegling, basert på forslagene fra eiendomsmeglingslovutvalget, jf. NOU 2006: 1. Endringene hadde blant annet til hensikt å sikre meglers uavhengighet, styrke oppdragsgivers rettigheter overfor megler, utvide meglers generelle undersøkelses- og opplysningsplikt og kravene til opplysninger i salgsoppgaven. Videre ble det innført krav til virksomheten om å utpeke en ansvarlig megler for hvert oppdrag, og om tilslutning til offentlig godkjent klagenemnd for eiendomsmeglingstjenester. På andre områder ble den tidligere loven videreført uten vesentlige endringer, blant annet når det gjelder lovens virkeområde, konsesjonssystemet og krav til organisering av eiendomsmeglervirksomheten.

Eiendomsmeglingsloven er i liten grad endret siden 2007, mens det har vært en betydelig regelutvikling på forskriftsnivået. Det gjelder blant annet utdannings- og praksiskrav til eiendomsmeglere og assistenter samt advokater som påtar seg megleroppdrag, og krav til gjennomføring av budprosessen. De nye kompetansekravene trådte i kraft 1. juli 2011. For oppdrag som er inngått etter 1. januar 2014, kan megler bare formidle bud og aksept eller avslag som er inngått skriftlig.

Rammene for boligomsetningen følger av flere lover i tillegg til eiendomsmeglingsloven blant annet avtaleloven, avhendingsloven, forsikringsavtaleloven og markedsføringsloven. Stortinget har de siste årene vedtatt flere anmodninger om tiltak for å styrke forbrukernes rettigheter i handel med bolig, jf. Innst. 477 S (2016–2017). Anmodningsvedtakene retter seg i hovedsak mot avhendingsloven, men griper også uttrykkelig inn i eiendomsmeglingsloven:

«Stortinget ber regjeringen sikre boligkjøpernes behov for mer tid i bolighandelen gjennom forskriftene til eiendomsmeglingsloven eller ved å fremme forslag for Stortinget om endringer i avhendingsloven.»

Blant annet på bakgrunn av anmodningsvedtakene sendte Justis- og beredskapsdepartementet NOU 2009: 6 Tilstandsrapport ved salg av bolig (takstlovutvalget) på fornyet høring og la frem forslag til endringer i avhendingsloven, jf. Prop. 44 L (2018–2019). Med noen mindre justeringer vedtok Stortinget forslagene, jf. Innst. 270 L (2018–2019). Selv om forslagene retter seg mot avhendingsloven, blant annet at selger ikke lenger skal kunne ta «som den er»-forbehold, kan lovendringene få konsekvenser også for meglers plikter og medvirkning i bolighandler, for eksempel undersøkelses- og opplysningsplikten.

Videre varsler regjeringspartiene i Jeløya- og Granavolden-plattformen en gjennomgang av eiendomsmeglingsloven:

«Regjeringen vil gjennomgå eiendomsmeglingsloven med sikte på forenklinger og trygghet for forbrukerne.»

Gjeldende eiendomsmeglingslov har vært i kraft i et drøyt tiår uten at det har vært gjort noen fullstendig evaluering eller revisjon av loven. Samtidig har det skjedd en rask teknologisk utvikling og strukturelle endringer i bransjen. Det har vært en økt sentralisering og spesialisering av eiendomsmeglingsforetakene. Videre er det på bakgrunn av at stadig flere eiendomsmeglingsforetak eies av banker, mye som tyder på at samarbeid mellom bankenes utlånsvirksomhet og meglertjenestene har blitt tettere. Et annet utviklingstrekk er økt bruk av selge-selv-løsninger som tilbys over internett. Disse forholdene, sammen med de ulike forslagene og vedtakene om boligomsetning nevnt over, tilsier at det nå bør foretas en samlet gjennomgang av meglerrollen i eiendomsomsetning og hvordan myndighetene påvirker omsetningen gjennom regelverk, tilsyn, utdanning mv. rettet mot eiendomsmegling eller andre formidlingskanaler mellom selger og kjøper.

Spørsmål som utvalget skal utrede

Utvalget skal vurdere offentlige reguleringer og tiltak som retter seg mot formidling mellom selger og kjøper av fast eiendom. Først og fremst gjelder dette eiendomsmeglere – men utvalget skal også vurdere om andre yrkesgrupper (som i dag advokater) skal ha rett til å påta seg slike formidlingsoppdrag, samt behovet for å regulere nye teknologier eller plattformer som helt eller delvis kan overta megleroppgaver. Utredningen omfatter hele markedet for fast eiendom, men utvalget skal spesielt vurdere formidling av privatboliger. Utvalget bes særlig vurdere forenklinger overfor boligselger og -kjøper og tiltak som kan bidra til en trygg og forutsigbar omsetning av privatboliger.

Sentralt i utredningen er en samlet gjennomgang av erfaringer med gjeldende eiendomsmeglingslov og -forskrift. Evalueringen vil være et grunnlag for utvalgets vurdering av og forslag til ny eller endret lovregulering og eventuelt andre tiltak.

Et grunnleggende spørsmål er virkeområdet til en særlig lovregulering av eiendomsmegling. Utvalget bør vurdere om eiendomsmegling fortsatt bør reguleres i egen lov, eller om formidling av fast eiendom i større grad enn i dag bør reguleres gjennom det alminnelige lovverket for avtaler, avhending, forsikring, markedsføring mv. I sammenheng med eventuelle forslag om å begrense virkeområdet skal utvalget vurdere om det er bestemmelser i gjeldende lov eller forskrift om eiendomsmegling som bør videreføres i det alminnelige lovverket.

Et tilgrensende spørsmål er om eneretten til å formidle omsetning av fast eiendom skal være like vidtrekkende som i dag, eller om den bør begrenses til å omfatte for eksempel gjennomføring av oppgjøret. Det kan dermed være grunn til å vurdere om enkelte typer oppdrag fortsatt skal være regulert gjennom eiendomsmeglingsloven. Dette gjelder blant annet kjøpsmegling, det vil si når megler er ansatt for å hjelpe boligkjøper, samt formidling av næringseiendommer, eiendommer i utlandet og leiekontrakter. Utvalget skal vurdere om advokater fortsatt bør kunne drive eiendomsmegling i kraft av advokatbevilling, og om det i så fall bør fastsettes særlige regler. I tillegg skal utvalget vurdere om det bør gjøres endringer i adgangen for eiendomsmeglere til å formidle andre tjenester og produkter enn eiendomsmegling, herunder eiendomsforvaltning og andre rådgivningstjenester samt boliglån og forsikringer.

Utvalget skal vurdere om lovgivningen bør utvides til å regulere bruk av nye løsninger og sikre likebehandling av ulike typer aktører som tilrettelegger for eiendomsomsetning. Det kan for eksempel være regler om godkjenning av plattformer og nettbaserte løsninger eller adgangen til å påta seg deler av et eiendomsmeglingsoppdrag. I prinsippet kan det innebære en teknologinøytral regulering som åpner for at megleroppgaver utøves gjennom nye teknologier eller plattformer som underlegges regulering på lik linje med eiendomsmeglere. Utvalget skal legge frem forslag til hvordan slike regler eventuelt kan utformes.

Noen forenklinger for eiendomsmeglerbransjen er gjennomført med virkning fra 1. januar 2018, jf. Prop. 158 L (2016–2017). Slik Finansdepartementet varslet i proposisjonen, bør utvalget i sitt arbeid med å revidere eller erstatte eiendomsmeglingsloven vurdere muligheten for ytterligere forenklinger. Dersom utvalget finner muligheter, skal det legge frem konkrete forslag til forenklinger.

Utvalget skal vurdere hvordan Finanstilsynets tilsyn med eiendomsmegling fungerer, og om det er behov for endringer i lovgrunnlag eller praksis for tilsynsvirksomheten. Herunder skal utvalget vurdere om tilsynsområdet bør utvides til for eksempel plattformer eller nettsider som tilbyr løsninger som helt eller delvis erstatter meglertjenester. Utvalget skal vurdere hvordan Finanstilsynets tilbakekall av tillatelse fungerer som virkemiddel, og om reglene eventuelt bør endres. I den sammenheng skal utvalget vurdere om det bør innføres andre reaksjoner, herunder administrative sanksjoner eller andre forvaltningstiltak enn tilbakekall av tillatelse.

Eiendomsmegler har en sentral rolle i å tilrettelegge for og gjennomføre budgivning. Utvalget skal vurdere hvordan budgivningen i boligmarkedet fungerer, og om ulike salgsprosesser virker forskjellig på oppnådde boligpriser. Utvalget må ta stilling til om reglene om budgivning bør endres, og eventuelt foreslå slike endringer, blant annet ut fra anmodningsvedtaket om å sikre boligkjøpernes behov for mer tid i bolighandelen. Spørsmålet må vurderes i sammenheng med annet regelverk, herunder avtaleloven og avhendingsloven. I tillegg skal utvalget se på om det bør utredes og fremmes forslag om klarere regler for meglerens vederlagsberegning og kostnadsspesifikasjon. Utvalget bør også vurdere hvordan meglers undersøkelses- og opplysningsplikt etterleves, og om det er behov for tilpasning av regelverket.

Innenfor mandatets område skal utvalget utrede hvilken betydning relevant internasjonal rett bør få for lovreguleringen i Norge, herunder EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv (2005/36/EF) og tjenestedirektiv (2006/123/EF). I tillegg skal utvalget beskrive regelverk og tilsyn ved formidling av eiendomshandel i andre EØS-land og eventuelle utviklingstrekk på dette området. Relevante erfaringer fra andre land skal tas med i utvalgets vurderinger.

I utredningen må det for øvrig tas hensyn til pliktene som følger av EUs fjerde og femte hvitvaskingsdirektiv (direktiv 2015/849 og 2018/843) til å regulere og føre tilsyn med eiendomsmeglere for å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering.

Avgrensning og formelle krav til utredningen

Utvalget står fritt til å fremme forslag til endringer i eiendomsmeglingsloven eller å fremme forslag til en ny lov som kan erstatte denne. Utvalget kan foreslå å lovregulere nye spørsmål, og å lovfeste regler som i dag er fastsatt i forskrift. Videre kan utvalget foreslå å oppheve regler som fremgår av lov eller forskrift i dag. Utvalget bør i arbeidet med lovteksten ta hensyn til at loven i praksis i stor utstrekning skal forstås og brukes av personer uten juridisk utdanning.

Forslag til endringer i eiendomsmeglingsloven og -forskriften, eventuelt som erstatning for denne, skal avgis som konkrete forslag til lovtekst. I den grad det er av betydning for meglingsfunksjonen ved eiendomsomsetning, kan utvalget også vurdere om det er behov for endringer i andre lover eller forskrifter. I tillegg kan utvalget foreslå tiltak som ikke nødvendigvis er lovregulerte, for eksempel endringer eller initiativ som gjelder utdanning, tilsyn eller offentlig tilrettelegging av informasjon.

Utvalget skal ikke utrede på nytt spørsmål som allerede er utredet i NOU 2009: 6. Utvalget kan likevel foreslå tilpasning eller oppdatering av reglene om eiendomsmegling til annet tilgrensende lovverk. Det ligger utenfor mandatet å foreslå endringer i dokumentavgiften eller tinglysingsgebyrene.

Utredningen skal utarbeides i tråd med utredningsinstruksen. Utvalget skal avgi sin utredning til Finansdepartementet innen 1. juli 2020.

2.2 Utvalgets sammensetning og arbeid

Eiendomsmeglingsutvalget har hatt følgende medlemmer:

• Professor Espen R. Moen, Oslo (leder)

• Forsker André K. Anundsen, Porsgrunn

• Høyskolelektor Terje Bergem, Trondheim

• Professor Hans Henrik Edlund, Aarhus

• Professor Hilde Hauge, Bergen

• Fagdirektør Olav Kasland, Midt-Telemark

• Fagsjef Hanne Nordskog-Inger, Holmestrand

• Sjef for dataanalyse og kunstig intelligens Julija Pauriene, Oslo

• Forbruker- og kommunikasjonssjef Carsten H. Pihl, Gjerdrum

• Daglig leder Tonje Hovde Skjelbostad, Oslo

• Seksjonssjef Anne-Kari Tuv, Bærum

Senior tilsynsrådgiver Arne Solberg møtte for Anne-Kari Tuv i to møter. Sekretariatet bestod av seniorøkonom Aarne Ø. Røvik (sekretariatsleder, Finansdepartementet) og tilsynsrådgiver Marit Skjevling (Finanstilsynet).

Utvalget hadde 11 ordinære møter, hvorav ett over to påfølgende dager. Arbeidet ble betydelig berørt av og forsinket på grunn av koronasituasjonen. Det var nødvendig å arrangere de fleste av utvalgsmøtene som videokonferanse. En planlagt reise til Danmark og Nederland, der det var avtalt møter med eiendomsmeglingsbransjen, forbrukerorganisasjoner og myndigheter, måtte avlyses, men noe av programmet ble gjennomført som nettmøter. Finansdepartementet innvilget forlenget frist for utvalgsarbeidet, først til 5. januar 2021, deretter til 25. mars 2021, og endelig til 1. juni 2021.

Inviterte organisasjoner og selskaper har holdt presentasjoner for utvalget. Disse var i kronologisk rekkefølge:

• Eiendom Norge og Norges Eiendomsmeglerforbund

• Forbrukerrådet og Huseiernes Landsforbund

• Advokatforeningen

• Söderberg & Partners

• HELP Forsikring

• DNB Eiendom

• Propr

• Finans Norge

• Forbrugerrådet Tænk, Danmark

• Erhvervsstyrelsen, Danmark

• Dansk Ejendomsmæglerforening

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet (Bolig- og bygningsavdelingen)

Finansdepartementet utlyste to prosjekter for å støtte opp om utvalgsarbeidet med faktagrunnlag og analyser av boligomsetning. Oppdragene ble tildelt på grunnlag av åpen anbudskonkurranse, med et evalueringsteam som besto av utvalgets leder og sekretariat. Begge utredningsmiljøene presenterte sine rapporter for utvalget i et møte.

Oslo Economics AS gjennomførte en komparativ analyse av salgsprosess og budgivning i fire andre land sammenlignet med Norge. Prosjektet tok sikte på å trekke frem erfaringer som er relevante for regulering av eiendomsmegling i Norge.

Samfunnsøkonomisk analyse AS lagde en kvantitativ analyse basert på norske boligsalgsdata. Formålet var å bidra til økt forståelse av sammenhenger knyttet til boligomsetningen, for eksempel virkninger av ulike regler for budgivningen.

Rapportene inngår som digitalt vedlegg til utredningen. I tillegg inngår en mastergradsoppgave som har analysert mulige virkninger av tilknytning mellom banker og eiendomsmeglingsforetak.

Utvalget legger frem forslag til konkret lovtekst for en fullstendig revisjon av eiendomsmeglingsloven. Derimot har utvalget ikke sett det som verken hensiktsmessig eller mulig å legge frem konkrete forslag til forskriftstekst. Bestemmelsene på forskriftsnivå vil avhenge av Stortingets behandling av lovforslaget. Videre krever aktuelle forskriftsendringer en mer konkret og detaljert utredning enn det utvalget har hatt anledning til innenfor rammene for arbeidet. Utvalget har imidlertid drøftet lov og forskrift i sammenheng, og legger frem en rekke anbefalinger om hvordan lovforslag kan utdypes og presiseres i forskriften. Videre foreslår utvalget at sentrale bestemmelser om budgivningen flyttes fra forskriften til loven. Innholdet i en revidert forskrift, gitt at Stortinget slutter opp om utvalgets lovforslag og anbefalinger, fremgår dermed i stor grad av utredningen.

Det lå innenfor rammen av mandatet å vurdere om det er behov for endringer i andre lover eller forskrifter, i den grad det er av betydning for meglingsfunksjonen ved eiendomsomsetning. I hovedtrekk har utvalget funnet at eiendomsmeglingsloven og -forskriften dekker behovet for særregulering av eiendomsmegling. Et unntak kan imidlertid være bud som gis direkte til selger, selv om eiendomsmegleren har annonsert et salg med fellesvisninger og forventninger om budrunde. Såkalt kupping kan vanskelig motvirkes gjennom eiendomsmeglingsloven alene, og utvalget har derfor vurdert om det bør gjøres endringer i avtaleloven eller avhendingslova.

Med egen nettside, har det løpende blitt informert om nytt fra utvalget og lagt ut referater fra møtene. Det var mulig å gi innspill til utvalget på nettsiden. Utvalget mottok til sammen sju innspill. Spørsmål som ble tatt opp var kupping, hemmelig bud, salgsoppgave, digitalisering, egnethetsvurdering, banktilknytning og lønnsvilkår. Samtlige innspill ble gjennomgått og drøftet i utvalgsmøter.

3 Økonomiske og administrative konsekvenser

3.1 Innledning

Reguleringen av eiendomsmegling er basert på eiendomsmeglingsloven 2007 med forskrifter. Utvalget anbefaler ingen store eller inngripende endringer i gjeldende rett, og foreslår at bestemmelser og praksis i det alt vesentlige videreføres. På noen områder er det likevel grunnlag for å gjøre endringer for å fremme trygg og enkel eiendomshandel.

I og med at utvalget foreslår relativt begrensede endringer i eiendomsmeglingsloven, kan de økonomiske og administrative konsekvensene fremstå som relativt beskjedne. Det blir imidlertid en utilstrekkelig betraktning å bare vurdere direkte effekter av forslagene. Slik utvalget ser det, er tiltakene som retter seg mot en trygg og enkel bolighandel i sum nødvendige for å opprettholde en stor grad av tillit mellom partene. Ved at kjøper og selger kan stole på at de mottar nødvendig informasjonen, og handelen skjer på transparent og forutsigbar måte, er det mulig å gjennomføre bolighandler med bare én eiendomsmegler i hver transaksjon. Alternativet ville være at partene sikret seg med hver sin eiendomsmegler og eventuelt også egen advokat. Målt mot et alternativt scenario med redusert tillit og forutsigbarhet i bolighandelen, og dermed økte transaksjonskostnader, kan gevinsten av små lovendringer som bidrar til å opprettholde modellen, være stor. Forslagene kan isolert sett fremstå som beskjedne, men er etter utvalgets vurdering nødvendige for å sikre modellen vi har etablert og forbrukerne nyter godt av i det norske boligmarkedet.

Andre av tiltakene har som mål å bidra til forenklinger for eiendomsmeglingsforetakene. Oppgaver som eiendomsmegler er pålagt, men som gir liten eller ingen nytte, er det generelt ikke grunnlag for å videreføre. Selv om forenklingstiltakene retter seg mot foretakene, vil kostnadsbesparelsen etter hvert tilfalle forbrukerne gjennom lavere meglervederlag enn ellers. Derimot har utvalget ikke funnet aktuelle forenklingstiltak som retter seg direkte mot forbrukerne. Det følger langt på vei av at eiendomsmeglingsloven regulerer eiendomsmegleren, og ikke partene i handelen. Eiendomsmeglingsloven har likevel en side direkte mot forbrukerne ved at reguleringene potensielt kan begrense foretakenes muligheter til forenklinger overfor kundene. Erfaringene med gjeldende lov viser at den gir foretakene stort rom til å ta i bruk digital teknologi som er kostnadsbesparende eller forenkler kundeopplevelsen, og utvalget har ikke funnet behov for endringer som eventuelt kunne fremskynde eller forsterke en slik utvikling.

Flere av endringene som utvalget anbefaler, må eventuelt følges opp gjennom forskriftsendringer. For endringer som må gjøres i forskrift har utvalget skissert innholdet i nye bestemmelser, men legger ikke frem konkrete forskriftsforslag. Økonomiske og administrative konsekvenser av disse forslagene må Finanstilsynet vurdere nærmere i forskriftsarbeidet og legge frem i aktuelle høringer.

3.2 Utvalgets forslag og anbefalinger

3.2.1 Advokaters rett til å drive eiendomsmegling

Retten som advokater har til å drive eiendomsmegling i kraft av advokatbevillingen alene, foreslås opphevet, se punkt 15.4.3. Det innebærer at advokater for å drive eiendomsmegling enten må være ansatt i et eiendomsmeglingsforetak eller søke om tillatelse til å drive eiendomsmegling i foretak. Trolig vil en del advokater velge å opprette enkeltpersonforetak for eiendomsmeglingsvirksomheten. Det er gratis å registrere enkeltpersonforetak i Enhetsregisteret. Krav til sikkerhetsstillelse for klientmidler er de samme for advokater som driver eiendomsmegling, som for foretak. Tilslutning til Klagenemnda for eiendomsmeglingstjenester koster imidlertid mer for foretak enn advokater. I 2021 er årsgebyrene for meglerforetak, boligbyggelag og meglerforetak som utelukkende formidler næringseiendommer 3 200 kroner ekskl. mva., mens årsgebyret for advokater er 860 kroner ekskl. mva. Det innebærer en merkostnad på 2 340 kroner ekskl. mva. for advokater som flytter eiendomsmeglingsvirksomheten til enkeltpersonforetak.

For advokater som foretrekker å drive eiendomsmeglingsvirksomheten gjennom eget foretak, vil det bli noen ekstrakostnader. Først og fremst knytter det seg til separat regnskap og revisor. Regnskapsføring og oppbevaring av bilag vil imidlertid være det samme enten oppdraget utføres av et advokatselskap eller eiendomsmeglingsforetak, slik at det neppe dreier seg om store ekstrakostnader. Det vil være en engangskostnad med omlegging av regnskaps- og økonomisystem, men når systemet er på plass kan det også ligge besparelser i et system som er tilpasset eiendomsmeglingsvirksomheten. I tillegg vil foretak som drives av advokater, ha krav til fagansvarlig som andre eiendomsmeglingsforetak. Utvalget foreslår at advokatbevilling alene ikke skal kvalifisere til å være fagansvarlig, men at advokater må kunne dokumentere eiendomsmeglingsfaglig kompetanse for å inneha slik rolle. Hva som skal kreves av eiendomsmeglingsfaglig kompetanse må reguleres i forskrift, og utvalget har ikke tatt stilling til hvor omfattende kravene skal være. Nødvendig kompetanseoppbygging vil innebære en viss kostnad for noen advokater som ønsker å fortsette som fagansvarlig eller etablere enkeltpersonforetak, men vil neppe utgjøre særlig mye utover etterutdanningen som allerede er et krav etter eiendomsmeglingsforskriften § 4-10 første ledd.

3.2.2 Kurs for fagansvarlig

Kvalifikasjonskrav til fagansvarlig er etter gjeldende rett de samme som for ansvarlig megler. Utvalget foreslår at det innføres krav til kurs for personer som skal være fagansvarlig og som ikke tidligere har erfaring som fagansvarlig, se punkt 15.4.7.1. Den nærmere regulering av innholdet i kurset og hvem som kan avholde slike kurs, bør fastsettes i forskrift, men utvalget mener at kurset i alle fall bør omfatte risikostyring og internkontroll, klientmiddelbehandling og hvitvasking.

Kurset vil medføre en merkostnad og tidsbruk for eiendomsmeglere og advokater som skal begynne som fagansvarlige. Slik utvalget ser det, vil kostnaden være en investering som foretaket over tid mer enn får tilbake gjennom bedre virksomhetsstyring, kundebehandling og hvitvaskingskontroll. Foretakene bør derfor ha egeninteresse i at påtroppende fagansvarlig gjennomfører kurset, men det kan likevel være på sin plass med forskriftsregulering som hindrer at kurset kan bli nedprioritert eller utsatt i en hektisk hverdag.

3.2.3 Differensierte krav til foretak

Tillatelse for foretak omfatter i dag alle former for eiendomsmegling, mens flertallet i utvalget foreslår at det innføres egne konsesjonstyper for foretak som utelukkende skal drive henholdsvis næringsmegling eller utleiemegling. Det innebærer tre ulike konsesjonstyper, der konsesjonstype 1 gjelder ordinær megling av bolig- og fritidseiendom, konsesjonstype 2 gjelder næringsmegling, og konsesjonstype 3 gjelder utleiemegling. Konsesjonstype 1 tillater alle former for eiendomsmegling, og det er ingen endring fra gjeldende rett for denne konsesjonstypen. For foretak som har konsesjon bare for næringsmegling eller utleiemegling, foreslår utvalget noen lempninger som kan gi en kostnadsbesparelse.

I dag skal alle eiendomsmeglingsforetak stille en garanti på minst 45 mill. kroner. Utvalget anbefaler at det innføres differensierte krav etter foretakets omsetning og risiko ved klientmiddelbehandlingen. Det innebærer at det kan stilles lempeligere krav til sikkerhetsstillelse for mindre foretak og utleiemegling enn for større foretak og salgsmegling. Et mindretall mener at sikkerhetsstillelsen må dekke klientmiddelbeholdningen fullt ut. Endrede regler for sikkerhetsstillelse må vurderes nærmere i forskriftsarbeidet, og utvalget har derfor ikke fremskaffet anslag for hvordan en differensiering av kravet vil slå ut for ulike foretak.

For konsesjonstype 2 (næringsmegling) foreslår utvalget at det ikke skal være krav om tilknytning til klagenemnd, ikke lovpålagt krav om sikkerhetsstillelse, og heller ikke krav til fagansvarlig, se punkt 15.4.7.2. Fravik av kravet om å være tilknyttet klagenemnd gir til satsen i 2021 en årlig besparelse på 3 200 kroner ekskl. mva. For øvrig innebærer endringene større fleksibilitet, men ikke nødvendigvis lavere kostnader. Andre faglige kvalifikasjoner enn eiendomsmeglerbrev for et fagansvar som styret eller daglig leder definerer, vil også kreve ansatte med høyere utdanning og relevant erfaring, og lønn deretter. Fravik av kravet om sikkerhetsstillelse kan gi en viss kostnadsbesparelse, ettersom oppgjøret for næringseiendom ofte går direkte mellom partenes banker, og næringsmeglingsforetaket normalt ikke oppbevarer store klientmidler. Foretaket vil likevel ha behov for en ansvarsforsikring, som normalt vil være et vilkår i oppdragsavtalen.

For konsesjonstype 3 (utleiemegling) mener utvalget at flere av kravene kan lempes, blant annet kravene til kvalifikasjoner for fagansvarlig og ansvarlig megler og sikkerhetsstillelse, se punkt 15.4.7.3. Sikkerhetsstillelse bør fortsatt være et krav, men størrelsen kan settes langt lavere enn det som gjelder i dag. Nærmere regulering av størrelsen på sikkerhetsstillelsen, bør fortsatt ligge i eiendomsmeglingsforskriften. For utleiemegling er det rimelig å anta at foretakene vil utnytte den større fleksibiliteten som lov- og forskriftsendringene medfører, til å redusere kostnadene.

3.2.4 Elektronisk oppbevaring av kjøpekontrakt med papiroriginal

Etter eiendomsmeglingsforskriften § 3-7 første ledd skal kjøpekontrakter oppbevares i «original». Kjøpekontrakter som er elektronisk signert, jf. eiendomsmeglingsloven § 6-8 andre ledd, kan oppbevares elektronisk. Derimot må kjøpekontrakter som er signert på papir, oppbevares i papirform. Utvalget foreslår å fjerne kravet til at kjøpekontrakten skal oppbevares i «original», slik at alt kan oppbevares elektronisk, se punkt 16.3. Kjøpekontrakter som er signert på papir vil dermed kunne skannes og oppbevares elektronisk.

Heldigital arkivering vil spare eiendomsmeglingsforetakene for arbeid med papirbasert arkivering. I tillegg kan areal i lokalene som i dag disponeres for oppbevaring av permer, bli frigjort til andre formål i foretaket.

3.2.5 Politiattest og egnethetsvurdering

Utvalget foreslår å innføre krav til egnethetsvurdering og politiattest for eiendomsmeglerfullmektiger og oppgjørsmedhjelpere, se punkt 17.4.4 og 17.4.5

Innhenting av politiattest er gratis, og kan gjøres elektronisk. For politiet og Finanstilsynet vil de nye kravene medføre en del merarbeid. Eiendomsmeglingsfullmektiger som går et normalt karriereløp til å bli eiendomsmegler, vil måtte innhente ny politiattest og gjennomgå ny egnethetsvurdering to år etter første vurdering. Egnethetsvurderingen og politiattesten for søknad om eiendomsmeglerbrev vil i noen grad kunne gjøre nytte av tilsvarende to år tidligere. For å unngå høy belastning for politiet og Finanstilsynet det første året etter regelendringen, bør det være en overgangsordning for eiendomsmeglerfullmektiger.

3.2.6 Vederlag ved formidling av boligselgerforsikring

Eiendomsmeglingsforetak kan i dag ikke motta vederlag for formidling av boligselgerforsikring. Utvalget anbefaler at forbudet fjernes, under forutsetning av at kundene skriftlig blir gjort oppmerksom på at foretaket mottar slikt vederlag, og at vederlagets størrelse opplyses i salgsoppgaven. Vederlag ved formidling av boligselgerforsikring er drøftet i punkt 18.3.4, og må eventuelt gjennomføres med forskriftsendring.

Forsikringsselskapenes kostnader med å tilby boligselgerforsikring vil øke dersom de skal betale honorar til eiendomsmeglingsforetaket som har formidlet produktet. Over tid er det sannsynlig at forsikringsselskapene vil dekke inn merkostnaden gjennom høyere premie, som vil bli belastet boligselgerne. Spørsmålet om vederlag for formidling av boligselgerforsikring må vurderes nærmere i forskriftsarbeidet, og utvalget har derfor ikke fremskaffet anslag på hvor mye premien på boligselgerforsikringer kan antas å øke.

3.2.7 Budgivning

Utvalget legger frem to forslag om eiendomsmeglerens plikter knyttet til budgivningen:

• Forbud mot at eiendomsmegler formidler hemmelig bud.

• Hjemmel til å forskriftsfeste minste akseptfrist i hele budrunden.

Lovendringene tar sikte på en trygg og enkel bolighandel, se punkt 19.3.7. Begge forslagene kan gi en samfunnsøkonomisk gevinst som følge av større transparens og at partene tar mer veloverveide valg i budrunder. Ved å forby formidling av hemmelig bud, vil alle interessenter stilles likt med informasjon gjennom budrunden, slik at budgiveren som verdsetter boligen høyest normalt vinner frem. Fastsetting av minste akseptfrist vil bidra til at alle budgivere får bedre tid til å områ seg og gjøre mer veloverveide valg. Tiltakene vil bidra til bedre matching mellom selger og kjøper i den enkelte transaksjon, og dermed over tid til en gevinst for samfunnet i bedre utnyttelse av boligmassen.

Lovfesting av forbud mot hemmelig bud og minste akseptfrist medfører ingen ekstra kostnader for eiendomsmegler eller budgiver, og kan heller gi en kostnadsbesparelse gjennom en ryddigere og mer forutsigbar budrunde. Ryddigere budrunder vil generelt være til fordel for førstegangskjøpere og andre ressurssvake grupper, mens det vil bli vanskeligere for mer erfarne og ressurssterke boligkjøpere å utnytte et informasjonsovertak i salgsprosessen.

Forbud mot hemmelig bud og minste akseptfrist bidrar også til, og kan i noen sammenhenger være en forutsetning for, bruk av digital teknologi i gjennomføringen av budrunder. For eksempel vil budgivning over en automatisert budportal kreve at alle som har meldt seg på auksjonen, får fortløpende informasjon om ledende bud. Med andre ord vil det ikke være mulig å delta i budrunden med hemmelig bud.1 Digital teknologi legger også til rette for å legge inn en automatisk sperre for bud med kortere akseptfrist enn det som er forhåndsfastsatt. Over tid kan digitale løsninger redusere kostnader i budgivningen og dermed få ned prisen på eiendomsmeglingstjenester.

3.2.8 Timepristilbud og rekning over medgått tid

Eiendomsmegler må i dag utarbeide timepristilbud selv om kunden ønsker provisjon eller fastpris, jf. eiendomsmeglingsloven § 7-2 andre ledd. Utvalget foreslår at plikten bare inntrer når kunden selv ønsker et timepristilbud, se punkt 20.4.4. For de fleste eiendommer som skal selges, er det relativt enkelt å utarbeide et timepristilbud. Tidsbruken anslås derfor til 15 minutter per formidling. Hvis 20 prosent av kundene ber om timepristilbud, anslås eiendomsmeglingsforetakene årlig å spare lønnskostnader på 15 mill. kroner i alt.2

Videre er det i dag et krav om rekning over medgått tid i alle oppdrag, uavhengig av avtalt vederlagsform, jf. eiendomsmeglingsloven § 7-2 andre ledd. Utvalget foreslår at kravet om å skrive rekning gjøres betinget av at oppdragsgiveren faktisk har valgt timepris. Ettersom eiendomsmeglingsforetaket i nesten alle formidlinger betales etter provisjon eller fastpris, vil det være så godt som ingen oppdrag med rekning. En kartlegging av administrative kostnader ved etterlevelse av finansmarkedsregelverket fant at kravet til eiendomsmeglingsforetak om å levere oppgjørsoppstilling medfører i gjennomsnitt 75 minutter arbeid per formidling, jf. Rambøll og KPMG (2008) punkt 12.3. Oppsett av rekning over medgått tid kan omtrent tilsvare arbeidet med en oppgjørsoppstilling. Digitale hjelpemidler er imidlertid vesentlig forbedret siden kartleggingen som ble gjennomført fra september 2006 til oktober 2007. Timelister blir i dag generert i fagsystemene, men eiendomsmegleren må fortsatt legge inn timeforbruket fortløpende gjennom oppdraget. I gjennomsnitt anslås arbeidet med hver rekning å kreve 30 minutter. Ved å fjerne kravet om rekning over medgått tid, anslås eiendomsmeglingsforetakene årlig å spare lønnskostnader på 37,5 mill. kroner i alt.

3.2.9 Rapportering

Eiendomsmeglingsforetakene rapporterer i dag halvårlig antall formidlinger, formidlet verdi og omsetning (meglervederlag) fordelt på boligmegling, næringsmegling og utleiemegling. I tillegg rapporter foretakene årsverk, bank- og kjedetilknytning, regnskapstall og klientmiddelbeholdning. Utvalget foreslår at rapporteringen utvides med å identifisere formidlinger gjennom eiendomsmegler der salget har blitt avtalt direkte mellom selger og kjøper, se punkt 6.6.3 og utenlandsmegling, se punkt 14.4.8.

Å identifisere og rapportere kuppbud vil gi noe merarbeid for eiendomsmeglingsforetakene. Merarbeidet anslås til fem minutter for hver formidling som har blitt kuppet. Gitt at fem prosent av formidlingene blir kuppet, vil rapportering av disse formidlingene medføre en samlet ekstrakostnad på i overkant av 300 000 kroner i alt for eiendomsmeglingsforetak.

Utenlandsmegling har svært lite omfang, og det er bare noen få eiendomsmeglingsforetak som opererer i dette markedet. Følgelig vil det være enkelt å kartlegge og rapportere utenlandsmegling, og et krav om å rapportere utenlandsmegling antas ikke å medføre nevneverdige kostnader.

Finanstilsynet vil ha noen merarbeid med å tilrettelegge statistikken for data om kupping og utenlandsmegling. Tilretteleggingen antas å kunne innpasses i løpende arbeid.

3.3 Ressursbehov i Finanstilsynet

Oppfølging av forslagene fra utvalget vil kreve økte ressurser i Finanstilsynet. I en første periode vil det spesielt gjelde utarbeiding av forslag til endringer i eiendomsmeglingsforskriften og arbeid med iverksetting av nye lovbestemmelser og forskriftsregler. På permanent basis vil nye krav kreve økte ressurser til kontroll og tilsyn.​ Gjennomføring av utvalgets forslag og anbefalinger vil kreve økt innsats fra Finanstilsynet til blant annet egnethetsvurdering av eiendomsmeglerfullmektiger og oppgjørsmedhjelpere, tilsyn med eiendomsmeglers etterlevelse av minste akseptfrist og formidlingsforbudet for hemmelig bud, oppfølging overfor uønsket adferd i budrunder mv. Ressursbehovet må vurderes nærmere i lys av Stortingets lovvedtak og konkret utforming av nye og endrede forskriftsbestemmelser. Som et grovt anslag antar utvalget at Finanstilsynet på permanent basis vil ha behov for ett til to nye årsverk til kontroll og tilsyn med eiendomsmegling.