Del 2
Kunnskapsgrunnlag – drivkrefter, tilstandsbeskrivelse og gjeldende reguleringer

Del II av utvalgets innstilling er en beskrivelse av gjeldende regelverk, praksis og pågående endringer som har betydning for utvalgets vurderinger og forslag i del III. Utgangspunktet er mandatet, hvor utvalget blant annet er bedt om å beskrive relevante utviklingstrekk og eventuelle utfordringer i arbeidslivet vedrørende tilknytningsformer og organisering av virksomhet ut fra kunnskapsgrunnlag som finnes, og på bakgrunn av dette vurdere om dagens rammeverk er tilstrekkelig tydelig, hensiktsmessig og tilpasningsdyktig både for dagens og fremtidens arbeidsliv. I kapittel 4 beskrives først sentrale drivkrefter og utviklingstrekk som medfører endringer i arbeidslivet og hvordan virksomheter organiseres. Deretter går vi nærmere inn på enkelte former for virksomhetsorganisering og kontraktsformer mellom virksomheter, særskilte forhold i offentlig sektor og utviklingstrekk i arbeidsmarkedet med vekt på arbeidsinnvandring, kompetanse og omstillinger. I kapittel 5 omtales tilstand og utvikling når det gjelder bruken av ulike tilknytningsformer i arbeidslivet. Vekten legges på beskrivelser av selvstendige oppdragstakere, arbeid gjennom digitale plattformer, midlertidig ansatte og innleide fra bemanningsforetak. Videre i kapitlet omtales en del sentrale implikasjoner som de ulike tilknytningsformene har. Avslutningsvis er det et punkt om omfang og bruk av ulike tilknytningsformer i andre land og internasjonale sammenligninger. I kapittel 6 gis det et perspektiv på sentrale internasjonale arenaer som ILO, OECD og EU, som utformer reguleringer, anbefalinger og analyser, og som har stor betydning for det nasjonale nivået. I kapittel 7 gis det et tilbakeblikk på den historiske utviklingen av regelverket om arbeidstaker- og arbeidsgiverbegrepene, fast og midlertidig ansettelse og om innleie av arbeidskraft. Kapittel 8 følger opp med beskrivelse av gjeldende rett på disse områdene, samt når det gjelder tjenestekjøp fra selvstendige oppdragstakere og fra andre virksomheter (entreprise). Dessuten omtales gjeldende rett når det gjelder arbeidstakeres medvirkning og medbestemmelse, informasjon, drøfting og samarbeid på arbeidsplassen og om trygde- og pensjonsrettigheter. Den beskrivende delen av utvalgets innstilling er blitt omfattende. Dette har vært viktig for å klargjøre grunnlaget for utvalgets vurderinger og forslag. Hensikten er også at beskrivelsene kan være til nytte som en oversikt over kunnskap og regelverk på dette området.

4 Drivkrefter og utviklingstrekk

4.1 Drivkrefter

4.1.1 Analyser og vurderinger av fremtidens arbeidsliv

De siste årene er det lagt frem en rekke rapporter og analyser av hvordan ulike drivkrefter vil bidra til å forme fremtidens arbeidsliv. Dette gjelder blant annet ILOs globale kommisjon «Work for a brighter future» og ILOs «Centenary Declaration for the Future of Work» fra 2019, OECDs ulike rapporter om «Future of work» og EUs arbeid i tilknytning til utvikling av en sosial pilar. I nordisk sammenheng er mange av elementene fulgt opp i kunnskapsprosjektet «The Future of Work: Opportunities and Challenges for the Nordic Models» med Nordisk Ministerråd som oppdragsgiver.1

Noen drivkrefter eller megatrender er gjennomgående blitt fremhevet i disse studiene. Det er forhold som har hatt og fortsatt vil ha grunnleggende betydning for hvordan arbeidslivet formes:

• Teknologiendringer

• Globalisering

• Klimaendringer

• Endringer i befolkningssammensetningen

Det er mange forhold som påvirker utviklingen, og ofte ser man i studier av fremtidens arbeidsliv på utviklingen i lys av én faktor, som for eksempel teknologiske endringer. De hoveddrivkreftene som beskrives her bidrar til å forme arbeidslivet på lang sikt, men de representerer på ingen måte en forutbestemt utvikling. Virkningene av drivkreftene formes gjennom politikk og institusjoner. Derfor vil også retningene være forskjellige mellom land, og effektene vil variere i ulike deler av arbeidslivet (Dølvik og Røed Steen, 2018).

Koronapandemien traff verden og Norge underveis i utvalgets arbeid. Koronapandemien har trolig ført med seg store endringer i hvordan disse drivkreftene påvirker arbeidslivet. Pandemien har bremset opp veksten i økonomiene, ført til betydelig arbeidsledighet og begrenset bevegelser av personer på tvers av landegrenser. Tjenestenæringene har blitt sterkest påvirket, både direkte og indirekte. Bruken av teknologi for å kommunisere og løse oppgaver har imidlertid hatt en betydelig økning. Digitale løsninger for handel og kommunikasjon har blitt tatt i bruk i stort omfang. I bransjer og yrker der det er mulig har arbeid på hjemmekontor fått stor utbredelse. Utdanningsinstitusjonene har tatt i bruk nettbaserte løsninger til undervisning og kommunikasjon.

Koronapandemien har hatt stor påvirkning på arbeidsmarkedet nasjonalt og internasjonalt, og har ført til økonomisk tilbakegang i mange land (OECD, 2020b). Arbeidsledigheten har økt i de fleste land. I Norge viser studier at personer med lav inntekt, kort utdanning, unge og utenlandskfødte er blitt rammet hardest, jf. punkt 4.5.3. Antallet som er i jobb har falt særlig mye for de under 25 år og de over 67 år, og arbeidsledigheten har økt mer blant innvandrere enn befolkningen for øvrig. Samtidig har utslagene i arbeidsmarkedet også blitt møtt med omfattende tiltak for å sikre ulike grupper økonomisk, og det er iverksatt tiltak rettet mot virksomhetene.2 For mange yrkesgrupper har pandemien også medført behov for å yte ulike former for ekstra innsats og har gitt større belastninger i arbeidssituasjonen.

I norsk arbeidsliv bidrar samspillet mellom aktørene i arbeidslivet og offentlige myndigheter til sosial sikkerhet og utjevning, samtidig som det legger til rette for god omstillingsevne i økonomien som helhet. Ved forstyrrelser i økonomien og arbeidsmarkedet har offentlige myndigheter en særlig viktig rolle for å bidra til stabilisering og trygghet for den enkelte. Erfaringer fra tidligere kriser og økonomiske sjokk er at også langtidsvirkningene kan bli betydelige dersom den økonomiske aktiviteten ikke tar seg opp igjen. OECDs analyser viser at den globale finanskrisen fra 2008 har fortsatt betydelige konsekvenser for arbeidsmarkedene i mange land (OECD, 2019). For Norge var imidlertid utviklingen annerledes, blant annet som følge av statens finansielle mulighet til å sette i verk betydelige stimulerende tiltak. På kort sikt stabiliserte utviklingen i sysselsettingen seg, men over tid har det vært en svak nedadgående trend det siste tiåret, jf. nærmere omtale i Sysselsettingsutvalgets innstilling (NOU 2021: 2, kapittel 4).

Koronapandemien har gitt et tilbakeslag for norsk økonomi og en betydelig økning i arbeidsledigheten. Det er for tidlig å si hva som blir virkningene på lengre sikt. Det er også knyttet usikkerhet til virkningene for internasjonal økonomi og hvordan dette vil påvirke utviklingen i norsk arbeidsliv.

4.1.2 Teknologiendringer, digitalisering og automatisering

Den teknologiske utviklingen med økt digitalisering skaper gjennomgripende endringer i økonomi og samfunn. Den fører til endringer i markeder og skaper nye tjenester og forretningsmodeller. Dette vil ha stor påvirkning på arbeidslivet.

Norge og de andre nordiske landene skårer høyt på internasjonale rangeringer når det gjelder å ta i bruk ny teknologi. Siden de teknologiske gjennombruddene på 1800-tallet har teknologien bidratt til omforming av arbeidslivet, og dette er på mange måter en kontinuerlig prosess (Dølvik og Røed Steen, 2018). Digitalisering og teknologisk utvikling påvirker arbeidslivet på mange måter. Det åpner for endret jobbinnhold og samhandling, erstatter og utfyller arbeidskraft, forenkler og tar over arbeidsoppgaver, og åpner for nye forretningsmodeller. Et generelt trekk er at bruk av ny teknologi stiller krav til oppdatert kompetanse, for eksempel ved at arbeid som utføres manuelt erstattes av maskiner, programmer og algoritmer som skal utvikles, styres og kontrolleres.

Informasjons- og kommunikasjonsteknologien fører til dyptgripende endringer i hvordan arbeid og oppgaver utføres. Det tas i bruk nye materialer, og digitalisering og automatisering endrer hvordan ting kan produseres. Datastyrte produksjonsprosesser uten menneskelig involvering fører til reduserte kostnader. Skreddersøm av produkter blant annet ved bruk av 3D-printere, fører til at det ikke er stort dyrere å produsere spesialtilpassede produkter enn å drive masseproduksjon. Teknologier som nanoteknologi og bioteknologi tas i bruk på måter som gjør det mulig å integrere produkt og tjenester. Kunstig intelligens og virtuell virkelighet medfører at lærende maskiner gradvis kan utføre mer komplekse oppgaver.

Carlin mfl. (2015) viser til at digitaliseringen av varer og tjenester fører til nye forretningsmodeller som vil omforme nesten alle sektorer i nærings- og arbeidslivet. Hvor raskt teknologi innføres vil være avhengig av konkurransesituasjonen i næringene, kompetansen i arbeidsstyrken og i hvilken grad aktørene selv har vilje og evne til å utnytte teknologien. Kvernberg Andersen mfl. (2020) har kartlagt hvordan arbeidsoppgaver som før ble utført av personer ved hjelp av kognitive prosesser, i økende grad kan utføres av datamaskiner. Dette kan betegnes som algoritmisk automatisering. Kvernberg Andersen mfl. legger vekt på følgende resultater av denne utviklingen:

• Stordata, som innebærer en stor mengde med data av ulike formater som blir satt sammen for å analyseres.

• Kunstig intelligens, som innebærer teknikker for å gi datamaskiner og systemer størst mulig evne til å gi intelligent respons ved hjelp av metoder for læring, resonnering og selvkorrigering.

• «Tingenes internett», som innebærer at smarte objekter som er forbundet med hverandre i et globalt nettverk ved hjelp av utvidet internett-teknologi kan utveksle data.

Koronapandemien har ført til betydelig økt bruk av digitale løsninger. Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) ble mer enn halvparten av alle transaksjoner med betalingskort gjennomført over internett i 2020, mot 38 prosent året før. SSBs statistikk for omsetning i varehandel viser en økning for netthandel med nær 40 prosent i 2020. En analyse fra McKinsey (2021) viser at omfanget av netthandel er nær femdoblet i Storbritannia fra 2015 til 2020. Også andre digitale transaksjoner har økt mye på globalt nivå, slik som telemedisin, nettbank og strømming av underholdningstjenester. Amazon har bygget seg opp som en dominerende markedsaktør innen netthandel. I 2020 ansatte selskapet hele 400 000 nye arbeidstakere på verdensbasis.

Den teknologiske utviklingen fører også både til tap av jobber og til at det opprettes nye jobber. Digitalisering og internett legger videre til rette for nye forretningsmodeller, for eksempel digitale plattformer for formidling av arbeid.

Acemoglu og Restrepo (2018) peker på at det finnes to former for teknologisk utvikling med ulik effekt på arbeidsmarkedet. Den første formen for teknologisk utvikling setter mennesker i stand til å utføre ulike oppgaver raskere og/eller bedre. Eksempler på dette er ulike typer programvare og verktøy («enabling technology»). Den andre formen for teknologisk utvikling erstatter mennesker i utførelsen av oppgaver («replacing technology»), for eksempel industriroboter. Den første typen teknologi øker produktiviteten til arbeidstakerne. Den økte produktiviteten bedrer inntektsmulighetene og gir rom for prisreduksjoner. Dermed stiger etterspørselen rettet både mot den bransjen som har innført teknologien, og mot andre bransjer. Denne typen teknologi har utelukkende positive effekter på sysselsettingen. Teknologi som erstatter menneskelig arbeidskraft, virker derimot i første runde negativt inn på sysselsettingen. På den annen side øker også denne teknologien produktiviteten, noe som kan bidra til økt samlet etterspørsel og økt sysselsetting. I tillegg vil ny teknologi generelt endre produksjonsprosesser og -metoder på en måte som også skaper nye jobber. Totaleffekten på sysselsettingen avhenger dermed av hvilken effekt som er sterkest, om det er erstatningseffekten eller virkningene via produktivitetsforbedring, etterspørselsvekst og fremveksten av nye jobber. Acemoglu og Restrepo finner at erstatningseffekten av ny teknologi har tiltatt i USA i løpet av de siste tre tiårene, og dermed sammenfalt med svak vekst i sysselsettingen.

I en annen artikkel viser Acemoglu og Restrepo (2019) hvordan endringer gjennom økende automatisering, kombinert med færre nye oppgaver innen produksjon, har ført til redusert etterspørsel etter arbeidskraft og lavere produktivitetsvekst. Acemoglu og Restrepo mener imidlertid at det ikke kan trekkes konklusjoner om at jobber vil falle bort, og heller ikke det motsatte, at teknologiendringer alltid vil være positivt for trygge arbeidsplasser. Hvordan utviklingen går fremover vil etter deres vurdering avhenge av om det utvikles teknologi og oppgaveløsning som krever økte bidrag fra arbeidskraften, det vil si i hvilken grad innovasjon, kompetanseutvikling, arbeidsmarkedets aktører og institusjoner, offentlig politikk og virksomhetenes egne strategier og utvikling, bidrar til å realisere dette.

Digitaliseringen skaper også nye jobber. Ifølge OECD skjedde 40 prosent av jobbskapingen i perioden 2005–2016 i de mest digital-intensive delene av næringslivet (OECD, 2019). De viser til at det er en lang rekke faktorer som påvirker arbeidsmarkedet og som kan dempe det mulige tapet av jobber. OECD finner at digitalisering og automatisering så langt har gått sammen med høyere sysselsetting i OECD-landene.

OECD (2019) har lagt frem en analyse av, og et estimat for, hvor høy andel av jobbene som kan bli erstattet med automatisering. De anslår at dette ikke vil dreie seg om mer enn om lag 14 prosent samlet for OECD-landene. Anslaget for Norge er 6 prosent, lavest av alle landene, jf. figur 4.1. At Norge blir relativt lite påvirket kan blant annet skyldes at det allerede er gjennomført omfattende omstillinger og effektiviseringer i norsk arbeidsliv.

Forstørr bilde

Med høy risiko for automatisering regnes jobber som har en sannsynlighet for å bli automatisert på minst 70 prosent. Med risiko for betydelig endring regnes jobber som har en sannsynlighet for å bli automatisert på mellom 50 og 70 prosent.

Kilde: OECD, 2019.

Rolandsson mfl. (2020, side 17) finner at det ikke har vært noen generell tendens til lavere sysselsetting i de nordiske landene i løpet av de siste 20-30 år, hvor arbeidslivet er blitt påvirket av digitalisering og globalisering. Rolandsson mfl. viser til at produktivitetsvekst som har medført at færre sysselsettes innen industri, også fører til økt etterspørsel etter tjenester, som bidrar til økt sysselsetting i andre deler av økonomien. Utviklingen i de nordiske landene har hittil gått i retning av at sysselsettingsveksten kanaliseres til yrker med høyere lønn og høyere kompetansekrav.

Selv om det blir relativt få jobber som vil forsvinne helt er det en langt større andel som vil gjennomgå betydelige endringer. Ifølge OECD vil det for om lag en tredjedel av jobbene være slik at mange av dagens oppgaver vil bli automatisert. Andelen er betydelig høyere for arbeidstakere med lav utdanning. For Norge anslår de at automatisering vil føre til endring i jobbinnhold for en fjerdedel av jobbene. En av årsakene til at andelen er relativt lav, er som nevnt at automatiseringen allerede er kommet langt i Norge og de øvrige nordiske landene. Disse estimatene er usikre, og OECD understreker at landene uansett bør være forberedt på betydelige endringer i arbeidsmarkedene. Nyere analyser (Georgieff og Milanez, 2021) indikerer at yrker som hadde høyere risiko for automatisering i 2012 også hadde lavere sysselsettingsvekst enn gjennomsnittet i årene fram til 2019. Også Norge er omtalt i denne studien. For land som har lav risiko for automatisering, slik som Norge, er det også mindre variasjon i risikoen for automatisering på tvers av yrker.

Historisk sett har automatiseringen først erstattet arbeidskraft innen primærnæringene. Siden slutten av 1980-tallet er en rekke jobber innen industriproduksjon blitt erstattet av roboter. I senere år har informasjonsteknologien gjort det mulig å automatisere kontorarbeid og behandling av data. Teknologi som erstatter arbeidskraft virker på ulike måter i arbeidslivet. Manuelle produksjonsprosesser er for lengst digitalisert i store deler av industrien. Særlig de siste par tiårene har en økende del av produksjonen blitt automatisert ved bruk av roboter og algoritmer. Sysselsettingen i industrien er blitt betydelig redusert fra nærmere 400 000 på 1970-tallet til om lag 230 000 i dag. En del av forklaringen på dette er også at virksomhetene har omorganisert seg og skilt ut tjenester i egne virksomheter og/eller kjøper inn disse fra andre.

Også for tjenesteproduksjonen i privat og offentlig sektor påvirker automatiseringen antall jobber og jobbinnhold. I finansnæringen har det foregått en omfattende endring av oppgavene og hvordan disse utføres. Banktjenester overfor brukere er i stor grad blitt digitalisert. Antallet sysselsatte har gått ned fra nærmere 70 000 på slutten av 1980-tallet til rundt 48 000 i dag. Den sterkeste reduksjonen skjedde allerede på begynnelsen av 1990-tallet i kjølvannet av bankkrisen.3

Forskere har gitt svært ulike anslag på sysselsettingsvirkningene av digitalisering og automatisering. Brynjolfsson og McAfee (2014) og Frey og Osborne (2013, oppdatert i 2017) har lagt vekt på at maskiner i økende grad vil erstatte menneskelig arbeidskraft. Frey og Osborne så på utviklingen i yrker under ett, og anslo at nesten halvparten av jobbene i det amerikanske arbeidsmarkedet ville forsvinne i løpet av 10 til 20 år. Med samme tilnærming kan det anslås at om lag en tredjedel av jobbene i Norge kan forsvinne (Pajarinen mfl., 2015). Disse studiene har blitt kritisert for å overdrive antall jobber som kan forsvinne, ved at de tar utgangspunkt i at hele yrkesgrupper vil forsvinne som følge av automatisering. Arntz mfl. (2017) argumenter for at en slik tilnærming overser at selv yrker med høy risiko for automatisering inneholder oppgaver som vanskelig kan automatiseres.

Omstilling og bruk av ny teknologi i virksomhetene har konsekvenser for arbeidsforhold og arbeidsmiljø. Knutstad og Torvatn (2020) har kartlagt hvordan prosesser er gjennomført i en del industribedrifter og fant et utstrakt samarbeid mellom ledelse og fagforeningene om dette. Arbeidstakernes egen kompetanse ble i stor grad benyttet når den nye teknologien skulle tilpasses eksisterende produksjon, og dette førte til kompetanseutvikling i virksomheten.

Christensen mfl. (2021) har gjennomgått forskning som belyser hvilken betydning teknologiske endringer har for arbeidsmiljøet. Et typisk trekk ved arbeidsmiljøet i Norge og de andre nordiske landene er at arbeidstakere opplever høye krav kombinert med relativt høy grad av frihet og selvstendighet når det gjelder hvordan egne arbeidsoppgaver skal utføres. Dette bidrar til at mange arbeidstakere opplever høy grad av tilhørighet til jobben. Ifølge Christensen mfl. kan nye krav og utfordringer som oppstår ved bruk av ny teknologi karakteriseres som «technostress». Eksempler på dette kan være tekniske vanskeligheter, barrierer ved å ta i bruk ny teknologi, og at skillene mellom jobb og fritid viskes ut ved IKT-løsninger og mobilbruk, noe som gjør arbeidstakere tilgjengelig hele tiden. I arbeidsmiljøforskningen viser at det er sammenheng mellom opplevelse av technostress og redusert jobbtilfredshet og -motivasjon. På samme måte som andre jobbkrav, vil spørsmålet om håndtering av utfordringer som skapes av ny teknologi, være avhengig av arbeidstakernes autonomi og hvilken mulighet jobbsituasjonen gir den enkelte for å finne løsninger selv, og i samarbeid med kolleger og ledere.

4.1.3 Globalisering

Utbredt internasjonal handel og kommunikasjon på tvers av landegrenser har vært kjennetegn ved den økende globaliseringen de siste tiårene. En stadig større del av verden har tatt del i det internasjonale varebyttet og på den måten kunne utnytte fordeler ved spesialisering. Samtidig har mer effektive kommunikasjonsformer økt mulighetene for handel og samhandling. Viktige sider ved globaliseringen har vært teknologidrevet.

Integrasjonen av markedene for produkter, tjenester, finanser og teknologi har stor påvirkning på de nasjonale arbeidsmarkedene. Det har medvirket til økende spesialisering innen produksjon og økende bruk av underleverandører i produksjonskjeder. Mer og mer av produksjonen i virksomhetene i Norge består av vareinnsats fra andre land. Internasjonale reguleringer og samarbeid har stor innflytelse på en liten, åpen økonomi som den norske. EU påvirker ikke bare norsk arbeidsliv gjennom EØS-avtalen. EUs institusjonsutvikling, strategier og politiske initiativer påvirker rammene for virksomheter og arbeidsliv i Norge.

Ulike studier tyder på økende markedskonsentrasjon i den globale økonomien. Data fra USA viser at de største bedriftenes andel av omsetningen har økt siden slutten av 1990-tallet (NHO, 2018). De siste årene har det vært mye oppmerksomhet om utfordringer med sterkere konsentrasjon om noen få globale aktører innen teknologi og digitale tjenester, hvordan konkurransemuligheter kan ivaretas, og hvordan verdenssamfunnet kan sikre at også slike aktører bidrar til å betale skatter og avgifter.

Norge mot 2025-utvalget (NOU 2021: 4) foreslår at det gjøres en offentlig gjennomgang av virksomheten til de globale digitale plattformselskapene, slik det er gjort i flere andre land. Utvalget anbefaler at Konkurransetilsynet, Datatilsynet, Statens Medietilsyn, Skatteetaten, forbrukermyndighetene, sikkerhetsmyndighetene og andre relevante fagmyndigheter i samarbeid må vurdere hvordan samfunnet som helhet, norske virksomheter og forbrukere kan gis muligheter for å dra nytte av og beskytte seg mot uheldige konsekvenser av plattformøkonomiens fremmarsj. Dette utvalget anbefaler at et slikt arbeid gjennomføres med bred involvering av blant annet partene i arbeidslivet (NOU 2021: 4, punkt 9.3).

Utflytting av virksomhet og endringer i produksjonskjedene fører til flytting av arbeidsoppgaver og omstillinger i arbeidsmarkedene. Samlet sett regner man likevel med at en åpnere verdenshandel har bidratt til å skape flere jobber enn de som er gått tapt eller blitt flyttet ut. Det er beregnet at om lag 40 prosent av arbeidsplassene i privat sektor i OECD-landene blir holdt oppe av kunder i utenlandske markeder (OECD, 2019). De viser også til at yrkesdeltakelsen i de fleste land har vært økende de siste tiårene. I Norge var det en uavbrutt vekst i arbeidsstyrken fra midten av 1970-tallet frem til de siste årene på 1980-tallet, særlig som følge av sterk økning i kvinners yrkesdeltakelse. Veksten i yrkesdeltakelsen har foregått parallelt med store teknologiske fremskritt og påfølgende omstillinger av måten virksomheter organiseres på. Norge har i dag en høy yrkesdeltakelse internasjonalt sett, men har samlet sett hatt et svakt fall i sysselsettingsraten og yrkesdeltakelsen fra 2008 til i dag, jf. nærmere omtale i punkt 4.5.1.

Mer omfattende internasjonal handel og utflytting av produksjon til land med lavere kostnader har vært sentrale elementer i globaliseringen. Dessuten har arbeidsmigrasjonen vært økende. ILO (2018) anslår at arbeidsinnvandrere utgjorde hele 164 millioner av et samlet antall på 258 millioner internasjonale migranter i 2017. Ifølge ILO arbeider to tredjedeler av de globale arbeidsinnvandrerne i høyinntektsland og utgjør hele 18,5 prosent av samlet arbeidsstyrke i disse landene. De arabiske landene har den høyeste andelen, fulgt av Nord-Amerika og Vest-Europa.

Utenlandsk eierskap og omfattende arbeidsinnvandring er sentrale konsekvenser av globaliseringen og påvirker rammebetingelser for norske arbeidsplasser. Globaliseringens konsekvenser for norske virksomheter omtales nærmere i punkt 4.2.4.

4.1.4 Klima

Klima- og miljøutfordringene er blant de viktigste oppgavene vi må løse i vår tid. Høyere temperaturer, mer ekstrem-vær og svekket økosystem setter selve livsgrunnlaget vårt på spill og truer framtidig helse, velferd, trygghet og vekst. Gjennom Parisavtalen er nesten alle av verdens land enige om å holde økningen i den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2 grader og streve etter å avgrense temperaturøkningen til 1,5 grader. Dette krever betydelige tiltak på internasjonalt og nasjonalt nivå, jf. nærmere beskrivelse i perspektivmeldingen (Meld. St. 14 (2020–2021), kapittel 6).

Norge har inngått en klimaavtale med EU som innebærer at vi tar del i EUs klimaregelverk fra 2021 til 2030. Klimamålet er forsterket og er innrettet for å nå en utslippsreduksjon på minst 55 prosent innen 2030, sammenlignet med 1990-nivå. Målsettingen i regjeringens klimaplan, Meld. St. 13 (2020–2021), er å redusere utslippene med minst 50 og opp mot 55 prosent innen 2030. Dette er et skritt på veien mot at Norge skal bli et lavutslippsland og kutte utslippene i størrelsesorden 90–95 prosent i 2050 sammenlignet med 1990.

For å få til nødvendige endringer legger regjeringen til grunn at samfunnet må gjennom et grønt skifte og det må skje en overgang til produkter og tjenester, som gir betydelig mindre negative konsekvenser for klima og miljø enn i dag.

Sysselsettingsutvalget (NOU 2021:2, punkt 3.5) viser til at klimaendringene og konsekvensene av disse representerer en betydelig utfordring for alle land. Med henvisning til Klimarisikoutvalget (NOU 2018: 17) viser Sysselsettingsutvalget til at høyere inntektsnivå og fleksible arbeidsmarkeder gir større evne til å bære omstillingskostnader på veien til et lavutslippssamfunn. Norge fremstår derfor som mindre sårbar for klimaendringer enn de aller fleste andre land, og vurderes også å være blant de best stilte landene når det gjelder tilpasningsdyktighet.

For å nå klimamålene kreves det tiltak som trolig vil redusere etterspørsel etter norsk olje og gass. En slik utvikling, med for eksempel lavere investeringsvilje, kan bidra til å fremskynde nedbyggingen av petroleumssektoren og øke utfordringene knyttet til omstillingen av norsk økonomi. Når etterspørselen fra petroleumssektoren avtar, må arbeidskraft og realkapital fra leverandørnæringene gradvis flyttes over til annen produksjon. Dette kan ha betydelige konsekvenser for sysselsetting og verdiskaping, både på regionalt og nasjonalt nivå. Reduserte offentlige inntekter fra petroleumsvirksomheten vil også skape et økt inndekkingsbehov for offentlige finanser, jf. perspektivmeldingen (Meld. St. 14 (2020–2021)).

Klimaomstillinger kan imidlertid også gi mange muligheter for norske virksomheter, og kompetanse fra petroleumssektoren kan være et konkurransefortrinn også i andre næringer. Winje mfl. (2019) peker på fornybar energi, maritimnæringen, sjømatnæringen og prosessindustrien som næringene med størst potensiale for grønn, lønnsom og eksportrettet vekst i Norge.

En kartlegging utført av Kvamstad-Lervold mfl. (2019) anslår et stort potensial for økt verdiskaping og sysselsetting innenfor maritime næringer fram mot 2050, samtidig som de viser til betydelige barrierer som må overvinnes før potensialet kan realiseres. Kvamstad-Lervold mfl. peker på miljøvennlig skipsfart, havbruk, havvind, karbonfangst og -lagring som fremvoksende næringer med betydelig muligheter for økt sysselsetting.

Walbækken og Ibenholt (2020) vurderer at overgangen til en sirkulær økonomi også kan føre til økt sysselsetting i handelsnæringen, siden det antas at etterspørselen vil vris mot mer arbeidsintensive aktiviteter, slik som reparasjonstjenester.

Arbeidslivet vil på flere måter bli påvirket av behovet for endringer med omstillinger i eksisterende næringer og etablering av nye. På globalt nivå er mulighetene for jobbskaping store. ILO forventer positive netto-effekter i jobbskaping tilsvarende 0,5–2 prosent på globalt nivå, men påpeker at det vil variere stort mellom land avhengig av deres energikilder, produksjonsmønstre og sårbarhet for miljøkonsekvenser (referert i Dølvik og Røed Steen, 2018).

Denne grønne omstillingen er allerede godt i gang på mange områder, jf. boks 4.1. Samarbeidet mellom regjeringens ekspertutvalg for grønn konkurransekraft og næringslivet resulterte i at 16 bransjer utarbeidet veikart for grønn konkurransekraft og omstilling til lavutslippssamfunnet (Hedegaard og Kreutzer, 2016). Ekspertutvalget konkluderte med at målene bransjene har satt seg er mulige å nå, men påpeker selv at veikartene fra de ulike bransjene ikke er tilstrekkelig, og at Norge må utvikle nye næringer. Det rettes betydelig oppmerksomhet mot klimaomstillinger fra forsknings- og innovasjonsmiljøer, utdanningsinstitusjoner og andre kompetansemiljøer. I klimameldingen pekes det på digitalisering i samfunnet som en viktig forutsetning for å nå klimamålene. Dette kommer også til uttrykk i EU-kommisjonens målsettinger om digital og grønn omstilling, slik det kommer frem i strategien European Green Deal.4 For å fremme vekst og bærekraft skjer det stadig nye initiativer og regelverksendringer under denne paraplyen som skal fremme vekst og bærekraft.

Rettferdig omstilling er et sentralt element i Parisavtalen. Evnen til omstilling i norsk arbeidsliv har gitt et godt utgangspunkt for tilpasninger, men samtidig ligger det en grunnleggende erkjennelse om at verken forebygging eller omstilling vil bli konfliktfritt. Gjennomføring av utslippskutt og klimatilpasninger kan imidlertid innebære interessemotsetninger også i norsk arbeidsliv; mellom eiere og arbeidstakere, mellom ledere og ansatte, mellom grupper av arbeidstakere og mellom bransjer. De siste årene er klima i økende grad blitt tatt inn i partssamarbeidet i arbeidslivet, blant annet i Hovedavtalen i kommunesektoren og flere tariffavtaler.

4.1.5 Demografi – aldring og migrasjon

Innen 2050 beregner FN at verdens befolkning vil ha steget med to milliarder, til nesten ti milliarder. Vekstraten synker imidlertid, og mange land vil oppleve at befolkningen eldes i disse årene. For Europa viser fremskrivninger fra Eurostat at befolkningen over 65 år vil øke fra dagens 98 millioner til 151 millioner i 2080, det vil si øke fra 19 prosent av befolkningen til 29 prosent (Dølvik og Røed Steen, 2018). Ifølge befolkningsfremskrivningene utarbeidet av SSB vil Norge ha samme utvikling (Gleditsch mfl., 2020). Antallet personer som er 70 år eller eldre øker fra dagens nivå på 670 000 til rundt 1,4 millioner i 2060. Økningen blir spesielt sterk blant de som er 80 år eller eldre. Mens antallet som er over 80 år vil tredobles før 2060, vil antallet som er over 90 år nær femdobles.

Denne utviklingen innebærer blant annet at sysselsettingsandelen vil synke, noe som får konsekvenser for den såkalte forsørgerbyrden. Denne viser antall eldre samt barn og unge i forhold til hvor mange som er i yrkesaktiv alder. I dag må hver person i alderen 20–64 år i snitt forsørge 0,4 barn og 0,3 eldre. Ifølge SSB vil forsørgerbyrden for eldre øke og gå forbi forsørgerbyrden for barn og unge. I 2050 er det beregnet at hver person i yrkesaktiv alder i snitt må forsørge 0,38 barn og 0,51 eldre.

I regjeringens perspektivmelding vises det til at etterspørselen etter tjenester innenfor blant annet helse og omsorg vil øke betydelig i årene fremover. Mens de over 80 år i dag utgjør knapt 4,5 prosent av befolkningen, ventes andelen å øke til nesten 12 prosent i 2060 i hovedalternativet i befolkningsfremskrivningene. I perspektivmeldingen anslås det at økningen i helseforetakenes og kommunenes utgifter, som skyldes demografiendringer, vil være på nær 5 milliarder kroner årlig de siste årene frem mot 2030. Frem mot 2060 vil økende utgifter som følge av en aldrende befolkning gi et inndekningsbehov i offentlige finanser tilsvarende 5,8 prosent av fastlands-BNP, jf. perspektivmeldingen punkt 7.4.2 og punkt 7.6. Dette vil kreve høy yrkesdeltakelse i den øvrige befolkningen, både for å finansiere de økte offentlige utgiftene gjennom skatter, avgifter og generell økonomisk aktivitet, og for å ha tilstrekkelig antall sysselsatte for å møte de økende behovene innen helse, pleie og omsorg.

Det er mye usikkerhet knyttet til migrasjonsfremskrivninger, og mye vil også avhenge av europeisk innvandringsregulering. Det anslås at immigrasjonsbefolkningen i Europa vil fortsette å vokse, selv med lav innvandring. I Norge er det ifølge SSB om lag 790 000 innvandrere (personer som er født i utlandet av to utenlandsfødte foreldre) og nærmere 190 000 norskfødte med innvandrerforeldre, tilsvarende 18,2 prosent av totalbefolkningen. Sammenlignet med andre europeiske land er dette en relativt lav andel. Til sammenligning er nærmere en fjerdedel av befolkningen i Sverige innvandrere som første- eller andregenerasjon (Østby og Aalandslid, 2020).

Siden EUs østutvidelse i 2004 har Norden, og særlig Norge, opplevd høy innvandring fra de nye medlemslandene. Dette har stabilisert seg noe siden 2011. Det er nærmere 200 000 personer som har innvandret fra disse landene. Personer fra landene i Øst- og Sentral-Europa utgjør nå om lag en tredjedel av alle innvandrere i Norge. Polen står alene for mer enn halvparten av alle arbeidsinnvandrere fra de nye EU-landene. I tillegg kommer det en betydelig gruppe arbeidsinnvandrere fra Litauen og Romania.

Arbeidsinnvandringens virkninger på arbeidsmarkedet omtales nærmere i punkt 4.6.

4.1.6 Endring i arbeidsformer – fjernarbeid og bruk av hjemmekontor

Digitalisering av arbeidshverdagen

Internett og digitalisering gjør det mulig å utføre arbeid på andre steder enn det tradisjonelle arbeidsstedet. I en internasjonal sammenligning anslår Dingel og Neiman (2020) at vel 40 prosent av jobbene i Norge kan gjøres hjemmefra. Ifølge OECD er Norge etter Island landet hvor høyest andel av befolkningen bruker internett. Nesten ni av ti nordmenn bruker internett i kontakt med offentlige myndigheter. Grødem (2020) viser at de eldre arbeidstakerne har mestret overgangen til nye arbeidsformer like godt som de yngre.

Økende bruk av digitale verktøy reiser imidlertid problemstillinger knyttet til arbeidstakeres personvern og vern mot overvåking. Bruken av digitale løsninger som benyttes til å holde kontakt med, styre og kontrollere arbeidstakere utenfor fast arbeidssted (betegnet som feltteknologi) medfører betydelig økte tekniske muligheter for overvåking av arbeidstakere. Dette reiser dermed utfordringer når det gjelder personvern i arbeidssituasjoner (Schartum, 2013). Tranvik og Bråten (2015) har gjennomført en studie av bruken av feltteknologi i 52 virksomheter. Tillitsvalgte og verneombud i disse virksomhetene var enige om at feltteknologi enten svekket eller hadde potensial til å svekke de ansattes personvern og innflytelse over bruken av egne opplysninger. Om det ble opplevd som problematisk var imidlertid ulikt vurdert, avhengig av om styringen av arbeidet var et viktig formål i seg selv, eller om feltteknologi primært ble brukt til dokumentasjon eller etterfølgende kontroll av arbeidet.

Digitalisering og internett legger videre til rette for nye forretningsmodeller, for eksempel digitale plattformer for formidling av arbeid. Dette gir muligheter for verdiskaping, men reiser også flere nye problemstillinger for arbeidslivet og arbeidslivsreguleringene. Dette gjelder blant annet grenseganger mellom det å være arbeidstaker eller oppdragstaker, deres tilgang til rettigheter og plassering av plikter for arbeidsgivere/oppdragsgivere. Plattformøkonomien omtales nærmere i punkt 5.3 i kapitlet om tilknytningsformer, og i punkt 5.6 omtales implikasjoner av bruken av alternative tilknytningsformer for blant annet arbeidsmiljø, medvirkning og organisering.

Under koronapandemien har det vært omfattende bruk av hjemmekontor og andre fjernarbeidsløsninger. Dersom dette fortsetter i tiden etter pandemien vil det kunne ha en rekke konsekvenser for hvordan utføringen av arbeid organiseres. Det kan blant annet føre til at nye typer arbeid blir mindre stedbundne og at arbeid kan flyttes til land med spisskompetanse eller lavere kostnader.

Norge mot 2025-utvalget (NOU 2021: 4, punkt 9.2) peker på noen mulige konsekvenser:

Økt bruk av hjemmekontor kan øke utfordringene med å koordinere arbeidsprosesser mellom ansatte, men i noen tilfeller øker også mulighetene for koordinering. Vi ser for eksempel at selskaper med virksomhet i ulike tidssoner tilrettelegger for arbeid fra hjemmekontor for å koordinere i tid, gjerne organisert rundt ett eller flere nav. Dette kan føre til at Oslo, Bergen og Stavanger konkurrerer mot Kiev, Tel Aviv og Cape Town om svært høyt kvalifiserte jobber/arbeidsplasser og verdiskapningen knyttet til dem.

Økt bruk av fjernarbeid kan også bidra til å utvide arbeidsmarkedene. Norman-utvalget (NOU 2020: 15, punkt 9.3.4) peker på at arbeidstakere kan bo lenger unna arbeidsplassen når de ikke trenger å pendle til arbeid hver dag, og at dette kan oppleves som attraktivt for mange arbeidstakere. Et eksempel på slik tilpasning er Nærings- og fiskeridepartementet, som våren 2021 lyste ut engasjementsstillinger hvor det gis åpning for å benytte annet arbeidssted.

Begrepene hjemmekontor og fjernarbeid

Arbeid som skjer innenfor rammen av et ansettelsesforhold, men utføres fra andre steder enn virksomhetens lokaler eller installasjoner, kalles ofte for fjernarbeid.5 Utføres fjernarbeidet fra egen bolig brukes normalt benevnelsen «hjemmekontor».

Hovedorganisasjonene i Norge har i felles utarbeidede retningslinjer om fjernarbeid fra 2002 forklart fjernarbeid slik:6

Fjernarbeid er en form for organisering av og/eller utførelse av arbeid, som kjennetegnes ved følgende forhold:

• Bruk av informasjonsteknologi.

• Arbeid skjer innenfor rammen av et ansettelsesforhold.

• Arbeidet kunne også ha blitt utført fra arbeidsgivers lokaler.

• Arbeidet utføres regelmessig på et annet sted enn i disse lokalene.

En noe lignende tilnærming er gitt i ILO-konvensjon 177 (Home Work Convention, 1996 (No. 177) når det gjelder begrepet hjemmearbeid/«home work». I konvensjonens artikkel 1 bokstav a er «home work»/hjemmearbeid beskrevet som:7

arbeid utført av en person som kalles hjemmearbeider,

• i) I sitt hjem eller andre lokaler han eller hun selv velger, annet enn arbeidsplassen til arbeidsgiveren;

• ii) For godtgjørelse;

• iii) Som resulterer i et produkt eller tjeneste som angitt av arbeidsgiveren, uansett hvem som besørger utstyret, materialer eller annen innsats som brukes, med mindre denne personen har en slik grad av autonomi og økonomisk uavhengighet som kreves for å bli betraktet som oppdragstaker eller selvstendig næringsdrivende etter nasjonal lovgivning, forskrifter eller rettsavgjørelser;

  b) blir personer med status som arbeidstaker ikke hjemmearbeidere innenfor rammen av denne konvensjonen dersom de kun leilighetsvis utføres sitt arbeid som arbeidstakere i hjemmet istedenfor på sin vanlige arbeidsplass.

I norsk rett er hjemmekontor eller hjemmearbeid begreper som forbeholdes arbeid som utføres i arbeidstakers hjem og som ikke er kortvarig eller tilfeldig arbeid, jf. forskrift om hjemmearbeid § 1.8 Hva som anses som kortvarig og ikke tilfeldig arbeid er ikke forklart nærmere i forskriften. I forskriftens forarbeider utdypes imidlertid dette slik: «Forskriften vil ikke få anvendelse der arbeidstaker av og til tar med seg arbeid hjem. Det må foreligge en avtale om at deler av arbeidstakers ordinære arbeid jevnlig kan utføres i arbeidstakers hjem.»9 I resolusjonen fra 2002 forklares det slik:

En arbeidstaker som leilighetsvis tar med seg arbeidet hjem vil ikke bli omfattet av forskriften. Arbeidsgiver og arbeidstaker har full fleksibilitet i hvor stor del av det totale ansettelsesforholdet som skal utføres i arbeidstakers hjem.10

Situasjonen under koronapandemien har medført at mange ansatte helt eller delvis har arbeidet hjemmefra over lang tid. I all hovedsak har slikt arbeid blitt utført hjemmefra etter pålegg eller anbefalinger fra myndighetene, og ikke som en frivillig ordning for de ansatte. Dette har gjort at Arbeids- og sosialdepartementet har gitt en tolkningsforståelse om forskriftens regler om avtalt hjemmekontor når hjemmekontorarbeidet skyldes utenforliggende forhold og ikke frivillighet. Departementets forståelse har vært at det også i slike tilfeller, etter konkret vurdering knyttet til omfanget av den enkeltes hjemmekontorarbeid, skal inngås skriftlig avtale om hjemmekontor.11 I praksis har slike skriftlige avtaler imidlertid bare i liten grad blitt inngått under pandemien.12

Omfang av arbeid som utføres fra hjemmekontor under pandemien og forventninger fremover

Da forskriften om hjemmearbeid ble vedtatt i 2002 ble det lagt til grunn at «[d]agens hjemmearbeidstakere har ofte høy utdanning og utfører i stor grad selvstendig arbeid. De fleste som utfører arbeid i eget hjem, vil gjøre det i kombinasjon med arbeid som utføres hos arbeidsgiver».13

Forut for pandemien var det gjort få studier på hjemmekontor i Norge, men én slik undersøkelse er SSBs Arbeidskraftsundersøkelse i 2017, der folk ble spurt om de kunne jobbe hjemmefra. Av de som svarte hadde 9 prosent fast avtale om å jobbe hjemmefra, mens ytterligere 26 prosent kunne jobbe hjemmefra ved behov. I Akademikernes medlemsundersøkelse i 2017 oppga 74 prosent at de hadde mulighet til å arbeide hjemmefra om man selv ønsket det, hvorav om lag 12 prosent som en fast ordning. Disse undersøkelsene bekrefter inntrykket om at hjemmearbeidstakere ofte har høy utdanning og utfører selvstendig arbeid.

Under koronapandemien har arbeidstakere i stor utstrekning blitt pålagt å arbeide hjemmefra. Det gjelder en tredjedel av arbeidstakerne i EU-landene (Eurofound, 2020d), mens om lag halvparten av norske arbeidstakere jobbet hjemmefra våren 2020 ifølge en undersøkelse Norstat utførte for Fafo (Nergaard, 2020b). Andelen som jobbet hjemmefra er høyere enn anslagspotensialet til Dingel og Neiman (2020). Trolig har ansatte med arbeidsoppgaver som er mindre egnet til å utføre hjemmefra, også blitt pålagt å jobbe hjemmefra.

I en undersøkelse utført våren 2021 (Ingelsrud og Bernstrøm, 2021) svarer vel halvparten av alle arbeidstakere at de har muligheter for hjemmekontor. Under koronapandemien hadde om lag to tredjedeler av disse jobbet hjemmefra. En tredjedel av arbeidstakerne svarte at de jobbet hjemmefra hver dag. Blant arbeidstakere innen IKT, media, finans og offentlig sentralforvaltning, arbeidet de aller fleste hjemmefra.

Akademikerne har gjennomført flere undersøkelser om hjemmekontor både før og under pandemien, og undersøkelsene viser at omfanget av hjemmekontor er høyt for yrkesaktive med lang utdanning. Under pandemien har andelen akademikere med hjemmekontor variert mellom 75 prosent og 89 prosent.14 66 prosent av de spurte i Akademikerpanelet oppga at de ønsket å jobbe hjemmefra også når pandemien var over.

Blant NHOs medlemsbedrifter svarte i underkant av to av tre virksomheter at de benyttet hjemmekontor i fjerde kvartal 2020 (NHO, 2021). Det var om lag like mange som i andre kvartal 2020.

I henhold til NHOs medlemsundersøkelse vil om lag halvparten av NHOs medlemsbedrifter fortsatt benytte hjemmekontor som arbeidsplass etter koronapandemien. Blant bedrifter med over 100 ansatte, er andelen 93 prosent. Bedriftene i og rundt Oslo har brukt, og vil bruke, hjemmekontor i større omfang enn i distriktene, og det er store næringsvise forskjeller.

På bakgrunn av arbeidstakernes svar har Ingelsrud og Bernstrøm (2021) estimert at for de som har mulighet for hjemmekontor, fordelte den samlede arbeidstiden seg på følgende måte:

• 59 prosent i eget hjem

• 34 prosent i arbeidsgivers lokaler

• 3 prosent hos oppdragsgiver/klienter

• 2 prosent fra hytte/fritidsbolig

• 1 prosent på reise

• 1 prosent annet sted.

NHOs undersøkelse blant medlemsbedriftene viser et lignende mønster. NHO-bedriftene varierer i størrelse og det anslås at samlet antall arbeidstimer på hjemmekontor var om lag 30 prosent av samlet arbeidstid under pandemien. Etter at pandemien er over antas det at knapt 20 prosent vil jobbe mer enn tre dager hjemmefra.

Ingelsrud og Bernstrøm finner et relativt høyt innslag av arbeid utenfor ordinær arbeidstid blant dem som jobber hjemmefra. 37 prosent av arbeidstakerne svarer at de har jobbet minst én søndag i måneden. 29 prosent svarer at de ukentlig jobber mer enn ti timer om dagen. En fjerdedel svarer at de er pålogget jobben også utenom den tiden de arbeider. To tredjedeler oppgir at de ikke har opplevd noen endring i graden av kontroll fra arbeidsgiver. Det er få som svarer at verneombud eller tillitsvalgte har vært viktige ved utformingen av ordningene for hjemmekontor i deres virksomhet. På spørsmål om hvordan de ønsker å arbeide etter koronapandemien svarer de fleste én eller to dager i uken på hjemmekontor.

Forskning antyder at noe hjemmearbeid kan være gunstig for både arbeidstaker og arbeidsgiver og bidra til økt produktivitet (Barrero, Bloom og Davis, 2020), men at et stort omfang av hjemmearbeid kan være uheldig for produktiviteten. OECD (2020) peker blant annet på at partene i arbeidsmarkedet har en viktig oppgave i å påse at hjemmearbeid forblir en mulighet for den ansatte etter pandemien, og ikke blir pålagt, og at hjemmearbeid ikke blir en mekanisme for å skjule overtid.

Nye arbeidsformer og endrede rammer kan også spille inn på hvordan god ledelse og rekruttering innrettes. Det vil være behov for økt kunnskap også om dette.

Verdien av hjemmekontor for arbeidsgivere

For bedriftene er verdien av hjemmekontorarbeid usikker. Nergaard mfl. (2018c) viser til at kun et mindretall av studiene de gjennomgår viser signifikante positive sammenhenger mellom fleksible arbeidsordninger og bedriftens økonomiske situasjon eller arbeidstakernes organisatoriske engasjement. Særlig er det svak støtte for sammenhengen mellom fleksible arbeidsordninger og individuell produktivitet eller arbeidstakeres helse og velvære. På den andre siden tyder forskningen på at fleksible arbeidsordninger er forbundet med lavere fravær, økt grad av indre motivasjon og høyere jobbtilfredshet, noe som er positivt for virksomhetene.

60 prosent av NHO-bedriftene svarer at de har blitt mer digitale som følge av hjemmekontor. I tillegg svarer vel 70 prosent av NHO-medlemmene at de vil erstatte reiser, møter og lignende med digitale møteplasser.

Erfaringer fra koronapandemien om hvordan hjemmekontorarbeid oppleves

Under pandemien har det vært gjennomført mange undersøkelser om hvordan hjemmekontorarbeid oppleves. Det har vært flere undersøkelser om hvordan ansatte vurderer arbeid fra hjemmekontor. Disse vurderingene spriker, noe som kanskje avspeiler at hjemmekontor oppleves forskjellig fra person til person og fra virksomhet til virksomhet.

Når det gjelder positive sider viser undersøkelser at mange arbeidstakere trives med hjemmekontorarbeid. I Akademikernes undersøkelse fra november 2020 oppga to tredjedeler at de trivdes med å jobbe hjemmefra, og halvparten oppga at de var mer effektive enn når de var på kontoret. 70 prosent blant kvinner og 55 prosent blant menn svarte at de var helt eller delvis enige i at det ga en mindre stressende hverdag.15 Hjemmekontor kan også ha inkluderingsaspekt både når det gjelder å ivareta egen helse, men også at mange opplever det lettere å kombinere jobb med omsorgsoppgaver.16 Det å slippe jobbreiser anser i tillegg mange arbeidstakere som en fordel.17 Redusert reiseaktivitet gir i et større samfunnsperspektiv også muligheter for å redusere bilbruk og redusere trengsel på kollektivtransporten.

Det er imidlertid også en del utfordringer med hjemmekontorarbeid. Dette er i første rekke knyttet til det fysiske og psykososiale arbeidsmiljøet. Mange ledere oppgir at de er bekymret for de ansattes opplevelse av isolasjon og ensomhet på hjemmekontor.18 Hjemmekontorarbeid over lengre tid har for noen arbeidstakere også medført økte fysiske og/eller psykiske plager,19 og pandemien har i tillegg ført til mer inaktivitet i den norske befolkningen.20 Dette har ført til at en del ledere oppmuntrer til økt fysisk aktivitet i arbeidstiden.21 Svært mange oppgir at de savner det faglige og sosiale fellesskapet på arbeidsplassen.22

I forskriften om hjemmearbeid § 3 er det fastsatt at arbeidsgiverne så langt det er praktisk mulig skal forsikre seg om at arbeidsforholdene er fullt forsvarlige, og at dette blant annet gjelder at arbeidsstedet, arbeidsutstyret og innemiljøet ikke medfører uheldige fysiske belastninger. Ifølge forarbeidene til forskriften vil det her være nok at arbeidsgiver innhenter opplysninger, gjerne skriftlig, for å forsikre seg om at arbeidstakers arbeidssted er tilfredsstillende.23 Undersøkelser tyder imidlertid på at slik kartlegging bare i liten grad har vært foretatt under pandemien.24

Nærmere to tredjedeler av arbeidstakerne oppgir at arbeidsgiver dekker mobilabonnement, men under en tredjedel får dekket internettkostnader (Ingelsrud og Bernstrøm, 2021). Hjemmearbeidforskriften regulerer ikke dette forholdet og det vil være opp til arbeidsgiver og den ansatte lokalt å avtale dette nærmere.

Arbeids- og sosialdepartementet sendte i april (2021) på høring et forslag om enkelte endringer i forskrift om arbeid som utføres i arbeidstakers hjem. Samtidig er det satt i gang en kartlegging for å undersøke omfang, utviklingstrekk og konsekvenser ved bruk av hjemmekontor og annet fjernarbeid. Arbeidsforskningsinstituttet har utarbeidet en delrapport som omtalt over. Sluttrapporten kommer i løpet av første halvår 2022. Statens arbeidsmiljøinstitutt (2021c) har utarbeidet en systematisk kunnskapsoppsummering basert på internasjonal forskning om hvordan hjemmekontor påvirker arbeidstakernes helse, velvære og produktivitet. Rapporten viser at det så langt foreligger få studier og hersker stor usikkerhet om kunnskapsgrunnlaget. Arbeids- og sosialdepartementet skriver i sitt høringsnotat at arbeidet med kunnskapsinnhenting eventuelt vil kunne synliggjøre behov for ytterligere endringer i reguleringene på lengre sikt.

4.1.7 Drivkreftenes påvirkning på virksomhetsorganisering og tilknytningsformer

De beskrevne drivkreftene påvirker arbeidslivet på mange måter.

OECD (2019) peker på at teknologisk fremgang historisk sett har ført til forbedringer av arbeidsforholdene. Ved økende bruk av maskiner innen landbruk og industri er mennesker blitt avlastet fra å utføre tunge, gjentakende og risikoutsatte arbeidsoppgaver. Internasjonal handel og globalisering kan også føre til bedre arbeidsbetingelser. OECD viser til kartlegginger som tyder på at virksomheter som er eksportorienterte betaler høyere lønn. På den andre siden kan den internasjonale arbeidsdelingen og utsetting av produksjon føre til redusert jobbsikkerhet og økte inntektsforskjeller. Økende standardisering og automatisering av arbeidsoppgaver kan også redusere arbeidstakeres autonomi og uavhengighet. Omformingene av arbeidslivet som drives av globalisering, teknologi- og befolkningsendringer fører ifølge OECD til økende økonomisk ulikhet i mange land.

OECD viser til at mange som arbeider i tjenestenæringer har usikker tilknytning til arbeidslivet, varierende arbeidstid og er undersysselsatt i mange OECD-land. Forskyvning fra industri til tjenestenæringer har dermed flyttet arbeidstakere over i mer kortvarige eller usikre jobber i disse landene. Utviklingstrekk som gjelder endringer i næringsstruktur og virksomhetsorganisering omtales i punktene 4.2 og 4.3.

I den internasjonale forskningen finner en tendenser til økende polarisering i arbeidslivet, først og fremst ved at andelen jobber i den midtre delen av lønns- eller kompetansefordelingen reduseres. Dette omtales nærmere i punkt 4.8.

Økende markedskonsentrasjon, som ifølge OECD delvis stammer fra en «vinneren tar alt – dynamikk» i teknologidrevet virksomhet, kan representere en utfordring i arbeidslivet ved at virksomheter kan oppnå en dominerende posisjon overfor arbeidstakere og oppdragstakere. OECD advarer mot at det kan oppstå økende ubalanse i forholdet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, inkludert mange av de selvstendige oppdragstakerne. De mener at bedre reguleringer og mer effektiv håndheving kan forhindre en slik utvikling. Tema som gjelder selvstendige oppdragstakere tas opp i punktene 5.2 og 5.3.

Det er ikke bare teknologiendringer og digitalisering som vil føre til endringer i jobbinnhold. Klimaendringene kan også gripe inn eller påvirke måter arbeidsoppgaver gjennomføres på, og få konsekvenser som for eksempel økende bruk av digitale løsninger i stedet for produksjonsformer som krever transport av varer eller mennesker. Samspillet mellom ulike drivkrefter kan bidra til å forsterke utviklingen. Særlig kan digitalisering og klimahensyn påvirke forhold som økende bruk av fjernarbeid, og kanskje også forenkle muligheter for utsetting av tjenester og bruk av «outsourcing». Det er imidlertid mer usikkert hvordan de ulike drivkreftene vil påvirke tilknytningsformer i arbeidslivet.

Gjennom Nordisk Ministerråds prosjekt om «Future of Work» er det utarbeidet en rekke rapporter som belyser utviklingstrekk i de nordiske arbeidsmarkedene. Her er det ikke funnet tegn til noe nært forestående paradigmeskifte i arbeidslivet. Tvert imot, i sluttrapporten (Alsos og Dølvik, 2021) konkluderes det med at de viktigste endringstrekkene ser ut til å være gradvise og i stor grad åpne for menneskelig og politisk påvirkning. I rapporten vises det til utviklingstrekk som tyder på at politisk styring og regulering kan få økende betydning på grunn av at behovet for tiltak mot klimaendringer kan endre forholdet mellom stat og marked både på nasjonalt og europeisk nivå. Den politiske involveringen i markedet er blitt forsterket av tiltak som er innført for å stimulere økonomien og motvirke dramatiske utslag i arbeidsmarkedet under koronapandemien.

Alsos og Dølvik peker på at det kan være enkelte utviklingstrekk som tyder på at arbeidslivet fungerer bra for de fleste, men at et mindretall i økende grad har vansker med å få fotfeste i arbeidslivet. Det kan være tegn på en utvikling i retning av at fire av fem befinner seg innenfor en trygg posisjon, mens resten står utenfor disse trygge rammene. De viser til at det i arbeidslivets ytterkanter er tendenser til at den økonomiske risikoen i økende grad overføres fra arbeidsgivere til arbeidstakere. Koronapandemien har skapt økende usikkerhet, og erfaringer fra tidligere tilbakeslag i arbeidsmarkedet er at bruken av alternative tilknytningsformer og andre tiltak som reduserer kostnader og risiko for arbeidsgivere har en tendens til å forsterke seg i den første fasen etter en økonomisk tilbakegang. Dette er erfaringer fra Sverige på 1990-tallet med økende andel midlertidige ansettelser og fra arbeidsmarkedene i Finland og Danmark etter finanskrisen.

Ifølge Alsos og Dølvik er viktige forutsetninger for å unngå en slik utvikling og beholde den posisjonen dagens institusjoner og organisasjoner har i arbeidslivet, å styrke innsatsen når det gjelder kompetanse og livslang læring, slik at også arbeidstakere med usikre og alternative tilknytningsformer får tilstrekkelige muligheter til kvalifisering og oppdatering.

Alsos og Dølvik viser videre til at de eksempler som finnes på usikre arbeidstilknytninger i de nordiske landene ofte handler mer om omgåelser og manglende håndheving av regelverk, enn om manglende reguleringer. Likevel peker de på som en oppsummering av prosjektet, at den tradisjonelle tilnærmingen med å behandle slike spørsmål fra sak til sak i rettsvesenet kan være en svakhet, og at tydeligere reguleringer bør vurderes, for eksempel når det gjelder en presumpsjon om status som arbeidstaker. De enkelte delrapportene fra det nordiske prosjektet omtales nærmere flere steder i utvalgets innstilling, blant annet i punktene 4.8, 5.3 og 6.5.

Koronapandemien kan også komme til å få store konsekvenser for drivkreftene som påvirker arbeidslivet og på hvilke måter endringer vil bli møtt og fulgt opp. Utfordringer som følge av globalisering, teknologiendringer, klima og befolkningsendringer vil fortsatt påvirke arbeidslivet, men måtene det skjer på kan endre seg som følge av koronapandemien.

4.2 Utviklingstrekk for virksomhetsorganisering

4.2.1 Statistikk om virksomheter og foretak

I dagligtale benyttes begrepene foretak, virksomhet og bedrift gjerne om hverandre. Mange som sier bedrift, mener egentlig det som i statistikksammenheng er å anse som den juridiske enheten foretak. Et foretak er i statistikken den minste kombinasjonen av juridiske enheter som produserer varer eller tjenester, og som til en viss grad har selvstendig mulighet til å treffe avgjørelser. Et foretak er én juridisk enhet, som består av en eller flere virksomheter (underavdelinger).

Det var i overkant av 465 000 registrerte foretak i 2018 (siste tilgjengelige tall). Av disse var det om lag 310 000 med sysselsatte. Foretak kan være organisert som enkeltpersonforetak, ansvarlig selskap, aksjeselskap mv. Det er flest aksjeselskap, og de står for i overkant av tre fjerdedeler av sysselsettingen. Enkeltpersonforetak står imidlertid for en betydelig del av sysselsettingen blant de minste virksomhetene jf. tabell 4.1 og tabell 4.2.

Både private og offentlige foretak er inkludert i foretaksbegrepet, mens offentlig forvaltning er holdt utenfor disse oversiktene. Offentlig sektor er annerledes organisert og består av større virksomheter enn i privat sektor. Helseforetakene, som samlet sysselsetter over 90 000 personer, regnes som en del av offentlig forvaltning. I kommunal sektor er ikke foretak egne juridiske enheter. Organisasjonsformen kommunale foretak er beregnet for de deler av kommunens virksomhet som har et forretningsmessig preg, men som skal drives som en del av kommunen. Organisasjonsformen er beregnet på tilfeller hvor kommunen ønsker å gi virksomhetens ledelse noe større frihet enn det kommuneloven ellers gir rom for innenfor kommunen som juridisk person, men hvor kommunen ikke ønsker å gi virksomheten så stor grad av frihet som aksjeselskapsformen innebærer. Kommunale foretak og interkommunale selskap er medregnet i oversikten i tabellene 4.1 og 4.2.

Nærmere 80 prosent av foretakene har under 5 sysselsatte. Nærmere halvparten av de sysselsatte i foretakene er derimot ansatt i foretak med mer enn 50 ansatte, og blant disse jobber de fleste i foretak med mer enn 250 ansatte, jf. tabell 4.1.

Tallene over inkluderer alle sysselsatte, det vil også si eiere av enkeltpersonforetak. Det er også relevant å se på utviklingen når det gjelder ansatte i foretakene. Oversiktene bygger på innrapportering gjennom a-ordningen, tidligere AA-registeret.

Figur 4.2 viser utviklingen over tid (2008–2019) i sysselsettingen i privat sektor etter størrelse på foretaket. Det framgår av figuren at sysselsettingen har vokst samlet sett, og i nesten alle kategoriene.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, foretaksregisteret.

I figur 4.3 er andelen av alle ansatte fordelt etter foretaksstørrelse over tid. Her er hovedbildet stor grad av stabilitet, men en svak tendens til en økende andel av de ansatte i virksomheter med mer enn 50 ansatte.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, foretaksregisteret

Et tydelig utviklingstrekk når en vurderer en lengre tidsperiode, er at næringssammensetningen har endret seg. Det er blitt en økende andel i tjenestenæringer og en fallende andel i primærnæringer og vareproduksjon, jf. tabell 4.3. Også i et noe kortere tidsperspektiv har det skjedd betydelige endringer i sysselsettingen mellom sektorer og næringer. Siden starten av 1970-tallet har det vært en betydelig vekst i arbeidsstyrken og sysselsettingen har økt i mange næringer. Sysselsettingsveksten har vært særlig høy innen helse og omsorg, mens sysselsettingen i industrien er blitt redusert. Samtidig er det betydelig samspill mellom næringene, for eksempel ved at tjenester er blitt skilt ut fra industrivirksomheter som de tidligere var en integrert del av, jf. figur 4.4.

Forstørr bilde

Figuren gir et bilde av hvilke næringer de ansatte tilhører, basert på hvordan virksomhetene er klassifisert (følger Statistisk sentralbyrås Standard for næringsgruppering (SN)). Dette kan være forskjellig fra i hvilken næring arbeidet faktisk utføres. Over tid kan arbeidsdelingen mellom næringer, gjerne kalt kryssløp i Nasjonalregnskapet, ha endret seg. Slike forhold kan ikke leses ut av figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Nasjonalregnskap.

Røtnes mfl. (2020) har sett på hvordan sysselsettingen har utviklet seg i enkelte hovedgrupper av næringer siden 1970. De siste tiårene har det vært en markant økning i sysselsettingen innen tre typer næringer:

• Helse og omsorg

• Kunnskapsbasert tjenesteyting (blant annet IKT-tjenester)

• Kultur og opplevelser.

Med unntak av kunnskapsbaserte tjenester, som blant annet omfatter IKT-tjenester og andre kommersielle tjenester, er det få av det som i rapporten betegnes som basisnæringer (næringer som produserer varer og tjenester som kan handles over lange avstander), som vokser som andel av sysselsettingen. Det er ifølge Røtnes mfl. i all hovedsak en konsekvens av systematisk høyere produktivitetsutvikling innen vareproduksjon sammenlignet med tjenesteproduksjon.

Jakobsen mfl. (2019) har på oppdrag fra NHO utarbeidet en analyse av tjenestenæringenes utvikling. Omsetningen i norske tjenestenæringer har vokst fra om lag 1 500 milliarder kroner i 1994 (målt i faste 2018-priser) til nærmere 3 800 milliarder kroner i 2018. Det anslås at samlet verdiskaping i tjenestenæringene, målt som bidrag til BNP, var 1 100 milliarder kroner i 2018, og at dette vil øke med 55 prosent til 1 700 milliarder kroner innen 2050. Spesialisering gjennom arbeidsdeling, globalisering, teknologiutvikling og den generelle velstandsøkningen i befolkningen, fremheves som drivkrefter for veksten i sysselsetting og omsetning innen tjenester. Tjenestenæringene omfatter mange ulike deler av arbeidslivet. Jakobsen mfl. (2019) fremhever spesialiserte helsetjenester, juridisk bistand og programmeringstjenester som områder med særlig høy vekst. Det samme gjelder tjenesteområder som barnehager, treningssentre og vaktmestertjenester.

4.2.2 Nyetableringer

Ifølge SSB etableres det om lag 65 000 nye foretak årlig, de fleste som enkeltpersonforetak. I 2019 var det ifølge SSBs årsstatistikk om foretak om lag 15 000 personer som arbeidet i de nyetablerte foretakene. Nesten like mange foretak ble lagt ned, om lag 63 800, med til sammen om lag 16 000 ansatte. Ifølge SSBs tall for nyetablerte foretaks overlevelse og vekst var litt under halvparten av de nyetablerte foretakene er fortsatt i gang etter det første året, mens 28 prosent av de nyetablerte foretakene overlevde etter fem år. Det er store forskjeller mellom organisasjonsformer, mens 46 prosent av aksjeselskapene som ble etablert i 2013 fortsatt eksisterte i 2018, var dette tilfelle for kun 13 prosent av enkeltpersonforetakene.

Eide mfl. (2020) finner at personer med utdanning på masternivå eller høyere, står for en økende andel av nyetableringene. Det skjer mange nyetableringer blant dem med medisinsk eller teknisk-naturvitenskapelig utdanning. Det er vesentlig færre kvinner enn menn som etablerer virksomheter. Kvinneandelen blant nyetablerere er stabil, om lag 30 prosent, men andelen blant dem med utdanning på masternivå eller høyere er økende, fra 32 prosent i 2005 til 42 prosent i 2013.

Global Entrepreneurship Monitor (GEM, 2020) er et privat initiativ som sammenligner vilkår for nyetableringer av virksomheter og det faktiske omfanget av nyetableringer mellom land. Ifølge deres rapport ligger Norge som nummer 36 av 50 land når det gjelder samlet entreprenørskapsaktivitet. Det er en lav andel i befolkningen, 5,7 prosent, som oppgir at de har planer om å starte egen virksomhet.

4.2.3 Eierskap i norsk næringsliv

På oppdrag fra NHO har Grünfeld mfl. (2020) analysert sammensetningen av eierskap i norsk næringsliv basert på regnskapsdata fra 2018, jf. figur 4.5. I beregningene er finansnæringen og offentlige helseforetak holdt utenfor. Norske private eieres andel av verdiskapingen i norsk næringsliv lå på 39 prosent. Med private eiere regnes de som eier bedrifter alene, familieeide bedrifter og bedrifter med flere private eiere som ikke er i slekt.

Kilde: Grünfeld mfl, 2020.

Utenlandske eiere stod for 36 prosent. Det opplyses imidlertid at denne kategorien også inneholder norsk eierskap gjennom utenlandskregistrerte foretak, som for eksempel enkelte private equity-selskap. Det utenlandske eierskapet er dominert av oljerelaterte selskaper som Total, Shell og ExxonMobil. I tillegg ser man betydelig eierskap fra amerikanske investeringsbanker, som JP Morgan og State Street Bank. Utenlandsk eierskap beskrives nærmere i punkt 4.2.4 under.

Selveiende organisasjoner i form av stiftelser, samvirker, foreninger, pensjonskasser mv. stod for et eierskap som utgjorde om lag 5 prosent av verdiskapingen. Blant de største selveiende organisasjonene i form av verdiskaping er Tine, Nortura og Coop.

Grünfeld mfl. beregner at de privateide virksomhetene stod for 61 prosent av sysselsettingen i næringslivet, mens utenlandskeide virksomheter stod for 25 prosent, de selveeiende for 9 prosent og de offentlig eide for 5 prosent.

Grünfeld mfl. finner store forskjeller i de norske private eieres eierandel i ulike næringer, høyest i arbeidsintensive næringer som bygg og anlegg, reiseliv og handel, men mindre til stede i kapitalintensive næringer som olje og gass, jf. figur 4.6. De finner også at konjunktursvingninger har mindre utslag for de privateide bedriftene, mens verdiskaping og sysselsetting påvirkes mer for virksomheter innen olje og gass og industri. I tidsperioden 2014–2018, som startet med en konjunkturnedgang og sluttet i en oppgang, ble andelen norske private eiere i industri og bygg og anlegg redusert. De privateide virksomhetenes andel av samlet sysselsetting beregnes å være om lag 50 prosent i storbyregionene, mens de står for 75 prosent av sysselsettingen i spredtbygde områder.

Forstørr bilde

Kilde: Grünfeld mfl., 2020.

4.2.4 Globalisering og internasjonalisering av næringslivet

Tradisjonelt har konkurranseutsatte næringer blitt assosiert med industrien, mens skjermede næringer som regel har blitt assosiert med tjenesteproduserende næringer. Økt globalisering, sterkere internasjonal konkurranse og lavere transportkostnader har imidlertid bidratt til at stadig større deler av norsk næringsliv utsettes for konkurranse fra utlandet. Denne utviklingen er dels et resultat av at teknologisk utvikling gjør det mulig, for eksempel innen regnskap og IKT, men også at virksomheter i økende grad konkurrerer i andre land, som innen transport, bygg og anlegg, og matindustrien. I flere tjenesteytende næringer ser vi økende konkurranse fra utlandet og en klar økning i importen (NOU 2021: 5, punkt 5.2). Norske virksomheter har i stor grad verden som marked. Samlet eksport fra bedriftene i fastlands-Norge utgjorde 473 milliarder kroner i 2019. I tillegg utgjorde fiskeeksport 104 milliarder kroner, og eksport av olje og gass om lag 430 milliarder kroner. Over tre fjerdedeler av eksporten gikk til andre land i Europa, mens om lag to tredjedeler av importen kom fra Europa. Ifølge SSB kom nærmere 20 prosent av importen fra Asia, halvparten fra Kina alene. Andelen import fra fremvoksende økonomier har vært økende. Ved årtusenskiftet utgjorde importen fra Kina knapt 3 prosent av total import, og Kina var på ellevteplass blant de største eksportørene til Norge. Nå er landet blitt tredje største importland, bak Sverige og Tyskland (Skjæveland, 2015).

Ved inngangen til 1980-årene hadde så godt som alle de største foretakene all sin produksjon i Norge, også de som var innrettet mot salg til utlandet i form av eksport fra Norge. I dag har de fleste av de største utviklet seg til multinasjonale foretak som regisserer og samordner sine verdiskapende aktiviteter i mange land. Blant de til enhver tid 30 største foretakene med hovedkontor i Norge, var 69 prosent av sysselsettingen i utlandet i 2017, mens andelen var 9 prosent i 1980. Den største endringen skjedde utover i 1980- og 90-årene (Heum, 2019).

Ulstein mfl. (2012) viser at det skjedde en betydelig økning i antallet virksomheter innen industri som fikk utenlandske eiere på starten av 2000-tallet, fra litt over 800 bedrifter i 2003 til nærmere 1600 bedrifter i 2010. Et tydelig trekk var at det utenlandske eierskapet vokste frem der det norske kompetanse- og næringsmiljøet var sterkt fra før. Det utenlandske eierskapet ble mest dominerende innen prosessindustri, teknologiindustri og maritim- og offshorerelatert virksomhet. En sentral konklusjon hos Ulstein mfl. er at det er økt sannsynlighet for at beslutningsmyndighet og kompetanse blir værende i den norske virksomheten dersom markedet primært er lokalt eller nasjonalt, som for eksempel maritim- og offshorerelatert virksomhet. Selv om det utenlandske eierskapet økte var fortsatt 90 prosent av virksomhetene i industrien norskeid, i all hovedsak av private eiere. Ulstein mfl. beregnet at det utenlandske eierskapet utgjorde 10 prosent i industrien og 7 prosent i næringslivet som helhet. De utenlandskeide foretakene stod imidlertid for 24 prosent av samlet sysselsetting i næringslivet og 35 prosent av verdiskapingen.

Utenlandske direkteinvesteringer i Norge utgjorde 1 439 milliarder kroner i 2019.25 Direkteinvesteringer er der hvor man eier 20 prosent eller mer av et foretak. Ifølge SSBs virksomhetsstatistikk omsatte utenlandskontrollerte foretak for 1 515 milliarder kroner i 2018. Antallet sysselsatte i utenlandskeide selskap i Norge har vokst fra 281 000 i 2007 til 347 000 i 2018. Det er de største foretakene som står for storparten av sysselsettingen, jf. figur 4.7.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 4.7 viser utvikling i sysselsetting i utenlandskontrollerte foretak, etter foretaksstørrelse. Dette gjelder datterselskaper som kontrolleres direkte eller indirekte av utenlandske foretak. Med kontroll med et foretak menes en enhet eller en gruppe enheter i fellesskap som eier mer enn 50 prosent av aksjekapitalen eller stemmeberettiget kapital i en annen enhet. Imidlertid er det ikke nødvendigvis slik at dette er påkrevet eller tilstrekkelig for å oppnå kontroll. Ulike aksjeklasser, for eksempel, utgjør en kilde til unntak.

Det er i all hovedsak foretak fra OECD-land som har størst omfang av eierskap i norsk næringsliv. Målt etter andel av sysselsettingen var Sverige det største eierlandet med 24 prosent, fulgt av USA, Storbritannia og Danmark, jf. figur 4.8.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

4.3 Nærmere om enkelte former for virksomhetsorganisering og kontraktsformer mellom virksomheter

4.3.1 Innledning

Det nevnes i mandatet at utvalget blant annet kan vurdere hvordan ulike organisasjonsformer og virksomhetsmodeller påvirker ansvar og plikter for den som tilbyr arbeid, og hvilke plikter som bør gjelde i situasjoner hvor flere virksomheter er involvert i styring/kontroll/ledelse av arbeidet.

Slike former for kompleksitet i organisering av arbeid er beskrevet og analysert i en del internasjonale studier, med hovedvekt på amerikanske forhold. Davis-Blake og Broschak (2009) gikk gjennom foreliggende forskning om konsekvenser for virksomheten og arbeidstakerne av at arbeidsoppgaver og tjenester settes ut til andre («outsourcing»). Dette påvirker selve arbeidsoppgavene og organisasjonsstrukturen hos kundevirksomheten, for eksempel ved at det medfører nye typer oppgaver og krav til ferdigheter hos ansatte og ledere. Et tydelig funn er at situasjoner der virksomhetens egne ansatte og arbeidstakere som er innleid utenfra arbeider side om side, har en negativ påvirkning på arbeidsforhold og gruppedynamikken i virksomheten (Olsen, 2016). Weil (2019) beskriver en utvikling hvor arbeidsplasser og arbeidsprosesser i økende grad splittes opp («The Fissured Workplace»). Det anslås at 18–19 prosent av arbeidsstyrken i privat sektor i USA er i næringer som er dominert av slik oppsplitting og gjennomføring av oppdrag og tjenester for andre virksomheter. Ifølge Weil ser det ut til at økende kompleksitet i organiseringen av virksomheter har konsekvenser for blant annet lønnsutviklingen for arbeidstakerne. Weil viser til en studie fra Barth mfl. (2016) om at det i USA i økende grad synes å oppstå lønnsulikhet mellom virksomheter, ikke bare innen virksomheter. I en undersøkelse basert på data fra Tyskland finner Goldschmidt og Schmieder (2017) at «outsourcing» reduserte lønningene i virksomhetene som ble outsourcet med rundt 10 prosent, sammenlignet med jobber i virksomheter som ikke ble «outsourcet».

I Norge er det generelt gjort få studier av hvilke konsekvenser endringer i virksomhetsorganisering får for arbeidstakere. Det er publisert statistikk og gjennomført enkelte studier som særlig ser på omfanget av «outsourcing». I mandatet for utvalget nevnes særlig franchise, konsern og innleieforhold som eksempler på situasjoner hvor flere virksomheter er involvert i styring/kontroll/ledelse av arbeidet. Enkelte særtrekk ved organisering i konsern og franchise omtales nedenfor. Innleie av arbeidskraft omtales i punkt 5.5.

En annen utbredt kontraktsform i norsk arbeidsliv er entreprisekontrakter mellom virksomheter. Omfang og bruk av entreprise har vært lite kartlagt. Utvalget tok initiativ til å få gjennomført en utredning og beskrivelse av bruken av entreprisekontrakter, hvor vekten er lagt på å beskrive omfang og særtrekk ved entreprise som utføres «på stedet» hos en oppdragsgiver. Dette omtales i punkt 4.3.5.

4.3.2 Konsern

Konserndannelser er kjennetegnet ved at to eller flere rettslig sett selvstendige selskaper er knyttet sammen som mor- og datterselskap(er). Det sentrale er om et selskap har «bestemmende innflytelse» over et annet selskap, som alltid vil foreligge dersom selskapet har stemmeflertall i det andre selskapet, men kan også etableres på andre grunnlag. Begrepet «konsern» kan innebære alt fra helt enkle organiseringer mellom et norsk mor- og datterselskap til et globalt konsern med søsterselskaper spredt i flere land, og det er slik sett et begrep som rommer mange ulike strukturer og ulik kompleksitet. Det kan være flere grunner til at virksomheter organiseres i konsern. En grunn kan være for å begrense ansvaret for en risikofylt virksomhet ved at den for eksempel legges i ett av flere konsernselskaper. En annen grunn kan være fordi det trengs ekstern kapital til en kapitalkrevende del av virksomheten, men ikke til andre deler (Woxholth, 2018, side 395-397).

I Medvirknings- og medbestemmelsesutvalgets innstilling (NOU 2010: 1) ble det vist til at konserndannelser er blitt et stadig vanligere trekk i arbeidslivet, både i Norge og i utlandet, og det finnes etter hvert også mange store, internasjonale konsern som har virksomhet i Norge. Definisjonen som SSB benytter, innebærer at det skal være over 50 prosent direkte eller indirekte eierskap i et underliggende selskap for at det skal dannes et konsern.

Ødegård mfl. (2021) har på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet utført en kartlegging av omfang og særtrekk ved franchise, konsern og øvrige driftsformer, med hovedvekt på den tjenesteytende delen av privat sektor. De siste ti årene har antallet virksomheter som inngår i konsern økt fra om lag 78 000 til vel 115 000. Konsern er definert av SSB som foretak med minst 50 prosent eierandel mellom selskapene. Antallet virksomheter med sysselsatte som inngår i konsern har økt fra om lag 32 000 i 2009 til 45 000 i 2019. Antallet ansatte i konsern har økt fra om lag 1,1 millioner i 2009 til om lag 1,4 millioner i 2019, jf. tabell 4.3 og 4.4. Det vil si at om lag halvparten av alle sysselsatte i Norge er ansatt i konsern. Det er relativt få foretak med over 200 ansatte som inngår i konsern, men de står for nærmere halvparten av alle de ansatte. Tall fra SSB fra 2017 viser at utenlandske konsern med norske datterselskaper utgjorde 20 prosent av sysselsettingen.26

Ødegård mfl. (2021) har på bakgrunn av foreliggende data belyst hva som er de viktigste forskjellene mellom driftsformene konsern, franchise og frittstående virksomheter innen tjenesteytende næringer og varehandelen, særlig når det gjelder lønnsomhet, størrelse på virksomheten og utvikling over tid. Dessuten belyser rapporten hva som kjennetegner arbeidstakerne og arbeidsforholdene i de ulike driftsformene og hvordan arbeidsgiverrollen oppleves og utøves.

Det er flest virksomheter som er frittstående, det vil si hverken del av konsern eller med franchiseavtaler. Målt etter sysselsetting og omsetning er det imidlertid konsernorganisering som er den dominerende driftsformen innen privat tjenesteyting. Om lag 70 prosent av de sysselsatte arbeider innen konsern, mens 21 prosent arbeider innen frittstående virksomheter og 9 prosent i virksomheter med franchiseorganisering, jf. figur 4.9. Det er også innen konsern at sysselsettingen har økt mest de siste 10–12 årene. Tjenestenæringene preges av mange mindre virksomheter. Det er flest sysselsatte per virksomhet blant dem som har en konserntilknytning, med 26 ansatte i gjennomsnitt, mens frittstående virksomheter og franchisevirksomheter hadde 9 ansatte i gjennomsnitt. Ødegård mfl. finner at virksomhetene som hører til konsern også har høyere omsetning enn frittstående virksomheter og franchisevirksomheter. Blant butikkmedarbeidere var tariffavtaledekningen om lag 32 prosent i virksomheter knyttet til konsern, 20 prosent i franchisevirksomheter og 16 prosent i de frittstående virksomhetene (tall fra 2016). For butikkmedarbeidere er timelønnen høyere i virksomheter med tariffavtale. En sammenligning mellom driftsformene viste at lønnsnivået var høyest i de frittstående virksomhetene og lavest i franchisevirksomheter.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå/Fafo, Ødegård mfl. (2021).

4.3.3 Franchiseorganisering

Franchiseorganisering innebærer at et foretak (franchisegiver) utarbeider et helhetlig detaljert konsept for hvordan varer eller tjenester skal føres ut til kundene, og deretter knytter til seg bedrifter (franchisetaker) som får rett til å gjøre bruk av forretningskonseptet. Denne forretningsmodellen er basert på detaljerte kontrakter og sentralisert myndighet, slik at hele systemet oppfattes som en enhet når det gjelder markedsføring, kjennskap og budskap ut til kundene. Franchisetaker er imidlertid et eget selskap og har arbeidsgiveransvaret for sine ansatte. Avhengig av hvordan franchisekonseptet er utarbeidet, vil en slik modell kunne påvirke arbeidstakernes mulighet for medvirkning og innflytelse, samtidig som det innebærer en viss tilknytning til franchisegiver, med muligheter for støtte, kompetanseutvikling og karrieremuligheter.

Det finnes ikke offisielle oversikter over utbredelsen av franchisesystemer eller andre samarbeidsformer mellom virksomheter. En analyse utarbeidet av Virke og FranchiseArkitekt (2020), med utgangspunkt i tall fra Virkes Retaildatabase (en database over alle kjedeorganiserte utsalgssteder innen service og handel), gir et anslag for andelen virksomheter med franchiseorganisering i enkelte næringer og bransjer. Tallene fra databasen analyseres og publiseres i en årlig franchiserapport. Franchisebutikkenes andel av de totale utsalgsstedene er størst innen kiosk, bensinstasjon og servicehandel (55 prosent av alle virksomheter) og dagligvarehandel (48 prosent av alle virksomheter). Den sterkeste veksten har ifølge Virke og FranchiseArkitekt vært innen treningssentre og serveringsbransjen. Omsetningsutviklingen og lønnsomheten for de ulike franchisebutikkene i bransjene speiles av hvordan bransjene totalt sett utvikler seg.

Ødegård mfl. (2021) har som nevnt over sett på ulike driftsformer innen privat tjenesteyting og finner at virksomheter med franchiseorganisering står for 9 prosent av sysselsettingen. Ødegård mfl. identifiserte i alt 3600 franchisevirksomheter i 2019, av disse var vel 2800 i detaljhandelen. Samlet anslås det at 51 000 ansatte arbeider i slike virksomheter. Det er færre virksomheter og ansatte sammenlignet med anslaget i Virkes franchiserapport. Forskjellen skyldes trolig ulik metode og vurdering av hvilke konsepter og enkeltvirksomheter som defineres som franchise.27 Ifølge Ødegård mfl. er franchiseorganisering i all hovedsak knyttet til detaljhandel. Men også her er konsern den dominerende driftsformen målt i omfang, omsetning og sysselsetting. I detaljhandel har andelen virksomheter med konserntilknytning eller franchiseorganisering vært økende, mens andelen frittstående virksomheter er blitt redusert de siste 10-12 årene. Lønnsomheten er relativt lik mellom driftsformene i detaljhandelen. Utviklingen i lønnsomhet ser mer ut til å være en funksjon av bransjenes utvikling enn av valg av driftsform.

Ødegård mfl. har på grunnlag av registerdata analysert karakteristiske trekk ved arbeidstakerne innen de ulike driftsformene i detaljhandelen. Blant butikkmedarbeiderne i franchisedrevne og konserndrevne butikker var halvparten av arbeidstakerne under 27 år. I de frittstående butikkene var halvparten under 32 år. Årlig «turn-over» er mellom 19 og 25 prosent, og høyest blant de franchisedrevne butikkene. Denne er imidlertid blitt redusert fra 2008 til 2016. En høy andel arbeider deltid, den gjennomsnittlige ukentlige arbeidstiden er mellom 22 og 26 timer innen de ulike driftsformene. Den gjennomsnittlige arbeidstiden har vært noe økende i årene siden 2008.

Ødegård mfl. finner at tariffavtaledekningen for butikkmedarbeiderne lå betydelig under nivået for privat sektor ellers. Basert på opplysninger om virksomhetenes tilknytning til AFP-ordningen for privat sektor, kommer de til at nærmere en tredjedel av de konserntilsluttede virksomhetene har tariffavtale, tilsvarende andel var 20 prosent for franchisevirksomhetene og 16 prosent for de frittstående butikkene. Timelønnen er vesentlig høyere i de virksomhetene som har tariffavtale. Dette gjelder særlig i konserntilknyttede butikker og i de frittstående butikkene. Det samlede lønnsnivået er høyest i de frittstående og lavest i de franchisedrevne butikkene. Dette gjaldt for alle aldersgrupper.

Franchiseavtalene er ikke offentlige. Det opplyses imidlertid i intervjuer at det er vanlig at avtalene inneholder bestemmelser om at franchisetaker skal betale lønn i samsvar med tariffavtale, og at franchisegiver har grunnlag for å si opp avtalen dersom dette vilkåret brytes. Et typisk trekk ved franchiseavtalene er at de inneholder en «franchisepakke» med retningslinjer, opplæring, personal- og HMS-systemer mv. Franchisegivernes oppfølging skjer gjennom faste møter, besøk og innsyn i blant annet regnskapsføring, varelager mv. Ut fra de avtaler som har vært tilgjengelige ser det også ut til at franchisegiver gir råd i forbindelse med ansettelser, herunder om kvalifikasjonskrav. Ifølge Ødegård mfl. er arbeidsgiverrollen når det gjelder organisering av arbeidet et ansvar for virksomhetslederne, uavhengig av driftsform. Bemanning henger imidlertid sammen med åpningstider, noe som i mindre grad bestemmes av virksomhetslederne. Den er ofte bestemt sentralt (fra franchisegiver eller konsernledelse), eller man må følge kjøpesentrenes åpningstider. Flertallet av lederne i franchisevirksomheter sier at de i stor grad kan påvirke lønnsnivået for arbeidstakerne. Samtidig var de fleste opptatt av å følge vilkårene i tariffavtalen, uavhengig av driftsform.

4.3.4 Ulike former for utsetting av tjenester

Med utkontraktering eller «outsourcing» menes at en virksomhet endrer sin organisering ved at en aktivitet som tidligere ble utført av bedriften overlates til en underleverandør. Her forstår vi utkontraktering som en betegnelse på endring fra egenproduksjon til utsetting. Dette kan gjøres gjennom entreprisekontrakter inngått med andre virksomheter, eller gjennom avtaler med selvstendig oppdragstakere.

Over tid har det skjedd en betydelig utflytting av arbeidsoppgaver fra virksomheter i Norge til land med lavere lønnskostnader. Undersøkelser av bruken av utkontraktering og varig utsetting av tjenester måler aktiviteter som er blitt overført fra internt foretak til eksternt foretak i løpet av en gitt periode. SSB har deltatt i Eurostat-undersøkelser om aktiviteter som blir flyttet utenlands. I perioden 2001–2006 var det 14 prosent av norske bedrifter som flyttet deler av sin produksjon til utlandet. En ny undersøkelse for årene 2009–2011 viste at det var 12 prosent som gjorde dette, mens andelen var redusert til 6 prosent i perioden 2014–2016. Den siste kartleggingen viste at det i hovedsak var støttefunksjoner som ble flyttet ut. Oppgaver som hyppigst ble satt ut til selskaper i utlandet var administrasjons- og ledelsesfunksjoner, som inkluderer blant annet juridiske tjenester, økonomi og regnskap. Det var særlig blant virksomheter innen IKT-næringen at det ble gjennomført slik «outsourcing». Utflytting av oppgaver skjedde i hovedsak innen samme konsern og majoriteten av virksomheter/konsern flyttet aktiviteter til EU-land. To prosent av bedriftene hadde flyttet aktiviteter hjem igjen. Dette var hovedsakelig industribedrifter. De viktigste årsakene var strategiske beslutninger i konsernledelsen og automatisering av produksjonsprosesser i Norge som erstatning for produksjon utenlands.28

Kartlegginger av omfanget av «outsourcing» blant norske virksomheter viser at om lag halvparten av de virksomhetene som ble spurt hadde satt ut en eller flere funksjoner til eksterne tjenesteleverandører (Solli-Sæther og Gottschalk, 2007; 2010). I undersøkelsen som ble utført i 2007 ble behovet for tilgang til høyt kvalifisert arbeidskraft oppgitt som viktigste årsak. Den siste kartleggingen ble gjennomført kort tid etter finanskrisen. Da var det flere virksomheter som oppga behovet for å redusere personalkostnader og endre sine forretningsprosesser som begrunnelse for «outsourcing». 15 prosent av virksomhetene var selv involvert i virksomheten som overtok oppgaver, mens flertallet satte ut oppgaven til annen norsk virksomhet (41 prosent) eller en internasjonal tjenesteleverandør (32 prosent).

Undersøkelsene av bruken av «oursourcing» viste at bruken var omtrent like stor i offentlig sektor som i privat sektor. Ifølge Solli-Sæther og Gottschalk ble mellom en femtedel og en fjerdedel av de tjenestene som ble outsourcet flyttet til utlandet.

I undersøkelsen fra 2007 kom det frem at 39 prosent av de ansatte ble overført til den nye tjenesteleverandøren, 31 prosent fikk ny jobb i egen virksomhet, mens de resterende enten forlot bedriften frivillig, gikk av med pensjon eller ble sagt opp.

4.3.5 Entreprise

Entreprise benyttes både for å sette ut/kjøpe inn støttefunksjoner som for eksempel kantine, renhold og vakttjenester, og for å få utført spesialiserte funksjoner. Det er også eksempler på virksomheter hvor kjernevirksomhet eller ordinær drift blir utført via en entreprisekontrakt. Sett fra virksomhetenes synsvinkel kan entreprise ses på som en av flere alternative måter å løse arbeidskraftsbehovet på. Coase (1937) viste at årsaker til at bedrifter i det hele tatt finnes, er eksistensen av transaksjonskostnader. Det koster mer å skulle samhandle med aktører utenfor egen organisasjon. Dette skyldes blant annet kostnader ved å identifisere riktig pris for arbeidet, og asymmetrisk informasjon i en kontraktsinngåelse. Ut fra dette vil valget om bruk av entreprisekontrakter gjerne være basert på en økonomisk avveining mellom kostnadene ved på den ene siden å utføre arbeidet selv, og på den andre siden kostnader, inkludert transaksjonskostnader som oppstår ved å sette ut arbeidet.

Det er mange ulike arbeidsoppgaver som kan utføres gjennom entreprisekontrakter, og en rekke særtrekk ved entrepriseorganisering er bransjespesifikke. Bygg og anlegg kjennetegnes ved omfattende bruk av entrepriser i gjennomføring av oppdrag. Entrepriser er generelt en vanlig form for arbeidsdeling mellom virksomheter. Ved siden av kostnadsvurderinger kan også behov for økt kapasitet, spesialiserte tjenester og kompetanse være blant årsakene til at entrepriser benyttes.

Det vil være glidende overganger mellom virksomhetenes enkeltstående kjøp av tjenester og de mer langvarige tilknytninger, for eksempel ved at det gis en serie enkeltstående oppdrag til en tjenesteleverandør. Kjøp av ulike former for rådgivertjenester har stort omfang. Skogli mfl. (2017) anslår at rådgivernæringen samlet har over 110 000 ansatte fordelt på virksomheter i elleve ulike bransjer innen teknologi, juss og økonomi, kommunikasjon og formidlingstjenester. Det ble anslått at virksomhetene solgte tjenester for nærmere 200 milliarder kroner i 2016. Storparten av kundene var i det innenlandske markedet. Beregningene tyder på at det var innen finansnæringen at kjøp av rådgivningstjenester utgjorde den høyeste andelen av samlet produktinnsats. Resultater fra en spørreundersøkelse til NHOs medlemsbedrifter gjengitt hos Skogli mfl. (2017) viser at det var flest virksomheter som kjøpte tjenester fra IKT-rådgivere, advokater og revisorer. De viktigste begrunnelsene for slike tjenestekjøp var at virksomheten hadde behov for fagkompetanse som det ikke var hensiktsmessig å ha internt. Videre ble både mangel på kapasitet, kompetanse og erfaring til å løse nye oppgaver oppgitt som viktige årsaker.

Oslo Economics (2020) viser til at entreprisekontrakter kan beskrives og kategoriseres på ulike måter. I bygg- og anleggskontrakter er det vanlig å skille mellom hvem som har ansvar for prosjektering, henholdsvis utførelsesentreprise og totalentreprise, eller hvordan arbeidet er organisert, inndelt i generalentrepriser, hovedentrepriser og delte entrepriser. I sin rapport har Oslo Economics skilt mellom «off-site» entreprise (utenfor stedet) der underleverandører benyttes til å utføre en selvstendig leveranse, og «on-site» entreprise (på stedet) der arbeidet utføres hos oppdragsgiver og i større eller mindre grad som en integrert del av oppdragsgivers virksomhet. Rapporten belyser de entreprisekontrakter som fra arbeidstakers perspektiv kan oppfattes som mer eller mindre reelle alternativ til fast ansettelse hos oppdragsgiver. Oslo Economics vurderer at entrepriser i all hovedsak er en form for virksomhetsorganisering som bidrar til et velfungerende næringsliv med effektiv arbeidsdeling. I noen tilfeller og bransjer oppleves imidlertid entrepriser å ha betydning for arbeidstakeres tilknytning til arbeidsgiver, for eksempel dersom det skjer en virksomhetsoverdragelse. Innholdet i rapporten gjengis i boks 4.2. Rapporten gir uttrykk for et øyeblikksbilde. Det foreligger ikke statistikk som gir grunnlag for å måle utvikling over tid.

Flere av de Oslo Economics intervjuet, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, uttrykker bekymring for at innføring av likebehandlingsprinsippet innenfor innleie medfører at flere definerer innleievirksomhet som underentreprise eller bemanningsentreprise. Innenfor byggenæringen vises det til at enkelte bemanningsselskaper har omregistrert seg til byggefirmaer. Også representanter for næringsmiddelindustrien opplyser at enkelte aktører går fra innleie til entreprise som følge av innstramminger i regelverket (Oslo Economics, 2020 side 23). Oslo Economics viser til at det i luftfartsbransjen ikke er uvanlig at virksomheter er organisert med en rekke datterselskaper. Organiseringen kan blant annet skje ved å skille ut «ground handling services» og tyngre vedlikehold fra flyselskapet, som Widerøe har gjort. Alternativt kan organiseringen skje ved å skille ut mannskap fra selve flyselskapet, som i tilfellet med Norwegian, jf. boks 4.3.

4.4 Særlig om offentlig sektor

4.4.1 Sysselsetting

Offentlig sektor står for nærmere en tredjedel av samlet sysselsetting, jf. tabell 4.6. Hovedtyngden av arbeidstakerne er innen tjenesteyting, først og fremst innen områdene helse, omsorg, utdanning og barnehage. Kommuner, fylkeskommuner og helseforetakene er omfattet av arbeidsmiljøloven, mens statsansatteloven gjelder for arbeidstakere i staten.

4.4.2 Omstilling og styringsutfordringer

Et særtrekk ved omstilling og omorganisering i offentlig sektor er at rammene fastlegges gjennom politiske prosesser, for eksempel sammenslåing av kommuner og fylkeskommuner eller flytting av oppgaver mellom forvaltningsnivåer. I tillegg skjer det mye omstilling og tjenesteutvikling utover reformer som disse.

I Perspektivmeldingen (Meld. St. 14 (2020–2021, kapittel 10) vises det til at Norge har en desentralisert oppgaveløsning sammenlignet med andre europeiske land. Kommunene spiller en sentral rolle i den offentlige forvaltningen og har ansvaret for grunnleggende nasjonale velferdsoppgaver. Økt vektlegging av individuelle rettigheter og tendenser til at innbyggerne har stigende forventninger til kvaliteten på de tjenester offentlig sektor tilbyr, kan være krevende å håndtere. Innbyggernes forventninger til kommunenes ressursbruk er at det skal brukes omtrent som i dag eller mer på alle områder, og at dette skal finansieres gjennom økte overføringer fra staten. Dette kommer frem i undersøkelser om befolkningens forventninger til kommunesektoren, jf. forskningsprosjektet «Den krevende borger», som ble utført i samarbeid mellom Universitetet i Oslo og Universitetet i Nordland (Baldersheim mfl. 2011). Det er store forskjeller mellom kommuner når det gjelder administrasjonens kompetanse og ressurser. Både fra statlig nivå og fra innbyggerne stilles det imidlertid forventninger om lik utføring av tjenester i hele landet og likebehandling av innbyggere uavhengig av geografisk tilknytning. Dette, i kombinasjon med økende faglige krav til tjenesteytingen, kan skape betydelige utfordringer særlig for kommunene i distriktene, jf. fremstillingen i perspektivmeldingens kapittel 10.

Omstillinger i arbeidslivet og økende bruk av teknologi påvirker offentlig sektor i stor grad. Kommunesektorens arbeidsgivermonitor (KS, 2019) viser at kommuner og fylkeskommuner opplever at deres største utfordringer fremover er å realisere gevinster av digitalisering og gjennomføre organisatoriske omstillingsprosesser. Andre tema som kommunene opplever som store utfordringer er høyt sykefravær, høy andel deltid og vansker med rekruttering. Det sistnevnte kan skape ekstra utfordringer dersom man mangler kompetanse til gjennomføring av digitaliseringstiltak. Også i kommunesektoren er det aktuelt med nedbemanningsprosesser begrunnet i økonomi eller endringer i behov og oppgaver, for eksempel drift av asylmottak.

Det gjelder særskilte kompetansekrav til mange av stillingene i kommunal sektor. Ifølge kommunesektorens arbeidsgivermonitor har over halvparten av arbeidstakerne i kommunene høyere utdanning, og av disse har 47 prosent lavere grad og 7 prosent høyere grad (over fire år). I tillegg har 30 prosent fagbrev eller annen utdanning på videregående nivå. I fylkeskommunene er andelen arbeidstakere med utdanning fra universiteter og høyskoler noe høyere enn i kommunene. I staten har over to tredjedeler høyere utdanning. Andelen årsverk utført i stillinger uten krav til kompetanse synker i alle tjenesteområder. I barnehager har andelen gått fra over 40 prosent i 2008 til 27 prosent i 2018. Rekruttering av arbeidskraft med særskilt kompetanse er en utfordring for mange kommuner. 60–75 prosent av kommunene oppgir at de har vansker med å rekruttere leger, psykologer og sykepleiere. For at kommunesektoren skal kunne tilby samme nivå på tjenestene den nærmeste tiårsperioden, viser KS sine egne beregninger at antall årsverk må øke med om lag 40 000 fra 2018-nivået. For ni av ti kommuner er det mest aktuelt å gjennomføre tiltak for å heve kompetansen til dagens ansatte for å dekke kompetansebehovene.

Teknologiutviklingen skaper også nye muligheter for oppgaveløsninger i offentlig sektor. Det er allerede gjennomført omfattende digitalisering av tjenestene til store offentlige etater som Skatteetaten og Arbeids- og velferdsetaten. Ifølge regjeringens perspektivmelding har koronapandemien bidratt til å akselerere utviklingen av digitale offentlige tjenester, jf. Meld. St. 14 (2020–2021) boks 10.2. I meldingen pekes det på at utvikling av digitale løsninger reduserer behovet for arbeidskraft i offentlig saksbehandling og bidrar dermed til å frigjøre ressurser for å dekke et økende behov innen helse og omsorg.

4.4.3 Bruk av konkurranse og private aktører i forbindelse med offentlige tjenester

På en del områder benyttes bruk av konkurranse og kontrakter med private tjenesteleverandører i gjennomføringen av oppgaver det offentlige har ansvar for. En viktig forskjell mellom private virksomheter og offentlige virksomheter som gjennomfører tjenestekjøp, er at offentlig sektor reguleres av anskaffelsesreglementet, som i vesentlig grad bygger på EU-regler. Offentlige anskaffelser skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser og gi virksomheter like muligheter for å delta i konkurranse om oppdrag i offentlig sektor. Anskaffelsesreglementet regulerer blant annet varighet av oppdrag, mulighetene for flere påfølgende og ganske likelydende kontrakter, og hvem som har ansvar for resultatet. Regelverket stiller likelydende krav til leverandørene, blant annet når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår.

Monkerud mfl. (2016) viser at om lag 80 prosent av kommunene bruker konkurranseeksponering på ett eller flere tjenesteområder. Dette er mest utbredt når det gjelder drift og vedlikehold av veier, etterfulgt av boligutbygging og -utleie og renovasjon. Innenfor sitt ansvarsområde benytter fylkeskommunene konkurranseeksponering mest innen kollektivtransport og veisektoren. Bruken av private aktører til gjennomføring av velferdstjenester er ifølge Monkerud mfl. (2016) relativt begrenset sammenlignet med de tekniske tjenestene. I 2016 hadde sju prosent av kommunene satt ut driften av sykehjem til private tjenesteleverandører og ti prosent benyttet private leverandører innen pleie og bistand i hjemmet.

Velferdstjenesteutvalget (NOU 2020: 13) har gått gjennom bruken av private aktører i gjennomføringen av offentlig finansierte velferdstjenester. Private aktører benyttes på alle områder utvalget har sett på, men omfanget varierer. Om lag halvparten av alle barnehager drives av private aktører, mens privates andel av driftskostnadene til de regionale helseforetakene (spesialisthelsetjenester) utgjør om lag ti prosent. I 2018 var det i underkant av 800 000 arbeidsforhold innen velferdstjenester (i kommunesektoren, staten, helseforetakene mv.). Av disse var litt over 100 000 hos kommersielle leverandører av offentlig finansierte velferdstjenester, mens om lag 45 000 arbeidet for ideelle aktører (frivillige organisasjoner mv.).

Velferdstjenesteutvalget pekte på at det innenfor gruppen av kommersielle leverandører av velferdstjenester i senere år har skjedd en forskyvning fra mindre norske foretak til større norskeide konsern, og noen helt eller delvis utenlandskeide konsern. Det gjelder spesielt i stor grad for barnevern og helse- og omsorgssektoren. Dessuten er det blitt færre ideelle aktører og noen flere kommersielle aktører i løpet av det siste tiåret.

De kommersielle virksomhetene skiller seg ikke ut fra andre virksomheter når det gjelder bruk av deltid eller stillinger med lave stillingsbrøker, tvert imot er dette mer vanlig i de offentlige virksomhetene innen velferdstjenester.

For å kartlegge bruken av selvstendige oppdragstakere har Velferdstjenesteutvalget benyttet statistikk fra Skatteetaten om selvstendig næringsdrivende uten fast forretningssted.29 Samlet var det i 2018 litt under 24 000 selvstendig næringsdrivende uten registrert fast forretningssted som hadde oppdrag innenfor velferdstjenestenæringene. Av disse jobbet om lag 75 prosent for en offentlig virksomhet, 20 prosent for en kommersiell virksomhet og de øvrige for en ideell virksomhet. Innen offentlige asylmottak ble 70 prosent av alle jobber utført av personer i denne gruppen. Også innen barnevern var det betydelige innslag av selvstendige oppdragstakere, jf. NOU 2020: 13, side 294.

Velferdstjenesteutvalget har sett på forskjeller mellom ansatte som mottar fastlønn og timelønn/restlønn30 og fant at timelønn eller restlønn ble benyttet i 23 prosent av alle arbeidsforholdene innen velferdstjenester. Bruken er størst innenfor arbeidsmarkedstiltak, barnevern og kommunale helse- og omsorgstjenester. På det sistnevnte området er 39 prosent av alle arbeidsforholdene blant offentlig ansatte timelønte/restlønte, 51 prosent blant de ideelle og 53 prosent blant de kommersielle aktørene. Innen barnevern er 39 prosent av arbeidsforholdene blant kommersielle aktører timelønte/restlønte.

Utvalget fant at lønnsnivået i gjennomsnitt var ni prosent lavere for kommersielle aktører sett under ett sammenlignet med offentlige, men resultatene varierer mellom sektorene. Blant de private kommersielle tilbyderne av velferdstjenester er det færre med tariffavtale enn gjennomsnittet for privat sektor. Blant ufaglærte og personer med høyskoleutdanning som arbeider for de private tilbyderne, ligger lønnsnivået noe lavere enn i tariffavtalene for tilsvarende grupper som er ansatt i offentlig sektor. Utvalget hadde imidlertid ikke data til å kunne foreta en fullstendig sammenligning av alle elementer som inngår i lønns- og arbeidsvilkår. Utvalget fant ikke grunnlag for å konkludere med at ansatte hos kommersielle leverandører samlet sett har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn ansatte hos de offentlige i de samme sektorene, jf. NOU 2020: 13, side 28–29. Velferdstjenesteutvalget anbefalte blant annet at det innenfor den aktuelle sektorlovgivningen bør fastslås at leverandører som mottar tilskudd til gjennomføring av velferdstjenester, skal ha plikt til som et minimum å følge lønn og andre arbeidsvilkår i relevante landsomfattende tariffavtaler. Utvalget anbefalte også at offentlige oppdragsgivere bruker sin innkjøpsmakt til å kontraktsfeste at det brukerrettede arbeidet i kontrakten hovedsakelig skal utføres av arbeidstakere, herunder også midlertidig ansatte og innleide. Velferdstjenesteutvalget uttalte følgende på side 510:

Utvalget mener at bruk av private til produksjon av velferdstjenester ikke skal innebære erodering av lønns- og arbeidsvilkår. Det er særlig viktig å sikre at de som reelt er arbeidstakere får vern etter arbeidsmiljøloven, med den betydningen dette har for vedkommendes arbeidsvilkår, uten at den enkelte må ta risikoen ved å reise sak om rett klassifisering av sin tilknytning til virksomheten. Utvalget ønsker samtidig at virksomheter som produserer velferdstjenester skal ha fleksibilitet til å benytte ulike tilknytningsformer, eksempelvis faste, midlertidige og innleide arbeidstakere innenfor arbeidsmiljøregelverkets grenser. Utvalget vil også presisere at bruk av reelle selvstendige kan være et nyttig grep der det eksempelvis er behov for spesialisert kompetanse tilsvarende en lav stillingsbrøk eller lignende. Utvalget vil på denne bakgrunn anbefale at offentlige oppdragsgivere bruker sin innkjøpsmakt til å kontraktsfeste at det brukerrettede arbeidet i kontrakten hovedsakelig skal utføres av arbeidstakere.

4.4.4 Bruken av alternative tilknytningsformer i offentlig sektor

Bruken av ulike tilknytningsformer i arbeidslivet omtales i kapittel 5. Her gis det en kort oversikt over forhold som særlig gjelder offentlig sektor. Andelen midlertidig ansatte er høyere i offentlig sektor, om lag elleve prosent i stat og kommune, mens den er seks–sju prosent i privat sektor, jf. punkt 5.3.2. I universitets- og høyskolesektoren har det vært praksis for en omfattende bruk av midlertidig ansettelse, jf. nærmere omtale i punkt 5.4.2 og utvalgets vurderinger i kapittel 12.

Over tre fjerdedeler av arbeidsgiverne i offentlig sektor oppga det å dekke vikariater som en av de viktigste begrunnelsene for å benytte midlertidige ansettelser. Mange statlige arbeidsgivere oppga også tilgang til ekstra kapasitet som begrunnelse, mens problemer med rekruttering til faste stillinger ble nevnt av nærmere en fjerdedel av de kommunale arbeidsgiverne.

Offentlig sektor benytter i noen grad innleie av arbeidskraft og selvstendige oppdragstakere i tjenesteproduksjonen. Innleie er mest vanlig innen helse og omsorg og utdanning/barnehage. Det er blitt benyttet selvstendige oppdragstakere innen flere områder. Nesheim (2017) fant at behovet for å dekke vikariater var viktigste begrunnelse for at kommunale arbeidsgivere benyttet oppdragstakere eller frilansere, mens tilgang til spesialkompetanse og gjennomføring av prosjektarbeid var de viktigste begrunnelsene for statlige arbeidsgivere.

Deler av offentlig sektor karakteriseres av høy andel arbeidstakere i deltidsstilling. Ifølge KS (2019) har 49 prosent av arbeidstakerne i kommunene en deltidsstilling, i fylkeskommunene er andelen 28 prosent, mens deltidsandelen i staten, ekskludert helseforetakene, bare er 14 prosent. Deltidsarbeid har først og fremst stort omfang innen helse og omsorg, jf. punkt 5.5.3. I en kartlegging fra 2016 svarte over halvparten av de kommunale arbeidsgiverne at de benyttet seg av deltidsarbeidende som tok ekstravakter for å løse bemanningsbehov. Om lag tre fjerdedeler av kommunale arbeidsgivere oppga i tillegg at de benyttet seg av tilkallingsvikarer eller ekstrahjelp som kun jobber når det er behov for ekstra arbeidskraft (Nesheim, 2017).

4.5 Utviklingstrekk i det norske arbeidsmarkedet

4.5.1 Kort om utviklingen i arbeidsmarkedet de siste årene

Om lag 4 millioner bosatte personer var i yrkesaktiv alder (15–74 år) i 2020, hvorav 70,4 prosent var aktive i arbeidsmarkedet. Sysselsatte utgjorde 67,2 prosent av personer i yrkesaktiv alder, mens arbeidsledige utgjorde 4,6 prosent av arbeidsstyrken (AKU). 24,6 prosent av de sysselsatte jobbet deltid i 2020. Dette tilsvarer 664 000 personer, hvorav 322 000 personer jobbet kort deltid (under 20 timer i uken) og 342 000 personer jobbet lang deltid (over 20 timer i uken). Blant deltidssysselsatte var 82 000 personer undersysselsatte, det vil si personer som er i jobb, men som søker og er disponible til å arbeide flere timer.

Oljenedturen fra 2014 til 2016, og den moderate oppgangskonjunkturen i norsk økonomi fra utgangen av 2016 til midten av 2019, bidro til betydelige forskjeller i sysselsettingsutviklingen mellom næringene. Figur 4.10 viser sysselsettingsutviklingen de siste årene i utvalgte næringer og hvordan koronakrisen slo ulikt ut for noen utvalgte næringer gjennom 2020.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Både sysselsettingsraten og yrkesdeltakelsen falt fra 2007 til 2017. Endringene i konjunkturene, påvirket av finanskrisen etter 2008 og oljeprisfallet i 2014, kan delvis forklare den nedadgående trenden i sysselsettingsraten og yrkesdeltakelsen i perioden 2007–2017. Deltakelsen har ytterligere blitt svekket av at de eldste aldersgruppene, som er relativt mindre aktive i arbeidsmarkedet, utgjorde en stadig større andel av befolkningen i denne perioden. I tillegg trekkes det frem av en rapport fra faggruppen for IA-avtalen at nedgangen i sysselsettingsandelen blant ungdom i flere nedgangskonjunkturer har sammenheng med økt overgang til utdanning og at færre unge kombinerer studier med deltidsjobb. Flere personer med høyere utdanning vil derimot bidra til høyere sysselsettingsrate og yrkesdeltakelse på lengre sikt fordi personer med høyere utdanning er mer aktive i arbeidsmarkedet.

Nivået på sysselsettingsraten påvirkes blant annet av demografiske endringer og konjunktursituasjonen. Bhuller og Eika (2019) analyserer hvordan sysselsettingsraten påvirkes av endringer i befolkningssammensetningen fra 2010 til 2017 og denne studien er nærmere presentert i Sysselsettingsutvalgets rapport NOU 2019: 7.

Både sysselsettingsraten og yrkesdeltakelsen økte i 2018 og 2019. Økningen var derimot noe svakere i 2019 enn i foregående år, og årsgjennomsnittet for begge størrelsene er lavere enn årene før oljenedturen begynte i 2014.

4.5.2 Utviklingen i arbeidsmarkedet i 2020 og 2021

Koronapandemien, og innføringen av strenge smitteverntiltak, har ført til en betydelig nedgang i sysselsettingen. Etter et kraftig fall i 2. kvartal i fjor, økte sysselsettingen gjennom 2. halvår i fjor. Denne oppgangen må ses i sammenheng med at flere permitterte er blitt tatt tilbake i arbeid. I 4. kvartal 2020 var det over 46 000 færre sysselsatte enn i 4. kvartal 2019, en nedgang på 1,6 prosent ifølge nasjonalregnskapet.

På samme måte som ledigheten har økt mest innen deler av tjenestesektoren, har også sysselsettingen avtatt mest i disse sektorene, se figur 4.10. Dette er også næringer som sysselsetter de med lavest lønn i arbeidsmarkedet. Reduksjonen i sysselsatte har både kommet blant bosatte og arbeidstakere på korttidsopphold i Norge.

Nedstenging med påfølgende gjenåpning og nye nedstenginger har vært ulik for ulike bransjer. I noen bransjer, som for eksempel frisører, var nesten alle tilbake i jobb i slutten av mai 2020. Andre bransjer merker redusert etterspørsel fra internasjonale markeder og tar seg saktere opp. Virksomheter innenfor overnatting og servering ble hardest rammet i første fase av krisen, og er fremdeles hardt rammet. Antall arbeidstimer i denne næringen var på det laveste redusert med nærmere 55 prosent (Alstadsæter mfl. 2020). Yrker som i stor grad er i offentlig sektor, slik som helse, pleie og omsorg og undervisning, har i minst grad vært påvirket og etterspørselen etter disse har holdt seg oppe.

Arbeidsledigheten økte kraftig gjennom 2020. På det meste var over 430 000 personer registrert som arbeidssøkere hos NAV, mot vel 100 000 arbeidssøkere før virusutbruddet i mars. Antallet arbeidssøkere omfatter både helt og delvis ledige, inkludert permitterte arbeidstakere og personer på ordinære arbeidsmarkedstiltak. Om lag 80 prosent av den kraftige oppgangen i antallet arbeidssøkere i fjor vår skyldtes permitteringer. På det meste var 276 000 personer registrert som helt eller delvis permitterte, mot om lag 5 000 i ukene før krisen. I løpet av våren og sommeren ble permitterte raskt hentet tilbake i arbeid etter hvert som smitteverntiltak ble lettet på. Arbeidsledigheten falt kraftig frem til oktober i fjor. Etter det førte økt smitte i deler av landet og strengere smitteverntiltak til at ledigheten steg noe igjen. Deretter har lavere smitte og lettelser i smitteverntiltakene på våren, ført til en positiv utvikling i arbeidsmarkedet, og samlet sett har arbeidsledigheten gått klart ned siden i fjor vår. Ved utgangen av mai var det registrert 183 900 arbeidssøkere. Det er 248 800 færre enn toppunktet i april i fjor, men likevel om lag 78 000 flere enn i februar i fjor.

Fordelt på kjønn var ledigheten ifølge AKU 5,1 prosent blant menn og 4,5 prosent blant kvinner ved utgangen av 2020. Generelt jobber det flere menn enn kvinner i konjunkturutsatte næringer. Koronapandemien medførte i starten derimot en nedstenging av næringer med en overrepresentasjon av kvinner, som gjorde at arbeidsledigheten i større grad traff kvinner enn i et vanlig konjunkturforløp.

Det har vært store yrkesvise og fylkesvise forskjeller i ledighetsutviklingen fra mars 2020. Blant de registrerte helt ledige er det en stor overrepresentasjon fra reiseliv, transport, serviceyrker og butikk- og salgsarbeid. Fylkesfordelte tall viser at arbeidsledigheten økte i alle fylker gjennom 2020, men mest i Oslo og Viken.

Ungdom, personer uten fullført videregående utdanning, personer med lav inntekt og utenlandskfødte har blitt særlig rammet av virkningene av pandemien. Det skyldes at disse gruppene er overrepresentert i næringer og yrker som har vært mest berørt.

Arbeidsledigheten har økt mye blant innvandrere og ledighetsnedgangen gjennom året har gått saktere blant dem enn i den øvrige befolkningen. Innvandrere med landbakgrunn fra Afrika har hatt den sterkeste ledighetsoppgangen, og her har også nedgangen vært minst.

Selv om det gjennom fjoråret var store strømmer inn og ut av arbeidsledighet, er det likevel en del som har vært arbeidssøkere over en lengre periode. Langtidsledige regnes som personer som ikke har vært i jobb eller på arbeidsmarkedstiltak i minst 26 uker (varighet som helt ledig). Dette inkluderer også helt permitterte som fortsatt har et arbeidsforhold. Gjennom 2020 var det i gjennomsnitt 25 800 langtidsledige. I mai 2021 var 36 600 personer langtidsledige, mer enn dobbelt så mange som i februar 2020.

4.5.3 Utviklingen i sysselsettingsraten

Sysselsettingsraten (sysselsatte som andel av befolkningen mellom 15 og 74 år) påvirkes av demografiske forhold, atferdsendringer og konjunkturer. Perioder med økende arbeidsledighet fører til at noen trekker seg ut av arbeidsmarkedet, og ifølge AKU var 9 000 flere utenfor arbeidsstyrken i 2020 enn i 2019 og som årsgjennomsnitt ble det 24 000 flere arbeidsledige i 2020. Men også i slike perioder er det store bruttostrømmer mellom forskjellige tilstander i og utenfor arbeidsmarkedet. I gjennomsnitt per kvartal i 2020 gikk 36 000 personer fra arbeidsledighet til sysselsetting, 42 000 personer gikk ut av arbeidsstyrken etter at de hadde vært arbeidsledige, mens 79 000 gikk ut av arbeidsstyrken fra sysselsetting. 36 000 personer gikk fra sysselsetting til arbeidsledighet i gjennomsnitt per kvartal i 2020, mens tilsvarende tall for 2019 var 25 000 personer. Blant personer som sto utenfor arbeidsstyrken gikk 72 000 personer til sysselsetting og 49 000 til arbeidsledighet. Sammenlignet med 2019 økte omfanget av disse bruttostrømmene i 2020 (med unntak av bevegelser fra utenfor arbeidsstyrken til sysselsetting), både i nivå og som andel av bosatte personer i arbeidsfør alder.

Etter en negativ trend fra 2011 til 2017 snudde trenden i både sysselsettingsraten og yrkesdeltakelsen i 2017. Noe av trenden i denne perioden kan tilskrives endringer i form av flere eldre og økt innvandring, to grupper som er relativt mindre aktive i arbeidsmarkedet og som utgjorde en stadig større andel av befolkningen. Dette ble imidlertid motvirket av at utdanningsnivået i befolkningen økte. Ettersom personer med høyere utdanning er mer aktive i arbeidsmarkedet, var endringene i sysselsetting og yrkesdeltakelse over denne tidsperioden derfor hovedsakelig forårsaket av andre forhold enn endringer i befolkningssammensetningen. Andre faktorer som kan bidra til dette er blant annet konkurranseforhold, teknologisk utvikling som substituerer arbeidskraft, mobilitet og «mismatch» i arbeidsmarkedet, utformingen av velferdsordninger og konjunkturutviklingen.

Sysselsettingsraten og yrkesdeltakelsen falt i 2020 sammenlignet med 2019, til henholdsvis 67,2 og 70,4 prosent. Sesongjusterte månedstall for 2019 og 2020 viser at sysselsettingsraten i gjennomsnitt var 67,9 prosent gjennom siste halvår av 2019 til og med februar 2020. Deretter falt sysselsettingsraten fra og med mars 2020, men gikk noe opp igjen i slutten av 2020. Fallet i yrkesdeltakelsen i den samme perioden var ikke like stort fordi arbeidsledigheten økte, og arbeidsledige er regnet som yrkesaktive. Sysselsettingsraten er noe høyere for menn enn for kvinner over 19 år. Sammenlignet med 2019 gikk sysselsettingsraten i 2020 svakt mer ned for menn, med en nedgang på 0,8 prosentpoeng for menn og 0,6 prosentpoeng for kvinner. Reduksjonen i sysselsettingsraten var størst for menn i aldersgruppen 40–44 år, fra 87,7 prosent i 2019 til 85 prosent i 2020.

4.5.4 Sysselsetting og innvandring

Nettoinnvandringen har de senere årene gått ned, blant annet på grunn av fall i arbeidsinnvandring. Den lavere arbeidsinnvandringen må ses i sammenheng med at jobbutsiktene i Norge har vært noe dårligere sammenliknet med tidligere år, samt at viktige fraflyttingsland som Polen og Litauen har opplevd bedre økonomiske tider. I tillegg har inntektsforskjellene til disse landene blitt mindre over tid. SSBs tall viser nedgang i arbeidsinnvandringen siden 2011, men en liten økning i 2018 og 2019, noe som trolig henger sammen med oppgangen i norsk økonomi, jf. nærmere omtale av arbeidsinnvandring i punkt 4.6.

Innvandringen til Norge i de tre første kvartalene i 2020 gikk ned relativt til de samme kvartalene i 2019, men det var store variasjoner på tvers av kvartalene. Spesielt i 2. kvartal var antall innvandringer lavere enn normalt, med en markant reduksjon for personer med polske eller litauiske statsborgerskap. Dette tyder på at arbeidsinnvandringen har falt som følge av koronapandemien og den endrede konjunktursituasjonen.

Befolkningsstatistikken som ligger til grunn for tallene bygger på registrerte bosatte. Derfor er verken arbeidsinnvandrere på korttidsopphold eller asylsøkere uten oppholdstillatelse med i denne statistikken. Statistikken over antall arbeidsforhold dekker imidlertid alle lønnstakere uavhengig av deres oppholdsstatus. I 2020 var det i gjennomsnitt 78 900 ikke-bosatte lønnstakere, en nedgang på 14,8 prosent fra 2019. Den store nedgangen må blant annet ses i sammenheng med at mange lønnstakere på korttidsopphold har vært hindret fra å reise til Norge som følge av reiserestriksjoner under koronapandemien. Nedgangen i industri var på 15,2 prosent, mens nedgangen i forretningsmessig tjenesteyting var på 20,2 prosent. Bygge- og anleggsvirksomhet, som er den største næringen blant ikke-bosatte lønnstakere med om lag 27 prosent av alle ikke-bosatte lønnstakere, hadde en nedgang fra 2019 til 2020 på 12,4 prosent.

4.5.5 Undersysselsetting mv.

I 2020 var det i gjennomsnitt om lag 82 000 undersysselsatte. Med undersysselsatte menes personer som er i jobb, men som søker og er disponible til å arbeide flere timer. Dette er en økning på 13 000 personer sammenlignet med 2019. Summen av urealiserte arbeidstimer som arbeidsledige og undersysselsatte ønsket å arbeide i 2020 tilsvarte 140 000 heltidsjobber, som er 22 prosent høyere enn året før. Økningen i ønskede arbeidstimer drives både av de arbeidsledige og de undersysselsatte.

Midlertidig ansatte utgjorde ifølge AKU 7,7 prosent av alle ansatte i 2020. Siden 2009 har andelen variert mellom 7,7 og 8,8 prosent, og har gått ned de to siste årene, jf. punkt 5.4.2.

4.6 Arbeidsinnvandring og mobilitet

4.6.1 Arbeidsinnvandring fra EØS-land

Det har vært et felles arbeidsmarked i Norden helt siden 1954. Det har i perioder vært betydelig utveksling av arbeidskraft mellom Norge og Sverige.

Gjennom EØS-avtalen har Norge vært en del av det felleseuropeiske arbeidsmarkedet. I perioden 1994–2004 hadde relativt få arbeidstakere benyttet muligheten til å søke arbeid i Norge.

EU-utvidelsene fra 2004 til og med 2013 innebar at elleve land fra det tidligere Øst-Europa, samt Malta og Kypros, ble en del av det felles indre marked med rett til fri bevegelse av arbeidskraft. Videre gjelder det en fri rett til å etablere næringsvirksomhet i et annet land innenfor EU/EØS.

Norske oppdragsgivere har fått muligheter til å rekruttere arbeidsinnvandrere gjennom flere kanaler, der de viktigste er:

• Ansettelse av EU/EØS-borgere i norsketablert bedrift.

• Tjenestekjøp fra EU/EØS-firma med ansatte.

• Leie av arbeidskraft fra EU/EØS-firma.

• Leie av EU/EØS-arbeidskraft fra nasjonalt firma.

• Tjenestekjøp fra EU/EØS-enmannsfirma.

Utvidelsen av EØS-området førte til en betydelig arbeidsmigrasjon til Norge. Det første året utgjorde den registrerte strømmen til Norge over fire femtedeler av den samlede tilstrømningen til Norden. En overgangsordning med oppholdstillatelser og krav om heltidsarbeid og «gjengs» nasjonal lønn for individuelle arbeidstakere fra de nye EU-landene ble innført i 2004, men disse restriksjonene ble faset ut 1. mai 2009 (og i 2012 for Romania og Bulgaria).

I Europautredningen (NOU 2012: 2, side 429) pekes det på at EØS-arbeidsinnvandringen etter 2004 førte til positive gevinster for Norge:

Med sterk etterspørsel etter arbeidskraft og høyt lønnsnivå er Norge blant de land i Europa som i forhold til folketall har hatt størst arbeidsinnvandring fra nye EU-land siden 2004. Arbeidsinnvandringen har bidratt vesentlig til veksten i produksjon og sysselsetting, ikke minst i distriktene, og har dermed også bidratt til sikringen av norsk velferd. Ledigheten blant norske arbeidstakere i perioden har vært lav, og lønnsveksten sterk, selv om økningen i arbeidstilbudet har dempet lønns- og kostnadspresset. Ved å styrke norsk næringsliv har arbeidsinnvandringen så langt hatt positiv inn- virkning på jobbtrygghet, lønn og andre vilkår for det store flertallet av arbeidstakere i Norge, men i en del bransjer med omfattende rekruttering fra nye EU-land er bildet mer sammensatt.

Samlet er det nærmere 200 000 personer som har innvandret fra de nye EU-landene siden 2004. Hoveddelen av arbeidsinnvandrerne er bosatte. I 2019 var det i gjennomsnitt 92 600 ikke-bosatte lønnstakere, en oppgang på 9,4 prosent sammenliknet med året før. Industri og forretningsmessig tjenesteyting bidro til å trekke veksten opp. At ikke-bosatte innvandrere, altså innvandrere på korttidsopphold, ikke er med i befolkningsstatistikken innebærer dermed at denne statistikken undervurderer utviklingen i arbeidsinnvandring, men også i utvandring.

Koronapandemien har medført økt søkelys på arbeidsinnvandringen og mange norske virksomheters avhengighet av utenlandsk arbeidskraft innen flere næringer. Restriksjoner som følge av pandemien førte til kraftige utslag for ikke-bosatte arbeidsinnvandrere, som opplevde en nedgang fra i overkant av 60 000 i 2019 til å utgjøre i underkant av 50 000 i 2020 (figur 4.11). I overkant av tre prosent av alle arbeidsinnvandrerne er utsendt fra sitt utenlandske foretak for å utføre arbeid i Norge. Ifølge SSB var det 6 400 utsendte arbeidstakere i 3. kvartal 2020. Det ble målt en betydelig nedgang fra året før som følge av koronasituasjonen.31

Forstørr bilde

Kilde: Fafo, Statistisk sentralbyrå.

4.6.2 Virkninger i arbeidsmarkedet

Internasjonalt er det blitt gjennomført flere empiriske studier som ser på virkningen av innvandring på lønnsutviklingen. Resultatene varierer betydelig. En årsak til dette er at det benyttes ulike tilnærminger med ulike sammenlikningsgrunnlag (Dustmann mfl. 2016). Card (2009) finner at innenlandske arbeidstakere med lavere utdanning får et lavere lønnsnivå, men at effekten på de relative lønningene er små. Ifølge en oppsummering i Holden III-utvalget (NOU 2012: 13, punkt 6.3) konkluderer en overvekt av studiene med at arbeidsinnvandring fører til lavere lønnsvekst for tidligere innvandrere og i noen grad for innfødte arbeidstakere med lav kompetanse, utdanning og yrkeserfaring.

Holden III-utvalget uttalte i punkt 2.1 blant annet følgende om arbeidsinnvandringen fra de nye EU-landene:

Arbeidsinnvandringen har avhjulpet flaskehalsproblemer i arbeidsmarkedet og dermed dempet lønnspresset i økonomien. Gevinsten ved arbeidsinnvandring, både for innvandrerne selv og det norske samfunnet, avhenger imidlertid av at de kommer og forblir i produktive jobber. Høy innvandring kan gjøre det mer krevende å opprettholde organisasjonsgraden og at vanlige standarder følges i arbeidsmarkedet.

Selv om myndighetene ikke kan styre arbeidsinnvandringen fra EØS-land direkte, bør det tilgjengelige handlingsrommet brukes for å bidra til at innvandringen fungerer best mulig. Det er nødvendig med ordninger for å motvirke sosial dumping og lavlønnskonkurranse i lang tid framover. Allmenngjøringsinstituttet spiller en viktig rolle ved å motvirke svært lave lønninger i en del bransjer, men kan også ha problematiske sider. Myndighetene og partene bør løpende vurdere om allmenngjøringsordningen fungerer tilfredsstillende.

Cappelen-utvalget (NOU 2016: 15, punkt 5.8) vurderte også virkningene i arbeidsmarkedet av arbeidsinnvandring og økende tilstrømming av flyktninger. Dette utvalget konkluderte med at konklusjonene fra Holden III-utvalget fortsatt var aktuelle.

Bratsberg mfl. (2014; 2018) viser at arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa har et vedvarende lavere inntektsnivå sammenlignet med arbeidstakere med norsk bakgrunn. De er også mer utsatt for å miste jobben ved endringer i arbeidsmarkedssituasjonen og har problemer med å få stabilt fotfeste i arbeidsmarkedet etterpå. Dette karakteriserer både arbeidsinnvandrere fra Øst- og Sentral-Europa og innvandrere fra land utenfor Europa.

Flere studier har tatt for seg de økonomiske virkningene av arbeidsinnvandring for lønn, sysselsetting, produktivitet og kompetanseutvikling innad i Norge. Bjørnstad mfl. (2015) fant at arbeidsinnvandring samlet sett har gitt redusert lønnsvekst, lavere produktivitet og større inntektsforskjeller i de mest berørte næringene. Allmengjøring av tariffavtaler har i noen grad motvirket denne lønnsdempende effekten, men ikke fullt ut. Bratsberg og Raaum (2012) fant at yrkeskategoriene med høy arbeidsinnvandring opplevde signifikant svakere lønnsvekst. Studier indikerer også en viss fortrengningseffekt for innenlandske arbeidstakere med lav inntekt (Bratsberg mfl. 2014b). Her skiller forskerne også mellom effekter for innenlandsk arbeidskraft med og uten innvandrerbakgrunn, samt effekter av innvandring fra ulike verdensregioner. Studien viser at det særlig er innvandring fra nordiske land som har en lønnsdempende effekt for norske arbeidstakere med liknende kompetanse. Lønnsnivået for arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa er generelt lavere enn for norskfødte arbeidstakere. Mens arbeidsinnvandring fra Sverige har hatt innvirkning på lønn og sysselsetting blant norskfødt ungdom, har arbeidsinnvandring fra Øst-Europa først og fremst påvirket lønnsnivået for arbeidstakere med lite eller ingen utdanning, og særlig innvandrere som allerede befinner seg i Norge.

Friberg (2016) viser til kartlegginger som tyder på at de arbeidsinnvandrerne som kommer til Norge skiller seg noe fra dem som reiser til andre europeiske land. Til Norge er det i hovedsak kommet menn, de har oftere yrkes- og fagutdanning, det er flere fra distrikter og færre fra de store byene, de er eldre enn arbeidsmigrantene som reiser andre steder og mange av dem snakker ikke engelsk. Omfanget av arbeidsmigrasjonen påvirkes av svingninger i lønnsnivåer i avsender- og mottakerland. Høyere arbeidsledighet i hjemlandet har også betydning. Antallet etablerte migranter i mottakerlandet øker også tilstrømmingen betydelig, uavhengig av økonomiske faktorer, noe som tilskrives effekten av sosiale nettverk. Analyser som er gjort av registerdata tyder på at mer enn halvparten av alle arbeidsinnvandrerne fra nye EU-land tar med seg familien og bosetter seg permanent. Beslutningen om å reise til Norge – vanligvis på midlertidig eller ubestemt tid – forstås gjerne som en ren økonomisk beslutning av migrantene selv, mens den etterfølgende beslutningen om å slå seg ned varig begrunnes oftere med ønsket om å leve et normalt familieliv. Det overveldende flertallet av de arbeidsinnvandrerne som mistet sine jobber i kjølvannet av finanskrisen i 2008/2009, returnerte ikke til hjemlandet, men ble i stedet værende i Norge og mottok ledighetstrygd (Bratsberg mfl. 2014). Antallet nye arbeidsinnvandrere falt imidlertid både under finanskrisen og den oljerelaterte nedgangskonjunkturen fra 2014, jf. NOU 2021: 2, side 49.

Det økte tilbudet av utenlandsk arbeidskraft har gitt arbeidsgivere og virksomheter nye rekrutterings- og bemanningsmuligheter. I en kartlegging av virksomhetenes bruk av øst-europeisk arbeidskraft oppga to tredjedeler mangel på norsk kvalifisert arbeidskraft som viktigste begrunnelse (Andersen og Ødegaard 2017). Det er særlig virksomheter i næringer med små kvalifikasjonskrav, kort opplæringstid og lav organisasjonsgrad som rekrutterer mange arbeidsinnvandrere, og det gjelder først og fremst virksomheter innen bygg, industri og overnatting/servering. Ved en tilsvarende undersøkelse i 2006 var det 46 prosent av virksomhetene som svarte at de kun benyttet arbeidsinnvandrere ved kjøp av tjenester fra andre. Denne andelen var redusert til 19 prosent i 2017. Det er forholdsvis vanlig å kombinere ulike tilknytningsformer ved bruk av utenlandsk arbeidskraft. Innen bygg og industri er det vanlig at øst-europeiske arbeidstakere leies inn fra bemanningsforetak, og det er også en høy andel som benytter øst-europeiske arbeidstakere gjennom underentreprenører.

Det er klart flest arbeidsinnvandrere innen bygg og anlegg og deretter innen industri, og de utgjør også en betydelig andel av de sysselsatte innen utleie av arbeidskraft. Ut over dette fordeler arbeidsinnvandrerne fra de nye EU-landene seg på ulike næringer, men med hovedvekt på tjenesteyting. Særlig innen bygg og anlegg har den økte tilgangen på arbeidskraft til lavere kostnad, jf. blant annet Bratsberg og Raaum (2012), ført til betydelige endringer i struktur og virksomhetenes bruk av ulike tilknytningsformer. I perioden 2008–2014 gikk andelen norske arbeidstakere ned fra 88 til 80 prosent, mens andelen arbeidsinnvandrere fra nye EU-land økte fra 5 til 12 prosent (Andersen og Jordfald 2016). De stod for det meste av sysselsettingsveksten i næringen. Arbeidsinnvandrerne var i klart mindre grad sysselsatt i de store virksomhetene sammenlignet med norske arbeidstakere, og hadde i noe større grad enkeltmannsforetak. Andersen og Jordfald viser at det har vært en økning i bruken av innleid arbeidskraft fra bemanningsforetak og at de innleide i stor grad er kommet fra nye EU-land. Det har vært en tendens til svakere rekruttering til jobber med høy konsentrasjon av arbeidsinnvandrere, men de siste årene har for eksempel antall søknader til bygg- og anleggsfag innen videregående opplæring igjen økt.

Bruken av innleie innen bygg har vært vesentlig høyere i Oslo-området enn i andre deler av landet (Nergaard 2018). En kartlegging av enkelte av de større entreprenørbedriftene i Oslo-området tyder på at det har skjedd en omlegging av produksjonen med høyt innslag av innleid arbeidskraft og fleksible underentrepriser, mens den tidligere hovedsakelig var basert på tariffert akkordarbeid utført av egne fast ansatte. Til tross for kraftig vekst i bransjen, ble antallet fast ansatte håndverkere hos de største entreprenørene i Oslo-området mer enn halvert mellom 2007 og 2015 (Friberg og Haakestad 2015).

4.6.3 Utfordringer med regulering av grensekryssende arbeid

Arbeidslivets reguleringer fastsettes gjennom et samspill mellom kollektive aktører og bransjevise partsforhold i arbeidslivet, tariffavtaler, nasjonale reguleringer og politikkutvikling, samt overnasjonale reguleringer. Et viktig perspektiv er hvordan arbeidsmigrasjonen påvirker og eventuelt endrer styrkeforholdet som ligger til grunn for spillereglene mellom ulike aktører i arbeidslivet.

Hovedtrekkene ved den norske modellen for lov- og avtaleregulering, lønnsdannelse, partssamarbeid og arbeidsmarkedspolitikk er blitt videreført i en situasjon der Norge har vært en del av det felleseuropeiske indre markedet gjennom EØS-avtalen, jf. NOU 2012: 2, kapittel 16. Rammene for arbeidsmigrasjon internt i EU/EØS-området reguleres i stor grad gjennom bestemmelser Norge har sluttet seg til som del av EØS-samarbeidet. Samtidig gir EU-retten betydelig nasjonalt handlingsrom innenfor disse rammene.

I årene 2008–2012 ble det gjennomført et større prosjekt med utgangspunkt i det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo. Prosjektet så på de rettslige rammene og de dilemmaer som oppstår i møtepunktene mellom reguleringer som skal ivareta retten til fri bevegelse og vern av arbeidstakere og kollektive rettigheter (Evju (red.) 2014). Et hovedpoeng er at reguleringene skjer både mellom partene i avtaler, på nasjonalt nivå i lover og forskrifter og på europeisk nivå, og at det er mange aktører og institusjoner som til sammen former disse.

Fra EUs side er det tatt flere initiativ for å sikre arbeidstakerrettigheter i grensekryssende arbeidsforhold. Direktiv 96/71/EF om utsending av arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting (utsendingsdirektivet) ble vedtatt i 1996 og er gjennomført i norsk rett gjennom arbeidsmiljøloven og utsendingsforskriften. Med utsending av arbeidstakere menes der en arbeidstaker sendes av sin arbeidsgiver fra en medlemsstat til en annen i forbindelse med en midlertidig tjenesteytelse. Direktivet pålegger ikke medlemsstatene å innføre bestemte regler om arbeids- og ansettelsesvilkår, men det krever at reglene om lønns- og arbeidsvilkår som gjelder for medlemsstatens nasjonale arbeidstakere, også skal gjelde overfor utsendte arbeidstakere.

Det har vært betydelig uenighet om utsendingsdirektivet, både på europeisk og nasjonalt plan. I Norge har særlig fortolkningen av minstelønns-bestemmelsene i direktivet reist juridiske og politiske diskusjoner. Dette gjelder særlig direktivets rekkevidde og spørsmålet om dekning av utgifter til reise, kost og losji, jf. den såkalte verft-saken (STX-saken) og Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2013 side 258.32 På EU-plan er det nå vedtatt endringer i utsendingsdirektivet gjennom Europaparlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/957 om endring av utsendingsdirektivet. Endringsdirektivet erstatter utsendingsdirektivets begrep «minstelønn» med begrepet «godtgjørelse» og legger til to nye vilkår i listen over arbeids- og ansettelsesvilkår som skal gjelde for utsendte arbeidstakere; nemlig dekning av utgifter til reise, kost og losji og krav til innkvartering som arbeidsgiver stiller til rådighet.33

I 2014 ble håndhevingsdirektivet vedtatt. Direktivet har som formål å styrke gjennomføringen34 og etterlevelsen av reglene om arbeids- og ansettelsesvilkår som følger av utsendingsdirektivet.

EU besluttet i 2019 å etablere et europeisk arbeidsmarkedsbyrå, European Labour Authority (ELA). ELA skal bidra til å sikre at EU-reglene om arbeidsmobilitet og trygdekoordinering håndheves på en rettferdig og effektiv måte, og gjøre det enklere for borgere og virksomheter å nyttiggjøre seg av fordelene av det indre marked. ELA skal blant annet legge til rette for samarbeid og informasjonsutveksling mellom medlemsstatene og megle i tvister mellom medlemsstater som gjelder anvendelsen av den relevante EU-retten. ELA har ikke kompetanse til å treffe beslutninger som binder medlemsstatene, aktører i markedet eller borgere. Deltagelse i ELA innebærer ikke at statene overfører myndighet. ELA er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen.

4.6.4 Tiltak i norsk arbeidsliv

Lov om allmenngjøring av tariffavtaler ble vedtatt i 1993, med det formål å sikre likeverdige vilkår for utenlandsk arbeidskraft. Ved lovendring i 2009 ble det presisert i lovens formålsbestemmelse at den også skal motvirke konkurransevridning. Siden både partene og politikerne var skeptiske til slik lovbasert regulering av lønn, var loven primært ment som en «sikkerhetsventil», og den ble første gang tatt i bruk ved syv landanlegg i petroleumssektoren i forbindelse med EU-utvidelsen i 2004. Fagbevegelsen fremmet etter hvert krav om allmenngjøring i flere bransjer/områder med høy arbeidsinnvandring. I de fleste tilfellene etterkom Tariffnemnda kravene, men i flere av tilfellene tok arbeidsgiversiden i nemnda dissens. Utvidelsen av det åpne arbeidsmarkedet utløste dermed økt uenighet mellom partene i arbeidslivet, jf. NOU 2012: 2, kapittel 16.6 og 16.7 og Friberg, 2016.

For tiden gjelder forskrifter om allmenngjøring på følgende områder: Bygg, elektro, renhold, skips- og verftsindustrien, landbruk og gartneri, fiskeindustri, godstransport, persontransport med turbil og overnattings- serverings- og cateringvirksomhet. Det er anslått at om lag ti prosent av lønnstakerne i privat sektor jobber innen allmenngjorte områder i virksomheter uten tariffavtale, jf. rapport fra Teknisk beregningsutvalg (NOU 2021: 5, punkt 5.4).

En evaluering av allmenngjøringsordningen tyder på at den har bidratt til høyere lønn for arbeidstakere og likere konkurransevilkår for virksomhetene, og har hatt liten betydning for organisasjonsgraden i arbeidslivet (Benedictow mfl., 2021).

I den første fasen av arbeidsinnvandringen var det betydelig oppmerksomhet rettet mot sosial dumping. Det er blitt definert som situasjoner hvor utenlandske arbeidstakere utsettes for brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard, og når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave, jf. St. meld. nr. 18 (2007–2008) om arbeidsinnvandring. Regjeringen Stoltenberg II la frem tre handlingsplaner mot sosial dumping, lansert i 2006, 2008 og 2013. Handlingsplanene inneholdt en rekke tiltak, fra generelle tiltak som styrking av Arbeidstilsynet til helt konkrete tiltak som å innføre HMS-kort i bygg og anlegg og å etablere servicesentre for utenlandske arbeidstakere. En evaluering av de to første handlingsplanene viste at de hadde hatt en positiv virkning, og at det var overveiende sannsynlig at problemene med sosial dumping i Norge ville vært større uten. Dette gjaldt imidlertid primært innen de allmenngjorte områdene – hvor både reguleringer og kontrolltiltak var kraftig skjerpet (Eldring mfl. 2011).

Rapporter fra offentlige etater og arbeidslivsorganisasjonene viste at omfanget av regelverksbrudd i deler av arbeidslivet i perioden etter var blitt mer omfattende og foregikk systematisk og organisert. Dette var bakgrunnen for at regjeringen Solberg etablerte en egen strategi mot arbeidslivskriminalitet i 2015, som siden er blitt revidert flere ganger. Et kjennetegn ved arbeidslivskriminalitet er at den er sammensatt og omfatter mange ulike former for lovbrudd.

Det er krevende å måle omfang og konsekvenser av denne type regelverksbrudd. I en rapport utarbeidet på oppdrag fra Skatteetaten har Samfunnsøkonomisk analyse anslått at samfunnet årlig taper et sted mellom 12 og 60 milliarder kroner på grunn av manglende innbetaling av skatter og avgifter. I tillegg kommer omfanget av verdiskaping som er skjult for omverden. Dette ble i 2015 anslått å utgjøre mellom 28 og 108 milliarder kroner. Det laveste anslaget tilsvarte 1,2 prosent av bruttonasjonalprodukt for fastlands-Norge.

Trepartssamarbeidet i arbeidslivet er en sentral del av strategien mot arbeidslivskriminalitet. Myndighetene og partene har i fellesskap etablert tiltak og samarbeidsarenaer som blant annet treparts bransjeprogrammer. Som oppfølging av regjeringens strategi er det etablert et bredt samarbeid mellom offentlige myndigheter blant annet med egne arbeidslivskriminalitetssentre for å samordne kontrollinnsatsen.

Det er også gjennomført regelverksendringer på flere områder. Reglene om innleie i bemanningsbransjen er blitt strammet inn, jf. Prop. 73 L (2017–2018) og Innst. 355 L (2017–2018). Noe av bakgrunnen for endringene var økende bruk av innleie av blant annet utenlandsk arbeidskraft, særlig innen byggenæringen. Det har også vært mye oppmerksomhet om manglende etterlevelse av regelverket. Arbeidstilsynet har fått styrket kompetanse til å håndheve innleiereglene, jf. Prop. 61 LS (2019–2020) og Innst. 294 L (2019–2020).

Arbeidslivskriminaliteten i Norge er ikke nødvendigvis knyttet til den økte arbeidsinnvandringen, men myndighetenes erfaring er at arbeidsinnvandrere er mer utsatt enn norske arbeidstakere ved at de ofte er villige til å akseptere svært dårlige lønns- og arbeidsvilkår. Både etnisk norske og personer med utenlandsk bakgrunn utfører arbeidslivskriminalitet. Mange av arbeidstakerne som kommer til Norge har lite kjennskap til regelverket for arbeidslivet de kommer til og det øker risikoen for å bli utsatt for dårlige arbeidsvilkår. Arbeidslivskriminaliteten fungerer i mange sammenhenger grensekryssende og krever derfor internasjonalt samarbeid. Dette følges opp blant annet gjennom norsk deltakelse i europeiske samarbeidsarenaer og i OECD, dessuten gjennom etatenes samarbeid på nordisk og baltisk nivå. Koronapandemien har medført at betydelige deler av myndighetenes innsats mot arbeidslivskriminalitet er blitt rettet mot håndheving av smitteverntiltak og oppfølging av saker som gjelder misbruk av kompensasjons- og støtteordninger for arbeidstakere og virksomheter.

4.7 Kompetanse i arbeidslivet

Sammenlignet med andre land har Norge et relativt høyt utdanningsnivå, et arbeidsliv med mye læring, høy produktivitet og et generelt velfungerende arbeids- og samfunnsliv. Norge har lange tradisjoner for å satse på utdanning, og høy barnehagedekning bidrar til at de aller fleste barn får et godt utgangspunkt før skolestart. Nesten alle elever som går ut av grunnskolen begynner i videregående opplæring.

Samtidig har nesten 20 prosent av befolkningen i Norge i alderen 25–64 år lav kompetanse, ifølge OECD, definert ved at de enten ikke har fullført videregående opplæring eller skårer én eller lavere i lesing eller matematikk i PIAAC.35 Arbeidsmarkedet for personer med lite utdanning eller svake kvalifikasjoner er relativt begrenset. Tall fra OECD tyder på at etterspørselen etter personer med lite utdanning er lav sammenlignet med mange andre land. Andelen sysselsatte i lavkvalifiserte yrker er lavere enn i andre europeiske land, og betydelig lavere enn EU-gjennomsnittet. Lavkvalifiserte yrker er da definert som yrker som ikke krever videregående opplæring, slik som renholder, hjelpearbeider, bud mv.36 Norge har også et høyt lønnsnivå og en sammenpresset lønnsstruktur, som gir relativt sett høy lønn blant de med lavest kompetanse. Dette kan gjøre det mer lønnsomt å automatisere, men også stimulere til kompetanseheving for medarbeidere i disse yrkesgruppene. Et lavt omfang av slike jobber kan gjøre det vanskelig å komme inn på arbeidsmarkedet for personer med lave kvalifikasjoner. Sysselsettingen er også lavere og ledigheten høyere blant personer med lite utdanning.

Det er gjort en rekke studier og analyser om fremtidens kompetansebehov. Kompetansebehovsutvalget37 konkluderer med at det blir behov for mer kontinuerlig kompetanseutvikling framover, for å takle omstillinger til nye yrker og jobber. Arbeidstakere må kunne håndtere et mer teknologiintensivt arbeids- og samfunnsliv, med store krav til omstilling og livslang læring. Det vil gi økende behov for god grunnkompetanse og utdanning på minst videregående nivå (NOU 2019: 2).

Kompetansebehovsutvalget peker videre på at teknologisk utvikling, klimautfordringer og demografiske endringer vil føre til nye arbeidsoppgaver og nye måter å jobbe på som vil kunne endre næringsstrukturen, arbeidslivet og kompetansebehovene i årene fremover. Det kan blant annet være økte kompetansebehov innen teknologi og realfag på alle nivåer, jf. NOU 2020: 2, punkt 4.2.1.

Endringer i befolkningssammensetningen vil medføre økt behov for arbeidstakere innen helse og omsorg. Fremskrivninger som er gjort av SSB viser at antall årsverk i helse- og omsorgstjenestene vil øke med 33 prosent på nasjonalt nivå, fra drøye 310 000 i 2017 til drøye 411 000 i 2035. Veksten vil være størst i de kommunale omsorgstjenestene, jf. NOU 2020: 2, punkt 4.3.3.

OECD (2019) viser til at endringer i arbeidslivet som følge av automatisering og digitalisering vil medføre økte behov for kompetanseutvikling i løpet av yrkeskarrieren, og at dette særlig vil gjelde arbeidstakere med lite utdanning i jobber som enten kan falle bort eller er utsatt for store omstillinger. OECDs vurdering er at det vil være betydelig risiko for at arbeidstakere med lite utdanning i jobber med høy sannsynlighet for automatisering, og særlig eldre arbeidstakere, permitterte eller arbeidsledige, kan risikere å falle ut av arbeidslivet. OECD legger vekt på at utfordringene for personer med alternative tilknytningsformer krever særlig oppmerksomhet fordi de vil ha færre muligheter til å delta i opplæringstiltak som arbeidsgivere tilbyr eller legger til rette for. For selvstendige oppdragstakere vil det være opp til dem selv å ta slike initiativer.

I norsk sammenheng gjennomføres det en rekke tiltak for å følge opp slike kompetanseutfordringer. Regjeringen og partene i arbeidslivet står bak Nasjonal kompetansepolitisk strategi 2017–2021. Et sentralt mål er å satse på kompetanseutvikling for å inkludere flere i arbeidslivet. Et av tiltakene som følger opp strategien er Kompetansebehovsutvalget, som består av forskere og representanter for hovedorganisasjonene i arbeidslivet. Formålet med utvalget er å sammenstille og analysere kilder til kunnskap om kompetansebehov i arbeidslivet.

Det norske arbeidslivet er læringsintensivt etter internasjonale sammenligninger, jf. NOU 2020: 2. Den koordinerte lønnsdannelsen og de relativt små lønnsforskjellene bidrar til betydelige insentiver for virksomhetene til å heve kompetansen og produktiviteten til alle arbeidstakere uavhengig av lønnsnivå. Selv om det er stor utbredelse av opplæringstiltak som tilbys av arbeidsgivere, er det noen grupper som ikke deltar eller som deltar i for liten grad. Det dreier seg særlig om personer med kun grunnskoleopplæring og/eller svake målte ferdigheter, samt enkelte eldre arbeidstakere og noen grupper innvandrere.

Kompetansebehovsutvalget peker på at grunnleggende kognitive ferdigheter er sentrale for å tilegne seg kompetanse som er nødvendig for å delta i et stadig mer kompetanseintensivt arbeidsmarked. Nærmere 30 prosent av 15-åringene ligger imidlertid på det laveste nivået i et eller flere av fagområdene som testes i PISA-undersøkelsene. Utvalget mener dette øker risikoen for svak tilknytning til arbeidslivet, og uttrykker særlig bekymring for svakere resultater blant gutter i ungdomsskolen.

NHOs Kompetansebarometer for 2018 viser at omfanget av opplæringsaktiviteter er stigende etter bedriftens størrelse (Rørstad mfl. 2018). Blant bedrifter med færre enn ti ansatte var det rundt 30 prosent som gjennomførte kurs og opplæring internt og en like høy andel i regi av eksterne. Blant bedrifter med over 20 ansatte var tilsvarende andeler rundt 50 prosent og stigende til 70 prosent blant bedrifter med over 250 ansatte. I NHOs Kompetansebarometer for 2020 oppgir 58 prosent av NHOs medlemsbedrifter at de har udekkede kompetansebehov i stor grad eller noen grad. De viktigste tiltakene for å bøte på dette er å gjennomføre tiltak for å heve de ansattes kompetanse og å gjøre nyansettelser. Behovene er størst innen håndverksfag og ingeniør- og teknisk kompetanse (Rørstad mfl. 2021). Det foreligger lite kunnskap om hvilken kjennskap virksomhetene og bedriftene har til den kompetansen som gis ved de norske utdanningsinstitusjonene. Styrket samarbeid mellom høyere utdanning og arbeidslivet er tema for Meld. St. 16 (2020–2021) Utdanning for omstilling – økt arbeidslivsrelevans i høyere utdanning.

I kommunesektoren gjennomføres det en rekke tiltak for å kvalifisere egne medarbeidere, jf. nærmere omtale i Kommunesektorens arbeidsgivermonitor (KS 2019).

I regjeringens stortingsmelding «Lære hele livet» (Meld. St. 14 (2019–2020)) vises det til at deltakelsen i videreutdanning og ikke-formell opplæring ikke har økt i senere år, og at personer med grunnskoleutdanning eller videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning er de som deltar minst i kompetanseutvikling knyttet til jobben.

Deltakelsen i læringsaktiviteter blant sysselsatte i Norge er høy i internasjonal målestokk. Den internasjonale undersøkelsen om ferdigheter blant voksne, PIAAC, viser at rundt 60 prosent deltok i utdanning, kurs eller opplæring i arbeidslivet. Gjennomsnittet for OECD-landene lå rundt 50 prosent.38 Norge skårer også relativt høyt når det gjelder leseferdigheter blant voksne, mens unge ligger under gjennomsnittet. Kompetansebehovsutvalget peker på at mulige forklaringer kan være at Norge var tidlig ute med et bredt utdanningssystem for hele befolkningen, men det kan også skyldes at Norge har en relativt større læringsintensitet i arbeidslivet enn en del andre land, jf. NOU 2020: 2, punkt 6.4.1.

Et fellestrekk for alle OECD-landene er at personer med lite utdanning deltar minst i opplæringstiltak i arbeidslivet, mens personer med lang utdanning deltar mest. Sammenlignet med andre land utpeker Norge seg med en relativt høy deltakelse i opplæring for personer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning, og forskjellen mellom dem med lav utdanning og dem med høy utdanning er relativt mindre enn i andre land. Arbeidstakeres svar i Statistisk sentralbyrås Lærevilkårsmonitor 202039 viser at nær halvparten av de sysselsatte har deltatt i ikke-formell opplæring på jobben siste år, mens 15 prosent deltok i formell utdanning og 6 prosent i formell videreutdanning. I tilsvarende undersøkelse i 2019 var det mellom 60 og 65 prosent som oppga at de har hatt både gode læringsmuligheter og krav til læring i jobben.

Ifølge arbeidstakeres svar i YS Arbeidslivsbarometer 2019 (Ingelsrud og Steen 2019) er det over 40 prosent som oppgir at det er kompetanse og ferdigheter de ikke får brukt i jobben. Det er også over 20 prosent som oppgir at arbeidsgiver sjelden legger til rette for faglig utvikling, og 9 prosent oppgir at de ofte eller alltid har utilstrekkelig kompetanse.

Også i den europeiske arbeidsmiljøundersøkelsen er det stilt spørsmål til arbeidstakere om faglige utviklingsmuligheter og deltakelse i opplæringsaktiviteter. Om lag halvparten av de sysselsatte i Norge oppga at de hadde fått opplæring som var betalt for eller gitt av arbeidsgiver. Om lag halvparten oppga også at de hadde fått opplæring på jobben, gitt av kolleger eller overordnede. Dette var noe høyere enn gjennomsnittet for EU-landene og nær nivået i Finland, som skåret høyest. Denne undersøkelsen skilte ikke mellom ulike tilknytningsformer (Statens Arbeidsmiljøinstitutt 2017).

OECD (2019) har utført flere kartlegginger av arbeidstakeres tilgang til og deltakelse i opplæringsaktiviteter i arbeidslivet. Et fellestrekk for alle land er at deltakelsen er lavest blant grupper i arbeidsmarkedet med særskilte behov for tilførsel av kompetanse og blant dem som arbeider innen alternative tilknytningsformer. Det er store forskjeller mellom grupper når det gjelder deltakelse i jobbrelaterte opplæringstiltak. Dette gjelder særlig for utdanningsnivå, men det er også betydelige forskjeller mellom selvstendige oppdragstakere og fast ansatte arbeidstakere, jf. figur 4.12.

Forstørr bilde

Andelen av aldersgruppen 16–65 år i hver gruppe som deltar i opplæringstiltak.

Kilde: OECD, PIAAC (2012, 2015)

Det er også gjort analyser som viser at det å være midlertidig ansatt reduserer sannsynligheten for å motta arbeidsgiverfinansiert opplæring sammenlignet med dem som er fast ansatt (OECD 2014). De som er midlertidig ansatt eller innleid fra bemanningsforetak får i mindre grad uformell opplæring på arbeidsplassen, men mer formell opplæring enn de fast ansatte. Dette henger ifølge OECD trolig sammen med at den formelle opplæringen er av mer generell art og i mindre grad finansieres av arbeidsgiver. Midlertidig ansatte viser klart større interesse av å delta i opplæringstiltak enn fast ansatte, men får i mindre grad mulighet til dette, jf. figur 4.13. De midlertidig ansatte må kompensere for dette ved å investere mer av egne midler til kompetansebygging, eller benytte offentlige tiltak i større grad enn de som har en fast ansettelse. Enkelte OECD-land har lovregulerte bestemmelser for å sikre likebehandling mellom midlertidige og faste ansatte når det gjelder adgangen til å delta i opplæringstiltak. Men også lovbestemte rettigheter for arbeidstakere kan i praksis virke slik at de med kortvarige kontrakter ekskluderes. OECD viser her til rettigheter til utdanningspermisjon, som blant annet i Norge forutsetter ansettelse hos arbeidsgiver de siste to årene (OECD 2019).

Forstørr bilde

Kilde: OECD 2019. Tall fra PIAAC – Survey of Adult Skilss 2012, 2015.

OECD viser også til at midlertidig ansatte ofte mangler organisasjoner som representerer dem. Dette reduserer blant annet mulighetene for å kunne forhandle fram bedre tilgang til kompetanse- og opplæringstiltak.

OECD anbefaler at det utvikles strategier for å sikre at alle som deltar i arbeid, og særlig de mest sårbare, får relevante muligheter for å delta i opplæring gjennom yrkeslivet. De peker på at dette er utfordringer som berører både myndigheter, arbeidsgivere og de enkelte arbeidstakerne. Selv om en rekke land har innført reguleringer som sikrer enkelte av dem som arbeider i alternative tilknytningsformer tilgang til kompetanseaktiviteter viser det seg i praksis at de ikke oppnår dette. OECD peker på at det så langt er få land som har sikret selvstendige oppdragstakere tilsvarende rettigheter. Etter OECDs anbefaling bør slike rettigheter være mulige å ta med seg mellom ulike roller og statuser på arbeidsmarkedet.

De studier som er gjort av midlertidig ansatte i Norge tyder ikke på at disse jobber i «dårligere jobber» enn fast ansatte, målt etter blant annet tilbud om opplæring og muligheter for å delta på møter, jf. Nergaard 2004. Arbeidstakernes svar i AKU viser at midlertidig ansatte deltar sjeldnere enn fast ansatte i uformell opplæring på arbeidsplassen. Dette gjelder imidlertid først og fremst dem som kombinerer arbeid med studier eller annen hovedaktivitet, jf. Nergaard 2018.

Muligheter for deltakelse i ulike former for kompetansehevende tiltak er en viktig forutsetning for å kunne gjennomføre omstillinger i arbeidslivet. Regjeringen gjennomfører en egen kompetansereform, jf. boks 4.7.

Mange er blitt permitterte og arbeidsledige som følge av koronapandemien. Kompetanseheving kan for mange være nødvendig for å komme tilbake i arbeid. Det gjelder særlig for ledige og permitterte som ikke har fullført videregående opplæring, og som ikke kan gå tilbake til sin gamle jobb. Under koronapandemien har det vært en midlertidig ordning med utvidet adgang til å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning. Regjeringen har fremmet forslag for Stortinget om en ny, varig ordning for å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning som forventes å kunne tre i kraft i løpet av høsten 2021, jf. Prop. 170 L (2020–2021) og Innst. 522 L (2020–2021).

4.8 Omstillinger i virksomheter og næringer – konsekvenser i arbeidsmarkedet

4.8.1 Omstilling som del av den norske arbeidslivsmodellen

Omstilling innebærer ulike former for endringer av virksomhetenes organisering for å opprettholde og styrke sin markedsposisjon for dem som konkurrerer i et marked eller utøver forvaltning og leverer lovpålagte tjenester. Omstilling kan også innebære endringer i selve næringsstrukturen, slik vi har sett gjennom overganger fra at en høy andel av sysselsettingen er i primærnæringer, via industri og produksjonsvirksomheter, til dagens situasjon hvor tjenestenæringene har en dominerende rolle i arbeidsmarkedet.

I privat sektor vil det kunne være virksomhetenes egne strategiske valg som utløser omstillinger, mens det i offentlig sektor i stor grad vil være drevet av politiske beslutninger om blant annet organisasjonsendringer, lokalisering mv., jf. omtale i punkt 4.4.2. Politiske beslutninger i form av blant annet rettslige reguleringer vil selvsagt kunne påvirke også de private virksomhetenes valg. I kommunesektoren er tjenesteutvikling i tråd med ressurser, ny teknologi og for å møte innbyggernes behov også viktige drivere for omstillingsarbeid.

Inntektspolitikken har spilt en sentral rolle for å fremme omstillinger i arbeidsmarkedet. Med henvisning til de svenske LO-økonomene Gösta Rehn og Rudolf Meidner beskriver Agell og Lommerud (1993) hvordan de sentrale fagforeningenes politikk for solidarisk inntektsutvikling har bidratt til dette. Forskjellene mellom lavproduktive og høyproduktive sektorer er blitt presset sammen. Slik har de sentrale organisasjonene i arbeidslivet kunnet bidra til høyere veksttakt og strukturelle endringer i arbeidslivet. Ettersom de høyproduktive sektorene ekspanderer og de lavproduktive sektorene reduseres eller forsvinner, kan de overflødige arbeidstakerne finne bedre betalte jobber i de delene av økonomien som vokser. I en situasjon med et relativt høyt generelt lønnsnivå vil kostnadene for de lavproduktive bli for høye slik at de må gjennomføre omstillinger.

Omstilling skjer både ved at arbeidskraft, kapital og ledelse flyttes mellom eksisterende virksomheter og ved nedleggelser og nyetableringer. Mye oppmerksomhet knyttes til det siste, men det er det første som har størst betydning for arbeidsmarkedet. Den langsiktige omstillingen har dreid seg om overflytting av arbeidskraft fra primærnæringene til sekundærnæringer som industri og videre til tjenesteyting. Men på kort sikt er overflyttingen av arbeidskraft mellom virksomheter mye større enn den strukturelle omstillingen. Omkring 90 prosent av den årlige omstillingen av arbeidskraft skjer mellom virksomheter, jf. Salvanes 2009.

Det skjer en betydelig grad av omstilling i arbeidsmarkedet. Dette er en del av hverdagen i hver enkelt virksomhet. Virksomhetene har betydelige muligheter til å gjøre endringer som også får konsekvenser for arbeidstakere. Produktområder avvikles, avdelinger legges ned eller flyttes, produksjonsprosesser endres og så videre. Slike kontinuerlige omstillinger er over tid avgjørende for konkurranseutsatte virksomheters muligheter til å overleve, og er i betydelig grad et resultat av intern og særegen kunnskap i virksomheten, jf. fremstillingen i industrimeldingen (Meld. St. 27 (2016–2017)).

4.8.2 Skifte av jobb som uttrykk for omstillinger

Hvert år er det omtrent 30 prosent som slutter i jobben eller som må skifte jobb. Minst halvparten av dette er jobb-til-jobb-skifte. En tredjedel av jobbene blir lagt ned hvert år, mens like mange nye skapes. Denne utskiftingstakten er på om lag samme nivå i Norge som i andre vestlige land. Omløpet i arbeidsmarkedet er like høyt i offentlig sektor som i privat tjenesteyting. Interne endringer gjennom overgang til ny jobb i samme virksomhet er da holdt utenfor.40

SSBs statistikk over slike arbeidskraftsstrømmer viser at det i løpet av 2019 var 810 000 nyansettelser og 754 000 avsluttede arbeidsforhold. Dette tilsvarer at hvert fjerde arbeidsforhold ble skiftet ut. Som følge av koronapandemien falt omfanget av nyansettelser i 2020 og antallet avsluttede arbeidsforhold økte, jf. NOU 2021: 4, punkt 6.5. Koronapandemiens virkninger på arbeidsmarkedet er nærmere omtalt i punkt 4.5 over.

Kartlegginger tyder på at jobbskifter foregår særlig hyppig blant unge arbeidstakere, noe som blant annet henger sammen med muligheter for å oppnå økt lønn. Det er flest unge som har midlertidige jobber, og her er det stor omløpshastighet. Om lag en tredjedel av de som til enhver tid er midlertidig ansatt er nyutdannede. Ifølge Nergaard (2018) oppgir vel en tredjedel av de midlertidig ansatte at deres arbeidsforhold skal avsluttes i løpet av de nærmeste seks månedene. Om lag halvparten av de som har en midlertidig ansettelse går over til fast ansettelse i løpet av ett år. Det skjer i mindre grad overganger mellom det å være under utdanning, arbeidssøkende eller ansatt til det å være selvstendig næringsdrivende.

Mens unge arbeidstakere vinner lønnsmessig på å skifte jobb, er hovedresultatet fra den forskningen som er gjort, primært i USA, at omstillinger gir betydelige kostnader for arbeidstakere i form av lønnstap på kort sikt, mens det på lengre sikt er mindre. De studier som er gjort for Europa viser et mer blandet resultat, men med mindre dramatiske lønnsreduksjoner enn det en har funnet i USA. Studier av omstillinger i Norge har vist at den største effekten er at enkelte grupper faller ut av arbeidsstyrken, mens de som blir værende i arbeid ikke opplever lønnsnedgang (Huttunen, Møen og Salvanes 2018). Overgang fra arbeid innen industri til privat tjenesteyting gir i gjennomsnitt en lønnsoppgang. Det å miste jobben fører til økende regional mobilitet. Endringer i livssituasjon (for eksempel skilsmisse og nye forhold) henger sammen med flytting etter tap av jobb og kan delvis forklare endringer i inntektsnivå.

Jobbskifter kan være en av indikasjonene på omstillinger i arbeidsmarkedet. Et uttrykk for omfanget av omstillinger kan være jobbskapingsraten, det vil si nye jobber fratrukket nedlagte jobber. Netto jobbskapingsrate vil normalt ligge rundt null. Etter det forrige globale tilbakeslaget i arbeidsmarkedet, som kom i kjølvannet av finanskrisen, har forskere rettet oppmerksomheten mot det de mener er et trendskifte: Arbeidsledigheten er blitt mer varig og nivået på jobbskifter er kommet ned på et lavere nivå, jf. Salvanes (2017).

OECD (2019) viser til at den gjennomsnittlige varigheten av jobber har gått ned med rundt fem måneder dersom man korrigerer for effekter av alder, kjønn og utdanning. Effektene er sterkere for arbeidstakere med lite utdanning. Dette kan ifølge OECD være et tegn på økende mobilitet i arbeidsmarkedet, men også på økende usikkerhet og overganger mellom ledighet og jobb og til dels en økende tendens til undersysselsetting. Også det økonomiske tilbakeslaget i slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-årene førte til betydelig arbeidsledighet og redusert verdiskaping. I Norge tok det relativt kort tid før sysselsettingen tok seg opp, mens Sverige og Finland ikke kom tilbake på samme sysselsettingsnivå før i 2007–2008. Erfaringen fra denne og lignende kriser i arbeidsmarkedet er at arbeidsledigheten stiger raskt, men synker langsomt, jf. Alsos og Dølvik, 2021.

En analyse av endringer i jobbskapingsmønsteret i Norge viser at det skjedde til dels store endringer etter finanskrisen, selv om virkningene av denne i seg selv ikke ble så dramatiske i form av varig arbeidsledighet. Tall for perioden til og med 2015 viser at både jobbskaping og jobbnedleggelser var på et klart lavere nivå enn før krisen i 2008, jf. figur 4.14 og 4.15. Når antallet jobbskifter går ned, kan det være fordi det er blitt færre mulige jobber å gå til. Det er en klar tendens til at både ansettelser og avslutninger av jobbforhold avtar i alle sektorer i arbeidslivet.

Forstørr bilde

Kilde: Salvanes (2017), oppdatert 2020.

Forstørr bilde

Kilde: Salvanes (2017), oppdatert 2020.

Redusert omstillingsrate i arbeidslivet kan indikere at det foregår betydelige strukturelle endringer. Dette er et utviklingstrekk som stemmer overens med funn fra andre land og særlig fra USA, der forskere har påpekt en «jobsag» etter finanskrisen.

Arbeidslivsforskningen tyder på at større strukturelle endringer typisk settes i gang etter en økonomisk nedgangsperiode. Virksomhetene gjør teknologiske endringer som innebærer omstillinger, reorganiseringer, utflytting og utskilling av virksomhet og endringer i produksjon og produkter. Den allmenne aksept for slike omstillinger i den offentlige debatten og mellom partene er trolig større i økonomiske nedgangsperioder der «alle gjør det», og slik sett trolig også enklere for den enkelte bedrift å gjennomføre.

De nye jobbene som oppstår, er imidlertid annerledes enn de gamle. Hovedsakelig er de mer kunnskapsintensive og i sterkere grad innrettet for å kunne stå imot lavkostnadskonkurranse. Omstillinger innebærer at en viss andel forlater arbeidsstyrken, og denne andelen er mye høyere under en konjunkturnedgang. Analyser fra norsk arbeidsliv på 1990-tallet viser at i overkant av tre fjerdedeler av dem som mistet jobben kom i ny jobb etter ett år, mens blant de øvrige i arbeidslivet var hele 95 prosent fortsatt i jobb året etter (Salvanes 2009). Eldre arbeidstakere og arbeidstakere med lite utdanning har større vanskeligheter med å finne ny jobb.

Omstillinger driver også fram økt geografisk mobilitet. Om lag en fjerdedel flytter til et annet regionalt arbeidsmarked etter jobbtap. Det skjer samtidig markante endringer i de regionale arbeidsmarkedene, som kan knyttes til strukturelle endringer. I de større byene forsvinner jobbene i «mellomsjiktet», mens veksten skjer blant jobber som enten krever lang og spesialisert utdanning eller som i liten grad krever formell kompetanse.

Arbeidstakere i byene har alltid hatt et høyere inntektsnivå. En studie basert på norske registerdata viser at lønnsforskjellene mellom by og distrikt nå er i ferd med å bli borte. I 1958 lå lønnsnivået i byene 33 prosent over distriktene. I 2017 lå lønnsnivået bare fem prosent høyere i byene (Bennett mfl. 2020). Særlig er tilbudet av godt betalte jobber for dem med middels utdanning forsvunnet fra byområdene. Mange industriarbeidsplasser er blitt borte. De nye jobbene som opprettes er i tjenesteyrker, ofte med dårligere arbeidsvilkår enn de jobbene som tidligere fantes i industri. Effektene blir størst for menn. Bennett mfl. viser at det er lønnsutviklingen for menn med lite utdanning som i hovedsak ligger bak den sterke reduksjonen i «lønnspremie» i byområdene. Som følge av dette øker de økonomiske ulikhetene mer i byområdene enn i distriktene.

4.8.3 Økende todeling eller polarisering av arbeidslivet

I analyser av utviklingstrekkene i arbeidslivet er det enkelte som legger hovedvekten på at det skjer en økende todeling/dualisering. Med det menes at forskjellene øker mellom de som er innenfor arbeidsmarkedet med en stabil tilknytning og de som i økende grad blir marginalisert på grunn av lite utdanning og arbeidserfaring. Calmfors mfl. (2017) vurderer svensk arbeidsliv og peker på utfordringer med marginalisering blant annet for grupper av innvandrere. Emmenegger (2012) viser at også reguleringene av arbeidsmarkedet i økende grad bidrar til en dualisering og forskjeller mellom «insiders» og «outsiders» i arbeidsmarkedet. Friberg (2016) peker på dualisering som et sentralt begrep for å forstå arbeidsinnvandrernes stilling på det norske arbeidsmarkedet, og at dette blant annet kommer til uttrykk ved sterkere segmentering blant ansatte innad i bedriftene, det vil si mellom arbeidsinnvandrere som i stor grad konsentrerer seg nederst i yrkes- og lønnsstigen, og norske og vesteuropeiske arbeidstakere som fordeler seg jevnere oppover i stigen.

Andre trekker frem polarisering som en ny og dominerende trend. Med det menes en utvikling hvor andelen som jobber i den midtre delen av lønns- eller kompetansefordelingen reduseres, mens veksten i sysselsetting skjer i hver ende, for henholdsvis jobber med lite krav til utdanning og jobber med høye krav til kompetanse. Polarisering i arbeidsmarkedet er blitt dokumentert i USA og en rekke land i Europa, og også Norge, jf. omtale i regjeringens perspektivmelding 2017 (Meld. St. 29 (2016–2017), punkt 8.4) med henvisning til Goos mfl. (2014).

Studier fra Europa viser at polariseringen i hovedsak kan forklares med automatisering eller digitalisering av rutinemessige jobber på et middels kvalifikasjonsnivå. Utflytting av produksjon/virksomhet til lavkostnadsland forklarer i mindre grad endringer i sysselsettingsstrukturen i retning av slik polarisering (OECD 2019). I nær alle land med tilgjengelige data viser det seg å ha vært en vekst først og fremst i andelen jobber som krever høyere utdanning, jf. figur 4.16.

Forstørr bilde

Kilde: OECD (2017), «How technology and globalisation are transforming the labour market», i OECD Employment Outlook 2017.

Studier OECD har gjennomført tyder på at tendensen til polarisering henger nokså direkte sammen med teknologiendringer, mens effektene av globalisering er mer usikre og indirekte. De finner imidlertid ikke tendenser til at polariseringen fører til at det blir færre arbeidstakere i husholdninger med middels inntekter. Dette kan innebære at sammensetningen av kompetanse i «middelklassen» er under endring, og at andelen med høy utdanning og kompetanse øker mer i denne gruppen enn i befolkningen totalt. Man ser polarisering i arbeidsmarkedet ved at «jobber i midten» forsvinner i de fleste OECD-land.

I Norge er det fremdeles relativt høy etterspørsel etter visse grupper i midtsjiktet av kompetansehierarkiet, som for eksempel håndverkere og helsefagarbeidere. Berglund mfl. (2020) finner en viss støtte for at det har forekommet polarisering i alle de nordiske arbeidsmarkedene i årene siden 2000, særlig i Danmark. For Norges del først og fremst ved at det har vært vekst i andelen jobber som krever høyere utdanning, og en slik oppgradering er ifølge Berglund mfl. den dominerende tendensen de senere årene. Denne studien av utviklingen i de nordiske landene finner imidlertid at det er mange andre faktorer enn teknologiutvikling som påvirker endringene i yrkesstrukturen, slik som endringer i markedene, næringsstruktur, konjunkturutvikling og generelle endringer som påvirker lønns- og arbeidsvilkår. En utvikling med økende polarisering har vært dokumentert i Norge og i mange andre land, særlig i perioden fra 1980-tallet til begynnelsen av 2000-tallet. Barth og Østbakken (2021) har analysert registerdata for årene 2004–2018 og finner at i denne perioden, for Norges del, har vært en mer entydig utvikling i retning av økt etterspørsel i yrker hvor det er vanlig med høy utdanning, mens det ikke er økt etterspørsel etter arbeidskraft i yrker hvor det er vanlig med lite utdanning.

Omstillingene som foregår i arbeidslivet krever at både arbeidsgivere og arbeidstakere gjør endringer, tilpasninger og læring av både ny teknologi og nye måter å jobbe på. Disse omstillingene kan bli vanskelige for mange, særlig for de med lav kompetanse. OECD (2019) mener kompetansepolitikk er avgjørende, og at landene bør ha omfattende læringsstrategier for voksne, særlig for de med lav kompetanse, jf. punkt 4.8.

Endringene i arbeidslivet som følge av ny teknologi kan endre kvaliteten på jobbene. OECD har utviklet en indeks for jobbkvalitet som blant annet måler lønnsnivå og -fordeling, risiko for å miste jobben og økonomisk sikkerhet i tilfelle arbeidsledighet, samt forholdet mellom høye jobbkrav og muligheten for selv å planlegge og kontrollere hvordan arbeidsoppgavene skal utføres.41

OECD (2019) og ILO (2019) peker på betydningen av at myndighetene initierer relevante tiltak for å fremme opplæring slik at alle i arbeidsstyrken settes i stand til å takle et arbeidsliv preget av økende bruk av teknologi, og at det er særlig viktig å nå fram med kompetanseutviklingstiltak til arbeidstakere med lite utdanning i jobber med høyere risiko for å bli påvirket av automatisering. OECD peker på at dette i særlig grad gjelder dem som har en alternativ tilknytning, hvor arbeidsgivere investerer mindre i opplæring.

Som nevnt i punkt 4.1.2 har forskere ulike vurderinger av hvilke effekter automatisering og digitalisering vil ha for arbeidsmarkedet, men det er bred enighet om at jobbinnholdet vil bli endret for mange. Rolandsson mfl. (2020) har kartlagt hvordan drivkrefter som blant annet digitalisering påvirker arbeidsformer og samarbeidsrelasjoner i tradisjonelle virksomheter i Norden. Med utgangspunkt i en kvalitativ studie fra vareproduksjon finner Rolandsson mfl. at skillene mellom produksjonsarbeid og kontorarbeid viskes ut i disse virksomhetene og at det foregår en oppgradering på arbeidsplassene når enkelte arbeidsoppgaver automatiseres. Det vil si at arbeidstakere flyttes til andre oppgaver i virksomhetene med høyere lønn og kompetansenivå. Hovedbildet fra de nordiske landene, med unntak av Danmark, er at tendensene til oppgradering av yrkesstrukturen er sterkere enn tendensene til polarisering, og at yrker med høyere lønnsnivå og kompetansekrav slik sett får en økende andel av sysselsettingen.

5 Tilknytningsformer – utvikling og tilstand

5.1 Ulike tilknytningsformer i arbeidslivet

Virksomheters behov for arbeidskraft kan møtes og organiseres på ulike måter. Når arbeidskraftsbehovet øker, kan den faste bemanningen økes, det kan arbeides overtid eller man kan utnytte arbeidsmiljølovens muligheter til å avtale unntak fra hovedreglene om arbeidstid. Dersom arbeidskraftsbehovet reduseres, kan man blant annet inngå avtaler om å redusere arbeidstiden, gjennomføre permitteringer eller redusere den faste bemanningen gjennom oppsigelser.

Virksomhetene kan ha behov for fleksibilitet også ut over det som kan dekkes av de fast ansatte. Behovet for arbeidskraft kan variere av en rekke ulike årsaker, og skape behov for at den faste bemanningen suppleres med ulike tilknytningsformer, for kortere tidsrom eller på lengre sikt.

Fra en virksomhets ståsted kan det være ulike måter å løse et arbeidskraftsbehov på utover fast ansettelse: midlertidige ansettelser, innleie av arbeidskraft og avtaler med selvstendige oppdragstakere. Noen oppgaver eller funksjoner kan håndteres ved at de blir utført av eksterne tjenesteleverandører med egne ansatte (entreprise). I entrepriser blir arbeidet utført av ansatte i leverandørbedriften, og gjerne i kundebedriftens lokaler. Entreprise er ikke en tilknytningsform, men en tjenestekontrakt mellom virksomheter. Fordi det er en kontraktsform som kan løse et arbeidskraftsbehov, omtales entreprise sammen med tilknytningsformene her.

I norsk arbeidsliv er normen fast ansettelse, der det er et topartsforhold mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Dette er også lovens hovedregel. De alternative tilknytningsformene, samt kjøp av tjenester fra selvstendige eller andre virksomheter, skiller seg fra det som er normen langs en eller flere dimensjoner: tidsbegrensning (midlertidig eller fast), to- eller tre-partsforhold (arbeidstaker, arbeidsgiver, oppdragstaker, oppdragsgiver), hvem som leder arbeidet (oppdragsgiver eller arbeidsgiver) og arbeidstakerstatus (ansatt eller selvstendig).

I norsk sammenheng er det vanlig å skille mellom fem hovedformer for tilknytninger (Nesheim, 2016, side 275; Roverud mfl., 2017, side 202). Kategoriene 1–2 er ansettelser mellom en arbeidstaker og en virksomhet, mens det i kategoriene 3–5 hentes arbeidskraft i det eksterne arbeidsmarkedet.

• 1. Fast ansettelse i heltid- og deltidsstilling i et topartsforhold (direkte ansatt i virksomheten).

• 2. Midlertidig ansettelse i topartsforhold (direkte ansatt i virksomheten).

• 3. Innleie av arbeidstakere fra en annen virksomhet eller bemanningsforetak, hvor arbeidstaker er ansatt hos tredjepart, men stilles til disposisjon for kundevirksomheten.

• 4. Bruk av selvstendig oppdragstaker/frilanser. Dette inkluderer kjøp av tjenester fra selvstendig næringsdrivende (uten ansatte) eller ikke-ansatt lønnstaker som mottar lønn.

• 5. Kjøp av tjenester fra andre virksomheter (entrepriser). Entreprenøren er arbeidsgiver og ansvarlig for arbeidsledelse. I enkelte tilfeller kan arbeidet helt eller delvis utføres i kundevirksomhetens lokaler.

I den internasjonale faglitteraturen grupperes en del tilknytningsformer ofte under samlebetegnelser som «non-standard», «precarious», «atypical» eller «alternative» (se for eksempel Cappelli og Keller, 2013; Kalleberg, 2000). Opprinnelig ble en standard jobb definert som en jobb hvor arbeidet ble gjort til en fastsatt tid (vanligvis fulltid), lokalisert og under ledelse av arbeidsgiver og med en implisitt forventning om at ansettelsesrelasjonen er varig (Kalleberg, 2000). Betegnelsen «precarious work» brukes dels som en samlebetegnelse og dels som en karakteristikk av arbeidsforhold der arbeidstakeren i større grad selv bærer risikoen og i begrenset grad oppnår sosiale rettigheter (Kalleberg, 2009; Vosko, 2010; Standing, 2011). Risikoen ved en slik overføring kan også være del av motivasjonen for å velge slike løsninger. Noen av disse tilknytningsformene innebærer usikkerhet for arbeidstaker, mens i andre tilfeller (tjenesteleverandør og innleie) vil arbeidstakere i hovedsak ha en fast ansettelse.

I denne innstillingen vil alternative tilknytningsformer gjennomgående bli benyttet som en fellesbetegnelse på andre tilknytninger enn fast ansettelse.

Cappelli og Keller (2013) foreslår en modell for å klassifisere de ulike tilknytningene til arbeid med utgangspunkt i hvem som har ansvaret for ledelse og utfører kontroll med arbeidet som utføres. I figur 5.1 presenteres denne modellen som illustrerer sentrale dimensjoner ved ulike tilknytningsformer. Det er gjort enkelte tilpasninger til det som er vanlig i norsk arbeidsliv når det gjelder begreper og hvilke tilknytninger som benyttes.

Forstørr bilde

Kilde: Cappelli og Keller, 2013.

Det vesentlige skillet går mellom de situasjoner hvor det er arbeidsgiver som har ansvaret for å lede arbeidet og de situasjoner hvor arbeidet utføres av en oppdragstaker på kontrakt, som selv leder og legger opp arbeidet for utførelsen av sin leveranse. Dette kan ha ulike former. Der arbeidsgiver har ansvaret går det et skille mellom de som er ansatt direkte og de som er ansatt hos en tredjepart, men som er under arbeidsgivers ledelse i den konkrete arbeidssituasjonen. Når det gjelder arbeid i oppdrag, kan det være hensiktsmessig å skille mellom arbeid som utføres direkte hos oppdragsgiveren, og ordinære underleveranser der produksjonen skjer hos oppdragstaker selv.

Fordelen ved å fremstille modeller av denne typen er at det kan gjøre det enklere å stille opp og beskrive ulike kategorier. Det blir likevel forenklede og skjematiske uttrykk for hvordan ulike tilknytningsformer benyttes i praksis. Det vil være nyanser og glidende overganger mellom ulike former. Det kan også oppstå nye former eller måter å knytte til seg arbeidskraft, for eksempel gjennom kjøp av bemanningstjenester internt i et konsern, slik tilfellet var i Norwegian-saken, jf. boks 4.3.

Det kan være mange og ulike årsaker til valg av tilknytningsformer. Det kan i noen tilfeller være resultat av den enkeltes eget valg. Det kan være personer som på grunn av særlig etterspurt kompetanse, god markedsposisjon eller lignende, selv velger sin tilknytningsform til arbeidslivet, for eksempel ved å tilby sin arbeidskraft gjennom eget foretak eller som selvstendig. Et klart flertall blant dem som jobber som selvstendige oppgir at de gjør dette etter eget valg (Nergaard, 2018, side 118). Selv om det er få som arbeider som selvstendige oppdragstakere i Norge sammenlignet med andre europeiske land, er gruppen sammensatt og motivene for å drive egen virksomhet kan være forskjellige. Hvem som regnes som selvstendige oppdragstakere og hvordan begrepene forstås i denne innstillingen beskrives i punkt 5.2.3 og utdypes i kapittel 10. En del kombinerer også det å være arbeidstaker med selvstendig næringsvirksomhet i tillegg, eller kombinerer ulike jobber og oppdrag.

Normalt vil det likevel være virksomheten eller arbeidsgiver som er den parten som avgjør hvilken tilknytningsform som benyttes i situasjoner hvor arbeid utføres. Den som utfører arbeidet, er som oftest den svake part i slike relasjoner og må tilpasse seg den bemanningsløsning en virksomhet velger.

De valg virksomhetene gjør med hensyn til rekruttering, organisering av prosjekter mv. vil ha stor betydning for valg av tilknytningsformer. Virksomhetenes behov for arbeidskraft påvirkes av så vel medarbeideres behov for permisjoner, sykefravær, variasjoner etter sesong og produksjonssyklus mv. Dessuten har ytre drivkrefter som teknologisk utvikling, digitalisering og globalisering betydning, både på virksomhets- og bransjenivå.

Ulike tilknytningsformer illustrerer mangfoldet i måten virksomheter organiserer arbeid. Deres menneskelige ressurser omfatter ikke bare egne ansatte, men også medarbeidere utenfor virksomhetens egne «grenser» (Nesheim, 2016). Det er vanlig å differensiere mellom en «kjerne» og en «periferi» i beskrivelser av hvordan virksomheter er organisert. I en fremstilling av denne tankegangen fikk Atkinson (1984) stort gjennomslag for sin modell om «den fleksible bedrift», der fast ansatte etter teorien utgjør den strategiske kjernen og mer perifere funksjoner utføres av ansattgrupper preget av numerisk fleksibilitet, som kunne oppbemannes og nedbemannes etter skiftende behov. I kjernegruppen vil virksomheten søke å etablere langsiktige relasjoner og denne omfatter medarbeidere med høy kompetanse og sterk tilknytning til virksomheten. Den perifere gruppen omfatter typisk personer som er løsere knyttet til virksomheten (som for eksempel innleie, selvstendige oppdragstakere mv.).

Denne tilnærmingen har likhetstrekk med andre bidrag om eksternalisering og bedriftens grenser (Pfeffer og Baron, 1988) og betingelser for når virksomheter bruker interne eller eksterne ressurser (Lepak og Snell, 1999). Det er spesielt to kjennetegn ved de menneskelige ressursene (kompetanse) som trekkes frem for å forklare organisering av arbeidskraft. Det er for det første i hvilken grad ressursene har et verdiskapende potensial og for det andre i hvilken grad ressursen er spesifikk til virksomheten. De strategisk viktige ressursene organiseres internt i virksomheten (kjernen), mens mindre sentrale ressurser kan kjøpes eksternt ved for eksempel bruk av tjenesteleverandører, innleie av arbeidskraft mv. (periferi). Virksomheter vil organisere sine ressurser ved hjelp av ulike typer tilknytningsformer, og et hovedpoeng er at virksomheter bruker kombinasjoner av tilknytningsformer. Noen fordeler for arbeidsgivere ved bruk av faste, direkte ansettelser, kan være å oppnå stabilitet og forutsigbarhet. Dette gir grunnlag for utvikling av ferdigheter hos ansatte, muligheter for bedre koordinering og en bedre integrert arbeidsstokk (Lepak og Snell, 1999). På den andre siden kan bruk av ekstern arbeidskraft, som innleie eller tjenesteleverandører, gjøre det enklere å balansere bemanningsbehov, oppnå økt fleksibilitet i type og i antall medarbeidere, og dermed kunne fokusere på utvikling av interne ressurser.

Bruken av arbeidskraft med alternativ tilknytning kan i mange sammenhenger være knyttet til de mer perifere funksjonene i en virksomhet, for eksempel ved outsourcing av støttefunksjoner (som kantine eller renhold), men det er ikke alltid slik. Det finnes studier som viser at virksomheter også bruker alternative tilknytningsformer i «kjernevirksomheten» (Nesheim mfl., 2007). Bruk av innleie og kjøp av tjenester hvor den som utfører arbeidet har spesialisert kompetanse utfordrer idéen om at eksterne løsninger bare brukes i den perifere delen av virksomheten.

Innleie og bruk av entrepriser innebærer en trepartsrelasjon mellom arbeidstaker, arbeidsgiver og kundevirksomheten. Ansettelseskontrakten er mellom to parter, men arbeidet utføres i en trepartsrelasjon, jf. figur 5.2.42 Dette øker kompleksiteten i ansettelsesrelasjoner. Arbeidstakeren arbeider for en annen enn den som er arbeidsgiver, og vil ofte være lokalisert hos kundevirksomheten. Et sentralt trekk ved slike trepartsrelasjoner er at det kan endre maktforholdet i ansettelsesrelasjonen, og arbeidstakere settes i en svak forhandlingsposisjon (Olsen, 2016). De som arbeider for andre, er gjenstand for kundevirksomhetens krav. Dette gjelder spesielt ved innleie hvor kundevirksomheten leder arbeidet og den formelle arbeidsgiveren har liten mulighet til å utøve styring av arbeidstakeren. Maktrelasjonen vil også avhenge av andre forhold som den enkelte arbeidstakers kompetanse, og personer med høykompetanse vil typisk stå i en sterkere posisjon enn personer med lavere kompetanse.

Digitalt plattformarbeid er et relativt nytt fenomen som kan illustrere bruken av tilknytningsformer i ulike kombinasjoner. For eksempel bruker Foodora i Norge i hovedsak fast ansatte sykkelbud, mens hovedvekten av sjåførene er selvstendige oppdragstakere. Internasjonalt baserer denne type selskaper seg hovedsakelig på at medarbeidere er selvstendige oppdragstakere (Jesnes og Oppegaard, 2020).

Bruk av ulike tilknytningsformer kan være en del av en overordnet strategi for virksomheten eller løsninger på mer kortsiktige dag-til-dag problemer for å få tilstrekkelig bemanning til å løse arbeidsoppgaver. I tillegg vil reguleringer og bransjepraksiser ha betydning for valg av tilknytningsformer. Ofte vil en virksomhet benytte seg av ulike tilknytningsformer samtidig. Kartlegginger viser at virksomhetene benytter et bredt spekter av slike ordninger for å dekke behovet for personell. Videre er det store forskjeller mellom bransjer med henhold til behov for å tilpasse arbeidsstokken etter sesongvariasjoner.

I en spørreundersøkelse fra 2016 svarte over halvparten av virksomhetene at deres samlede bruk av midlertidig ansettelse, innleie mv. utgjorde under ti prosent av samlet bemanning (Nesheim, 2017). Undersøkelsen viste at midlertidige ansettelser var mest benyttet som fleksibilitetsmekanisme, deretter fulgte bruk av entrepriser/underleverandører, kontrakter med selvstendige oppdragstakere og innleie fra bemanningsforetak. Virksomheter med mange ansatte benytter seg av disse tilknytningsformene i større grad enn mindre virksomheter. Bygg/anlegg og industri er næringer med skiftende behov for arbeidskraft. Her benyttes både innleie fra bemanningsforetak, innleie mellom produksjonsbedrifter, bruk av selvstendige oppdragstakere og utsetting av oppdrag til underleverandører (entreprise). De sistnevnte trekkes frem av flere virksomheter som en måte å innhente spesialisert kompetanse til gjennomføring av oppdrag.

Det er store forskjeller mellom bransjer og yrker når det gjelder bruken av alternative tilknytningsformer. Bygg- og anleggsnæringen, særlig innen håndverkeryrker, er et område i økonomien der det har skjedd betydelige endringer de siste tiårene. Der er det blitt færre selvstendige og flere ansatte i bemanningsforetak. Det har generelt vært en økende bruk av innleie fra bemanningsforetak etter regelverksendringer først på 2000-tallet og EUs østutvidelse fra 2004. Andelen selvstendige har sunket. Midlertidige ansettelser svinger mye med konjunkturene, men nivået har holdt seg overordnet stabilt de siste tiårene (Strøm og von Simson, 2020).

I den videre fremstillingen beskrives det nærmere hvordan de ulike tilknytningsformene benyttes, og hvilke implikasjoner alternative tilknytningsformer har for arbeidstakere.

5.2 Arbeidstakere og oppdragstakere

5.2.1 Innledning

OECD (2019) viser til at særlig spørsmål om grensen mellom arbeidstaker og selvstendig oppdragstaker den senere tid har fått mye politisk og rettslig oppmerksomhet, og at årsaken til dette er at klassifisering som arbeidstaker er av avgjørende betydning for tilgang til rettigheter, ytelser og beskyttelse. Generelt har arbeidstakere flere rettigheter enn selvstendige oppdragstakere. Det å sikre riktig klassifisering er imidlertid også viktig for arbeidsgivere og samfunnet mer generelt. Arbeidsgivere vil ønske å unngå situasjoner hvor konkurrerende virksomheter oppnår fordeler ved å unngå skatter og reguleringer ved å feilklassifisere. OECDs anbefalinger er beskrevet i punkt 6.3.2 nedenfor.

Utvalget har i det følgende samlet kunnskap som kan belyse utvikling, omfang og særtrekk når det gjelder ulike grupper arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere i norsk arbeidsliv.

5.2.2 Arbeidsstyrken samlet og antall arbeidstakere

Personer defineres å være i arbeid hvis de utfører inntektsgivende arbeid, enten som lønnstakere eller som selvstendig næringsdrivende. Også de som har en deltidsjobb eller som var midlertidig fraværende på grunn av sykdom, ferie, lønnet permisjon og lignende er medregnet.43

Tall fra SSB viser at 70,4 prosent av befolkningen mellom 15 og 74 år deltok i arbeidsstyrken, det vil si at de var sysselsatte eller arbeidsledige i 2020, jf. figur 5.3. Sysselsatte utgjorde 67,2 prosent av personer i yrkesaktiv alder, mens arbeidsledige utgjorde 4,6 prosent av arbeidsstyrken (AKU). I underkant av en fjerdedel av de sysselsatte jobbet deltid i 2020. Dette tilsvarer 664 000 personer, hvorav 322 000 personer jobbet kort deltid og 342 000 personer jobbet lang deltid, jf. punkt 4.5.1. Det samlede antall sysselsatte i Norge var på om lag 2 710 000 personer.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelsen, 2021.

5.2.3 Selvstendige oppdragstakere

Med selvstendige oppdragstakere forstås enkeltpersoner som uten egne ansatte utfører arbeid for en virksomhet uten å være arbeidstaker. Noen selvstendige har også ansatte som arbeider for seg. Begrepene selvstendige, selvstendig næringsdrivende, selvstendige oppdragstakere og frilansere benyttes til dels om hverandre i forskningslitteraturen og i ulike kartlegginger. Det kan derfor være krevende å sammenstille kunnskapsgrunnlaget. I relasjon til arbeidsmiljøloven, er imidlertid selvstendig oppdragstaker brukt som et samlebegrep på alle enkeltpersoner som faller utenfor lovens arbeidstakerbegrep. Nedenfor vil flere begreper brukes, alt ettersom hvilke begreper som benyttes i de ulike rapportene. I punkt 5.2.5 omtales selvstendige som er frilansere eller på annen måte mottar lønn for oppdrag de utfører, mens selvstendige oppdragstakere i mange tilfeller vil være næringsdrivende og i skattemessig sammenheng vil deres inntekter behandles som næringsinntekt.

En analyse av registerdata viser at andelen selvstendige oppdragstakere av alle sysselsatte er blitt redusert fra 7,2 prosent i 2001 til 5,3 prosent i 2018 (Strøm og von Simson 2020, side 79). Utviklingen preges av at antallet innen primærnæringene er fallende, mens antallet innen næringer som IKT, undervisning, kultur og personlige tjenester har vært noe økende. Kultursektoren skiller seg ut fra andre ved at den mest vanlige tilknytningsformen er å være selvstendig oppdragstaker, med 59 prosent selvstendige blant kunstnere (Heian mfl., 2015, referert i Jesnes og Nergaard 2019, side 29). Strøm og von Simson (2020) viser at næringene med de høyeste andelene selvstendige oppdragstakere er personlig tjenesteyting («annet» i næringsstatistikken), bygg- og anleggsvirksomhet, finansielle, faglige, vitenskapelige og tekniske tjenester og transport og lagring. Andelen selvstendige har gått tydelig ned over tid i alle næringer bortsett fra personlig tjenesteyting. Denne grupperingen inkluderer også kulturell virksomhet. Når det gjelder yrker er det en klar nedgang i andelen selvstendige innen håndverkeryrker, blant prosess- og maskinoperatører og transportarbeidere. Enkeltyrkene med høyest andel selvstendige er tømrere/snekkere, frisører og musikere (Nergaard, 2018, side 117).

I tillegg til de som er selvstendige som har dette som sin hovedaktivitet, er det en del som har et biarbeidsforhold der de er selvstendige. Grünfeld mfl. (2016) anslår at 14 prosent av alle sysselsatte har noe inntekt fra selvstendig næringsvirksomhet, såkalte «kombinatører». Denne gruppen har økt i antall de siste femten årene, men ikke målt som andel av alle sysselsatte. 1,5 prosent av alle sysselsatte har også ansatte som arbeider for seg.

Ifølge de statistiske opplysningene er Norge det europeiske landet med den laveste andelen selvstendige i arbeidsstyrken. Også Sverige og Danmark har en lav andel, mens særlig sør-europeiske land har betydelige innslag av selvstendige. Dette kan blant annet skyldes at primærnæringene fortsatt har større betydning for samlet sysselsetting i denne delen av Europa og at det å etablere egen virksomhet i større grad fungerer som en vei ut av arbeidsledighet i disse landene (Grünfeld mfl., 2016, side 14 og Nergaard, 2018, side 107).

Også OECD (2019, side 61-63) viser at langtidstrenden blant medlemsstatene er en redusert andel selvstendige, noe som først og fremst er knyttet til at færre arbeider innen primærnæringene. I enkelte land, Nederland, Slovakia og Storbritannia nevnes særskilt, har trenden snudd og andelen selvstendige øker igjen. De peker på at det på den ene siden kan ses som et uttrykk for økende nyskaping i næringslivet, mens det på den andre siden kan være knyttet til mer usikre arbeidsforhold. Ifølge OECD kan dette særlig gjelde selvstendige uten ansatte («own-account workers» eller «solo self-employed»). OECD viser til at omfanget av selvstendige oppdragstakere med et sterkere avhengighetsforhold til oppdragsgiver var økende i om lag to tredjedeler av landene i perioden 2010–2015, jf. tall fra Eurofounds europeiske arbeidsmiljøundersøkelse (se Eurofound, 2020c). OECD peker på at den europeiske arbeidsmiljøundersøkelsen også tyder at omfanget av såkalte «falske selvstendige» økte i flertallet av de europeiske landene i samme periode. Med «falske selvstendige» menes personer som feilaktig klassifiseres som selvstendige oppdragstakere.

Selvstendige som baserer sitt arbeid på oppdrag, og ikke arbeidsforhold, kan organisere seg og sin virksomhet på ulike måter. Den største gruppen selvstendige er de som i skatterettslig forstand og i relasjon til folketrygdloven kategoriseres som selvstendig næringsdrivende. Her er det ulike selskapsformer man kan benytte, men det vanligste er å organisere seg i et enkeltpersonforetak. En mindre andel benytter også aksjeselskap. Ifølge Grünfeld mfl. (2016, side 12) har en økende andel av de selvstendige valgt aksjeselskap som organisasjonsform, blant annet som følge av at de finansielle og formelle kravene til å etablere og drive et lite aksjeselskap er blitt redusert. Dette gir også mulighet for å velge en løsning der man blir ansatt som arbeidstaker i eget aksjeselskap. Da er man ikke lenger selvstendig, men arbeidstaker etter arbeidsmiljøloven. Aksjeselskapet vil på vanlig måte ha arbeidsgiveransvar.44

Respons Analyse gjennomførte våren 2021 en undersøkelse blant selvstendig næringsdrivende, på oppdrag for Akademikerne. Her ble det blant annet stilt spørsmål om hvordan de oppfatter seg selv og hvordan de har organisert sin virksomhet. 58 prosent regnet seg som selvstendig næringsdrivende. Blant disse var det mange som hadde organisert virksomheten i enkeltpersonforetak eller ansvarlig selskap. Ytterligere 6 prosent svarte at de regnet seg som oppdragstakere. 22 prosent var ansatt i eget aksjeselskap, mens 15 prosent svarte at de var frilansere. Over halvparten av alle oppga at de ikke hadde annen jobb ved siden av, mens en fjerdedel hadde annen heltidsjobb ved siden av og en noe lavere andel hadde deltidsjobb i tillegg.

De fleste som arbeider som selvstendige har en etablert virksomhet og driver for eksempel sin egen praksis ut fra et advokat-, lege- eller tannlegekontor. Det finnes også en mindre gruppe blant de selvstendige som i mindre grad har denne type faste rammer for arbeidet. Opplysninger som utvalget har innhentet fra Skatteetaten viser at det er om lag 27 000 personer som er selvstendig næringsdrivende uten å ha et fast forretningssted. Disse personene utfører oppdrag for en lang rekke oppdragsgivere, med hovedvekt innen kultursektoren, offentlige tjenester, forretningsmessig tjenesteyting og primærnæringene. I denne gruppen kan det imidlertid også være arbeidstakere som har biinntekter fra oppdrag.

De selvstendige oppdragstakerne er en sammensatt gruppe, med ulikt utdanningsnivå og som arbeider innen ulike næringer. Det er klart flere menn enn kvinner som er selvstendige. Innvandrere og personer med kort utdanning er i større grad selvstendige enn gjennomsnittet. Blant menn som er selvstendige er det mest vanlig å ha kort utdanning, mens de fleste kvinner som er selvstendige har høyere utdanning (Grünfeld mfl., 2016, side 19). Det å være selvstendig er vanligere lenger ut i karrieren og strekker seg vanligvis gjennom hele arbeidsmarkedskarrieren til pensjonsalder. Det er få overganger til andre tilknytningsformer og omtrent 80 prosent av de selvstendige forblir i samme tilknytning også året etter (Strøm og von Simson, 2020).

Grünfeld mfl. (2016) fant markerte forskjeller i gjennomsnittsinntekt innen gruppen av selvstendige oppdragstakere, slik man også finner det når man sammenligner gjennomsnittsinntekt innen ulike grupper arbeidstakere. Selvstendige innen profesjonsyrker som lege, advokat og tannlege hadde høye inntekter, mens selvstendige som arbeider innen personlig tjenesteyting og kultur hadde lave inntekter. Kvinner som arbeider som selvstendige har høyere medianinntekt enn kvinnelige arbeidstakere, mens bildet er motsatt for menn. De siste 20–25-årene har det vært en tydelig nedgang i selvstendige med høye inntekter, og en vekst blant de med lave inntekter (Strøm og von Simson, 2020).

Som selvstendig har man langt større grad av styring over egen hverdag. Samtidig kan det å være selvstendig oppdragstaker innebære risiko for økonomisk usikkerhet og/eller arbeidsmiljøutfordringer, fordi man ikke har samme rettigheter som arbeidstakere. I en rapport utarbeidet for Akademikerne har Grimsby mfl. (2016) gått gjennom hvilke forskjeller som gjelder i regelverk for de ulike tilknytningsformene til arbeidslivet og utført gjennomsnittsberegninger av forventet disponibel inntekt. Forskjellene vil først og fremst bli påvirket av eventuelt sykefravær, der det gjelder andre regler for selvstendig næringsdrivende og frilansere, jf. punkt 8.9.1. I rapporten vises det også til at det gjelder ulike skatteregler ved at minstefradraget ikke gjelder for enkeltpersonforetak og at det er forskjell i hvor mye en kan spare i individuell pensjon med skattefradrag.

En egen inntektssikringsordning for selvstendig næringsdrivende og frilansere ble innført som noe helt nytt for å sikre denne gruppen inntekt i en vanskelig periode under koronapandemien. Ordningen ble utviklet og innført raskt, og ga utbetaling til mange allerede i begynnelsen av mai 2020. Tall fra Arbeids- og velferdsetaten viser at frem til og med februar 2021 var ordningen blitt benyttet av nærmere 25 000 personer. Frilansere utgjør en mye mindre gruppe enn de selvstendige. Antallet mottakere i snitt per måned har variert med de gjeldende smitteverntiltakene.

I AKU 2017 oppga rundt 70 prosent av de selvstendige at de selv ønsket å være selvstendig, mens om lag 20 prosent svarte at de heller ville vært lønnstaker om de hadde mulighet til å velge. Om lag to tredjedeler av de selvstendige sa seg «svært fornøyd» med jobben sin, mens om lag halvparten av lønnstakerne svarte det samme (Nergaard, 2018, side 118 og side 122). Svar fra SSBs levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø tyder på at selvstendige oppdragstakere jobber flere timer enn lønnstakere og det er færre blant de selvstendige som ser seg om etter annen jobb (Grünfeld mfl., 2016, side 37). Svar i AKU tyder på at selvstendige tar mindre videreutdanning og yrkesrettede kurs enn arbeidstakere (Grünfeld mfl., 2016, side 39).

Selvstendig næringsdrivende er i liten grad fagorganisert, og de som er organisert finner man i hovedsak hos Akademikerne og LO. Kun seks prosent av de selvstendig næringsdrivende er organisert (Grünfeld, 2016, side 33). Innen kulturnæringene, hvor det i hovedsak er selvstendig næringsdrivende eller frilansere, er det imidlertid et betydelig innslag av organisasjoner som ivaretar interessene til utøverne, også gjennom tariffavtaler og avtaler om rammeverk for honorarer og vederlag (Jesnes og Nergaard, 2019).

LO har etablert LO Selvstendig som et samarbeid mellom forbundene som organiserer selvstendig næringsdrivende. Formålet er å gi et samlet tilbud av medlemsfordeler og verktøy for dem som enten frivillig eller ufrivillig er selvstendig næringsdrivende eller arbeider som frilansere.45

Akademikerne Næringsdrivende er et samarbeidsutvalg på tvers av de ulike medlemsorganisasjonene i Akademikerne, som først og fremst arbeider politisk for rammebetingelsene for selvstendig næringsdrivende, frilansere og gründere.46

For selvstendige oppdragstakere kan det være glidende overganger mellom det å regne seg som selvstendig som utfører arbeid på linje med arbeidstakere, eller å regne seg som virksomhet på linje med arbeidsgivere ellers. Følgelig kan det for enkelte være like aktuelt å organisere seg i arbeidsgiverorganisasjoner som i arbeidstakerorganisasjoner. NHO har en egen satsing for oppstartvirksomheter med fordelaktige vilkår i de to første årene, NHO Gründer.47 Virke har en tilsvarende satsing som heter Oppstart og Vekst, som rommer selvstendige eller svært små virksomheter i en oppstartfase.

Næringsorganisasjonene innen primærnæringene representerer den mest omfattende organiseringen av selvstendige. De største organisasjonene er Norges Bondelag, som har om lag 62 000 medlemmer, og Norges Fiskarlag, med 4 400 medlemmer.

5.2.4 Selvstendige oppdragstakere som er avhengige av en eller flere dominerende kunder

I 2017 gjennomførte SSB en Eurostat-undersøkelse blant selvstendig næringsdrivende, som del av AKU, jf. omtale i punktet over, se også Eurostat 2018. Når man ser bort fra primærnæringene svarte nærmere 30 prosent at de hadde bare én kunde eller hadde storparten av inntektene fra én kunde. Norge var et av landene med den høyeste andelen selvstendige som svarte at de var svært avhengige av én kunde/oppdragsgiver.

I forbindelse med undersøkelsen utviklet Eurostat en mer avgrenset definisjon der en avhengig selvstendig næringsdrivende er en person som:

• Ser på seg selv som selvstendig næringsdrivende.

• Ikke har ansatte.

• Er avhengig enten av bare én kunde/oppdragsgiver eller som har flere kunder, men én av dem sto for minst 75 prosent av firmaets inntekter i 2017 (økonomisk avhengighet).

• Ikke bestemmer sin egen arbeidstid (organisatorisk avhengighet).

SSB fant at det var få av de som svarte på undersøkelsen som hadde alle disse avhengighetstrekkene, de utgjorde fire prosent av alle selvstendig næringsdrivende (7 000 personer), jf. figur 5.4. SSB beskrev disse som en gruppe med så sterk tilknytning til, og avhengighet av, én enkeltkunde eller oppdragsgiver at det kan stilles spørsmål ved om de i det hele tatt har noen fleksibilitet og selvbestemmelse i arbeidshverdagen sin. En noe større gruppe blant de selvstendige uten egne ansatte svarte at de var økonomisk avhengige av en dominerende kunde, selv om de kunne bestemme egen arbeidstid (36 000 personer).

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2018), basert på tilleggsundersøkelse til Arbeidskraftundersøkelsen 2017.

Undersøkelsen inneholdt også spørsmål om hvorfor man ble selvstendig næringsdrivende. Blant de som ble regnet som avhengige selvstendige, det vil si de som både er organisatorisk og økonomisk avhengige, oppga to tredjedeler at de ble selvstendige etter eget ønske. Utdanning på universitets-/høyskolenivå var det mest dominerende kjennetegnet på gruppen av de selvstendige næringsdrivende som er avhengige av én enkeltkunde.

I undersøkelsen ble de selvstendig næringsdrivende også spurt om hva som har vært den største utfordringen for dem det siste året knyttet til det å jobbe som selvstendig næringsdrivende. Både blant de avhengige og de uavhengige var det størst andel som oppga at de ikke hadde hatt noen utfordringer. Det var 39 prosent av de avhengige selvstendige som sa at de heller ønsket å jobbe som ansatt.

I undersøkelsen Respons Analyse har utført på oppdrag for Akademikerne, jf. punktet over, var det 60 prosent av de selvstendige som svarte at de som regel har et større antall oppdragsgivere, mens 11 prosent svarte at de hovedsakelig jobbet for én kunde. I denne undersøkelsen var det et flertall som svarte at de fortsatt ville være selvstendige om de kunne velge fritt, mens 39 prosent kunne tenke seg en kombinasjon mellom å være selvstendig og fast ansatt annet sted, og 7 prosent svarte at de helst ville ha vært arbeidstaker. To tredjedeler av de selvstendige svarte nei på spørsmål om de like gjerne kunne vært ansatt hos oppdragsgiver (spørsmålet ble bare stilt til de som arbeidet for inntil fem oppdragsgivere).

OECD (2019) viser til at mange som utfører arbeid, inkludert mange selvstendige, opplever ubalanserte maktrelasjoner vis-a-vis sin arbeidsgiver eller oppdragsgiver. Dette kan gjøre dem mer sårbare og øke behovet for beskyttelse også for flere enn dem som etter regelverket defineres som arbeidstakere.

OECD viser videre til at fraværet av kollektive avtaler kan forsterke maktubalanse i tilsettingsforholdet og lede til grader av monopsoni i arbeidsmarkedet. Med dette menes situasjoner hvor arbeidstakere/oppdragstakere blir avhengige av en dominerende arbeidsgiver/oppdragsgiver. Dette kan lede til ubalanse mellom partene, med større forhandlingsmakt for arbeidsgiver/oppdragsgiver, noe som kan føre til lavere inntjening gjennom lavere etterspørsel etter arbeid – noe som ofte refereres til som arbeidsmarkeds-monopsoni. Konsekvensene for lønn eller sysselsetting tenderer til å bli større når arbeidstakerne ikke har mulighet til organisering eller kollektive forhandlinger. Når forhandlinger skjer individuelt om lønn og arbeidsforhold, er det ikke tilstrekkelig forhandlingsmakt på arbeidstakerens side. OECD anbefaler nasjonale myndigheter å iverksette reguleringer og en mer effektiv håndheving for å forhindre monopsoni i arbeidsmarkedet.

5.2.5 Frilansere og andre som mottar lønnsinntekter fra oppdrag

Selvstendige som mottar betaling fra oppdragsgivere i form av lønn omtales gjerne som frilansere, men det kan også være andre som på ulike måter mottar lønnsinntekter for oppdrag. Ifølge SSB var det i 2018 over 300 000 personer som hadde en eller annen form for lønnsinntekt som oppdragstaker, slik som betalte tillitsverv, timebetalt omsorgsarbeid mv. Av disse var det 70 000 personer som hadde som sin eneste inntektskilde det de tjente som frilanser/oppdragstaker. For det store flertallet av disse var den samlede inntekten lav, under 0,75 G, som tilsvarer vel 70 000 kroner.48 SSB vil fra og med 2021 publisere årsstatistikk om frilansere, oppdragstakere og personer som mottar honorarer, basert på innrapporterte tall gjennom a-ordningen. Nye tall fra SSB viser at antallet oppdragstakere falt med 13 prosent fra 2019 til 2020, til rundt 292 000 personer. Fallet i 2020 er kraftig sammenliknet med utviklingen de siste tre årene, hvor det kun var små endringer. Som oppdragstaker regnes arbeidsforhold som er rapportert til a-ordningen som «frilanser, oppdragstaker og personer som mottar honorar», og omfatter både bosatte og ikke-bosatte personer. I underkant av en tredjedel av oppdragstakerne i 2020 hadde kun lønn som oppdragstaker.49

Frilanser er ikke et rettslig begrep etter arbeidsmiljøloven. I folketrygdloven er frilanser definert som «enhver som utfører arbeid eller oppdrag utenfor tjeneste for lønn eller annen godtgjørelse, men uten å være selvstendig næringsdrivende», jf. folketrygdloven § 1-9 (se nærmere omtale i punkt 8.9.1). En frilanser etter folketrygdloven vil normalt ikke være å anse som arbeidstaker etter arbeidsmiljøloven. I skatterettslig sammenheng behandles frilansere som lønnstakere på samme måte som arbeidstakere. I dagligtale benyttes gjerne begrepet uten nærmere presiseringer. Det kan være vanskelig å vite hvordan inntektene fra ulike oppdrag skal rubriseres, og i noen tilfeller kan personer ha flere ulike typer inntekter som er henholdsvis lønn og næringsinntekt. Spørsmålene ble aktualisert i forbindelse med at det ble innført kompensasjonsordninger for inntektstap for selvstendige og frilansere under koronapandemien. NAV har utarbeidet en nettbasert veiledning for å gjøre det enklere å finne ut om en etter folketrygdens regler skal regnes som selvstendig næringsdrivende, frilanser eller arbeidstaker.50

I undersøkelsen Respons Analyse utførte for Akademikerne blant ulike grupper selvstendig næringsdrivende, jf. punktene over, var det 15 prosent som svarte at de regnet seg som frilansere. Omfanget var størst innen kultursektoren og innen informasjon/kommunikasjon.

I 2016 oppga sju prosent av de sysselsatte at de hadde jobbet som frilanser eller oppdragstaker i løpet av det siste året. Mange av disse var selvstendig næringsdrivende, men også noen lønnstakere. Litt under halvparten svarte at dette var deres hovedjobb. Svarene tyder på at det er ganske få som opptrer som frilansere i klassisk forstand, det vil si som lønnstakere uten ansettelsesforhold. Men i en del yrker, blant annet i kultursektoren, er det vanlig å kombinere ulike tilknytninger (Jesnes og Nergaard, 2019).

Fra kulturlivet finnes det også eksempler på virksomheter som knytter til seg frilansere og ivaretar arbeidsgiverfunksjoner. Virksomheten Employ er beskrevet hos Ingelsrud mfl. (2020, side 118-120) og hos Ilsøe og Larsen (2020, side 128-133). Employ er arbeidsgiver for frilansmusikere og utbetaler lønn basert på oppdragsmengde og honorar som frilansmusikeren tjener. Deres viktigste funksjon er knyttet til administrasjon og forvaltning av slik som innbetaling av pensjon, opparbeiding av sosiale rettigheter, fagforeningskontingent, og kontakt mot skattemyndigheter og Nav. I tillegg gir Employ støtte til hvordan man skal utforme og tolke kontrakter. Ansettelse i Employ sikrer ikke frilansmusikeren inntekt utover oppdragsmengden, og har heller ingen formell innvirkning på frilansmusikerens lønnsutvikling.

5.3 Særlig om arbeid gjennom digitale plattformer

5.3.1 Innledning

Fremveksten av en digital infrastruktur gjennom plattformer som formidlere av arbeid, kan reise flere nye problemstillinger rundt grensen mellom arbeidstaker og selvstendig oppdragstaker, herunder tilgang til rettigheter og plassering av plikter.

Roverud mfl. (2017) beskriver hvordan fremveksten av nye mellomledd i oppdragsmarkedet skaper behov for mer systematisk forskning om selve formidlingsfunksjonen og et mer presist begrepsapparat for å analysere henholdsvis den formidlingen som skjer, kontrakten med den som utfører arbeidet og hvordan organiseringen og ledelsen av arbeidet legges opp.

Et sentralt utviklingstrekk er fremveksten av nye forretningsmodeller basert på plattformteknologi. Utbredelsen av internett, avansert mobiltelefonteknologi og brukervennlige applikasjoner har gjort det mulig å utvikle digitale plattformer for formidling av arbeid og tjenester. En tredjepart opererer som en plattform der tilbyder og etterspørrer kobles sammen. Plattformen vil som oftest være en «app» som er tilgjengelig på mobiltelefon. Teknologien fører til betydelig reduserte transaksjonskostnader. Dette har gjort det mulig å etablere nye virksomheter der forretningsmodellen ofte går ut på å rendyrke en tredjepartsfunksjon som formidler. Det gjøres gjerne et skille mellom digitale plattformer som formidler tjenester uten at det utføres arbeid, slik som Airbnb, og de plattformene som innebærer at digitale løsninger benyttes til å knytte dem som tilbyr utføring av arbeid til dem som etterspør, enten det er private forbrukere eller profesjonelle virksomheter. Både globalt online arbeid og lokalt manuelt arbeid formidles gjennom slike plattformer. Vanligvis blir de som utfører arbeid klassifisert som selvstendige oppdragstakere, samtidig som den digitale plattformen benyttes til å regulere deres arbeidsforhold. Men det kan også være tilfeller der det benyttes ordinære ansettelser i kort deltid (Jesnes og Oppegaard, 2020).

Delingsøkonomiutvalget (NOU 2017: 4) gjorde en første, samlet gjennomgang av de muligheter og utfordringer slike løsninger kan skape. Utvalget vurderte også spørsmålet om eventuelle reguleringer av forholdene for dem som utfører arbeid formidlet av digitale plattformer. Flertallet i utvalget mente at det ikke var behov for endringer ut fra den begrensede utbredelsen av delingsøkonomien og fordi en var på et tidlig stadium i utviklingen og at det etter hvert vil komme nærmere avklaringer i domstolene av hvilken status tjenesteytere i delingsøkonomien har. Flertallet mente den gangen at det ikke foreligger et generelt vernebehov hos en gruppe oppdragstakere som skulle begrunne at disse må likestilles med arbeidstakere, og at det ikke var behov for å gjøre endringer i begrepsapparatet i arbeidsmiljøloven. Mindretallet (representanten fra LO) mente det burde nedsettes et lovutvalg for å vurdere arbeidsmiljølovens begrepsapparat, samt utrede HMS-konsekvenser i delingsøkonomien for å vurdere om det er behov for endringer eller presiseringer i regelverket og om det er behov for endringer i blant annet pensjons- og trygdeordninger for selvstendig næringsdrivende eller frilansere innenfor delingsøkonomien. Forslaget om et eget lovutvalg fikk senere støtte fra alle hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden, og er fulgt opp gjennom det herværende utvalget.

På ett punkt konkluderte flertallet i Delingsøkonomiutvalget at det var behov for endringer: De tok til orde for at selvstendige oppdragstakere burde ha mulighet til å fremforhandle kollektive avtaler med plattformdriver, selv om disse ikke kan anses som arbeidstakere. Siden utvalget la frem sin innstilling i 2017 har dette imidlertid ikke blitt fulgt opp.

5.3.2 Omfang og typer plattformarbeid

Kartlegginger utført i 2017 og 2018 viste at mellom 0,3 og 2,5 prosent av den yrkesaktive befolkningen hadde utført arbeid formidlet gjennom digitale plattformer en eller flere ganger siste år. Det er også utviklet en «Nordic Online Labour Index» for å måle utviklingen i bruken av arbeid gjennom digitale plattformer. Den viser at det ikke har vært noen vekst i markedet de siste årene og at etterspørselen foreløpig er større enn tilbudet av arbeidskraft (Jesnes og Oppegaard, 2020). Enkelte virksomheter i dette segmentet har imidlertid stor vekst. Foodora i Norge har knyttet til seg mer enn 500 arbeidstakere. Deres forretningsmodell skiller seg fra andre aktører ved at arbeidstakerne har et ansettelsesforhold. Virksomheten har sluttet seg til Hovedorganisasjonen Virke og inngått en egen tariffavtale med Fellesforbundet (LO).

Kartlegginger i andre europeiske land viser om lag samme mønster. Arbeid via digitale plattformer er hovedaktiviteten for 1,4 prosent av den yrkesaktive befolkningen i EU (Brancati mfl., 2019, Vazquez mfl., 2019). Rundt 11 prosent har imidlertid minst en gang utført tjenester via digitale plattformer. Katz og Krueger (2018; 2019) beregnet at det var 0,5 prosent av den voksne befolkningen i USA som hadde plattformarbeid som sin hovedaktivitet. Under koronapandemien har aktivitet og omfang økt innen enkelte former for plattformarbeid, blant annet leveringstjenester, men blitt redusert når det gjelder persontransport og digitale online-tjenester (Eurofound, 2020; ILO, 2021).

Typene plattformarbeid er sammensatt. Majoriteten utførte oppgaver med høyere krav til kompetanse, slik som utvikling av IKT-tjenester og oversettelsesvirksomhet. Nærmere 60 prosent av dem som utførte plattformarbeid hadde høyere utdanning og det var en overvekt av utenlandsfødte. Blant de yngste som utførte arbeid via digitale plattformer var situasjonen annerledes: Utdanningsnivået var lavere sammenlignet med dem som utfører arbeid som er mer tradisjonelt organisert. For mange er det vanlig å kombinere arbeid gjennom digitale plattformer med annen hovedaktivitet, enten som arbeidstaker i annet ansettelsesforhold eller som student.

Universitetet i Oxford har utviklet en «Online Labour Index» som viser at hovedtyngden av dem som utfører arbeid på digitale plattformer globalt hører til i land i Asia. Dette gjelder i stor grad for dem som er profesjonelle tjenesteytere som utfører oppgaver med høyere krav til kompetanse (Brancati mfl., 2019). Denne indeksen indikerer at markedet for «online-tjenester», jf. tabell 5.1, har økt med 30 prosent i løpet av de siste årene (gjengitt av EU-kommisjonen, 2021). Foreløpig er omfanget av denne type plattformarbeid lite i Norge og Norden, men veksten har vært høy i senere år. Eksempler på oppgaver er medisinske tjenester, juridisk og teknisk rådgivning, IKT, grafisk formgivning og oversettelsesvirksomhet (Røtnes, 2019).

ILO la i februar 2021 frem en omfattende rapport om utføring av arbeid gjennom digitale plattformer. Ifølge rapporten er omfanget blitt femdoblet i løpet av det siste tiåret. I 2020 ble det registrert 777 ulike digitale plattformer. En høy andel av aktivitetene var ifølge ILO konsentrert til noen få land: USA, India og Storbritannia.

To former for digitalt plattformarbeid er dominerende på globalt nivå: Online web-baserte plattformer hvor oppgaver utføres digitalt og plattformer som formidler arbeid som utføres på stedet, jf. tabell 5.1.

Ifølge ILO har de fleste som utfører arbeid på stedet dette som sin hovedinntektskilde, mens det samme gjelder om lag en tredjedel av de som arbeider gjennom online web-baserte plattformer. ILOs kartlegginger viser at slike oppgaver typisk kan bestå av oversettelser, innsamling og analyse av data. Mange av dem som utfører slike arbeidsoppgaver har høy utdanning, men får lav betaling og må bruke mye av tiden til å jakte på arbeidsoppgaver gjennom plattformen de er knyttet til (Berg mfl., 2018). Mange av tilbyderne er bosatt i utviklingsland, mens oppdragsgiverne i hovedsak kommer fra land med høyere inntektsnivå. Samlet sett finner ILO likevel at i utviklingsland oppnår de som utfører arbeid for digitale plattformer på stedet et høyere inntektsnivå enn de som for eksempel arbeider som sjåfører med en tradisjonell tilknytning.

Også Kilhofer mfl. (2020) kategoriserer de ulike formene for digitalt plattformarbeid ved å ta utgangspunkt i om oppgavene utføres på stedet eller online, og etter hvilken type opplæring og ferdigheter som kreves for å utføre de aktuelle oppgavene, jf. tabell 5.1.

Eurofound har gjort en mer finmasket klassifisering av ulike former for plattformarbeid og har identifisert ti ulike typer plattformarbeid som har et visst omfang i Europa (de Groen mfl., 2018). De finner at arbeid som utføres på stedet uten at det stilles særskilte krav til kvalifikasjoner, som blant annet kjøring for Uber, preges av høy grad av hierarkisk styring av arbeidsoppgavene. Ifølge rapporten gjelder dette også plattformer som formidler ulike tjenester til husholdningene, slik som renhold, håndverkertjenester mv. I den andre enden av skalaen finner en oppgaver som utføres online av spesialister med høyere kvalifikasjoner. For dem er det markedet som styrer oppgavene og plattformen er i hovedsak en ren formidler. De som utfører oppgavene, er i hovedsak selvstendige eller frilansere.

I en felles europeisk spørreundersøkelse svarte 70 prosent at de opplevde seg som arbeidstakere, mens 10 prosent regnet seg som selvstendige oppdragstakere. De fleste av de som ble intervjuet arbeidet som plattformarbeidere ved siden av annen ordinær jobb (Brancati mfl., 2019).51

Williams mfl. (2020) viser til at plattformøkonomien kan være forbundet med arbeid som ikke rapporteres til myndighetene og «falske» selvstendige oppdragstakere, det vil si arbeidstakere som blir feilklassifisert som oppdragstakere med formål om å omgå reguleringer.

ILO (2021) peker i sin rapport på at det kan være behov for sterkere internasjonalt samarbeid om eventuelle reguleringer av arbeid som gjøres gjennom digitale plattformer i og med at plattformselskapene opererer i mange ulike land. ILO anbefaler at temaet drøftes i dialogen mellom arbeidstakere, arbeidsgivere og myndigheter, og at virksomhetene og de som utfører arbeid gjennom digitale plattformer trekkes med i et samarbeid om reguleringer. ILO nevner særskilt følgende målsettinger:

• Riktige klassifiseringer av arbeidstakeres status.

• Åpenhet og tilgjengelighet om algoritmer som benyttes til å styre arbeidet.

• Rettigheter til kollektive forhandlinger for selvstendige oppdragstakere.

• Sikre alle tilgang til nødvendige sosiale rettigheter.

• Mulighet for plattformarbeidere til å benytte domstolene i hjemlandet om de ønsker det.

5.3.3 Plattformarbeid i Europa – kartlegginger og reguleringer

På EU-nivå gjelder det ikke noen eksplisitt lovgivning direkte rettet mot den arbeidsrettslige dimensjonen av plattformarbeid. Den senere tid er det lagt frem to initiativer vedrørende plattformarbeid. Det ene knytter seg til å bedre arbeidsvilkårene for plattformarbeidere og det andre om adgangen til kollektiv forhandlingsrett for visse selvstendige, herunder plattformarbeidere. Det vises til punkt 6.4.5 og 8.7.3 nedenfor.

Når det gjelder reguleringer på nasjonalt nivå synes det som at Frankrike (foreløpig) er det eneste europeiske landet som har vedtatt en generell nasjonal regulering med spesifikt mål om å forbedre arbeids- og trygderettigheter for plattformarbeidere (El Khomri Law). Loven er særlig rettet inn mot avhengige selvstendige plattformarbeidere (Kilhofer mfl., 2020, side 101). Plattformarbeidere som omfattes av loven defineres som «independent workers in an economically and technically dependent relationship with an online platform». Loven fremhever blant annet plattformenes ansvar for å sikre plattformarbeidere tilgang til yrkesskadeforsikring, samt opplæring og kompetansebygging. Loven gir også rett til å starte eller melde seg inn i fagforeninger. I rapporten pekes det på at Frankrike med dette har funnet en mekanisme for å sikre visse arbeids- og sosiale rettigheter for sårbare plattformarbeidere som ikke er arbeidstakere og dermed ikke beskyttet av arbeidervernlovgivningen (Kilhofer mfl., 2020, side 105). Videre har Portugal vedtatt en regulering som innebærer presumpsjon for arbeidsforhold for plattformarbeidere i persontransport-sektoren.

Når det gjelder rettspraksis, har det vært en del rettssaker på nasjonalt nivå som gjelder spørsmål om arbeidstakerklassifisering av plattformarbeidere. I Storbritannia kom retten til at to Ubersjåfører var å anse som «workers» i Aslam & Farrar v. Uber og var dermed berettiget minstelønn og feriepenger.52 Storbritannia opererer med en egen kategori som ligger mellom det å være arbeidstaker og oppdragstaker, og som betegnes som «worker». Supreme Court avviste anken fra Uber og fastslo i sin dom 19. februar 2021 at de to sjåførene skulle anses som «workers».53 Dommen var enstemmig.

For å ta stilling til spørsmålet om Ubersjåførene var «workers», tok domstolen utgangspunkt i at formålet med arbeidsrettslig lovgivning er å beskytte sårbare/utsatte individer som har liten innflytelse over sine lønns- og arbeidsvilkår fordi de står i et underordnings- og avhengighetsforhold til den som utøver kontroll over deres arbeid, jf. avsnitt 71 til 76. Lovgivningen er dessuten til hinder for at arbeidsgivere, som normalt sett står i en sterkere forhandlingsposisjon, kan avtale seg bort fra dette vernet, jf. avsnitt 79 til 82.

Domstolen la særlig vekt på fem forhold som tilsa at sjåførene var «workers»:

• Uber fastsetter taksten overfor kundene, og sjåførene kan ikke kreve mer enn det Uber-appen har kalkulert. Det er dermed Uber som bestemmer hvor mye sjåførene får betalt for arbeidet de utfører, jf. avsnitt 94.

• Kontraktsvilkårene for tjenestene sjåførene utfører er fastlagt av Uber og sjåførene har ikke påvirkning på disse, jf. avsnitt 95.

• Når en sjåfør har logget seg på en Uber-app, er sjåførens adgang til å avvise en bestilling begrenset av Uber. Antall godkjenninger og avvisninger overvåkes, og ved for mange avvisninger logges sjåføren fra Uber-appen i 10 minutter og hindrer dermed sjåføren i å jobbe frem til vedkommende er pålogget igjen, jf. avsnitt 96 og 97.

• Uber utøver også betydelig kontroll over hvordan sjåføren yter sin service overfor kundene. En av flere metoder som er nevnt i dommen er bruken av et ratingsystem hvor passasjerene er bedt om å «rate» sjåføren på en skala fra en til fem etter turen. Enhver sjåfør som ikke klarer å opprettholde en gjennomsnittlig «rating» vil motta advarsler og hvis dette ikke forbedrer seg vil Uber terminere kontrakten, jf. avsnitt 98 og 99.

• Uber begrenser kommunikasjonen mellom kunden og sjåføren til et minimum av hva som er nødvendig for å utføre oppdraget/turen og iverksetter tiltak for å hindre sjåførene fra å etablere noe form for relasjon mellom kundene utover den aktuelle turen, jf. avsnitt 100.

Samlet sett talte dette for at sjåførene er i en underordnet og avhengig posisjon i relasjon til Uber, på en måte som gjør at de har lite eller ingen mulighet til å forbedre deres økonomiske posisjon gjennom faglige eller entreprenørskapende ferdigheter. I praksis er den eneste måten å øke fortjenesten på, å jobbe lengre vakter, men da gjennom Ubers krav til utøvelse av arbeidet, jf. avsnitt 101. Domstolen mente derfor at sjåførene må anses å være «workers», jf. avsnitt 119. Domstolen avviste Ubers anførsel om at tiden sjåførene arbeidet var begrenset til da de faktisk kjørte kundene. All tid de var logget inn på Ubers app og var klare til å ta imot passasjerer, måtte regnes som arbeidstid, jf. avsnitt 136 og 137.

En nederlandsk ankedomstol54 avgjorde i en dom 16. februar 2021 at kontrakten mellom matleveringstjenesten Deliveroo og budene var en arbeidsavtale, og at budene således var arbeidstakere.55 Deliveroo viste blant annet til i sin argumentasjon at budene står fritt til å arbeide for konkurrerende selskaper og særlig av den grunn måtte anses å være oppdragstakere. Domstolen uttalte at dette ikke var av særskilt betydning for avgjørelsen av om det forelå en arbeidsavtale eller ikke, særlig sett hen til at over to tredjedeler av budene utfører arbeid som en biaktivitet. Domstolen konkluderte med at alle forhold sett under ett, er det kun friheten budene har med hensyn til hvorvidt de ønsker å arbeide for Deliveroo, som kan tale for at det foreligger en oppdragsavtale i stedet for en arbeidsavtale. Øvrige forhold, herunder metoden for utbetaling av lønn, Deliveroos myndighet og kontroll over budene, og den bestemte tidsperioden talte for at det forelå en arbeidsavtale. Videre ble det pekt på at dette nettopp var en gruppe som hadde et særskilt behov for at avtalen ble klassifisert som en arbeidsavtale. Dette ville sikre at de var omfattet av arbeidsrettslig lovgivning som blant annet gir dem rett til arbeidsledighetstrygd og sikringsordninger ved arbeidsuførhet.

En spansk underrett fastslo 12. januar 2021 at 748 Deliveroo-bud må anses å være såkalte «false self-employed» og Deliveroo er dømt til å betale arbeidsgiveravgift for disse. I Italia avgjorde en underrett 31. desember 2020 at Deliveroos algoritme diskriminerer arbeidstakere og begrenser dere tilgang til arbeid etter fravær som følge av streik eller av helse- og omsorgsgrunner.56

Også i Belgia, Frankrike og Spania har domstolene behandlet flere saker om arbeidstakerklassifisering av plattformarbeidere. Sakene har hatt ulikt utfall. I Frankrike avsa domstolen Cour de Cassation en dom på at en Uber-sjåfør i Frankrike var å anse som arbeidstaker og ikke oppdragstaker.57 Avgjørelsen ble blant annet begrunnet med at sjåføren ikke kunne bygge sin egen kundeportefølje eller sette egne vilkår og priser. Det ble også vist til at Uber sendte ut instruksjoner, førte tilsyn med arbeidet og benyttet myndigheten til å sanksjonere. Mens i Belgia kom domstolen til at en UberX-sjåfør var å anse som selvstendig oppdragstaker. Domstolen uttalte at det ikke forelå et underordningsforhold, fordi sjåførene fritt kunne bestemme hvor og når de skulle jobbe, hvor lenge de skulle jobbe og hvilke «turer» de aksepterte. Domstolen pekte også på at sjåførene stilte med egne biler, og at sjåførene stod fritt til å jobbe andre steder (gjengitt hos Kilhofer mfl., 2020).

Det er ikke truffet noen avgjørelser i EU-domstolen vedrørende arbeidstakerklassifisering for plattformarbeidere.

I Kilhofer mfl. (2020) oppsummeres noen forhold som går igjen i de fleste landene når det gjelder å bestemme om en plattformarbeider er arbeidstaker eller selvstendig oppdragstaker, jf. tabell 5.2.

I EU-kommisjonens høringsdokumentet fra 2021 vises det til at det er utviklet ulike løsninger mellom partene i plattformøkonomien i tolv medlemsland, herunder enkelte formelle tariffavtaler mellom plattformer og plattformarbeidere. I flere av sakene ble plattformarbeidere bistått av etablerte fagforeninger med organisering og forhandlinger, mens i andre saker organiserte plattformarbeiderne seg uavhengig. Plattformarbeidere har også streiket og demonstrert for å bedre sine arbeidsvilkår. Det er også etablert ulike kooperativer eller kollektiver for å bedre plattformarbeidernes «kollektive stemme».

En del plattformer har modifisert sine vilkår eller praksis for å unngå rettssaker om arbeidstakerstatus. Andre har meldt seg inn i bransjeorganisasjoner, frivillig eller av rettslig nødvendighet, og dermed formalisert sin deltakelse i arbeidsmarkedet.

Også andre former for «selvregulering» har oppstått, for eksempel at plattformer har etablert ulike former for samarbeid (partnerships) for å sikre plattformarbeidere forsikring og opplæring. Noen plattformer har forpliktet seg gjennom etiske retningslinjer til å rette seg etter visse prinsipper og anstendige arbeidsstandarder. I noen få tilfeller har plattformer forsøkt seg på «fagforeningsknusing», mens andre har oppmuntret sine plattformarbeidere til å organisere seg.

Kilhofer mfl. peker på at det er mange likhetstrekk mellom plattformarbeidere og andre som arbeider i alternative tilknytningsformer når det gjelder hvilke utfordringer de står overfor. I studien pekes det på at plattformarbeidere kan ha nytte av å få bedre vern blant annet når det gjelder følgende forhold:

• Obligatorisk informasjon om forhold som påvirker arbeidssituasjonen.

• Forhåndsvarsling fra plattformoperatør, og rett til en forklaring i tilfelle en kontrakt stanses midlertidig eller permanent.

• Konfliktløsningsmekanismer på et mer lavterskel nivå enn domstoler.

• Styrket vern når det gjelder behandling av personopplysninger.

• Muligheter for kollektiv organisering.

• Effektiv gjennomføring av ikke-diskrimineringsprinsipper.

5.3.4 ABC-testen i California

Skillet mellom arbeidstaker og selvstendig oppdragstaker har også fått betydelig oppmerksomhet i USA. I delstaten California ble det med virkning fra 2020 vedtatt lovendringer som skal tydeliggjøre hvor grensen mellom arbeidstaker og oppdragstaker går. Den nye regelen omtales som ABC-testen, og innebærer presumpsjon for arbeidsforhold med mindre tre vilkår er oppfylt.58

ABC-testen innebærer at en person skal anses å være arbeidstaker og ikke selvstendig oppdragstaker, med mindre oppdragsgiver godtgjør at alle tre følgende vilkår er oppfylt:

• (A) Personen er ikke underlagt oppdragsgivers kontroll og ledelse i utføringen av arbeidet, verken rettslig eller faktisk;

• (B) Personen utfører arbeid som ligger utenfor oppdragsgivers vanlige virke («usual course»);

• (C) Personen er vanligvis en uavhengig og etablert utøver av arbeidet som utføres (egen forretningsvirksomhet).

Rettspraksis fra California Supreme Court gir følgende føringer for hvordan ABC-testen skal anvendes (Dynamex og andre saker):

Vilkår A (kontroll og ledelse): En person som rettslig eller faktisk er underlagt den type kontroll en virksomhet vanligvis utøver overfor egne arbeidstakere, vil være å anse som en arbeidstaker. Det er ikke nødvendig med detaljert kontroll for å statuere kontroll. En anleggsvirksomhet klarte å bevise at en person som var spesialisert i historisk rekonstruksjon ikke var underlagt virksomhetens kontroll, fordi personen styrte egen arbeidstid, jobbet uten tilsyn, kjøpte alle materialer med eget selskaps kredittkort, og hadde avslått tilbud om ansettelse hos oppdragsgiver.59

Vilkår B (arbeid utenfor oppdragsgivers normale virke): Oppdragstakere som yter arbeid i en rolle som er sammenlignbar med eksisterende ansatte, vil sannsynligvis bli å anse som arbeidstaker. Vilkår B vil eksempelvis være oppfylt dersom en butikk inngår en avtale med en rørlegger om å utføre rørleggerarbeid eller en elektriker om å utføre elektrisk arbeid i butikken. Vilkår B vil eksempelvis ikke være oppfylt dersom et klesproduksjonsselskap inngår avtale med en hjemmearbeidende syerske for å sy kjoler av virksomhetens materialer og mønster som deretter vil selges av virksomheten.

Vilkår C (etablert utøver): Oppdragsgiver må bevise at oppdragstakers uavhengige forretningsvirksomhet eksisterer på tidspunktet hvor arbeidet utføres. At forretningsvirksomheten kan komme til å bli etablert i fremtiden er ikke tilstrekkelig. En person som har tatt det skritt for å drive forretningsvirksomhet, har vanligvis gjort noen grep for å etablere og promotere virksomheten, eksempelvis selskapsstiftelse, lisenser, markedsføring, og å tilby arbeidet til offentligheten eller potensielle kunder. Vilkår C er ikke nødvendigvis oppfylt dersom oppdragsgiver ensidig benevner personen som selvstendig oppdragstaker, og heller ikke dersom oppdragsgiver krever, som forutsetning for avtalen, at det skal inngås oppdragskontrakt.

Regelen gjelder i utgangspunktet generelt, men det er inntatt en del unntak fra regelens anvendelse. Unntatt fra regelen er blant annet lisensierte leger, kirurger, tannleger, psykologer og veterinærer. Det samme gjelder lisensierte og praktiserende advokater, arkitekter, ingeniører og revisorer. For yrker som omfattes av unntaket skal andre regler legges til grunn, normalt den såkalte «Borello-testen», som innebærer en fleksibel multifaktortest som ble brukt generelt før ABC-testen ble gjort gjeldende.

Den 3. november 2020 tok saken en ny vending, hvor det ble vedtatt at plattformselskaper skulle unntas fra den nye bestemmelsen, jf. California proposition 22. Endringen skjedde etter sterkt påtrykk fra ulike plattformselskaper.

5.3.5 Særtrekk ved de digitale plattformselskapene

Bruken av teknologi for å følge opp arbeidsvilkår og betaling blir gjerne karakterisert som ledelse gjennom algoritmer («algorithmic management»). Slik kan det utføres en avansert tilpasning av oppgaver og «matching» mellom kunde og leverandør.

Per i dag er det en hovedvekt på distribusjon av fysiske tjenester eller eiendeler innenfor plattformøkonomien. Teknologien muliggjør imidlertid også at andre typer tjenester kan distribueres digitalt. Røtnes mfl. (2019) undersøkte muligheter og utfordringer når det gjelder kunnskapsintensive plattformer. Et sentralt poeng i studien er at personer med spisskompetanse ofte har mange muligheter på arbeidsmarkedet. Å selge tjenester digitalt er dermed i stor grad et valg der den enkelte arbeidstaker/oppdragstaker vurderer fordeler og ulemper opp mot hverandre. Fleksibilitet, samt mer kontroll over egen arbeidshverdag og -oppgaver er viktige drivere for at personer ønsker å jobbe gjennom digitale plattformer. Inntektsusikkerhet og mer administrativt ansvar er barrierer for arbeidstakerne.

Styring gjennom algoritmer, som kjennetegner mange av de digitale plattformene, kan også ha stor betydning for arbeidsvilkår og lønn for den som utfører arbeidet. I enkelte tilfeller innebærer det også en «rating» av den som utfører arbeidet og en dynamisk fastsettelse av pris (Jesnes og Oppegaard, 2020).

Så langt foreligger det få studier som analyserer denne type algoritme-styring av arbeid. Pressl (2018) stiller seg svært kritisk til at dette kan representere en selvstendig form for tilknytning eller styring av arbeidskraft, og mener det i realiteten innebærer en omgåelse av et arbeidsgiver-arbeidstaker-forhold. Duggan mfl. (2020) viser til at algoritmene benyttes til å gjennomføre typiske HR-funksjoner som utforming og måling av arbeidet som utføres. De digitale plattformene benytter algoritmestyringen til å utøve kontroll, sanksjonere og belønne dem som utfører arbeidsoppgavene. Men informasjonsstrømmen er asymmetrisk. Oppdragstakerne har på sin side få muligheter til å kommunisere tilbake til oppdragsgiver. Bruken av slike systemer representerer en betydelig utfordring i forhold til virksomhetenes tradisjonelle tilnærming til personalhåndtering.

Samtidig peker Røtnes mfl. på at for høykompetente arbeidstakere kan det være en større oppside enn nedside knyttet til å ha muligheten til å selge sin kompetanse digitalt. For mange kan det også være et supplement til å ha vanlig ansettelse.

Selskapene som opererer i den globale digitale plattformøkonomien, er av ulik karakter. Et fellestrekk for flere av dem er imidlertid at det står betydelige økonomiske interesser bak, i form av blant annet private equity-selskaper som investerer i digitale plattformer. Store investeringer fra risikokapitalfond gjør det mulig for virksomhetene å klare seg selv om de taper store summer over lengre tid. De særskilte forholdene ved den digitale økonomien som skaper konsentrasjon og et «vinneren-tar-alt»-utfall gjør det attraktivt å investere når det er utsikter til store økonomiske gevinster for den som lykkes (Rahman og Thelen, 2019).

Kenney og Zysman (2018) peker på at de økonomiske midlene som er tilgjengelige i private equity-fond søker etter å oppnå stor avkastning ved investeringer i teknologiselskaper. Slik kapitaltilførsel gjør det mulig for virksomheter å gå på store økonomiske tap i en årrekke. Dette kan muliggjøre vekststrategier hos de digitale plattformaktørene, som ifølge Kenney og Zysman innebærer aggressive angrep på offentlige reguleringer og at arbeidskraft behandles som en råvare der det gjelder å få satt prisen lavest mulig.

ILO (2021) finner at så godt som alle investeringer i digitale plattformselskap blir gjort i Asia, Nord-Amerika og Europa. Investeringer fra risikokapitalfond er i hovedsak gått til to ledende selskap i taximarkedet. Også de store globale teknologiselskapene investerer betydelige midler i digitale plattformselskaper. De største inntektene høster plattformselskapene i USA og Kina, med henholdsvis 49 og 22 prosent av de totale inntektene, mens Europa står for 11 prosent.

ILO peker samtidig på at digitale plattformer bidrar til å stimulere nyetableringer og til å reorientere og videreutvikle næringer. ILO anbefaler tiltak for å styrke dialogen mellom myndigheter og partene i arbeidslivet på globalt nivå med sikte på å ivareta arbeidsstandarder og utviklingsmuligheter for de digitale plattformene.

Røtnes mfl. (2019) peker på at klargjøring av rettslig status for de som utfører arbeid gjennom kunnskapsintensive digitale plattformer vil være viktig for at den videre utviklingen av slike løsninger for formidling av arbeid og tjenester skjer innenfor rammene av de nordiske arbeidsmarkedsmodellene.

I en analyse av etableringen av Uber i de nordiske landene pekes det på at virksomheten har hatt som uttalt mål å drive «regulatorisk entreprenørskap». Graden av respons og gjennomslag har imidlertid vært varierende. I Danmark har myndighetene så langt satt foten ned for å endre reguleringer av drosjemarkedet slik at Ubers virksomhet faller innenfor loven. Sverige hadde endret sitt løyve-system allerede på 1990-tallet og i Finland trådte endringer i kraft i 2018. I Norge trådte nye regler i kraft i 2020. Endringene innebærer fortsatt krav om løyve for å kjøre drosje, men vilkårene blir vesentlig lettere. En konsekvens vil være en form for profesjonalisering av det å kjøre for Uber (Jesnes og Oppegaard, 2020).

5.4 Fast og midlertidig ansettelse

5.4.1 Fast ansettelse

I norsk arbeidsliv har om lag to tredjedeler en tradisjonell ansettelse i betydning at de er lønnstakere med fast ansettelse i heltidsstilling. Ytterligere ni prosent har fast ansettelse og jobber lang deltid (over 20 timer i uken). Det vil si at om lag 75 prosent av de sysselsatte har en stabil og fast tilknytning til arbeid. I tillegg kommer selvstendige innen primærnæringene og selvstendige med egne ansatte, som også ligger nær den generelle oppfatning av hva som er en typisk eller tradisjonell ansettelse. Disse fire kategoriene utgjør til sammen 79 prosent av de sysselsatte, jf. figur 5.5. Andelen med slik fast tilknytning er noe høyere enn gjennomsnittet for EU-landene (Nergaard, 2018, side 75). Det har vært stor stabilitet når det gjelder andelen sysselsatte med fast ansettelse. Registerdata viser en jevn økning i andelen fast ansatte de siste 20–25 årene. Noe av økningen i registerdataene kan skyldes bedre registrering av jobber over tid, spesielt etter innføringen av a-ordningen (Strøm og von Simson 2020, side 21). Blant unge under 30 år er det imidlertid ikke mer enn halvparten som har fast ansettelse og arbeider heltid. Mange kombinerer deltakelse i arbeidslivet med utdanning og det er mange unge arbeidstakere i Norge som arbeider kort deltid (under 20 timer i uken). Det er også mange unge som har en midlertidig ansettelse.

Forstørr bilde

Figuren viser at om lag to tredjedeler av norske ansatte har en tradisjonell ansettelse i betydningen at de er arbeidstakere med fast ansettelse i heltidsstilling. Ytterligere 9 prosent har samme tilknytning, men jobber lang deltid (over 20 timer i uken) I tillegg kommer selvstendige innen primærnæringene og selvstendige med ansatte, som også ligger nær den generelle oppfatningen av hva som er en typisk eller tradisjonell ansettelse. Disse fire kategoriene utgjør til sammen 79 prosent av de sysselsatte. En noenlunde tilsvarende gruppering av tilknytningsformer viste om lag 70 prosent i tradisjonelle tilknytninger for EU-landene sett under ett (Broughton mfl., 2016).

Kilde: Nergaard, 2018.

Over tid er andelen i aldersgruppen 20-24 år som tar utdanning blitt høyere, mens det har vært en nedgang i andelen som oppgir yrkesaktivitet som sin hovedaktivitet, og andelen som tar utdanning er nå blitt den største gruppen, jf. figur 5.6. Yrkesaktive omfatter her de som er i heltidsjobb og deltidssysselsatte som svarer yrkesaktiv som sin hovedaktivitet.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

5.4.2 Midlertidig ansettelse

5.4.2.1 Generelt om midlertidig ansettelse

Om lag 8 prosent av alle ansatte er midlertidig ansatt (selvstendige mv. holdes utenfor disse tallene). Andelen måles gjennom Arbeidskraftundersøkelsen (AKU), som er en spørreundersøkelse til et representativt utvalg av de sysselsatte. I 2020 var 7,7 prosent midlertidig ansatt. Bruken av midlertidige ansettelser er blitt redusert de siste tiårene, jf. tabell 5.3.

Fra og med 2021 skal arbeidsgivere rapportere gjennom a-ordningen om en ansettelse er midlertidig eller fast. Dette vil gi et nytt og utvidet datagrunnlag når det gjelder bruken av midlertidige ansettelser. Fremleggelse av ny statistikk forventes først mot slutten av 2021. SSB er også i gang med å gjennomføre en felleseuropeisk omlegging av statistikken som publiseres i AKU. Dette medfører at publiseringen av nye tall om bruken av midlertidige ansettelser er forsinket.

Midlertidige ansettelser er mest vanlig i offentlig sektor, der andelen er om lag 11 prosent, mens den er 6-7 prosent i privat sektor. Det er i hovedsak yngre arbeidstakere som har en midlertidig ansettelse, og det er noen flere kvinner enn menn. Andelen midlertidig ansatte har over tid vært noe økende blant de yngste aldersgruppene og blant dem som har grunnskole som høyeste utdanning. Midlertidig ansettelse er mest vanlig blant deltidsansatte, og særlig blant dem som kombinerer en deltidsjobb med annen hovedaktivitet, for eksempel studier. De fleste har kort ansiennitet hos arbeidsgiver. I AKU oppgir arbeidstakerne selv hvilken type midlertidig ansettelse de har, i overkant av 40 prosent svarer at de er vikarer, 20-25 prosent er ekstrahjelp, i underkant av 20 prosent sier de er på engasjement eller prosjektansatt, mens de resterende fordeler seg på ulike typer opplæringsstillinger, arbeidsmarkedstiltak eller annet (Nergaard, 2018, side 44).

En undersøkelse blant arbeidsgivere viser at de vanligste begrunnelsene for midlertidig ansettelse var å dekke vikariater (69 prosent) og fordi virksomheten hadde behov for ekstra kapasitet (53 prosent). 38 prosent oppga at midlertidige ansettelser ble brukt i forbindelse med praksisplasser, mens 29 prosent hadde brukt midlertidig ansettelse fordi de trengte spesialkompetanse for en begrenset periode (Nesheim, 2017).

Det er store variasjoner mellom europeiske land når det gjelder bruken av midlertidige ansettelser. Andelen er lav i Norge sammenlignet med andre, dette henger blant annet sammen med utforming av regelverket og det samlede stillingsvernet. I halvparten av OECD-landene har bruken av midlertidig ansettelse vært økende over tid (OECD, 2019). Gjennomsnittet var 11,8 prosent i 2020. I de øvrige nordiske landene var andelen midlertidig ansatte høyere enn i Norge, jf. figur 5.7.

Forstørr bilde

Kilde: OECD, 2021.

Studier av midlertidige ansettelser viser ulike resultater. Internasjonale studier tyder på at bruk av midlertidige ansettelser i liten grad påvirker sysselsettingsnivået (OECD, 2013). For enkelte kan det være et springbrett til å oppnå en fast tilknytning til arbeidslivet (Engebretsen mfl., 2012). Det kan imidlertid også fungere som en felle, dersom arbeidstakere blir værende i en midlertidig tilknytning over tid (OECD, 2013).

Sverige har i lengre tid hatt en mer omfattende adgang til midlertidig ansettelse. Andelen er om lag det dobbelte av i Norge. En studie viser at midlertidige ansettelser i mindre grad har fungert som en bro inn i arbeidslivet i Sverige enn i Norge. Dette kan blant annet skyldes forskjeller i regelverk og arbeidsledighetsnivå (Svalund og Berglund, 2018). Studier fra Sverige tyder likevel på at midlertidig ansettelse som vei inn i arbeidslivet har særlig betydning for utenlandsfødte arbeidstakere (Calmfors mfl., 2018).

Litt under halvparten av de midlertidig ansatte kom fra en annen jobb, mens nærmere en tredjedel kom fra utdanning (Nergaard, 2018). I 2017 var det 12 prosent som oppga at de var arbeidssøkere før de fikk en midlertidig ansettelse. Kartlegginger basert på arbeidstakere i AKU viser at en høy andel av de som har midlertidig ansettelse oppnår fast stilling etter kort tid. Tall fra 2017 viser at 52 prosent av de midlertidig ansatte gikk over i fast stilling etter ett år. 59 prosent oppnådde fast ansettelse etter 21 måneder. Dette er om lag samme nivå som i tidligere kartlegginger.

Strøm og von Simson (2020) analyserer registerdata for perioden 1995-2018 og finner at rundt 40-50 prosent av de midlertidig ansatte går over i fast jobb etter ett år. Utsatte grupper på arbeidsmarkedet, som innvandrere og personer med grunnskole som høyeste utdanning, har imidlertid lavere sannsynlighet for å gå fra midlertidig jobb til fast jobb enn gjennomsnittet.

Ganske mange midlertidig ansatte har kort ansiennitet hos arbeidsgiver. Arbeidstakeres svar i AKU (gjengitt hos Nergaard, 2018) viser at drøye 40 prosent hadde vært ansatt seks måneder eller mindre, mens 22 prosent hadde lang ansiennitet i betydningen to år eller mer, jf. tabell 5.4.

I AKU blir arbeidstakerne spurt om de ønsker fast stilling. Nærmere to tredjedeler av de midlertidig ansatte ønsket dette, og flertallet av disse oppga at de også hadde forsøkt å oppnå dette. Andelen som svarer at de ønsker fast ansettelse har økt over tid.

Ifølge OECD (2013) er sannsynligheten for å få en fast heltidsstilling klart større for personer som har hatt en midlertidig stilling sammenlignet med dem som har vært arbeidsledige. Samtidig har midlertidig ansatte høyere sannsynlighet for å bli arbeidsledige sammenlignet med fast ansatte. Dette samsvarer med funn i en norsk studie som har fulgt arbeidstakere i en fireårsperiode. Her viste det seg at type midlertidig stilling hadde mye å si for å oppnå fast tilknytning. Kvinner som var ansatt som vikar eller ekstrahjelp hadde høyest sannsynlighet for å få en fast ansettelse (Svalund og Nielsen, 2017).

Personer som oppgir at de er ekstrahjelper eller tilkallingsvikarer vil ofte være midlertidig ansatt. Basert på svar fra YS Arbeidslivsbarometer finner Ingelsrud mfl. (2020) at arbeidstakerne i disse kategoriene typisk ser på jobben som et mellomstopp i arbeidsmarkedet. Nærmere en av fire i denne kategorien har mer enn en jobb. En høy andel tror de vil være i en annen jobb, under utdanning eller eventuelt ute av arbeidslivet om fem år.

5.4.2.2 Generell adgang til midlertidig ansettelse

I 2015 ble det innført en ny generell adgang til midlertidig ansettelse i inntil tolv måneder, jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd bokstav f. Samtidig ble det innført enkelte særskilte begrensninger knyttet til bruken av dette, jf. beskrivelse av regelverket i punkt 8.4.3. En undersøkelse for årene 2015-16 tyder på at den generelle adgangen til midlertidig ansettelse ikke bedret jobbmulighetene for utsatte grupper i arbeidslivet, tvert imot fant de at arbeidsmarkedssituasjonen for personer med midlertidig ansettelse og personer som er arbeidssøkende eller utenfor arbeidsstyrken, ble mindre stabil etter reformen. I undersøkelsen var det imidlertid ikke mulig å skille effekter av regelendringen fra effektene av nedgangskonjunkturen i samme tidsperiode (Strøm mfl. 2018). I en ny undersøkelse som gjelder tidsrommet 1995-2018 finner Strøm og von Simson (2020) at utsatte grupper på arbeidsmarkedet har lavere sannsynlighet enn gjennomsnittet for å gå fra midlertidig til fast ansettelse.

En undersøkelse blant arbeidsgivere i kommunesektoren viste at den nye generelle adgangen ble lite benyttet og at den ble oppfattet som komplisert og lite nødvendig ut fra behovene (Alsos mfl. 2017). Mange kommuner har også fattet politiske vedtak om å ikke benytte seg av den generelle adgangen.

Basert på intervjuer med arbeidsgivere i flere næringer finner Øistad mfl. (2019) at en del gir uttrykk for at de foretrekker å benytte andre løsninger som innleie, bruk av overtid, deltidsarbeid og tilkallingsvakter fremfor midlertidige ansettelser, samt at de allerede eksisterende hjemmelsgrunnlagene for midlertidig ansettelse ble opplevd som tilstrekkelige for virksomhetens behov. Arbeidsgiverne opplevde også begrensningene knyttet til den generelle regelen som kompliserende. Det ble også vist til at regelen var omstridt og at fagforeninger var negative til bruk av den.

5.4.2.3 Midlertidige ansettelser i universitets- og høyskolesektoren

Arbeidsmiljølovens regler gjelder for kommunesektoren og helseforetakene. I statlig sektor gjelder statsansattelovens bestemmelser, samt enkelte særlover som universitets- og høyskoleloven, jf. nærmere omtale i punkt 8.4.11.

Regelverket i staten ga tidligere større adgang til å benytte midlertidige ansettelser i situasjoner der det var usikkerhet om bemanningsbehovet, men er nå endret slik at reglene er mer lik arbeidsmiljøloven. En evaluering av regelendringene tyder på at bruken av midlertidig ansettelse i staten reduseres, men at dette skyldes generelle føringer og økonomiske innsparinger i vel så stor grad som nytt regelverk (Underthun mfl. 2019).

I 2020 var det ifølge NSDs Database for statistikk om høgre utdanning 31,4 prosent i universitets- og høyskolesektoren som hadde en midlertidig ansettelse når en tar med alle stillinger ved alle institusjoner det foreligger tall for.60 Dette inkluderer også personer ansatt på åremål og i bistillinger. Rekrutteringsstillinger som stipendiat, postdoktor, spesialistkandidat og vitenskapelig assistent er på åremål. Dersom en ser bort fra personer ansatt i slike stillinger blir det ifølge NSD en andel på 14,7 prosent midlertidig ansatte. NSD publiserer også tall om ansatte i undervisnings- og forskningsstillinger, unntatt åremål. Her var andelen midlertidig ansatte 13,2 prosent i 2020. Denne andelen er blitt noe redusert de siste årene. Ifølge NSD ligger bruken av midlertidige ansettelser noe lavere i de privateide institusjonene sammenlignet med de statlige. De private utgjør imidlertid ikke mer enn om lag seks prosent av de samlede årsverkene i sektoren.

Forskerforbundet mener på sin side at det er riktig å ta med enkelte av de vitenskapelige stillingene på åremål i beregningene, og kommer derfor frem til en høyere andel midlertidig ansatte i vitenskapelige stillinger (om lag 24 prosent).61 Rene forskerstillinger har ofte vært midlertidige fordi de har vært koblet til tidsavgrensede og bidragsavhengige forskningsprosjekter. Det har også vært en høy andel midlertidige undervisningsstillinger mv. i sektoren (Underthun mfl. 2019).

En arbeidsgruppe satt ned av Kunnskapsdepartementet med representanter fra utdanningsinstitusjonene har utarbeidet en rapport med forslag til tiltak som kan gjennomføres for å redusere bruken av midlertidige stillinger ved det enkelte universitet/høyskole.62 Ifølge arbeidsgruppen er det viktigst at ledelsen har kontinuerlig oppmerksomhet om temaet og at de tiltakene som gjøres har bred forankring i hele lederlinjen. Det foreslås blant annet bedre kontrollrutiner med hvilke hjemler som brukes for midlertidig ansettelse, at det skal kunne ansettes fast selv om det foreligger hjemmel for midlertidig ansettelse og at midlertidige stillinger med varighet over 1 ½ – 2 år skal godkjennes av den sentrale HR-enheten ved institusjonen.

Reguleringene av midlertidig ansettelse i universitets- og høyskolesektoren er også blitt vurdert av utvalget som har lagt frem forslag til ny sektorlovgivning (NOU 2020: 3). Dette utvalget fremmet ikke egne forslag til regelendringer, men viste til den nye statsansatteloven. I NOU 2020:3, punkt 28.5.6 heter det:

«Utvalget oppfordrer derfor sektoren selv, og hver enkelt institusjon, til å arbeide systematisk med å etablere en god kultur og hensiktsmessige rutiner ved ansettelser. Målet er å sikre at hovedregelen om fast ansettelse følges uavhengig av finansieringskilde, og at hjemlene for å ansette midlertidig anvendes korrekt. Dette forutsetter at administrasjonen ved de enkelte institusjonene har tilstrekkelig kompetanse på ansettelsesreglene.»

Regjeringen har fulgt opp utredningen med forslag til endringer i universitets- og høyskoleloven, jf. Prop. 111 L (2020–2021). Det vises her til nærmere omtale i kapittel 12.

5.4.3 Særlig om deltidsarbeid

I Sysselsettingsutvalgets innstilling er det en bred omtale av bruken av deltid i norsk arbeidsliv (NOU 2021: 2, kapittel 5). Her vises det til at muligheter for deltidsarbeid kan bidra til å øke fleksibiliteten i arbeidsmarkedet og deltakelsen i arbeidslivet. På den annen side representerer omfattende bruk av deltid en utfordring når samfunnet trenger mer arbeidskraft. Deltid er problematisk for de arbeidstakerne som ønsker å jobbe fulltid og ikke får mulighet til full inntekt og tilhørende rettigheter.

Norge har relativt høy yrkesdeltakelse, men når det gjelder utførte timeverk per innbygger ligger vi likevel under gjennomsnittet for EU-landene. Dette skyldes blant annet at vi har en relativt høy andel som arbeider deltid. Ifølge AKU var det i underkant av 25 prosent som arbeidet deltid i 2020, jf. punkt 4.6.1. Deltidsandelen blant kvinner var om lag 35 prosent, mens den var om lag 15 prosent blant menn. Deltidsandelen blant kvinner er moderat høyere enn i andre skandinaviske land, men betydelig lavere enn i Nederland, Sveits, Østerrike og Tyskland. Tall fra AKU viser at andelen menn som arbeider deltid økte i 2020, noe som trolig kan knyttes til koronapandemien. Deltidsandelen avtok for kvinner.

I den internasjonale litteraturen karakteriseres deltidsarbeid som en alternativ tilknytningsform. I norsk arbeidsliv vil deltidsarbeid som oftest innebære en fast ansettelse i en lavere stillingsprosent. Men en del arbeider kort deltid (under 20 timer i uken) og har mer kortvarige arbeidsforhold. At deltidsandelen er relativt høy i Norge skyldes blant annet at flere kombinerer utdanning med deltidsjobb. Ifølge Sysselsettingsutvalget er om lag 25 prosent av menn som jobber deltid i Norge studenter. For EU-landene samlet var det tilsvarende tallet 16 prosent. Det samme gjelder for kvinner, hvor om lag 20 prosent av de norske deltidsarbeidende kvinnene er studenter, mot 7 prosent som gjennomsnitt for EU.

Ilsøe og Larsen (2020) har sammenlignet bruken av alternative tilknytningsformer i de nordiske landene og regnet all deltid under 30 timer i uken som «ikke-standard-arbeidsforhold». Når deltidsandelene inkluderes finner de at omfanget av alternative tilknytningsformer er om lag likt i de nordiske landene (Island ikke medregnet). Denne måten å betegne deltidsarbeid på samsvarer imidlertid ikke med hvordan SSB kategoriserer deltidsarbeid og hvordan alternative tilknytningsformer vanligvis defineres.

For deltidssysselsatte kvinner er det mest vanlig med lang deltid (avtalt arbeidstid 20-36 timer i uken), mens det er mest vanlig med kort deltid (under 20 timer) for deltidssysselsatte menn. Deltid er mest utbredt i overnattings- og serveringsvirksomhet, samt i personlig tjenesteyting og helse- og sosialtjenester. I alle disse næringene utgjør kvinner en høyere andel enn menn, og forskjellen er særlig stor innen helse- og sosialtjenester. Et sentralt utviklingstrekk er at blant kvinner er andelen som arbeider deltid synkende for yngre generasjoner, mens den er noe økende for menn, særlig tydelig for menn i alderen 25-29 år. Innvandrere fra Asia, Afrika mv. er overrepresentert i deltidsyrker, og deltidsandelen blant dem er langt høyere og ligger på nær 45 prosent.

Ifølge AKU er om lag ti prosent av alle som jobber deltid undersysselsatte, definert som at de deltidssysselsatte aktivt har forsøkt å øke sin avtalte arbeidstid og kan starte i en høyere stillingsbrøk innen en måned, jf. punkt 4.5.5.

De som jobber deltid, har i større grad en midlertidig ansettelse enn dem som jobber heltid. Særlig er det mange som arbeider kort deltid som har en midlertidig ansettelse. Dette kan blant annet henge sammen med at deltidsarbeid kombineres med utdanning eller annen aktivitet i en overgangsfase. Av de som jobber deltid, er det en større andel menn enn kvinner som er midlertidig ansatt. For kvinner som jobber lang deltid, er de aller fleste fast ansatt, noe som henger sammen med at lang deltid ofte er en varig tilknytning. Midlertidig ansatte på deltid oppgir langt oftere enn fast ansatte at de ønsker større stillingsprosent, eller at de ser seg om etter annen jobb (Nergaard, 2018).

Nätti og Nergaard (2019) viser i en studie basert på data fra de nordiske arbeidskraftundersøkelsene at de fleste som arbeider deltid i fast stilling blir værende i deltid, mens unge og midlertidig ansatte som arbeider deltid i større grad går over til heltidsarbeid. Det er ifølge denne studien ikke tegn til at deltidsarbeid i større grad enn tidligere preges av «dårlige jobber».

Ifølge Sysselsettingsutvalget jobber nær tre fjerdedeler av alle deltidsansatte skift/turnus blant de som arbeider i helger eller på kveld/natt. Dette omfatter mange kvinner i helse- og sosialtjenester. Det er innført reguleringer i arbeidsmiljøloven som gir deltidsansatte fortrinnsrett til å øke sin stilling og som gir deltidsansatte som jevnlig har jobbet ut over avtalt arbeidstid de siste tolv månedene, rett til stilling tilsvarende deres faktiske arbeidstid i denne perioden. Arbeidsgiver er pålagt å drøfte bruken av deltid i virksomheten med de tillitsvalgte.

Det er en rekke ulike årsaker til at mange arbeidstakere, og særlig kvinner, jobber deltid. For eksempel oppgir nærmere 40 prosent av alle deltidsansatte at de jobber deltid på grunn av helseproblemer eller at de er i utdanning. Sysselsettingsutvalget viser videre til at bruken av deltid i helse- og omsorgssektoren kan ha sammenheng med det omfattende turnusarbeidet i sektoren, blant annet pekes det på helgearbeidets betydning for deltid, jf. NOU 2021: 2, punkt 5.6.

OECD (2010) peker på at deltidsarbeid kan innebære en ulempe for arbeidstakere når det gjelder lønn, jobbsikkerhet, organisering, karriereutsikter og muligheter for deltakelse i arbeidsrelaterte opplæringsaktiviteter, men en fordel på den måten at arbeidstakere oppnår økt kontroll over blant annet arbeidstid. Ifølge OECD er fattigdomsandelen mer enn dobbelt så høy blant deltidsarbeidende som hos dem som arbeider heltid. OECD fremhever at deltidsarbeid bidrar til høyere yrkesdeltakelse, men at vedvarende deltidsarbeid for kvinner i yrkesaktiv alder kan føre til en samlet sett dårligere utnyttelse av arbeidskraftressursene.

Ingelsrud mfl. (2020) har analysert svar i YS Arbeidslivsbarometer fra personer som arbeider deltid og som oppgir at de ønsker å arbeide mer. Sammenlignet med de heltidsansatte skårer de noe lavere når det gjelder jobbtilfredshet og at de i noe mindre grad får brukt sin kompetanse i den jobben de har. De som jobber deltid og ønsker å jobbe mer har oftere flere jobber og må oftere enn heltidsansatte møte på jobb på kort varsel.

Det gjennomføres en rekke samarbeidstiltak mellom partene i arbeidslivet for å fremme en heltidskultur. I kommunesektoren har dette siden 2013 vært forankret i en Heltidserklæring mellom Fagforbundet, Norsk Sykepleierforbund, Delta og KS. Disse partene samt Fellesorganisasjonen (FO) arbeider med en fornyelse av innsatsen og signering av ny Heltidserklæring senere i 2021.63 Partene i Spekterområdet er tilsvarende enige om at heltid skal være hovedregelen, og har pekt på tiltak som kan bidra til å øke heltidsandelen. Regjeringen stiller krav til de regionale helseforetakene om at de skal jobbe med utviklingen av en heltidskultur, og at flest mulig medarbeidere skal ansettes i faste, hele stillinger. Dette følges opp med jevnlige rapporteringer. Tidligere er det bevilget midler over statsbudsjettet til forsøk for å redusere deltidsbruken i ulike virksomheter. En erfaring fra slike forsøk, er at oppmerksomheten om temaet i seg selv bidrar til å skape løsninger og redusere bruken av små stillingsbrøker.

5.5 Innleie av arbeidskraft

Det har vært en betydelig vekst i bruken av innleie fra bemanningsforetak de siste tiårene. Basert på analyse av SSBs registerdata finner Strøm og von Simson (2020, side 23) at innleie fra bemanningsforetak har økt fra under 0,4 prosent i 1995 til å utgjøre 1,53 prosent av samlet sysselsetting i 2018. Veksten er blitt drevet av arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa. I 2004 hadde om lag 18 prosent av lønnstakerne i bemanningsbransjen innvandringsbakgrunn. Andelen vokste raskt, og utgjorde 55 prosent i 2017, de fleste fra de nye EU/EØS-landene (Nergaard, 2018, side 89).

Nergaard (2018, side 102-103) anslår at den innleien av arbeidskraft som formidles av bemanningsforetakene utgjør mellom 1,5 og 2 prosent av alle årsverk, dette inkluderer arbeidstakere på korttidsopphold i Norge. Opplysninger om bruken av innleie baseres på SSBs registerbaserte sysselsettingsstatistikk, supplert med SSBs strukturstatistikk og nasjonal regnskapsstatistikk. Utgangspunkt her er sysselsettingen som registreres i bransjen «Utleie av arbeidskraft» (NACE 78.2). Den andre hovedkilden er NHO Service og Handels statistikk over fakturerte timer og omsetning. Denne statistikken dekker utleie i regi av NHO Service og Handels medlemsbedrifter. Den samles inn kvartalsvis og går langt tilbake i tid. NHO Service og Handel anslår at deres medlemsbedrifter dekker om lag 80 prosent av bransjen. Selv om ingen av de to datakildene gir et helt fullstendig bilde av bemanningsbransjen, vil de til sammen gi en indikasjon på nivå/omfang, og ikke minst på endringer over tid. Hvordan anslaget for samlet innleie er beregnet er nærmere redegjort for i Nergaard (2018, side 103-104).

Alle virksomheter som har som formål å drive utleie av arbeidskraft i Norge skal være registrert som bemanningsforetak. Dette registeret administreres av Arbeidstilsynet og omfatter om lag 2000 registrerte foretak. Det registreres imidlertid ikke opplysninger som gir grunnlag for statistikk om aktiviteten i virksomhetene. Registeret er søkbart, og det er forbudt å kjøpe tjenester fra bemanningsforetak som ikke er registrert.64

Mye av veksten i bruken av innleie har kommet innen bygg og anlegg. Dette har vært en langvarig trend siden starten av 2000-tallet. Strøm og von Simson (2020, side 40) finner et mønster i håndverkeryrker og hos prosess- og maskinoperatører og transportarbeidere. Her har andelen selvstendige vært fallende, og andelen midlertidig ansatte eller ansatte gjennom bemanningsforetak, har vært økende. De ser dette som et uttrykk for omorganisering, der bruken av alternative tilknytningsformer har endret seg over tid, og at dette kan ha sammenheng med en til dels stor arbeidsinnvandring inn i disse yrkene.

I 2019 stod bygg og anlegg alene for en tredjedel av virksomheten til bemanningsbedriftene i NHO Service og Handel. Tall fra Fafo og bemanningsbransjen i NHO Service og Handel tydet på at innleieandelen i byggenæringen i Oslo-området var 14-15 prosent i gjennomsnitt i 2017-2018, mot om lag 6,5 prosent i landet totalt (Nergaard, 2018, side 94-96). Tall fra bemanningsbransjen i NHO Service og Handel viser en betydelig nedgang i utleieaktiviteten til bygg og anlegg fra og med andre halvår 2019. Bemanningsbedriftene som er medlemmer i NHO Service og Handel hadde en nedgang på nærmere 30 prosent i utleie til bygg og anlegg fra 2019 til 2020, ifølge opplysninger i bemanningsbarometeret 2020, fjerde kvartal. Bemanningsbransjen peker på endringene i regelverket, som trådte i kraft i 2019 med en overgangsperiode for inngåtte kontrakter, som viktigste forklaring på endringene i 2019, og deretter har koronapandemien ført til en generell reduksjon av aktiviteten (jf. NHO Service og Handel, Bemanningsbarometeret 2019). Også SSBs registerbaserte sysselsettingsstatistikk viser en viss reduksjon i sysselsettingen innen arbeidskrafttjenester fra 2019 til 2020. Ifølge SSB var det 42 120 sysselsatte innen arbeidskrafttjenester i 2019, mens antallet var 38 298 i 2020.65

Det benyttes også en del innleie fra bemanningsforetak i industrien, den samlede andelen er imidlertid vesentlig lavere enn for byggenæringen. Bemanningsbransjens egne tall viser at omfanget av innleie i industrien falt kraftig i 2015, etterfulgt av en utflating og ny vekst i 2018 og 2019, med påfølgende tilbakegang i 2020. Statistisk sentralbyrå har i forbindelse med en rapport om produksjon i norsk industri gjennomført en spørreundersøkelse til et utvalg av industribedrifter om bruk av innleid arbeidskraft. Rapporten, som ble lagt frem i september 2019, estimerte en kraftig vekst i innleide timeverk i industrien. Det ble pekt på at dette kunne ha sammenheng med gjennomføring av store enkeltprosjekter i den petroleumsrettede leverandørindustrien (Finci, 2019).

Andre næringer hvor bemanningsbedriftene har relativt høy utleieaktivitet er lager, logistikk og transport og ulike administrasjons- og økonomitjenester. Utleie til oppvekst/utdanning og helse/omsorg har også et visst omfang. Nergaard (2018, side 96) anslår at de innleide utgjør om lag 1 prosent av årsverkene som utføres av helse- og sosialpersonell, og at andelen har vært stabil over tid. Bemanningsbransjens egne tall viser at omfanget av utleie til oppvekst/utdanning og helse/omsorg økte med nærmere 20 prosent i 2020. Alle næringer sett under ett ble utleieaktiviteten redusert med nærmere 15 prosent i 2020. Ifølge bemanningsbransjen opplevde flere virksomheter et krevende marked etter at nye rammevilkår ble iverksatt fra 2019, men hovedbegrunnelsen for nedgangen er virkninger av koronapandemien, som slo ut for fullt fra andre kvartal 2020.

Pettersen og Romsaas (2019) har benyttet regnskapsdata til å analysere bruken av innleie og entreprise i matindustrien. De finner en betydelig vekst i perioden 2005-2015, sterkest økning finner de for kjøttindustrien der andelen innleie/entrepriser var på 3,5 prosent i 2005 og økte til 6,9 prosent i 2015. Også innen fiskeindustrien fant de en betydelig økning, men også store svingninger. Metoden de har benyttet gjør det ikke mulig å skille mellom ulike former for innleie og entreprisekontrakter.

Det er en overvekt av unge arbeidstakere blant dem som arbeider for bemanningsforetak, kartlegginger viser at over halvparten er under 35 år. De fleste ansettelsesforhold i bemanningsforetak er kortvarige. En undersøkelse blant arbeidstakerne i bemanningsbransjen som ble utført i 2016 viste at gjennomsnittlig ansettelsestid var om lag fire måneder. To tredjedeler av de spurte oppga at de arbeidet heltid i bemanningsbransjen. Over halvparten svarte at de hadde bemanningsforetaket som sin hovedarbeidsgiver, mens ti prosent hadde annet arbeid ved siden av og 17 prosent var studenter (Ellingsen mfl. 2016). Det kan være ulike motiv for å ta slikt arbeid. For enkelte vil det være i en overgangsfase eller i kombinasjon med annen aktivitet, mens det for andre kan være få andre alternativer å finne på arbeidsmarkedet. Også bemanningsbransjens egen medarbeiderundersøkelse viser at over halvparten hadde bemanningsforetaket som hovedarbeidsgiver, mens 18 prosent kombinerte jobben med studier. 40 prosent av arbeidstakerne hadde vært arbeidsledige før de fikk jobb i et bemanningsforetak (NHO Service og Handel, 2021b).

En undersøkelse ECON Pöyry utførte i 2009 viste at det var store forskjeller i hvor lenge bemanningsforetakenes oppdrag varer. 45 prosent av oppdragene varte seks måneder eller lengre mens 24 prosent av oppdragene var kortere enn en måned. Bemanningsbransjen i NHO Service og Handel opplyser at årsstatistikk fra deres medlemsbedrifter viser at gjennomsnittlig varighet på et utleieoppdrag i 2018 var 161 timer, det vil si om lag fire uker.

Etter arbeidsmiljøloven er det anledning til å leie arbeidskraft mellom produksjonsbedrifter. Det foreligger imidlertid ikke statistikk over slik aktivitet. Tradisjonelt har innleie mellom produksjonsbedrifter hatt særlig stor utbredelse i bygge- og anleggsnæringen og i verkstedindustrien. Resultater fra medlemsundersøkelser Byggenæringens landsforening (BNL) og Maskinentreprenørenes forbund (MEF) har gjort for noen år siden tyder på at dette er relativt hyppig brukt, uten at andelen kan tallfestes.66

En kartlegging fra 2014 viste at om lag halvparten av virksomhetene i verftsektoren hadde leid ut arbeidskraft til andre virksomheter, mens én av tre i petroleumssektoren hadde gjort dette (Bråten mfl. 2014).

5.6 Implikasjoner av ulike tilknytningsformer

5.6.1 Innledning

Med implikasjoner av ulike tilknytningsformer menes i denne sammenheng hvilke forskjeller det eventuelt er i situasjonen for personer som utfører arbeid med alternative tilknytningsformer sammenlignet med arbeidstakere med en fast, direkte ansettelse, og hva som er karakteristisk ved arbeidsforholdet for dem med alternative tilknytningsformer. Dette belyses blant annet i flere kartlegginger av arbeidsmiljø og arbeidsforhold. Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) ved OsloMet – storbyuniversitetet, har utarbeidet en rapport for utvalget som er et av grunnlagene for omtalen her (Ingelsrud mfl., 2020).67

5.6.2 Arbeidsmiljø, jobbtilhørighet og helse

I SSBs levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø (LKU)68, stilles det spørsmål om i hvilken grad man er motivert og engasjert i arbeidet, i hvilken grad man føler tilhørighet til arbeidsplassen, og hvor fornøyd man er med jobben. I den norske yrkesbefolkningen oppgir 86 prosent at de er nokså ofte, meget ofte eller alltid motivert/engasjert i arbeidet. 88 prosent sier at de er ganske eller svært fornøyd med jobben, mens 78 prosent har høy eller svært høy tilhørighet til virksomheten de jobber i. Statens arbeidsmiljøinstitutt (2018; 2021) utarbeider faktabøker om arbeidsmiljø og helse hvor resultater fra de respektive levekårsundersøkelsene presenteres og analyseres. Statens Arbeidsmiljøinstitutt har blant annet utarbeidet en indeks om jobbtilhørighet ut fra svarene i LKU. Basert på tall fra LKU 2016 skåret frisører og ulike lederyrker høyest, men også yrkesgrupper med en høy andel selvstendig næringsdrivende som bonde/fisker og profesjonelle kunstnere var for en stor del motivert/engasjert, tilfreds og har tilhørighet til jobben.

Personer som arbeider som selvstendige skårer høyest når det gjelder motivasjon (93 prosent) og jobbtilhørighet (96 prosent) i LKU 2019. Det er en overvekt blant selvstendige som først og fremst ser sitt arbeid som en kilde til utvikling og utfoldelse, og som sier at det er helt nødvendig at de får bruke sin fantasi og kreativitet i arbeidet (Ingelsrud mfl. 2020, side 66). Blant midlertidig ansatte oppgir to tredjedeler at de har høy tilhørighet til jobben. Det er ingen forskjeller i midlertidig og fast ansattes motivasjon og tilfredshet med jobben (Ingelsrud mfl. 2020, side 44). Andelen arbeidstakere som er utleid fra bemanningsforetak er lav i LKU. Forskjellene mellom dem og fast ansatte når det gjelder spørsmål om jobbtilhørighet forklares av de variasjoner som er mellom næringer og yrker. Mens svar i YS Arbeidslivsbarometer indikerer større forskjeller mellom eller like ansatte i samme yrker; utleide arbeidstakere har lavere tilfredshet med jobben, de møter sjeldnere positive utfordringer i jobben (Ingelsrud mfl. 2020, side 77).

Høye jobbkrav, kombinert med muligheter for kontroll over egen arbeidssituasjon, er et karakteristisk trekk ved norsk arbeidsliv. Moderat høye krav kan være positivt, så lenge de er forbundet med tilsvarende høy egenkontroll over arbeidet (Statens arbeidsmiljøinstitutt, 2018, side 70). Samlet er det 57 prosent i LKU 2019 som svarer at de selv i høy grad kan bestemme hvordan de skal utføre arbeidet. På dette området er det forskjeller mellom næringer og yrker, og dette har ofte mer å si enn forskjeller mellom tilknytningsformer. Svarene viser likevel at midlertidig ansatte opplever lavere kvantitative krav på jobb, men også noe mindre selvbestemmelse enn fast ansatte. 37 prosent blant midlertidig ansatte sier at de opplever lav selvbestemmelse (jobbkontroll), mens tilsvarende andel blant fast ansatte er 23 prosent (Ingelsrud mfl., 2020, side 44). På den andre siden er det færre av de midlertidige som svarer at de opplever rollekonflikter i jobben. Også arbeidstakere som leies ut fra bemanningsforetak svarer at de har lavere selvbestemmelse.

Det er også gjort enkelte kartlegginger av arbeidsmiljø og arbeidsforhold ved nyere tilknytningsformer. På oppdrag fra EU-kommisjonen er det gjennomført en studie som gjelder arbeid gjennom digitale plattformer (Kilhofer mfl., 2020). Studien omfatter også data fra Norge. Enkelte utfordringer er spesifikke for plattformarbeid, men de finner også mange likhetstrekk med andre alternative tilknytningsformer, blant annet når det gjelder lønn, arbeidstid, medvirkning, kompetanseutvikling og sosiale rettigheter.

Arbeidsoppgavene for plattformarbeidere kan fastsettes på ulike måter:

• Gjennom plattformens systemer, typisk en «app».

• Av kundene, som gjennom plattformen selv velger hvilken arbeidstaker de ønsker skal utføre et oppdrag.

• Arbeidstaker selv, som gjennom plattformen velger et oppdrag som hun tilbyr seg å gjennomføre.

Hvordan oppdragene fastsettes vil ha stor betydning for graden av autonomi ved gjennomføringen av dem. Oppdrag som tildeles gjennom plattformens systemer og som utføres på stedet vil ofte innebære stor grad av styring og kontroll, for eksempel ved bruk av ratingsystem. Ubers systemer fungerer slik at sjåførene får beholde en økende andel av betaling selv, jo flere oppdrag de tar i løpet av en bestemt tidsperiode. For den som har dette som hovedinntektskilde legger det til rette for lange arbeidsdager. Mange arbeider for digitale plattformer ved siden av andre aktiviteter, men en kartlegging utført av Pesole mfl. (2018) i flere europeiske land tyder på at for nærmere en tredjedel av disse stod inntekter fra plattformarbeid for mer enn 50 prosent av deres samlede inntekt. Kilhofer mfl. (2020) fremhever også det fysiske arbeidsmiljøet og personvernet for den som utfører arbeid som spesifikke utfordringer ved plattformarbeid, i tillegg til uklarheter i kontraktsforholdet når det gjelder forholdet mellom å være oppdragstaker og arbeidstaker.

Samant (2020) har beskrevet HMS-utfordringer for arbeidere i plattformøkonomien og peker blant annet på risikofaktorer ved digital overvåking for sjåfører innen slike tjenester, og at det generelt er slik at arbeidsmiljørisikoen er høyere for dem som arbeider innen alternative tilknytninger.

Statens Arbeidsmiljøinstitutt (2014) har utarbeidet en kunnskapsoversikt hvor de går gjennom funn i den internasjonale forskningslitteraturen når det gjelder midlertidige ansettelsesformer og helse. De understreker at studier fra ulike land ikke nødvendigvis er sammenlignbare, og at det kan være vanskelig å studere effekter av tilknytningsformen til arbeidslivet isolert sett. De finner at studier fra ulike land tyder på at midlertidig ansatte har høyere forekomst av psykiske plager enn fast ansatte. Det er indikasjoner på at sammenhengen mellom midlertidige ansettelser og psykisk helse er knyttet til graden av stabilitet og forutsigbarhet i arbeidsforholdet. Men det kan ikke utelukkes at sammenhengen også kan skyldes at mennesker med psykiske problemer har større sannsynlighet for å bli ansatt i midlertidige stillinger. Midlertidig ansatte vurderer sin helsetilstand som dårligere enn fast ansatte. Men forskningen gir ikke noe entydig svar om det er en klar årsakssammenheng. Midlertidig ansatte ser ikke ut til å ha høyere sykefravær enn fast ansatte. En klar overvekt av studier fra flere land finner en forhøyet risiko for arbeidsskader blant midlertidig ansatte. Dette bekreftes også av analyser av ulykker i norsk arbeidsliv (Arbeidstilsynet, 2018).

I LKU fremgår det at midlertidige ansatte og utleide fra bemanningsbyåer er overrepresentert i yrker og næringer med høyere fysisk risiko, men innenfor samme yrke og næring har ikke midlertidige dårligere fysiske arbeidsmiljø enn fast ansatte (Ingelsrud mfl., 2020, side 81). På enkelte områder som rengjøring og matindustri er arbeidstakere som er utleid fra bemanningsforetak mer utsatt for fysiske eksponeringer enn fast ansatte i tilsvarende jobber. Også selvstendige svarer oftere enn fast ansatte at de utsettes for fysiske, mekaniske, kjemiske og biologiske arbeidsmiljøfaktorer, men de fleste forskjellene forsvinner når vi ser på selvstendige og fast ansatte innenfor samme næring, yrke og demografiske kategori.

5.6.3 Jobbkvalitet og jobbsikkerhet

Med jobbkvalitet menes både økonomiske forhold som lønn og lønnsfordeling og ikke-økonomiske forhold knyttet til arbeidsmiljø og den enkeltes opplevelse av arbeidsforholdene. Med jobbsikkerhet menes risiko for å miste jobben, de økonomiske forhold knyttet til et eventuelt tap av jobben, det formelle stillingsvernet og den enkeltes opplevelse av trygghet i arbeidsforholdet.

De studier som er gjort er hovedsakelig basert på ansatte i bemanningsbransjen eller midlertidig ansatte med en direkte ansettelse i virksomhet. Et hovedfunn er at midlertidig ansatte og innleide arbeidstakere ofte har jobber med dårligere arbeidsbetingelser, også når man sammenlikner ansatte som ellers har like kjennetegn (alder, kjønn mv.). Lengre utdanning reduserer imidlertid noe av risikoen for at arbeidstakere med alternativ tilknytning opplever dårligere jobbkvalitet. Dette kommer frem både i internasjonale og norske kartlegginger.69

Endringer i regelverk og rammebetingelser vil ha betydning. Kartlegginger av lønns- og arbeidsvilkår i næringer hvor deler av tariffavtalene er allmenngjort viser at forskjellene mellom ulike arbeidstakergrupper er blitt redusert (Bjørnstad (red.), 2015). En undersøkelse om likebehandlingsreglene for utleide arbeidstakere tyder på at det ble mer likebehandling etter at reglene ble innført (Alsos mfl. 2016).

Både midlertidige ansettelser og arbeid gjennom bemanningsforetak kan innebære risiko for en løsere tilknytning til arbeidslivet. Enkelte studier viser imidlertid at arbeid gjennom bemanningsforetak kan øke sannsynligheten for å oppnå ordinært arbeid for ikke-vestlige innvandrere og unge uten fullført videregående opplæring (von Simson 2009, 2016).

På grunnlag av LKU finner Ingelsrud mfl. (2020) at midlertidig ansatte har lavere tilhørighet til arbeidsplassen (66 prosent mot 80 prosent for fast ansatte) og en noe mer passiv arbeidssituasjon med lavere krav og lavere kontroll over arbeidet enn det fast ansatte opplever. Midlertidig ansatte er imidlertid like motiverte og tilfredse med jobben. De midlertidig ansatte tror oftere enn fast ansatte at de er i en bedre jobb om fem år.

Opplevd jobbsikkerhet er lavere blant midlertidig ansatte som svarer at de arbeider som ekstrahjelper enn andre. Dobbelt så mange blant dem som blant fast ansatte er bekymret for at nedbemanning eller omstilling vil få negative konsekvenser for deres arbeidsforhold (Ingelsrud mfl. 2020, side 61). Selvstendige svarer oftere enn fast ansatte at de sannsynligvis er i samme jobb og samme bransje om fem år. Mens bildet for de utleide arbeidstakerne er motsatt, flere blant dem er bekymret for å miste jobben og færre som tror de er i samme jobb fremover. Det er flere enn blant de fast ansatte som tror de er i en bedre jobb om fem år.

Mer enn dobbelt så mange midlertidige ansatte som fast ansatte oppgir at de har flere jobber. Strøm og von Simson (2020, side 49) finner at de som er midlertidig ansatt i snitt har 15–20 prosent høyere sannsynlighet for å ha flere jobber sammenlignet med fast ansatte. Flere av de midlertidig ansatte må også stille på jobb på kort varsel, jf. svar i YS Arbeidslivsbarometer (Ingelsrud mfl. 2020, side 46). Det samme gjelder selvstendige og utleide arbeidstakere.

Olsen (2016) oppsummerer sentrale funn i den forskningen (hovedsakelig basert på internasjonale studier) som er gjort om konsekvenser for arbeidstakere og arbeidsmiljø i situasjoner der innleide arbeidstakere arbeider side om side med de fast ansatte i virksomheten. De studier som er gjort peker i overveiende grad på negative konsekvenser. Dette gjelder blant annet økt konfliktnivå i virksomheten, for eksempel ved at personer som utfører samme arbeid har ulik lønn. Det vises for øvrig til at regelverket om fast ansettelse, som også hadde konsekvenser for bemanningsforetakene, ble endret med virkning fra 2019, jf. punkt 8.3.2.

Bruk av innleid arbeidskraft og arbeidstakere fra eksterne tjenesteleverandører har også konsekvenser for de fast ansatte og for organisasjonsstrukturen hos kundevirksomheten. Forskningen tyder på at de fast ansatte rapporterer om lavere tillit, mindre deling av kunnskap internt i virksomheten, lavere opplevelse av tilknytning og lojalitet til arbeidsgiver. Nesheim mfl. (2014) har i en studie fra petroleumsvirksomheten som omfattet ingeniører og teknisk personell, identifisert følgende utfordringer når interne og eksterne jobber sammen: Kundevirksomheten blir avhengig av kompetansen til de eksterne konsulentene, de eksterne arbeidstakerne er mindre tilbøyelige til å ta opp arbeidsmiljøproblemer i virksomheten, det er utfordringer på arbeidsplassen knyttet til hvor sterkt man skal integrere de eksterne konsulentene og det oppstår spørsmål knyttet til rettferdighet.

De som utfører arbeid i en trepartsrelasjon, jf. punkt 5.1, enten som innleide eller ansatte hos en ekstern tjenesteleverandør, vil oppleve en dobbelt tilhørighet til henholdsvis kundevirksomheten og egen arbeidsgiver. Dette kan innebære rollekonflikter. Når arbeidstakere opplever dette, tenderer de mot å identifisere seg mer med kunden – virksomheten de arbeider i for tiden – eller sin egen fagprofesjon, enn med virksomheten der de har sin opprinnelige tilhørighet (Olsen, 2016).

5.6.4 Arbeidstid

Selvstendige er den gruppen som arbeider flest timer i løpet av en uke (Strøm og von Simson, 2020, side 47). Blant midlertidig ansatte er det vanligere å ha deltidsjobb og dermed arbeide færre timer i uken enn fast ansatte.

I LKU oppgir en tredjedel av de midlertidig ansatte at de jobber utenfor regulær arbeidstid, mens andelen blant fast ansatte er 24 prosent. Imidlertid forsvinner disse forskjellene når en tar hensyn til næring, yrke og demografiske forskjeller mellom midlertidig og faste ansatte. En forskjell som består selv innenfor samme bransje og yrke, er at midlertidig ansatte sjeldnere blir kontaktet av jobben eller leser e-post utenom arbeidstid. De midlertidig ansatte svarer også sjeldnere enn fast ansatte at jobbkrav forstyrrer privatlivet deres (Ingelsrud mfl. 2020, side 44).

Svar i YS Arbeidslivsbarometer tyder på at utleide arbeidstakere oftere enn fast ansatte må stille på jobb på kort varsel og flere opplever ofte problemer på grunn av arbeidsgivers krav om når de skal jobbe. Det er flere innleide som svarer at jobbkrav går utover familien, men ikke flere som rapporterer om at dette skaper konflikt for familien.

Selvstendige svarer oftere enn fast ansatte at de jobber skift, turnus eller en annen ordning enn ordinær dagtid. Det er også flere selvstendige som svarer at de ofte jobber lange arbeidsuker, det vil si mer enn 48 timer per uke. Nærmere en fjerdedel av de selvstendige oppgir at de jobber deltid.

5.6.5 Lønns- og arbeidsvilkår

Strøm og von Simson (2020, side 43-46) finner at selvstendige i gjennomsnitt for alle har høyere inntekt enn fast ansatte. Det er imidlertid store forskjeller i gruppen, og over tid er det blitt flere selvstendige i den nedre delen av inntektsfordelingen og færre i den øvre delen. De mener det kan henge sammen med at den sterkeste veksten i andelen selvstendige har vært blant personlige tjenesteytere som ofte er relativt lavtlønnede jobber.

Timelønnen for de midlertidige og ansatte i bemanningsforetak ligger i gjennomsnitt lavere enn for fast ansatte. Samlet inntekt for ansatte i bemanningsforetak ligger noe under inntekten for fast ansatte, mens inntekten for midlertidig ansatte er enda lavere. Dette skyldes i stor grad mye deltidsarbeid, men også at disse jobbene ofte har lavere timelønn. Den store majoriteten av midlertidig ansatte befinner seg nederst i inntektsfordelingen. Dette er en utvikling som har forsterket seg over tid. En årsak kan være at de som har midlertidige jobber, er forholdsvis unge, og mange er også studenter. Når det gjelder ansatte i bemanningsforetak ligner de fast ansatte ved at de jobber omtrent like mange arbeidstimer. De lavere inntektene sammenlignet med fast ansatte skyldes hovedsakelig lavere timelønn.

Elstad og Heggebø (2019) har sett på utviklingen over tid. De finner at en økende andel i aldersgruppen 30-55 år har oppnådd en langvarig stabil tilknytning til arbeidslivet målt som årlig arbeidsinntekt. De fant at vel åtte prosent av de sysselsatte hadde vedvarende lave arbeidsinntekter og opplevde hyppige perioder med inntektsnedgang. Men andelen arbeidstakere i denne situasjonen var den samme i 2015 som i starten av 1990-tallet.

Strøm og von Simson (2020, side 51) har også sett på andre økonomiske forhold ved ulike tilknytningsformer og finner at fast ansatte og selvstendige har like høy sannsynlighet for å eie egen bolig, mens ansatte i bemanningsforetak skiller seg ut ved å ha lavest sannsynlighet for dette.

5.6.6 Organisering og tariffavtaler

Organisasjonsgrader og tariffavtaledekning er beskrevet i kapittel 3. Det er betydelige forskjeller mellom fast ansatte og de med alternative tilknytningsformer om de er organisert eller ikke. Organisasjonsgraden er 16 prosentpoeng lavere blant midlertidig ansatte enn fast ansatte. Forskjellen er størst i offentlig sektor, hvor 54 prosent av de midlertidige er organisert, mot 82 prosent av de fast ansatte (jf. Nergaard 2018b, tabell 2.10). Ansiennitet hos samme arbeidsgiver har ellers en klar effekt på organisering. De som har lang ansiennitet, er oftest eldre og har oppnådd en stabil tilknytning til arbeidslivet.

Også YS Arbeidslivsbarometer viser høyere organisasjonsgrad blant fast ansatte sammenlignet med midlertidig ansatte. På spørsmål om de er interessert i å bli fagorganisert svarer 57 prosent av de midlertidige og 41 prosent av de fast ansatte ja (Ingelsrud mfl. 2020, side 48).

I LKU er det en noe lavere andel fagorganiserte blant arbeidstakere som leies inn fra bemanningsforetak enn blant andre i privat sektor, men ikke signifikant færre. Det er også en like stor andel av de innleide som svarer at deres lønns- og arbeidsvilkår er regulert i tariffavtale, som blant andre arbeidstakere i privat sektor. I YS Arbeidslivsbarometer oppgir 31 prosent av utleide at de er fagorganisert, mot 69 prosent blant andre som har svart på undersøkelsen (omfatter også arbeidstakere i offentlig sektor). Interessen for fagorganisering blant uorganiserte er like stor blant arbeidstakere i bemanningsforetak som andre. I 2016 gjennomførte bemanningsbransjen i NHO Service og Handel en undersøkelse blant arbeidstakere i medlemsbedriftene der 21 prosent oppga at de var fagorganisert. Et fellestrekk ved disse undersøkelsene er at det har vært vanskelig å få med alle arbeidstakergrupper blant de som leies ut fra bemanningsforetak, blant annet utleide til bygg og anlegg svarte sjeldnere på bemanningsbransjens undersøkelse. Det er rimelig å anta at organisasjonsgraden samlet er lavere (Ingelsrud mfl. 2020, side 79).

Det foreligger ingen samlede tall eller anslag for organisasjonsgraden blant ansatte i bemanningsforetak. I næringer med høyt innslag av innleide fra bemanningsforetak er utbredelsen av det organiserte arbeidslivet blitt svekket. Innen bygg og anlegg var 51 prosent av lønnstakerne omfattet av tariffavtaler i 2001, mens andelen var redusert til 41 prosent i 2013 (Nergaard, 2018b, side 32). På enkelte områder foregår det likevel organisering av innleide arbeidstakere. NHO har medlemsbedrifter som tidligere var produksjonsbedrifter, men nå leverer spesialisert bemanning til industri og er registrerte bemanningsforetak. Flere av disse har alltid hatt tariffavtaler. Store bemanningsforetak har opprettet landsdekkende overenskomster for ansatte innen industri, bygg og elektro.70 Flere norske fagforeninger arbeider aktivt for å rekruttere medlemmer også blant innleide arbeidstakere. Men kortvarige innleieforhold og usikkerhet i forhold til fornyelse av arbeidskontraktene gjør dette krevende. I intervjuer med tillitsvalgte kommer det frem at frykt for å ikke få fornyet kontrakt er en grunn til at arbeidstakere i bemanningsforetak vegrer seg mot å organisere seg (Ingelsrud mfl. 2020, side 99).

Det er relativt lite vanlig blant selvstendige å være fagorganisert, men innen enkelte profesjonsgrupper som leger, tannleger, psykologer, veterinærer, jurister og ingeniører er det betydelig grad av organisering. Akademikerne opplyser at om lag ti prosent av deres medlemmer er næringsdrivende. Ifølge Akademikernes medlemsundersøkelse benyttes ulike selskapsformer, men enkeltmannsforetak er det mest vanlige. En del av de næringsdrivende vil også ha flere ansatte i tillegg til seg selv. I YS Arbeidslivsbarometer svarte 25 prosent blant de selvstendige at de var organisert (69 prosent samlet). I LKU er gruppen «konsulenter» skilt særskilt ut. Dette kan være selvstendige, men også ansatte i en virksomhet som arbeider for andre gjennom entreprisekontrakter. For dem var organisasjonsgraden lik andre, men langt færre (17 prosent mot 45 prosent for andre) svarte at de var omfattet av tariffavtaler (Ingelsrud mfl. 2020, side 72).

Generelt er det store forskjeller i organisasjonsgrad avhengig av virksomhetens størrelse. I bedrifter med under fem ansatte i privat sektor er kun 18 prosent av arbeidstakerne organisert, mens organisasjonsgraden når opp i 59 prosent i bedrifter med 200 ansatte eller mer. I offentlig sektor er forskjellene langt mindre, selv om organisasjonsgraden også her er noe lavere på de minste arbeidsplassene (Nergaard, 2018b).

Det er også en nær sammenheng mellom utbredelsen av kollektive partsforhold på arbeidsplassen og arbeidstakeres organisasjonsgrad. I levekårsundersøkelsen om arbeidsmiljø er arbeidstakere spurt om de er dekket av tariffavtaler og om det er fagforeninger til stede på arbeidsplassen. Der det verken er fagforening eller tariffavtale er organisasjonsgraden bare 13 prosent (Steen mfl. 2017). Nærmere to tredjedeler av alle uorganiserte arbeidstakere jobber innen privat sektor. I privat tjenesteyting er det mange uorganiserte uansett tilknytning til arbeidsplassen, mens det innen vareproduksjon og rådgivningsyrker er det ganske få blant de uorganiserte som har en alternativ tilknytningsform. En av fire uorganiserte arbeidstakere i privat sektor er på arbeidsplasser der det finnes fagforeninger og tariffavtaler. De uorganiserte er yngre enn gjennomsnittet og har sannsynligvis kortere ansiennitet. Vel en tredjedel av de uorganiserte arbeidstakerne i privat sektor er på arbeidsplasser uten tariffavtale og fagforeninger. Ifølge svar i YS Arbeidslivsbarometer er hele 41 prosent av de uorganiserte arbeidstakerne interessert i å bli medlem i en arbeidstakerorganisasjon, andelen er høyest blant de yngste (Steen mfl. 2017).

5.6.7 Medvirkning, medbestemmelse, informasjon, drøfting og samarbeid på arbeidsplassen

Begrepene medvirkning og medbestemmelse brukes til dels om hverandre, og henspiller gjerne til ulike former for deltakelse i avgjørelser med betydning for arbeidsforholdet. Det kan være ulike forståelser av hva som ligger i de enkelte begrepene. Utvalget vil bruke begge begreper uten nærmere å angi hva som eventuelt utgjør forskjellen på de to begrepene.

I punkt 8.8 omtales hvilke reguleringer som gjelder for de ulike ordningene som skal ivareta medvirkning, medbestemmelse, informasjon, drøfting og samarbeid på arbeidsplassen.

Medvirknings- og medbestemmelsesutvalget (NOU 2010: 1) gjorde en bred gjennomgang av ordningene og hvordan disse ble benyttet. Det var enighet om at ordningene i all hovedsak var gode og velfungerende, og at det i hovedsak ville være tale om å videreutvikle og forbedre de etablerte ordningene. Utvalget pekte i den sammenheng på fire utfordringer:

• Økt oppmerksomhet om demokrati i arbeidslivet som en del av en overordnet demokratidebatt.

• Inkludering av flere arbeidstakere i dagens ordninger.

• Endringer i arbeidslivet som utfordrer dagens lovverk.

• Økt effekt av ordningene i virksomheter der de praktiseres.

I forbindelse med Medvirknings- og medbestemmelsesutvalgets arbeid ble det utført flere kartlegginger (Falkum mfl., 2009). Et sentralt funn var at arbeidstakerne opplevde høy innflytelse på egen arbeidssituasjon, men i mindre grad på virksomhetens beslutninger. Oppslutningen om medvirkning og de ulike ordningene for medvirkning og samarbeid på arbeidsplassen var høy, både fra ledere og ansatte. Kartleggingene viste også at den konkrete kunnskapen om de ulike ordningene for medvirkning var svak, og at det var lite presis forståelse av forskjellene mellom ulike ordninger etter lov og avtale. Det var for eksempel en høy andel som svarte at de hadde tillitsvalgte i virksomheten, også blant dem som ikke hadde tariffavtale. Det ble ikke funnet vesentlige forskjeller i opplevelse av innflytelse mellom arbeidstakere som var medlemmer i fagforeninger/omfattet av tariffavtale og de uorganiserte.

LKU 2019 og en undersøkelse Fafo har gjennomført på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet (Trygstad mfl., 2021) gir nye tall om arbeidstakeres medvirkning og medbestemmelse, jf. boks 5.2 og 5.3.

Jo større virksomheter, jo mer ser det ut til at medvirkningsordningene benyttes. Trygstad mfl. (2021) finner imidlertid betydelige forskjeller mellom sektorer og næringer, bruken av medvirkningsordningene er lavest i deler av tjenesteytende sektor. Dessuten har selskapsstrukturene og hvordan virksomheter og konsern legger opp sine beslutningsstrukturer betydning for formell og reell medvirkning. Dersom en virksomhet er dekket av tariffavtale øker sannsynligheten for at det er etablert verneombud, arbeidsmiljøutvalg og styrerepresentasjon. Det gjelder også i virksomheter som ligger under terskelkrav om antall ansatte for å ha slike ordninger. Størrelse (antall ansatte), tariffavtale og konserntilknytning er det som har størst betydning når det gjelder ansatterepresentasjon i styrer for aksjeselskaper. I offentlige eide virksomheter er de ansatte representert i styrer der reglene tilsier at de skal være det.

Nær seks av ti tillitsvalgte svarer at de har både formelle møter og uformelle samtaler med ledelsen. 15 prosent av de tillitsvalgte svarer at slik kontakt med ledelsen sjelden eller aldri forekommer. Kontakten mellom tillitsvalgte og ledelse er mest omfattende i kommunesektoren. Ikke overraskende er det de tillitsvalgte og ledere som svarer at de deltar i formelle møter og uformelle samtaler som også vurderer den gjensidige tilliten som størst.

De tillitsvalgte er også blitt spurt om innholdet i partssamarbeidet på arbeidsplassen. De temaene som flest ønsker at skal trekkes mer inn i dialogen med ledelsen er kompetanseutvikling, det psykososiale arbeidsmiljøet og seniorpolitikk, mens klima skårer lavest. De tillitsvalgte og ledelsen er enige om at innspill som gjelder arbeidsmiljø og lønns- og arbeidsvilkår er det som blir tatt mest hensyn til, mens tillitsvalgtes innspill når det gjelder bruk av innleie og andre arbeidskraftstrategier i mindre grad vektlegges.

Trygstad mfl. (2021) finner en del forskjeller mellom midlertidig ansatte og fast ansatte i privat sektor når det gjelder deres opplevelse av muligheter for medvirkning og medbestemmelse. Basert på svar i LKU er det utarbeidet en indeks som samler svar på en rekke spørsmål i undersøkelsen, jf. figur 5.8.

Arbeidstakeres vurdering av sin jobbnære innflyelse etter tilknytningsform og sektor. 1= i svært høy grad, 5 = i svært liten grad.

Kilde: Trygstad mfl., 2021 (side 118).

Arbeidstakeres svar i LKU viser at det er færre midlertidige og utleide arbeidstakere som har eller kjenner til at det er kollektive ordninger som verneombud og arbeidsmiljøutvalg (AMU) på arbeidsplassen sin, enn blant fast ansatte. Det er også færre av de midlertidige enn av de faste ansatte som har eller vet om at det er tillitsvalgte i deres virksomhet. På den annen side er det flere av de midlertidige som sier deres lønns- og arbeidsvilkår er regulert av tariffavtale. Disse forskjellene blir borte når vi tar hensyn til at midlertidige og faste er ulikt fordelt på yrker og næringer (Ingelsrud mfl., 2020, side 47).

Ingelsrud mfl. (2020, side 92-100) gjennomførte kvalitative undersøkelser i enkelte næringer; verftsindustri, bygg, IKT og kultur. Dette gir eksempler på hvilke konsekvenser bruken av alternative tilknytningsformer kan få for arbeidslivs- og partsrelasjoner i ulike virksomheter og næringer, slik informanter på arbeidstakersiden opplever det. Det oppleves som krevende å etablere velfungerende ordninger for medvirkning for dem som arbeider på virksomheten, men har annen arbeidsgiver. Innen verftsindustrien fant de tegn til at omfanget av innleie og entreprise har vært økende og blitt et permanent innslag i virksomhetene. Ifølge informantene bidrar dette til å svekke fagforeningenes posisjon i virksomhetene, og dermed grunnlaget for det partssamarbeidet som anses som et grunnleggende trekk ved den norske modellen. Et av utviklingstrekkene de peker på er opplevelse av økende avstand mellom ledelse og ansatte.

Samarbeidet mellom ledelse og tillitsvalgte på arbeidsplassene karakteriseres av Hernes (2006) som den «norske mikromodellen». Det er en kombinasjon på den ene siden av forhandlinger om lønn, regelverk og medbestemmelse, og på den andre siden et praktisk og vedvarende samarbeid for videreutvikling av bedriften. Dette partssamarbeidet om utviklingen av virksomhetene kan spenne fra rent formelle konsultasjoner, til mer uformelle kontakter, er gjerne konkret og hyppig, mest når tillitsvalgte tar del i prosjekter, endring av rutiner og innføring av innovasjoner.

Levin mfl. (2012) beskriver fremveksten av et sterkere partssamarbeid i virksomhetene der de tillitsvalgte deltar i tett samspill med ledelsen ved siden av de representasjonsbaserte medvirkningsordningene og de former for medvirkning som knytter seg direkte til den enkeltes arbeidssituasjon. Dette vurderes som en sentral del av den norske samarbeidsmodellen, der ledelseskulturen og involveringen av de tillitsvalgte bidrar til å fremme effektivisering og innovasjon i virksomhetene slik at dette kan fremstå som et konkurransefortrinn for norske virksomheter.

Det er gjort enkelte studier av konsekvenser for arbeidstakeres opplevelse av medbestemmelse og medvirkning i forbindelse med gjennomføring av internasjonale ledelseskonsepter. En studie av «Lean»-organisering i enkelte nordiske virksomheter tyder på at en tilpasning av konseptet til en nordisk kontekst øker sannsynligheten for å oppnå positive resultat (Hagedorn-Rasmussen og Klethagen, 2019).

SINTEF har gjennomført flere studier og samarbeidsprosjekter med virksomheter i forbindelse med innføring av ny teknologi og endrede arbeidsprosesser. En erfaring med prosjekter innen blant annet helse og omsorg er at medvirkning fra arbeidstakere har vært en forutsetning for å lykkes med digitalisering av arbeidsoppgaver og -prosesser. Dessuten er opplæring av brukerne og tilpasninger av de teknologiske løsningene til de enkelte virksomhetene viktige forutsetninger for å skape vellykket innføring av digital teknologi.71

I en rapport utarbeidet av Lærlingsliv AS på oppdrag fra NHO pekes det også på at de teknologiske omstillingsprosessene griper stadig dypere inn i virksomhetene og hvordan arbeidet gjennomføres (Amdahl Seim mfl. 2019). Derfor anbefaler de at omstillinger må knyttes opp til samarbeid med arbeidstakerne slik at de løsninger man kommer frem til på virksomheten skjer som en del av den norske modellen i stedet for å fungere som import av andre ledelsesmodeller som kan skape konflikter og uro på arbeidsplassene.

I den forskningen som er gjort om medvirknings- og medbestemmelsesordningene blir gjerne arbeidstakeres medvirkning og medbestemmelse vurdert ut fra i hvilken grad det bidrar til å realisere ulike formål, for eksempel arbeidstakeres innflytelse overfor utenlandske eiere, utvikling av konkurransefortrinn for særskilte næringer eller redusert sykefravær. I en gjennomgang av den foreliggende litteraturen finner Fafo at de kan grupperes etter tre ulike hovedperspektiver på arbeidstakeres deltakelse og innflytelse (Trygstad mfl., 2019):

• Rettigheter – som virkemiddel for beskyttelse eller som en buffer for arbeidstakerne.

• Effektivitet – som virkemiddel i endringsprosesser og for å fremme innovasjon.

• Velferd – som virkemiddel for et godt arbeidsmiljø.

Arbeidsforskningsinstituttet ved OsloMet-storbyuniversitetet (AFI) utarbeider Medbestemmelsesbarometeret på oppdrag fra en gruppe arbeidstakerorganisasjoner (Drange mfl., 2020). Her er det gjennomført en serie spørreundersøkelser til arbeidstakere. Resultatene viste en negativ utvikling i opplevd medbestemmelse fra 2009 til 2016, men deretter en viss positiv utvikling. De finner at styrings- og ledelsesformene i virksomhetene har betydning for arbeidstakeres opplevelse av muligheter for medvirkning, og at det er forskjell mellom norskeide private foretak og utenlandske.

Hvid og Falkum (2019) har analysert spørreundersøkelser blant norske arbeidstakere som er gjort i 2016 og 2017 og så sammenlignet resultatene med en undersøkelse som ble gjort i 2009. Her fant de en tendens til redusert medbestemmelse, særlig i virksomheter med ledelsesmodeller basert på standardisering, kontroll, lojalitet og lydighet. Arbeidstakernes opplevelse av medbestemmelse er lavere i statlig sektor enn i kommunal og privat sektor. De finner også at arbeidstakere i konserner opplever lavere medbestemmelse enn dem som arbeider i enkeltstående selskaper.

5.7 Etterlevelse og håndheving av tilknytningsformer

5.7.1 Kartlegginger av hvordan regelverket etterleves

Det er gjort få systematiske undersøkelser for å kartlegge etterlevelsen av regelverket og måle omfanget av eventuelle omgåelser. Arbeids- og sosialdepartementet ga i 2018 Fafo et oppdrag for å belyse håndhevingen av reglene om adgang til midlertidig ansettelse og innleie fra bemanningsforetak, herunder omfanget av brudd på reglene og hvordan eventuelle regelbrudd følges opp (jf. delrapport, Bergene mfl., 2019, og sluttrapport, Svalund mfl., 2019). Sluttrapporten fra prosjektet bygger i hovedsak på spørreundersøkelser blant virksomheter og tillitsvalgte. Når det gjelder midlertidig ansettelse tyder undersøkelsen på at en del virksomheter begrunner sin bruk av slike tilknytningsformer på måter som ligger i en gråsone eller utenfor arbeidsmiljølovens bestemmelser. Dette kan for eksempel være tilfeller der midlertidig ansettelse begrunnes med at de inngår som en del av den løpende virksomheten eller at det benyttes for å teste arbeidstakere før en eventuell fast ansettelse. I analysen av undersøkelsen har man valgt å se bort fra bruk av den nye generelle adgangen til midlertidig ansettelse fordi flere andre kartlegginger har vist at denne er svært lite benyttet i praksis. Det kan ikke utelukkes at noen av disse ansettelsene likevel ville vært lovlige ved bruk av den generelle adgangen til midlertidige ansettelser. Arbeidsgivere er også blitt spurt direkte om de kan ha brutt reglene eller brukt dem på en måte som er i en gråsone. Ni prosent svarer ja til dette.

Også andre kartlegginger kan tyde på at begrunnelsene for midlertidige ansettelser ikke alltid følger lovens bokstav. Nesheim (2017) sammenligner virksomhetenes svar om bruken av midlertidige ansettelser i ulike undersøkelser som er gjort fra og med midten av 1990-tallet. Han finner indikasjoner på at virksomhetene benytter midlertidige ansettelser på samme måte, dette selv om lovverket er blitt justert ved flere anledninger i løpet av denne tiden. Disse undersøkelsene er imidlertid ikke direkte sammenlignbare.

Også når det gjelder begrunnelser for bruk av innleie er arbeidsgivere blitt spurt om begrunnelser. Svalund mfl. (2019) vurderer at mellom 23 og 36 prosent av virksomheter som har leid inn arbeidskraft fra bemanningsforetak de siste to årene kan ha gjort dette uten at de hadde adgang til det etter regelverket, det foreligger med andre ord ikke adgang til midlertidig ansettelse etter § 14-9 andre ledd bokstav a til e, og de har heller ikke hatt en avtale med tillitsvalgte om å gjøre dette. Analysene innebærer ikke en rettslig vurdering og kan derfor bare brukes som en indikasjon på andelen som bryter regelverket.

To prosent av arbeidsgiverne svarer ja på direkte spørsmål om de kan ha brutt reglene om innleie. Det er stor forskjell mellom andelen som svarer ja på dette spørsmålet og det som fremkommer i analysen av de begrunnelser virksomhetene har oppgitt for bruken av innleie. Svalund mfl. (2019) mener dette kan indikere at arbeidsgivernes kunnskap om regelverket er for dårlig.

Svalund mfl. (2019) har også kartlagt i hvilken grad arbeidstakere selv følger opp saken dersom de mener de er blitt midlertidig ansatt på uriktig grunnlag. Det ser ut til å skje i få tilfeller, og der sakene faktisk følges opp skjer det gjerne med støtte fra fagforening. Det synes da som en lykkes å forlike sakene i dialog på virksomhetsnivå, og i de fleste tilfeller førte dette til at arbeidstaker fikk en fast ansettelse. Ifølge Svalund mfl. (2019) gjaldt mange av disse sakene tre/fireårsregelen i arbeidsmiljøloven, det vil si tilfeller hvor en sammenhengende midlertidig ansettelse kan utløse rett til fast ansettelse.

En gruppe fagforeninger har gjennomført egne kartlegginger på enkelte byggeplasser. Deres funn kan tyde på at mye av innleien til byggenæringen har vært i strid med loven. I mange tilfeller mangler det avtaler med tillitsvalgte (Engelstad. 2019). Det er imidlertid usikkert i hvilken grad slike funn er representative for hele næringen.

Statsbygg gjennomfører regelmessige kontroller av hvordan deres entreprenører benytter innleie. I november 2020 ble 44 virksomheter som benyttet innleie kontrollert. Av disse var det 21 virksomheter som kunne dokumentere at innleien var lovlig. Det ble funnet tilfeller hvor arbeidsmiljølovens avtalekrav ikke ble oppfylt, og hvor virksomhetene heller ikke kunne redegjøre for at de var i en situasjon hvor det var anledning til å ansette midlertidig. Statsbygg mener dette blant annet kan skyldes manglende kunnskap om og forståelse av regelverket når det gjelder hva som er midlertidige behov og at det at en tariffavtale er allmenngjort eller følges frivillig ikke er det samme som å være tariffbundet (jf. Statsbyggs rapport, 2021).

I en spørreundersøkelse blant virksomheter i 2016 kom det frem at to tredjedeler av virksomhetene hadde drøftet bruken av innleie fra bemanningsforetak med tillitsvalgte eller representanter for de ansatte, mens de resterende virksomhetene ikke hadde gjort dette (Nesheim, 2017).

Alsos mfl. (2016) har kartlagt virkninger etter innføringen av likebehandlingsreglene for utleide fra bemanningsforetak, og vurderte at regelverket har ført til mer likebehandling også i praksis. De bemanningsforetakene som alt hadde gode systemer og rutiner før innføringen av reglene, har etterpå forbedret disse for å sikre at reglene følges. De mindre bemanningsforetakene har i mindre grad systemer og rutiner for å følge opp reglene. Det var store variasjoner når det gjelder hvilken kontroll innleievirksomhetene selv fører med hvilke vilkår vikarene arbeider under. Det synes som om aktørene i liten grad prøvde å omgå likebehandlingsreglene ved å fremstille utleie som en underentreprise eller som utleie fra produksjonsbedrifter.

5.7.2 Erfaringer fra Arbeidstilsynets kontrollvirksomhet

Fra 1. juli 2020 har Arbeidstilsynet fått utvidet myndighet til å føre tilsyn med innleie- og likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven, jf. punkt 8.6.3. Dersom det avdekkes brudd, kan tilsynsmyndighetene gi pålegg om at den ulovlige innleien må opphøre eller at bemanningsforetaket for fremtiden må gi vilkår som innebærer likebehandling. Den offentlige tilsynsmyndigheten kommer i tillegg til den enkelte arbeidstakers mulighet til selv å følge opp saken.

Arbeidstilsynets årsrapport for 2020 viser at de etter at regelendringen trådte i kraft kontrollerte lovligheten av innleie fra bemanningsforetak i nærmere hundre tilsyn. Dette ble gjennomført som et pilotprosjekt ved bygge- og anleggsvirksomheter i Oslo og omegn. Det ble funnet brudd på regelverket i ett av fem tilsyn. Det ble funnet flest brudd på arbeidsgivers plikt til å drøfte bruken av innleide arbeidstakere med de tillitsvalgte. Arbeidstilsynets erfaring fra tilsynsaktiviteten var at det viste seg nødvendig å innhente dokumentasjon fra virksomhetene i flere omganger og at det var utfordrende å vurdere, på en enhetlig måte, om innleie var lovlig eller ikke basert på den fremlagte dokumentasjonen (jf. Arbeidstilsynet, 2021b).

Gjennom sin kontrollvirksomhet avdekker Arbeidstilsynet og andre offentlige kontrollmyndigheter blant annet tilfeller av omgåelser av regelverk, jf. punkt 4.7.4. I slike situasjoner kan det besluttes «gjennomskjæring», som innebærer at etaten legger de reelle forholdene til grunn. Arbeidstilsynets erfaringer fra tilsynsvirksomheten viser at «gjennomskjæring» ofte er aktuelt der de møter personer som oppgir å være oppdragstakere, enkeltpersonsforetak eller frivillige som utfører arbeid. I tillegg gjøres det vurderinger om «gjennomskjæring» for å avklare om det foreligger innleie eller entreprise.

Arbeidstilsynet opplyser at et karakteristisk trekk ved tilsyn hvor det er foretatt gjennomskjæring, er at arbeidstakere ofte er i en sårbar posisjon med dårlige forutsetninger for å ivareta sine interesser. I tillegg hender det ofte at organiseringen av arbeidet bærer preg av å være gjort bevisst, i den hensikt å unngå eller omgå krav i arbeidsmiljøloven eller allmenngjøringsloven. Arbeidstilsynet har ikke egne tall for tilsynssaker hvor det foretas gjennomskjæring, men opplyser at dette er mest relevant i følgende næringer/bransjer:

• Bygg- og anlegg

• Servering

• Renhold

• Fiskerimottak.

Arbeidstilsynet vurderer gjennomskjæring kun i saker der det er nødvendig å etablere et arbeidsgiveransvar for å sikre etterlevelse av bestemmelser som etaten fører tilsyn med, for eksempel bestemmelser om lønn innenfor et allmenngjort område eller sikkerhetsbestemmelser. Det kan ofte være utfordrende å få tilstrekkelig og riktig dokumentasjon for å kunne avgjøre om det for eksempel i realiteten foreligger et arbeidsgiver-arbeidstakerforhold der det blir hevdet å være oppdragsgiver-oppdragstakerforhold. Det er også svært ressurskrevende for Arbeidstilsynet å vurdere dokumentasjonen, og om denne er reell eller fiktiv og tilpasset regelverket.

5.7.3 Rettspraksis om arbeidstaker- og arbeidsgiverbegrepene i arbeidsmiljøloven

Advokatfirmaet Haavind har i forbindelse med utvalgets arbeid utarbeidet en rapport med gjennomgang og systematisering av rettspraksis fra 2010 til 2020 om arbeidstaker- og arbeidsgiverbegrepene i arbeidsmiljøloven.72 I rapporten fremstilles avgjørelser i sivile saker fra Høyesterett, lagmannsrettene og tingrettene, og omfatter både publiserte og upubliserte avgjørelser. De upubliserte avgjørelsene er innhentet fra domstolene. Det kan finnes avgjørelser som ikke er fanget opp, men ifølge Haavind er det ikke grunn til å tro at omfanget er stort.

Når det gjelder arbeidstakerbegrepet er det identifisert 12 publiserte og 13 upubliserte dommer, fordelt slik mellom instansene:

• 3 dommer fra Høyesterett,

• 5 dommer fra lagmannsrettene,

• 17 dommer fra tingrettene.

Sakene knytter seg i all hovedsak til grensegangen mellom arbeidstaker og oppdragstaker. I mange av sakene har partene opprinnelig inngått en oppdragsavtale. Når denne avtalen er blitt sagt opp eller avsluttet av ulike årsaker er det oppstått tvist om opphøret, herunder om oppdragstaker er å anse som arbeidstaker eller ikke. Det er også en del saker som gjelder krav om fast ansettelse eller krav om ulike økonomiske ytelser som feriepenger, pensjon eller andre ytelser. Noen av sakene omfatter flere av disse kategoriene. I samtlige saker ble søksmålet tatt ut av den som mente han måtte regnes som arbeidstaker. I analysen av dommene har Haavind identifisert hvilke momenter som ble tillagt særlig vekt. De to mest fremtredende momentene var «personlig arbeidsplikt» og «underordning/instruks». I 20 av 25 saker har retten funnet at resultatet er klart. I åtte dommer var det dissens. I de sakene som skapte tvil, var det enten fordi de ulike momentene trakk i forskjellige retninger, eller fordi det var en klar uenighet mellom mindretallet og flertallet i vurderingen av momentene og/eller resultatet. I 13 saker kom domstolen til at saksøker(ne) var arbeidstaker, og i 11 saker kom domstolen til at saksøker(ne) ikke var arbeidstaker.

Det finnes lite rettspraksis om grensen mellom det å være arbeidstaker og andre grupper eller kategorier. I Haavinds rapport er det gjengitt en kjennelse fra lagmannsretten om grensen mellom rollen som arbeidstaker og selskapsdeltaker. Videre foreligger det en tingrettsdom som gjaldt grensen mellom et verv og rollen som arbeidstaker.

Sakene er knyttet til en rekke ulike næringer. Helse- og sosialtjenester, IKT og annen tjenesteyting utgjør de tre største med 15 saker totalt.

En sak som har fått mye oppmerksomhet og som fortsatt pågår for domstolene gjelder Aleris, nå Stendi, jf. boks 5.4.

Når det gjelder arbeidsgiverbegrepet har Haavind identifisert 17 dommer, fordelt slik mellom instansene:

• 1 dom fra Høyesterett,

• 7 dommer fra lagmannsrettene,

• 9 dommer fra tingrettene.

Sakene fordeler seg på to hovedgrupper: 12 saker som gjelder spørsmål om delt arbeidsgiveransvar, typisk mellom mor- og datterselskap, og 7 saker gjelder plassering av arbeidsgiveransvar, det vil si tilfeller hvor det er usikkert hvilket selskap som på et gitt tidspunkt er riktig arbeidsgiver. To av sakene omhandler begge tvistetemaene. Opphør av arbeidsforhold ved oppsigelse eller avskjed er den klart viktigste årsaken. Haavinds analyse viser at domstolene har funnet resultatet klart i alle disse sakene. I 4 dommer var det dissens. Tvistesakene gjelder en rekke næringer, 6 av disse er imidlertid knyttet til transportnæringen.

5.8 Omfang og bruk av ulike tilknytningsformer i andre land

5.8.1 Stillingsvern for faste og midlertidig ansatte – OECD Employment Protection Legislation Index

OECD utarbeider en såkalt «Employment Protection Legislation Index» (EPL). Dette er en indikator for samlet stillingsvern blant sine medlemsland, det vil i hovedsak si oppsigelsesvernet for fast ansatte og adgangen til midlertidig ansettelse. Indeksen ble oppdatert i 2020 (OECD, 2020).

OECDs stillingsvernsindeks viser at mange land har et strengt stillingsvern for fast ansatte. Det skyldes blant annet at lovbestemmelser om økonomisk sluttvederlag for ansatte er en del av det samlede stillingsvernet. Norge ligger omtrent på OECD-gjennomsnittet når det gjelder stillingsvern for fast ansatte, jf. figur 5.9. I indeksen skårer Norge under gjennomsnittet når det gjelder oppsigelsesfrister, prosedyrer ved oppsigelser og hvor lenge arbeidsgivere har ansvar for lønn for de som sies opp. Mens våre regler vurderes som strengere enn gjennomsnittet når det gjelder vernet mot usaklig oppsigelse, samt håndhevingen av oppsigelsesreglene (omfatter spørsmål om hvor lang tid arbeidstaker har på seg til å sette frem krav, bevisbyrderegler mv).

Forstørr bilde

Kilde: OECD Employment Outlook 2020.

Norge er ifølge OECDs indeks et av landene som har den strengeste reguleringen av adgangen til midlertidig ansettelse og andre kortvarige tilknytningsformer, jf. figur 5.10. Her er det tatt hensyn til senere års endringer i regelverket når det gjelder den generelle adgangen til midlertidig ansettelse og reguleringer av innleie fra bemanningsforetak. De fleste OECD-land kjennetegnes av et strengt stillingsvern for fast ansatte og mindre strenge regler for midlertidig ansatte, slik tilfellet er når det gjelder Sverige. Det er særlig når det gjelder reguleringene av midlertidige ansettelser og innleie at Norge skiller seg ut fra de andre nordiske landene ved å ha strengere regler.

Forstørr bilde

Kilde: OECD Employment Outlook 2020.

5.8.2 Internasjonale sammenligninger av bruken av alternative tilknytningsformer

OECD og Eurostat har databaser med oppdaterte tall om omfanget av alternative tilknytningsformer i medlemslandene. Bruken varierer mye mellom land, som følge av ulikheter i regelverk og lokale forhold. Selv om målsettingen er å utarbeide sammenlignbar statistikk, kan kategoriseringene av alternative arbeidsforhold variere mellom land.

I gjennomsnitt for OECD-landene hadde 11,8 prosent av arbeidstakerne en midlertidig ansettelse i 2019, jf. figur 5.7. Gjennomsnittet for EU-landene var 13,6 prosent. Norge var blant landene i nedre halvdel, med en andel på 8 prosent, mens Spania, Polen og Nederland var blant landene som lå over 20 prosent.73

Når det gjelder deltidsarbeid lå Norge over gjennomsnittet. Etter OECDs beregninger og definisjoner var andelen deltidsarbeidende 19,3 prosent i Norge. Gjennomsnittet lå på 16,5 prosent. Nederland hadde hele 37 prosent deltidsarbeidende.

Når det gjelder andelen selvstendige lå Norge lavt, med 6,5 prosent samlet, mens gjennomsnittet for EU-landene var 16,5 prosent.

Eurofound (2020b) har analysert utviklingstrekk i arbeidsmarkedene i EUs medlemsstater fra finanskrisen frem til starten av 2020, før virkningene av koronapandemien. I perioden 2008-2018 økte sysselsettingsandelen med 2,7 prosent. Ifølge Eurofound skjedde en betydelig del av veksten i deltidsarbeid, men med store forskjeller i omfang mellom landene. Samlet utgjorde deltidsarbeid over 20 prosent av sysselsettingen i 2018, mot 18 prosent ti år tidligere, økningen var sterkest for menn. Eurofound peker på at det er en trend i retning av økende bruk av kort deltid, kortvarige arbeidskontrakter eller arbeid uten kontrakt i det hele tatt.

En studie fra USA viser at andelen arbeidstakere med alternativ tilknytning steg fra 10,7 prosent i 2005 til 15,8 prosent i 2015. Her ble følgende grupper regnet med: Ansatte i bemanningsforetak, tilkallingsvakter («on-call workers»), ansatte hos underleverandører («contract workers») og selvstendige oppdragstakere eller frilansere (Katz og Krueger, 2016; 2018). Tallmaterialet fra USA viser at økningen var særlig stor blant andelen arbeidstakere ansatt hos underleverandører for å arbeide for en annen virksomhet. Andre kartlegginger, med en videre definisjon av alternativ tilknytning som blant annet også inkluderer deltidsarbeid, tyder på et samlet omfang på om lag 40 prosent av de sysselsatte.

6 Internasjonale institusjoner, initiativ og rammebetingelser

6.1 Innledning

Utvalget skal ifølge mandatet i sine vurderinger og forslag se hen til og vurdere forholdet til internasjonale rammeverk og initiativer som kan ha betydning.

Gjeldende bindende rammeverk, for eksempel gjennomførte EU-direktiver, er beskrevet under gjeldende rett i kapittel 8. Forholdet til internasjonalt rammeverk når det gjelder utvalgets forslag fremkommer i del 3 nedenfor. Relevant internasjonal forskning er også omtalt andre steder i utredningen. I dette kapitlet fokuseres det på internasjonale organers initiativer og anbefalinger innenfor tematikken fremtidens arbeidsliv og tilknytningsformer i arbeidslivet.

De internasjonale organisasjonene er opptatt av å se på hvordan endringer og drivkrefter, for eksempel som følge av demografiske endringer, globalisering og teknologiutviklingen, påvirker arbeidsmarkeder, ansettelsesforhold og ansettelsesvilkår. Dette har ledet til ulike rapporter, analyser og tiltak. Det er et særlig fokus på fremveksten av nye tilknytningsformer og hvordan dette på den ene siden kan bidra til innovasjon, vekst og jobbskapning, men på den andre siden kan skape usikkerhet rundt tilgang til rettigheter og fordeling av plikter i relasjoner hvor arbeid utføres. Et felles trekk er blant annet fokuset på å sikre riktig klassifisering av arbeidstakere, sikre rettigheter til personer som utfører arbeid i «gråsonen», samt betydningen av å kunne organisere seg og forhandle kollektivt. Utbredelsen av arbeid gjennom digitale plattformer og denne forretningsmodellens betydning for arbeidstakerrettigheter, står særlig sentralt. Diskusjoner og endringsarbeider i lys av disse problemstillingene ser man også i flere enkeltland både i Europa og i resten av verden.

Arbeidsmarkedene og arbeidslivsreguleringene rundt om i verden og Europa er til dels svært ulike. Omfanget av alternative tilknytningsformer er relativt lavt i Norge. Både tariffavtaledekning og organisasjonsgrad er høyere enn de fleste andre land. Norge har også høyere yrkesdeltakelse, høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet enn de fleste andre land. De nordiske landene kommer godt ut i de fleste internasjonale sammenligninger. De internasjonale organisasjonenes analyser og anbefalinger må ses i lys av dette. Som det fremgår i kapitlene som beskriver norske forhold ovenfor, ser man likevel at norsk arbeidsliv påvirkes av at vi er en integrert del av et globalt og teknologidrevet arbeidsmarked. Det er på denne bakgrunn interessant å se at de problemstillingene som er løftet opp i utvalgets mandat, og som på ulike måter har vært gjenstand for diskusjon og rettslig behandling i Norge, også diskuteres internasjonalt. Med særlig hensyntagen til norske forhold og den norske modellen, kan internasjonale utviklingstrekk, endringsarbeider og anbefalinger dermed gi et viktig perspektiv, som både kan bidra til opplysning og være til inspirasjon for utvalget. Når det gjelder EU særskilt, men også ILO, innebærer enkelte initiativer dessuten folkerettslig binding for Norge.

De internasjonale organisasjonene har ulike mandater, geografiske nedslagsfelt og myndighet. Innenfor rammene av sin kompetanse, har de likevel gitt lovgivning og anbefalinger som i stor grad søker å ivareta mange av de samme hensynene. Både anbefalinger, samt foreslåtte og gjennomførte tiltak følger noen felles hovedlinjer, som særlig oppfordrer medlemsstatene til å:

• Unngå for store forskjeller mellom ulike tilknytningsformer slik at mobiliteten i arbeidsmarkedet ikke hindres unødig.

• Sikre grunnleggende arbeidstakerrettigheter til alle uavhengig av tilknytningsform, herunder stort fokus på retten til kollektiv organisering og forhandling.

• Fokus på kompetanseheving og livslang læring, også for selvstendige.

• Gi tilgang til trygd og sosialt sikkerhetsnett for alle som utfører arbeid, uavhengig av tilknytning.

• Sikre rettigheter og avklare arbeidstakerstatus for personer som befinner seg i gråsonen mellom arbeidstaker og oppdragstaker, herunder et særlig fokus på plattformarbeid.

• Styrke institusjonene i arbeidslivet, og spesielt partenes muligheter til organisering og kunne ivareta sårbare arbeidstakere, og finne løsninger i samarbeid med myndighetene på nasjonalt, europeisk og globalt nivå.

6.2 ILO

6.2.1 Om ILO og ILOs rammeverk

ILO ble opprettet etter første verdenskrig for å fremme sosial rettferdighet gjennom samarbeid mellom land og mellom partene i arbeidslivet. ILOs formål var sterkt preget av å være fredsbevarende. Etter andre verdenskrig ble ILO en særorganisasjon under FN, og har nå kommet opp i 187 medlemsstater.

ILO er en trepartsorganisasjon, hvor også de nasjonale og internasjonale arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene er bredt representert i tillegg til medlemsstatene. Alle de tre partene har beslutningsmyndighet i organisasjonen. ILO ledes av et styre hvor regjeringene har halvparten av plassene, og arbeidstaker- og arbeidsgiversiden har en fjerdedel hver. Det meste av arbeidet i ILO skjer gjennom forhandlinger, og det er tradisjon for å tilstrebe at beslutninger oppnås gjennom konsensus. Beslutninger treffes med simpelt flertall hvis det ikke er enighet.

Den overordnede målsettingen for ILO er å fremme anstendig arbeid for alle (decent work). Betydningen av anstendig arbeid er understreket i FNs bærekraftsmål nr. 8 om å fremme varig, inkluderende og bærekraftig økonomisk vekst, full sysselsetting og anstendig arbeid for alle. ILOs agenda for anstendig arbeid består av fire pilarer: Fremme arbeid og jobbskapning, garantere rettigheter ved arbeid, utvide den sosiale beskyttelsen og fremme sosial dialog (jf. ILO 2017).

ILO har spilt en sentral rolle i utviklingen av standarder i arbeidslivet gjennom konvensjoner som er bindende for medlemsstatene når de er ratifisert. ILO kommer også med anbefalinger (rekommandasjoner) og overvåker hvordan medlemsstatene følger opp sine forpliktelser. I tillegg drives det et omfattende utviklingsarbeid for å bistå medlemsstatene.

I den norske ILO-komiteen, som ble etablert i 1947 etter ratifikasjon av ILO konvensjon nr. 144, samarbeider myndighetene og partene om norsk oppfølging. Trepartssamarbeidet, slik det praktiseres i norsk arbeidsliv, blir i ILO-sammenheng ofte trukket frem som et eksempel på hvordan organisasjonens formål kan virkeliggjøres.

ILOs rammeverk omfatter totalt 190 konvensjoner, 6 protokoller og 206 rekommandasjoner.74 Det pågår et kontinuerlig evalueringsarbeid for å sikre at ILOs konvensjoner er oppdaterte, og på den årlige arbeidskonferansen kan det treffes vedtak om å oppheve utdaterte konvensjoner. Norge har per i dag ratifisert 110 konvensjoner og 3 protokoller, hvorav 73 er i kraft.75

De åtte kjernekonvensjonene omhandler grunnleggende prinsipper og rettigheter for arbeid, og omfatter følgende konvensjoner:

• Konvensjon nr. 87 om foreningsfrihet og vern av organisasjonsretten (1948).

• Konvensjon nr. 98 om retten til å organisere seg og til å føre kollektive forhandlinger (1949).

• Konvensjon nr. 29 om tvangsarbeid (1930).

• Konvensjon nr.105 om avskaffelse av tvangsarbeid (1957).

• Konvensjon nr. 138 om minstealder for adgang til sysselsetting (1973).

• Konvensjon nr. 182 om forbud mot og umiddelbare tiltak for å avskaffe de verste former for barnearbeid (1999).

• Konvensjon nr. 100 om lik lønn for mannlige og kvinnelige arbeidere for arbeid av lik verdi (1951).

• Konvensjon nr. 111 om diskriminering i sysselsetting og yrke (1958) .

Medlemsstatene i ILO må etterleve prinsippene i de åtte kjernekonvensjonene, enten man har ratifisert disse eller ikke. Dette følger av ILOs Erklæring om grunnleggende prinsipper og rettigheter i arbeidslivet (1998).

Alle medlemsstatene må rapportere jevnlig på alle ILO-konvensjoner og organisasjonen har et omfattende system for å behandle slik rapportering og å overvåke etterlevelsen av konvensjonene. ILO mottar rapporteringene og gjennomgår disse. Enkelte saker bringes også videre i ILO-systemet, blant annet til behandling i ILOs komiteer på den årlige arbeidskonferansen.

Rekommandasjonene er veiledende for medlemsstatene. De følger ofte konvensjonene, og gir retningslinjer og anbefalinger, jf. eksempelvis boks 6.1.

6.2.2 Fokus på fremtidens arbeidsliv

ILOs hundreårsjubileum ble markert i 2019 med fokus på fremtidens arbeidsliv. I juni 2019 ble det vedtatt en «hundreårserklæring» på den internasjonale arbeidskonferansen (ILO 2019, Centenary Declaration for the Future of Work).

Et viktig premiss i hundreårserklæringen var rapporten «Work for a brighter future» fra februar 2019 (ILO 2019b). Rapporten ble laget av en kommisjon, ledet av Sveriges statsminister, Stefan Löfven og Sør-Afrikas president, Cyril Ramaphosa, som var nedsatt for å gi en samlet fremstilling av hva som må til for å sikre trygghet, likhet og velstand i fremtidens arbeidsliv. På den måten ble det lagt opp til en samlet oppfølging av de tema ILO har satt søkelys på i lang tid, som blant annet anstendig arbeid, bærekraftig utvikling, sosial dialog og likeverdige arbeidsvilkår for alle. Daværende administrerende direktør i NHO, Kristin Skogen Lund, ble oppnevnt som medlem av kommisjonen.

Kommisjonen tok utgangspunkt i at arbeidslivet er under kontinuerlig utvikling og endring. Ny teknologi, nye krav til ferdigheter, miljø- og klimaendringer og befolkningsendringer innebærer nye utfordringer som kommer i tillegg til de eksisterende utfordringer på globalt plan, slik som fattigdom, manglende likestilling, arbeidsledighet og et stort uformelt arbeidsmarked.

Kommisjonens hovedbudskap var at endringer i arbeidslivet må møtes ved å revitalisere den sosiale kontrakten mellom de styrende og den arbeidende befolkningen og tilføre ny kraft til den sosiale dialogen i arbeidslivet. Kommisjonen anbefalte tre særskilte innsatsområder:

• Styrke investeringene i kompetanse.

• Styrke investeringene i institusjoner som former arbeidslivet.

• Styrke investeringene i anstendig og bærekraftig arbeid.

Kommisjonens rapport ble som nevnt fulgt opp av en hundreårserklæring i juni 2019. Erklæringen bygger på de samme hovedelementene som rapporten. På basis av trepartssamarbeidet i arbeidslivet anbefales medlemsstatene å:

• Styrke mulighetene for at alle kan høste fordeler av et arbeidsliv i endring ved en effektiv realisering av likestilling mellom kjønn, livslang læring og utdanning av høy kvalitet, universell adgang til sosial sikkerhet og effektive tiltak for å bistå gjennom overganger i løpet av et yrkesaktivt liv.

• Styrke institusjonene i arbeidslivet for å sikre beskyttelse av arbeidstakere i samsvar med ILOs agenda for et anstendig arbeid.

• Fremme en bærekraftig økonomisk vekst, produktiv og full sysselsetting gjennom gode rammebetingelser og investeringer i infrastruktur og strategiske sektorer som bidrar til å realisere målene i erklæringen.

Det ble samtidig besluttet at ILOs styre skal vurdere om HMS skal bli en del av ILOs kjernekonvensjoner og en fundamental rettighet i arbeidslivet.

FNs Generalforsamling vedtok høsten 2019 en resolusjon som ga tilslutning til målsettingene og anbefalte at disse følges opp av medlemsstatene og i arbeidet i øvrige FN-organer.

6.2.3 ILO-sekretariatets analyser og anbefalinger når det gjelder ulike former for tilknytningsformer

Saker av avgjørende betydning i ILO behandles av den årlige arbeidskonferansen eller styret. Analysene og anbefalingene som beskrives i det følgende er utarbeidet av ILOs sekretariat, som har laget en rekke rapporter om utviklingstrekk i arbeidslivet globalt.

Rapportene viste at selv før koronapandemien rammet verden, var 13 prosent av den samlede arbeidsstyrken undersysselsatt eller helt uten arbeid (ILO 2020). ILOs tilnærming vil ofte være å fremme utvikling, og dermed kan deres analyser og anbefalinger være særlig orientert mot situasjonen i andre deler av verden. Samtidig legger ILO vekt på prinsipielle tilrådinger, for eksempel om hvordan arbeidstakeres rettigheter kan ivaretas uavhengig av den enkeltes tilknytningsform.

ILO (2016) har definert alternative tilknytningsformer som alt arbeid som adskiller seg fra fast ansettelse i heltidsstilling, og omfatter følgende fire hovedkategorier:

• Midlertidig arbeid (temporary employment).

• Arbeid på tilkalling og deltid (part-time and on-call work).

• Trepartsrelasjoner som innleie og entreprise (multi-party employment relationship).

• Selvstendige som i praksis fungerer som arbeidstakere (disguised employment/dependent self-employment).

• For enkelte kan arbeid i en alternativ tilknytningsform være et bevisst valg og ha positive effekter, men ifølge ILO vil alternativ tilknytningsform for de fleste være forbundet med usikkerhet og få konsekvenser på blant annet følgende områder: Jobbusikkerhet, lønn, balanse mellom arbeid og fritid, HMS, sosiale rettigheter, opplæring, representasjon, produktivitet, arbeidsmarkedssegmentering, økonomisk stabilitet, boliglån/familieplanlegging.

ILO (2016) anbefaler i rapporten at reguleringene og politikken innrettes for å sikre anstendig arbeid for alle ved å:

• Tette regulatoriske hull, eksempelvis sikre likebehandling av arbeidstakerrettigheter og redusere insentiver for å bruke alternativ tilknytning, adressere problemstillinger rundt «feilklassifisering» og gråsoner, fordele plikter og ansvar i flerpartsrelasjoner og sikre at alle arbeidere har tilgang til organisasjonsfrihet og rett til kollektive forhandlinger.

• Styrke den kollektive forhandlingsretten, eksempelvis styrke fagforeningers mulighet til å organisere arbeidere i alternativ tilknytning, og sikre effektiv representasjon i kollektive forhandlinger.

• Styrke sosiale rettigheter, for eksempel knyttet til opptjeningstid for når man har krav på ytelser.

• Innføre politikk som styrer sosial risiko og tar hensyn til endringer i arbeidsmarkedet, eksempelvis makroøkonomisk politikk som støtter opp om fulltidsarbeid.

ILO gjennomfører studier av flere former for alternativ tilknytning, blant annet har de publisert en studie av reglene for innleie fra bemanningsforetak og hvilke effekter bruk av innleie kan ha på blant annet lønns- og arbeidsvilkår. Her fremkommer det at det er gitt gradvis større aksept for bruk av bemanningsforetak i arbeidslivsreguleringene i sentrale EU-land, og at dette er blitt påskyndet av gjennomføringen av likebehandlingsprinsippet i EUs vikarbyrådirektiv (2008/104/EF), jf. omtale av direktivet i punkt 8.6.2 nedenfor. Forskerne bak rapporten stiller seg imidlertid kritiske til om dette i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til beskyttelse av arbeidstakere (jf. Countouris mfl. 2016). Reguleringer av innleie fra bemanningsforetak i de nordiske landene omtales nærmere i punkt 8.6.7.

For ILO står det helt sentralt å motivere til trepartssamarbeid i arbeidslivet. Dette gjennomsyrer selve arbeidsformen, hvor arbeidstakersiden, arbeidsgiversiden og myndighetene deltar på like vilkår. Det gis særlig oppmerksomhet til å følge opp retten til kollektiv organisering og forhandlinger, blant annet gjennom ordningene for rapportering og oppfølging av konvensjonene. ILO har også som mål å hjelpe medlemsstatene til å etablere eller styrke juridiske rammer, institusjoner og prosesser for partssamarbeid.76

ILO gjennomfører et omfattende arbeid med å kartlegge utbredelsen av trygdeordninger for arbeidstakere og motivere til innføringen av ordninger som ivaretar arbeidstakeres sosiale sikkerhet. Dette er blant temaene som er særlig vektlagt i de kartlegginger som er gjort av arbeid innen den digitale plattformøkonomien, jf. nærmere omtale i kapittel 4. ILO vektlegger betydningen av fleksible sosiale ordninger som gjør at den som utfører arbeid kan dekkes av disse ved jobbskifter og ulike tilknytningsformer. De fremhever betydningen av offentlige, skattefinansierte ordninger for å sikre alle et grunnleggende nivå av sosial beskyttelse (jf. Berg mfl. 2018). ILO har også tatt til orde for å innføre internasjonale kjøreregler for digitale plattformer etter inspirasjon fra det maritime regelverket (Maritime Labour Convention fra 2006), som har bidratt til felles retningslinjer for alle som arbeider til sjøs.

ILO anbefaler medlemsstatene å regelmessig gjennomgå sine reguleringer av arbeidsforhold (se nærmere omtale av ILOs rekommandasjon i boks 6.1). Når arbeidslivet endrer seg må også reguleringene vurderes slik at de ivaretar formålet om å gi arbeidstakere tilstrekkelig beskyttelse. De understreker betydningen av at reguleringene gir tilstrekkelig veiledning for den enkelte som utfører arbeid til å kunne vurdere om det foreligger et arbeidsforhold og skille dette fra genuine situasjoner hvor man arbeider som selvstendig.77

6.3 OECD

6.3.1 Om OECD

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) ble etablert i 1961, og har nå 36 medlemsland. Generalsekretær er Angel Gurría fra Mexico. Han har ledet organisasjonen siden 2006.

OECD er basert på mellomstatlig samarbeid på områder som spenner over hele bredden av økonomiske, næringspolitiske og sosiale spørsmål og med langsiktige målsetninger om å fremme bærekraftig økonomisk vekst, sikre gode vilkår for multilateral handel og bidra til økonomisk og sosial utvikling, ikke bare i medlemslandene, men også i ikke-medlemsland. OECD samarbeider med omkring 90 ikke-medlemsland, ikke minst store fremvoksende økonomier. Partene er ikke representert i besluttende organer, men fagforeningene og næringslivets interesseorganisasjoner er tilknyttet OECDs arbeid konsultativt gjennom henholdsvis Business and Industry Advisory Committee (BIAC) og Trade Union Advisory Committee (TUAC).

OECD har ingen overnasjonal myndighet som EU, og har heller ingen midler til utlån som IMF eller Verdensbanken. Organisasjonens styrke ligger i dens analytiske arbeid og dens «overtalelsesevne» (peer pressure) i forhold til å bevege medlemslandene mot felles tilnærminger til og retningslinjer for sin nasjonale politikk i en gjensidig avhengig verden. OECD har et særlig fortrinn i komparative statistiske, økonomiske og sosiale data.

6.3.2 OECDs anbefalinger om fremtidens arbeidsliv

En av OECDs faste årlige rapporter omfatter Employment Outlook. Employment Outlook 2019 hadde et særlig fokus på fremtidens arbeidsliv, med utfordringer knyttet til megatrender som aldring, globalisering, teknologisk utvikling, kompetansebehov, nye former for arbeidsforhold, utfordringer for sårbare grupper i arbeidsmarkedet og betydningen av sosial dialog. Dette er en omfattende rapport med analyser, statistikk og faglige vurderinger, samt råd til politiske beslutningstakere. Et annet viktig bidrag er rapporten «Negotiating Our Way Up. Collective Bargaining in a Changing World of Work» fra november 2019, hvor OECD fremhever den viktige rollen kollektiv organisering har for et velfungerende arbeidsmarked (OECD 2019b). Nedenfor følger noen utvalgte hovedelementer fra disse rapportene.

Nye tilknytningsformer og arbeidstakere i «gråsoner»

OECD viser til at endringer i preferanser, innovasjoner i forretningsmodeller og arbeidsorganisasjon, så vel som teknologisk utvikling har fremmet fremveksten av «nye» arbeidsformer, som i plattformøkonomien. I tillegg har mange land opplevd økt bruk av alternative tilknytningsformer. Disse mer fleksible arbeidsordningene har ofte dukket opp som svar på reelle behov hos både arbeidsgivere og arbeidstakere. Mer fleksible ansettelsesformer kan også innebære nye muligheter og et springbrett for noen, inkludert ungdom og mange lavt kvalifiserte arbeidere.

OECD mener at innovasjoner i tilknytningsformer bør ønskes velkommen, men det er nødvendig at medlemslandene håndterer omgåelser, for eksempel i form av selvstendige som i realiteten er arbeidstakere, men som arbeider på oppdragskontrakter for å unngå reguleringer, skatter og fagforeninger. Slik sysselsetting skader ikke bare den enkelte arbeider, men også bedrifter som følger reglene. OECD anbefaler medlemslandene å klargjøre og håndheve eksisterende reguleringer. De mener det bør bli enklere for den enkelte å ta opp og utfordre spørsmålet om sin egen status på arbeidsmarkedet, og straffen for å ikke følge reglene bør bli strengere.

De nasjonale myndighetene bør også sikre at forskjeller i skatter og regulatorisk behandling på tvers av ulike tilknytningsformer, ikke oppmuntrer til uheldig klassifisering av arbeidere.

Noen arbeidere vil være genuint vanskelige å klassifisere og befinner seg i «gråsonen» mellom avhengighet og selvstendighet. Med «gråsoner» mener OECD personer som deler visse karakteristikker med selvstendige (for eksempel at de kan velge når og hvor de skal jobbe og bruker eget arbeidsutstyr), men de deler også noen karakteristikker med arbeidstakere (for eksempel at de ikke kan bestemme egne priser, de må kanskje bruke uniform, de kan ikke erstattes med andre i utføring av oppgaven). De kan oppleve elementer av avhengighet og/eller underordning i sitt arbeidsforhold. Likevel, fordi de klassifiseres som selvstendige, vil de generelt sett ikke dra nytte av beskyttelsen arbeidslovgivningen gir for arbeidstakere, kollektiv forhandlingsrett, sosial beskyttelse og lik tilgang til opplæring.

Tilgang til offentlige støtteordninger

Tilgang til offentlige velferds- og støtteordninger er en større utfordring ved alternative tilknytningsformer mer generelt. Selvstendig næringsdrivende er vanligvis mindre godt dekket av de sosiale sikringsordningene. Andre tilknytningsformer (for eksempel deltid og midlertidig arbeid) er i teorien godt dekket, men mange arbeidere på disse kontraktene sliter fremdeles med å få tilgang i praksis fordi de ikke klarer å oppfylle minsteperioder og/eller inntjeningsgrenser. Sammenlignet med dem med fast tilknytning har arbeidstakere med alternativ tilknytning i gjennomsnitt 40 til 50 prosent mindre sannsynlighet for å få noen form for inntektsstøtte i løpet av en periode uten arbeid. Og for de som mottar støtte, er støtten ofte betydelig mindre enn for ansatte i faste heltidsstillinger.

OECD anbefaler at regelverket for offentlige støtteordninger tilpasses for å bedre dekningen for arbeidstakere i ikke-standardiserte arbeidsformer. Som mulige reformalternativer nevner de:

• Øke muligheten til å overføre rettigheter mellom ulike sosiale forsikringsprogrammer som er beregnet på forskjellige arbeidsmarkedsgrupper.

• Endre referanseperiodene for behovsvurderingen og legge riktig vekt på siste eller nåværende inntekter til alle familiemedlemmer.

• Komplettere målrettede sosiale beskyttelsestiltak med mer universell og ubetinget støtte. En mer radikal reform for å erstatte store deler av tradisjonell sosial beskyttelse med en universell grunninntekt anbefales ikke. Dette ville enten være veldig kostbart eller ha ugunstige fordelingsresultater på bekostning av de mest utsatte gruppene.

Tilgang til opplæring

OECD anbefaler medlemslandene å styrke opplæringstiltak, særlig rettet mot arbeidstakere med lite utdanning i jobber med høy risiko for automatisering. De peker på at arbeidstakere med alternativ tilknytning har flere vanskeligheter med å få opplæring i jobben. Selv om det er innført like rettighetsklausuler i de fleste OECD-land, er ofte opplæringsrettigheter avhengig av antall arbeidstimer. I praksis kan det hende at midlertidige og deltidsansatte ikke får rett til å opplæring. Selvstendige er fortsatt svært sjelden omfattet av lover om opplæringsrettigheter. OECD anbefaler nasjonale myndigheter å vurdere utvidelse av opplæringsrettigheter, gi mer fleksible opplæringsordninger og gi større muligheter til å ta med seg opplæringsrettigheter fra en jobb til en annen.

Muligheter for kollektiv organisering

Antallet arbeidere som er medlemmer av fagforeninger og den samlede dekningen av tariffavtaler har gått ned i mange land, noe som ofte svekker arbeidernes forhandlingsmakt. Andelen arbeidere i OECD som er omfattet av tariffavtaler har jevnlig gått ned de siste tre tiårene, og falt fra 45 prosent i 1985 til 32 prosent i 2016.

OECDs analyser viser at arbeidstakere med alternativ tilknytning i mindre grad er fagorganiserte og dekkes i mindre grad av tariffavtaler. I gjennomsnitt har de 50 prosent mindre sannsynlighet for å være fagorganiserte enn arbeidstakere med en fast og varig tilknytning.

Tradisjonelt har bare arbeidstakere i et underordnet ansettelsesforhold («lønnet ansettelse») fått full juridisk rett til kollektive forhandlinger, jf. figur 6.1. Selvstendig næringsdrivende har vanligvis blitt ekskludert på grunn av konkurranselovgivning som forbyr karteller, der disse har en tendens til å bli betraktet som «forretningsforetak». Dette kan være greit for mange selvstendig næringsdrivende som tjener godt eller er i stand til å forhandle prisene, mens andre selvstendige står i en maktubalanse opp mot sin oppdragsgiver eller klient.

Forstørr bilde

Kilde: OECD Negotiating our way up, 2019.

OECD mener det er sterke argumenter for å utvide kollektive forhandlingsrettigheter til arbeidere i gråsonen, og noen land har allerede gjort dette. Utfordringen er imidlertid å sikre at arbeidsmarkeds- og konkurransepolitikken er i samsvar. Å håndheve riktig klassifisering av arbeidere og bekjempe feilklassifisering bør være det første skrittet i å utvide kollektive forhandlingsrettigheter til utsatte arbeidere.

6.4 EU

6.4.1 Om EU

Den europeiske union (EU) er et omfattende politisk og økonomisk samarbeid mellom en rekke europeiske land. EU består i dag av 27 nasjonalstater som til sammen utgjør en mellomstatlig organisasjon med flere overstatlige institusjoner. EUs overordnete målsetning kan sies å være «en stadig snævrere union mellem de europæiske folk» for å fremme fred, velferd, respekt for menneskers verdighet, frihet, demokrati, likhet, rettssikkerhet og menneskerettigheter, jf. TEU artikkel 1 andre ledd, jf. artikkel 3 nr. 1, jf. artikkel 2.

EU-samarbeidet reguleres av traktater, som har blitt reforhandlet ved flere anledninger. EUs traktatgrunnlag består i dag av to traktater: Traktaten om den europeiske union (TEU) og Traktaten om den europeiske unions virkemåte (TEUV).

Samarbeidet i EU skiller seg fra annet internasjonalt samarbeid ved at medlemsstatene har avstått lovgivningsmyndighet til felles institusjoner på en rekke områder. Etter dagens regelverk er det syv institusjoner som danner grunnlaget for unionssamarbeidet: de to mellomstatlige institusjonene Det europeiske råd og Rådet for Den europeiske union, hvor medlemsstatene er representert, og de fem overstatlige institusjonene Europakommisjonen, Europaparlamentet, Den europeiske unions domstol, Den europeiske sentralbank og Revisjonsretten, som har en selvstendig status overfor medlemsstatene. Vedtakene i Rådet for Den europeiske union, Europaparlamentet, Kommisjonens egne vedtak, samt avgjørelser i EU-domstolen, er bindende for EU-landene.

Et felles indre marked er en av grunnpilarene i EU-samarbeidet, noe som innebærer at det gjelder felles regler som etablerer fritt varebytte og fri bevegelighet av kapital, tjenester og personer (de fire friheter). Grunnlaget for EUs rettslige regulering av det indre marked er traktatene som medlemsstatene har inngått. I TEUV finnes de grunnleggende bestemmelsene om det indre marked – de fire friheter, EUs konkurranseregler, bestemmelsene om statsstøtte mv. Her finnes også en rekke andre materielle hovedregler av større og mindre betydning for det indre marked, blant annet regler om unionsborgerskap, tollunion, landbruk og fiskeri, sivil- og strafferettslig samarbeid, transport, skatte- og avgiftsspørsmål, penge- og valutapolitikk, sysselsetting, sosialpolitikk, utdannelse, kultur, folkehelse, forbrukervern, industri, forskning, miljø, energi, turisme og felles handelspolitikk.

EU-samarbeidet strekker seg imidlertid lengre enn et enhetlig indre marked. EU har også en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, justis- og politisamarbeid, penge- og valutapolitikk (euro-samarbeidet), grensekontroll, asyl og innvandring, unionsborgerskapet mv.

6.4.1.1 Norges tilknytning til EUs indre marked gjennom EØS-avtalen

EØS-avtalen er en folkerettslig avtale mellom EFTA-statene Island, Liechtenstein og Norge og EU-statene, som integrerer EFTA-statene i EUs indre marked. Formålet er å skape like konkurransevilkår i hele EØS-området på de felt som omfattes av EØS-avtalen. Store deler av EU-retten, inkludert bestemmelsene om de fire friheter og konkurransebestemmelsene, ble ved undertegnelsen innlemmet i EØS-avtalen. I tillegg er avtalen grunnlag for samarbeid om blant annet miljøvern, utdanning, forskning og teknologisk utvikling, informasjonstjenester, likestilling, statistikk, små- og mellomstore bedrifter, kultur- og mediespørsmål, turisme, sivil beredskap, helse- og forbrukerspørsmål, arbeidslivsspørsmål og sosiale spørsmål. EØS-avtalen gjør Norge til del av EUs indre marked ved at vi i norsk rett gjennomfører EUs regler om fritt varebytte og fri bevegelighet for kapital, tjenester og personer.

I motsetning til EU, er EFTA-samarbeidet et mellomstatlig samarbeid, hvor vedtak fattes ved enstemmighet blant medlemslandene i EFTA. EØS-avtalen bygger på de samme mellomstatlige prinsippene som EFTA-samarbeidet for øvrig. Det innebærer at EUs vedtak alltid formelt innlemmes i EØS-avtalen etter godkjenning i hvert enkelt EØS/EFTA-land og påfølgende beslutning i EØS-komiteen. Dette enstemmighetskravet gjør at hver av EØS/EFTA-statene har såkalt reservasjonsrett. Dersom en av EØS/EFTA-statene ikke ønsker å gjøre den aktuelle rettsakten til en del av EØS-avtalen, vil den kunne oppnå det ved ikke å stemme for endringen av avtalen. Reservasjonsretten har hittil ikke vært benyttet.

På samme måte som Kommisjonen, har EFTAs overvåkingsorgan, ESA (EFTA Surveillance Authority) ansvaret for å føre tilsyn med at EØS-avtalen blir gjennomført og etterlevd i det enkelte EØS/EFTA-land. Likeledes har EFTA-domstolen tilnærmet samme type funksjon overfor EØS/EFTA-landene som EU-domstolen har overfor EU-landene, men en viktig forskjell ligger i at EFTA-domstolens uttalelser i prejudisielle foreleggelser ikke binder statene.

EØS-avtalen forplikter Norge folkerettslig til å gjennomføre store deler av EU-retten, og gjennomførte regler har forrang ved motstrid med andre norske bestemmelser, jf. EØS-loven § 2.78

6.4.1.2 EU/EØS-rettslig arbeidslivsregulering

Reguleringen av arbeidslivet i EU/EØS består grovt skissert av to elementer: regelverket for det indre marked og EUs sosiale dimensjon, som inkluderer regler knyttet til blant annet arbeidsmiljø, arbeidstakerrettigheter og koordinering av trygderettigheter.

Når det gjelder regelverket for det indre marked er Norge gjennom EØS-avtalen del i et felles arbeidsmarked som omfattes av felles regelverk for fri bevegelighet av arbeidskraft og tjenester. Det innebærer at norske borgere har rett til å søke jobb og bli ansatt på samme vilkår i andre EU/EØS-land og at EU/EØS-borgere kan gjøre det samme i Norge. Tjenesteytere og -mottakere har rett til å levere tjenester på tvers av landegrensene og gjennom EØS-avtalen eksisterer også retten til opphold for å etablere og utøve næringsvirksomhet i EU- og EØS-området.

Videre er Norge gjennom EØS-avtalen koblet til EUs sosiale dimensjon. Den sosiale dimensjonen ved EU-samarbeidet har utviklet seg gradvis, og har vokst frem gjennom traktatendringer, lovgivning, rettspraksis og handlingsprogrammer, jf. Europautredningen, NOU 2012: 2 punkt 16.3.1. Gjennom den sosiale dimensjon har EU vedtatt en rekke minimumsdirektiver vedrørende arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter. Eksempler på dette er deltidsdirektivet (97/81/EF), direktivet om midlertidig ansettelse (99/70/EF) og vikarbyrådirektivet (2008/104/EF). At det er såkalte minimumsdirektiv innebærer at direktivene angir minimumsstandarder, men at medlemslandene kan ha nasjonale regler som gir arbeidstakerne sterkere vern.

Da EØS-avtalen ble inngått, antok de fleste at kravene til arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter i Norge var strengere enn i EU/EØS-retten, men på flere områder – som krav til skriftlig arbeidskontrakt, medvirkning og virksomhetsoverdragelser – har EUs minimumsregler vist seg å gi bedre vern og styrkede rettigheter også for norske arbeidstakere (NOU 2012: 2, punkt 16.1). EUs kompetanse til å vedta minimumsdirektiv innen arbeidslivs- og sosialpolitikk følger av TEUV artikkel 153 punkt 2, jf. punkt 1. Bestemmelsen gir en uttømmende liste med hensyn til hvilke områder det kan vedtas minimumsdirektiv, blant annet på følgende områder: HMS, arbeidsvilkår, informasjon og høring av arbeidstakere, likebehandling av kvinner og menn i arbeidslivet, arbeidstakernes sosiale sikring og sosiale beskyttelse, beskyttelse av arbeidstakere ved avbrudd av arbeidskontrakt.

Når det gjelder lønnsforhold, rett til å organisere seg, streikerett og rett til lockout, ligger dette i utgangspunktet utenfor EUs reguleringskompetanse, jf. TEUV artikkel 153 punkt 5. Nasjonale regler og ordninger kan imidlertid som hovedregel ikke stå i motstrid til EUs grunnleggende prinsipper om fri bevegelse og ikke-diskriminering, samt grunnleggende rettigheter, som for EU er nedfelt i EUs charter om grunnleggende rettigheter. Dette kan legge begrensninger på det nasjonale handlingsrommet.

Videre er Norge også gjennom EØS-avtalen og EUs sosiale dimensjon omfattet av regelverket for koordinering av trygderettigheter i EU/EØS-området. Dette gir norske borgere som tar arbeid i andre EU/EØS-land samme sosiale rettigheter som landets innbyggere. Tilsvarende gjelder for EU/EØS-borgere som arbeider i Norge.

Partene i norsk arbeidsliv har gjennom sine europeiske organisasjoner dessuten rett til å delta i EUs sosiale dialog, som er EUs trepartssamarbeid om arbeidslivssaker. De europeiske partene i arbeidslivet har rett til høring og konsultasjon med Kommisjonen under EUs lovgivningsprosess, jf. TEUV artikkel 154. I tillegg gir traktaten partene i fellesskap rett til å sette til side forslag til arbeidsrettsdirektiv fra Kommisjonen og i stedet fremforhandle europeiske avtaler som kan omgjøres til bindende EU-direktiv, jf. TEUV artikkel 155. Eksempler på slike direktiver er deltidsdirektivet (97/81/EF) og direktivet om midlertidig ansettelse (99/70/EF), som begge er fremforhandlede avtaler mellom de europeiske partene i arbeidslivet omgjort til direktiver.

Arbeidsmarkedspolitikk, pensjons- og trygdepolitikk og sosialpolitikk er derimot et nasjonalt ansvar i EU-landene og i Norge. Mye av arbeids- og sosialområdet er dermed ikke gjenstand for felles lovgiving i EU-landene, og heller ikke en del av EØS-avtalen. På disse områdene brukes andre virkemidler i samarbeidet mellom EU-landene, der medlemslandene blir enige om felles mål, trekker opp retningslinjer, rapporterer om resultater eller utarbeider strategier, handlingsplaner og lignende. Et eksempel er erklæringen om EUs pilar for sosiale rettigheter som ble undertegnet av EUs institusjoner i november 2017, jf. punkt 6.4.2 nedenfor.

6.4.2 Den europeiske pilar for sosiale rettigheter

I 2016 ble den europeiske pilaren for sosiale rettigheter lansert, og på EUs sosiale toppmøte i Gøteborg høsten 2017 ble den offisielt satt ut i livet. Formålet er å styrke den sosiale dimensjonen i EU.79 Pilaren består av et «kompass» med 20 prinsipper og rettigheter som skal sørge for bedre arbeids- og leveforhold i Europa. Kompasset er delt inn i tre hovedområder:

• Like muligheter og adgang til arbeidsmarkedet.

• Gode og rettferdige forhold på arbeidsplassen.

• Tilstrekkelige og bærekraftige sosiale sikringssystemer, samt adgang til grunnleggende velferdstjenester av god kvalitet.

Initiativet til en sosial pilar og et styrket sosialt fokus i EU hadde særlig sin bakgrunn i at finanskrisen medførte store sosiale omkostninger med mange arbeidsledige og en økt andel av befolkningen som lever under EUs fattigdomsgrense, at arbeidslivet er under sterk utvikling med ny teknologi, nye tjenester og nye produksjonsmåter, samt den demografiske utviklingen med en aldrende befolkning og dermed færre arbeidstakere per pensjonist.

For å bidra til å gjennomføre prinsippene i pilaren har EU fulgt opp med flere initiativer, blant annet ny regulering av arbeidsvilkår og en anbefaling om styrking av sosiale sikkerhetsordninger, jf. henholdsvis punkt 6.4.3 og 6.4.4.

I mars 2021 la EU-kommisjonen frem en handlingsplan for gjennomføringen av EUs sosiale pilar.80

Handlingsplanen inneholder tre overordnede mål om sysselsetting, etterutdanning og fattigdomsreduksjon som skal innfris innen 2030:

• Minst 78 prosent av befolkningen i aldersgruppen 20-64 år skal være sysselsatt innen 2030. Mot slutten av 2019 var tallet 73,1 prosent.

• Minst 60 prosent av voksne skal årlig delta i etterutdanning innen 2030. I 2016 var andelen 37 prosent.

• Antallet personer som risikerer å leve i fattigdom eller sosial utestengelse skal reduseres med minst 15 millioner. I 2019 befant 91 millioner EU-borgere seg i den kategorien.

Handlingsplanen inneholder også flere konkrete initiativ/tiltak som skal bidra til ytterligere å gjennomføre prinsippene i den europeiske pilaren, og som Kommisjonen forplikter seg til å legge frem innen perioden for sitt mandat (innen 2024). Mange av tiltakene er tidligere kjent gjennom Kommisjonens arbeidsprogram. Av lovforslagene som varsles i handlingsplanen, er lovforslag vedrørende plattformarbeideres arbeidsvilkår, samt et forslag som skal sikre at EUs konkurranseregler ikke er til hinder for kollektiv forhandlingsrett for visse selvstendige oppdragstakere, jf. omtale i henholdsvis punktene 6.4.5 og 8.7.3.

I tillegg fremgår det av handlingsplanen at Kommisjonen skal sikre en hensiktsmessig oppfølging av Europaparlamentets resolusjon som ber Kommisjonen om å legge frem et lovforslag om retten til å være frakoblet («offline») utenfor arbeidstid.

6.4.3 Nytt direktiv om tydelige og forutsigbare arbeidsvilkår (arbeidsvilkårsdirektivet)

Et nytt direktiv om tydelige og forutsigbare arbeidsvilkår ble vedtatt 20. juni 2019 (Directive 2019/1152 on Transparent and Predictable Working Conditions), og anses som ett av nøkkelinitiativene for å effektivisere pilaren om sosiale rettigheter. Direktivet bygger på og skal erstatte det såkalte «written statement-direktivet» (91/533/EØF) om arbeidsgiverens plikt til å informere om vilkårene i arbeidsavtalen eller arbeidsforholdet. Gjeldende direktiv er gjennomført i arbeidsmiljøloven §§ 14-5–14-8.

Direktivets formål er å forbedre arbeidsvilkårene gjennom å fremme mer gjennomsiktige og forutsigbare arbeidsforhold, samtidig som man sikrer et tilpasningsdyktig arbeidsmarked, jf. artikkel 1.

Bakgrunnen for direktivet er særlig de senere års utvikling av alternative tilknytningsformer, det vil si deltidsarbeid og ulike former for midlertidige ansettelser, og den ustabilitet og uforutsigbarhet dette har ført til for enkelte arbeidstakere. Kommisjonen pekte i sitt forslag blant annet på at digitalisering og demografiske endringer har fremmet etableringen av alternative arbeidsforhold, og at fleksibiliteten har utgjort en viktig drivkraft for jobbskapning og vekst. Utilstrekkelige rettslige rammer kan imidlertid utsette arbeidstakerne for en uklar og urettferdig praksis, og det kan gjøre det vanskelig å håndheve egne rettigheter. Kommisjonen pekte også på at det er stor forskjell mellom regelsettene i EU, og at risikoen dermed øker for konkurranse basert på lavere arbeidsmarkedsstandarder. Evaluering av written statement-direktivet har dessuten vist at mange arbeidstakere ikke mottar skriftlig bekreftelse på sine arbeidsvilkår og/eller ikke mottar nødvendig informasjon i tide.

Direktivets personelle anvendelsesområde, herunder arbeidstakerbegrepet, var en sentral diskusjon i prosessen med direktivet. Europakommisjonens opprinnelige direktivforslag inneholdt en arbeidstakerdefinisjon som anga hvem direktivet skulle gis anvendelse for. Innholdsmessig bygget forslaget til definisjon på EU-domstolens praksis, jf. blant annet C-66/85 (Lawrie-Blum) og C-216/15 (Ruhrlandklinik), ved at med arbeidstaker skal forstås som «en fysisk person, der i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger».81 Det vises for øvrig til omtale av det felleseuropeiske arbeidstakerbegrepet i kapittel 8 nedenfor. I det vedtatte direktivet ble definisjonen tatt ut, og anvendelsesområdet vil nå avgjøres basert på det enkelte medlemslands definisjon, jf. artikkel 1 nr. 2. Det henvises imidlertid eksplisitt til at det skal ses hen til EU-domstolens praksis og fortolkning av arbeidstakerbegrepet. I fortalen premiss 8 fremgår det at EU-domstolens fortolkning av de domstolsskapte kriteriene bør tas i betraktning ved gjennomføringen av direktivet. Det fremgår at dersom hjemmearbeidere, arbeidere på tilkalling, «løst ansatte», voucher-baserte ansatte, plattformarbeidere, praktikanter og lærlinger oppfyller kriteriene, kan de være omfattet av direktivet. Det fremgår videre at reelt selvstendig næringsdrivende ikke bør være omfattet av direktivet ettersom de ikke oppfyller EU-domstolens kriterier. Det vises imidlertid til at «proforma-selvstendige» bør omfattes av direktivet. Dette kan være personer som benevnes selvstendige selv om de oppfyller kriteriene, eksempelvis for å unngå rettslige eller skattemessige forpliktelser. Det påpekes også i fortalen premiss 8 at hvorvidt det foreligger et arbeidsforhold bør baseres på de faktiske forhold og ikke på partenes benevnelse av forholdet.

På samme måte som det gjeldende written statement-direktivet, har det nye direktivet en liste over hvilke opplysninger og informasjon arbeidsgivere må gi til arbeidstakerne. Gjeldende regler er gjennomført i arbeidsmiljøloven § 14-6. Det nye direktivet viderefører alle de samme kravene til opplysninger, og inneholder i tillegg noen nye, jf. artikkel 4. Arbeidsgiver skal nå blant annet opplyse om arbeidstidsordningen for arbeidstakere som har varierende arbeidstid. I slike arbeidsforhold skal arbeidsgiver opplyse om at arbeidsplanen er skiftende/varierende, antall garanterte betalte arbeidstimer, samt betaling for arbeid utover de garanterte timene. Arbeidsgiver skal i tillegg opplyse om referansetimer og -dager som arbeidstaker kan pålegges arbeid, og det skal være varslingsfrist før oppstart av en arbeidsoppgave. Nytt er også at det skal opplyses om prøvetid, etterutdanning og overtid.

Det nye direktivet inneholder også nye frister med hensyn til når arbeidstaker skal motta informasjon, jf. artikkel 3, 5 og 6. Etter gjeldende direktiv skal arbeidsgiver gi opplysningene innen to måneder etter tiltredelse. Ved endring av forholdene det skal opplyses om, skal dette meddeles tidligst mulig og senest en måned etter at endringen trådte i kraft. Arbeidsmiljøloven § 14-5 har i dag litt andre krav enn direktivet, ved at informasjonen (arbeidsavtalen) foreligger «snarest mulig og senest en måned» etter tiltredelse. For arbeidsforhold med kortere varighet enn én måned skal arbeidsavtalen inngås «umiddelbart». Samme tidsfrister gjelder for endringer i arbeidsforholdet, jf. arbeidsmiljøloven § 14-8. Det nye direktivet krever at den mest grunnleggende informasjonen skal foreligge senest syv dager etter tiltredelsesdagen (i alle arbeidsforhold), mens resten skal foreligge senest én måned etter tiltredelse. Ved endring av forholdene det skal opplyses om, skal dette meddeles snarest mulig og senest samme dag endringene trer i kraft.

Det nye direktivet inneholder også noen substansielle minimumsregler. Dette er nytt sammenlignet med det gjeldende direktivet som ikke har noen slike materielle regler.

Det er for det første gitt regler om maksimal varighet av prøvetid, jf. artikkel 8. Maksimal varighet av prøvetid kan etter direktivet settes til seks måneder med mulighet for forlengelse tilsvarende arbeidstakers fravær. Lengre prøvetid kan også unntaksvis tillates dersom det er begrunnet i arbeidets art eller er i arbeidstakers interesse. Ved midlertidig ansettelse skal lengden på prøvetiden være proporsjonal med forventet lengde på arbeidsforholdet og arbeidets art. Ved fornyelse/forlengelse av en kontrakt for samme funksjon/arbeidsart, skal det ikke være en ny prøveperiode.

Det er også gitt regler om forbud mot eksklusivitetsklausuler, jf. artikkel 9. Bestemmelsen innebærer at arbeidsgiver ikke kan forhindre arbeidstaker i å ta arbeid hos andre utenfor den tidsplanen arbeidsgiver har fastlagt, eller utsette arbeidstaker for ugunstig behandling på grunn av dette. Medlemslandene kan imidlertid tillate bruk av restriksjoner knyttet til uforenelighet (incompatibility restrictions) på visse vilkår, som hensynet til helse og sikkerhet, forretningshemmeligheter, integriteten til offentlig sektor eller for å unngå interessekonflikter.

Videre er det gitt en bestemmelse som skal sikre forutsigbarhet for arbeidstid og arbeidsplikt, jf. artikkel 10. Bestemmelsen gjelder for arbeidstakere med uforutsigbar arbeidstid, og innebærer blant annet at arbeidstaker vil ha arbeidsplikt kun hvis arbeidet finner sted innenfor de referanserammer som er skriftlig avtalt, og det er gitt varsel en rimelig periode i forkant, som er definert i lov, tariffavtale eller praksis. Arbeidstaker skal også ha rett til kompensasjon dersom arbeidsgiver kansellerer et arbeidsoppdrag etter en gitt tidsfrist.

Det er også gitt en regel i artikkel 11 som krever at stater som tillater tilkallingskontrakter, nulltimerskontrakter og lignende skal gjøre tiltak for å sikre at misbruk forhindres. Medlemsstatene skal informere Kommisjonen om tiltakene.

I artikkel 12 er det gitt en bestemmelse som skal gi rett til å be om overgang til en annen form for ansettelse. Bestemmelsen angir at arbeidstakere med fullført prøvetid og minst seks måneders ansettelse hos samme arbeidsgiver kan be om en mer sikker og forutsigbar ansettelsesform. Arbeidsgiver plikter å svare skriftlig innen én måned. Direktivet gir ingen rett til å få forespørselen etterkommet. Medlemsstatene kan bestemme at fysiske personer, mikro-, små- eller mellomstore bedrifter kan få en tre måneders svarfrist, og at svaret på etterfølgende anmodninger kan gis muntlig dersom begrunnelsen er den samme.

Endelig er det gitt en materiell bestemmelse om opplæring/kursing, jf. artikkel 13. Bestemmelsen angir at obligatorisk opplæring som er pålagt etter EU-lovgivningen, nasjonal lovgivning eller tariffavtaler, skal skje uten omkostninger for arbeidstaker. Det skal også telles som arbeidstid og så langt som mulig finne sted i arbeidstiden.

Det fremgår av artikkel 14 at medlemsstatene kan bestemme at disse seks minimumsrettighetene kan fravikes i tariffavtale, forutsatt at det overordnede nivået på arbeidstakernes beskyttelse respekteres.

Det er videre gitt flere nye bestemmelser som skal sikre håndhevingen av rettighetene som følger av direktivet. I artikkel 15 er det inntatt en bestemmelse om at dersom arbeidstaker ikke mottar de skriftlige opplysningene (dokumentene) som artikkel 5 nr. 1 eller artikkel 6 foreskriver, må medlemsstatene sørge for én av følgende to mekanismer:

• rettslige presumpsjoner i arbeidstakers favør, som arbeidsgiver kan motbevise/avkrefte, eller

• at arbeidstaker gis mulighet til å inngi en klage til en kompetent myndighet eller organ og motta passende oppreisning på rettidig og effektivt vis.

Artikkel 16 stiller krav til at medlemsstatene skal sørge for at arbeidstakere har tilgang til effektiv og upartisk tvisteløsning, samt en rett til oppreisning dersom rettighetene etter direktivet er tilsidesatt. Artikkel 17 gir beskyttelse mot gjengjeldelse fra arbeidsgiver som følge av at arbeidstaker påberoper seg rettigheter etter direktivet. Artikkel 18 gir beskyttelse mot oppsigelse av arbeidstaker som har utøvet rettigheter etter direktivet, samt snudd bevisbyrde.

Gjennomføringsfristen for medlemsstatene er 1. august 2022. Direktivet vurderes som EØS-relevant og akseptabelt for Norge, og norske myndigheter arbeider nå med å vurdere konsekvenser for og gjennomføring i norsk rett.82

6.4.4 Rekommandasjon om sosial trygghet for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende

Et annet initiativ for oppfølging av den sosiale pilaren er Rådsrekommandasjon om sosial trygghet for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende, som ble vedtatt av Rådet 8. november 2019.

I regjeringens EØS-notat83 fremgår at hensikten med rekommandasjonen er å støtte personer i utradisjonelle yrker og selvstendig næringsvirksomhet, som på grunn av sin yrkesstatus ikke er tilstrekkelig dekket av sosiale trygghetsordninger og således er utsatt for en større grad av økonomisk usikkerhet.

Gjennom forslaget ønsker Kommisjonen å oppmuntre EU-landene til å:

• Tillate personer i utradisjonelle yrker og selvstendig næringsdrivende å slutte seg til sosiale trygghetsordninger.

• Fremme tiltak som tillater dem å bygge opp tilstrekkelige sosiale ytelser som medlemmer av en ordning og tilrettelegge for overføring av sosiale trygghetsytelser mellom ordninger.

• Øke åpenheten når det gjelder sosiale trygghetssystemer og rettigheter.

Rekommandasjonen får anvendelse for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende, inkludert personer som er i en overgang mellom disse statusene eller som har begge statusene. I tillegg får den anvendelse for personer som har fått arbeidsforholdet sitt avbrutt på grunn av en av risikoene som er dekket av sosial trygghet. Rekommandasjonen får videre anvendelse på følgende grener av sosial trygghet, så lenge de er omfattet av medlemslandets lovgivning: arbeidsløshetsytelser, sykepenger og helseytelser, foreldrepenger, uføreytelser, alderspensjon, etterlatteytelser, yrkesskade og yrkessykdommer.

Rekommandasjonen dekker både retten til å delta i en ordning samt opptjening og uttak av rettigheter. Den har særlig til hensikt å sikre følgende for alle arbeidstakere og selvstendige næringsdrivende:

• Formell dekning som gir sosial trygghet.

• Effektiv dekning, tilstrekkelighet og overførbarhet av sosial trygghet.

• Åpenhet om rettigheter til sosial trygghet.

Formell dekning innebærer at medlemslandene anbefales å sikre at alle arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende har tilgang til passende trygghet for alle de aktuelle grenene av sosial trygghet. Medlemslandene kan ta hensyn til nasjonale forhold, men anbefales å nå dette målet ved å forbedre den formelle dekningen og utvide den til å omfatte alle arbeidstakere på obligatorisk basis, uavhengig av hvilke type ansettelsesforhold de har og selvstendig næringsdrivende på frivillig basis, og dersom det er relevant, på obligatorisk basis.

Effektiv dekning og overførbarhet innebærer at medlemslandene anbefales å sikre effektiv dekning for arbeidstakere, uavhengig av hvilken type arbeidsforhold de har, og for selvstendig næringsdrivende samtidig med at man ivaretar systemets bærekraft og implementerer vern mot misbruk. For å oppnå dette skal:

• Bestemmelser som regulerer avgifter (for eksempel kvalifiseringsperioder og minimumsarbeidsperioder) og bestemmelser som regulerer rettigheter (for eksempel venteperioder, beregningsregler og varighet), ikke være til hinder for muligheten til å tjene opp og ha tilgang til ytelser på grunn av type arbeidsforhold eller arbeidsmarkedsstatusen.

• Ulikheter i bestemmelsene som regulerer ordningene mellom arbeidsmarkedsstatus eller type arbeidsforhold, være forholdsmessig og reflektere den særlige situasjonen til de som er begunstiget.

I overensstemmelse med de nasjonale systemene for å inkludere partene i arbeidslivet anbefales medlemslandene å sikre at rettigheter – uavhengig av om de er opptjent gjennom obligatoriske eller frivillige ordninger – blir akkumulert, bevart og er overførbare på tvers av alle typer statuser som arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende og økonomiske sektorer. Dette kan inkludere:

• Sammenlegging av alle avgifter og bevaring av alle rettigheter opptjent gjennom hele personens karriere eller i løpet av en bestemt referanseperiode.

• Å gjøre alle rettigheter overførbare mellom ulike ordninger innenfor en gitt sosialtrygghetsgren.

Målet om tilstrekkelighet innebærer at dersom en risiko som er omfattet av sosiale trygghetsordninger for arbeidstakere og selvstendige næringsdrivende inntreffer, anbefales medlemsland å sikre at ordninger sørger for et tilstrekkelig nivå av trygghet for deres medlemmer, det vil si tilstrekkelig store ytelser som gis til rett tid slik at de kan opprettholde levestandarden, og sørge for hensiktsmessig inntektserstatning samtidig med at man forhindrer fattigdom blant medlemmene. Videre anbefales medlemslandene å sikre at avgiftene for sosial trygghet står i forhold til mulighetene arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende har til å bidra.

Målet om åpenhet innebærer at medlemslandene anbefales å sikre at vilkårene og reglene for alle sosiale ordninger er åpne og tilgjengelige og at enkeltpersoner gis regelmessig oppdatert, omfattende, tilgjengelig, brukervennlig og lett forståelig informasjon gratis om deres individuelle rettigheter og plikter.

Rettsakten er for tiden til vurdering i EFTA/EØS-landene.

6.4.5 EU-initiativer vedrørende plattformarbeid

EU har foreløpig ikke gitt noen eksplisitt lovgivning direkte rettet mot den arbeidsrettslige dimensjonen av plattformarbeid. Det er likevel flere pågående prosesser, jf. nedenfor. Andre reguleringsinitiativer, slik som direktivet om tydelige og forutsigbare arbeidsvilkår og personvernforordningen, samt Rådets rekommandasjon om tilgangen til trygdeordninger og sosial beskyttelse, er dessuten relevante for plattformarbeidere. Ingen av disse reguleringene er imidlertid særskilt innrettet mot de særlige forholdene som gjelder for plattformarbeid (Kilhofer mfl., 2020).

Europakommisjonen har over flere år hatt et stort fokus på plattformarbeid, og hvordan denne nye forretningsmodellen påvirker arbeidslivet i Europa. I 2016 kom Europakommisjonen med en såkalt meddelelse.84 Her uttrykte Europakommisjonen at delingsøkonomien skaper nye muligheter, og derfor kan bidra til jobb- og vekstmuligheter hvis den fremmes og utvikles på ansvarlig måte. Nye forretningsmodeller, hvor innovasjon er motivasjonsfaktoren, har et betydelig potensial når det gjelder konkurranseevne og vekst. Plattformenes suksess kan imidlertid noen ganger være utfordrende for de eksisterende aktørene på markedet, men fordi de gir individuelle borgere mulighet til å tilby tjenesteytelser, fremmer de også nye jobbmuligheter, fleksible arbeidsforhold og nye inntektskilder. For forbrukerne kan plattformøkonomien skape fordeler i form av nye tjenesteytelser, et større tilbud og lavere priser.

Kommisjonen påpekte videre den gang at delingsøkonomien kan utviske de etablerte skillene mellom forbrukere og tilbydere, ansatte og selvstendige, eller profesjonelle og ikke-profesjonelle tilbydere av tjenesteytelser. Dette kan resultere i usikkerhet, spesielt på grunn av forskjellige lovgivningsmessige tiltak på nasjonalt eller lokalt plan. Dette kan hindre utviklingen av delingsøkonomien i Europa og forhindre fordelene i å bli utnyttet fullt ut. Samtidig er det risiko for at lovgivningsmessige gråsoner utnyttes til å omgå bestemmelser til beskyttelse av offentlige interesser.

I meddelelsen i 2016 ga Kommisjonen juridisk veiledning og politiske retningslinjer, herunder en ikke-bindende veiledning om hvordan det EU-rettslige arbeidstakerbegrepet skal fortolkes for personer som utfører arbeid gjennom digitale plattformer. Det vises til beskrivelse av det EU-rettslige arbeidstakerbegrepet i kapittel 8 nedenfor. Kommisjonen ga også råd til medlemsstatene om å vurdere egne nasjonale regler. For Norges del ble flere av disse spørsmålene vurdert i NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer (Delingsøkonomiutvalget). Se nærmere omtale i kapittel 5 ovenfor.

Det har i ettertid av denne meddelelsen blitt tatt flere initiativer.

Europakommisjonen har i februar 2021 åpnet en første høring med arbeidslivets parter på EU-nivå om beskyttelse av de som arbeider i plattformøkonomien, for å avgjøre om det er behov for å legge frem et initiativ på EU-nivå. Kommisjonen mener medlemslandenes forsøk på regulering har vært fragmentert, og at et EU-initiativ blant annet vil kunne klargjøre plattformarbeideres ansettelsesstatus. Kommisjonen er pålagt å konsultere arbeidslivets parter om sosialpolitiske spørsmål i to runder, hvor formålet er å avdekke om det er nødvendig å legge frem et lovforslag, jf. TEUV artikkel 153 og 154. Hvis arbeidslivets parter ikke ønsker å gå inn i forhandlinger etter første eller andre høringsrunde, vil Kommisjonen legge frem et lovgivningsforslag. Den andre høringsrunden pågår fra juni til midten av september i år. I Kommisjonens handlingsplan for gjennomføringen av EUs sosiale pilar fremgår det at et forslag vil bli lagt frem innen utgangen av året.85

I tillegg er det et særskilt initiativ på EU-nivå om kollektiv forhandlingsrett for visse selvstendige, herunder plattformarbeidere, og forholdet til EUs konkurranseregler. Som en del av prosessen med å sikre at EUs konkurranseregler ikke er til hinder for at personer som utfører oppdrag via digitale plattformer og andre selvstendige får mulighet til kollektive forhandlinger, la Kommisjonen den 6. januar 2021 frem en innledende konsekvensanalyse, og åpnet samtidig for en høring,86 jf. nærmere omtale av initiativet i punkt 8.7.3.

6.5 Nordisk arbeidsrett – anbefalinger fra prosjektet The future of work

På oppdrag fra Nordisk ministerråd, har det i perioden 2017 til 2020 vært gjennomført et kunnskapsprosjekt med tittelen «The future of work: Opportunities and challenges for the Nordic models». Prosjektet er organisert av Fafo, hvor over 30 forskere fra alle de nordiske landene har bidratt. Ett delprosjekt hadde fokus på arbeidsrett, som ledet til rapporten «The future of Nordic labour law. Facing the challenges of changing labour relations» (Hotvedt mfl., 2020b).

Rapporten drøfter spørsmålet om nordisk arbeidsrett er i stand til å møte fremtidens utfordringer ved å studere det rettslige rammeverkets evne til å håndtere fremtidens arbeidsrelasjoner. Kapittel 10 i rapporten inneholder flere anbefalinger knyttet til uklar arbeidsrettslig status (arbeidstakerstatus), uklar plassering av arbeidsrettslig ansvar (arbeidsgiveransvar) og sviktende rettslig vern i gråsonen se boks 6.7. Anbefalingene retter seg mot lovgivende myndigheter, arbeidslivets parter og domstolene i alle de nordiske landene. Anbefalingene er overordnede vurderinger på nordisk nivå. Det er mange likheter, men også til dels store forskjeller mellom de nordiske landene. Anbefalingene vil derfor ha ulik betydning og relevans i de ulike nordiske landene.

7 Historisk tilbakeblikk på regler om tilknytningsformer

7.1 Arbeidstakerbegrepets utvikling

Den første arbeidervernloven kom med fabrikktilsynsloven av 1892. Denne loven ble avløst av fabrikktilsynsloven av 1909. Begrepet «arbeider» benyttes i begge lover, men lovene inneholder ikke en egen definisjon av arbeiderbegrepet. Deretter kom arbeiderbeskyttelsesloven i 1915. Her ble det tatt inn en legaldefinisjon av «arbeider» i § 2, som i Evju (2011) beskrives som «en ansats til det arbeidstakerbegrepet som utvikles senere»:

Ved arbeider forstaaes i denne lov en av arbeidsgiveren eller av nogen paa dennes vegne ansat person, som utfører arbeider, som gaa ind under loven, herunder indbefattet lærlinger, men ikke bestyrer, disponent eller andre overordnede personer og heller ikke bud og kontorpersonale eller formænd, som væsentlig fører tilsyn eller har fast maaneds- eller aarsløn.

Anvendelsesområdet for denne loven, og tilsvarende for 1892- og 1909-lovene, var begrenset til «underordnede manuelle arbeidere, i alt vesentlig i industri- og industriell håndverksvirksomhet», jf. Evju (2011).

En viktig premissleverandør for den videre utviklingen av arbeidstakerbegrepet var Paal Bergs utgivelse av Arbeidsrett i 1930. Inspirert av tysk arbeidsrett beskrev Berg noen typiske kjennetegn ved arbeidsavtalen, som også kan gjenkjennes i dagens arbeidstakerbegrep. Han beskrev blant annet at arbeidsavtalen «særpreges av at arbeideren for en viss tid går inn i en annens virksomhet som et tjenende ledd», at «han må vise lydighet overfor arbeidsgiverens befalinger og ordrer» og at arbeidsavtalen skaper «et organisatorisk avhengighetsforhold mellom arbeidstager og arbeidsgiver».

En ny arbeidervernlov kom i 1936. Her ble det gitt en ny definisjon av begrepet «arbeider», som ligner på det gjeldende arbeidstakerbegrepet, og som hadde visse paralleller til Bergs beskrivelse. Det fremgår av Ot.prp. nr. 31 (1935) side 12 at bestemmelsens ordlyd i det alt vesentlige var den samme som i dagjeldende svensk lov. I § 2 het det: «Med arbeider mener denne lov enhver som utenfor sitt hjem utfører arbeid i annen manns tjeneste». I Ot.prp. nr. 31 (1935) side 12 skrev departementet den gang at:

For at en person ifølge lovforslaget skal kunne betegnes som arbeider, må der foreligge et visst avhengighetsforhold eller om man vil kalle det så, en viss ‘lydighetsplikt’, i henhold til hvilken arbeidstageren er forpliktet til å efterkomme arbeidsgiverens anvisninger som står i forbindelse med tjenesten.

Ferieloven av 1947 og dens forarbeider fikk videre viktig betydning for forståelsen av arbeidstakerbegrepet. I Ot.prp. nr. 104 (1947) side 4 ble det påpekt at man i det vesentlige la til grunn det samme begrep som etter arbeidervernloven. Om innholdet i begrepet ble det uttalt:

En person vil da gå inn under ferieloven (forutsatt han ikke rammes av et positivt unnatak), når han etter sine arbeids- og tilsettingsvilkår må sies å stå i et avhengig arbeids- eller tjenesteforhold. Etter komiteens mening er det av betydning om han plikter å stille sin personlige arbeidskraft til forføyning for arbeidsgiveren, mens denne på sin side har adgang til å føre tilsyn med arbeidet og gi instrukser for utføringen av dette, om det er avtalt oppsiingsfrist, om det er avtalt periodisk vederlag, om arbeidsgiveren har vågnaden for arbeidsresultatet osv.

I arbeidervernloven av 1956 videreføres begrepet. I arbeidsmiljøloven av 1977 endres definisjonen til det mer kjønnsnøytrale «annens tjeneste». I tillegg ble vilkåret om at arbeidet må utføres utenfor hjemmet fjernet, og loven åpnet dermed for at også hjemmearbeid ble omfattet. I lovmerknadene i Ot.prp. nr. 3 (1975–76) kommenteres arbeidstakerbegrepet slik:

For øvrig mener departementet at den forståelse av begrepet «arbeider» som er lagt til grunn i forarbeidene til arbeidervernloven av 1936, jfr. Ot.prp. nr. 31 (1935) side 12, som et utgangspunkt fortsatt bør legges til grunn ved fortolkning av arbeidstakerbegrepet etter lov om arbeidervern og arbeidsmiljø. Avgjørende for om en person blir å anse som arbeidstaker, vil derfor i første rekke være om han i sitt arbeid er underordnet en annens ledelse og kontroll. Begrepet arbeidstaker forutsetter med andre ord en motpart, arbeidsgiveren. Det er på den annen side ikke nødvendig at det er inngått noen formell arbeidsavtale slik at vedkommende kan sies å være ansatt. Det er heller ikke av avgjørende betydning om arbeidet blir lønnet eller ikke. De to sistnevnte momenter kan imidlertid tjene som støttepunkter for en skjønnsmessig helhetsvurdering av forholdet.

Utenfor arbeidstakerbegrepet faller oppdrag som går ut på å prestere et bestemt arbeidsresultat uten at det oppstår noe personlig underordningsforhold. Karakteristisk for slike forhold er at den som har påtatt seg arbeidet, også bærer risikoen for at arbeidsresultatet er i samsvar med avtalen. For øvrig vil arbeidstakerbegrepet måtte avgrenses mot arbeidsgiveren og den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten, se § 4.

På 1990-tallet ble det økende oppmerksomhet rundt omfanget av kontraktørvirksomhet. I Ot.prp. nr. 50 (1993–94) side 54 uttalte departementet at:

Kommunal- og arbeidsdepartementet er enig i at det i enkelte tilfeller kan være problematisk å avgjøre hva som er arbeidstakerforhold og hva som er oppdragsforhold. Problemene oppstår særlig innen yrker hvor det er vanlig å utføre arbeidet både som arbeidstaker og som selvstendig næringsdrivende («kontraktører» o l). Signaler fra ulike hold tyder på at det er blitt mer vanlig bl.a innen yrker som tømrer/snekker, i transportbransjen og i frisørnæringen å endre organiseringen av arbeidet fra bruk av arbeidstakere, til økt bruk av selvstendig næringsdrivende. Departementet er enig i at en slik utvikling er uheldig. Det kan medføre en pulverisering av ansvaret for arbeidsmiljøet og omgåelser av arbeidsmiljølovens verneregler, stillingsvernsregler og arbeidstidsbestemmelser.

Departementet foreslo ingen endringer i arbeidstakerbegrepet, men for å motvirke utviklingen av bruken av kontraktører ble det foreslått endringer i stillingsvernsreglene, jf. side 55 i lovproposisjonen:

Departementet vil imidlertid fremme forslag for å motvirke utviklingen mht overgang fra fast tilsatte arbeidstakere til «kontraktører», men anser det mest hensiktsmessig å fremme det i stillingsvernskapittelet. Det vises til proposisjonens kap. XIII, pkt 9 hvor det fremsettes forslag om ett nytt annet ledd i § 60 nr 2. Oppsigelser som skyldes at arbeidsgiver setter ut eller tar sikte på å sette ut virksomhetens ordinære drift på oppdrag er etter dette forslaget ikke saklig med mindre det er helt nødvendig av hensyn til virksomhetens fortsatte drift.

En noe revidert variant av bestemmelsen finnes fortsatt i § 15-7 tredje ledd. Se omtale i punkt 8.7 nedenfor.

Arbeidslivslovutvalget (NOU 2004: 5) vurderte arbeidstakerbegrepet i lys av nye og varierte tilknytningsformer, jf. punkt 10.7.2. Utvalget foreslo ingen endringer, og uttalte at det «bør godt dokumenterte grunner til for å foreslå endringer i definisjonen av begrepet». Utvalget viste blant annet til at kriteriene fortsatt var relevante og viste arbeidstakerbegrepets innebygde fleksibilitet og elastisitet. Også Delingsøkonomiutvalget vurderte arbeidstakerbegrepet i arbeidsmiljøloven i lys av plattformarbeid i NOU 2017: 4 punkt 5.5.2. Utvalgets flertall mente at det verken forelå behov for utvidelse, innsnevring eller presisering av arbeidstakerbegrepet.

7.2 Arbeidsgiverbegrepets utvikling

Arbeidsgivers plikter for andre enn egne ansatte kom inn i loven med arbeidervernloven av 1956, jf. Ot.prp. nr. 8 (1956) side 19.

Selve arbeidsgiverbegrepet ble første gang definert i arbeidsmiljøloven av 1977. Ordlyden var tilnærmet lik någjeldende definisjon, jf. § 4: «Med arbeidsgiver mener denne lov enhver som har tilsatt arbeidstaker for å utføre arbeid i sin tjeneste.» I lovmerknaden i Ot.prp. nr. 3 (1975–76) fremgikk at «Paragrafen definerer arbeidsgiverbegrepet. I likhet med arbeidstakerbegrepet forutsetter dette en motpart, og det vil i alminnelighet være naturlig å avgjøre om en person kan anses som arbeidsgiver ut fra om hans motpart faller inn under arbeidstakerbegrepet etter lovens § 3».

I 1996 avga Konsernutvalget sin innstilling NOU 1996: 6. Bakgrunnen for utvalget var at foretak stadig oftere inngikk i konsern eller andre former for foretaksgrupperinger, slik at viktige avgjørelser av betydning for arbeidstakerne og deres arbeidsforhold blir truffet andre steder enn i det foretak som arbeidstakerne har sin arbeidsavtale hos. Utvalget utredet spørsmål om arbeidstakeres stilling i konsernforhold og andre foretaksgrupperinger, arbeidstakeres stilling ved overføring av virksomhet, arbeidstakeres stilling ved tap av oppdrag eller konsesjon, og begrepene arbeidsgiver, virksomhet og innehaver i arbeidsmiljøloven. Konsernutvalget kom med flere forslag, blant annet om utvidet arbeidsgiverbegrep i konsernforhold. Utvalgets flertall mente det var et:

klart behov for å tilpasse arbeidsmiljølovens regler til denne utviklingen ved å regulere arbeidsgiverbegrepet i konsernforhold m.v. Lovens arbeidsgiverbegrep bør derfor knyttes også til de foretak som kan utøve bestemmende innflytelse over det foretak som er de ansattes arbeidsgiver etter arbeidsavtalen. Morselskap i et konsern bør således anses som arbeidsgiver ved siden av de enkelte tilknyttede datterselskaper. Arbeidsgiveransvaret legges dermed også dit hvor de reelle beslutninger treffes og hvor den økonomiske interesse ligger, men uten at det for øvrig gripes inn i de forskjellige foretaks behov for å kunne organisere sin virksomhet slik dette til enhver tid anses hensiktsmessig. Hvor bestemmende innflytelse kan utøves av en gruppe av foretak, eller av foretak som er knyttet til en slik gruppe, knyttes arbeidsgiverbegrepet til samtlige foretak i gruppen.

Mindretallet på ett medlem gikk imot forslaget og mente det ville ha negative virkninger for næringslivet og sysselsettingen.

Flertallets forslag ble ikke fulgt opp av departementet.

I NOU 2004: 5 ble arbeidsgiverbegrepet, særlig i lys av konsernforhold, vurdert på nytt. Flertallet mente det fremstod lite hensiktsmessig å «foreslå noe gjennomgående, utvidet arbeidsgiveransvar for konsernselskaper og andre med bestemmende innflytelse eller lignende», jf. punkt 10.7.1. Mindretallet foreslo på sin side at Konsernutvalgets forslag om arbeidsgiveransvar ble tatt inn i loven. Det ble heller ikke da gjort endringer i arbeidsgiverbegrepet, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 76.

7.3 Utvikling av regler om fast og midlertidig ansettelse

Prinsippet om fast (tidsubegrenset) ansettelse har eksistert lenge. Det var likevel først i arbeidsmiljøloven av 2005 at hovedregelen om fast ansettelse uttrykkelig ble presisert i lovteksten, jf. § 14-9 første ledd første punktum, hvor hovedregelen ble tatt inn innledningsvis i bestemmelsen om midlertidig ansettelse.

Regler om oppsigelse av midlertidig ansettelse kom første gang inn i arbeidervernloven av 1956. Begrensninger og vilkår for midlertidig ansettelse kom i arbeidsmiljøloven av 1977, og en hovedregel om fast ansettelse ble dermed implisitt etablert som et prinsipp (i hvert fall) fra da. I Ot.prp. nr. 50 (1993–1994) heter det under gjeldende rett at «[a]rbeidsmiljøloven [av 1977] forutsetter at arbeidsavtaler normalt skal inngås for et ubestemt tidsrom», jf. punkt 7.1. I Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) punkt 16.2.3 uttalte departementet:

At fast ansettelse er hovedregelen er i samsvar med prinsippene i EU-direktivet om midlertidig ansettelse, og innebærer stabile og forutsigbare rammebetingelser for begge parter i et arbeidsforhold. Foruten å gi arbeidstakerne den nødvendige trygghet, sikrer fast ansettelse en saklig og forsvarlig prosess i forbindelse med oppsigelse. Departementet legger til grunn at fast ansettelse bidrar til at virksomhetene beholder og videreutvikler nødvendig kompetanse og skaper en positiv lojalitet mellom arbeidstakerne og virksomheten, noe som igjen gir de beste forutsetninger for virksomhetenes HMS-arbeid. Norge har en svært høy andel fast ansatte blant de sysselsatte, og det er ikke ønskelig å åpne for en praksis i norsk arbeidsliv som endrer det helt dominerende mønster av faste ansettelsesforhold.

Hva fast ansettelse innebærer ble videre presisert i loven med virkning fra januar 2019, jf. § 14-9 første ledd andre punktum.

Regler om oppsigelse av midlertidig ansettelse kom som nevnt første gang inn i arbeidervernloven av 1956. Det gjaldt en dags oppsigelse for et «bestemt arbeid av forbigående art». Adgangen til midlertidig ansettelse var ikke nærmere regulert. Bestemmelsen ble videreført i arbeidsmiljøloven av 1977, i § 58 nr. 7, om oppsigelsesfrister. De alminnelige oppsigelsesfristene ble gjort gjeldende hvis arbeidsforholdet ble sagt opp i løpet av avtaleperioden. På samme tidspunkt kom kravet til «arbeidets karakter» inn som vilkår for midlertidig ansettelse. Først ved lovendring i januar 1995 kom en egen bestemmelse om midlertidig ansettelse i § 58 A. Det ble også vedtatt et tilleggskrav til hovedvilkåret «når arbeidets karakter tilsier det», om at arbeidet «adskiller seg fra det som ordinært utføres i bedriften». Det ble inntatt en generell adgang til åremålsansettelse av øverste leder i virksomheten. For øvrig kom adgangen til å inngå tariffavtale om midlertidig ansettelse for kunstnerisk arbeid, forskningsarbeid eller arbeid i forbindelse med idrett i denne revisjonen. En ytterligere adgang til midlertidig ansettelse av idrettsutøvere, trenere, dommere mv. kom i 1997.

Ved lovreformen i 2005 ble adgangen til midlertidig ansettelse i § 58 A videreført i arbeidsmiljøloven § 14-9, med virkning fra januar 2006. Det ble også vedtatt en generell adgang til midlertidig ansettelse i inntil 12 måneder ved vedtakelse av den nye loven, men denne ble reversert i desember 2005 etter regjeringsskiftet høsten 2005, og trådte ikke i kraft. Det ble samtidig innført rett til fast ansettelse for de som i mer enn fire år hadde vært sammenhengende midlertidig ansatt, med unntak av slike ansettelser i praksisarbeid, arbeidsmarkedstiltak eller som idrettsutøvere eller idrettstrenere mv. Regelen ble foreslått av Arbeidslivslovutvalget, jf. NOU 2004: 5, punkt 15.3.7. I sin begrunnelse for forslaget ble det vist til «at midlertidige ansettelser verken bør vare over et for langt tidsrom eller gjenopptas i alt for stor utstrekning». Det ble også vist til at «EU-direktivet om midlertidig ansettelse pålegger landene å treffe tiltak for å hindre misbruk som følge av gjentatt bruk av midlertidig ansettelse», og dessuten ble det vist til harmonisering med tjenestemannslovens regler.

Bestemmelsen ble endret i 2015. Hovedvilkåret i § 14-9 i dagjeldende første ledd bokstav a for å ansette midlertidig ble forenklet til «når arbeidet er av midlertidig karakter». Med dette tok man ikke sikte på noen materiell endring. Det ble også innført en ny adgang til midlertidig ansettelse på generelt grunnlag i inntil 12 måneder, jf. § 14-9 første ledd bokstav f. Det ble samtidig innført begrensninger i den generelle adgangen ved at man fikk en kvoteregel og en karanteneregel, se nærmere omtale under punkt 7.4.3. I forbindelse med stortingsbehandlingen ble det også innført en regel om rett til fast ansettelse etter tre år for sammenhengende midlertidig ansettelse etter bokstav b og f, jf. Innst. 208 L (2014–2015).

7.4 Utviklingen av innleieregler

Før 2000 var arbeidsutleie i utgangspunktet forbudt, jf. dagjeldende sysselsettingslov § 27. Det var også forbudt å gjøre bruk av ulovlig utleide arbeidstakere. Det var gjort generelt unntak i forskrift fra forbudet på visse områder.87 På andre områder kunne det etter søknad til Arbeidsleieutvalget gis generell dispensasjon eller dispensasjon for enkelte oppdrag. I 2000 ble forbudet i sysselsettingsloven opphevet og utleie av arbeidskraft ble generelt tillatt, se Ot.prp. nr 70 (1998–1999) og NOU 1998: 15 (Blaalid-utvalget). Det ble stilt enkelte krav i daværende sysselsettingslov § 27 og det ble innført et nytt kapittel om innleie av arbeidstakere i arbeidsmiljøloven; kapittel XI B.

I arbeidsmiljøloven ble innleie knyttet til at bestemte vilkår forelå. Utgangspunktet var at innleie av arbeidskraft fra virksomhet som har til formål å drive utleie bare er tillatt i de tilfellene det er adgang til midlertidig ansettelse, jf. daværende arbeidsmiljølov § 55 K nr. 1. Utover dette var det adgang til å inngå skriftlig avtale om tidsbegrenset innleie til virksomheter som var bundet av tariffavtale, mellom arbeidsgiver og tillitsvalgt som representerer et flertall av den arbeidstakerkategorien innleien gjaldt, jf. daværende arbeidsmiljølov § 55 K nr. 2. I tillegg ble det innført særskilte regler om innleie fra virksomhet som ikke har til formål å drive utleie (produksjonsbedrift), på nærmere bestemte vilkår hos utleier, se nærmere under punkt 8.6.

Regler om likebehandling ved utleie fra bemanningsforetak kom inn i arbeidsmiljøloven fra 1. januar 2013, se Prop. 74 L (2011–2012). Bakgrunnen var Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/104/EF om vikararbeid (vikarbyrådirektivet), som ble innlemmet i EØS-avtalen våren 2012, se Prop. 69 S (2011–2012). Det ble innført regler om likebehandling med henhold til bestemte lønns- og arbeidsvilkår mellom den innleides vilkår og de vilkår som ville kommet til anvendelse dersom arbeidstaker hadde vært ansatt direkte hos innleier for å utføre samme arbeid. Det ble også innført krav overfor innleier at innleid arbeidstaker skal ha samme tilgang til felles goder og tjenester som innleiers egne ansatte, med mindre objektive grunner tilsa noen annet. For å sikre etterlevelse ble det samtidig innført en rekke krav om opplysningsplikt og innsynsrett, samt solidaransvar for innleier for lønn, feriepenger og annen godtgjøring i henhold til likebehandlingsreglene. Se nærmere omtale under punkt 8.6.

Med virkning fra 1. januar 2019 ble det foretatt en innstramming i vilkårene for lokal, skriftlig avtale om tidsbegrenset innleie, se Prop. 73 L (2017–2018). Det ble da innført krav om at virksomheten må være bundet av tariffavtale inngått med fagforening med innstillingsrett i henhold til arbeidstvistloven, for inngåelse av slik avtale om innleie lokalt. Se nærmere omtale under punkt 8.6.

8 Gjeldende rett

8.1 Arbeidstakerbegrepet

8.1.1 Innledning

Det å være arbeidstaker hos én arbeidsgiver er den vanligste formen for tilknytning til arbeidslivet i Norge. Som arbeidstaker kan man være både fast og midlertidig ansatt, i heltids- eller deltidsstilling. Grensene for, innholdet i og betydningen av arbeidstakerbegrepet er sentrale spørsmål i beskrivelsen av tilknytningsformer.

Arbeidstakerbegrepet har i arbeidsrettslig sammenheng særlig to rettslige funksjoner, som henger nært sammen og må ses i sammenheng med hverandre. For det første angir det hvem som har rettigheter, plikter, vern og beskyttelse etter arbeidsrettslig vernelovgivning. Det er i utgangspunktet kun den som er arbeidstaker som har slik beskyttelse. Dessuten er de grunnleggende rettighetene knyttet til kollektiv forhandlingsrett gjerne forbeholdt de som omfattes av arbeidstakerbegrepet.

For det andre har arbeidstakerbegrepet i flere lover en funksjon som «inngangsvilkår» for lovens virkeområde, ved at anvendelsesområdet for loven som sådan er knyttet til arbeidstakerbegrepet. For eksempel gjelder arbeidsmiljøloven i utgangspunktet kun for virksomheter som sysselsetter arbeidstaker, jf. § 1-2 første ledd. Om loven kommer til anvendelse eller ikke, får dermed betydning både for hvilke privatrettslige vilkår som skal gjelde mellom virksomheten og den som utfører arbeidet, for virksomhetens offentligrettslige plikter med hensyn til arbeidsmiljø og sikkerhet og for tilsynsmyndighetenes tilsynskompetanse.

Faller man utenfor arbeidstakerbegrepet og klassifiseres som selvstendig oppdragstaker er det lovmessige rettighetsvernet betydelig svakere. Dette skyldes blant annet at det underordnings- og avhengighetsforholdet som særpreger et arbeidsforhold normalt ikke er til stede i et oppdragsforhold.

Arbeidstakerbegrepet benyttes i mange lover. Flere lover har inntatt legaldefinisjoner av hvem som er å anse som arbeidstaker etter loven, mens andre lover bruker begrepet uten å angi en særskilt definisjon. Hvem som er å anse som arbeidstaker er eksplisitt definert i blant annet arbeidsmiljøloven § 1-8 første ledd, ferieloven § 2 første ledd, folketrygdloven § 1-8, permitteringslønnsloven § 1 første ledd, skadeserstatningsloven § 2-1, yrkesskadeforsikringsloven § 2 og arbeidstvistloven § 1 bokstav a. I andre lover benyttes begrepet, men uten at begrepet er definert i loven, eksempelvis i skatteloven, arbeidstakeroppfinnelsesloven og lønnsgarantiloven. Videre finnes det lover som benytter lignende begreper, slik som «ansatt», jf. blant annet aksjeloven § 6-4.

Selv om en person som utfører arbeid i mange tilfeller vil være å anse som «arbeidstaker» i relasjon til de fleste av lovene som benytter begrepet, må hver lov tolkes for seg blant annet i lys av sitt formål og de hensyn loven skal ivareta.88

8.1.2 Arbeidstakerbegrepet i arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven gjelder for virksomhet som sysselsetter arbeidstaker, jf. § 1-2 første ledd. Arbeidstakerbegrepet er dermed avgjørende for om loven gjelder. Dersom den som utfører arbeid er å anse som arbeidstaker, kommer loven til anvendelse med det vern, rettigheter og plikter dette medfører. Samtidig vil den som sysselsetter arbeidstakeren i kraft av å være arbeidsgiver få en rekke plikter og ansvar etter loven. Motsatt vil ikke loven, med unntak av enkelte bestemmelser, komme til anvendelse på personer som faller utenfor arbeidstakerbegrepet. Loven inneholder ingen mellomkategorier.

Fordi arbeidsmiljøloven er ufravikelig, jf. § 1-9, er det realitetene som er avgjørende for om det er tale om et arbeidstakerforhold, og det kan ikke vektlegges at partene selv har benevnt avtalen som en oppdragsavtale, konsulentavtale eller lignende.89 Det vises også til HR-2019-1914-A (Avlaster III) hvor Høyesterett slår fast at arbeidsgiver etter arbeidsmiljøloven § 2-1 er «lovfesta plikta til korrekt å klassifisere dei som utfører arbeid for ein».

Hvem som er å anse som arbeidstaker er definert i arbeidsmiljøloven § 1-8 første ledd:

Med arbeidstaker menes i denne lov enhver som utfører arbeid i annens tjeneste.

Det sentrale i definisjonen, og som skiller arbeidsavtalen fra andre avtaler om arbeid, er begrepet «i annens tjeneste». Selve ordlyden gir i utgangspunktet ikke mye veiledning for innholdet eller vurderingstemaet i begrepet. Tolkningen av begrepet må utfylles gjennom forarbeidsuttalelser og rettspraksis. Det er over tid utviklet et sett med kjennetegn eller momenter som gir veiledning i vurderingen av om det foreligger et arbeidstakerforhold. Det vises til nærmere gjennomgang av disse momentene nedenfor. Arbeidstakerdefinisjonen gir likevel anvisning på det grunnleggende kjennetegn ved et arbeidsforhold, nemlig tjeneste-elementet. Berg (1930, side 39) beskrev arbeidsavtalen som en arbeidsrettslig tjenesteavtale. Om denne skrev han følgende:

[Arbeidsavtalen] særpreges av at arbeideren for en viss tid går inn i en annens virksomhet som et tjenende ledd. Innenfor arbeidsavtalens ramme gir arbeidstageren slipp på sin personlige selvstendighet. Han må vise lydighet overfor arbeidsgiverens befalinger og ordrer.

Berg (1930, side 40) skrev videre at «[a]rbeidsavtalen behøver ikke å skape en økonomisk avhengighet, men den vil skape et organisatorisk avhengighetsforhold mellom arbeidstager og arbeidsgiver». Om avhengighet skrev han videre:

Det avgjørende for om en arbeidsavtale om avhengig lønnsarbeid foreligger, vil derfor bli graden av avhengigheten, – om arbeidsgiverens råderett over arbeidstageren og hans arbeidskraft er så vidt sterk at ikke bare den formuesrettslige, men også den personrettslige side ved arbeidsforholdet naturlig må virke på utformingen av rettsforholdet mellem partene.

Dette uttrykket for underordnings- og avhengighetsforhold synes fortsatt å være essensen i det gjeldende arbeidstakerbegrepet. I Arbeidslivslovutvalgets innstilling, NOU 2004: 5 side 153–154, ble arbeidsavtalen beskrevet slik:

Et fremtredende karakteristika ved arbeidsavtalen er arbeidstakerens avhengige stilling i forhold til arbeidsgiveren og sistnevntes styringsrett i arbeidsforholdet. Dette gir seg utslag i særlig to særtrekk. Arbeidstakeren er normalt økonomisk avhengig som lønnsmottaker og står i et organisatorisk avhengighetsforhold som innebærer underordning i forhold til arbeidsgiver.

Departementet fulgte opp med en noe tilsvarende beskrivelse i Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) punkt 6.1.1. Arbeidstakerens plikt til å underordne seg arbeidsgivers styring, ledelse og kontroll, og det avhengighets- eller lydighetsforhold som det medfører, synes dermed å være et helt sentralt trekk ved arbeidsavtalen.

I 1935 påpekte departementet i Ot.prp. nr. 31 (1935) side 12 at «avhengighetsforholdet kan være mer eller mindre utpreget efter den stilling vedkommende person innehar i bedriften», og at «forslaget prinsipielt ikke [undtar] nogen bestemt person eller klasse av arbeidstagere fra dets arbeiderbegrep, idet lovens driftsvernforskrifter bør komme enhver til gode som utfører arbeid i bedriften». Dette innebærer at også ansatte ledere anses for å være arbeidstakere i henhold til arbeidsmiljøloven.90

Arbeidsavtalens avgrensning mot oppdragsavtaler står sentralt når begrepets rekkevidde skal avklares. Allerede i 1935 ga departementet i Ot.prp. nr. 31 (1935) side 12 uttrykk for at arbeiderdefinisjonen skulle «fremheve forskjellen mellem den avhengige arbeidstager og den selvstendig arbeidende person». Om en person som utfører arbeid er å anse som arbeidstaker eller oppdragstaker, vil i mange tilfeller være uproblematisk å avgjøre. Det foreligger likevel en god del rettspraksis91 som omhandler grensen mellom arbeidstaker og oppdragstaker, som kan indikere at grensen i enkelte tilfeller kan være vanskelig å trekke.

Den nærmere vurderingen av hvorvidt det foreligger et arbeidstakerforhold, tas som nevnt med utgangspunkt i et sett med momenter som er utviklet gjennom forarbeider og rettspraksis. Høyesterett har sagt at det med utgangspunkt i momentene må foretas en skjønnsmessig helhetsvurdering, at begrepet skal gis en vid tolkning og at de som har behov for vern skal bli vernet.92 Momentlisten er ikke uttømmende, og ikke alle momenter trenger å være til stede for at det foreligger et arbeidsforhold.

Det første momentet som kan tale for at det foreligger et arbeidstakerforhold er at arbeidstakeren har plikt til å stille sin personlige arbeidskraft til disposisjon og ikke kan bruke medhjelpere for egen regning. I HR-2016-1366 (Avlaster II) går Høyesterett i et obiter dictum langt i å si at personlig arbeidsplikt er en forutsetning for arbeidstakerforhold: «Men dersom A kunne ha latt medhjelpere utføre arbeidet hun har gjort avtale om, ville en bedømmelse av avtalen som et arbeidstakerforhold vært utelukket», jf. avsnitt 70. Hotvedt (2018, punkt 2.2.4) har kommentert dommen i ettertid, og hun mener det er grunn til en nyansering: «[A]rbeidstakerstatus bør heller ikke være ‘utelukket’ der avtalen åpner for å overlate arbeidet til andre. … Prinsippet om at realitetene er avgjørende må ha betydning, noe annet ville åpne for omgåelse og undergrave formålet. En kontrakt kan åpne for å ‘kunne’ bruke medhjelpere uten at det har særlig realitet, enten det skyldes rettslige, økonomiske eller praktiske begrensninger.» En selvstendig oppdragstaker vil på sin side kunne bruke andre medhjelpere for egen regning.

Det andre momentet som kan tale for arbeidsforhold, er at arbeidstakeren har plikt til å underordne seg arbeidsgiverens ledelse og kontroll av arbeidet. Dette momentet synes i lys av rettspraksis å være særlig sentralt og tungtveiende i klassifiseringsvurderingen. Betydningen av arbeidsgivers styring, ledelse og kontroll for arbeidstakerbegrepets rekkevidde, synes også være et sentralt moment i andre land,93 og i det europeiske arbeidstakerbegrepet utviklet av EU-domstolen.94 Kriteriet synliggjør lydighetsplikten arbeidstaker har overfor arbeidsgiver, for eksempel når det gjelder hvordan, hvor og når arbeid skal utføres. I dette ligger også at arbeidsgiveren kan føre tilsyn med arbeidet og gi løpende instrukser. Dette i motsetning til en oppdragstaker, som i stor grad styrer og leder sitt eget arbeid uten å være under tilsyn fra oppdragsgiveren.

I avlaster-dommene for Høyesterett ble særlig to sider ved kriteriet om arbeidsledelse belyst. Det ene er at det nødvendigvis ikke er et krav om at det utøves faktisk arbeidsledelse, men at det er «tilstrekkelig for å konstatere et underordningsforhold at arbeidsgiveren har rettslig adgang til å utøve ledelse og kontroll», jf. Avlaster II avsnitt 65. Synspunktet synes å være at kontraktsvilkår som gir den ene parten rettslig adgang til ledelse og kontroll, i seg selv etablerer et underordningsforhold, uavhengig at den faktiske arbeidsledelsen. Det andre er at arbeidsledelsen etter omstendighetene også kan ligge på tredjeperson, jf. Avlaster I avsnitt 49. Høyesteretts standpunkt synes her å bygge på det poeng at dersom en person som utfører arbeid er i en slik posisjon at vedkommende «trenger» lovens vern, så kan ikke dette vernet falle bort «kun» fordi det er et annet subjekt enn arbeidsgiver som instruerer arbeidet, jf. avsnitt 49:

Som nevnt er det et uttalt formål at arbeidstakerbegrepet skal fortolkes slik at de som trenger lovens vern, skal få det. Det tilsier at en person som ellers ville vært ansett som arbeidstaker, ikke skal havne i et arbeidsrettslig tomrom fordi den som inngår kontrakten og betaler lønnen, gjør det for å ivareta behovet til en annen, som er den som løpende instruerer om gjennomføringen av arbeidsoppgavene. Enten må oppdragsgiveren – her kommunen – eller tjenestemottakeren være arbeidsgiver. Det sistnevnte er ikke aktuelt her.

Dette kan være særlig relevant i arbeidssituasjoner som involverer brukere eller kunder.

Det tredje momentet som kan tale for arbeidsforhold, er at arbeidsgiveren stiller til rådighet arbeidsrom, maskiner, redskap, arbeidsmaterialer eller andre hjelpemidler som er nødvendige for arbeidets utførelse. Motsetningsvis benytter den selvstendige oppdragstakeren egne lokaler og/eller eget arbeidsutstyr.

Det fjerde momentet som kan tale for arbeidsforhold, er at arbeidsgiveren bærer risikoen for arbeidsresultatet. Momentet innebærer at arbeidstakeren ikke utfører arbeid for egen regning og risiko, men får lønn uansett uavhengig av arbeidsresultat. Oppdragstakeren bærer på sin side risikoen for arbeidsresultatet.

Det femte momentet som kan tale for arbeidsforhold, er at arbeidstakeren får vederlag i en eller annen form for lønn. Fougner (2019, side 701) viser til at periodevist vederlag «kan fungere som et kjennetegn på at det er arbeidskraften, og ikke arbeidsresultatet som betales». Oppdragstakerens vederlag avhenger på den annen side av resultatet, og skal forutsetningsvis dekke både fortjeneste og utgifter.

Det sjette momentet som kan tale for arbeidsforhold, er at tilknytningsforholdet mellom partene har en noenlunde stabil karakter, og er oppsigelig med bestemte frister. Et oppdragsforhold kan på den annen side være mer sporadisk, tilfeldig og/eller kortvarig.

Det sjuende momentet som kan tale for arbeidsforhold, er hvis det arbeides hovedsakelig for én oppdragsgiver. I Avlaster I jobbet avlasteren for flere andre, og Høyesterett uttalte i avsnitt 56: «Noen sterk støtte for at hun var arbeidstaker gir dette momentet derfor ikke. Men etter mitt syn kan det heller ikke veie særlig tungt i motsatt retning.» Den selvstendige oppdragstakeren vil på sin side typisk ha oppdrag for flere oppdragsgivere.

Momentlisten er ikke uttømmende, og de tradisjonelle kriteriene vil ikke alltid gi et entydig svar. I Rt. 2013 side 342 (Beredskapshjem) kom Høyesterett til at de tradisjonelle kriteriene ikke ga grunnlag for en sikker konklusjon fordi de trakk i begge retninger, jf. avsnitt 61, og la avgjørende vekt på oppdragets karakter, jf. avsnitt 62:

[Oppdragets] karakter skiller seg markert fra ordinære arbeidsforhold. Fosterhjemsoppdrag kan utvilsomt være meget krevende og fordre betydelig innsats. Men kjernen i oppdraget er å stille til rådighet et hjem hvor fosterbarnet så langt mulig skal være som et familiemedlem. En slik oppgave skiller seg i sine grunntrekk klart fra hva som naturlig kan karakteriseres som «arbeid i annens tjeneste».

Det kan diskuteres om Høyesterett med dette indikerer at arbeidets art eller karakter kan få betydning.

Det synes videre å være forutsatt at arbeidsforhold må ha sitt rettslige opphav i en arbeidsavtale, og at arbeidsgiver og arbeidstaker er parter i denne, jf. Hotvedt (2016, side 109–110). Arbeidstakerbegrepet må i utgangspunktet dermed avgrenses mot arbeid som utføres i roller som man er utnevnt eller valgt til, eksempelvis ulike tillitsverv og styreverv, jf. også NOU 2004: 5 punkt 10.5.1.

Personer som arbeider frivillig, vil nok normalt sett ikke falle inn under arbeidstakerbegrepet. Betaling av lønn for arbeidet er ikke noe absolutt vilkår etter norsk rett. Spørsmål om arbeidsplikt og avhengighetsforhold, vil likevel i mange tilfeller tilsi at frivillighetsarbeid ikke er arbeidsforhold. Dette må vurderes konkret. Det er likevel på det rene at det kan påligge et HMS-ansvar på virksomheter som også benytter frivillige, jf. § 2-2.

8.1.3 Arbeidstakerbegrepet i andre lover

Det finnes en rekke andre lover som inneholder en arbeidstakerdefinisjon, eller at begrepet arbeidstaker er knyttet til virkeområde for loven. I det følgende nevnes noen av lovene.

I ferieloven fremkommer arbeidstakerbegrepet i § 2 første ledd hvor det står at «enhver som utfører arbeid i annens tjeneste (arbeidstaker) har rett til ferie etter denne lov». Arbeidstakerbegrepet i henholdsvis arbeidsmiljøloven og ferieloven skal forstås likt, jf. blant annet NOU 2004: 5 punkt 10.5.2. Det samme gjelder arbeidstakerbegrepet i permitteringslønnsloven § 1 første ledd, jf. Ot.prp. nr. 11 (1987–1988). Arbeidstvistlovens arbeidstakerbegrep i lovens § 1 bokstav a, skal også forstås tilsvarende som i arbeidsmiljøloven, jf. nærmere omtale i punkt 8.7.3.

Når det gjelder statsansatteloven og skipsarbeidsloven inneholder disse lovene ikke egne arbeidstakerdefinisjoner. Lovenes virkeområde er likevel knyttet til arbeidstaker. I statsansatteloven § 1 fremgår det at «loven gjelder for arbeidstakere i staten». I Prop. 94 L (2016–2017) side 64 fremgår det at «arbeidstakerbegrepet vil hovedsakelig tilsvare det som benyttes i annen arbeidsrettslig sammenheng». I skipsarbeidsloven § 1-2 fremgår det at «loven får anvendelse for arbeidstaker som har sitt arbeid om bord på norsk skip». Begrepet er ikke nærmere definert i loven.

I folketrygdloven er arbeidstaker definert som «enhver som arbeider i en annens tjeneste for lønn eller annen godtgjørelse», jf. § 1-8. I motsetning til arbeidsmiljøloven, inneholder folketrygdloven også definisjoner av henholdsvis frilanser og selvstendig næringsdrivende. Det vises til beskrivelse i punkt 8.9.1 nedenfor.

8.1.4 Det EU-rettslige arbeidstakerbegrepet

Norge har gjennom forpliktelsene i EØS-avtalen gjennomført en rekke arbeidsrettslige direktiver. Forpliktelsen til å gjennomføre de materielle reglene innebærer også at Norge er forpliktet til å sørge for at reglene gis anvendelse på de personene som er ment å omfattes av reglene. Sistnevnte er et spørsmål om direktivenes personelle anvendelsesområde, og rekkevidden og betydningen av et EU-rettslig arbeidstakerbegrep. Direktivene gir rettigheter til arbeidstakere. Et spørsmål er dermed om hva som ligger i dette, om det har et eget selvstendig innhold, og i så fall om det favner samme gruppe som de som anses som arbeidstakere etter norsk rett.

Det varierer mellom de ulike arbeidsrettslige direktivene om og hvordan det personelle anvendelsesområdet er regulert. De fleste direktiver viser til nasjonale definisjoner av arbeidstaker eller arbeidsforhold. Dette gjelder for eksempel direktiv 2008/104 (vikarbyrådirektivet), direktiv 2001/23 (virksomhetsoverdragelsesdirektivet) og direktiv 99/70 (direktiv om midlertidig ansettelse). Noen direktiver har en egen definisjon, eksempelvis direktiv 89/391 (rammedirektivet om arbeidsmiljø), mens andre direktiver sier ingenting om det personelle virkeområdet, eksempelvis direktiv 98/59 (masseoppsigelsesdirektivet).

Hvilken betydning det EU-rettslige arbeidstakerbegrepet har for nasjonal rett, kan ikke sies helt klart. Dette skyldes blant annet at de arbeidsrettslige direktivene forholder seg ulikt til arbeidstakerbegrepet, og dessuten har EU-domstolen uttalt at arbeidstakerbegrepet ikke har et entydig innhold (Hotvedt 2018, punkt 3.1.1). I direktivene som har definert begrepet i selve direktivet, er det imidlertid ikke tvil om at begrepet har et EU-rettslig innhold (Kristiansen, 2016). Rettsutviklingen synes videre, ifølge Kristiansen, å gå i retning av at arbeidstakerbegrepet anses felleseuropeisk der direktivene ikke definerer begrepet, jf. blant annet C-229/14 (Balkaya). I praksis innebærer det at for disse direktivene må medlemsstatene sørge for at de personer og grupper som omfattes av det EU-rettslige arbeidstakerbegrepet sikres rettighetene etter direktivet, uavhengig av medlemsstatens nasjonale arbeidstakerbegrep. Dette innebærer at det i EØS-retten kan ligge krav med hensyn til det personelle anvendelsesområdet for norsk arbeidervernlovgivning.

De fleste direktiver overlater imidlertid definisjonen av arbeidstakerbegrepet til medlemsstatene, jf. ovenfor. I vikarbyrådirektivet artikkel 3 nr. 1 bokstav a står det for eksempel at det med «arbeidstaker» menes «enhver person som i vedkommende medlemsstat er vernet som arbeidstaker etter nasjonal arbeidsrett». Når det gjelder disse direktivene har medlemsstatene stått friere til å legge eget arbeidstakerbegrep til grunn for hvem som skal ha rettigheter etter, eller omfattes av, det aktuelle direktivet. Det har likevel ikke vært fritt frem. Direktivene har blitt forstått slik at medlemsstatene ikke kan innsnevre egne nasjonale begreper. Hotvedt (2018, punkt 3.2.3) omtaler dette som et «negativt» krav til anvendelsesområdet: «de som er arbeidstakere etter nasjonal rett, skal medregnes». EU-domstolen har også flere ganger fastslått at en medlemsstat ikke, i strid med direktivets effektive virkning, vilkårlig kan utelukke visse kategorier av personer fra den beskyttelsen som er tilsiktet med direktivet, jf. sak C-393/10 (O’Brien). Se også sak C-232/09 (Danosa) og sak C-229/14 (Balkaya).

Det har i de senere år imidlertid skjedd en utvikling i EU-domstolens praksis, som kan tilsi at det EU-rettslige arbeidstakerbegrepet har fått større betydning, også der direktivene i utgangspunktet har overlatt definisjonen til medlemsstatene. Hotvedt (2018, punkt 3.2.3) omtaler dette som et «positivt» krav til anvendelsesområdet: «at visse personer som ikke er arbeidstakere etter nasjonal rett, likevel skal omfattes av de aktuelle reglene». EU-domstolens seneste avgjørelse på dette temaet, sak C-216/15 (Ruhrlandklinik), gir holdepunkter for at den felleseuropeiske forståelsen har betydning også der direktivet henviser til nasjonal regulering av begrepet. Saken var forelagt av en tysk domstol og gjaldt vikarbyrådirektivet, som henviser til medlemsstatenes definisjon. EU-domstolen kom til at direktivet kom til anvendelse selv om de personer det var tale om i saken ikke var omfattet av det nasjonale arbeidstakerbegrepet i Tyskland. EU-domstolen uttalte i avsnitt 36:

En begrænsning af begrebet «arbejdstager» som omhandlet i direktiv 2008/104 til personer, der falder ind under dette begreb i henhold til national ret, særligt til dem, der via en arbejdsaftale er forbundet med et vikarbureau, ville imidlertid kunne bringe virkeliggørelsen af disse mål i fare og følgelig bringe direktivets effektive virkning i fare ved på en urimelig og ubegrundet måde at indskrænke dettes anvendelsesområde.

Rekkevidden og betydningen av EU-domstolens avgjørelse i saken er ikke helt åpenbar. Risak og Dillinger (2018) side 41 fremholder at EU-domstolen sannsynligvis ikke har til hensikt å begrense medlemsstatenes frihet til å definere begrepet arbeidstaker på nasjonalt nivå, men hovedsakelig søker å unngå situasjoner der medlemsstatene etter eget skjønn utelukker visse kategorier av personer fra beskyttelsen som direktivet er ment å gi.

Andre, for eksempel Hotvedt (2018, punkt 3.2.3) kommenterer dommen og rettsutviklingen i EU-domstolen slik:

Det er usikkerhet knyttet til forståelsen av Ruhrlandsklinik og dens betydning. Uansett er det klart at den seneste utviklingen i rettspraksis innebærer en betydelig innskrenkning i statenes frihet til å avgrense anvendelsesområdet for EU-rettslig minimumsvern ved hjelp av det nasjonalrettslige arbeidstakerbegrepet. Selv der begrepet er definert med henvisning til nasjonal rett, begrunner hensynet til effektivt minimumsvern både negative og positive krav til avgrensningen. Det fellesskapsrettslige begrepet på andre områder er benyttet som referanseramme for vurdering av nasjonale avgrensninger. Dersom begrepet får fungere som en slik referanseramme videre, innebærer det i realiteten et fellesskapsrettslig arbeidstakerbegrep på hele det arbeidsrettslige området.

Nærmere om innholdet i begrepet

Kriteriene som ligger til grunn for det EU-rettslige arbeidstakerbegrepet har sitt utspring i rettspraksis fra reglene om fri bevegelighet, jf. Traktaten om Den europeiske unions virkeområde artikkel 45. Det ble første gang formulert av EU-domstolen i sak C-66/85 (Lawrie-Blum), hvor begrepet ble gitt følgende innhold:

[D]et væsentligste kendetegn ved et arbejdsforhold er, at en person i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger.

Formuleringen har senere blitt gjentatt en rekke ganger i EU-domstolens praksis som har omhandlet arbeidstakerbegrepet i ulike direktiver, og ble sist stadfestet i EU-domstolens sak C-216/15 (Ruhrlandklinik), som gjaldt vikarbyrådirektivet.

I lys av rettspraksis fra EU-domstolen, gir formuleringen anvisning på at det særlig er tre kriterier som er sentrale i det felleseuropeiske arbeidstakerbegrepet: 1) underordning, 2) type arbeid og 3) vederlag.95

Kriteriet om underordning peker på formuleringen «performs services for and under the direction of another person». Risak og Dillinger (2018, side 35–36) fremholder at EU-domstolens praksis legger opp til en konkret vurdering av alle forhold som karakteriserer kontraktsforholdet mellom partene. I sin gjennomgang av rettspraksis viser de til at blant annet følgende momenter er tatt i betraktning av EU-domstolen:

• at personen er underlagt kontraktsmotpartens styring og kontroll, jf. C-66/85 (Lawrie-Blum),

• at det er kontraktsmotparten som bestemmer aktivitet og arbeidstid, jf. C-66/85 (Lawrie-Blum),

• frihet for en person til å velge egen arbeidstid, jf. C-3/87 (Agegate) og C-256/01 (Allonby),

• at personen må følge instruksjoner og etterleve regler, jf. C-66/85 (Lawrie-Blum),

• fordeling av kommersiell risiko, jf. C-3/87 (Agegate),

• muligheten til å benytte egne medhjelpere/assistenter, jf. C-3/87 (Agegate) og C-270/13 (Iraklis Haralambidis v Calogero Casili),

• om lønns- og arbeidsvilkår er regulert i kollektive avtaler, jf. C-22/98 (Becu and Others).

I sin melding om plattformarbeid i 2016 fremholdt Europakommisjonen at kriteriet om underordning krever at tjenestetilbyderen må «handle efter den kollaborative platforms anvisninger», og at plattformen bestemmer valg av aktivitet, vederlag og arbeidsvilkår. Det påpekes også at kriteriet ikke nødvendigvis forutsetter faktisk utøvelse av styring eller tilsyn.

Når det gjelder kriteriet om type arbeid fremgår det av Europakommisjonens melding om plattformøkonomien 2016 at det kreves at tjenestetilbyderen utfører en aktivitet med en økonomisk verdi, som er reell og faktisk, og som utelukker tjenesteytelser av marginal eller supplerende karakter. Det fremgår videre at personer som utelukkende tilbyr marginale og supplerende tjenesteytelser via plattformer i delingsøkonomien, neppe kan betraktes som arbeidstakere. Det påpekes likevel at kort varighet, begrenset arbeidstid, diskontinuerlig arbeid eller lav produktivitet ikke i seg selv utelukker et ansettelsesforhold.

Kriteriet om vederlag er primært for å skille mellom arbeidstakere og frivillige. Dersom tjenestetilbyderen ikke mottar vederlag, eller kun utgiftsgodtgjørelse/kostnadsdekning, er ikke kriteriet oppfylt.

8.1.5 Arbeidstakerbegrepets betydning for rettigheter og plikter

En arbeidstaker vil i kraft av sin arbeidstakerstatus ha en rekke rettigheter og plikter etter ulikt regelverk. Selvstendige oppdragstakere har med få unntak ikke tilsvarende rettigheter. Det vises til punkt 8.7.2 nedenfor.

Rettigheter etter ulike lover må avgjøres ut fra om vedkommende er arbeidstaker etter den aktuelle lov.

Som arbeidstaker vil man for det første ha rettigheter og vern etter arbeidsmiljøloven, som er den sentrale vernelov på arbeidsrettens område. Dette omfatter rettigheter knyttet til at arbeidstaker skal sikres et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, jf. arbeidsmiljølovens kapittel 2, 3 og 4. Formålet er «å sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag for en helsefremmende og meningsfylt arbeidssituasjon, som gir full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger, og med en velferdsmessig standard som til enhver tid er i samsvar med den teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet», jf. formålsbestemmelsen i § 1-1 bokstav a. Regelverket stiller krav til blant forebygging av skader og ulykker, tilrettelegging og medvirkning, og vern mot fysiske og psykiske belastninger. Det stilles også krav til tiltak, virkemidler og rutiner for å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, herunder at virksomheten utfører systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid, og når risikoforholdene tilsier det knytter til seg en bedriftshelsetjeneste.

Som arbeidstaker har man videre flere rettigheter knyttet til informasjon, konsultasjon og medvirkning. For virksomheter av en viss størrelse er det egne krav til informasjon og drøfting i kapittel 8, samt krav om verneombud og arbeidsmiljøutvalg, jf. kapittel 6 og 7. Se omtale i punkt 8.8 nedenfor.

Regler om arbeidstid er gitt for at arbeidstaker ikke skal utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger og for at sikkerhetshensyn skal kunne ivaretas, jf. § 10-2 første ledd. Reglene om arbeidstid fremgår av kapittel 10, og inneholder en rekke bestemmelser om arbeidstakeres alminnelige arbeidstid, arbeidsplaner, overtidsarbeid, daglig og ukentlig fri mv. Arbeidstakere som har ledende eller særlig uavhengig stilling er imidlertid unntatt de fleste av arbeidstidsreglene, jf. § 10-12 første og andre ledd.

Arbeidstakere har også rettigheter og vern med hensyn til de privatrettslige sidene av kontraktsforholdet, knyttet til ansettelse og opphør av arbeidsforholdet. Kapittel 14 inneholder regler om at arbeidstaker som hovedregel skal ansettes fast, og det er begrenset adgang til midlertidig ansettelse. Alle arbeidstakere har krav på skriftlig arbeidsavtale med informasjon om forhold av vesentlig betydning. Ved opphør av arbeidsforhold har arbeidstakere oppsigelsesvern gjennom kravet til saklig oppsigelse, samt rettigheter knyttet til drøfting i forkant, oppsigelsesfrister, rett til å fortsette i stilling ved uenighet, erstatning ved ugyldig oppsigelse mv. Det er også regler om fortrinnsrett til ny stilling.

Arbeidsmiljøloven gir også arbeidstakere rettigheter knyttet til for eksempel varsling av kritikkverdige forhold, kontrolltiltak og personvern, og vern mot diskriminering.

Videre vil man som arbeidstaker ha fulle rettigheter etter ferieloven, herunder rett til ferie og feriepenger.

Man vil også ha rettigheter etter permitteringslønnsloven dersom man permitteres. Etter yrkesskadeforsikringsloven skal arbeidstakere være dekket av virksomhetens yrkesskadeforsikring i henhold til lovens § 10.

En annen viktig rettighet man har som arbeidstaker er retten til å organisere seg og til å føre kollektive forhandlinger. Retten til å organisere seg og ivareta sine interesser som arbeidstakere er vernet i Grunnloven § 101 og gjennom internasjonale forpliktelser Norge har tatt på seg. Grunnloven nevner retten til å melde seg inn i fagforeninger spesielt.

Organisasjonsfriheten beskrives gjerne som tosidig – den positive og negative organisasjonsfriheten. I NOU 2001: 14 punkt 4.1 ble den positiveorganisasjonsfriheten beskrevet som arbeidstakernes og arbeidsgivernes «frihet til å stifte og drive organisasjoner hvis de ønsker det. Staten skal avholde seg fra å blande seg inn i slike forhold». Og dessuten at «arbeidstakere og arbeidsgivere som ønsker å gå inn i en eksisterende organisasjon, skal fritt og uten hindringer kunne slutte seg til den organisasjon de ønsker. (Den enkelte organisasjon kan imidlertid fastsette sine egne vilkår for medlemskap.) Staten skal sikre et vern i det privatrettslige arbeidsforhold». I den negative organisasjonsfriheten ligger at «den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver også kan la være å organisere seg».

Forhandlingsretten ble i NOU 2001: 14 punkt 4.1 beskrevet som arbeidstakernes rett «til gjennom sine organisasjoner å kreve forhandlinger med arbeidsgiverne eller deres organisasjoner om sine lønns- og arbeidsvilkår med sikte på å komme frem til en tariffavtale. Det kan være en formell rett til forhandlinger, for eksempel slik man har i Sverige. I Norge er formell forhandlingsrett bare lovfestet på tjenestetvistlovens område. For øvrig vil det være tale om en rett til å bruke kampmidler (streik mv.) hvis den annen part nekter å delta i forhandlinger». Nærmere regler om forhandlingsretten er lovfestet i arbeidstvistloven, jf. blant annet § 3, som sier at «[f]agforening, arbeidsgiver, arbeidsgiverforening eller sammenslutning av slike kan fremsette krav om forhandlinger med sikte på å inngå eller revidere en tariffavtale. Dersom motparten ikke møter til forhandlinger eller forhandlingene ikke fører til inngåelse av en ny eller revidert tariffavtale, kan streik eller lockout iverksettes når de vilkår som fremgår av §§ 18 og 25 er oppfylt».

Foruten grunnlovsvernet følger organisasjons- og forhandlingsretten av flere ulike internasjonale forpliktelser. ILO-konvensjonene 87 og 98 fastslår arbeidstakeres rett til å organisere seg, og danne foreninger uten at myndighetene eller andre kan hindre eller gripe inn i hvordan disse rettighetene skal utøves. Konvensjonene omtaler også retten til å ivareta sine interesser, og at det i arbeidslivet skal forhandles med arbeidstakerne i viktige saker.

Den reviderte europeiske sosialpakten under Europarådet (Sosialpakten) har tilsvarende i artikkel 5 og 6 uttrykkelig vernet arbeidstakernes rett til å organisere seg for å ivareta sine økonomiske og sosiale interesser. Retten til å organisere seg er her omtalt både for arbeidsgivere og arbeidstakere. I Sosialpakten er også retten til streik uttrykkelig vernet. Disse rettighetene kan ikke underlegges begrensninger eller restriksjoner ut over de som er «nødvendige i et demokratisk samfunn for å verne andre menneskers rettigheter og frihet, eller for å verne offentlige interesser, nasjonal sikkerhet og helse og moral i samfunnet».

Deneuropeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) har i artikkel 11 vernet forsamlings- og foreningsfriheten. Enhver har rett til fritt å delta i fredelige forsamlinger og til frihet til forening med andre, herunder rett til å danne og slutte seg til fagforeninger for å verne sine interesser.

Det vises for øvrig til punkt 8.7.3 nedenfor vedrørende spørsmål om kollektiv forhandlingsrett for selvstendige, hvor tematikken utdypes ytterligere.

Arbeidstakerstatus kan videre ha betydning for trygde- og pensjonsrettigheter. Dette beskrives i punkt 8.9 nedenfor.

Arbeidstaker har også en rekke plikter. Den viktigste plikten er å oppfylle arbeidskontrakten og underlegge seg arbeidsgivers styringsrett. Dette omtales gjerne som arbeidsplikt, lojalitetsplikt og lydighetsplikt. Visse plikter for arbeidstaker er dessuten lovfestet i arbeidsmiljøloven § 2-3, som særlig gjelder arbeidstakers plikter til å medvirke i virksomhetens HMS-arbeid.

8.1.6 Regulering av arbeidstakerbegrepet i andre land

8.1.6.1 Generelt om arbeidstakerbegrepet i europeiske land

I 2017 ble det gjort en fremstilling og komparativ analyse av arbeidstakerbegrepene i 36 europeiske land, inkludert Norge, jf. Waas og van Voss (2017). I den komparative analysen ble det blant annet gjort følgende funn:

I de fleste landene er arbeidstakerbegrepet utviklet gjennom rettspraksis. Noen land har likevel definert arbeidstakerbegrepet i lov (legaldefinisjon). I de landene som har en legaldefinisjon, virker definisjonene i utgangspunktet å være ganske like. I de fleste land kreves det at det foretas en overordnet helhetsvurdering (side xlvi), og de fleste land synes å ha prinsippet om at realitetene er avgjørende for vurderingen («The principle of primacy of facts») og at definisjonen ikke kan fravikes i avtale (side liii–liv). Noen definisjoner er detaljerte, mens andre er korte og gir rom for mye tolkning (side xxvii).

Når det gjelder innholdet i begrepet, synes de fleste land å ta utgangspunkt i flere ulike kriterier. Underordning («subordination») synes å være et nøkkelbegrep i de fleste land, men kriteriet kan ha ulik vekt og ulikt innhold (side xliv). Videre synes kriteriet om kontroll å være viktig i mange land. I mange land er også spørsmålet om «integrasjon» relevant, herunder om arbeidspersonen utgjør en del av den organisatoriske strukturen i virksomheten den utfører arbeid for (side xlv–xlvi).

Selv om det i de fleste land må foretas en overordnet helhetsvurdering, er det likevel noen europeiske land som har presumpsjonsmodeller, det vil si at det er presumpsjon for arbeidsforhold dersom visse kriterier er til stede. I noen land vil arbeidsgiver ha bevisbyrden for at det i disse tilfellene ikke foreligger arbeidsforhold (side lvi følgende).

Kun noen få land opererer med mellomkategorier eller tredjekategorier for personer som kan plasseres mellom kategorien arbeidstaker og kategorien selvstendig, for eksempel «worker» i Storbritannia. Det er likevel flere land som gir visse deler av arbeidslivslovgivningen anvendelse på andre enn arbeidstakere, jf. Waas og van Voss, 2017.

Nedenfor følger en nærmere beskrivelse av arbeidstakerbegrepet i de nordiske landene.

8.1.6.2 Sverige

Det er ingen legaldefinisjon av arbeidstakerbegrepet i Sverige. For å avgjøre om en person er arbeidstaker, foretas en helhetsvurdering basert på visse kriterier utviklet gjennom rettspraksis og forarbeider, jf. Westregård, 2019.

Det synes å være ett grunnvilkår som alltid må være til stede:

• en kontrakt hvor en person personlig utfører arbeid på vegne av en annen.

I tillegg er følgende kriterier relevante (listen kan variere etter forfatter):

• om arbeidet utføres under prinsipalens ledelse og kontroll

• om varighet og utførelse av spesielle oppgaver

• om personen utfører arbeid for bare én prinsipal

• hvem som stiller maskiner og verktøy

• formen på vederlaget (for eksempel lønn)

• «Social criteria» og bransjepraksis

• partenes intensjon

• om den som utfører arbeid er en virksomhet.

I Sverige gis det visse rettigheter til personer som ikke er arbeidstakere, men som anses som «arbeidstakerlignende personer».

Lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet gis i tillegg til arbeidstakere anvendelse på «den som utför arbete åt annan och därvid ej är anställd hos denne men har en ställning av väsentligen samma slag som en anställd», jf. § 1 andre ledd. Denne gruppen omtales gjerne som «avhengige oppdragstakere». Loven regulerer blant annet foreningsrett, forhandlingsrett, rett til informasjon og regulering av tariffavtaler, og «avhengige oppdragstakere» gis samme rettigheter som arbeidstakere i medhold av denne loven. At denne «mellomkategorien» omfattes av lovens virkeområde er ikke et nytt fenomen, men var en videreføring av gjeldende rett da medbestämmandelagen trådte i kraft i 1976, jf. lovens forarbeider (Prop. 1975/76: 05 side 322–323). For at en «avhengig oppdragstaker» skal omfattes av en tariffavtale, må den aktuelle tariffavtalen spesifikt regulere at den også gjelder for denne gruppen (Hotvedt mfl., 2020).

Videre kan visse arbeidsgiverplikter etter Arbetsmiljölagen (1977:1160) gjøre seg gjeldende overfor innleide, selvstendige mv. når det gjelder krav om å sikre et forsvarlig arbeidsmiljø overfor andre enn egne arbeidstakere. Også antidiskrimineringsreglene kan gis anvendelse på andre, eksempelvis på innleide arbeidstakere (se Waas og van Voss, 2017, side 693–694).

8.1.6.3 Danmark

I Danmark finnes ikke én felles definisjon på hvem som er arbeidstaker. Begrepet må tolkes i lys av den enkelte lov eller tariffavtale (Waas og van Voss, 2017, side 133 følgende). Det har likevel over tid blitt utviklet et sett med indikatorer for å skille mellom arbeidstakere og selvstendig oppdragstakere. Det er særlig fem slike indikatorer, jf. Lund-Sørensen og Munkholm, 2020:

• i hvilken grad arbeidsgiver har rett til å instruere og kontrollere

• det finansielle rundt avtaleforholdet

• om arbeidet må utføres personlig

• graden av avhengighet

• alminnelig oppfatning (The social perception or presentation of the relationship).

Andre momenter kan også komme i betraktning.

I Danmarks nye ferielov96 fra 2019 ble lønnsmodtager definert som «en person, der modtager vederlag for personligt arbejde i tjenesteforhold», jf. § 1 stk. 2. Ferielovutvalget97 vurderte lovens anvendelse for personer i alternative tilknytningsforhold, og uttalte på side 104:

For freelancere, eksterne konsulenter og honorarlønnede vil det være en konkret vurdering af, hvorvidt der er et tjenesteforhold, som medfører, at personen får lønmodtagerstatus efter ferieloven. Det stemmer bedst overens med lovens beskyttelsesformål, at lønmodtagerstatus under loven kun mistes, når der er grundlag for at statuere selvstændighed i udførelsen af arbejde for en anden. Afgørende er, om den pågældende er reelt selvstændig.

8.1.6.4 Finland

For at det skal foreligge et arbeidsforhold i Finland, kreves det i utgangspunktet at fire elementer/vilkår er oppfylt, jf. Ylhäinen, 2020. Disse vurderes kumulativt ett og ett, men i grensetilfeller kan det også foretas en helhetsvurdering.

Det første elementet er at forholdet baseres på kontrakt, med intensjon om fortjeneste. Dette elementet avgrenser mot frivillighets- og hobbyarbeid. Kontrakten kan være skriftlig, muntlig eller underforstått (konkludent).

Det andre elementet er om det betales en form for lønn eller godtgjørelse med økonomisk verdi.

Det tredje elementet er at det utføres arbeid på vegne av arbeidsgiver. Dette elementet skiller mellom arbeidstakere og selvstendig oppdragstakere. En arbeidstaker utfører arbeid for en arbeidsgiver som profitterer direkte av arbeidet, mens arbeidstakeren tjener på arbeidet indirekte gjennom lønn. Arbeidstakerens lønn utbetales for selve arbeidsutførelsen, og ikke for arbeidsresultatet. I et arbeidsforhold bærer arbeidsgiver den økonomiske risikoen for virksomheten og tar virksomhetsbeslutninger.

Det fjerde elementet er det viktigste: kontroll og styring. I et arbeidsforhold utføres arbeid underordnet og ved å følge ordre fra arbeidsgiver. Arbeidsgiver kan bestemme sted, tid og utførelse.

I Finland spiller økonomisk avhengighet en viktig rolle; jo mer økonomisk avhengig en person er av sin arbeidsgiver, desto mer sannsynlig er det at det foreligger et arbeidsforhold. Følgende momenter kan tilsi økonomisk avhengighet: Personen jobber fulltid, kontrakten er tidsubegrenset, personen arbeider bare for én arbeidsgiver, majoriteten av inntekten kommer fra denne arbeidsgiveren, personen kan ikke ta arbeid for andre i kontraktsperioden (se Waas og van Voss, 2017).

8.2 Arbeidsgiverbegrepet og virksomhetsbegrepet

8.2.1 Innledning

Arbeidsgiver er arbeidstakerens kontraktsmotpart i et arbeidsforhold, det vil si den som har ansatt arbeidstakeren for å utføre arbeid under seg. Arbeidsgiveren kan være en person eller en virksomhet. Som et utgangspunkt vil det rettssubjekt som er arbeidsgiver, være sammenfallende med arbeidsgivers virksomhet. Er det en juridisk person som eier og driver virksomheten, vil det være den juridiske personen som er arbeidsgiver, mens arbeidsgiverfunksjonene vil utøves av den juridiske personens organer eller andre som kan opptre på dennes vegne, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) punkt 6.2.1.

Arbeidsgiveren er den sterke parten i avtaleforholdet, og som i kraft av sin styringsrett løpende treffer ensidige avgjørelser som får betydning for arbeidsforholdet. Styringsretten er en samlebetegnelse på den rett en arbeidsgiver har til å «organisere, lede, kontrollere og fordele arbeidet», jf. blant annet Rt. 2000 side 1602. Styringsretten omfatter både virksomhets- og arbeidsrelaterte beslutninger, og omfatter blant annet retten til å etablere virksomhet, til å ansette, til å bestemme arbeidsted, til nedleggelse, til omorganisering, til oppsigelser og så videre, jf. Fougner, 2019, kapittel 4. Rekkevidden av styringsretten begrenses av blant annet lov og forskrifter, tariffavtaler, individuelle arbeidsavtaler samt krav til saklighet, jf. Rt. 2001 side 418 (Kårstø). Fougner, 2019, side 105–106 fremholder at domstolenes prøvelse av «styringsbeslutningene er minst intens overfor de rene virksomhetsrelaterte beslutningene, mens prøvelsen av beslutninger som nærmer seg eller går over i den individuelle arbeidsledelsen, er mer inngående».

Til arbeidsgiverbegrepet er det også knyttet en rekke plikter i lovgivningen. Dette betegnes gjerne som arbeidsgiverplikter eller arbeidsgiveransvar. Det er arbeidsgiver som skal sørge for at lovens bestemmelser blir overholdt, jf. § 2-1. Pliktene kan være av både privatrettslig og offentligrettslig art. Det er nær sammenheng mellom arbeidsgivers styringsrett og at arbeidsgiver er gitt et hovedansvar for at arbeidsmiljøloven overholdes. I Fougner mfl. (2018, side 97) fremgår det at «[i] plikten til å ‘sørge for’ at lovens bestemmelser blir overholdt, ligger det omfattende ansvar som følger av styringsretten, og at arbeidsgiver disponerer over virksomhetens ressurser».

Arbeidsgivers pliktansvar etter loven synes derfor å følge direkte av arbeidsgivers innflytelse og bestemmelse over arbeidsforholdet, jf. Ot.prp. nr. 3 (1975–1976) side 32:

Når det gjelder ansvarsreglene, må disse ta utgangspunkt i hvem som faktisk har muligheter til å iverksette tiltakene. Når det gjelder fordeling av ansvaret innenfor den enkelte virksomhet, må en således bygge på den maktstruktur som er til stede i virksomhetene.

Departementet mener at loven for å være realistisk må ta utgangspunkt i at i de fleste virksomheter loven omfatter, arbeider det personer med ulike muligheter til å påvirke utviklingen innenfor virksomheten og med ulike oppgaver, myndighet og ansvar. Etter departementets mening må en derfor, slik arbeidervernloven gjør, fortsatt bygge på de tre grunnleggende forutsetninger for den individuelle arbeidsavtale, nemlig arbeidsgiverens styringsrett, arbeidstakerens arbeids- og lydighetsplikt, og arbeidsgiverens omsorgsplikt.

Hvem som er det ansvarlige arbeidsgiversubjektet i en relasjon hvor arbeid utføres, har i lys av styringsrett og arbeidsgiverplikter, følgelig stor betydning. Både med hensyn til hvem arbeidstakeren skal forholde seg til, ta imot ordrer fra, håndheve rettigheter overfor og rette eventuelle krav mot. Men også for tilsynsmyndighetene når det gjelder hvem som er tilsyns- og påleggsobjekt etter de offentligrettslige reglene.

8.2.2 Hvem er arbeidsgiver?

Arbeidsgiver er i arbeidsmiljøloven § 1-8 andre ledd definert som «enhver som har ansatt arbeidstaker for å utføre arbeid i sin tjeneste». Definisjonen speiler arbeidstakerdefinisjonen i § 1-8 første ledd, og arbeidsgiver vil normalt være kontraktsmotparten til arbeidstaker.

Oftest vil det være ukomplisert å avgjøre hvem som er arbeidsgiver. Det følger også av arbeidsmiljøloven § 14-6 første ledd bokstav a at partenes identitet skal fremgå av den skriftlige arbeidsavtalen. Det fremgår følgende av Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) punkt 6.2.1:

Som alminnelig regel vil det rettssubjekt som er arbeidsgiver være sammenfallende med arbeidsgivers virksomhet. For de fleste praktiske tilfeller vil en virksomhet være det som etter alminnelig språkbruk er en bedrift. Hovedregelen er at arbeidstakers rettigheter er knyttet til den enkelte virksomhet. Er det en juridisk person som eier og driver virksomheten vil det være den juridiske person som er arbeidsgiver, mens arbeidsgiverfunksjonene vil utøves av den juridiske persons organer eller andre som kan opptre på dennes vegne. Arbeidsgiver er vedkommende aksjeselskap, andelslag, stiftelse, statsforetak, statsetat, fylkeskommune eller kommune og så videre.

Det følger av Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) punkt 6.2.4 at arbeidsgiverbegrepet er ment å treffe det rettssubjekt som har den reelle avgjørelsesmyndigheten over arbeidsmiljøspørsmål: «Gjeldende definisjon av arbeidsgiverbegrepet i arbeidsmiljøloven § 4 og praksis knyttet til denne, er i de aller fleste tilfeller god og treffende med hensyn til hvor den reelle avgjørelsesmyndigheten i arbeidsmiljøspørsmål ligger.»

Det kan likevel oppstå tvil med hensyn til hvilket rettssubjekt som er arbeidsgiver. I Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) punkt 6.2.4 fremgår det at «departementet legger til grunn at det etter gjeldende rett blant annet skal legges vekt på hvem som i praksis har opptrådt som arbeidsgiver og som har utøvet arbeidsgiverfunksjoner». Dette blir gjerne omtalt som at arbeidsgiverbegrepet er funksjonelt. Dette kan i teorien innebære at et annet rettssubjekt enn det som er benevnt som part i avtalen, eller utad fremstår som arbeidsgiver, er den reelle arbeidsgiver. Dette kan gjelde fullt ut, eller at arbeidsgiveransvaret er delt mellom to eller flere ulike rettssubjekter. Delt arbeidsgiveransvar omtales nedenfor i punkt 8.2.3.

I Rt. 1993 side 490 (Reksten) kom Høyesterett til at utydeligheter rundt hvem ansettelseskontrakten var inngått med, medførte at fullmektigen (eller «manageren») ble ansett for å være arbeidsgiver. I Rt. 1993 side 954 (Back Stage) var det spørsmål om arbeidstaker var ansatt hos to ledere i selskapet personlig, eller i aksjeselskapet eid av den ene lederen. Høyesterett kom med generelle uttalelser om at det er av sentral betydning for arbeidstaker å kjenne identiteten til arbeidsgiver, og at plikten til avklaring ligger på arbeidsgiver. Høyesterett viste til at «i slike tilfeller må det i tråd med alminnelige avtalerettslige regler kreves at det blir opplyst at ansettelsen skjer i selskapet om eieren ikke selv skal bli personlig ansvarlig».

8.2.3 Delt arbeidsgiveransvar

Det er i forarbeider og rettspraksis lagt til grunn at det etter omstendighetene og på særskilt grunnlag kan foreligge delt arbeidsgiveransvar, det vil si at flere rettssubjekter har arbeidsgiveransvar for samme arbeidstaker. Læren om delt arbeidsgiveransvar på særskilt grunnlag er ulovfestet, en form for gjennomskjæring, og må ses på som en regel om «ansvarsgjennombrudd basert på arbeidsrettslige hensyn», jf. HR-2018-2371-A (Norwegian) avsnitt 121. Høyesterett uttalte videre i avsnitt 110 at «felles arbeidsgiveransvar er en snever unntaksregel – det skal mye til før et annet foretak enn den formelle arbeidsgiveren kan anses for å ha del i arbeidsgiveransvaret».

Læren om delt arbeidsgiveransvar reiser særlig to spørsmål. For det første er det et spørsmål om når og i hvilke tilfeller delt arbeidsgiveransvar kan inntre, og for det andre er det et spørsmål om hvilke sider av arbeidsgiveransvaret som i så fall deles mellom flere rettssubjekter.

I Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 74–75 skrev departementet at slike «særlige grunnlag» kan være at det er avtalt flere arbeidsgivere, at flere selskaper har opptrådt som arbeidsgivere eller ved kontraktsmessige uklarheter:

I rettspraksis har det vært lagt til grunn at flere rettssubjekter kan ha et arbeidsgiveransvar dersom arbeidsgiverfunksjonene har vært delt mellom dem. Sakene om delt arbeidsgiveransvar har vært knyttet til oppsigelsesvernet og plikten til å tilby annet passende arbeid etter § 60 nr. 2. I den grad det etter rettspraksis er oppstilt et delt arbeidsgiveransvar, så har det etter en konkret vurdering vært et særskilt grunnlag for det. Slike særlige grunnlag har i hovedsak vært at det er avtalt flere arbeidsgivere, at flere selskaper reelt har opptrådt som arbeidsgiver og utøvd arbeidsgiverfunksjoner, eller at arbeidsforholdet har kontraktsmessige uklarheter.

Spørsmål om delt arbeidsgiveransvar fordi flere har opptrådt som arbeidsgivere og utøvd arbeidsgiverfunksjoner har blitt vurdert i flere dommer. Høyesteretts avgjørelser i Rt. 1990 side 1126 (Wärtsilä), Rt. 1997 side 623 (PPD), Rt. 2012 side 983 (Stena Drilling) og HR-2018-2371-A (Norwegian) gjennomgås nedenfor.

Rt. 1990 side 1126 (Wärtsilä) gjaldt stillingsvern i konsernforhold. Administrerende direktør for et norsk datterselskap ble sagt opp i forbindelse med finsk morselskaps omlegging av virksomheten i Norge. Spørsmålet var om oppsigelse fra det norske datterselskapet var ugyldig som følge av at morselskapet også måtte anses som arbeidsgiver og kunne tilby passende arbeid i konsernet. Arbeidstakeren hadde først vært ansatt i morselskapet, og rettigheter og plikter ved overføring til Norge var regulert i avtale med morselskapet. I avtalen stod det at arbeidstakeren «rettslig skulle […] anses ansatt i det norske datterselskap» (side 1132). Samtidig var det avtalt at han skulle kunne gjeninntre i morselskapets tjeneste når ansettelsen i datterselskapet var slutt. Videre skriver førstvoterende:

Det er på det rene at han under sin tjeneste i Norge var lønnet av det norske datterselskap. Når det gjelder hans pensjonsrettigheter, fremgår det at disse skulle tilsvare dem han ville ha hatt som ansatt i morselskapet. [Arbeidstakers] lønns- og pensjonsforhold under tjenesten i Norge er ellers nærmere regulert i avtalen av oktober 1980, inngått mellom ham og morselskapet. Det fremgår av denne at morselskapet hadde avgjørende innflytelse på hans lønns- og pensjonsforhold og at han var forpliktet til å følge de direktiver som til enhver tid ble gitt av morselskapets ledelse. Indirekte hadde morselskapet oppsigelses-retten gjennom adgangen til å oppsi avtalen av 1980, og den uformelle oppsigelse [arbeidstaker] mottok ved brevet av 28. juni 1985, kom fra morselskapet.

Det var «klart» at datterselskapet var arbeidsgiver etter loven (side 1132). Ut fra en samlet vurdering kom Høyesterett likevel til at forholdet mellom datterselskapet og morselskapet, og de plikter og rettigheter arbeidstaker hadde overfor morselskapet, medførte at også morselskapet måtte anses som arbeidsgiver. Førstvoterende kunne ikke se at loven var til hinder for å anse et datterselskap og et morselskap for å ha felles arbeidsgiveransvar hvor arbeidsgiverfunksjonene var delt mellom begge selskapene slik som var tilfellet her, og viste til sammenligning til Rt. 1989 side 231 (Exploration Logging). At morselskapet også hadde arbeidsgiveransvar overfor arbeidstakeren, knyttet seg til spørsmålet om oppsigelsen var saklig, jf. presiseringen «i den forbindelse som her er aktuell» (side 1132).

Oppsigelsen ble ansett å være saklig begrunnet. Arbeidstakeren hadde avslått en stilling i morselskapet i Finland, i tillegg til at en direktørstilling i et nytt selskap innen konsernet falt utenfor plikten å tilby annet passende arbeid som følge av krav til stillingen og arbeidstakerens kvalifikasjoner. Flertallet fastsatte likevel at arbeidstaker hadde rett til å fortsette i stillingen til saken var rettskraftig avgjort, og han ble tilkjent erstatning for tapt lønn, som morselskapet ble holdt medansvarlig for.

Rt. 1997 side 623 (PPD) omhandlet et interkommunalt Pedagogisk-Psykologisk Distriktssenter (PPD-senter) hvor senterets skole- og boavdeling ble nedlagt og de ansatte ved boavdelingen ble oppsagt fra sine stillinger. De gikk til søksmål mot PPD-senteret og samarbeidskommunene og hevdet at oppsigelsene var usaklige fordi samarbeidskommunene pliktet å tilby dem passende ledige stillinger i kommunene. Etter en konkret vurdering fant flertallet at PPD-senteret var et selvstendig rettssubjekt, og at styret ved PPD-senteret var formell arbeidsgiver etter loven.

Høyesterett vurderte så videre om samarbeidskommunene også kunne ha arbeidsgiveransvar når det gjaldt gyldigheten av oppsigelsen og om samarbeidskommunene var pliktige til å tilby dem passende ledige stillinger i kommunene. Det ble vist til at det har vært lagt til grunn i rettspraksis at flere rettssubjekter kan ha et arbeidsgiveransvar etter dagjeldende bestemmelse om saklig oppsigelse, dersom arbeidsgiverfunksjonene har vært delt mellom dem, jf. Wärtsilä. Førstvoterende kunne ikke se at dette hadde vært tilfelle i denne saken:

Alle sentrale arbeidsgiverfunksjoner har tilligget og blitt utøvet av styret ved PPD-senteret. Det var dette styret som foretok tilsettingene. Styringsretten over de ansatte har både formelt og reelt tilligget styret. De lokale lønnsforhandlingene er – etter det opplyste – skjedd mellom styret for PPD-senteret og arbeidstakerorganisasjonene for de tilsatte. At det ikke er fremforhandlet noen egen tariffavtale for de ansatte ved senteret og at generelle tariffavtaler for kommunalt tilsatte – etter det opplyste – har vært anvendt, kan jeg ikke se kan tillegges noen betydning i denne sammenheng (side 631).

Saken stod på «vesentlige punkter» i en annen stilling enn Wärtsilä, og det ble også vist til at arbeidsgiveransvar for morselskapet i Wärtsilä hadde tydelig forankring i avtale, noe som ikke var tilfellet her (side 631–632). Flertallet avviste derfor et arbeidsgiveransvar for samarbeidskommunene. Det var dermed kun PPD-senteret som hadde arbeidsgiveransvar overfor de oppsagte arbeidstakerne. Oppsigelsene ble funnet å være saklige, da det var på det rene at det ikke fantes passende arbeid for de oppsagte ved PPD-senteret ettersom senteret var lagt ned (dissens 4-1).

Rt. 2012 side 983 (Stena Drilling) gjaldt i likhet med Wärtsilä stillingsvern i konsernforhold. I Stena Drilling var det tale om to datterselskap i samme konsern, et utenlandsk og et norsk selskap. Saken omhandlet ikke direkte spørsmålet om delt arbeidsgiveransvar, men gjaldt likevel spørsmål om hvem som var arbeidsgiver i virksomhetsoverdragelsesreglenes forstand.

Spørsmålet var om arbeidstakerne hadde en slik tilknytning til overdrageren (det norske datterselskapet) som ga dem rett til å gå over til erververen (et selskap som ikke var del av konsernet). Det var det utenlandske datterselskapet som hadde inngått arbeidsavtalene, og ble betegnet som «den opprinnelige arbeidsgiver» (avsnitt 103). Arbeidsavtalene, som altså var inngått med det utenlandske datterselskapet, la opp til at arbeidstakerne skulle utføre arbeid for andre selskap i samme konsern gjennom såkalt «secondment» (utlån), og så kunne kalles tilbake. Arbeidstakerne hadde vært utlånt til arbeid på en rigg som ble driftet av det norske datterselskapet. Spørsmålet var om det norske selskapet også skulle regnes som arbeidsgiver i virksomhetsoverdragelsesreglenes forstand. Høyesterett uttalte følgende:

Skal den opprinnelige arbeidsgiver beholde statusen som arbeidsgiver, må denne opprettholde det vesentlige av arbeidsgiverfunksjonene. Jo mer det reelle forholdet mellom verten og den «seconderte» har karakter av et ordinært ansettelsesforhold, jo lettere vil dette bli lagt til grunn, i alle fall på den måten at den «seconderte», kan gjøre gjeldende rettigheter som tilkommer ordinært ansatte hos verten (avsnitt 103).

Høyesterett la så til grunn at det norske selskapet opptrådte «for alle praktiske formål […] som deres arbeidsgiver» og «de hadde lønns- og arbeidsvilkår på linje med arbeidstakere på riggen som var direkte ansatt». Det norske selskapet ble dermed regnet som arbeidsgiver i denne relasjonen, noe som ga dem slik «ansettelsesmessig tilknytning» at de hadde rett til ansettelse hos erververen etter virksomhetsoverføringen (avsnitt 105).

I Norwegian (HR-2018-2371-A) ble det over flere år gjennomført en omfattende omorganisering. Som del av denne ble det gjennomført virksomhetsoverdragelser der flygende personell ble overført fra morselskapet og driftsselskap til egne datterselskaper i konsernet. Omorganiseringen skyldtes mange forhold, og det er i dommen trukket frem behovet for finansiering av fly som gjorde at rettighetene til disse måtte ligge i egne selskaper. Videre ble organiseringen fra Norwegians side for Høyesterett forklart ut fra «den internasjonale veksten i konsernet, etablering av flere AOC-selskaper i ulike land og behovet for kostnadseffektiv drift uten unødig duplisering av ressurser og funksjoner». Etter omstruktureringen leverte datterselskapene pilot- og kabintjenester til mor- og driftsselskapet gjennom egne entrepriseavtaler. Pilotene og de kabinansatte reiste krav mot morselskapet og driftsselskapet (AOC-selskapet) i konsernet hvor de hadde vært ansatt i en mellomperiode, om at disse var arbeidsgiver. Arbeidstakerne anførte at det forelå arbeidsgiveransvar på flere ulike grunnlag: at det forelå arbeidsgiveransvar på særskilt grunnlag, at entrepriseavtalene i realiteten var ulovlige innleieavtaler og at det i en mellomperiode foregikk ulovlig innleie (partene var enige om at det i denne mellomperioden var innleie, men var uenige om hvorvidt vilkårene for innleie var oppfylt).

Når det gjaldt arbeidsgiveransvar på særskilt grunnlag, poengterte Høyesterett i avsnitt 110 at «felles arbeidsgiveransvar er en snever unntaksregel – det skal mye til før et annet foretak enn den formelle arbeidsgiveren kan anses for å ha del i arbeidsgiveransvaret». Når det gjaldt den konkrete vurderingen av hvorvidt morselskapet i realiteten opptrådte som arbeidsgiver, viste Høyesterett til sin forutgående vurdering av hvorvidt det forelå entreprise eller innleie, og trakk deretter en parallell mellom spørsmålet om arbeidsgiveransvar på særskilt grunnlag og kriteriene for skillet mellom innleie og entreprise. I vurderingen av innleie/entreprise kom Høyesterett til at det «klart» forelå entreprise, jf. avsnitt 99.98 Om delt arbeidsgiveransvar uttaler Høyesterett i avsnitt 111:

Jeg viser til min drøftelse av om det foreligger entreprise eller arbeidsinnleie, der jeg konkluderte med at den innflytelsen som NAS har over pilotenes og de kabinansattes arbeid, ikke går ut over det som en oppdragsgiver kan ha i et entrepriseforhold. De samme trekk ved forholdet innebærer at NAS heller ikke kan sies å ha utøvd arbeidsgiverfunksjoner annet enn i helt marginal grad. Slik kriteriene for å skille entreprise fra arbeidsinnleie er utformet, er det i det hele vanskelig å tenke seg at det i praksis skulle foreligge både et entrepriseforhold og et felles arbeidsgiveransvar for oppdragstaker og oppdragsgiver.

Høyesterett vurderte deretter om konsernforholdet i seg selv, og forhold rundt omstruktureringen i konsernet, kunne ha betydning. Partshjelper i saken, LO, hadde blant annet hevdet at omstruktureringen innebar at «arbeidstakerne flyttes ‘nedover’ i konsernstrukturen samtidig som de beholder sine arbeidsoppgaver, og morselskapet beholder avgjørende innflytelse over virksomheten». Det ble også anført at morselskapet var det eneste selskapet i konsernet med egen økonomi, og at datterselskapene som pilotene og kabinpersonalet var ansatt i var avhengig av (entreprise)vederlaget de fikk fra morselskapet. Høyesterett viste til flertallet i Konsernlovutvalgets forslag i NOU 1996: 6 om en utvidelse av arbeidsgiverbegrepet til å omfatte «ethvert annet foretak som kan utøve bestemmende innflytelse over arbeidsgiver». Deretter viser Høyesterett til departementets begrunnelse for ikke å gå videre med flertallets forslag. Departementet uttalte her blant annet at en slik utvidelse av arbeidsgiverbegrepet kan bli vanskelig å håndtere i praksis, og at det ofte vil være «vanskelig å fastslå når og hvem som utøver reell innflytelse over en virksomhet», jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 76.

Høyesterett konkluderte med at det ikke forelå felles arbeidsgiveransvar på særskilt grunnlag, men uttalte i avsnitt 119:

Som Høyesterett bemerket i Rt-2013-998 (Quality People) avsnitt 63, kan nye måter å organisere næringsvirksomhet på, utfordre arbeidsmiljølovens formål om å sikre trygge ansettelsesforhold. Det er videre slik at flytting av arbeidstakere til andre selskaper innen et konsern får konsekvenser for deres rett til informasjon, samarbeid og medbestemmelse i henhold til hovedavtalen og arbeidsmiljøloven. Gitt de klare lovgiveruttalelsene knyttet til gjeldende arbeidsgiverbegrep, må det imidlertid være opp til lovgiver å avgjøre om det bør gis en slik regel som arbeidstakersiden her har argumentert for.

Når det gjelder rettsvirkningene av delt arbeidsgiveransvar, knytter foreliggende rettspraksis seg til deling av visse sider av arbeidsgiveransvaret, eksempelvis oppsigelsesvern og plikten til å tilby annet passende arbeid. Hotvedt (2016, side 403) anfører med henvisning til Jakhelln at begrenset felles arbeidsgiveransvar derfor er en mer presis betegnelse på rettstilstanden om delt eller felles arbeidsgiveransvar. Departementet peker også i Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 76 på at et generelt felles arbeidsgiveransvar blant annet ville ført til at flere får ansvar for at lovens krav til helse, miljø og sikkerhet overholdes, og at det vil få betydning for overtidsberegning og spørsmålet om lovens ytre rammer for arbeidstidens lengde er overholdt, samt for plikten til å tilby annet passende arbeid i forbindelse med oppsigelser. I Norwegian peker også Høyesterett på at «en dom for at flere foretak har stilling som arbeidsgiver uten nærmere avgrensning av hvilke forhold det gjelder for, synes å reise flere spørsmål om hva som ville være rettsvirkningene av en slik dom», jf. avsnitt 123.

8.2.4 Plikter og ansvar for egne arbeidstakere

Det følger av arbeidsmiljøloven § 2-1 at arbeidsgiver skal sørge for at bestemmelsene gitt i og i medhold av loven blir overholdt. Dette er et grunnleggende ansvar som har sammenheng med arbeidsgivers styringsrett og maktposisjon i arbeidsforholdet.

Det følger av § 1-8 andre ledd at «det som i denne lov er bestemt om arbeidsgiver, skal gjelde tilsvarende for den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten». I mange tilfeller vil arbeidsgiverfunksjoner være delegert til ledelsen i selskapet, som dermed har det praktiske ansvaret for å sørge for at lovens bestemmelser blir overholdt.

8.2.5 Plikter overfor andre enn egne arbeidstakere

Utgangspunktet for pliktansvaret etter arbeidsmiljøloven er at pliktene gjelder fullt ut overfor egne ansatte. En arbeidsgiver kan imidlertid også ha visse plikter og ansvar overfor andre enn egne ansatte. Disse pliktene gjelder særlig en arbeidsgivers ansvar overfor innleide og selvstendige.

Det er inntatt en egen bestemmelse om arbeidsgiveres HMS-ansvar overfor andre enn egne ansatte i § 2-2:

• (1) Når andre enn arbeidsgivers egne arbeidstakere, herunder innleide arbeidstakere eller selvstendige, utfører arbeidsoppgaver i tilknytning til arbeidsgivers aktivitet eller innretning, skal arbeidsgiver:

  • a) sørge for at egen virksomhet er innrettet og egne arbeidstakeres arbeid er ordnet og blir utført på en slik måte at også andre enn egne arbeidstakere er sikret et fullt forsvarlig arbeidsmiljø,

  • b) samarbeide med andre arbeidsgivere for å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø,

  • c) sørge for at innleid arbeidstakers arbeidstid er i samsvar med bestemmelsene i kapittel 10.

• (2) Hovedbedriften skal ha ansvaret for samordningen av de enkelte virksomheters helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Dersom det samtidig sysselsettes mer enn 10 arbeidstakere, og ingen virksomhet kan regnes som hovedbedrift, skal det skriftlig avtales hvem som skal ha ansvaret for samordningen. Kommer slik avtale ikke i stand, skal det meldes til Arbeidstilsynet som bestemmer hvem som skal ha ansvaret for samordningen.

• (3) Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om gjennomføringen av arbeidsgivers plikter etter denne paragraf.

Det følger av Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 303 at kjernen i bestemmelsen er at arbeidsgiver har plikt til å sørge for at egen virksomhet er innrettet på en slik måte at også andre enn egne arbeidstakere er sikret et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Bestemmelsen pålegger også en plikt til å samarbeide med andre arbeidsgivere. Ansvaret som følger av bestemmelsen supplerer det ordinære arbeidsgiveransvaret som ligger på den arbeidsgiver som arbeidstaker er ansatt hos. Om den nærmere rekkevidden av bestemmelsen skrev departementet:

Bestemmelsen gjelder kun så langt arbeidsgivers virksomhet eller ansatte representerer en arbeidsmiljørisiko for andre personer som utfører arbeid. Arbeidsgiver har således ikke ansvar for hvordan arbeid utføres, med mindre den som utfører arbeidet på samme måte som sine egne arbeidstakere er underlagt arbeidsgivers styring av arbeidet. Dette vil for eksempel kunne være tilfelle ved innleie av arbeidstaker fra et vikarbyrå. Arbeidsgiver har heller ikke ansvar overfor de som arbeider i andre virksomheter hvis egen virksomhet ikke representerer noen arbeidsmiljørisiko for dem.

Når det gjelder innleie spesielt, følger det av første ledd bokstav c at innleievirksomheten har et ansvar for at innleid arbeidstakers arbeidstid er i samsvar med arbeidsmiljøloven kapittel 10. Bestemmelsen innebærer ikke noen svekkelse av utleiers plikter som arbeidsgiver etter § 2-1. Utleier vil som arbeidstakers arbeidsgiver ha ansvar for at arbeidstakers samlede arbeidstid er i samsvar med loven, jf. Ot.prp. nr. 74 (2011–2012) side 103. Innleiers ansvar overfor den innleides helse, miljø og sikkerhet fremgår av første ledd bokstav a.

Videre oppstiller § 1-6 et HMS-vern for visse persongrupper som utfører arbeid i en virksomhet uten å være arbeidstakere. Disse persongruppene omfatter elever ved institusjoner som har undervisning eller forskning som formål, vernepliktige, sivile tjenestepliktige og tjenestepliktige i sivilforsvaret, innsatte i kriminalomsorgens anstalter, pasienter i helseinstitusjoner, attføringsinstitusjoner o.l., personer som i opplæringsøyemed eller i forbindelse med arbeidsrettede tiltak utplasseres i virksomheter uten å være arbeidstakere og personer som uten å være arbeidstakere deltar i arbeidsmarkedstiltak.

Et annet område hvor arbeidsgivere er pålagt plikter overfor andre enn egne arbeidstakere, er plikten til ikke å diskriminere som følger av kapittel 13. Det følger av § 13-2 andre ledd at bestemmelsene i kapittel 13 også gjelder «for arbeidsgivers valg og behandling av selvstendig næringsdrivende og innleide arbeidstakere». Bestemmelsen innebærer at innleide arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende er vernet av diskrimineringsforbudet på linje med arbeidstakerne i en virksomhet. Bestemmelsen betyr ikke at innleide og selvstendig næringsdrivende skal behandles tilsvarende fast ansatte, men at innleide og selvstendig næringsdrivende kan påberope seg diskrimineringsbestemmelsene på lik linje med arbeidstakere dersom de blir diskriminert på grunnlag av noen av diskrimineringsgrunnene nevnt i § 13-1 første ledd, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005).

8.2.6 Virksomhetsbegrepet i arbeidsmiljøloven

Et annet sentralt begrep i arbeidsmiljøloven er virksomhetsbegrepet. Begrepet har ingen definisjon, men går igjen en rekke steder i arbeidsmiljøloven. Virksomhetsbegrepet og dets forhold til arbeidsgiverbegrepet har i litteraturen blitt beskrevet som «den aktiviteten arbeidsgiver og arbeidstaker i fellesskap bedriver, og som gjør denne til et pliktobjekt etter loven», jf. Fougner, 2019, side 705. Virksomhetsbegrepet har flere funksjoner i loven, og må i utgangspunktet tolkes i lys av den aktuelle bestemmelsen. Det er ikke et enhetlig begrep, og det kan etter omstendighetene forstås og avgrenses ulikt i de ulike bestemmelsene i arbeidsmiljøloven.

I NOU 2004: 5 side 148 fremgår det at «hovedregelen er at arbeidstakers rettigheter er knyttet til den enkelte virksomhet. Som alminnelig regel vil avgrensningen av virksomhetsbegrepet falle sammen med det rettssubjekt som er arbeidsgiver». Tidligere arbeidervernlover brukte begrepet «bedrift», men dette ble endret til «virksomhet» i 1977-loven. Begrepsendringen var ikke ment å innebære en realitetsendring, men var blant annet begrunnet i at offentlig forvaltning ikke kunne karakteriseres som «bedrift» etter alminnelig språkbruk, jf. NOU 2004: 5 side 149.

En viktig funksjon for virksomhetsbegrepet er at det sammen med arbeidstakerbegrepet angir arbeidsmiljølovens virkeområde, jf. § 1-2 hvor det fremgår at «loven gjelder for virksomhet som sysselsetter arbeidstaker». Det følger av NOU 2004: 5 at «[b]egrepet virksomhet omfatter alle former for næringsvirksomhet og offentlig forvaltning. Det omfatter videre både ideell og immateriell virksomhet. Det er ikke avgjørende om virksomheten drives med gevinst for øye» (side 149). Det følger av forarbeider og rettspraksis at det finnes en «nedre grense» for hva som kan sies å være en virksomhet som faller inn under arbeidsmiljøloven. Det stilles blant annet som krav at det må foreligge en viss grad av organisasjon og varighet som ikke er helt ubetydelig. Rent personlige/private arbeidsavtaler omfattes ikke (NOU 2004: 5 side 149).

Avgrensningen av virksomhetsbegrepet har også betydning i andre bestemmelser i loven. For eksempel kan det reises spørsmål om avgrensningen av virksomhetsbegrepet i § 15-7 andre ledd om oppsigelser som skyldes driftsinnskrenkning eller rasjonaliseringstiltak, og rekkevidden av plikten til å tilby annet passende arbeid i virksomheten. I HR-2018-880-A sier Høyesterett følgende:

Den klare hovedregelen er altså at arbeidstakerrettighetene er knyttet til hele virksomheten. Det er likevel sikker rett at dette utgangspunktet kan «fravikes på saklig grunnlag» for så vidt gjelder kretsen for utvalg av arbeidstakere som vurderes oppsagt, jf. avsnitt 48 følgende i HR-2017-561-A (Posten II) med videre henvisninger.

Rettspraksis gir derimot ikke grunnlag for noen tilsvarende innskrenkning av virksomhetsbegrepet når det gjelder plikten etter arbeidsmiljøloven § 15-7 andre ledd første punktum. Tvert om er det uttrykkelig slått fast i avsnitt 81 i Posten II at det avgjørende ved vurderingen etter denne bestemmelsen er «hva som måtte finnes av slikt arbeid i virksomheten, ikke i utvalgskretsen».

Høyesterett har også behandlet en sak som gjaldt rekkevidden av virksomhetsbegrepet i § 14-13 om innleie fra produksjonsbedrift, jf. Rt. 2013 side 1730 (YIT). Her kom Høyesterett til at virksomhetsbegrepet i § 14-13 måtte forstås likt som i § 1-2.

8.2.7 Arbeidsgiverbegrepet i EU/EØS-retten

En rekke EU-rettsakter (direktiver og forordninger) fastsetter arbeidsgiverplikter. Dette er en naturlig konsekvens av at arbeidsgiver er pliktsubjektet i arbeidsforholdet. I sekundærlovgivningen er det fastsatt forpliktelser for «arbeidsgiver», men det varierer om og hvordan begrepet er definert. Arbeidsgiverbegrepet må følgelig fastlegges konkret i relasjon til det enkelte direktiv, men i utgangspunktet overlates det til nasjonal rett.

Det nye direktivet om tydelige og forutsigbare arbeidsvilkår ((EU) 2019/1152) omhandler arbeidsgivers plikt til å informere om vilkårene i arbeidsavtalen eller arbeidsforholdet, jf. omtale i punkt 6.4.3 ovenfor. Begrepet «arbeidsgiver» er ikke definert i selve direktivet. I fortalen til direktivet er det imidlertid inntatt i avsnitt 13 at flere fysiske eller juridiske rettssubjekt i noen tilfeller kan anses som arbeidsgiver, helt eller delvis, men at dette overlates til nasjonal rett:

Several different natural or legal persons or other entities may in practice assume the functions and responsibilities of an employer. Member States should remain free to determine more precisely the persons who are considered to be wholly or partly responsible for the execution of the obligations that this Directive lays down for employers, as long as all those obligations are fulfilled. Member States should also be able to decide that some or all of those obligations are to be assigned to a natural or legal person who is not party to the employment relationship.

Videre kan nevnes en avgjørelse i EU-domstolen (C-610/18) vedrørende trygdeforordningene, hvor domstolen kom med uttalelser om arbeidsgiverbegrepet i domskonklusjonen, og hvor realitetene ble lagt til grunn. Saken som var til behandling i EU-domstolen angikk spørsmålet om nederlandske lastebilsjåfører tilhørte kypriotisk eller nederlandsk trygdeordning. Formelt sett var sjåførene ansatt i et kypriotisk selskap, men dette selskapet hadde en rammeavtale med transportselskaper registrert i Nederland, som sjåførene utførte transportoppdrag for. Problemstillingen for EU-domstolen var om det var det kypriotiske selskapet eller de nederlandske selskapene som skulle anses som sjåførenes arbeidsgiver. Spørsmålet hadde betydning for om arbeidstakerne var tilknyttet det kypriotiske trygdesystemet eller det nederlandske.

I saken hadde sjåførene utført alle oppdrag for de nederlandske transportselskapene, som også var ansvarlige for rekrutteringen, arbeidsvilkårene og avslutning av arbeidsforholdene. Det var fast praksis at sjåfører umiddelbart mistet jobben dersom det ikke lenger var behov hos de nederlandske selskapene. Selv om det kypriotiske selskapet formelt sett var arbeidsgiver etter arbeidsavtalen, ble det ikke ansett for å være avgjørende for tolkningen av arbeidsgiverbegrepet i trygdeforordningen. Domstolen uttalte følgende i sin domskonklusjon (vår utheving):

Artikel 14, nr. 2), litra a), i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 631/2004 af 31. marts 2004, og artikel 13, stk. 1, litra b), nr. i), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 465/2012 af 22. maj 2012, skal fortolkes således, at en international lastbilchaufførs arbejdsgiver som omhandlet i disse bestemmelser er den virksomhed, der udøver den faktiske ledelsesbeføjelse over denne lastbilchauffør, som faktisk bærer de tilsvarende lønomkostninger, og som har den faktiske ret til at afskedige vedkommende, og ikke den virksomhed, med hvilken den nævnte chauffør har indgået en ansættelseskontrakt, og som formelt er angivet i denne kontrakt som denne chaufførs arbejdsgiver.

8.2.8 Regulering av arbeidsgiverbegrepet i de nordiske landene

8.2.8.1 Sverige

I svensk arbeidsrett speiler arbeidsgiverbegrepet arbeidstakerbegrepet, jf. Westregård, 2019. I Medbestämmandelagen (1976:580) regnes arbeidsgiver som «den som arbeidstaker utfører arbeid for», jf. § 1 andre ledd. Den svenske Arbetsdomstolen har i en dom definert arbeidsgiver som «en fysisk eller juridisk person som har inngått en kontrakt med en annen (fysisk) person om at denne skal utføre arbeid under slike omstendigheter at en arbeidsavtale foreligger» (AD 1984 nr. 141). Arbeidsgiverbegrepet i svensk rett tar utgangspunkt i rettssubjektet. Det er den juridiske eller fysiske personen som har inngått en arbeidsavtale som anses som arbeidsgiver. Vurderingstema i rettspraksis er dermed å identifisere hvilket rettssubjekt som har inngått arbeidsavtalen. Hvis en arbeidstaker er ansatt i et datterselskap i et konsern, er det datterselskapet som et eget rettssubjekt som anses som arbeidsgiver. Hvis det er uklart om det er den fysiske eller juridiske personen som er arbeidsgiver, er det arbeidsgivers ansvar å klargjøre dette. Å gjøre endringer i kontraktsforholdet er ikke tillatt uten samtykke fra den andre parten, det vil si arbeidstakeren (Selberg, 2017).

Arbeidsgiver har visse lovbestemte arbeidsgiverplikter overfor andre enn egne arbeidstakere på arbeidsplassen, uten at det medfører et generelt arbeidsgiveransvar. Dette gjelder særskilt enkelte plikter knyttet til HMS-ansvar for andre enn egne arbeidstakere, jf. arbetsmiljölagen (1977:1160) kapittel 3 § 12.

8.2.8.2 Danmark

Det er ingen generell arbeidsgiverdefinisjon i dansk rett, jf. Lund-Sørensen og Munkholm, 2020. Utgangspunktet er avtalerettslig og formelt. Arbeidsgiver er den som har inngått arbeidsavtalen med arbeidstakeren. Gjennom arbeidsavtalen gis arbeidsgiver rett til å utøve styringsrett og er ansvarlig for rettigheter og plikter overfor arbeidstaker. Hvis kontraktsforholdet er uklart, kan domstolene legge de reelle forhold til grunn for å avgjøre hvem som er arbeidsgiver, herunder hvem som har utøvd styringsrett overfor arbeidstaker, jf. blant annet Høyesterettsdom U.2001.987 H.

Arbejdsmiljøloven (nr. 1084 af 19/09/2017), som regulerer arbeidsmiljø og HMS, har imidlertid en bredere arbeidsgiverdefinisjon ved at loven gjelder «arbeid utført for en arbeidsgiver», jf. § 2. Vurderingene knyttet til denne loven vektlegger hvem som har mulighet til å sikre helse og sikkerheten til den som utfører arbeidet, uavhengig av hvem som har status som formell arbeidsgiver i medhold av arbeidsavtalen. Det samme prinsippet gjelder for Funktionærloven (nr. 1002 af 24/08/2017), som gir funksjonærer (kontoransatte mv.) en rekke rettigheter knyttet til oppsigelse, oppsigelsesvarsel, lønn under sykdom mv.

8.2.8.3 Finland

Verken arbeidsgiver- eller arbeidstakerbegrepet er sentrale rettslige begrep i finsk arbeidsrett, jf. Ylhäinen, 2020. Arbeidsgiverbegrepet utledes fra definisjonen av hva som anses å være et ansettelsesforhold. Begrepet ansettelsesavtale er definert i ansettelsesavtaleloven (55/2001). Arbeidsgiver identifiseres således på bakgrunn av samme vurderingstema som gjelder for arbeidstaker. På bakgrunn av dette er arbeidsgiver den kontraktsparten som har utbytte av arbeidskontrakten, som er ansvarlig for å utbetale lønn og som et minimum har mulighet til å lede og styre arbeidet. Spørsmålet om felles eller delt arbeidsgiveransvar har ikke vært særlig diskutert i finsk litteratur. At ansettelsesavtaleloven kapittel 1 § 7 første ledd fastsetter at partene i en ansettelsesavtale ikke kan overføre rettigheter og plikter som kan utledes av avtalen til en tredjeperson uten samtykke fra den andre parten eller fastsatt på annen måte, gir mindre rom for et funksjonelt arbeidsgiverbegrep.

8.3 Fast ansettelse

8.3.1 Innledning

Hovedregelen i norsk arbeidsliv er at arbeidstaker skal ansettes fast, jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd. Det er det bred politisk enighet om, inkludert blant partene i arbeidslivet. I praksis har om lag tre av fire fast ansettelse enten i heltidsstilling eller i såkalt lang deltidsstilling (over 20 timer i uken), jf. punkt 5.4.1. Hovedregelen om fast ansettelse med fullt stillingsvern uttrykkes også gjennom lovens formålsparagraf, hvor det «å sikre trygge ansettelsesforhold» er ett av lovens formål, jf. § 1-1 bokstav b. Det pekes på i forarbeidene at «stillingsvernsbestemmelsene utgjør en stor og viktig del» av loven, og at det er viktig at «hovedformålet bak kontraktsreglene kommer til uttrykk i formålsparagrafen».99 Hovedregelen om fast ansettelse synliggjøres også ved at adgangen til midlertidige ansettelser er formulert som unntak fra hovedregelen i bestemte situasjoner.

Prinsippet om fast ansettelse som hovedregel, følger dessuten av EU-retten. Direktiv 99/70/EF om midlertidig ansettelse, som Norge er bundet av gjennom EØS-avtalen, fastslår at fast ansettelse skal være hovedregelen. I innledningen til direktivets rammeavtale heter det at «partene i denne avtale erkjenner at faste avtaler er og fortsatt vil være den alminnelige form for ansettelsesforhold mellom arbeidstaker og arbeidsgiver». Videre heter det under punkt 6 i de generelle betraktninger i rammeavtalen at «faste arbeidsavtaler er den alminnelige form for ansettelsesforhold og bidrar til livskvaliteten for de berørte arbeidstakerne og til en bedre arbeidsinnsats».

Det er i norsk rett lagt til grunn at fast ansettelse gir forutsigbarhet og andre fordeler for begge parter i arbeidsforholdet. Arbeidslivslovutvalget (NOU 2004: 5, punkt 15.3.7) pekte på at fast ansettelse «imøtekommer ønsket til en klar majoritet av arbeidstakerne om stabile og forutsigbare arbeidsvilkår» og la samtidig til grunn at også arbeidsgiverne «normalt vil ønske faste ansettelsesforhold»:

Fast ansettelse gir stabil arbeidskraft. Arbeidsgiverne unngår stadig ny opplæring av ansatte, og får fordel av kompetanseheving over lengre tid. Fast ansettelse er en fordel også i forhold til å skape et godt arbeidsmiljø i virksomhetene.

Ansettelse i staten følger særskilte regler i statsansatteloven. Hovedregelen er også her at arbeidstaker skal ansettes fast. Det er imidlertid en rekke særregler om ansettelse og utnevnelse, prøvetid, oppsigelse, avskjed, ordensstraff mv. Fremstillingen nedenfor avgrenses til arbeidsmiljølovens regulering.

8.3.2 Definisjon av fast ansettelse

Rettslig sett har innholdet av fast ansettelse i stor grad vært ansett som selvsagt og tilstrekkelig regulert, og man har ikke sett behov for en nærmere definisjon. De senere årene har man sett ansettelser i deler av arbeidslivet som omtales som faste, men som ikke har det innhold som man tradisjonelt forbinder med dette. I bemanningsbransjen var det for eksempel etablert en praksis med såkalt «fast ansettelse uten garantilønn». Det forelå i disse tilfellene ingen avtale mellom partene om en fastlagt stillingsprosent eller annen minste garanti for arbeidsomfang og lønn.

Med virkning fra 1. januar 2019 kom det særlig på denne bakgrunn inn en definisjon av fast ansettelse i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd. Definisjonen bygger på hvordan begrepet fast ansettelse er forstått gjennom rettspraksis, men presiserer og utfyller praksis nærmere. Forarbeidene til lovendringen finnes i Prop. 73 L (2017–2018) kapittel 6.

I Kjell Braaten-dommen, Rt. 2005 side 826, pekte Høyesterett på viktige elementer som må være til stede ved en fast ansettelse. Arbeidsgiver hevdet at arbeidstaker var fast ansatt, arbeidsavtalen ikke var tidsbegrenset og at det var avtalt oppsigelsestid. Selv om arbeidsavtalen ble omtalt som fast og etter sin ordlyd falt utenfor reglene om midlertidig ansettelse, ble den likevel vurdert opp mot reglene om midlertidig ansettelse. Retten konstaterte at arbeidsavtalen bare anga en ramme som det var opp til arbeidsgiveren å gi innhold. Arbeidstakeren ble gitt en utsikt til arbeid, etter arbeidsgiverens behov og vilje til å benytte seg av ham. Retten kom til at avtalen «manglet helt den trygghet for arbeidstakeren som blant annet følger av arbeidsmiljølovens regler om stillingsvern ved fast ansettelse, i tillegg til at den […] i det hele tatt gir arbeidstakeren en beskjeden sikkerhet for å få arbeid og dermed lønnsinntekt» (avsnitt 30). Retten kom til at arbeidsavtalen måtte anses som en ulovlig avtale om midlertidig ansettelse og ikke en fast ansettelse.

Med definisjonen som kom inn i loven i 2019, oppstilles det nå tre vilkår som må være til stede for at arbeidsavtalen kan sies å være fast: en løpende og tidsubegrenset avtale, at lovens regler for opphør av arbeidsforholdet gjelder og at arbeidstaker sikres forutsigbarhet for arbeid i form av et reelt stillingsomfang, jf. § 14-9 første ledd. At faste ansettelser løper uten at det avtales noen tidsbegrensning og at fullt stillingsvern gjelder, er velkjent. Med endringen kreves det også at fast ansatt arbeidstaker skal ha forutsigbarhet for at han/hun får arbeid i et bestemt omfang. Det gjelder ikke noen nedre grense for hvilket stillingsomfang som kan avtales, men omfanget må være avklart mellom partene og være konkret beskrevet i arbeidsavtalen, typisk ved en stillingsprosent. Det stillingsomfang som avtales må være reelt og i samsvar med det omfanget arbeidsgiver ved ansettelsen planlegger å benytte arbeidstaker til. Kravet til innhold ved en fast ansettelse innebærer ikke i seg selv krav om lønnsytelse eller en løpende lønnsytelse. Avtale om arbeidsytelse vil imidlertid normalt også innebære avtale om en eller annen form for lønn. Det vises for øvrig til Prop. 73 L (2017–2018).

8.3.3 Stillingsvern

At reglene for opphør av arbeidsforholdet gjelder, innebærer at arbeidstaker som er fast ansatt har fullt stillingsvern. Dette innebærer i hovedtrekk at det gjelder drøftingsplikt før beslutning om oppsigelse, at det gjelder oppsigelsesfrister og formkrav til oppsigelsen, at det kreves saklig grunn for oppsigelse, at annet særskilt oppsigelsesvern gjelder, at særlige krav oppstilles for avskjed samt at konstaterte brudd på reglene har bestemte rettsvirkninger dersom saken bringes inn for domstolene til avgjørelse.

Innledningsvis i et fast (eller midlertidig) arbeidsforhold kan det skriftlig avtales prøvetid for en periode på inntil seks måneder, jf. arbeidsmiljøloven § 15-6. Perioden kan forlenges ved arbeidstakers fravær i prøvetiden. I prøvetiden er oppsigelsesvernet noe svakere for de tilfellene der oppsigelse er begrunnet i «arbeidstakers tilpasning til arbeidet, faglig dyktighet eller pålitelighet», jf. bestemmelsens første ledd. Terskelen for oppsigelse er ifølge Høyesteretts praksis «noe – ikke helt ubetydelig – lavere enn det som ellers gjelder» jf. Rt. 2003 side 1071 og Rt. 2011 side 74. Der oppsigelsen som gis i prøvetiden skyldes andre forhold gjelder de vanlige reglene for oppsigelse, jf. bestemmelsens andre ledd.

8.3.4 Brudd på reglene om fast ansettelse

Reglene om fast ansettelse gjelder de avtalemessige forholdene mellom partene. Dette er privatrettslige regler, som må forfølges av den enkelte arbeidstaker som mener at regelverket er brutt. Eventuelt må en sak avgjøres endelig gjennom domstolene. Dersom retten konstaterer brudd på bestemmelsene om fast ansettelse, for eksempel ved at arbeidstaker er ulovlig midlertidig ansatt, skal den etter påstand fra arbeidstaker avsi dom for fast ansettelse eller at arbeidsforholdet fortsetter, jf. arbeidsmiljøloven § 14-11 første ledd. I særlige tilfeller kan retten etter påstand fra arbeidsgiver bestemme at arbeidsforholdet skal opphøre, dersom den finner det åpenbart urimelig at dette fortsetter. Arbeidstaker kan også kreve erstatning, jf. bestemmelsens andre ledd.

8.3.5 Fortrinnsrett til ny ansettelse

Fast ansettelse gir fortrinnsrett til ny ansettelse etter oppsigelse som skyldes virksomhetens forhold, typisk nedbemanning, jf. arbeidsmiljøloven § 14-2. Fast ansatte har i slike tilfeller fortrinnsrett til ny ansettelse i samme virksomhet, dersom arbeidstaker har vært ansatt i til sammen tolv måneder de to siste årene før oppsigelse. Fortrinnsretten gjelder fra oppsigelsestidspunktet og i ett år fra oppsigelsesfristens utløp. Den som krever fortrinnsrett, må være kvalifisert for stillingen.

8.3.6 Fast ansattes rettigheter sammenlignet med andre arbeidstakere

Fast ansettelse skal i prinsippet ikke innebære bedre rettigheter etter arbeidsmiljøloven enn andre typer ansettelse, utover at fullt stillingsvern gjelder. Fast ansatte kan ikke behandles bedre enn andre arbeidstakere med hensyn til omplassering, opplæring eller lønns- og arbeidsvilkår mv., utelukkende fordi de er midlertidig ansatt eller deltidsansatt, jf. arbeidsmiljøloven § 13-1 tredje ledd.

Når det gjelder medvirkning og forhold omkring helse, miljø og sikkerhet, gjelder de samme regler uavhengig av ansettelsesform. Arbeidsgiver har de samme plikter på dette området overfor alle direkte ansatte, enten de er på faste eller midlertidige arbeidsavtaler.

8.4 Midlertidig ansettelse

8.4.1 Innledning

Selv om hovedregelen i norsk rett er at arbeidstaker skal ansettes fast, er det på nærmere bestemte vilkår adgang til å inngå midlertidige arbeidsavtaler, jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd.

Hovedformålet med adgangen til midlertidig ansettelse er å imøtekomme virksomhetenes behov for fleksibilitet ved å bruke tidsbegrenset arbeidskraft. Arbeidslivslovutvalget (NOU 2004: 5) pekte på ulike kryssende hensyn som gjør seg gjeldende ved regulering av midlertidig ansettelse, jf. punkt 15.3.7. Det nevnes blant annet at virksomhetenes behov for rasjonell og konkurransedyktig drift taler for at det bør være adgang til å ha en noe større del av arbeidsstyrken løsere knyttet til virksomheten tilpasset variasjonene i arbeidskraftsbehovet. For arbeidstakerne pekes det særlig på at vilkårene for bruk av midlertidig ansettelse er nært knyttet til oppsigelsesvernet, og at en utvidelse av adgangen til midlertidig ansettelse vil kunne føre til svekkelse av oppsigelsesvernet. Adgang til midlertidig ansettelse har også en samfunnsmessig side. På den ene siden kan midlertidig ansettelse fungere som en inngangsport til arbeidsmarkedet. På den annen side kan økt adgang til midlertidig ansettelse føre til at flere blir værende i denne ansettelsesformen over noe tid, og at disse i perioder der det ikke er mulig å få midlertidig arbeid blir gående arbeidsledige. Dette elementet, samt at kompetanseutviklingen ikke nødvendigvis er den samme som for fast ansatte, er elementer som ikke er positive ut fra et samfunnsperspektiv.

8.4.2 Direktiv 99/70/EF om midlertidig ansettelse

Rådsdirektiv 99/70/EF om rammeavtalen om tidsbegrenset ansettelse, inngått av EFS, UNICE og CEEP, ble vedtatt med grunnlag i en rammeavtalen om midlertidig ansettelse, som ble fremforhandlet mellom arbeidslivets parter på europeisk nivå. Rammeavtalen er tatt inn som et vedlegg til direktivet. Rammeavtalen fastsetter generelle prinsipper og minimumskrav for å sikre likebehandling av midlertidig ansatte ved å beskytte dem mot forskjellsbehandling, og for å hindre misbruk som følge av gjentatte midlertidige ansettelser, jf. formålsbestemmelsen i rammeavtalen § 1. Rammeavtalens utgangspunkt er at faste arbeidsavtaler er den alminnelige ansettelsesform, men at midlertidige arbeidsavtaler kjennetegner sysselsettingen i visse sektorer, yrker og næringer. Rammeavtalen får anvendelse på alle midlertidige arbeidsforhold i offentlig og privat sektor, jf. rammeavtalen § 2 nr. 1 og sak C-212/04 (Adeneler). Medlemsstatene kan imidlertid unnta arbeidsforhold som gjelder yrkesopplæring mv., jf. rammeavtalen § 2 nr. 2. Rammeavtalen får ikke anvendelse for vikarbyråansatte som omfattes av direktiv 2008/104/EF om vikararbeid (vikarbyrådirektivet), jf. sak C-290/12 (Della Rocca).

Rammeavtalen fastsetter et likebehandlingsprinsipp som innebærer at midlertidig ansatte ikke skal behandles på mindre gunstig måte enn tilsvarende fast ansatte når det gjelder «ansettelsesvilkår», med mindre forskjellsbehandlingen er berettiget av objektive grunner, jf. rammeavtalen § 4. Videre fastsetter direktivet begrensninger i adgangen til gjentatte midlertidige ansettelser, jf. rammeavtalen § 5. Dersom det ikke allerede finnes rettsregler i medlemsstatene som skal hindre misbruk av gjentatt midlertidig ansettelse, skal en eller flere av følgende begrensninger innføres i nasjonal rett:

• 1) objektive grunner som berettiger fornyelse av midlertidige ansettelser,

• 2) en yttergrense på den totale lengden på gjentatte midlertidig ansettelser,

• 3) en yttergrense for antall på fornyelser av slike ansettelser.

Bestemmelsen i § 5 gjelder gjentatte midlertidige ansettelser, og EU-domstolen har slått fast at første eller eneste midlertidige arbeidsavtale ikke er omfattet av kravet i bestemmelsen, jf. blant annet de forente sakene i C-378/07 og C-380/07 (Angelidaki).

Direktivet er tatt inn i EØS-avtalens vedlegg XVIII og er gjennomført i norsk rett.

8.4.3 Ulike grunnlag for midlertidig ansettelse etter § 14-9 andre ledd

Av arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd fremgår flere alternative grunnlag (vilkår) for å ansette midlertidig.

Arbeidstaker kan for det første ansettes midlertidig når arbeidet er av midlertidig karakter, jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd bokstav a. Ordlyden ble endret fra 1. juli 2015, jf. Prop. 39 L (2014–2015). Endringen var en forenkling, og ikke ment å innebære materielle endringer i forhold til tidligere ordlyd. Av Prop. 39 L (2014–2015) side 135 fremgår følgende:

Både forskjeller i arbeidets art som skiller seg fra det ordinære, og markerte forskjeller i arbeidsmengde skal fortsatt omfattes av ordlyden og gi grunnlag for midlertidig ansettelse. I rettspraksis er det slått fast at bestemmelsens vilkår om at «arbeidets karakter tilsier det» skal tolkes strengt, men er ikke til hinder for midlertidig ansettelse når det trengs personell med særlige formelle kvalifikasjoner og det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere. Høyesterett har slått fast at dette er arbeidsforhold av en slik særegen karakter at midlertidig ansettelse lovlig kan avtales når det er saklig behov for det, og ansettelsen begrenses til det som er strengt nødvendig. Tidligere rettspraksis vil fortsatt kunne legges til grunn, bl.a. Rt. 1991 side 872 og Rt. 1985 side 1141.

Dersom det inngås en arbeidsavtale for kun å utføre ett bestemt arbeid uten at det kan tidfestes på forhånd nøyaktig når arbeidet er ferdig, vil også dette kunne karakteriseres som midlertidig når det er på det rene at arbeidet ikke skal videreføres.

Videre står det følgende i omtalen av gjeldende rett i Prop. 39 L (2014–2015) punkt 5.3.1.2:

Det er adgang til å ansette midlertidig for å dekke arbeidskraftsbehov som knytter seg til sesongmessige svingninger, for eksempel i turistnæringen eller i næringsmiddelindustrien. Behov for tidsavgrenset ekstra arbeidskraft som er det normale og som gjentas årlig, for eksempel julehjelp, vil også gi grunnlag for å ansette midlertidig. Arbeidsgiver kan videre ansette midlertidig for topper som ikke er sesongavhengige, dersom det dreier seg om kortvarige og uforutsigbare situasjoner. Det er imidlertid ikke anledning til å ansette midlertidig for å avhjelpe generelle eller jevne variasjoner i ordretilgang eller ved usikkerhet om eventuell fremtidig reduksjon i arbeidsmengde, med sikte på omorganisering eller lignende. Grensen mellom sesongvariasjoner og generelle variasjoner i arbeidsmengde kan være vanskelig å trekke. Grensen må vurderes og fastsettes i det enkelte tilfellet. Organiseringen av arbeidet i prosjekter eller enkeltstående oppdrag vil ikke i seg selv være nok til å begrunne midlertidig ansettelse etter arbeidsmiljøloven. Dersom arbeidsoppgavene som utføres er de samme i prosjekt etter prosjekt, tilsier ikke selve organiseringen midlertidig ansettelse.

Arbeidstaker kan for det andre ansettes midlertidig for å utføre bestemte arbeidsoppgaver ved en eller flere andre arbeidstakeres fravær (vikariat), jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd bokstav b. Det kan typisk være vikariater ved sykefravær, permisjoner eller ved ferieavvikling. Av Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 331 fremgår følgende:

Vikarer skal utføre bestemte arbeidsoppgaver eller fylle en bestemt stilling, ved fravær av en eller andre arbeidstakere. Det er likevel ikke ubetinget avgjørende at navnet på personen man vikarierer for er oppgitt på forhånd. Det vil for eksempel være tillatt å benytte ferievikarer som avløsere i forbindelse med ferieavvikling, uten at disse vikariatene er knyttet til bestemte personer.

Lovens formål og bestemmelser sett i sammenheng kan i spesielle tilfeller sette grenser for hvor lenge det kan avtales fortløpende vikariater. Det antas å være i strid med loven å inngå løpende kortvarige vikariatavtaler for å dekke et konstant behov for vikartjenester, jf. blant annet Rt. 1989 side 1116 (Statfjord-dommen). Arbeidsforholdet ble beskrevet som å bære preg av at arbeidstaker «fast, over lang tid, har fylt et generelt, stort vikarbehov for bedriften». I Rt. 2006 side 1158 (Ambulanse-dommen) kom Høyesterett til at virksomheten hadde et «konstant og forutsigbart udekket behov for arbeidskraft, som måtte gi grunnlag for en større fast bemanning». Det vises også til dommen i Rt. 2009 side 578 (Sykehuset Innlandet). Slike situasjoner vil naturlig nok oftest gjelde større virksomheter.100

Med virkning fra 1. juli 2015 ble det innført en generell adgang til å ansette midlertidig i tolv måneder i § 14-9 andre ledd bokstav f.101 Bestemmelsen åpner for midlertidig ansettelse uten at det foreligger særlig grunn. Arbeidsforholdet må senest avsluttes tolv måneder etter tiltredelse, eller videreføres som fast eller midlertidig ansettelse på annet grunnlag. Dersom en arbeidstaker som er midlertidig ansatt på generelt grunnlag ikke får videre ansettelse ved avtaleperiodens utløp, inntrer en karanteneperiode på tolv måneder. Arbeidsgiveren kan i karanteneperioden ikke foreta nye ansettelser med samme hjemmel for arbeidsoppgaver av samme art innenfor virksomheten, jf. § 14-9 åttende ledd.

Avtaler på generelt grunnlag kan omfatte inntil 15 prosent av arbeidstakerne i virksomheten, avrundet oppover, men kan likevel inngås med minst én arbeidstaker, jf. § 14-9 andre ledd bokstav f. Beregning av denne kvoten skal foretas ut fra situasjonen i virksomheten på ansettelsestidspunktet til den enkelte arbeidstaker som ansettes på generelt grunnlag. Arbeidstilsynet har myndighet til å føre tilsyn med at antall midlertidig ansatte på generelt grunnlag ikke overstiger kvoten i den enkelte virksomhet, jf. arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd første punktum.

Videre kan arbeidstaker ansettes midlertidig ved praksisarbeid, jf. § 14-9 andre ledd bokstav c. I Ot.prp. nr. 50 (1993–94) side 165 står det følgende:

Hverken loven eller forarbeidene gir noen holdepunkter for forståelsen av begrepet praksisarbeid. I teorien pekes det på at slikt arbeid normalt vil skje i forbindelse med opplæring eller kvalifisering innenfor et fagområde, og vil ofte være et utgangspunkt for videre utdannelse. Varigheten av praksisarbeid vil ofte være fastslått gjennom praksis for den type arbeid, og avtalen må holde seg til hva som er det normale.

Se også Rt. 2009 side 578 (Sykehuset Innlandet) og Rt. 2013 side 1392 (Leger i spesialisering) om tolkning av begrepet.

Andre grunnlag for avtaler om midlertidig ansettelse er deltakelse i arbeidsmarkedstiltak, jf. § 14-9 andre ledd bokstav d, og ved ansettelse av idrettsutøvere, idrettstrenere, dommere og andre ledere innen den organiserte idretten, jf. § 14-9 andre ledd bokstav e. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om midlertidig ansettelse for praksisarbeid og om hvilke arbeidsmarkedstiltak som omfattes av § 14-9 andre ledd bokstav d, jf. § 14-9 tredje ledd. Det er gitt forskrifter i medhold av bestemmelsen om arbeidsmarkedstiltak, og det er adgang til midlertidig ansettelse ved enkelte av tiltakene i forskriften.

8.4.4 Arbeidsgivers drøftingsplikt

Minst en gang årlig skal arbeidsgiver drøfte bruken av midlertidige ansettelser etter bestemmelsene i § 14-9 andre ledd med de tillitsvalgte, jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd siste punktum. Blant annet skal partene lokalt drøfte grunnlaget for og omfanget av slike ansettelser, og hvilke konsekvenser disse ansettelsene har for arbeidsmiljøet. Arbeidsgiver vil i tilknytning til drøftingen måtte gi den informasjon og legge frem den dokumentasjon som setter partene i stand til å gjennomføre reelle drøftinger av virksomhetens bruk av midlertidige ansettelser, se forarbeider til bestemmelsen i Prop. 104 L (2009–2010) side 14. Arbeidstilsynet har myndighet til å føre tilsyn med at det gjennomføres drøftinger i samsvar med plikten over, jf. arbeidsmiljøloven § 18-6. Arbeidstilsynet fører tilsyn med at det faktisk er gjennomført drøftinger, men ikke med innhold eller resultat av drøftingene.

8.4.5 Midlertidig ansettelse på grunnlag av tariffavtale for visse arbeidstakergrupper

Det er for øvrig adgang til å ansette midlertidig for visse arbeidstakergrupper når dette følger av tariffavtale inngått mellom landsomfattende arbeidstakerorganisasjon og arbeidsgiver eller en arbeidsgiverforening, jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 fjerde ledd. Adgangen til slik tariffavtale gjelder for nærmere angitte arbeidstakergrupper innenfor kunstnerisk arbeid, forskningsarbeid eller arbeid i forbindelse med idrett. Dersom tariffavtalen er bindende for et flertall av arbeidstakerne innenfor en nærmere angitt arbeidstakergruppe i virksomheten, kan arbeidsgiver på samme vilkår inngå midlertidig arbeidsavtale med andre arbeidstakere som skal utføre tilsvarende arbeid.

8.4.6 Åremålsansettelse

Endelig kan nevnes at øverste leder i en virksomhet kan ansettes på åremål, jf. arbeidsmiljøloven § 14-10 første ledd. Bestemmelsen gjelder avtaler med ledere på øverste administrative plan, med et utstrakt administrativt ansvar, vanligvis for hele virksomheten.

Departementet uttaler følgende om åremålsansettelse i Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 219:

Lovgivningen definerer ikke begrepet åremål, men som navnet indikerer vil dette omfatte ansettelsesavtaler inngått for et bestemt tidsrom (midlertidig ansettelse). Dette vil ofte gjelde ordinære stillinger som fyller et permanent arbeidskraftsbehov. For å skille denne type midlertidige ansettelser fra andre typer, brukes begrepet åremål.

Det gjelder særskilte stillingsvernregler for virksomhetens øverste leder, jf. § 15-16.

Ansettelse på åremål kan også avtales når det anses nødvendig på grunn av overenskomst med fremmed stat eller internasjonal organisasjon, jf. arbeidsmiljøloven § 14-10 andre ledd.

Kommuneloven § 13-2 bestemmer at ledende administrative stillinger kan ansettes på åremål, og opplæringslova § 9-1 bestemmer at rektorer kan ansettes på åremål.

8.4.7 Opphør av midlertidige ansettelser

Midlertidige arbeidsavtaler opphører ved det avtalte tidsrommets utløp eller når det bestemte arbeidet er avsluttet, med mindre noe annet er skriftlig avtalt eller fastsatt i tariffavtale, jf. arbeidsmiljøloven § 14-9 sjette ledd. Det følger også av dette ledd at i avtaleperioden gjelder lovens regler om opphør av arbeidsforhold. Det innebærer særlig at de alminnelige reglene for oppsigelse, avskjed og oppsigelsesfrister gjelder, dersom arbeidsavtalen avsluttes tidligere enn avtalt. Arbeidstaker som har vært midlertidig ansatt i mer enn ett år, har dessuten krav på skriftlig varsel om tidspunktet for fratreden senest én måned før fratredelsestidspunktet, jf. § 14-9 femte ledd. Dersom fristen ikke overholdes, kan arbeidsgiver ikke kreve at arbeidstakeren fratrer før én måned etter at varsel er gitt. Slik utsatt fratreden gjelder likevel ikke ved midlertidig ansettelse på generelt grunnlag.

8.4.8 Rett til fast ansettelse

Det følger av arbeidsmiljøloven § 14-9 sjuende ledd at arbeidstakere som har vært sammenhengende midlertidig ansatt i mer enn fire år for å utføre arbeid av midlertidig karakter (andre ledd bokstav a) eller i mer enn tre år i vikariat (andre ledd bokstav b) og på generelt grunnlag (bokstav f), skal anses som fast ansatt. Det er fra 1. januar 2019 presisert i loven at også en kombinasjon av flere av grunnlagene midlertidig ansettelse for arbeid av midlertidig karakter, i vikariat eller på generelt grunnlag, gir rett til fast ansettelse etter tre år.102 Det kreves ikke at en stilling må være ledig for at den midlertidige stillingen skal gå over til fast. Den enkelte midlertidige ansettelse omgjøres til en fast ansettelse.

Ved brudd på bestemmelsene om midlertidig ansettelse i § 14-9 og § 14-10, skal retten etter påstand fra arbeidstaker som hovedregel avsi dom på fast ansettelse eller at arbeidsforholdet fortsetter, jf. § 14-11. I særlige tilfeller kan likevel retten fastsette at arbeidsforholdet skal opphøre. Ved brudd kan arbeidstaker også kreve erstatning.

8.4.9 Fortrinnsrett til ny ansettelse

Midlertidig ansatte som på grunn av virksomhetens forhold ikke får fortsatt ansettelse, har også fortrinnsrett til ny ansettelse i samme virksomhet dersom vilkårene i § 14-2 er oppfylt, jf. § 14-2 andre ledd, som omtales i punkt 8.3.5. Fortrinnsretten gjelder ikke for vikarer, og bare for arbeidstaker som har vært ansatt i virksomheten i til sammen minst tolv måneder i de to siste år.

8.4.10 Forbud mot diskriminering

Midlertidig ansatte arbeidstakere kan ikke diskrimineres i forhold til fast ansatte, utelukkende fordi de er midlertidig ansatt, jf. arbeidsmiljøloven § 13-1 tredje ledd. Diskrimineringsforbudet gjelder alle sider av arbeidsforholdet, blant annet forfremmelse, omplassering, opplæring eller lønns- og arbeidsvilkår for øvrig, jf. arbeidsmiljøloven § 13-2 første ledd.

8.4.11 Midlertidig ansettelse i staten og annen særlovgivning

Hovedregelen om fast ansettelse, men med adgang til midlertidig ansettelse, gjelder også i statlig sektor, jf. statsansatteloven § 9. Adgangen til midlertidig ansettelse er også til dels regulert i særlover, for eksempel universitets- og høyskoleloven §§ 6-4–6-6, opplæringslova § 10-6 og enkelte særlover om statlig virksomhet.

Statsansatteloven åpner for midlertidig ansettelse når arbeidet er av midlertidig karakter, i vikariat, for praksisarbeid, for utdanningsstillinger og for en periode på inntil seks måneder når det har oppstått et uforutsett behov, jf. § 9 første ledd bokstav a til e. Med hjemmel i fjerde ledd er det gitt nærmere bestemmelser om adgangen til midlertidig ansettelse for praksisarbeid og utdanningsstillinger i forskrift til lov om statens ansatte mv.103

Ved midlertidig ansettelse med grunnlag i bokstav a, når arbeidet er av midlertidig karakter, bokstav b, i vikariat eller bokstav e, for en periode på inntil seks måneder når det har oppstått et uforutsett behov, oppnås rett til fast ansettelse når vedkommende har vært sammenhengende ansatt i virksomheten i mer enn tre år, jf. bestemmelsens tredje ledd. Ved ulovlig midlertidig ansettelse har arbeidstakeren som hovedregel rett til fast ansettelse, jf. § 38 første ledd.

I tillegg åpner statsansatteloven for åremålsansettelser, jf. § 10, jf. forskrift til lov om statens ansatte mv. § 6.

8.4.12 Særlig om midlertidig ansettelse og åremålsansettelse i universitets- og høyskolesektoren

Ved ansettelser i universiteter og høyskoler gjelder de alminnelige reglene i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven med de særregler som følger av universitets- og høyskoleloven, jf. denne lov § 6-1.

Regler for ansettelser ved åremål og midlertidige ansettelser er gitt i universitets- og høyskoleloven §§ 6-4–6-6. Særreguleringen skal sikre like vilkår for ansatte ved alle utdanningsinstitusjonene, uavhengig av eierform. Reguleringen sikrer samtidig like rammebetingelser med samme fleksibilitet og mulighet for omstilling for institusjonene, og er ment å bidra til økt mobilitet mellom de private og de offentlige institusjonene i sektoren. Utover disse særreglene er det de alminnelige reglene i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven som gjelder for midlertidig ansettelse i universitets- og høyskolesektoren.

Ansettelse på åremål er regulert i universitets- og høyskoleloven § 6-4. Det følger av første ledd at ansettelse på åremål kan benyttes på en rekke leder- og utdanningsstillinger listet opp i bokstav a til k, herunder blant annet for rektor, postdoktorstillinger, stipendiater, vitenskapelige assistenter, spesialistkandidater, undervisnings- og forskerstillinger når skapende eller utøvende kunstnerisk kompetanse inngår som et vesentlig element i kompetansekravet, og stilling på innstegsvilkår. Det er videre gitt forskrift om ansettelsesvilkår for stillinger som postdoktor, stipendiat, vitenskapelig assistent og spesialistkandidat og forskrift om ansettelse på innstegsvilkår, med hjemmel i bestemmelsen.

I § 6-5 er det gitt hjemmel for at en søker kan ansettes for begrenset tid i en fast undervisnings- og forskerstilling ved en høyere utdanningsinstitusjon, dersom det ikke har meldt seg kvalifisert søker til stillingen. I § 6-6 er det gitt særregler om midlertidig ansettelse og åremål for visse typer bistillinger.

8.4.13 Regulering av fast og midlertidig ansettelse i de nordiske landene

8.4.13.1 Sverige

Den svenske «lag (1982:80) om anställningsskydd» regulerer blant annet fast og midlertidig ansettelse. En ansettelse gjelder som hovedregel inntil videre (fast) dersom ikke annet angis, jf. § 4. Avtale om tidsbegrenset (midlertidig) ansettelse kan inngås for «allmän visstidsanställning», vikariat og «säsongsanställning», jf. § 5.104 «Allmän visstidsanställning» gir en generell adgang til midlertidig ansettelse (uten vilkår).

Når arbeidstaker har vært midlertidig ansatt i til sammen mer enn to år i «allmän visstidsanställning» eller i vikariat i løpet av en periode på totalt fem år, skal arbeidsforholdet anses som fast, jf. § 5 a. «Allmän visstidsanställning» går i tillegg over til fast ansettelse dersom arbeidstaker har vært ansatt på dette grunnlaget i mer enn to år i en periode da arbeidstaker har hatt tidsbegrensede ansettelser hos arbeidsgiveren i form av «allmän visstidsanställning», vikariat eller sesongarbeid og ansettelsene har fulgt etter hverandre (ikke krav til at det må skje innenfor en femårsperiode), jf. § 5 a. En ansettelse anses å ha etterfulgt en annen dersom den tiltres innen seks måneder fra den forrige ansettelsens sluttdag. Midlertidig sesongansettelse gir ikke rett til fast ansettelse.

I svensk rett blir prøvetidsansettelse ofte ansett som en form for midlertidig ansettelse (Inghammar, 2020). Det kan inngås avtale om prøvetidsansettelse for høyst seks måneder, jf. § 6. Dersom arbeidsgiver eller arbeidstaker ikke ønsker at ansettelsen skal fortsette etter prøvetidens utløp, skal melding om dette gis til motparten senest ved prøvetidens utløp. Arbeidsgiveren trenger ikke å oppgi grunner for å avbryte en prøvetidsansettelse. Dersom slik melding ikke gis, går prøvetidsansettelsen over til fast ansettelse.

Regulering i tariffavtaler kan erstatte bestemmelsene om midlertidig ansettelse i loven, jf. § 2. Slike unntak fra loven er vanlig i mange sektorer og bransjer. For eksempel gjelder det tariffavtaleunntak for spesifikke stillinger i akademia, blant annet for postdoktorer (Inghammar, 2020).

8.4.13.2 Danmark

I Danmark legges det til grunn at ansettelsen er fast med mindre det fremgår av arbeidsavtalen at den er tidsbegrenset.

Midlertidige ansettelser er regulert i «lov om tidsbegrænset ansættelse» (LBK nr. 907 af 11/09/2008), som i grunn implementerer EU-direktiv 99/70/EF om midlertidig ansettelse. En tidsbegrenset ansettelse foreligger ifølge loven når tidspunktet for ansettelsesforholdets utløp er fastsatt ut fra objektive kriterier, som en bestemt dato, fullførelsen av en bestemt oppgave eller at det inntreffer en bestemt begivenhet, jf. § 3 stk. 2.

Det er ingen begrensninger på adgangen til første gangs midlertidig ansettelse. Fornyelse av flere påfølgende midlertidige ansettelsesforhold kan imidlertid bare skje hvis fornyelsen er begrunnet i objektive forhold. Det gjelder for eksempel fornyelse som skyldes uforutsette omstendigheter, forfall på grunn av sykdom, graviditet eller permisjon på grunn av fødsel, eller fornyelse som er nødvendig for å løse en opprinnelig bestemt arbeidsoppgave av midlertidig karakter, jf. § 5 stk. 1. Det beror på en konkret vurdering av ansettelsesforholdet om en fornyelse er objektivt begrunnet.

Loven gjelder for arbeidstakere som ikke i medhold av tariffavtale er sikret rettighetene som minst tilsvarer bestemmelsene i direktivet, jf. § 2. Det innebærer at partene i arbeidslivet kan fravike loven gjennom tariffavtale så fremt tariffavtalen overholder forpliktelsene som følger av direktivet.

8.4.13.3 Finland

Fast ansettelse er også hovedregelen i Finland, og «Arbetsavtalslagen» (55/2001) regulerer blant annet fast og midlertidig ansettelse.

Arbeidsavtalen gjelder inntil videre (fast) dersom den ikke som følge av «grundad anledning» er inngått for en bestemt tid (midlertidig), jf. kapittel 1 § 3. Hvilke grunner som berettiger midlertidig ansettelse fremgår ikke av loven. Adgangen til midlertidig ansettelse skal vurderes konkret, og er tillatt blant annet ved vikariat, prosjektarbeid og for virksomheter i oppstartsfasen (Engblom, 2020). Videre fremgår det at midlertidige arbeidsavtaler på arbeidsgivers initiativ uten «grundad anledning» skal regnes som fast. Det er heller ikke tillatt å inngå gjentatte midlertidige arbeidsavtaler når antallet avtaler, den sammenlagte avtaletiden eller den helhet som avtalen danner, viser at arbeidsgiverens behov for arbeidskraft er permanent. Ved midlertidig arbeidsavtale som er inngått for en lengre periode enn fem år, gjelder samme oppsigelsesregler som for fast ansatte, jf. kapittel 6 § 1.

I Finland er det ikke tillatt å fravike reglene om midlertidig ansettelse i tariffavtale, jf. kapittel 13 § 6, jf. kapittel 1 § 3.

8.5 Særlig om deltidsarbeid

8.5.1 Innledning

I internasjonale sammenligninger behandles deltidsarbeid sammen med andre former for alternative tilknytningsformer. I norsk arbeidsliv har de fleste som arbeider deltid en fast ansettelse direkte i virksomheten. Men det er likevel mer vanlig med midlertidig ansettelse blant de som arbeider deltid sammenlignet med de som jobber heltid, særlig gjelder det for de som arbeider kort deltid (mindre enn 20 timer i uken). I denne innstillingen behandles ikke deltid som en særskilt tilknytningsform.

Muligheter for deltidsarbeid kan på den ene siden øke fleksibiliteten i arbeidsmarkedet og gjøre det mulig for flere å delta i arbeidslivet. På den annen side fører det til en dårligere samlet utnyttelse av arbeidskraften. Derfor er det en felles målsetting for myndighetene og partene i arbeidslivet å legge til rette for at flere kan jobbe heltid. Arbeidsmiljøloven har regelverk som gir deltidsansatte særskilte rettigheter til å øke sin stilling, jf. punkt 8.5.3.

Hovedregelen ved deltidsansettelser er at arbeidstaker skal ansettes fast. Midlertidig ansettelse kan avtales dersom vilkårene for det er til stede, jf. § 14-9. Deltidsansatte har samme stillingsvern som fulltidsansatte, og rettsvirkningene av brudd på reglene er tilsvarende som ved hele stillinger med samme formelle tilknytning. Kravene i § 14-9 første ledd innebærer dessuten at faste deltidsansatte må ha forutsigbarhet for arbeid i form av et reelt stillingsomfang. Det vises til punkt 8.3.2. Det er også krav til at arbeidsavtalen skal fastsette eller gi grunnlag for å beregne når periodevis deltid skal utføres, jf. arbeidsmiljøloven § 14-6 første ledd bokstav j andre punktum.

Arbeidsgiver har også plikt til å drøfte bruken av deltid med de tillitsvalgte, jf. arbeidsmiljøloven § 14-1 a. Fra 1. januar 2020 skal arbeidsgivere i offentlige virksomheter, i private virksomheter med mer enn 50 ansatte, samt i private virksomheter med mellom 20 og 50 ansatte (hvor de ansatte ber om det), blant annet kartlegge og dokumentere bruken av ufrivillig deltidsarbeid. Aktivitets- og redegjørelsesplikten følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 26.

8.5.2 Direktiv 97/81/EF om deltidsarbeid

Rådsdirektiv 97/81/EF om rammeavtalen om deltidsarbeid inngått mellom UNICE, CEEP og EFF, (deltidsdirektivet) har sin bakgrunn i en rammeavtale fremforhandlet av arbeidslivets parter på europeisk nivå. Rammeavtalen er tatt inn som et vedlegg til direktivet. Deltidsdirektivets formål er å sikre deltidsansatte de samme rettigheter i arbeidsforhold som heltidsansatte, bedre kvaliteten på deltidsarbeid og bidra til en fleksibel organisering av arbeidstiden, jf. § 1 i rammeavtalen. Direktivet fastsetter et likebehandlingsprinsipp mellom deltidsansatte og heltidsansatte i arbeidslivet, jf. rammeavtalen § 4. Direktivet er inntatt i EØS-avtalens vedlegg XVIII og gjennomført i norsk rett. Det følger av arbeidsmiljøloven at det er forbudt å diskriminere deltidsansatte arbeidstakere i forhold til fast ansatte i hel stilling utelukkende fordi de er deltidsansatte, jf. § 13-1 tredje ledd. Diskrimineringsforbudet gjelder alle sider av arbeidsforholdet, jf. § 13-2 første ledd.

8.5.3 Fortrinnsrett for deltidsansatte og rett til stilling tilsvarende faktisk arbeidstid

Deltidsansatte har for det første fortrinnsrett til utvidet stilling vedkommende er kvalifisert til fremfor at arbeidsgiver foretar ny ansettelse i virksomheten, jf. arbeidsmiljøloven § 14-3. I forarbeidene understrekes det at fortrinnsretten gjelder stillinger som har om lag de samme arbeidsoppgavene som den deltidsansatte allerede utfører, jf. Innst. O. nr. 100 (2004–2005) punkt 17.2. I tillegg har deltidsansatte som de siste tolv måneder jevnlig har jobbet utover avtalt arbeidstid rett til stilling tilsvarende deres faktiske arbeidstid i denne perioden, jf. arbeidsmiljøloven § 14-4 a. Bestemmelsen trådte i kraft 1. januar 2014, og ble innført som et tiltak mot ufrivillig deltid. Tolvmånedersperioden skal beregnes med utgangspunkt i det tidspunktet arbeidstaker fremmer krav. Kravet om «jevnlig» merarbeid innebærer at merarbeidet må ha en viss hyppighet og at det samlet sett må ha et visst omfang. Hovedpoenget er at bruken av merarbeid i det store og hele skal fremstå som en etablert praksis i den aktuelle beregningsperioden. Det må foretas en konkret vurdering i den enkelte sak. Bestemmelsen skal ifølge forarbeidene forstås slik at en deltidsansatt ikke kan «velge» stillingsbrøk ut fra egne preferanser. En deltidsansatt som gjør krav gjeldende, må i utgangspunktet akseptere å ta (hele) stillingsutvidelsen som tilsvarer merarbeidet. Bestemmelsen er imidlertid ikke til hinder for å avtale en annen løsning (Prop. 83 L (2012–2013)). Retten til stilling tilsvarende faktisk arbeidstid gjelder ikke dersom arbeidsgiver kan dokumentere at behovet for merarbeidet ikke lenger foreligger, jf. første ledd.

Tvister om fortrinnsrett og rett til økt stillingsandel etter §§ 14-3 og 14-4 a kan bringes inn for Tvisteløsningsnemnda, jf. arbeidsmiljøloven § 17-2 første ledd. Slik tvist kan ikke bringes inn for domstolene før den har vært prøvd av nemnda og avgjørelse fra nemnda foreligger, jf. § 17-2 andre ledd. Det følger av kjennelse i HR-2019-2104-U at arbeidstaker ikke behøver å gå via Tvisteløsningsnemnda dersom han eller hun bare krever erstatning.

8.6 Innleie av arbeidskraft

8.6.1 Innledning

Bruk av innleid arbeidskraft fra andre virksomheter er en av hovedkategoriene for alternativ tilknytning til arbeidsmarkedet. Bruk av innleid arbeidskraft kan bidra til fleksibilitet for virksomhetene ved midlertidig arbeidskraftsbehov. Innleie av arbeidskraft kan dekke etterspørselen etter korttidsarbeidskraft, og kan være et alternativ til midlertidig ansettelse, bruk av overtid blant egne ansatte eller kjøp av tjenester/entrepriser fra andre virksomheter (NOU 1998: 15 punkt 10.2.2). En praksis med omfattende bruk av innleie kan samtidig svekke fagkompetanse og rekruttering og på sikt få konsekvenser for produktivitet og kvalitet, samt bidra til et todelt arbeidsmarked (Prop. 73 L (2017–2018) punkt 8.3.2).

Det har vært mye oppmerksomhet om bruken av innleie, særlig som følge av økende innleie i byggenæringen og omfattende bruk av utenlandsk arbeidskraft fra Øst-Europa. Det har også vært mye oppmerksomhet om mulige brudd på regelverket og behovet for sterkere håndhevingsmekanismer, jf. nærmere omtale i punkt 5.5.

Det er tillatt med utleie av alle typer arbeidskraft. Det kreves likevel at virksomheter som leier ut arbeidstakere oppfyller visse betingelser, jf. arbeidsmarkedsloven § 27. Det er gitt bestemmelser i forskrift105 om at bemanningsforetak årlig må sende melding om sin aktivitet til et bemanningsforetaksregister som administreres av Arbeidstilsynet. Innleie av arbeidstaker fra bemanningsforetak er kun tillatt fra foretak som er registrert, jf. forskriften § 10.

Innleie innebærer en trepartsrelasjon mellom arbeidstaker, arbeidsgiver i foretaket som leier ut og virksomheten som leier inn. Selv om det er utleievirksomheten som er arbeidsgiver, er det i praksis innleievirksomheten som organiserer og styrer arbeidet som arbeidstakeren skal utføre. Det er et ansettelsesforhold mellom utleier (arbeidsgiver) og arbeidstaker, mens det er et oppdrags-/kontraktsforhold mellom utleier og innleier. Ansettelser i virksomheter som leier ut arbeidskraft må skje på samme vilkår som i øvrige virksomheter. Det vil si at arbeidstaker som hovedregel skal ansettes fast, men at midlertidig ansettelse kan benyttes dersom vilkårene for dette er oppfylt.

Arbeidsmiljøloven regulerer adgangen til innleie og hvilke vilkår som gjelder ved innleie. Reglene retter seg dels mot innleier og dels mot utleier. Det skilles i loven mellom innleie fra virksomhet som har til formål å drive utleie (bemanningsforetak) og innleie fra virksomheter som ikke har som formål å drive utleie. Sistnevnte kategori virksomhet betegnes i arbeidsmiljøloven som «produksjonsbedrift». Den nærmere grensedragningen mellom bemanningsforetak og produksjonsbedrift fremkommer av arbeidsmiljøloven § 14-13 første ledd, se nærmere omtale nedenfor. Systematikken i loven er at dersom innleien ikke faller inn under § 14-13, omfattes den av § 14-12 om innleie fra bemanningsforetak.

Leie av arbeidskraft må avgrenses mot entreprise. Et entrepriseforhold kjennetegnes gjerne ved at en underentreprenør bringer med seg egne arbeidstakere for å utføre arbeid på oppdrag for en oppdragsgiver. Entrepriser er ikke omfattet av arbeidsmiljølovens regler om arbeidsleie. Det har dermed betydning for rettigheter og plikter om det er tale om utleie eller entreprise. Se nærmere om skillet i punkt 8.6.6.

8.6.2 Direktiv 2008/104/EF om vikararbeid

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/104/EF om vikarbeid (vikarbyrådirektivet) ble vedtatt i 2008. Direktivet ble gjennomført i norsk rett med virkning fra 1. januar 2013 jf. Prop. 74 L (2011–2012).

Formålene med direktivet er flere, jf. artikkel 2. Det tar sikte på å beskytte arbeidstakere som leies ut fra et vikarbyrå, og å forbedre kvaliteten på vikararbeid gjennom prinsippet om likebehandling av innleide arbeidstakere. Videre skal vikarbyråer anerkjennes som arbeidsgivere og det skal etableres passende rammer for anvendelse av arbeidsleie. Direktivet skal dessuten bidra til å skape arbeidsplasser og til å utvikle fleksible arbeidsformer.

Direktivet gjelder ved ut-/innleie fra virksomhet som har til formål å drive utleie (bemanningsforetak), jf. artikkel 1 nr. 1 om virkeområde, samt definisjon av vikarbyrå i artikkel 3 nr. 1 bokstav b. Direktivet innfører blant annet et likebehandlingsprinsipp, som i korte trekk innebærer at de grunnleggende arbeids- og ansettelsesvilkår for den utleide arbeidstakeren minst skal tilsvare de vilkår som ville gjelde ved direkte ansettelse i innleievirksomheten så lenge oppdraget varer, jf. artikkel 5 nr. 1. Direktivet begrenser samtidig medlemsstatenes adgang til å forby eller ha restriksjoner på bruken av vikararbeid, jf. artikkel 4. I sak C-533/13 kom EU-domstolen til at artikkel 4 kun retter seg til nasjonale myndigheter, og ikke til domstolene.

I artikkel 5 nr. 5 heter det at «medlemsstatene skal treffe nødvendige tiltak i samsvar med nasjonal lovgivning og/eller praksis for å forebygge misbruk ved anvendelsen av denne artikkel, særlig for å forebygge flere oppdrag som følger etter hverandre og som har til formål å omgå bestemmelsene i dette direktiv». I dom fra EU-domstolen i sak C-681/18 konkluderte domstolen blant annet med at medlemsstatene må ha tiltak som tar sikte på å sikre at karakteren av innleie fra bemanningsforetak forblir midlertidig, for å forebygge at arbeidstakere leies ut til samme virksomhet flere ganger etter hverandre for å omgå direktivets bestemmelser.

8.6.3 Innleie fra virksomhet som har til formål å drive utleie (bemanningsforetak)

Adgangen til innleie av arbeidstaker fra virksomhet som har til formål å drive utleie er regulert i arbeidsmiljøloven § 14-12. Som regel vil det være et bemanningsforetak (vikarbyrå), men må ikke være det. Om en virksomhet skal anses for å ha til formål å drive utleie beror på «en helhetsvurdering av virksomhetens art, herunder med hvilket omfang og hyppighet utleie skjer og hvor stor andel av virksomheten utleie utgjør. Vurderingen vil måtte ta utgangspunkt i de reelle underliggende forhold», jf. Ot.prp. nr. 70 (1998–99) side 43 følgende. Virksomheter som har til formål å drive utleie, vil for enkelhetens skyld benevnes bemanningsforetak i det videre.

Innleie fra bemanningsforetak er for det første tillatt i samme utstrekning som det kan avtales midlertidig ansettelse etter arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd bokstav a til e, jf. § 14-12 første ledd. Innleie vil for eksempel være lovlig der arbeidet er av midlertidig karakter eller det gjelder arbeid i vikariat. Begrunnelsen i forarbeidene106 for i hovedsak å ha samme vilkår for innleie som for midlertidige ansettelser, er at innleie og midlertidig ansettelse ofte vil være alternative tilknytningsformer. Her fremkommer det at en vesentlig videre adgang til å leie inn arbeidskraft enn å ansette arbeidstakere midlertidig, vil kunne føre til omgåelse av reglene om midlertidig ansettelse. Bestemmelsen bygger på lovgivers utgangspunkt om at fast ansettelse i et topartsforhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker skal være det normale.

Det ble innført et nytt grunnlag for midlertidig ansettelse 1. juli 2015. Etter arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd bokstav f kan det på generelt grunnlag inngås avtale om midlertidig ansettelse for en periode på inntil tolv måneder. Det er ikke gitt tilsvarende adgang til innleie på dette grunnlaget. I forarbeidene107 til bestemmelsen om den generelle adgangen til midlertidig ansettelse, ble det vist til at en slik utvidelse på innleieområdet kunne føre til hyppigere valg av innleie, på bekostning av midlertidig eller fast ansettelse. For å ivareta topartsforholdene, mente departementet at adgangen til innleie fra bemanningsforetak ikke burde utvides til å gjelde tilsvarende for den generelle adgangen.

I virksomhet som er bundet av tariffavtale inngått med fagforening med innstillingsrett etter arbeidstvistloven, kan arbeidsgiver og tillitsvalgte lokalt inngå skriftlig avtale om tidsbegrenset innleie, jf. § 14-12 andre ledd. Formålet var ifølge forarbeidene å hindre at innleiehjemmelen etter første ledd i enkelte tilfeller skulle bli for restriktiv, jf. Ot.prp. nr. 70 (1998–99) punkt 6.3.3.4. Adgangen gjelder uten hinder av vilkårene i § 14-12 første ledd. Tidligere var kravet for å inngå avtale om innleie at virksomheten var bundet av tariffavtale, uavhengig av «nivå» på tariffavtalen. Eksempelvis var avtaler inngått i virksomheten uten forankring i en overordnet overenskomst, såkalte «husavtaler», tidligere tilstrekkelig dersom øvrige vilkår var oppfylt. Endringen om at virksomheten må være bundet av tariffavtale med fagforening med innstillingsrett etter arbeidstvistloven, trådte i kraft fra 1. januar 2019 med en viss overgangsperiode.108 Bakgrunnen for endringen var først og fremst å demme opp mot en høy andel innleide arbeidstakere fra bemanningsforetak i bygge- og anleggsbransjen i de senere årene. Kravet til at virksomheten må være bundet av tariffavtale inngått med fagforening med innstillingsrett for å inngå avtale om innleie lokalt, gjelder imidlertid generelt for alle bransjer. Selve avtalen om innleie må inngås med tillitsvalgte som til sammen representerer et flertall av den kategori arbeidstakere som skal leies inn. Hvem som kan anses som representativ må vurderes konkret. Det kreves at avtalen med de tillitsvalgte inngås skriftlig og at den er tidsbegrenset.

Arbeidsgiver skal minst én gang per år drøfte bruken av innleid arbeidskraft med de tillitsvalgte, jf. § 14-12 tredje ledd. Også praktiseringen av kravet til likebehandling skal inngå i drøftingene. Formålet er å belyse det faktiske grunnlaget for innleie og skape en bevissthet rundt beslutningsgrunnlaget for bruken av innleide, se Prop. 74 L (2011–2012) punkt 14.3. Drøftingsplikten gjelder virksomhetens samlede bruk av innleide fra bemanningsforetak. Arbeidstilsynet har tilsvarende myndighet til å kontrollere at drøftinger gjennomføres i tråd med reglene som ved midlertidig ansettelse, jf. arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd.

Innleid arbeidstaker har rett til fast ansettelse og fullt stillingsvern etter en viss periode, tilsvarende som ved midlertidig ansettelse, jf. § 14-12 fjerde ledd jf. § 14-9 sjuende ledd. Retten knytter seg forutsetningsvis til innleie etter § 14-12 første ledd, og ikke ved innleie etter § 14-12 andre ledd, jf. ordlyden i § 14-9 sjuende ledd.

Departementet er gitt forskriftshjemmel til å forby innleie av visse arbeidstakergrupper eller på visse områder når viktige samfunnshensyn tilsier dette, jf. § 14-12 femte ledd. Forskriftshjemmelen er hittil ikke benyttet.

Ved brudd på reglene kan innleid arbeidstaker bringe saken inn for domstolene til avgjørelse. Dersom retten konstaterer brudd på reglene i § 14-12, skal den etter krav fra arbeidstaker avsi dom for at den innleide er fast ansatt hos innleier. Dersom innleier krever det, kan retten likevel bestemme at den innleide ikke har fast ansettelse, dersom den kommer til at det vil være åpenbart urimelig etter en avveining av partenes interesser. Denne adgangen brukte Høyesterett for eksempel i HR-2018-2371-A (Norwegian) avsnitt 137–138. I forarbeidene legges det til grunn at vurderingen av om den innleide skal gis fast ansettelse hos innleier kan falle noe forskjellig ut etter denne bestemmelsen i forhold til vurderingen etter tilsvarende bestemmelse i § 14-11 ved ulovlig midlertidig ansettelse.109

Fra 1. juli 2020 har også Arbeidstilsynet myndighet til å føre tilsyn med innleie- og likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven, jf. § 18-6 første ledd. I tillegg har Petroleumstilsynet og Luftfartstilsynet samme myndighet innenfor sine myndighetsområder. Arbeidstilsynets håndhevingsmyndighet gjelder både reglene om innleie i § 14-12 og om likebehandling ved utleie av arbeidskraft, jf. § 14-12 a første ledd. Dersom det avdekkes brudd, kan tilsynene gi pålegg om at den ulovlige innleien må opphøre, eller at bemanningsforetaket for fremtiden må gi vilkår som innebærer likebehandling. Den offentlige tilsynsmyndigheten kommer i tillegg til den enkelte arbeidstakers mulighet til selv å følge opp saken. Den enkelte må selv, som tidligere, reise krav overfor virksomheten om fast ansettelse og erstatning, og eventuelt inndrive manglende utbetalt lønn. Det er også innført tilsyn med den opplysningsplikt innleier har overfor bemanningsforetaket for å sikre oppfyllelse av likebehandlingsregelen i § 14-12 b.

8.6.4 Innleie fra virksomhet som ikke har til formål å drive utleie

Vilkårene for å leie inn fra virksomhet som ikke har til formål å drive utleie fremgår av arbeidsmiljøloven § 14-13. Dette er ofte betegnet som innleie fra produksjonsbedrift. Slik innleie er tillatt når den innleide er fast ansatt hos utleier. For at virksomheten skal sies ikke å ha til formål å drive utleie, er det et vilkår at utleie skjer innenfor de samme fagområder som utgjør utleierens hovedbeskjeftigelse og at utleieaktiviteten ikke omfatter mer enn 50 prosent av de fast ansatte hos utleier. Innleier skal drøfte spørsmålet om slik innleie med tillitsvalgte som til sammen representerer et flertall av den arbeidstakerkategorien innleien gjelder, før beslutning om innleie treffes. Dette følger av første ledd.

For innleie som overstiger ti prosent av de ansatte hos innleier, likevel ikke færre enn tre personer, eller som har en varighet ut over ett år, skal det inngås skriftlig avtale med tillitsvalgte som til sammen representerer et flertall av den arbeidstakerkategorien innleien gjelder, jf. § 14-13 andre ledd. Dette gjelder ikke for innleie innenfor samme konsern.

Ut fra ordlyden i bestemmelsen kan det synes som at det er nok at vilkårene nevnt over er oppfylt for at det lovlig kan foretas utleie etter § 14-13. I Rt. 2013 side 1730 (YIT) uttaler imidlertid Høyesterett om vilkårene for utleie i arbeidsmiljøloven § 14-13:

Paragraf 14-13 angir altså de rettslige utgangspunktene og hovedregelen for arbeidsleie mellom bedrifter som ikke har utleie som formål. Men det følger av forarbeidene at vilkårene i bestemmelsen er minimumsvilkår. Selv om utleievirksomheten omfatter færre enn 50 prosent av de ansatte og skjer innenfor fagområder under hovedbeskjeftigelsen, vil en helhetsvurdering kunne lede til at innleieforholdet likevel må anses omfattet av § 14-12. Formålene bak bestemmelsen står sentralt ved denne vurderingen, og det er de reelle forhold som må være avgjørende, ikke hva utleier selv oppgir, jf. Ot.prp.nr.70 (1998–1999) kapittel 6.3.3.2. For å unngå omgåelser av reglene om arbeidsutleie skal det derfor foretas en konkret vurdering av virksomhetens arbeidsutleie sett på bakgrunn av formålet med bestemmelsen. Omgåelse vil kunne foreligge dersom en produksjonsbedrift utvikler arbeidsutleie som «et forretningsområde» eller permanent leier ut en andel av sine ansatte uavhengig av om bedriftens behov eller andre av de oppgitte formål tilsier slik utleie.

I den aktuelle saken var den utleide blitt ansatt i utleievirksomheten på grunn av innleiers behov og kun for å bli leid ut til denne innleievirksomheten. Høyesterett konkluderte slik:

Det må altså legges til grunn at både ansettelsen av A i YIT og utleien av ham til Statoil var initiert av og begrunnet i Statoils behov. A har etter det opplyste heller ingen passende arbeidsoppgaver i YIT å gå tilbake til. Hovedformålet med § 14-13 er å tilgodese utleiebedrifters behov for å kunne leie ut egne produksjonsansatte arbeidstakere når de ellers ville blitt midlertidig overflødige i egen bedrift. I As tilfelle ligger leieforholdet såpass fjernt fra det som var ment omfattet av § 14-13, at utleien ikke kan anses å ha hjemmel i bestemmelsen.

Utleieforholdet er da omfattet av § 14-12, og A har krav på fast ansettelse i Statoil i medhold av § 14-12 fjerde ledd, jf. § 14-9 femte ledd.

Forholdene i denne saken ble av førstvoterende karakterisert som svært spesielle. Det er likevel grunn til å være oppmerksom på at det skal gjøres en helhetsvurdering av de faktiske forholdene i utleievirksomheten selv om minstevilkårene er oppfylt, og at formålsbetraktninger står sentralt i denne vurderingen.

Det følger videre av § 14-13 tredje ledd at arbeidsgiver må dokumentere overfor tillitsvalgte at vilkårene for utleie/innleie foreligger.

Departementet kan i forskrift også forby innleie etter denne bestemmelsen av visse arbeidstakergrupper eller på visse områder når viktige samfunnshensyn tilsier det, jf. § 14-13 fjerde ledd. Forskriftshjemmelen er hittil ikke benyttet.

8.6.5 Likebehandling av lønns- og arbeidsvilkår ved innleie fra bemanningsforetak

I forbindelse med at vikarbyrådirektivet ble gjennomført i norsk rett, ble det først og fremst innført regler om likebehandling av lønns- og arbeidsvilkår, jf. arbeidsmiljøloven § 14-12 a første ledd. Bestemmelsen pålegger bemanningsforetaket å sørge for at arbeidstaker får bestemte lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med det han/hun ville fått ved direkte ansettelse i innleievirksomheten, for å utføre samme arbeid som utføres ved innleien. Kravet til likebehandling gjelder arbeidstidens lengde og plassering, overtidsarbeid, varighet og plassering av pauser og hvileperioder, ferie/feriepenger og fridager og godtgjøring på slike dager, lønn og utgiftsdekning. I HR-2020-2109-A kom Høyesterett til at likebehandlingsregelen i arbeidsmiljøloven § 14-12 a første ledd gir innleide arbeidstakere samme rett til resultatbasert bonus som de fast ansatte, så lenge det dreier seg om vederlag for arbeid.

Det kreves dessuten at innleier gir innleid arbeidstakers tilgang til felles goder og tjenester hos innleier, jf. § 14-12 a andre ledd. Dette gjelder fysiske fasiliteter som kantine, treningsrom, parkering mv. Dersom det er objektive grunner for det, kan innleide nektes tilgang.

Arbeidsgivers drøftingsplikt med de tillitsvalgte om bruken av innleie, gjelder også hvordan kravet til likebehandling praktiseres ved virksomheten, jf. arbeidsmiljøloven § 14-12 tredje ledd.

I arbeidsmiljøloven § 14-12 b er det gitt bestemmelser som skal bidra til å sikre at likebehandlingsreglene følges. Ved innleie av arbeidstaker skal innleier gi vikarbyrået de opplysninger som er nødvendige for at vikarbyrået skal kunne ivareta kravet om likebehandling. Hvilke opplysninger som er «nødvendige» vil avhenge av den konkrete situasjonen, men vil typisk kunne være lov/forskrift, tariffavtale eller personalpolitiske retningslinjer. Når arbeidstaker ber om det, skal vikarbyrået gi arbeidstaker de opplysninger som er nødvendige for at arbeidstaker skal kunne vurdere om egne lønns- og arbeidsvilkår oppfyller kravet om likebehandling. Normalt vil dette omfatte de opplysninger innleievirksomheten har plikt til å gi til vikarbyrået som grunnlag for deres fastsettelse av vilkårene. Når tillitsvalgte hos innleier ber om det, skal innleier dokumentere hvilke lønns- og arbeidsvilkår som er avtalt mellom innleid arbeidstaker og dennes arbeidsgiver. Plikten omfatter bare vilkår som nevnt i § 14-12 a første ledd. Når innleier ber om det, skal vikarbyrået dokumentere hvilke lønns- og arbeidsvilkår som er avtalt med arbeidstaker som leies ut til innleier. Dette må ses i sammenheng med regelen om innsynsrett for de tillitsvalgte.

Det ble i tillegg innført solidaransvar for innleier med virkning fra 1. juli 2013, jf. arbeidsmiljøloven § 14-12 c. Solidaransvaret omfatter forfalte krav på lønn, feriepenger og eventuelt annen godtgjøring etter likebehandlingsprinsippet, opptjent i tilknytning til det aktuelle innleieforholdet. Solidaransvaret vil inntre så snart arbeidstakers krav er misligholdt. Det er ikke et krav at arbeidstaker først må forsøke å få dekket sitt krav hos arbeidsgiver før solidaransvar kan gjøres gjeldende.

Departementet har hjemmel til å fastsette forskrift om og i hvilken utstrekning reglene om likebehandling kan fravikes ved tariffavtale, jf. arbeidsmiljøloven § 14-12 a tredje ledd. Det ble fastsatt slik forskrift i 2015.110 Forskriften innebærer at dersom det gjelder en tariffavtale i bemanningsforetaket, som er inngått med en fagforening med minst 10 000 medlemmer, kan likebehandlingsreglene fravikes. Mange tariffavtaler viser imidlertid til likebehandlingsreglene i loven slik de ble vedtatt i 2012, uten unntaksadgang. Arbeidsretten tok stilling til spørsmålet når det gjaldt Industrioverenskomstens fellesbilag 8 og 8A om likebehandling ved innleie, og kom til at en mulig fremtidig unntaksadgang fra likebehandling ikke var tariffestet, jf. ARD 2017 side 13. Forskriftens unntaksadgang har derfor hatt liten praktisk betydning.

Innleie av arbeidskraft er også regulert i tariffavtaler. Dette omfatter blant annet intensjonsbestemmelser om bruk av innleie, drøftingsplikt og ulike vilkår for innleie. Eksempler på tariffregulering av innleie er Fellesbilag 8 i Industrioverenskomsten, Hovedtariffavtalen i kommunal sektor kapittel 1 punkt 2.3.3 og Hovedtariffavtalen i staten kapittel 5.7.

8.6.6 Grensen mellom innleie og entreprise

Innleie må avgrenses mot entreprise. Et entrepriseforhold kjennetegnes gjerne ved at en oppdragstaker bringer med seg egne arbeidstakere for å utføre et bestemt oppdrag for en oppdragsgiver. Dette reguleres gjennom avtale mellom oppdragsgiver og oppdragstaker, og følger alminnelig kontrakts- og avtalerett. Innen bygg og anlegg er det ofte tale om omfattende kontrakter. Her er det over tid utviklet standardkontrakter som regulerer entrepriseforholdet. Også på andre områder vil det normalt være detaljerte kontrakter som regulerer forholdet mellom partene. Entrepriser kan ha mange likhetstrekk med leie av arbeidskraft, men entrepriser er ikke omfattet av arbeidsmiljølovens regler om innleie, og det har dermed stor betydning for rettigheter og plikter om det er tale om arbeidsleie eller entreprise. Ved entrepriser må for eksempel ikke vilkårene for innleie i § 14-12 være oppfylt. Likebehandlingsreglene i § 14-12 a følgende gjelder ikke, og rett til fast ansettelse etter en viss tid eller ved brudd på adgangen til innleie, jf. § 14-12 fjerde ledd og § 14-14, kommer ikke til anvendelse.

Høyesterett uttaler i Rt-2013-998 (Quality People) at det ikke er avgjørende i grensedragningen mellom innleie og entreprise om oppdraget går ut på å levere et produkt eller en løpende tjeneste. At en entreprise kan gå ut på levering av løpende tjeneste ble senere stadfestet av Høyesterett i HR-2018-2371-A (Norwegian). I dommene omtales entreprisene som «bemanningsentreprise».

Arbeidsrettslige regler som gjelder under entrepriseoppdrag omtales nedenfor i punkt 8.7.5.

Grensen mellom leie og entreprise må vurderes konkret. Forholdet er ikke regulert i arbeidsmiljøloven, men definisjonen av utleie i arbeidsmarkedsloven § 27, forarbeider og rettspraksis er veiledende for vurderingen.

De første sentrale forarbeider om grensevurderingen kom i 1971 i forbindelse med at det ble innført et forbud mot innleie i dagjeldende sysselsettingslov, jf. Ot.prp. nr. 53 (1970–71) og Innstilling om arbeidsutleiefirmaenes virksomhet (Tjenestemannsutvalget), som proposisjonen i det alt vesentlige sluttet seg til. Det var gjort generelt unntak i forskrift fra innleieforbudet på visse områder, blant annet kontorsektoren. På andre områder kunne det etter søknad gis generell dispensasjon eller dispensasjon for enkelte oppdrag. I Ot.prp. nr. 53 (1970–71) side 23 og 24 omtales avgrensning av utleievirksomhet mot entreprise, hvor det trekkes frem noen sentrale kjennetegn på entreprise.

Det fremgikk at entreprise gjerne defineres som en avtale om at entreprenøren mot vederlag skal utføre et bestemt arbeid for oppdragsgiveren. Ved et entrepriseoppdrag må arbeidsoppdraget på forhånd være klart bestemt. Et helt avgjørende kjennetegn på entreprise er at entreprenøren faktisk utøver arbeidsledelsen. Oppdragsgiveren kontrollerer imidlertid arbeidsresultatet på vanlig måte. Ved en entreprise vil det ofte være avtalt at arbeidet skal utføres innen en bestemt tid. Innenfor denne fristen vil entreprenøren innen visse grenser selv kunne avgjøre når arbeidet skal finne sted. Ved entreprise er det vanligvis entreprenøren som avgjør arbeidsstyrkens størrelse og sammensetning. Det fremgår videre at arten av arbeidsoppdraget må tillegges vekt, og at et indisium på entreprise er at arbeidsoppgaven skiller seg fra hva oppdragsgiverens egen arbeidsstyrke arbeider med. Videre taler det for entreprise at entreprenøren stiller materiell, maskiner og verktøy til disposisjon. Endelig at avtalt fast pris for arbeidet, eller at arbeidet påtas etter anbud, er tegn på entreprise.

I 2000 ble forbudet i sysselsettingsloven opphevet og utleie av arbeidskraft ble generelt tillatt, se Ot.prp. nr. 70 (1998–99) og NOU 1998: 15 (Blaalid-utvalget). Det ble stilt enkelte krav i daværende sysselsettingslov § 27 og det ble innført et nytt kapittel om innleie av arbeidstakere i arbeidsmiljøloven kapittel XI B. Når det gjelder grensedragningen mellom utleie av arbeidskraft og entreprise tar Blaalid-utvalget utgangspunkt i de momenter som var redegjort for i Tjenestemannsutvalgets innstilling, og det uttales i Ot.prp. nr. 70 (1998–1999) side 41 at «forslaget til regulering av innleie er ikke ment å innebære noen endring i grensedragningen mellom arbeidsleie og entreprise».

Blaalid-utvalget skisserte i punkt 5.1.4 opp følgende utgangspunkt for vurderingen:

Loven beskriver utleie av arbeidskraft som å «stille egne ansatte til disposisjon for en oppdragsgiver når disse er underlagt oppdragsgivers ledelse».

I mange tilfeller kan det likevel ofte være uklart hva som er selvstendige oppdrag (entreprise) som faller utenfor sysselsettingsloven § 27, og hva som er utleie av arbeidskraft. Strekpunktene nevnt nedenfor er momenter i vurderingen av om det foreligger entreprise eller utleie av arbeidskraft.

I utgangspunktet er det entreprise når:

• ledelsen av arbeidet er hos entreprenøren og ikke hos oppdragsgiver,

• antall arbeidstakere som nyttes på oppdraget er uvedkommende for oppdragsgiver,

• det er avtalt en fast pris,

• oppdraget er klart avgrenset,

• entreprenøren har et selvstendig ansvar for resultatet, og

• entreprenøren nytter egne materialer og verktøy.

Det er utleie av arbeidskraft når:

• oppdragsgiver har ledelsen av arbeidet,

• et bestemt antall arbeidstakere er stilt til disposisjon for oppdragsgiver,

• det er fastsatt en timepris eller timeavhengig pris,

• det er ubestemte eller kun skisserte arbeidsoppgaver,

• oppdragsgiver beholder ansvaret for det utførte arbeid, og

• oppdragsgivers materialer og verktøy nyttes under oppdraget.

Selv om det påpekes at lovendringen av innleiereglene i 2000 ikke var «ment å innebære noen endring i grensedragningen mellom arbeidsleie og entreprise», jf. over, ble momentlisten kortet noe ned sammenlignet med forarbeidene fra 1971.

Det er særlig Blaalid-utvalgets momentliste som er vist til og anvendt i etterfølgende forarbeider og rettspraksis, selv om også forarbeidene fra 1971 nevnes. I HR-2018-2371-A (Norwegian) uttaler Høyesterett i avsnitt 79 at «dermed gjelder fortsatt den forståelsen av grensedragningen mellom innleie og entreprise som forarbeidene til tidligere lover gir uttrykk for». Høyesterett uttalte videre at momentlisten ikke innebærer likestilte eller kumulative vilkår, men at «det må foretas en helhetsvurdering der de sentrale kriteriene er ansvar for ledelsen og resultatet av det arbeidet som utføres. De øvrige kriteriene tjener mest som sperre mot forsøk på omgåelse», jf. avsnitt 80.

Særlig to sentrale høyesterettsdommer har vist hvordan grensedragningen mellom innleie og entreprise kan komme på spissen. Begge dommer omhandler det som benevnes som «bemanningsentreprise». I begge dommer kom Høyesterett til at det «klart» forelå entreprise.

Rt-2013-998 (Quality People) omhandler A, som i 1990 begynte å arbeide ved kontoret til Norsk Hydro på Sandsli utenfor Bergen. A var ansatt i ulike foretak som hadde oppdrag for Norsk Hydro. I 2000 inngikk Norsk Hydro (senere Statoil) en rammeavtale med selskapet Quality People om blant annet drift og bemanning av det bedriftsinterne postkontoret ved virksomheten på Sandsli (omtalt som Posten). A ble da ansatt i Quality People med Posten som arbeidssted; et kontor han også ledet fra 2001. I 2010 mistet Quality People avtalen med Statoil, og A måtte slutte der. A tok da ut søksmål mot Statoil med krav om fast ansettelse etter fireårsregelen, jf. aml. § 14-12 fjerde ledd, jf. § 14-9 sjuende ledd. Spørsmålet som ble behandlet i Høyesterett var om arbeidet A utførte var som ledd i en entreprise, eller om det gjaldt innleie av arbeidskraft som ville gitt krav på fast ansettelse etter så mange år.

I dommen går Høyesterett gjennom den historiske utviklingen og rettskildene som er omtalt ovenfor, og fastholder at grensedragningen mellom innleie og entreprise tar utgangspunkt i momentlisten fra Blaalid-utvalget. Høyesterett påpekte at grensen mellom innleie og entreprise skal foretas etter en helhetsvurdering, hvor det sentrale må være hvem av partene som har ansvaret for ledelsen og resultatet av det arbeidet som skal presteres. Det kan ikke være avgjørende om oppdraget går ut på å levere et produkt eller løpende tjeneste. Høyesterett presiserte også at det må være opp til lovgiver å vurdere om det er behov for å nyansere gjeldende rett eller eventuelt trekke nye grenser på området.

Høyesterett startet med å se på rammeavtalen mellom Statoil og Quality People og påpekte at det er de reelle forholdene som skal legges til grunn ved grensedragningen mellom innleie og entreprise. Selv om rammeavtalens tittel tilsa at avtalen gjelder «leie av personell», så kunne ikke det bety at ethvert arbeid som ble bestilt under rammeavtalen skulle vært innleie i arbeidsrettslig forstand, jf. avsnitt 72. I den konkrete bevisbedømmelsen gikk Høyesterett videre systematisk gjennom momentene fra forarbeidene. Alle bestillingene fra Statoil var tydelige på hvilke oppgaver som skulle utføres, og hvilke prosedyrer som skulle følges. Høyesterett anså det derfor som lite tvilsomt at kravet til at arbeidsoppdraget var klart bestemt, var oppfylt (avsnitt 77). Hos Statoil var det plassert en «på stedet-leder» fra Quality People, som tilsa at det var Quality People som hadde ledelsen med arbeidet på Posten. Høyesterett mente at det ikke spilte noen rolle at denne lederen ikke fysisk hadde sitt kontor i avdeling Posten (avsnitt 83). I bestillingen fra Statoil var åpningstiden til Posten bestemt, men Høyesterett mente at dette ikke fratok Quality People arbeidsgiverfunksjonen. Åpningstidene ble ansett å være en del av Quality Peoples arbeidsbeskrivelse, men selskapet rapporterte ikke sitt timeforbruk på Posten til Statoil for godkjenning (avsnitt 85). Selv om Statoil av sikkerhetsmessige grunner forbeholdt seg rett til å godkjenne personell som skulle ha tilgang til bygningene, innebar ikke dette begrensninger i Quality Peoples rett til å bestemme arbeidsstyrkens sammensetning (avsnitt 90).

Oppdraget ved Posten ble avregnet etter en fastpris, og arbeidstakerne i Quality People førte timer i selskapets eget system, som Statoil ikke godkjente. Høyesterett la derfor til grunn at oppdraget ikke var avregnet på bakgrunn av utførte timer, men fastpris, som er et tegn på entreprise (avsnitt 100). Høyesterett mente videre at Quality People hadde et resultatansvar, ettersom selskapet ikke ville få ekstra betalt om de hadde feilkalkulert oppdraget (avsnitt 106). Høyesterett anså det naturlig at tjenesten, som var å distribuere post som var kommet inn til Statoil, ble utøvd i Statoils lokaler og med Statoils utstyr, uten at dette skulle tilsi at det forelå innleie av arbeidskraft (avsnitt 108). Etter en konkret gjennomgang av alle momentene, og etter en helhetsvurdering, konkluderte Høyesterett med at det i denne saken klart forelå et entrepriseforhold, og A hadde derved ikke krav på ansettelse i Statoil (avsnitt 110 og 111).

Videre uttalte Høyesterett følgende (avsnitt 63):

Jeg vil likevel ikke utelukke at en fragmentering av en oppdragsgivers virksomhet ved å inngå en rekke entrepriser som dekker virksomhetens behov for å operere i markedet, vil kunne utfordre arbeidsmiljølovens formål om sikring av trygge ansettelsesforhold. Det vil imidlertid med utgangspunkt i hva som er gjeldende rett etter min oppfatning være en lovgiveroppgave å vurdere om det er behov for å nyansere eller trekke eventuelle nye grenser på dette området og i tilfelle på hvilken måte. Departementet har da også i Prop. 74 L (2011–2012) uttrykt at det vil følge situasjonen nøye.

Også i HR-2018-2371-A (Norwegian) kom Høyesterett til at det «klart» forelå entreprise, jf. avsnitt 99. Høyesterett foretar i avsnitt 81–92 en omfattende vurdering av hvem som har ansvaret for å lede arbeidet, og kommer til at den daglige ledelsen av arbeidet lå hos datterselskapet som pilotene og kabinpersonalet var ansatt hos («NAR»), og ikke hos morselskapet («NAS») eller det sentrale driftsselskapet («NAN»). Det ble blant annet lagt vekt på at NAR hadde ansvar for at besetningene var faglig kvalifisert med nødvendig trening, at NAR var det selskapet som satte opp arbeidsplaner, og at NAR bestemte hvilke piloter og kabinpersonale som bemannet den enkelte flyvning. Det at NAS og NAN etter avtalen hadde rett til å kreve individuelle piloter eller kabinansatte erstattet dersom de ikke tilfredsstilte selskapenes kvalifikasjonskrav, kunne isolert sett tale for innleie, men var etter førstvoterendes syn mer naturlig å se som et utslag av «den rett til å føre kontroll som også en oppdragsgiver må ha», og dessuten at det kunne «karakteriseres som kontroll med «arbeidsresultatet»» (avsnitt 84). Høyesterett holdt det imidlertid åpent at «[o]ppdragsgivers kontroll, selv om den er myndighetspålagt, kan selvsagt bli så detaljert og direkte at man må konkludere med at det i praksis er oppdragsgiveren som leder arbeidet. En så aktiv og direkte kontroll kan man imidlertid ikke utlede av kontraktene» (avsnitt 85). Det ble dessuten vist til at det var NAR som etter avtalen tok alle beslutninger rundt ansettelse, oppsigelse, lønn og arbeidsbetingelser.

Når det gjaldt det andre sentrale vilkåret, spørsmålet om hvem som har ansvar for resultatet av arbeidsinnsatsen, kom Høyesterett til at NAR «klart» hadde et ansvar for at arbeidsinnsatsen var kontraktsmessig (avsnitt 94). Det ble blant annet vist til at NAR måtte håndtere og skaffe erstatning for arbeidstakere som ikke kunne stille på jobb, og var ansvarlig for å kompensere NAS eller NAN for eventuell erstatning til passasjerer som følge av forsinkelser eller kanselleringer grunnet mangel på personell.

Videre uttalte Høyesterett følgende (avsnitt 119):

Som Høyesterett bemerket i Rt-2013-998 (Quality People) avsnitt 63, kan nye måter å organisere næringsvirksomhet på utfordre arbeidsmiljølovens formål om å sikre trygge ansettelsesforhold. Det er videre slik at flytting av arbeidstakere til andre selskaper innen et konsern får konsekvenser for deres rett til informasjon, samarbeid og medbestemmelse i henhold til hovedavtalen og arbeidsmiljøloven. Gitt de klare lovgiveruttalelsene knyttet til gjeldende arbeidsgiverbegrep må det imidlertid være opp til lovgiver å avgjøre om det bør gis en slik regel som arbeidstakersiden her har argumentert for.

8.6.7 Regulering av innleie i de nordiske landene

8.6.7.1 Sverige

«Lag (2012:854) om uthyrning av arbetstagare» gjennomfører vikarbyrådirektivet, jf. Inghammar, 2020. I særskilt angitte tilfeller kan man ved tariffavtale fravike lovens bestemmelser, jf. § 3.

Det følger av loven at kravet til likebehandling av lønn ikke gjelder arbeidstaker som er fast ansatt og som får lønn mellom oppdragene, jf. § 8. Det gjelder også en særskilt bestemmelse om at bemanningsforetaket ikke kan hindre arbeidstaker gjennom avtale eller på noen annen måte å få ansettelse hos innleier, jf. § 9 i samme lov.

Hovedansvaret for å ivareta den utleide arbeidstakerens helse, miljø og sikkerhet ligger hos vedkommende arbeidsgiver, bemanningsforetaket. Innleievirksomheten har imidlertid visse HMS-plikter overfor den innleide, jf. «arbetsmiljölagen» (1977:1160) kapittel 3 § 12.

I medhold av «lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet» §§ 38, 39 og 40 gjelder dessuten visse forhandlingsregler som innebærer at arbeidsgiver som hovedregel må forhandle med arbeidstakerorganisasjonene før beslutning om blant annet innleie treffes. Dersom sentral arbeidstakerorganisasjon, eller arbeidstakerorganisasjon som har inngått tariffavtale, erklærer at arbeidet (innleien) som planlegges av arbeidsgiveren kan antas å stride mot lov eller tariffavtale eller på annen måte vil bryte med det som er allment godtatt i partenes avtaleområde, så kan ikke handlingen (innleien) besluttes eller gjennomføres av arbeidsgiveren.

I Sverige finnes en autorisasjonsordning i bemanningsbransjen. Spørsmål om autorisasjon vurderes av Bemanningsföretagens Auktorisationsnämnd, og besluttes av styret i arbeidsgiverorganisasjonen Bemanningsföretagen. Autorisasjonen skal sikre at bemanningsforetakene er seriøse selskaper som oppfyller høye krav, og skaper trygghet for kunder og arbeidstakere, men er ikke en autorisasjonsordning som følger av lov.

8.6.7.2 Danmark

Vikarbyrådirektivet ble gjennomført i dansk rett i 2013 gjennom vedtakelse av «vikarloven»111. Loven får anvendelse for «vikarer, som har indgået en arbejdsaftale eller et ansættelsesforhold med et dansk eller et udenlandsk vikarbureau og af vikarbureauet udsendes til brugervirksomheder i Danmark for midlertidigt at udføre arbejdsopgaver under disses tilsyn og ledelse», jf. § 1 første ledd.

I lovens kapittel 2 fremgår vikarbyråets forpliktelser hvor blant annet kravene til likebehandling som følger av virkarbyrådirektivet er fastsatt. I tillegg fastslås det at gjentatte utsendelser av innleid arbeidstaker til samme innleievirksomhet er forbudt, med mindre det foreligger saklig grunn, jf. § 3 fjerde ledd. Reglene kan fravikes gjennom landsomfattende tariffavtale så fremt visse vilkår er oppfylt, jf. § 3 femte ledd.

8.6.7.3 Finland

I Finland er innleie definert i «Arbetsavtalslagen» (55/2001) og har følgende ordlyd, jf. kapittel 1 § 7:

När arbetsgivaren med samtycke av arbetstagaren överför denne till en annan arbetsgivares förfogande (användarföretag), övertar användarföretaget rätten att leda och övervaka arbetet samt de för arbetsgivaren föreskrivna skyldigheter som har direkt samband med hur arbetet utförs och ordnas. Användarföretaget ska lämna arbetstagarens arbetsgivare de uppgifter som arbetsgivaren behöver för att kunna fullgöra sina skyldigheter.

Det følger av den finske arbeidsmiljøloven (738/2002) at det er den som leder og kontrollerer arbeidet som har plikt til å sørge for arbeidstakeres HMS, jf. kapittel 6 § 49. Gjennom denne bestemmelsen ligger HMS-ansvaret på innleievirksomheten overfor den innleide.

8.7 Regler ved tjenestekjøp fra selvstendig oppdragstakere og andre virksomheter (entreprise)

8.7.1 Innledning og begreper

Med tjenestekjøp menes at en virksomhet (oppdragsgiver) kjøper tjenester fra en annen (oppdragstaker). Dette kan være tjenestekjøp fra selvstendige oppdragstakere eller fra andre virksomheter med egne ansatte. Sistnevnte benevnes gjerne som entreprise.

Slike oppdrag kan utføres enten på oppdragsgivers område eller arbeidsplass («on site»), eller utenfor oppdragsgivers område, typisk i oppdragstakers egne lokaler («off site»). Ulike regler kan gjelde om det er på eller utenfor oppdragsgivers område, jf. nedenfor.

En endring fra å utføre arbeid selv til å kjøpe inn samme tjeneste, omtales gjerne som outsourcing eller utsetting av arbeid. I mange tilfeller vil outsoucing til en annen virksomhet med egne ansatte også innebære en virksomhetsoverdragelse, som i så fall utløser en rekke rettigheter for arbeidstakerne, jf. arbeidsmiljøloven kapittel 16. Utsetting av arbeid til oppdragstakere stiller dessuten strengere krav til oppsigelse dersom det i forbindelse med utsettingen oppstår overtallighet og behov for oppsigelser hos oppdragsgiver, jf. nedenfor.

8.7.2 Selvstendig oppdragstaker i arbeidsmiljøloven

Begrepet selvstendig oppdragstaker er ikke definert i arbeidsmiljøloven, men begrepet eller lignende begreper går igjen i flere bestemmelser. Begrepsbruken er imidlertid ikke konsekvent. Både «selvstendig», «selvstendig næringsdrivende» og «selvstendig oppdragstaker» benyttes.

I arbeidsmiljøloven § 2-2 benyttes begrepet «selvstendige». Bestemmelsen regulerer arbeidsgivers plikter når det gjelder HMS for andre enn egne arbeidstakere. I Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 304 gis det følgende beskrivelse av hva som menes med selvstendige:

Med selvstendige menes her personer som utøver sin yrkesaktivitet uten et ansettelsesforhold av noen art og uten å være underordnet en tredjeperson. Dette er samme innhold som legges til grunn i EUs henstilling om å forbedre helse og sikkerhet for selvstendige. Begrepet «selvstendige» omfatter således både enmannsbedrifter/-foretak og selvstendige oppdragstakere.

Begrepet brukes også i arbeidsmiljøloven kapittel 13 som regulerer vern mot diskriminering, hvor det heter at reglene «gjelder tilsvarende for arbeidsgivers valg og behandling av selvstendig næringsdrivende og innleide arbeidstakere», jf. § 13-2 andre ledd. I forarbeidene til bestemmelsen beskrives ikke nærmere hva som menes med selvstendig næringsdrivende. Det vises imidlertid til at «arbeidsmiljøloven avgrenser i dag mot selvstendig næringsdrivende», hvilket kan indikere en henvisning til lovens virkeområde og avgrensningen mot oppdragstaker, jf. § 1-2, jf. § 1-8 første ledd. Begrepet omtales dessuten også som «selvstendig næringsdrivende oppdragstakere», jf. Ot.prp. nr. 104 (2002–2003) side 25. Bestemmelsen kan neppe forstås slik at den kun omfatter selvstendig næringsdrivende slik dette begrepet for eksempel er definert i folketrygdloven, jf. nedenfor. Det er naturlig å anta at også andre typer selvstendige oppdragstakere som faller utenfor arbeidsmiljøloven, for eksempel frilansere, er beskyttet av diskrimineringsvernet i kapittel 13.

I arbeidsmiljøloven § 15-7 tredje ledd finnes en tredje formulering. Bestemmelsen regulerer arbeidstakers oppsigelsesvern når oppsigelsen skyldes at virksomhetens drift settes ut «på oppdrag ved bruk av selvstendige oppdragstakere». I merknaden til lovteksten i Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) står det at «begrepet «selvstendige oppdragstakere» retter seg mot personer som er selvstendige næringsdrivende (uten egne ansatte) eller andre selvstendige oppdragstakere».

Selv om det benyttes ulike begreper i arbeidsmiljøloven, er det med bakgrunn i forarbeidsuttalelsene grunn til å anta at alle de nevnte bestemmelsene omfatter samme personkrets. Det vil si enkeltpersoner som uten egne ansatte utfører arbeid i oppdrag for en virksomhet uten å være arbeidstaker i relasjon til arbeidsmiljøloven § 1-8 første ledd.

Utgangspunktet er at arbeidsmiljøloven ikke gjelder for selvstendige oppdragstakere. Kontraktsforholdet mellom oppdragsgiver (virksomheten) og den selvstendige oppdragstakeren reguleres gjennom kontrakt og alminnelige avtale- og kontraktsrettslige prinsipper. Dette innebærer for eksempel at arbeidsmiljølovens regler om stillingsvern, arbeidstid og medvirkning ikke kommer til anvendelse på en selvstendig oppdragstaker. En selvstendig oppdragstaker må dermed som utgangspunkt selv sørge for å forhandle fram sine kontraktsvilkår, og selv sørge for å arbeide under forsvarlige arbeidsforhold. Det er likevel enkelte bestemmelser i arbeidsmiljøloven som gjelder for selvstendige oppdragstakere. For det første vil arbeidsgivers HMS-ansvar for andre enn egne arbeidstakere som følger av § 2-2, gjelde for selvstendige oppdragstakere dersom arbeidet utføres i tilknytning til arbeidsgivers aktivitet eller innretning. Det vises til omtale ovenfor i punkt 8.2.5. Det vises likevel til NOU 2017: 4 (Delingsøkonomiutvalget) punkt 5.2.4.2, hvor det fremholdes at:

Det knytter seg en viss usikkerhet til om bestemmelsen kommer til anvendelse for oppdragstakere i delingsøkonomien. Dette skyldes for det første at bestemmelsens anvendelse forutsetter at plattformen faller inn under arbeidsmiljølovens arbeidsgiverbegrep/virksomhetsbegrep, og for det andre er det en viss usikkerhet om bestemmelsen er ment å omfatte digital virksomhet.

Dernest er selvstendige oppdragstakere også vernet av diskrimineringsforbudet i kapittel 13, jf. § 13-2 andre ledd som sier at «bestemmelsene i dette kapittel gjelder tilsvarende for arbeidsgivers valg og behandling av selvstendig næringsdrivende og innleide arbeidstakere».

Selvstendige oppdragstakere har heller ikke rettigheter knyttet til for eksempel ferieloven eller lønnsgarantiloven. Rettigheter til trygde-, pensjons- og velferdsordninger for selvstendige er beskrevet nedenfor i punkt 8.9.

8.7.3 Kollektiv forhandlingsrett for selvstendige?

Et spørsmål som har aktualisert seg i forbindelse med arbeidstakerstatus og arbeid i «gråsonen» mellom arbeidstaker og selvstendig oppdragstaker, er hvorvidt selvstendige oppdragstakere kan ha rett til å forhandle kollektivt og inngå tariffavtaler om prisen på oppdrag. Spørsmålet kan ikke sies å være endelig avklart, verken etter norsk eller internasjonal rett. Nedenfor følger likevel en gjennomgang av de sentrale problemstillinger og rettskilder. Det er dessuten på gang et arbeid i EU som sannsynligvis vil bidra til avklaring, jf. nedenfor.

Spørsmålet om selvstendige oppdragstakere har lov til å forhandle kollektivt beror dels på en tolkning av regler som verner forhandlingsretten, og dels på konkurranserettslige regler om forbud mot kartellvirksomhet eller ulovlig prissamarbeid, samt forholdet mellom disse regelsettene (Hotvedt 2020, punkt 2). Forhandlingsretten for arbeidstakere er vernet gjennom den europeiske sosialpakt, den europeiske menneskerettskonvensjonen og ILO-konvensjon nr. 87 om forenings- og organisasjonsfrihet. I Norge kommer dette til uttrykk både i Grunnloven og i arbeidstvistloven, jf. nedenfor. Samtidig setter EUs konkurranseregler om forbud mot konkurransebegrensede avtaler, herunder om prissamarbeid, begrensninger for kollektiv opptreden for foretak. EUs konkurranseregler er i norsk rett blant annet gjennomført i konkurranseloven.112 Kjernen i spørsmålet er om ulike grupper av selvstendige, eksempelvis oppdragstakere, frilansere mv., er å anse som foretak eller ikke etter konkurranselovgivningen.

I norsk rett er regler om tariffavtaler og organisasjonene nedfelt i arbeidstvistloven. Forhandlingsretten fremgår av § 3, som blant annet gir fagforeninger rett til å forhandle om inngåelse eller revidering av tariffavtale. En fagforening er i § 1 bokstav c definert som «enhver sammenslutning av arbeidstakere eller av arbeidstakeres foreninger som har til formål å vareta arbeidstakernes interesser overfor deres arbeidsgivere». Det er altså sammenslutninger av «arbeidstakere» som kan kreve forhandlinger etter arbeidstvistloven. En arbeidstaker er i loven § 1 bokstav a definert som «enhver som utfører arbeid i en annens tjeneste og som ikke går inn under lov om offentlige tjenestetvister». Det fremgår av forarbeidene at arbeidstakerbegrepet «defineres på tilsvarende måte som i arbeidsmiljøloven § 1-8 første ledd», jf. Prop. 134 L (2010–2011) punkt 9.1. Som et utgangspunkt er altså forhandlingsretten etter arbeidstvistloven dermed avgrenset til å gjelde for arbeidstakere.

Konkurranselovens regler får direkte betydning for hvem som lovlig kan samarbeide om pris eller forhandle kollektivt om pris. Loven forbyr såkalt kartellvirksomhet eller prissamarbeid, jf. § 10. Kjernen i kartellforbudet er at priser og andre forretningsvilkår skal fastsettes individuelt av det enkelte foretak. Begrepet «foretak» er nærmere definert i konkurranseloven § 2 til «enhver enhet som utøver privat eller offentlig ervervsvirksomhet». I rettspraksis er foretaksbegrepet tolket slik at det må dreie seg om økonomisk aktivitet, som betyr at det må tilbys varer eller tjenester i et marked. Økonomisk aktivitet må skilles fra ikke-økonomisk aktivitet, som typisk innebærer utøvelse av offentlig myndighet.

I den norske konkurranseloven er det gitt en særbestemmelse i § 3 første ledd om lønns- og arbeidsvilkår, også omtalt som «tariffunntaket». Det følger av forarbeidene at denne bestemmelsen i praksis er unødvendig ettersom forbudet i blant annet konkurranseloven § 10 uansett må anvendes i overensstemmelse med praksis for vurderinger av bestemmelser i kollektive arbeidsavtaler i EU/EØS.113 Det betyr at tariffunntaket i konkurranseloven § 3, som følge av EØS-harmoniseringen, må tolkes i samsvar med rettsutviklingen i EU/EØS for kollektive arbeidsavtaler.

Sammenhengen mellom foretaksbegrepet og tariffunntaket beskrives av Hotvedt (2020 punkt 4):

Foretaksbegrepet avgrenser hvilke aktørers opptreden som omfattes. Begrepet er EU-rettslig og forstås funksjonelt, det omfatter enhver enhet – også fysiske personer – som driver økonomisk virksomhet, uavhengig av rettslig status og finansieringsform. Som økonomisk virksomhet regnes det å tilby varer eller tjenester på et marked. En arbeidsgiver/oppdragsgiver er derfor et foretak når den driver økonomisk virksomhet på markedet for varer og tjenester. En selvstendig oppdragstaker er også i utgangspunktet et foretak. Vedkommende er i prinsippet en økonomisk enhet som tilbyr tjenester. En arbeidstaker er derimot ikke et foretak, men anses integrert i arbeidsgiverforetaket så lenge arbeidsavtalen løper. Det er dels begrunnet gjennom doktrinen om økonomisk enhet, som innebærer at flere juridiske eller fysiske personer kan anses som samme enhet i den grad de er underlagt en annens avgjørende innflytelse eller kontroll. Arbeidstakeren betraktes ikke som en egen økonomisk enhet særlig fordi arbeidet er underlagt arbeidsgiverens kontroll. Men dels er det vist til at markedet for arbeidskraft skiller seg fra markedet for varer og tjenester og ikke er ment å bli regulert av konkurransereglene. Med den begrunnelsen vil verken arbeidstakeres virksomhet som tilbydere av arbeidskraft eller arbeidsgiveres virksomhet som etterspørrere av arbeidskraft omfattes av konkurransereglene. Her ligger sammenhengen med tariffunntaket, som kan sees som et utslag av avgrensningen av foretaksbegrepet.

En fagforening vil på denne bakgrunn normalt ikke utgjøre en «sammenslutning av foretak» når den opptrer på vegne av medlemmer som er arbeidstakere. Foreningen kan imidlertid være en «sammenslutning av foretak» dersom den opptrer på vegne av medlemmer som er oppdragstakere.

Er man arbeidstakere i henhold til arbeidstvistloven kan man dermed danne fagforening som kan forhandle lønns- og arbeidsvilkår på sine vegne. Dette kan utledes av arbeidstvistloven § 3, jf. § 1, og lener seg dessuten på den grunnleggende forhandlingsretten som følger av flere internasjonale regler. Dersom foreningen derimot opptrer på vegne av medlemmer som er å anse som oppdragstakere, vil den kunne karakteriseres som en sammenslutning av foretak hvor det som et utgangspunkt er forbudt med slik kollektiv opptreden, jf. konkurranseloven § 10.

Spørsmålet i denne sammenheng er hvordan ulike yrkesgrupper, som ikke er arbeidstakere, skal innplasseres. Én tolkningsmulighet er at oppdragstakere som ikke er å anse som arbeidstakere, «automatisk» vil måtte plasseres i kategorien «foretak» og dermed avskjæres fra å forhandle kollektivt, jf. konkurranseloven § 10. En annen tolkningsmulighet er at det eksisterer en slags form for mellomkategori, hvor oppdragstakere verken er å anse som arbeidstaker eller foretak, og dermed kan «gå klar» av kartellforbudet i konkurranseloven.

Det foreligger enkelte internasjonale avgjørelser som kaster lys over problemstillingen. I EU-domstolens avgjørelse i C-413/13 (FNV Kunsten) konkluderte EU-domstolen med at tariffunntaket kan anvendes på oppdragstakere «såfremt disse tjenesteytere er ‘falske selvstændige’, dvs. tjenesteydere, der befinder sig i en med disse arbejdstagere sammenlignelig situation», jf. premiss 42.

Hva som ligger i «falske selvstendige» er imidlertid ikke helt klart. Det kan på den ene siden bety at det kun gjelder feilklassifiserte arbeidstakere, altså de som etter en «realitetsvurdering» er å anse som arbeidstakere. På den andre siden kan det bety også dem som verken er arbeidstakere eller «genuint» selvstendige, men oppdragstakere som ligger et sted imellom i den såkalte «gråsonen». Hotvedt (2020) synes å helle i retning av det siste: «Etter mitt syn gir FNV Kunsten dermed holdepunkter for at tariffunntaket først og fremst skal avgrenses mot de klart selvstendige oppdragstakerne. I så fall kan tvil være tilstrekkelig til å gi tariffunntaket anvendelse.» (Hotvedt, 2020, punkt 4.2).

Delingsøkonomiutvalget uttaler noe i samme retning, jf. NOU 2017: 4 punkt 5.4.8.1:

Domstolen presiserer at de den omtaler som «false self-employed», det vil si personer som leier ut sine tjenester til oppdragsgivere som bruker tjenesteyterne som om de var arbeidstakere, ikke skal anses som foretak i konkurransereglenes forstand.

For selvstendig næringsdrivende som kan klassifiseres som «false self-employed» der de leies inn eller tar oppdrag, kan kollektive avtaler dermed regulere arbeids- og ansettelsesvilkår. Selvstendig næringsdrivende som opptrer som reelle oppdragstakere overfor sine kunder, kan ikke regulere priser og andre forretningsvilkår gjennom slike kollektive avtaler.

OECD antyder muligens det motsatte i rapporten «Negotiating our way up», 2019 side 237:

In addition, workers in the grey zone who share some of the vulnerabilities inherent to an employee status but are not false self-employed are still barred from accessing bargaining following that ruling. Moreover, the ruling also forbids collective bargaining for genuinely self-employed workers that nevertheless are in unbalanced power relationship vis-à-vis their employer/client.

Bekkedal (2021) argumenterer i samme retning, og viser på side 20 til at EU-domstolen i FNV Kunsten:

Also noted that the competition rules should not be applied to «‘false self-employed’, that is to say, service providers in a situation comparable to that of employees». Some scholars have asked whether this marks a possible expansion of the notion of «employee». In our view, the answer is in the negative. The Court simply responded to a factual development: that «in today’s economy it is not always easy to establish the status of some self-employed contractors as ‘undertakings’». The EU competition rules can only be applied to entities that according to EU law are undertakings, not employees. Because the concrete assessment has become more complex than before, it is indeed advisable to check that the definition at the national level is correct. Such check does not change the notion of «employee».

En avgjørelse fra danske konkurransemyndigheter 26. august 2020 vedrørende bruk av minimumspriser i tariffavtale i plattformselskapet Hilfr, kom til den konklusjon at minimumsprisene strider med konkurranseretten fordi plattformarbeiderne må anses som foretak og ikke arbeidstakere.114 Danske konkurransemyndigheter synes dermed å legge seg på en «streng» linje hvor alle som ikke er arbeidstakere «automatisk» omfattes av kartellforbudet.

En annen sak som kaster lys over problemstillingen, er saken ICTU vs. Irland fra desember 2018. Her la den europeiske sosialkomiteen under Europarådet til grunn at Den europeiske sosialpakten (Sosialpakten eller ESP) artikkel 6 nr. 2 i utgangspunktet omfatter selvstendige oppdragstakere.

Sosialpakten har i artikkel 5 og 6 uttrykkelig vernet arbeidstakernes rett til å organisere seg for å ivareta sine økonomiske og sosiale interesser.

I ICTU vs. Irland var saksforholdet at det i Irland tidligere gjaldt et forbud mot kollektive forhandlinger for blant annet voice-over skuespillere, frilansjournalister og visse musikere. Det ble klaget på at disse ikke hadde rett til å forhandle kollektivt om vederlaget for tjenestene de leverte.

Komiteen tok utgangspunkt i at selvstendige oppdragstakere er «workers» med rett til kollektive forhandlinger etter ESP artikkel 6 nr. 2. Begrunnelsen var at de tre gruppene oppdragstakere ikke var genuint selvstendige oppdragstakere, blant annet fordi de ikke hadde innflytelse på betalingsvilkårene uten en rett til kollektive forhandlinger (avsnitt 99). Komiteen mente dette måtte være forenlig med konkurranseretten, fordi kollektive forhandlinger og avtaler for denne typen grupper av selvstendige oppdragstakere ikke ville påvirke konkurransen nevneverdig annerledes («significally different») enn om de gjaldt arbeidstakere (avsnitt 100).

Om selvstendige oppdragstakere kan utelukkes fra retten til å føre kollektive forhandlinger, måtte vurderes etter Sosialpakten punkt G, hvor forutsetningen for et eventuelt forbud mot kollektive forhandlinger måtte være «nødvendige i et demokratisk samfunn for å verne andre menneskers rettigheter og frihet, eller for å verne offentlige interesser, nasjonal sikkerhet og helse og moral i samfunnet». Om dette uttalte komiteen:

In this respect, it cannot be automatically presumed that restrictions following from competition law or commercial law do not pursue a legitimate aim and/or are not necessary in a democratic society, for example to protect the rights and freedoms of others» (avsnitt 36).

Komiteen viste til at lav betaling og manglende økonomisk selvstendighet for selvstendige oppdragstakere er et voksende problem. Komiteen fremhevet videre at retten til kollektive forhandlinger er begrunnet i den svakere forhandlingsposisjonen for dem som tilbyr arbeidskraften. I konkurranseretten er forutsetningen at en koordinering av pris på varer ikke er forenlig med rettferdige priser for kjøpere av varer og tjenester. Det avgjørende for komiteens konklusjon var maktubalansen mellom dem som tilbyr arbeidskraften og dem som etterspør den. Komiteen uttaler at det avgjørende er om:

there is an imbalance of power between the providers and engagers of labour. Where providers of labour have no substantial influence on the content of contractual conditions, they must be given the possibility of improving the power imbalance through collective bargaining (avsnitt 38).

Uttalelsen viser at det sentrale er ubalanse i muligheten til å påvirke arbeidsvilkårene, og at oppdragstakere uten vesentlig innflytelse på arbeidsvilkårene, dersom de skulle ha forhandlet individuelt, må få mulighet til å forbedre maktubalansen gjennom kollektive forhandlinger.

Hotvedt (2020) oppsummerer avgjørelsen ved å si at «Konkurranserettslige regler kan ikke begrunne et forbud mot kollektive forhandlinger for alle oppdragstakere. Bare de genuint selvstendige kan utelukkes, og terskelen synes å være høy. Oppdragstakere i gråsonen skal derfor normalt ha adgang til kollektive forhandlinger».

Denne avgjørelsen synes dermed å gå lenger enn C-413/13 FNVKunsten, som altså la til grunn et skille mellom falske og ekte selvstendige.

Bekkedal (2021) har en noe annen innfallsvinkel til problemstillingen og skriver følgende om dette på side 2–3 (vår utheving):

We resist the attempt to «reconcile» legal sources that stem from different legal orders and that seemingly point in opposite directions. Instead, we show that within a system of multilevel governance, different actors at different levels do not apply the exact same rule and do the exact same thing, as if e.g. there were an ongoing competition among the different levels to have the «best» court. We show that Article 11 ECHR allocate different powers to different courts at different levels, so that they may legitimately adopt different approaches. Put simply, the European Court of Human Rights defines the margin of appreciation; the European Court of Justice operates within it. But we acknowledge that the developments at the level of fundamental rights require renewed reflection of whether the restrictions imposed by EU Law are justified or go too far.

Currently, the tension between the approaches of the European Court of Human Rights and the European Court of Justice consumes every margin of appreciation and keeps other players off the table in issues pertaining to the growth of atypical work.

Bekkedal tar utgangspunkt i EMK artikkel 11, som verner organisasjonsfriheten. Gjennom dom avsagt i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD), Demir og Baykara115 er det slått fast at kollektiv forhandlingsrett er vernet i medhold av EMK artikkel 11. Av artikkelen følger det at enhver er vernet, jf. artikkel 11 nr. 1. Det er dermed på det rene at selvstendige oppdragstakere i utgangspunktet nyter et slikt menneskerettslig vern. Dette følger ikke bare av EMK, men også andre internasjonale menneskerettighetsforpliktelser, herunder Den europeiske sosialpakten116.

Bekkedal peker videre på at EU-domstolen på sin side har en annen tilnærming til kollektiv forhandlingsrett. Det som vernes er prosessen kollektiv forhandlingsrett, med andre ord en kollektiv rett og ikke en individuell rettighet. Tariffunntaket, unntaket fra forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid, ble anerkjent av EU-domstolen i Albany-avgjørelsen (sak C-67/96). Dette var før kollektiv forhandlingsrett ble anerkjent som en grunnleggende menneskerettighet i medhold av EMK artikkel 11.

Hovedpoenget, som Bekkedal framholder i sin konklusjon, er dermed at (side 26):

The main problem of the opposite approaches of the ECtHR and the ECJ is that the tension between them consumes all flexibility: the ECJ has pressed the margin of appreciation to its outer limit. With regard to the issue of collective bargaining for self-employed, there is no space left for other decision-makers, such as lawmakers, trade unions and employers organization. The lack of flexibility is unfortunate. The growth in the number of self-employed has turned the regulatory approach towards this group into a core issue of industrial organization. Empirical assessments, political considerations and co-operation between the social partners is necessary to respond to emerging trends.

Enn så lenge er spørsmålet om kollektiv forhandlingsrett for oppdragstakere uavklart. Det kan muligens utledes fra ovenstående avgjørelser at visse oppdragstakere i gråsonen kan tenkes å ha slik forhandlingsrett, men det er høyst uklart hvor grensen går og hva som nærmere kjennetegner denne gruppen.

EU har på sin side vedkjent at konkurranselovgivningen kan tenkes å stå i veien for kollektive forhandlinger for visse oppdragstakere som trenger det.117 Kommisjonen ønsker derfor å sikre at arbeidsforhold kan bedres gjennom kollektive avtaler, ikke bare for arbeidstakere, men også for visse oppdragstakere som trenger beskyttelse. Europakommisjonen la den 6. januar 2021 fram en innledende konsekvensanalyse (Inception Impact Assessment)118, som redegjør for Kommisjonens arbeid med å sikre kollektiv forhandlingsrett for selvstendige oppdragstakere, herunder behovet for mulige endringer i EUs konkurranserett. Kommisjonen har signalisert at det skal legges fram et forslag i fjerde kvartal 2021.119

8.7.4 Stillingsvern ved utsetting av oppdrag («outsourcing»)

Når en virksomhet velger å sette ut virksomhetens drift på oppdrag, kan konsekvensen være at det oppstår overtallighet og behov for oppsigelser hos oppdragsgiver.

Oppsigelsesvernet i arbeidsmiljøloven skiller her mellom tilfeller hvor virksomheten setter ut drift på oppdrag til selvstendige oppdragstakere, og hvor virksomheten setter ut drift på oppdrag til andre virksomheter med egne ansatte. Dersom driften blir satt ut på oppdrag til andre virksomheter med egne ansatte, vil det generelle oppsigelsesvernet i § 15-7 første og andre ledd gjelde ved overtallighet hos oppdragsgiver. I tilfeller hvor virksomhetens drift settes ut på oppdrag ved bruk av selvstendige oppdragstakere, gjelder imidlertid det særskilte oppsigelsesvernet i § 15-7 tredje ledd ved overtallighet hos oppdragsgiver.

Siktemålet med tredje ledd er særlig å ramme omgåelser av stillingsvernet ved at arbeidstakere blir erstattet av selvstendige. Bestemmelsen innebærer at det gjelder en strengere saklighetsnorm enn det som ellers gjelder ved oppsigelse. Bestemmelsen ble presisert i forbindelse med lovrevisjonen i 2005, hvor departementet skriver at bestemmelsen «primært bør ta sikte på å forhindre den situasjon at arbeidstakerne sies opp med tilbud om å komme tilbake som selvstendige», jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) punkt 18.2.

Den særlige oppsigelsesregelen i § 15-7 tredje ledd gjelder altså ikke ved oppsigelse i forbindelse med utsetting av arbeid til andre virksomheter (entreprise). «Hvorvidt en oppsigelse vil være rettslig holdbar i en slik situasjon vil bero på en saklighetsvurdering», jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 230. Utsetting av drift på oppdrag til andre virksomheter kan imidlertid være å anse som en virksomhetsoverdragelse, slik at reglene i arbeidsmiljøloven kapittel 16 kommer til anvendelse.

8.7.5 Entreprise

Entreprise må avgrenses mot innleie. Det vises til punkt 8.6.6 ovenfor.

Når det gjelder de arbeidsrettslige sidene i et entrepriseforhold, vil forholdet mellom oppdragstaker og egne arbeidstakere være underlagt de alminnelige regler i arbeidsforhold. Oppdragsgiver har i utgangspunktet ingen arbeidsgiverplikter overfor oppdragstakers arbeidstakere. Det finnes likevel noen regler som gir oppdragsgiver visse plikter og ansvar i entreprisesituasjoner.

For det første vil en arbeidsgiver som foretar entreprisekjøp (oppdragsgiver) kunne ha et visst ansvar og enkelte plikter overfor oppdragstakerens arbeidstakere når det gjelder helse, miljø og sikkerhet. Det vises til redegjørelsen for § 2-2 i kapittel 8.2.5 ovenfor. Det fremgår av Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 303–304 at bestemmelsen typisk kan gjelde i entreprisesituasjoner:

Bestemmelsen omfatter først og fremst arbeidstakere som er ansatt hos andre arbeidsgivere, men som for eksempel utfører håndverkstjenester i arbeidsgivers virksomhet.

Regler om samordning og HMS-ansvar finner man også igjen i for eksempel forskrift 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) og forskrift 3. august 2009 nr. 1028 om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser (byggherreforskriften).

For det andre kan en arbeidsgiver som foretar entreprisekjøp (oppdragsgiver) ha visse plikter og ansvar relatert til lønns- og arbeidsvilkår. På allmenngjorte områder vil oppdragsgiver ha en informasjons- og påseplikt knyttet til de allmenngjorte vilkårene, jf. forskrift 22. februar 2008 nr. 166 om informasjons- og påseplikt og innsynsrett jf. allmenngjøringsloven § 12. Informasjonsplikten innebærer å informere oppdragstaker i kontrakten om «at virksomhetenes arbeidstakere minst skal ha de lønns- og arbeidsvilkår som følger av allmenngjøringsforskrifter», jf. § 5. Påseplikten innebærer en plikt for oppdragsgiver til å påse at lønns- og arbeidsvilkår hos oppdragstaker er i overensstemmelse med gjeldende allmenngjøringsforskrifter, jf. § 6. Forskriften benytter begrepene bestiller, hovedleverandør og underleverandør. En bestiller vil i denne sammenheng være oppdragsgiver overfor hovedleverandøren, og hovedleverandøren vil være oppdragsgiver overfor underleverandøren. Allmenngjøringsloven § 13 oppstiller også et solidaransvar for oppdragsgivere.

Videre har offentlige oppdragsgivere særlige plikter ved tildeling av tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger 1,3 millioner kroner eksklusiv mva. for statlige myndigheter og 2,05 millioner kroner eksklusiv mva. for andre oppdragsgivere, jf. forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter § 4. Forskriften stiller blant annet krav til at oppdragsgiveren i sine kontrakter skal «stille krav om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, har lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med» gjeldende allmenngjøringsforskrifter eller i gjeldende landsomfattende tariffavtale for den aktuelle bransje, jf. § 5. Forskriften stiller også krav til at oppdragsgiver sørger for dokumentasjon, kontroll og sanksjon.

8.7.6 Virksomhetsoverdragelse

En virksomhetsoverdragelse innebærer at en virksomhet eller del av virksomhet overføres til en annen arbeidsgiver, jf. arbeidsmiljøloven § 16-1 første punktum. Dersom den overdragende virksomheten kjøper tilbake tjenester fra den nye innehaveren, blir det etterfølgende tjenestekjøpet gjerne å anse som en entreprise. Det er imidlertid ikke noe krav om en etterfølgende entrepriseavtale mellom kontraktspartene for at det skal foreligge en virksomhetsoverdragelse. Det er gitt egne regler i arbeidsmiljøloven kapittel 16 om hvilke rettigheter arbeidstakere har i forbindelse med en virksomhetsoverdragelse. I det følgende gis det en kort beskrivelse av disse reglene.

Reglene i arbeidsmiljøloven kapittel 16 er en gjennomføring av EU-direktiv 2001/23 (virksomhetsoverdragelsesdirektivet), og må tolkes i samsvar med praksis fra EU- og EFTA-domstolen, jf. blant annet Rt. 2015 side 718 avsnitt 60. Formålet med reglene er å gi arbeidstakerne trygghet og forutsigbarhet, ved å sikre at arbeidstakeres arbeidsforhold i størst mulig grad kan fortsette på uendrede vilkår hos ny arbeidsgiver dersom virksomheten de jobber i overdras til andre.

Arbeidsmiljøloven § 16-1 oppstiller visse kriterier som må være oppfylt for at det kan sies å foreligge en virksomhetsoverdragelse:

Dette kapittel kommer til anvendelse ved overdragelse av en virksomhet eller del av virksomhet til en annen arbeidsgiver. Med overdragelse menes overføring av en selvstendig enhet som beholder sin identitet etter overføringen.

Det er i rettspraksis slått fast at følgende vilkår må være oppfylt for at det skal ha skjedd en virksomhetsoverdragelse, jf. blant annet Rt. 2011 side 1755 (Gate Gourmet), Rt. 2012 side 983 (Songa Service) og Rt. 2015 side 718 (Kirkens bymisjon):

• Overføringen må gjelde en selvstendig økonomisk enhet hos overdrager,

• Virksomheten er overført til ny innehaver på grunnlag av kontrakt eller ved sammenslåing av virksomheter,

• Den selvstendige enheten har bevart sin identitet etter overføringen.

Når det gjelder vilkåret om at overføringen må gjelde en selvstendig økonomisk enhet, er dette omtalt som krav om en «stabil og operasjonell enhet, som selv er i stand til å levere de tjenester som er karakteristiske for virksomhetens økonomiske aktivitet», jf. Gate Gourmet avsnitt 53.

Vilkåret om overføring til ny innehaver på grunnlag av kontrakt eller ved sammenslåing av virksomheter, vil anses oppfylt i alle kontraktsmessige overdragelser, slik som fusjon, fisjon og outsourcing. Kontraktsbegrepet skal ifølge rettspraksis imidlertid tolkes vidt. Reglene om virksomhetsoverdragelse kan også komme til anvendelse ved for eksempel tvangsmessige overføringer.

Det tredje vilkåret knytter seg til hvorvidt den selvstendige økonomiske enheten som ble overdratt har beholdt sin identitet etter overføringen. Dette beror på en konkret helhetsvurdering som i noen grad vil kunne være sammenfallende med vurderingen av om det faktisk er overført en selvstendig økonomisk enhet, jf. over. I identitetsvurderingen skal blant annet følgende momenter vektlegges, jf. blant annet C-24/85 (Spijkers);

• er det overført fysiske aktiva som virksomhetens lokaler, utstyr eller annet løsøre,

• er det overført immaterielle aktiva,

• hvilken type virksomhet eller drift det er tale om før og etter overføringen,

• hvor lenge har eventuelt virksomhetens drift vært innstilt,

• i hvor stor grad er de økonomiske aktiviteter før og etter overdragelsen de samme,

• hva skjer med kundekretsen,

• omfanget av overtakelsen av arbeidsstokken.

Momentlisten er ikke uttømmende, men det må etter en samlet vurdering kunne slås fast at driften etter overføringen fortsetter eller gjenoppstår med samme eller lignende aktiviteter.

Virkningene av at det foreligger en virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven § 16-1, er regulert i § 16-2 første ledd første punktum: «Tidligere arbeidsgivers rettigheter og plikter som følger av arbeidsavtale eller arbeidsforhold som foreligger på det tidspunkt overdragelsen finner sted, overføres til den nye arbeidsgiver».

Denne rettighetsoverføringen innebærer i utgangspunktet to ting: For det første vil arbeidstakerne ha rett til å få sine arbeidsforhold overført til den nye arbeidsgiveren. For det andre har arbeidstakeren i utgangspunktet også rett til å få med seg de lønns- og arbeidsvilkårene vedkommende hadde hos den tidligere arbeidsgiveren.

Bytte av arbeidsgiver skjer automatisk ved en virksomhetsoverdragelse. Det vil si at det skjer ingen oppsigelse fra gammel arbeidsgiver eller ansettelse hos ny arbeidsgiver.

En arbeidstaker kan imidlertid velge å motsette seg at arbeidsforholdet overføres til ny arbeidsgiver. Dette betegnes som reservasjonsrett, og er regulert i § 16-3. Å benytte seg av reservasjonsretten innebærer ikke at arbeidstakeren uten videre får fortsette sitt arbeidsforhold hos gammel arbeidsgiver. Tvert imot vil konsekvensen av å benytte seg av reservasjonsretten i utgangspunktet innebære at arbeidsforholdet med gammel arbeidsgiver avsluttes uten oppsigelse, jf. Ot.prp. nr. 24 (2005–2006) side 9. Arbeidstaker har likevel på visse vilkår en fortrinnsrett til ny ansettelse hos gammel arbeidsgiver, jf. § 16-3 tredje ledd.

I særlige situasjoner kan det imidlertid foreligge en såkalt valgrett, som innebærer at arbeidstaker likevel kan ha rett til å fortsette arbeidsforholdet hos gammel arbeidsgiver. Adgangen til å gjøre gjeldende en valgrett er ulovfestet, og reiser spørsmål om arbeidstaker har rett til å opprettholde arbeidsforholdet hos gammel arbeidsgiver ved utøvelse av reservasjonsretten. Hovedregelen i lys av rettspraksis synes å være at det ikke foreligger slik valgrett. Unntak kan imidlertid tenkes dersom overføringen vil føre til «ikke uvesentlige negative endringer» for arbeidstaker, jf. blant annet Rt. 2000 side 2058 (Miljøtransport). I HR-2018-1944-A kom Høyesterett til at en 60 år gammel arbeidstaker kunne gjøre valgrett gjeldende, og dermed fortsette sitt arbeidsforhold hos gammel arbeidsgiver. Unntaksvilkåret om at virksomhetsoverdragelsen førte til «ikke uvesentlige negative endringer» i arbeidsforholdet, ble ansett oppfylt fordi arbeidstakeren etter all sannsynlighet ville blitt innvilget AFP med fortsatt ansettelse hos overdrager, og at dette dreide seg om en totalytelse på 1,3 millioner kroner med en antatt levealder på 85 år.

Når arbeidsforholdet går over til ny arbeidsgiver, har arbeidstaker i utgangspunktet rett til å få med seg de lønns- og arbeidsvilkårene vedkommende hadde hos den tidligere arbeidsgiveren, jf. § 16-2. Det gjelder for det første individuelt avtalte lønns- og arbeidsvilkår, slik som lønn, tillegg, arbeidstid, ferie, ansiennitet mv. For tariffavtalte individuelle lønns- og arbeidsvilkår, skal også disse opprettholdes ut tariffperioden til tidligere arbeidsgiver, eller fram til ny arbeidsgiver inngår tariffavtale som er bindende for de overførte arbeidstakerne, jf. § 16-2 andre ledd, tredje og fjerde punktum. Når det gjelder tariffavtalen som sådan, blir ny arbeidsgiver bundet med mindre ny arbeidsgiver innen tre uker etter overføringstidspunktet erklærer overfor fagforeningen at den ikke ønsker å bli bundet, jf. § 16-2 andre ledd første og andre punktum. Pensjonsrettigheter er regulert i § 16-2 tredje ledd: «Arbeidstakernes rett til videre opptjening av alders-, etterlatte- og uførepensjon i henhold til kollektiv tjenestepensjon, overføres til ny arbeidsgiver etter reglene i første og andre ledd. Ny arbeidsgiver kan velge å gjøre allerede eksisterende pensjonsordninger gjeldende for de overførte arbeidstakerne. Dersom arbeidstakernes tidligere pensjonsordninger ikke kan videreføres etter overdragelsen, skal ny arbeidsgiver sørge for at de overførte arbeidstakerne sikres rett til videre opptjening etter en annen kollektiv pensjonsordning.»

8.8 Medvirkning, medbestemmelse, informasjon, drøfting og samarbeid

8.8.1 Innledning

Ansattes rett til medvirkning, medbestemmelse, informasjon, drøfting og samarbeid er ansett som et grunnleggende prinsipp i norsk arbeidsliv. Retten til medvirkning er også grunnlovsfestet i Grunnloven § 110 andre ledd, hvor det fremgår at «Nærare føresegner om medråderetten til dei tilsette på arbeidsplassen blir fastsette i lov». Begrunnelsen for ansattes deltakelse i styring av egen arbeidsplass ble av Medvirknings- og medbestemmelsesutvalget (NOU 2010: 1 side 102) beskrevet som todelt:

i) Deltakelse er et ledd i demokratiseringen av det norske samfunn og bygger på rettferdighets- og likhetsnormer og ii) deltakelse er effektivt for virksomhetens drift, fordi de ansattes innsats og kompetanse er avgjørende for virksomhetens produktivitet.

8.8.2 Arbeidsmiljølovens ordninger

Arbeidsmiljølovens ordninger for medvirkning, informasjon og drøfting kan grovt deles i to hovedkategorier. Den første hovedkategorien er bestemmelser som stiller krav til ansattes løpende deltakelse i spørsmål som gjelder arbeidsmiljøet, herunder krav til informasjon og medvirkning om arbeidsmiljøforhold i § 4-2, krav til verneombud i kapittel 6 og krav til arbeidsmiljøutvalg i kapittel 7.

Den andre hovedkategorien er bestemmelser som stiller krav til informasjon og drøfting med arbeidstakernes tillitsvalgte om konkrete spørsmål og i konkrete saker. Dette omfatter blant annet bestemmelser som stiller krav til drøfting om bruken av deltid, midlertidig ansettelse og innleid arbeidskraft, om ulike arbeidstidsordninger, om bruken av kontrolltiltak, og drøfting ved masseoppsigelse og virksomhetsoverdragelse. Loven oppstiller også mer generelle bestemmelser i kapittel 8 om at det i større virksomheter alltid skal informeres og drøftes om spørsmål «av betydning for arbeidstakernes arbeidsforhold». Flere av reglene er kommet inn i loven som følge av norsk gjennomføring av EU-direktiver.

De ovennevnte bestemmelsene gjelder kollektive rettigheter. Loven inneholder også enkelte individuelle rettigheter knyttet til drøfting, for eksempel i forbindelse med fortrinnsrett og oppsigelse. Disse reglene gjennomgås ikke her.

Arbeidsmiljølovens regler gjelder for alle virksomheter og arbeidstakere som omfattes av loven, gitt at terskelverdiene slår inn.

Medvirkning etter § 4-2

Det følger av § 4-2 første ledd at arbeidstakerne og deres tillitsvalgte løpende skal holdes informert om systemer som nyttes ved planlegging og gjennomføring av arbeidet. Arbeidstakerne skal gis nødvendig opplæring for å sette seg inn i systemene, og skal medvirke ved utformingen av dem. Det følger videre av tredje ledd at under omstillingsprosesser som medfører endring av betydning for arbeidstakernes arbeidssituasjon, skal arbeidsgiver sørge for informasjon, medvirkning og kompetanseutvikling som er nødvendig for å ivareta lovens krav til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Bestemmelsen har ingen terskelverdi, og gjelder følgelig for alle virksomheter som omfattes av loven.

Verneombud, jf. kapittel 6

Verneombudene er arbeidstakernes representanter i verne- og arbeidsmiljøspørsmål, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 114. Verneombudet skal ivareta arbeidstakernes interesser i saker som angår arbeidsmiljøet. Verneombudet skal se til at virksomheten er innrettet og vedlikeholdt, og at arbeidet blir utført på en slik måte at hensynet til arbeidstakernes sikkerhet, helse og velferd er ivaretatt i samsvar med bestemmelsene i denne lov, jf. § 6-2. Verneombudet skal tas med på råd under planlegging og gjennomføring av tiltak som har betydning for arbeidsmiljøet innenfor ombudets verneområde, herunder etablering, utøvelse og vedlikehold av virksomhetens systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid, jf. fjerde ledd.

I utgangspunktet skal det velges verneombud i alle virksomheter som kommer inn under arbeidsmiljøloven, jf. § 6-1. I virksomheter med mindre enn ti ansatte kan det likevel skriftlig avtales at det ikke skal velges verneombud. I virksomheter med flere enn ti ansatte, kan det velges flere verneombud, og antallet fastsettes i forhold til virksomhetens størrelse, arbeidets art og arbeidsforholdene for øvrig, jf. andre ledd. Det følger av § 2-1 at det er arbeidsgiver som har ansvaret for at lovens bestemmelse om verneombud oppfylles. Arbeidsgiver har plikt til å ta initiativ til at arbeidstakerne velger verneombud og skal legge forholdene til rette for at verneombudet kan fungere etter lovens intensjoner. Arbeidsgiver skal ikke forholde seg passiv til en eventuell manglende interesse eller andre forhold som hindrer verneombudet fra å fungere slik det er ment, men må aktivt arbeide for å oppnå dette, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 309-310.

Arbeidsmiljøutvalg, jf. kapittel 7

Arbeidsmiljøutvalget er et samarbeidsorgan med lik representasjon fra arbeidsgiverens og arbeidstakernes side. Arbeidsmiljøutvalget skal virke for gjennomføring av et fullt forsvarlig arbeidsmiljø i virksomheten. Utvalget skal delta i planleggingen av verne- og miljøarbeidet, og nøye følge utviklingen i spørsmål som angår arbeidstakernes sikkerhet, helse og velferd, jf. § 7-2. Arbeidsmiljøutvalg er påkrevd i alle virksomheter hvor det jevnlig sysselsettes minst 50 arbeidstakere. Arbeidsmiljøutvalg skal opprettes også i virksomhet med mellom 20 og 50 arbeidstakere, når en av partene ved virksomheten krever det. Der arbeidsforholdene tilsier det, kan Arbeidstilsynet bestemme at det skal opprettes arbeidsmiljøutvalg i virksomhet med færre enn 50 arbeidstakere, jf. § 7-1.

Krav til informasjon og drøfting i kapittel 8

I kapittel 8 er det gitt regler som stiller generelle krav til at arbeidsgiver skal informere om og drøfte spørsmål «av betydning for arbeidstakernes arbeidsforhold» med de tillitsvalgte. Omfanget og innholdet i informasjons- og drøftingsplikten er nærmere angitt i § 8-2, hvor det fremgår at plikten omfatter:

• a) informasjon om den aktuelle og forventede utvikling av virksomhetens aktiviteter og økonomiske situasjon,

• b) informasjon om og drøfting av den aktuelle og forventede bemanningssituasjon i virksomheten, inkludert eventuelle innskrenkninger og de tiltak arbeidsgiver vurderer i den forbindelse,

• c) informasjon om og drøfting av beslutninger som kan føre til vesentlig endring i arbeidsorganisering eller ansettelsesforhold.

Informasjon skal gis på et passende tidspunkt, men slik at informasjon og drøfting etter bokstav b og c skal skje så tidlig som mulig, jf. § 8-2 andre ledd. Bestemmelsen i § 8-2 kan fravikes ved tariffavtale, jf. fjerde ledd.

Det er i § 8-3 gitt egne bestemmelser om håndtering av fortrolige opplysninger, som innebærer at arbeidsgiver kan pålegge de tillitsvalgte taushetsplikt, eventuelt i særlige tilfeller unnlate å gi informasjon eller gjennomføre drøfting dersom det på det aktuelle tidspunktet vil være til betydelig skade for virksomheten.

Kapittel 8 gjelder for virksomheter som jevnlig sysselsetter minst 50 arbeidstakere, jf. § 8-1. Av forarbeidene fremgår det at informasjons- og drøftingsplikten ikke skal gjelde for mindre virksomheter på grunn av «viktigheten av blant annet å ikke pålegge administrative, finansielle og rettslige byrder som vil hemme opprettelsen og utviklingen av små og mellomstore virksomheter», jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 125. Det følger av forarbeidene at reglene «bør videre ha samme anvendelsesområde som arbeidsmiljøloven for øvrig», jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 125. I dette ligger det formodentlig en avgrensning i at informasjons- og drøftingsplikten er knyttet til den enkelte virksomhet, jf. § 1-2, og må som utgangspunkt blant annet avgrenses mot for eksempel andre virksomheter i samme konsern. Noe annet er at beslutninger i én del av konsernet, også kan få betydning for andre virksomheter i samme konsern. Da vil imidlertid informasjons- og drøftingsplikten følge direkte av den materielle plikten til å informere og drøfte om spørsmål av betydning for arbeidstakerne. Det følger av blant annet aksjeloven § 6-16 andre ledd andre punktum at morselskapet har plikt til å underrette datterselskapets styre om beslutninger som kan ha betydning for datterselskapet før endelig beslutning treffes. Dette vil utløse drøftingsplikt i det datterselskapet som skal styrebehandle saken dersom det er spørsmål av betydning for arbeidstakernes arbeidsforhold. Til dette kommer også at arbeidstakere kan kreve styrerepresentasjon i både eget selskap og i morselskapet, jf. nedenfor i punkt 8.8.3. Dessuten inneholder hovedavtalene bestemmelser om drøftelser i konsern, se punkt 8.8.4 nedenfor.

Reglene i kapittel 8 kom inn i loven som følge av at EU-direktiv 2002/14/EF om informasjon til og konsultasjon med arbeidstakerne ble innlemmet i EØS-avtalen, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005).

Flere av hovedavtalene, eksempelvis Hovedavtalen mellom LO og NHO kapittel IX, har egne regler om drøfting, og går dermed foran arbeidsmiljølovens regler, jf. § 8-2 fjerde ledd. Hovedavtalene går gjerne lenger enn kapittel 8, og åpner ikke for å unnta noe fra drøfting.

Krav til informasjon og drøfting ved masseoppsigelser, jf. § 15-2

Arbeidsmiljøloven § 15-2 inneholder regler om krav til drøfting med tillitsvalgte ved masseoppsigelser. Med masseoppsigelser menes oppsigelser som foretas overfor minst ti arbeidstakere innenfor et tidsrom på 30 dager, uten at oppsigelsene er begrunnet i de enkelte arbeidstakeres forhold. Andre former for opphør av arbeidskontrakter som ikke er begrunnet i de enkelte arbeidstakeres forhold, skal tas med i beregningen såfremt minst fem sies opp, jf. første ledd.

Arbeidsgiver som vurderer å gå til masseoppsigelser, skal så tidlig som mulig innlede drøftinger med arbeidstakernes tillitsvalgte med sikte på å komme frem til en avtale for å unngå masseoppsigelser eller for å redusere antall oppsagte. Vurderer arbeidsgiver å legge ned virksomheten eller en selvstendig del av denne, og nedleggelsen innebærer en masseoppsigelse, skal også muligheten for videre drift drøftes, herunder mulighetene for de ansattes overtakelse av virksomheten. Dersom oppsigelser ikke kan unngås, skal de uheldige sidene ved dem søkes redusert. Drøftingene skal omfatte mulige sosiale tiltak med sikte på blant annet støtte til omplassering eller omskolering av de oppsagte. Arbeidstakernes tillitsvalgte kan la seg bistå av sakkyndige. Arbeidsgiver har plikt til å innlede drøftinger selv om de planlagte oppsigelsene skyldes andre enn arbeidsgiver og som har beslutningsmyndighet overfor denne, for eksempel en konsernledelse, jf. andre ledd.

Loven stiller krav til hvilke opplysninger som skal gis til de tillitsvalgte. Det skal gis opplysninger om grunnene til eventuelle oppsigelser, antall arbeidstakere som vil kunne bli oppsagt, hvilke arbeidsgrupper de tilhører, antall arbeidstakere som normalt er ansatt, hvilke arbeidstakergrupper som normalt er sysselsatt, over hvilken periode oppsigelsene vil kunne bli foretatt, forslag til kriterier for utvelgelse av de som eventuelt skal sies opp og forslag til kriterier for beregning av eventuelle ekstraordinære sluttvederlag, jf. tredje ledd.

Formålet med reglene er «å få til en avtale om å unngå oppsigelser. Dersom det ikke er mulig å forhindre oppsigelser, skal man søke å redusere antall oppsagte samt lette følgene av oppsigelsene», jf. Ot.prp. nr. 71 (1991–92) side 10.

Bestemmelsen gjennomfører EU-direktiv 75/129/EØF, som senere ble endret med direktiv 92/56/EØF.

Krav til informasjon og drøfting ved virksomhetsoverdragelse, jf. kapittel 16

I kapittel 16 finnes det regler om virksomhetsoverdragelse. En virksomhetsoverdragelse innebærer at en virksomhet eller del av virksomhet overføres til en annen arbeidsgiver, jf. § 16-1 første punktum. Reglene i kapittel 16 er en gjennomføring av EU-direktiv 2001/23 (virksomhetsoverdragelsesdirektivet). Det vises til nærmere omtale av reglene om virksomhetsoverdragelse i punkt 5.8.1.3.

I §§ 16-5 og 16-6 finnes det egne bestemmelser om krav til informasjon og drøfting med tillitsvalgte og informasjon til arbeidstakere ved virksomhetsoverdragelse. Tidligere og ny arbeidsgiver skal så tidlig som mulig gi informasjon om og drøfte overdragelsen med arbeidstakernes tillitsvalgte. Det skal gis særskilt informasjon om grunnen til overdragelsen, fastsatt eller foreslått dato for overdragelsen, de rettslige, økonomiske og sosiale følger av overdragelsen for arbeidstakerne, endringer i tariffavtaleforhold, planlagte tiltak overfor arbeidstakerne, reservasjons- og fortrinnsrett og fristen for å utøve slike rettigheter, jf. § 16-5.

Tidligere og ny arbeidsgiver skal så tidlig som mulig informere de berørte arbeidstakerne om overdragelse, jf. § 16-6. Det skal gis særskilt informasjon om forhold nevnt i § 16-5 andre ledd.

Av § 16-7 følger det også at hvis virksomheten bevarer sin uavhengighet, skal de tillitsvalgte som berøres av overdragelse som nevnt i § 16-1, beholde sin rettsstilling og funksjon. Hvis virksomheten ikke bevarer sin uavhengighet, skal de overførte arbeidstakere som var representert før overdragelsen, fortsatt være representert på en egnet måte fram til nyvalg kan finne sted. Første ledd kommer ikke til anvendelse dersom overdragelsen medfører at grunnlaget for arbeidstakernes representasjon opphører. I slike tilfeller skal tillitsvalgte fortsatt være sikret vern i samsvar med avtaler som beskytter tillitsvalgte på dette området.

Krav til å drøfte bruken av deltid, midlertidig ansettelse, innleid arbeidskraft, arbeidstid og kontrolltiltak

Plikten til å drøfte ulike forhold kan ses på som et ledd i arbeidstakernes medvirkning på arbeidsplassen. Drøftingsplikten innebærer ikke at temaet er gjenstand for forhandling. Arbeidsgiver vil i kraft av styringsretten ta den endelige avgjørelsen. Drøftingsplikten bidrar imidlertid til at saken blir godt opplyst, at temaet settes på dagsorden og at arbeidstakerne involveres.

Reglene om plikt til å drøfte bruken av deltid, midlertidig ansettelse og innleid arbeidskraft med tillitsvalgte, er forholdsvis nye i loven.

Plikt til å drøfte bruken av deltid fremgår av § 14-1 a, hvor det fremgår at arbeidsgiver minst én gang per år skal drøfte bruken av deltid med de tillitsvalgte. Det fremgår av forarbeidene at «Bestemmelsen innfører plikt for arbeidsgiver til å drøfte bruken av deltid med de tillitsvalgte, etter mønster av gjeldende drøftingsplikt for bruk av midlertidige ansettelser etter § 14-9 første ledd og innleid arbeidskraft etter § 14-12 tredje ledd. Bestemmelsen innebærer at arbeidsgiver minst en gang per år må drøfte virksomhetens bruk av deltidsstillinger med arbeidstakernes tillitsvalgte. Bestemmelsen er ikke til hinder for at drøftinger foretas oftere dersom partene er enige om det, eller dersom en slik plikt følger av avtale eller annet regelverk. Bestemmelsen forutsetter at arbeidsgiver gir tilstrekkelig informasjon og legger frem nødvendig dokumentasjon over virksomhetens deltidsbruk, slik at partene settes i stand til å gjennomføre en reell drøfting av virksomhetens bruk av deltid. Informasjonen må gis på et tidspunkt som gjør det mulig for de tillitsvalgte å sette seg inn i saken, foreta en passende undersøkelse, vurdere saken og forberede drøftingen», jf. Prop. 83 L (2012–2013) punkt 6.1.

Det følger av § 14-9 andre ledd at arbeidsgiver skal drøfte bruken av midlertidig ansettelse med de tillitsvalgte minst en gang per år. Drøftelsen skal blant annet omfatte grunnlaget for og omfanget av slike ansettelser, samt konsekvenser for arbeidsmiljøet. Formålet med bestemmelsen er at regelen vil «bidra til økt bevissthet hos arbeidsgiverne om lovligheten av eventuelle midlertidige arbeidsavtaler. Trolig vil det også kunne bidra til økt bevissthet når det gjelder nødvendigheten av midlertidig ansettelse, også i tilfeller der lovens vilkår er oppfylt. En slik plikt kan også bidra til kompetanseheving, ved at virksomhetene systematisk må sette spørsmålet på dagsordenen», jf. Ot.prp. nr. 104 (2009–2010) side 8–9.

En tilsvarende bestemmelse ble innført når det gjelder drøfting av bruken av innleie med Prop. 74 L (2011–2012). Det fremgår av forarbeidene at «Drøftingsplikten omfatter den samlede innleiebruken i virksomheten, slik at både lov- og avtalebasert innleie må sees i sammenheng under drøftingen. Drøftingsplikten omfatter også praktiseringen av kravet om likebehandling. Dersom det ikke benyttes innleid arbeidskraft i virksomheten, utgår drøftingsplikten. Plikten skal likevel følges opp dersom virksomheten har benyttet eller ventelig vil benytte seg av slik arbeidskraft gjennom året. Arbeidsgiver vil i tilknytning til drøftingen gi den informasjon og legge frem den dokumentasjon som setter partene i stand til å gjennomføre en reell drøfting av virksomhetens bruk av innleid arbeidskraft og praktiseringen av kravet om likebehandling.» Det gjelder en drøftingsplikt både ved innleie fra bemanningsforetak, jf. § 14-12 og ved innleie fra produksjonsbedrift, jf. § 14-13.

Kapittel 10 om arbeidstid har flere bestemmelser som innebærer drøftingsplikt. Loven stiller krav til drøfting av arbeidsplaner, jf. § 10-3, bruk av overtid, søndagsarbeid og nattarbeid, jf. §§ 10-6, 10-10 og 10-11.

Det følger videre av § 9-2 at arbeidsgiver plikter så tidlig som mulig å drøfte behov, utforming, gjennomføring og vesentlig endring av kontrolltiltak i virksomheten med arbeidstakernes tillitsvalgte. Bestemmelsen krever også at kontrolltiltak evalueres jevnlig med de tillitsvalgte.

Nærmere om lovens tillitsvalgtbegrep

Begrepet «tillitsvalgt» går igjen en rekke steder i loven. Begrepet benyttes gjerne der loven oppstiller krav til kollektive rettigheter knyttet til informasjon og drøfting, jf. ovenfor. For enkelte bestemmelser angir forarbeidene nærmere hvem som anses som tillitsvalgt etter bestemmelsen, mens i andre bestemmelser er forarbeidene tause. I forbindelse med lovrevisjonen i 2005 kom departementet med følgende generelle uttalelse, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) punkt 9.4.6:

Departementet foreslår at gjeldende terminologi i loven med hensyn til uttrykket «tillitsvalgte» som betegnelse for hvem som er arbeidstakernes representanter videreføres. Hvem som skal regnes som tillitsvalgt eller representant for arbeidstakerne bør som nå avgjøres etter en fortolkning av den enkelte bestemmelse. Det avgjørende skal fortsatt være om de arbeidstakere som berøres av de konkrete spørsmål det er tale om, er representert. Departementet presiserer at termen «tillitsvalgt» ikke skal forstås snevert som bare representanter for arbeidstakere som er organisert i tradisjonelle fagforeninger/fagforbund og som er valgt i henhold til en tariffavtale som virksomheten er bundet av. Det kan også være tale om representanter for en fast eller ad-hoc sammenslutning av to eller flere personer uten organisasjonsmessig tilknytning (husforening). Begrepet kan i tillegg omfatte andre valgte representanter for arbeidstakere som ikke er fagforeningsmedlemmer. Dette er i tråd med gjeldende forståelse av arbeidsmiljøloven.

I kravene til informasjon og drøfting etter kapittel 8 er det i forarbeidene påpekt at tillitsvalgtbegrepet kan omfatte en vid krets av «arbeidstakerrepresentanter», jf. lovmerknadene i Ot.prp. nr. 49 (2004–2005):

Retten til informasjon og drøfting gjelder tillitsvalgte i virksomheten. Poenget er at arbeidsgiver skal informere og drøfte med representanter for arbeidstakerne. Arbeidsgiver må sørge for at de arbeidstakere som berøres av eventuelle beslutninger, tiltak og så videre er representert når informasjon og drøfting gjennomføres. Gjennomføringen av informasjon og drøfting kan legges til arbeidsmiljøutvalg etter § 7-3 eller til avtalt samarbeidsorgan etter § 7-2 dersom dette er hensiktsmessig. I disse tilfellene vil verneombudet og arbeidstakernes representanter i samarbeidsorganet/arbeidsmiljøutvalget oppfylle lovens krav til representativitet.

Senere forarbeidsuttalelser synes å forutsette at en slik vid krets av arbeidstakerrepresentanter gjelder generelt der loven bruker tillitsvalgtbegrepet, jf. blant annet uttalelser ved innføring av drøftingsplikt om bruk av midlertidig ansettelse i Prop. 104 L (2009–2010) side 14:

Når det gjelder begrepet «tillitsvalgte» legges samme forståelse til grunn som for arbeidsmiljøloven for øvrig, for eksempel i §§ 9-2 og 16-5, slik at også for eksempel verneombud og andre valgte tillitspersoner kan opptre som representanter for arbeidstakerne. Bestemmelsen vil således komme til anvendelse selv om virksomheten ikke har tillitsvalgte i tariffrettslig forstand.

Pliktene som ligger på arbeidsgiver om å involvere tillitsvalgte i ulike saker, forutsetter at det er tillitsvalgte i virksomheten som kan representere arbeidstakerne. Foruten kravet til verneombud og arbeidstakerrepresentanter i AMU, oppstiller ikke loven noe eksplisitt krav om at det skal være tillitsvalgte i virksomheten. Det kan antas at i virksomheter uten organisasjonstillitsvalgte, vil verneombud eller andre tillitspersoner valgt ad hoc eller for lengre varighet, i praksis være de som representerer arbeidstakerne i ulike drøftinger mv.

8.8.3 Selskapslovgivningens ordninger

Selskapslovgivningens ordninger for medbestemmelse omtales gjerne som bedriftsdemokrati eller rett til ansatterepresentasjon. Retten til ansatterepresentasjon i et foretaks styrende organer omfatter blant annet representasjon i foretakets styre, bedriftsforsamling, selskapsmøte mv. Retten er regulert i respektive foretaks særlovgivning, for eksempel aksjeloven, selskapsloven og stiftelsesloven. Reguleringene om ansatterepresentasjon er i stor grad sammenfallende for de forskjellige selskapsformene. Aksjeloven med tilhørende forskrifter vil i det følgende brukes som eksempel på hvilke reguleringer som finnes.

Ansattes rett til å velge styrerepresentant betinges normalt av at selskapet har et visst antall ansatte, og at det fremsettes krav om styrerepresentasjon. Se for eksempel aksjeloven § 6-4 første ledd hvor det fremgår at «Når et selskap med flere enn 30 ansatte ikke har bedriftsforsamling, jf. § 6-35, kan et flertall av de ansatte kreve at ett styremedlem og en observatør med varamedlemmer velges av og blant de ansatte». I selskaper med over 200 ansatte er det en plikt til å ha ansatterepresentasjon i styrene, jf. § 6-4 tredje ledd.

Som ansattevalgt styrerepresentant har man de samme rettigheter og plikter som øvrige aksjonærvalgte styremedlemmer.

Retten til ansatterepresentasjon er i utgangspunktet knyttet til det enkelte selskap. I konsernforhold kan det i tillegg etableres såkalte konsernordninger, jf. § 6-5. En konsernordning innebærer at ansatte i datterselskaper er valgbare og stemmeberettigede ved valg til morselskapets styre, og at de skal regnes som ansatt i morselskapet ved beregningen av antall ansatte som utløser rett til ansatterepresentasjon, jf. aksjeloven og allmennaksjeloven § 6-4 første og andre ledd. Det samme gjelder gruppe av foretak som er knyttet sammen gjennom eierinteresser eller felles ledelse, jf. aksjeloven og allmennaksjeloven § 6-5 tredje ledd. Det fremgår av Ot.prp. nr. 19 (1974–75) side 79:

Forutsetningen for anvendelse av det foran gjengitte alternativ er at gruppen er knyttet sammen ved eierinteresser eller felles ledelse. Konserndefinisjonen i § 1-2 forutsetter at morselskapet er et aksjeselskap, og konserndefinisjonen er blant annet av denne grunn ikke tilstrekkelig i denne sammenheng. Dessuten omfatter alternativet tilfelle hvor to eller flere foretak har felles ledelse – et uttrykk som omfatter også tilfelle hvor flertallet i de styrende organer består av de samme personer eller representanter for de samme interessenter. Det er ikke noen forutsetning for bruk av dette alternativ at det ene foretak står i et overordnet forhold til det annet – foretakene kan være sideordnet.

Rett til representasjon i morselskapets styre kommer som hovedregel i tillegg til styrerepresentasjon i det selskapet de er ansatt. Hensynet bak konsernordninger er at ansatte skal få medbestemmelses- og påvirkningsmulighet der avgjørelser av betydning for de ansatte treffes. Se også omtale av begrunnelsen for konsernordning i Ot.prp. nr. 19 (1974–1975) side 77:

Karakteristisk for konserner er at de er hierarkisk oppbygd. I spissen for konsernet står et morselskap som har dominerende innflytelse over ett eller flere datterselskaper, se definisjonen i § 1-2. Den politikk morselskapet legger opp til, får derfor ofte avgjørende innflytelse på resultatet i datterselskapet. Dette er bakgrunnen for at aksjelovforslaget i en rekke relasjoner behandler konsernet som en enhet.

For de ansatte i datterselskap foreligger en naturlig interesse for å bli representert i morselskapets organer. Dette er en løsning som kan kombineres med at de ansattes representasjon overføres fra de enkelte datterselskaper til morselskapet, eller ved at de gis representasjon både i datterselskapet og i morselskapet. Det fins en rekke mellomløsninger, f.eks. kan man sløyfe bedriftsforsamling, men beholde styrerepresentasjon i datterselskapene.

Begrunnelsen for konsernordninger har altså sin bakgrunn i et morselskaps bestemmende innflytelse, jf. konserndefinisjonen i aksjeloven § 1-3, og det forhold at morselskapet ofte treffer avgjørelser av betydning for datterselskapene.

Konsernordning er ingen ubetinget rett, men kan etableres på to måter. For det første følger det av aksjeloven og allmennaksjeloven § 6-5 første ledd at partene kan inngå avtale om konsernordning. Forutsetningen for en slik avtale er at ordningen omfatter alle ansatte i konsernet, jf. forskrift om de ansattes rett til representasjon i aksjeselskapers og allmennaksjeselskapers styre og bedriftsforsamling mv. (representasjonsforskriften) § 42 første ledd. Såkalte delkonsernordninger, hvor den felles representasjonsordningen kun omfatter deler av konsernet, kan dermed ikke avtales. Det er også et vilkår for avtalens gyldighet at de ansatte fortsatt har rett til representasjon i henhold til aksjeloven og allmennaksjeloven § 6-4 i selskapet hvor de er ansatt, jf. representasjonsforskriften § 42 tredje ledd. Partene kan med andre ord ikke avtale at konsernrepresentasjon skal komme i stedet for representasjon hos egen arbeidsgiver.

For det andre følger det av § 6-5 andre ledd at når det ikke er inngått avtale etter første ledd, kan Tvisteløsningsnemnda etter søknad fra konsernet, et flertall av dets ansatte eller én eller flere lokale fagforeninger som representerer et flertall av de ansatte i konsernet, treffe vedtak om konsernordning. Nemndas kompetanse til å treffe vedtak omfatter også delkonsernordninger, jf. aksjeloven § 6-5 fjerde ledd.

Etter norsk rett vil konsernordninger også kunne omfatte utenlandske datterselskaper, ved at ansatte i utenlandske datterselskaper er valgbare og stemmeberettigede til et norsk morselskaps styre. Dette er en forutsetning dersom konsernordning avtales, jf. representasjonsforskriften § 42, som forutsetter at en avtale om konsernordning må omfatte «alle ansatte i konsernet». Dette omfatter dermed også ansatte i utenlandske datterselskaper. Eventuelle delkonsernordninger som ikke omfatter utenlandske datterselskaper, må etter søknad avgjøres av Tvisteløsningsnemnda, jf. ovenfor. Aksjelovgivningen begrenser altså ikke retten til konsernordninger til norske selskaper. Hvorvidt ansatte i norske datterselskaper har representasjonsrettigheter i et utenlandsk morselskap, vil bero på reguleringen i det enkelte land. I EU-domstolens avgjørelse i Erzberger v. TUI (C-566/15), ble det reist spørsmål om det var forenlig med TFEU artikkel 18 (antidiskriminering) og TFEU artikkel 45 (fri bevegelse for arbeidstakere) å ha nasjonale reguleringer om at kun arbeidstakere som arbeider i den aktuelle medlemsstaten kan være valgbare og stemmeberettigede til konsernstyret.

Saken gjaldt det tyskeide TUI-konsernet. Spørsmålet var om det var lov å utelukke henholdsvis arbeidstakere i utenlandske datterselskaper, samt tyske arbeidstakere som ble sendt ut til utenlandske datterselskaper, fra regler om stemmerett og valgbarhet i det tyske morselskapet. Når det gjaldt ansatte i utenlandske datterselskaper kom EU-domstolen til at artikkel 45 i TEUF ikke kom til anvendelse fordi disse arbeidstakerne ikke utøvde fri bevegelighet, jf. premiss 28-30. Når det gjaldt de utsendte arbeidstakerne, uttalte EU-domstolen for det første at EU-retten gir ingen garantier for at arbeidstakere som flytter på seg garanteres nøytrale virkninger på det sosiale området:

34 Den primære EU-ret kan imidlertid ikke garantere en arbejdstager, at en flytning fra dennes oprindelsesmedlemsstat til en anden medlemsstat har neutrale virkninger på det sociale område, idet en sådan flytning, henset til de forskelle, der er mellem medlemsstaternes ordninger og lovgivninger, i det konkrete tilfælde kan være mere eller mindre fordelagtig eller bebyrdende for den pågældende person med hensyn til dette område, jf. analogt dom af 26.4.2007, Alevizos, C-392/05, EU:C:2007:251, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis, og af 13.7.2016, Pöpperl, C-187/15, EU:C:2016:550, præmis 24.

35 Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 75 og 78 i forslaget til afgørelse, giver artikel 45 TEUF ikke denne arbejdstager ret til at påberåbe sig de arbejdsvilkår i værtsmedlemsstaten, som vedkommende var berettiget til i sin oprindelsesmedlemsstat i overensstemmelse med den nationale lovgivning i sidstnævnte medlemsstat.

Dessuten viste EU-domstolen til at regler om ansatterepresentasjon i et innenlandsk selskap på nåværende tidspunkt ikke var et område som var harmonisert på EU-plan. EU-retten var derfor ikke til hinder for slik regulering som saken omhandlet:

36 I denne forbindelse tilføjes, at medlemsstaterne, da der ikke er harmoniserings- eller koordineringsforanstaltninger på det pågældende område på EU-plan, som udgangspunkt stadig frit kan fastlægge kriterierne for, at den pågældende situation har tilknytning til deres lovgivnings anvendelsesområde, under forudsætning af at disse kriterier er objektive og ikke medfører uberettiget forskelsbehandling.

37 I denne sammenhæng er EU-retten ikke til hinder for, at en medlemsstat, for så vidt angår repræsentation og kollektivt forsvar af arbejdstagernes interesser i et indenlandsk selskabs ledelses- og bestyrelsesorganer – et område, der på nuværende tidspunkt ikke er blevet harmoniseret endsige koordineret på EU-plan – fastsætter, at de af medlemsstaten vedtagne regler kun finder anvendelse på arbejdstagere, der er beskæftiget ved driftssteder beliggende på det nationale område, ligesom det også er tilladt for en anden medlemsstat at opstille et andet tilknytningsmoment med henblik på anvendelse af dennes egne nationale regler.

Avgjørelsen innebærer i praksis at det ikke foreligger EU-rettslige begrensninger i at medlemsstater kan ha nasjonale reguleringer som utelukker utenlandske arbeidstakere fra å ha representasjonsrettigheter i den enkelte medlemsstat. Se likevel omtale av medvirkningsordninger i grensekryssende selskapsforhold i punkt 8.8.5 nedenfor.

8.8.4 Tariffbaserte ordninger

De fleste hovedavtalene har bestemmelser om medbestemmelse, drøfting, informasjon og prosedyrer for samarbeid og for konfliktløsning. De tariffbaserte rettighetene kommer normalt i tillegg til, eller hvis loven åpner for det, i stedet for de lovbestemte rettighetene, og gjelder for de arbeidstakerne og virksomhetene som omfattes av de respektive avtalene. Som et generelt utgangspunkt er reguleringene i hovedavtalene gjerne noe mer detaljerte og omfattende med hensyn til informasjons- og drøftingsplikten sammenlignet med lovens ordninger. Et viktig skille er også at hovedavtalene normalt ikke begrenser pliktene til kun å gjelde større selskaper, slik tilfellet er i arbeidsmiljøloven kapittel 8, men gjelder for de virksomhetene som er bundet av tariffavtalene uavhengig av størrelse. En annen forskjell er at når hovedavtalene stiller krav til involvering av «tillitsvalgte», så menes de tillitsvalgte som er knyttet til de forbund eller fagforeninger som hører inn under avtalen. Dette i motsetning til lovens medvirkningsordninger hvor begrepet tillitsvalgt normalt ikke stiller krav til fagforeningstilhørighet, men kan være andre tillitsvalgte som representerer de ansatte, jf. ovenfor i punkt 8.8.2.

Når det gjelder de konkrete hovedavtalene, kan disse sorteres under fem hovedområder; Hovedavtalene i NHO-området, Hovedavtalene i Virke-området, Hovedavtalen i kommunal sektor, Hovedavtalen i staten, og Hovedavtalene i Spekter-området. I kommunal sektor har dessuten Oslo kommune en egen hovedavtale.

NHO har 13 hovedavtaler som alle har kapittel om informasjon, samarbeid og medbestemmelse og som med enkelte variasjoner bygger på Hovedavtalen (Arbeideravtalen) mellom LO og NHO. Hovedavtalen mellom YS og NHO er lik Hovedavtalen mellom LO og NHO.

Hovedavtalen LO-NHO er den første som kom i stand og har vært mønsterdannende på mange områder. Derfor gis det en noe mer utfyllende omtale av denne. Sentralt i denne sammenheng er særlig Hovedavtalens Del A kapittel IX om informasjon, samarbeid og medbestemmelse, samt Del B «Samarbeidsavtalen» som også inneholder bestemmelser om konsernforhold i kapittel XVI.

En generell målsetting for partssamarbeidet fremgår av § 9-1, hvor det heter:

LO og NHO er enige om nødvendigheten av at det legges til rette for et godt og tillitsfullt forhold mellom arbeidstakerne, deres tillitsvalgte og ledelsen i enkeltselskaper og i konsern.

De ansatte og deres tillitsvalgte skal ha reell medinnflytelse og gjennom samarbeid, informasjon og drøftelse bidra til økt verdiskaping og produktivitet og derved til de økonomiske forutsetninger for bedriftens fortsatte utvikling og trygge og gode arbeidsplasser.

Samarbeid og medvirkning må tilpasses bedriftens art, størrelse, faktiske styringsstruktur mv., jf. § 9-2. Det følger av § 9-3, som regulerer drøftelser om bedriftens ordinære drift, at ledelsen skal drøfte med de tillitsvalgte spørsmål som vedrører den økonomiske og produksjonsmessige stilling og utvikling, forhold som har umiddelbar sammenheng med arbeidsplassen og den daglige drift, og de alminnelige lønns- og arbeidsforhold ved bedriften. Drøftelser skal holdes så tidlig som mulig og minst en gang i måneden, hvis det ikke er enighet om noe annet, og for øvrig når de tillitsvalgte ber om det. Drøftelser skal også skje ved mulige endringer, herunder omlegging av driften, jf. § 9-4 og om selskapsrettslige forhold, jf. § 9-5. Paragraf 9-6 regulerer forskjellen mellom drøftelse og informasjon. Paragraf 9-6 nr. 1 regulerer en plikt for ledelsen til å la tillitsvalgte fremme synspunkter før beslutning tas. Før ledelsen treffer sine beslutninger i saker som angår arbeidstakernes sysselsetting og arbeidsforhold skal dette drøftes med de tillitsvalgte. I de tilfellene ledelsen ikke finner å kunne ta hensyn til de tillitsvalgtes anførsler, skal den begrunne sitt syn. Paragraf 9-6 nr. 2 regulerer ledelsens plikt til å informere tillitsvalgte om årsaker til og virkninger av ledelsens disposisjoner. I saker som omhandler forhold omfattet av §§ 9-4 og 9-5 skal tillitsvalgte informeres om årsakene til ledelsens disposisjoner samt de juridiske, økonomiske og arbeidsmessige konsekvenser disse må antas å få for arbeidstakerne.

Det er inntatt en egen bestemmelse om drøftelser innen konsern, jf. § 9-12, hvor det fremgår at hvis det er planer om utvidelser, innskrenkninger eller omlegginger som også kan få vesentlig betydning for sysselsettingen i flere enheter i konsernet, skal konsernledelsen så tidlig som mulig drøfte disse spørsmål med et koordinerende utvalg av tillitsvalgte etter § 16-2 tredje ledd for arbeidstakere som går inn under Del A, uten hensyn til om bedriftene er bundet av felles overenskomst. Konsernledelsen kan tilkalle representanter for ledelsen innen de bedrifter saken gjelder. Begrepet «konsern» i Hovedavtalen omfatter også sammenslutninger av juridiske og/eller administrativt selvstendige enheter, (for eksempel aksjeselskaper og/eller divisjoner) som finansielt, og delvis også administrativt og kommersielt danner en enhet, jf. § 9-12 tredje ledd.

Bestemmelsene i Del B (Samarbeidsavtalen) er ment å skulle legge grunnlaget for samarbeidsformer mellom arbeidstakere og ledelsen som bidrar til å sikre det økonomiske grunnlaget for bedriftens fremtid og dermed for trygge og sikre arbeidsforhold. Samarbeid etter Del B kan i tillegg til de tillitsvalgte etter Del A også omfatte representanter for ansatte uten organisasjonsmessig tilknytning (fagforeninger). De viktigste bestemmelsene er etablering av bedriftsutvalg, avdelingsutvalg, konsernutvalg og konserntillitsvalgt, jf. omtale i NOU 2010: 1 punkt 7.1.

Virke har hovedavtaler med henholdsvis LO, YS og NITO, samt en hovedavtale/parallellavtale med 32 arbeidstakerorganisasjoner. Hovedavtalene bygger med enkelte variasjoner på de samme grunnprinsippene. Bestemmelser om informasjon, samarbeid og medbestemmelse finnes i kapittel IV i Hovedavtalen mellom Virke og LO. Det fremgår av § 4-1.1 at «gjennom medinnflytelse og samarbeid skal de ansatte med sin erfaring og innsikt være med på å sikre økonomiske forutsetninger for effektiv drift, bærekraftig utvikling, og trygge og gode arbeidsforhold til beste for så vel bedrift som ansatt.» Hovedavtalen har flere og detaljerte bestemmelser om involvering av de ansatte og hvilken informasjon som skal gis.

KS har én hovedavtale med 40 ulike arbeidstakerorganisasjoner under forhandlingssammenslutningene LO Kommune, YS Kommune, Unio, Akademikerne Kommune samt to frittstående forbund. Hovedavtalen regulerer bestemmelser om medbestemmelse i form av informasjon og drøfting både i kommunal og fylkeskommunal sektor (Del A og B), samt i tariffområdet Samfunnsbedriftene (Del A og C). I Hovedavtalen Del C § 4 er det regulert særlige bestemmelser om konsern, blant annet om drøftinger innen et konsern. Planer om utvidelser, innskrenkninger eller omlegninger som kan få vesentlig betydning for sysseltettingen i flere bedrifter innen samme konsern, skal drøftes så tidlig som mulig i fellesmøter mellom konsernledelsen og tillitsvalgte, jf. § 4-5 siste ledd.

I kommunal sektor har dessuten Oslo kommune en egen Hovedavtale, som er inngått mellom Oslo kommune og 26 arbeidstakerorganisasjoner tilknyttet LO, YS, Unio og Akademikerne. I formålsbestemmelsen til avtalen legges det vekt på viktigheten av samarbeid for å utvikle et godt arbeidsmiljø, øke effektiviteten til beste for byens innbyggere, de ansatte og for Oslo kommune. Det poengteres at et godt og tillitsfullt forhold i virksomhetene er nødvendig.

Hovedavtalen i staten er inngått mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) og hovedsammenslutningene LO Stat, YS Stat, Unio og Akademikerne. Avtalens hovedformål er å skape et best mulig samarbeidsgrunnlag mellom partene på alle nivåer, herunder å gi grunnlag for arbeidstakernes rett til medbestemmelse og reell innflytelse på hvordan deres arbeidsplass skal organiseres og hvordan arbeidsmetodene skal utvikles, jf. § 1.1. Hovedavtalens Del 1 omhandler medbestemmelse, og inneholder en rekke bestemmelser knyttet til informasjon, drøfting og forhandlinger. Informasjon, drøfting og forhandlinger er de tre ulike nivåene for den kollektive medvirkningen i staten. Dersom en avgjørelse skal treffes ved forhandlinger kreves det enighet mellom partene, jf. § 19. Dersom megling ikke fører frem ved en eventuell uenighet, kan de tillitsvalgte kreve saken avgjort av en partssammensatt nemnd eller bringe saken inn for fagdepartementet, jf. § 24. Medbestemmelsesordningene etter Hovedavtalen i staten er utformet slik at politiske beslutninger ikke er omfattet av partssamarbeidet, mens organisasjonene på den andre siden har forhandlingsrett i enkelte saker. En slik forhandlingsrett finnes ikke i de andre hovedavtalene, jf. Hagen mfl. (2020, side 10).

Spekter har hovedavtaler med LO Stat, YS, SAN, Unio, Akademikerne, Norsk Journalistlag og Norsk Flygelederforening. Med unntak av noen bestemmelser er hovedavtalene i stor grad likelydende og følger samme struktur. Regler om informasjon, samarbeid og medbestemmelse finnes i kapittel VII i hovedavtalene. Av formålsbestemmelsen i § 28 i hovedavtalene fremgår blant annet at «gjennom medinnflytelse og samarbeid skal de ansatte med sin erfaring og innsikt være med å skape de økonomiske forutsetningene for virksomhetens fortsatte utvikling og for trygge og gode arbeidsforhold, bærekraftig utvikling av virksomheten, et godt fungerende arbeidsmiljø og resultatoppnåelse til beste for så vel virksomhet som ansatte.» Det er inntatt bestemmelser som stiller krav til drøfting både om ordinær drift, ved omlegging av drift og av selskapsrettslige forhold, jf. §§ 30 og 31. Det er egne bestemmelser om drøfting i konsern og konsernutvalg, jf. §§ 42 og 43. Etter § 42 skal planer om utvidelser, innskrenkninger eller omlegginger som kan få vesentlig betydning for sysselsettingen i flere virksomheter, drøftes med tillitsvalgte så tidlig som mulig. Spørsmål som gjelder konsernets økonomi og utvikling skal også drøftes. De tillitsvalgte skal gis mulighet til å fremme sine synspunkter før konsernledelsen treffer beslutninger i slike saker. For å ivareta de ansattes interesser i saker som behandles på konsernnivå, og som har betydning for de ansatte i konsernet som helhet, kan det velges konserntillitsvalgte. Alternativt kan det etableres et konsernutvalg sammensatt av representanter for tillitsvalgte i virksomheten. Dette gjøres blant annet i regionale helseforetak (for eksempel Helse Sør-Øst RHF) der konserntillitsvalgte representerer ansatte i foretaksgruppen i beslutninger som fattes på konsernnivå. Foretaksgruppen består av de helseforetakene regionhelseforetaket eier.

I tillegg finnes en det en rekke direkteavtaler i privat sektor på bedriftsnivå, som regel inngått mellom forbund og bedrift. De fleste direkteavtaler er kopier av gjeldende avtaler inngått mellom de sentrale parter, og den aktuelle hovedavtale gjøres gjeldende. Bestemmelser om medbestemmelse, drøfting, informasjon og prosedyrer for samarbeid og for konfliktløsning brukes så langt de passer.

8.8.5 Medvirkning og medbestemmelse i grensekryssende selskapsforhold

Med bakgrunn i ulike EU-direktiver, er det gitt visse regler for arbeidstakernes innflytelse i grensekryssende selskapsforhold i EU/EØS-området. Reglene er gjennomført i norsk rett gjennom fire ulike forskrifter, og rammeverket omfatter reguleringer om ansatterepresentasjon gjennom europeiske samarbeidsutvalg, ved grenseoverskridende fusjoner, i europeiske selskaper og i europeiske samvirkeforetak.

Reglene om europeiske samarbeidsutvalg (ESU) er regulert i forskrift 28. juli 2000 nr. 79 om europeiske samarbeidsutvalg mv., og gjennomfører direktiv 2009/38/EF. Forskriften er en allmenngjort tariffavtale mellom LO og NHO, med hjemmel i lov 23. august 1996 nr. 63 om allmenngjøring av bestemmelser i tariffavtale om europeiske samarbeidsutvalg m.v. Formålet med reglene er å bedre de ansattes konsultasjons- og informasjonsrettigheter i store foretak og konserner med virksomhet i flere land innenfor EØS-området. I virksomheter med minst 1000 ansatte innenfor EØS-området, hvor det er minst 150 ansatte i hvert av minst to EØS-land, kan de ansatte fremme krav om å opprette ESU. I ESU skal det informeres og drøftes om saker av grensekryssende karakter. Reglene kommer i tillegg til de nasjonale lov- og/eller tariffbaserte ordningene i de enkelte EØS-land. Ifølge ETUIs The european works councils database er det per april 2021 40 ESU som er etablert med grunnlag i norske regler.120

I aksjelovene er det gitt egne regler for grensekryssende fusjoner, jf. §§ 16-25 følgende. Regler om ansattes rett til representasjon ved grensekryssende fusjoner er regulert i forskrift 9. januar 2008 nr. 50 om arbeidstakernes rett til representasjon ved fusjon over landegrensene av selskaper med begrenset ansvar. Reglene gjennomfører direktiv 2005/56/EF. Som hovedregel skal det fusjonerte selskapet være omfattet av de bestemmelser om arbeidstakernes representasjon som gjelder i medlemsstaten der selskapet har sitt forretningskontor, jf. forskriften § 4 første ledd. Dette gjelder likevel ikke dersom minst ett av de fusjonerende selskapene i løpet av de seks siste månedene forut for offentliggjøringen av fusjonsplanen har et gjennomsnittlig antall arbeidstakere på over 500, og er omfattet av reglene for representasjon i henhold til § 3 bokstav e. Hovedregelen gjelder heller ikke dersom hovedregelen gir et lavere nivå for arbeidstakernes representasjon enn det som gjelder for de berørte fusjonerende selskapene, målt i forhold til andelen arbeidstakerrepresentanter i administrasjons- eller kontrollorganet, eller deres komiteer eller i ledelsesgruppen som omfatter selskapets resultatenheter og som omfattes av arbeidstakernes representasjon. Videre gjelder ikke hovedregelen dersom hovedregelen ikke fastsetter samme rett til representasjon for arbeidstakere i driftsenheter i det fusjonerte selskapet som ligger i andre medlemsstater, som for arbeidstakerne i medlemsstaten der det fusjonerte selskapet har sitt forretningskontor. I disse tilfellene skal det opprettes et forhandlingsutvalg som skal forhandle fram en avtale om ansatterepresentasjon i selskapet, jf. forskriften §§ 5-15.

Det er også gitt regler for ansatterepresentasjon i de særlige selskapsformene europeiske selskaper (SE-selskaper) og europeiske samvirkeforetak (SCE-foretak). Reglene om ansatterepresentasjon er regulert i henholdsvis forskrift 1. april 2005 nr. 273 om arbeidstakernes rett til innflytelse i europeiske selskaper og forskrift 3. november 2006 nr. 1213 om arbeidstakernes rett til innflytelse i europeiske samvirkeforetak, som gjennomfører henholdsvis direktiv 2001/86/EF og 2003/72/EF.

8.9 Trygde- og pensjonsrettigheter

8.9.1 Innledning og begreper

Tilknytningsform kan ha betydning for hvilke trygde- og pensjonsytelser man har krav på. I denne sammenheng er det særlig spørsmålet om arbeidstakerstatus som får betydning. Om man er fast eller midlertidig ansatt har normalt ikke betydning. Det å ha en lav deltidsstilling kan imidlertid påvirke selve retten til visse ytelser dersom inntektsgrunnlaget er for lavt, samt at størrelsen på ytelsen kan påvirkes for ytelser som beregnes av tidligere inntekt.

Folketrygdloven skiller mellom arbeidstaker, frilanser og selvstendig næringsdrivende. Klassifiseringen har også betydning når det gjelder skatt. Skattemessig har skillet mellom arbeids- og virksomhetsinntekt betydning blant annet for beregningen av personinntekt som grunnlag for trygdeavgift og trinnskatt, satsen for trygdeavgift og plikten til å betale arbeidsgiveravgift. Etter skatteloven skilles det ikke mellom arbeid i og utenfor tjenesteforhold. Inntekt fra enkeltstående oppdrag utenfor tjenesteforhold følger reglene om lønnsinntekt i tjenesteforhold.

I folketrygdloven er arbeidstaker definert som «enhver som arbeider i en annens tjeneste for lønn eller annen godtgjørelse», jf. § 1-8. Ordlyden i definisjonen skiller seg fra arbeidsmiljølovens definisjon ved at det forutsettes at det utbetales lønn eller annen godtgjørelse. For øvrig skal mange av de samme momentene som etter arbeidsmiljøloven legges til grunn, jf. Ot.prp. nr. 29 (1995–96):

Avgjørelsen av om en person skal regnes som arbeidstaker etter folketrygdloven beror på en skjønnsmessig helhetsvurdering. Det legges blant annet vekt på

• om vedkommende har stilt sin arbeidskraft til disposisjon for en annen person (arbeidsgiveren),

• om vedkommende er underlagt en annen persons (arbeidsgiverens) instruksjonsmyndighet og tilsyn,

• om vedkommende har ansvaret for arbeidsresultatet,

• om vedkommende har plikt til å utføre arbeidet personlig,

• om vedkommende benytter en annens (arbeidsgiverens) redskaper, materialer og lokaler.

I folketrygdloven deles selvstendig oppdragstakere inn i to grupper; frilansere og selvstendig næringsdrivende.

Frilanser er i § 1-9 definert som «enhver som utfører arbeid eller oppdrag utenfor tjeneste for lønn eller annen godtgjørelse, men uten å være selvstendig næringsdrivende». Frilansere er i motsetning til arbeidstakere ikke underlagt arbeidsgivers instruksjonsmyndighet, og utfører arbeidet for egen regning og risiko. I skatterettslig sammenheng behandles de imidlertid som lønnstakere på samme måte som arbeidstakere.121 En frilanser etter folketrygdloven vil normalt ikke være å anse som arbeidstaker etter arbeidsmiljøloven. Frilanserbegrepet er en sekkebestemmelse som fanger opp de som verken er arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende etter folketrygdloven §§ 1-8 og 1-10, jf. Høyesteretts dom i HR-2016-589-A.

Selvstendig næringsdrivende er i folketrygdloven § 1-10 første ledd definert som «enhver som for egen regning og risiko driver en vedvarende virksomhet som er egnet til å gi nettoinntekt». I andre ledd er det angitt hvilke momenter det skal legges vekt på i vurderingen:

• 1. om virksomheten har et visst omfang,

• 2. om vedkommende har ansvaret for resultatet av virksomheten,

• 3. om vedkommende har arbeidstakere i sin tjeneste eller nytter frilansere,

• 4. om vedkommende driver virksomheten fra et fast forretningssted (kontor, verksted e.l.),

• 5. om vedkommende har den økonomiske risikoen for virksomheten,

• 6. om vedkommende bruker egne driftsmidler.

Når det gjelder trygde- og pensjonsrettigheter, har selvstendige oppdragstakere mange av de samme rettighetene som arbeidstakere, men med visse unntak og forskjeller når det gjelder dekningsgrad og karensperiode.

8.9.2 Medlemskap i folketrygden

For alle ytelsene fra folketrygden stilles det som vilkår at man enten er eller har vært medlem i folketrygden eller kan avlede rettigheter fra et nåværende eller tidligere medlem i folketrygden. Medlemskap i folketrygden er følgelig inngangsporten til ytelser fra folketrygden.

Hovedregelen for medlemskap er at alle som er lovlig bosatt i Norge, er pliktige medlemmer i folketrygden, jf. folketrygdloven § 2-1. Man regnes i denne sammenhengen som bosatt dersom man oppholder seg i Norge og oppholdet er ment å vare eller har vart i minst tolv måneder. Bestemmelsen skiller ikke mellom arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og frilansere. Også personer som ikke er yrkesaktive omfattes av bestemmelsen.

Personer som ikke er bosatt i Norge etter denne bestemmelsen, vil også være pliktige medlemmer i folketrygden, dersom de er arbeidstakere i Norge eller på kontinentalsokkelen, og har lovlig adgang til å ta slikt arbeid, se § 2-2. Denne bestemmelsen omfatter altså ikke selvstendig næringsdrivende og frilansere.

I EØS-tilfellene må det i tillegg ses hen til lovvalgsbestemmelsene i Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 883/2004. Det redegjøres ikke nærmere for dette regelverket her.

8.9.3 Sykepenger

Inngangsvilkårene i folketrygdloven for å få rett til sykepenger er like for arbeidstakere, frilansere og selvstendig næringsdrivende. Man må ha tapt pensjonsgivende inntekt på grunn av sykdom eller skade. Det er videre krav om minst fire ukers forutgående yrkesaktivitet (opptjeningstid), og inntektsgrunnlaget må minst svare til halvparten av folketrygdens grunnbeløp (½ G), for at man skal få rett til sykepenger. Sykepenger utbetales inntil ett år.

Sykepenger fra trygden ytes etter ulike regler for arbeidstakere, frilansere og selvstendig næringsdrivende. Sykepengegrunnlaget kan ikke overstige seks ganger grunnbeløpet. Dette gjelder alle grupper. Til arbeidstakere ytes det sykepenger med 100 prosent av sykepengegrunnlaget fra 17. dag. Arbeidsgiver utbetaler sykepenger de første 16 dagene (arbeidsgiverperioden). Frilansere får 100 prosent dekning fra trygden fra 17. dag. De første 16 dagene må de dekke selv. Selvstendig næringsdrivende får 80 prosent dekning fra trygden fra 17. dag og de må også dekke de første 16 dagene selv. Dette har sammenheng med at disse gruppene anses som sin egen arbeidsgiver (derfor fra dag 17), og at de ikke alltid mister hele sin inntekt ved sykdom. Selvstendig næringsdrivende kan mot særskilt premie tegne tilleggsforsikring som gir rett til sykepenger med 1) 80 prosent fra første dag, 2) 100 prosent fra 17. dag eller 3) 100 prosent fra første dag. Frilansere kan tegne tilleggsforsikring som gir rett til sykepenger fra første dag. Disse gruppene har dermed mulighet til å betale for å få samme rett til sykepenger som arbeidstakere. Frivillig tilleggstrygd er en selvfinansierende forsikringsordning.

Ovenfor vises en tabell over antall som har tegnet frivillig tilleggstrygd:

Tabellen over viser en nedgang i medlemstallet for de fleste av ordningene som gjelder tillegg til sykepenger. Dette kan ha sammenheng med at kompensasjonsnivået har økt de siste årene. Det er sannsynlig at færre selvstendig næringsdrivende vil anse det nødvendig med en forsikring ettersom trygdens kompensasjonsgrad økte fra 75 til 80 prosent fra 1. oktober 2019.

Premien fastsettes i prosent av forventet pensjonsgivende årsinntekt som selvstendig næringsdrivende. For sykepenger med 80 prosent av sykepengegrunnlaget for de første 16 kalenderdagene er premiesatsen 2,3 prosent. For sykepenger med 100 prosent av sykepengegrunnlaget fra 17. sykedag er premiesatsen 1,6 prosent. For sykepenger med 100 prosent av sykepengegrunnlaget fra første sykedag er premiesatsen 9,4 prosent. For frilansere med forsikring for tilleggssykepenger for de første 16 kalenderdagene er premiesatsen 2,2 prosent.

Selv om premien er selvfinansierende, kan det for personer som forventer at de er mindre syke enn gjennomsnittet være lønnsomt å avstå fra frivillig tilleggstrygd. Det er ikke et mål at alle skal tegne frivillig tilleggstrygd. Samtidig er selvstendig næringsdrivendes obligatoriske folketrygdavgifter vesentlig lavere enn for arbeidstakere. Mens det for arbeidstakere betales trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden på til sammen inntil 22,3 prosent av lønnen, betaler selvstendig næringsdrivende trygdeavgift på 11,4 prosent av inntekten og ingen arbeidsgiveravgift. Trygdeavgiften for selvstendig næringsdrivende ble ikke økt da kompensasjonsgraden i sykepengene ble økt. Eksempelvis vil selvstendig næringsdrivende som tegner frivillig tilleggstrygd for å kunne få 100 prosent av sykepengegrunnlaget fra første sykedag, samlet betale 20,8 prosent.

8.9.4 Omsorgspenger og pleiepenger

Omsorgspenger og pleiepenger gis til yrkesaktive som taper arbeidsinntekt i forbindelse med barns sykdom. Det er krav om minst fire ukers forutgående yrkesaktivitet (opptjeningstid), og inntektsgrunnlaget må minst svare til halvparten av folketrygdens grunnbeløp (½ G), for at man skal få rett til ytelsene (inntektsgrensen gjelder ikke omsorgspenger fra arbeidsgiver). Omsorgspenger og pleiepenger beregnes etter samme regler som gjelder for sykepenger.

Arbeidstakere har rett til ti stønadsdager med omsorgspenger. Hvis man har omsorg for mer enn to barn ytes det omsorgspenger i opptil 15 stønadsdager. Når arbeidstakeren er alene om omsorgen økes antallet stønadsdager til henholdsvis 20 og 30.

Omsorgspenger gis til og med det kalenderåret barnet fyller tolv år. Dersom barnet er kronisk sykt eller funksjonshemmet gjelder retten til omsorgspenger til og med det året barnet fyller 18 år.

Arbeidsgiver har ansvar for å utbetale ti stønadsdager med omsorgspenger dersom arbeidsforholdet har vart i minst fire uker. Arbeidsgiver kan kreve refusjon fra trygden for det antall stønadsdager som overstiger ti. Dersom arbeidstakeren bare har ansvar for et kronisk sykt eller funksjonshemmet barn over tolv år refunderes omsorgspengene fullt ut.

Frilansere og selvstendig næringsdrivende har rett til omsorgspenger fra trygden, men ikke for de ti første dagene. Dersom frilanseren eller den selvstendig næringsdrivende bare har omsorg for et kronisk sykt eller funksjonshemmet barn over tolv år, ytes omsorgspenger fra og med første fraværsdag.

Et medlem som må være borte fra arbeidet på grunn av pleie av et barn som har behov for kontinuerlig tilsyn og pleie på grunn av sykdom, skade eller lyte, har rett til pleiepenger. Pleiepenger gis med 100 prosent dekning fra trygden fra første dag til arbeidstakere, frilansere og selvstendig næringsdrivende.

8.9.5 Arbeidsavklaringspenger

Arbeidsavklaringspenger skal sikre inntekt for et medlem (mellom 18–67 år) som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått nedsatt arbeidsevne og som får aktiv behandling eller deltar på arbeidsrettet tiltak, eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Det er krav til forutgående medlemskap (fem år fra 1. januar 2021) og fortsatt medlemskap for å få rett til ytelsen. Videre er det et vilkår at arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten. Sykdom, skade eller lyte må være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen. Arbeidsavklaringspenger gis så lenge det er nødvendig for at vedkommende skal kunne gjennomføre fastsatt aktivitet, men ikke lenger enn tre år. Perioden kan i visse tilfeller forlenges inntil to år. Arbeidsavklaringspengene fastsettes ut fra medlemmets pensjonsgivende inntekt siste året før arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten, eller ut fra gjennomsnittet av pensjonsgivende inntekt de tre siste kalenderårene, dersom dette gir et høyere grunnlag. Pensjonsgivende inntekt over seks ganger gjennomsnittlig grunnbeløp i et kalenderår regnes ikke med i grunnlaget. Arbeidsavklaringspenger gis med 66 prosent av grunnlaget. Minste årlige ytelse er to ganger grunnbeløpet (2 G). For personer under 25 år er minsteytelsen 2/3 av 2 G.

8.9.6 Uføretrygd

Uføretrygd skal sikre inntekt for personer som har fått sin inntektsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Uføretrygd gis til personer mellom 18 og 67 år som har vært medlemmer i minst fem år umiddelbart frem til uførheten inntrådte og som har varig redusert inntektsevne med minst 50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte. For personer som mottar arbeidsavklaringspenger når kravet om uføretrygd settes frem, er det tilstrekkelig at inntektsevnen er nedsatt med 40 prosent. Det er et vilkår at hensiktsmessig behandling og attføring er gjennomført.

Uføretrygden beregnes på grunnlag av gjennomsnittet av pensjonsgivende inntekt i de tre beste av de fem siste årene før uføretidspunktet. Inntekt over 6 G regnes ikke med i grunnlaget. Uføretrygden ytes med 66 prosent av dette grunnlaget. Personer med lav eller ingen opptjening er sikret en minsteytelse. Personer som er født uføre eller blir uføre før fylte 26 år, har rett til en høyere minste årlig ytelse. Det stilles imidlertid strengere krav til den medisinske lidelsens alvorlighet og dokumentasjon enn ved den ordinære uførevurderingen. Ved delvis uførhet blir trygden redusert forholdsmessig.

8.9.7 Alderspensjon fra folketrygden

Alderspensjonen skal sikre inntekt i alderdommen og legge til rette for en fleksibel og gradvis overgang fra arbeid til pensjon. Det er adgang til fleksibelt uttak av alderspensjon i alderen 62 til 75 år. For å ta ut alderspensjon før fylte 67 år, må pensjonen når vedkommende fyller 67 år, generelt minst tilsvare minste pensjonsnivå med full trygdetid.

Som følge av pensjonsreformen, er det innført nye regler for opptjening av pensjon for personer født etter 1953. For personer som er født i årene 1954–1962, vil alderspensjonen bestå av forholdsmessige andeler beregnet etter gamle og nye opptjeningsregler. Personer født fra og med 1963, vil få hele pensjonen beregnet etter de nye opptjeningsreglene. I det videre omtales kun de nye opptjeningsreglene.

Medlemmer i folketrygden som har pensjonsgivende inntekt, uavhengig av om denne er tjent som arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende eller frilanser, får hvert kalenderår en pensjonsopptjening tilsvarende 18,1 prosent av inntekten. Det regnes bare med inntekt opp til 7,1 ganger folketrygdens grunnbeløp. Pensjonsbeholdningen utgjør summen av årlig pensjonsopptjening. Den årlige inntektspensjonen fastsettes ved at pensjonsbeholdningen på uttakstidspunktet divideres med pensjonistens delingstall. Til personer som har opparbeidet liten eller ingen pensjonsbeholdning, gis det garantipensjon.

8.9.8 Tjenestepensjon og privat pensjonssparing

Tjenestepensjon er pensjon fra arbeidsgiver. Sammen med eventuell privat pensjonssparing supplerer tjenestepensjonen utbetalingene fra folketrygden. Etter lov om obligatorisk tjenestepensjon er arbeidsgivere pålagt å ha en tjenestepensjon på et visst nivå for sine arbeidstakere, etter nærmere bestemmelser. Ansatte som er over 20 år og som arbeider i over 20 prosent stilling har krav på å være medlem i tjenestepensjonsordningen. Innskuddet til tjenestepensjonen må minimum utgjøre to prosent av arbeidstakerens lønn mellom 1 og 12 G. Arbeidsgiver gis skattemessige fradrag for tilskudd til tjenestepensjonsordninger innenfor visse grenser. Blant annet gis det for innskuddspensjon fradrag for innskudd inntil sju prosent av lønn inntil 12 G, samt eventuelt tilleggsinnskudd inntil 18,1 prosent av lønn mellom 7,1 og 12 G. Ifølge statistikk fra Finans Norge var under tre prosent medlem i en ordning med maksimalsatser i 2019, mens om lag 25 prosent av de forsikrede var med i en ordning med minstesatser.122

For selvstendig næringsdrivende er det frivillig å ha en ordning som tilsvarer tjenestepensjon. Selvstendig næringsdrivende og frilansere kan få skattemessige fradrag for innskudd i en slik frivillig innskuddspensjonsordning på inntil sju prosent av lønn eller beregnet personinntekt (næringsinntekt) mellom 1 og 12 G. Grensen er økt gradvis fra fire prosent i 2016. Dette gjelder også for personlig deltaker i selskap med deltakerfastsetting, ansatt eier av aksjeselskap/allmennaksjeselskap og frilansere.

I tillegg kan selvstendig næringsdrivende og frilansere, på samme måte som arbeidstakere, få fradrag for sparing på inntil 40 000 kroner per år i ordningen for skattefavorisert individuell sparing til pensjon, som ble innført i 2017. Ordningen erstattet en ordning med maksimal sparing på inntil 15 000 kroner per år.

8.9.9 Yrkesskadedekning

Formålet med folketrygdens yrkesskadebestemmelser er å gi særfordeler utover folketrygdens ordinære stønadssystem til personer som blir rammet av en yrkesskade eller likestilte yrkessykdommer.

Etter folketrygdloven § 13-5 er arbeidstakere som er medlemmer i folketrygden yrkesskadedekket for yrkesskader som oppstår mens arbeidstakeren er i arbeid på arbeidsstedet i arbeidstiden.

Selvstendig næringsdrivende og frilansere er i utgangspunktet ikke yrkesskadedekket, men dersom de er under 67 år og den forventede årsinntekten utenfor tjeneste overstiger folketrygdens grunnbeløp, kan de tegne frivillig yrkesskadetrygd, jf. folketrygdloven § 13-13. Yrkesskadedekningen gjelder for yrkesskader som oppstår under utøvelse av virksomheten som selvstendig næringsdrivende og frilanser.

8.9.10 Dagpenger

Dagpengeordningens hovedformål er å kompensere for arbeidstakeres tap av arbeidsinntekt som følge av arbeidsløshet. For å kunne motta dagpenger må man ha tapt arbeidsinntekt og ha fått redusert arbeidstiden med minst 50 prosent i forhold til før ledigheten. For å kunne få dagpenger må man ha hatt en arbeidsinntekt på minst 1,5 G de siste 12 månedene, eller minst 3 G de siste 36 månedene før søknadstidspunktet.

Personer som ikke har hatt inntekt som ansatt arbeidstaker eller andre inntekter som ikke regnes som arbeidsinntekt har ikke rett til dagpenger. Selvstendig næringsdrivende som bare har næringsinntekt, vil ikke oppfylle kravet til minste arbeidsinntekt og har dermed ingen inntektssikring dersom oppdrag faller bort. Frilansere som har hatt arbeidsinntekt vil kunne oppfylle minsteinntektskravet og få rett på dagpenger.

Ytelsen utgjør 62,4 prosent av brutto arbeidsinntekt opp til et tak på 6 G som per i dag utgjør 599 148 kroner.

Dagpengemottakere som har hatt en inntekt på minst 2 G siste 12 månedene eller i gjennomsnitt 2 G siste 36 månedene, kan motta dagpenger i inntil to år. De som har hatt en lavere inntekt enn dette har maksimal varighet på dagpengeperioden i ett år.

8.9.11 Avgifter til trygden

Ulikheter i ytelsene fra folketrygden for henholdsvis arbeidstaker, frilanser og selvstendig næringsdrivende, har sammenheng med finansieringen av trygden. For folketrygdens vedkommende finansieres den fra tre kilder. For det første gjennom trygdeavgift for medlemmene. Denne er på 8,2 prosent for arbeidstakere og frilansere («lønnstakere»), og 11,4 prosent for selvstendig næringsdrivende. Fiskere betaler en trygdeavgift på 8,2 prosent, men betaler i tillegg en produktavgift på førstegangsomsetning av fisk. Produktavgiften i fiskerinæringen skal, foruten å dekke mellomlegget mellom 8,2 prosent og 11,4 prosent i trygdeavgiften, også dekke kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd, kollektiv forsikring for tilleggssykepenger for manntallsførte fiskere og utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsledige i næringen. For det andre finansieres trygden gjennom arbeidsgiveravgift. Arbeidsgiveravgiften er regionalt differensiert med en maksimalsats på 14,1 prosent og gjennomsnittssats på 13 prosent, og betales kun av lønnsinntekt, det vil si for arbeidstakere og frilansere. Trygden finansieres for det tredje gjennom skattefinansiert statstilskudd.

Dette innebærer at det betales vesentlig mer i avgifter for arbeidstakere og frilansere, enn hva som er tilfelle for selvstendig næringsdrivende, og forklarer dermed også hvorfor arbeidstakere og frilansere har krav på flere og større ytelser. Mens det for arbeidstakere betales trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden på til sammen inntil 22,3 prosent av lønnen, betaler selvstendig næringsdrivende trygdeavgift på 11,4 prosent av inntekten og ingen arbeidsgiveravgift. Selvstendig næringsdrivende kan på sin side velge å utvide sin dekning på enkelte ytelser gjennom frivillige ordninger, gjennom en selvfinansierende tilleggspremie.

8.9.12 Midlertidige ordninger i forbindelse med koronapandemien

Utbruddet av koronapandemien i 2020 førte til at store deler av norsk arbeids- og næringsliv omtrent over natten måtte stenge ned, og både permitteringer og arbeidsledighet skjøt i været. Det oppstod et akutt behov for inntektssikring for en rekke personer. På grunn av situasjonen ble det innført flere midlertidige ordninger, blant annet knyttet til dagpenger, arbeidsgivers lønnsplikt ved permittering, arbeidsavklaringspenger, omsorgspenger, og sykepenger, jf. blant annet midlertidig forskrift 20. mars 2020 nr. 368 om unntak fra folketrygdloven og arbeidsmiljøloven i forbindelse med koronapandemien, med senere endringer.

Som følge av pandemien opplevde også mange selvstendig næringsdrivende og frilansere inntektsbortfall. I tråd med anmodningsvedtak 395 som Stortinget fattet 16. mars 2020, ble det innført en midlertidig inntektssikring for selvstendig næringsdrivende og frilansere. Ordningen er nå hjemlet i midlertidig lov 5. mars 2021 om kompensasjonsytelse for selvstendig næringsdrivende og frilansere som har mistet inntekt som følge av utbrudd av covid-19, og opphører 1. oktober 2021.123

Formålet er, opp til et visst nivå, å kompensere for inntektsbortfall som selvstendig næringsdrivende og frilansere har som en følge av korona-utbruddet, og som ikke kan kompenseres gjennom andre ordninger. Ordningen er knyttet til tap av inntekt for personer, ikke til omsetningssvikt i virksomheter. Til og med oktober 2020 ga ordningen en kompensasjon på 80 prosent. Fra 1. november 2020 er satsen 60 prosent.