Del 1
Innledning og sammendrag

1 Perspektiv og sammendrag

1.1 Innledning

Norge er et innvandringsland. I 1970 utgjorde innvandrere om lag 1,5 prosent av den norske befolkningen, i dag utgjør de over 15 prosent. Dette er sammenlignbart med land som Frankrike, Nederland, USA, Storbritannia og Tyskland, der mellom 13 og 16 prosent er født i utlandet.1 I årene som kommer, vil andelen innvandrere i Norge med all sannsynlighet stige betydelig. Statistisk sentralbyrå anslår at innvandrere og deres norskfødte barn som andel av befolkningen vil øke fra om lag 19 prosent i 2022 til over 25 prosent innen 2060.2

Siden 2004 har arbeidsinnvandring bidratt markant til denne utviklingen. Dette året ble EU – og dermed EØS-området – utvidet med ti land, deriblant åtte land i Sentral- og Øst-Europa.3 Fire av ti innvandrere som har kommet til Norge siden 2004, har arbeid som registrert innvandringsgrunn. Disse arbeidsinnvandrerne utgjør nær 300 000 personer. 65 prosent har kommet fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, 21 prosent har kommet fra øvrige EU-land, og 14 prosent har kommet fra land utenfor EØS, såkalte tredjeland. Polen er det desidert største avsenderlandet fra EØS-området mellom 2004 og 2020, etterfulgt av Litauen. India, Kina og Ukraina er de største tredjelandene i perioden. I tillegg kommer et betydelig antall arbeidsinnvandrere på korttidsopphold, fra både EØS og tredjeland, for å dekke etterspørselen i bransjer med stor sesongvariasjon.4

Arbeidsinnvandrere i Norge er en svært sammensatt gruppe. De er ufaglærte, faglærte og høyt kvalifiserte spesialister, og de fordeler seg på et stort antall yrkesgrupper. Arbeidsinnvandrere fra EØS er ofte konsentrert i bygg og anlegg, industri og forretningsmessig tjenesteyting, der utleie av arbeidskraft inngår. Samtidig har en nokså stor andel arbeidsinnvandrere yrker som krever høyere utdanning, som akademiske yrker. Bosatte arbeidsinnvandrere fra tredjeland har i gjennomsnitt langt høyere utdanning og jobber gjerne innenfor realfag, ingeniørfag, IKT og forskning. Når det gjelder tredjelandsborgere som kommer til Norge på korttidsopphold, tar mange arbeid innen landbruket, deler av fiskeindustrien og i turistnæringen. EØS-borgere på korttidsopphold tar i stor grad jobb i de samme næringene som bosatte arbeidsinnvandrere fra samme område, og særlig innen bygg og anlegg. Denne variasjonen blant arbeidsinnvandrere i Norge, knyttet til bosettingsstatus, opprinnelsesland, utdanningsnivå og bransjetilknytning, gjenspeiles i hvilke integreringsutfordringer ulike grupper av arbeidsinnvandrere møter i det norske samfunnet.

Arbeidsinnvandrere er i dag, i motsetning til flyktninger og deres familier, ikke en del av hovedmålgruppen for norsk integreringspolitikk. I norsk sammenheng kan integreringspolitikken sies å være en kombinasjon av tiltak særlig rettet mot innvandrere og generelle arbeidslivs- og velferdspolitiske virkemidler. På mange måter er den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen et storstilt integreringsprosjekt, der et velorganisert arbeidsliv sammen med universelle rettigheter, inntektssikring og arbeidsrettede tiltak bidrar til høy sysselsetting, medbestemmelse, økonomisk trygghet og sosial utjevning. Når det her vises til målgrupper for integreringspolitikken, menes imidlertid politikken for særtiltak rettet mot innvandrere. Flyktninger og deres familier er hovedmålgruppen for integreringspolitikken i denne snevrere betydningen. De er omfattet av integreringsloven og har både rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. De får også tilbud om bosetting med offentlig hjelp. Nordiske borgere og arbeidsinnvandrere fra EØS-land er ikke omfattet av integreringsloven og har verken rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogram, eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland er omfattet av loven, men ikke av reglene om introduksjonsprogram. Denne gruppen har kun plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og må derfor betale for opplæringen selv, eller få den finansiert av arbeidsgiver.

En viktig grunn til at arbeidsinnvandrere i hovedsak ikke er inkludert i integreringspolitikken, er at arbeidsinnvandring skiller seg fra flyktning- og familieinnvandring ved at omfanget er tett knyttet til etterspørselen i arbeidsmarkedet. Det er hovedsakelig jobbmuligheter i avsender- og destinasjonsland – i kombinasjon med store lønns- og velferdsforskjeller mellom land – som påvirker strømmene av arbeidsinnvandring, både inn og ut av Norge. Flyktninger og deres familier kommer derimot til landet uavhengig av økonomiske konjunkturer, og har ikke nødvendigvis en kompetanse som er etterspurt i arbeidsmarkedet. Norges tilslutning til EØS-avtalen innebærer dessuten at EØS-borgere fritt kan reise til Norge for å søke om arbeid her, gjennom retten til fri bevegelse innenfor EØS.5 EØS-avtalens prinsipp om likebehandling innebærer at enhver form for forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet er forbudt, og det begrenser hvilke krav man kan pålegge arbeidsinnvandrere fra EØS-området. Fri bevegelse innad i EØS-området omtales gjerne som mobilitet snarere enn som migrasjon. Denne begrepsbruken gjenspeiler at forflytning mellom landegrensene internt i EØS-området anses som mer flyktig og noe som ikke innebærer varig bosetting på samme måte som andre former for migrasjon. Denne utredningen problematiserer forståelsen av arbeidsinnvandring som mobilitet. Selv om arbeidsinnvandrere er mer mobile enn andre innvandrergrupper, velger en stor andel å bli boende og bli en permanent del av den norske befolkningen.6

En annen grunn til at arbeidsinnvandrere ikke er i hovedmålgruppen for norsk integreringspolitikk, er at norske myndigheter anser at arbeidslivet står i en særstilling som integreringsarena. Spissformulert er det sysselsettingsnivået som avgjør i hvilken grad innvandrere blir en «ressurs» eller «byrde» for Norge i økonomisk forstand. Ettersom de fleste arbeidsinnvandrere er tilknyttet arbeidslivet fra de ankommer landet, kan de fra et økonomisk perspektiv sies å være integrert i utgangspunktet. Arbeidsinnvandrere møter likevel barrierer i det norske arbeidslivet som kan tilsvare utfordringene andre innvandrergrupper opplever, som å miste jobben, ikke få godkjent relevant kompetanse, oppleve diskriminering eller risikere en situasjon med vedvarende lavinntekt og behov for økonomisk hjelp til livsopphold. Bosatte EØS-borgere har imidlertid rett til arbeids- og bostedsbaserte ytelser på linje med norske borgere. Denne rettigheten sikrer dem tilgang til universelle arbeidslivs- og velferdspolitiske ordninger gjennom tilknytningen til arbeidslivet. Norske myndigheter har derfor vurdert det slik at mens flyktninger og deres familier har behov for hjelp til innlemming i det norske samfunnet, og at staten plikter å bistå i denne prosessen, bør eventuell opplæring i norsk og samfunnskunnskap for arbeidsinnvandrere finansieres av arbeidsgivere eller arbeidsinnvandrerne selv. Også de fleste utvalg med paralleller til denne utredningen har delt denne vurderingen og argumentert for at arbeidsinnvandrere ikke bør omfattes av særlige integreringspolitiske tiltak.7

Mandatet for denne utredningen har vært å vurdere om det er på tide å endre dette perspektivet. Snart 20 år etter den første EU-utvidelsen østover er det mulig å trekke viktige lærdommer av hvordan arbeidsinnvandringen påvirker Norge, hva slags tilknytning arbeidsinnvandrerne har til det norske samfunnet, og hvilke utfordringer de møter.

Bildet er sammensatt. På den ene siden har arbeidsinnvandringen bidratt til å sikre etterspurt arbeidskraft og verdifull kompetanse og til å styrke det kulturelle mangfoldet i arbeidslivet. Arbeidsinnvandrere representerer også en mer mobil arbeidskraft enn andre grupper, noe som kan bidra til å dempe kostnadspress og redusere negative konsekvenser av nedgangskonjunkturer. På den andre siden har den historisk høye arbeidsinnvandringen til Norge siden 2004 skapt større konkurranse i lavlønnsbransjer, mellom grupper både med og uten innvandrerbakgrunn. Arbeidsinnvandringen har blant annet derfor aktualisert behovet for å unngå at arbeidslivet blir mer todelt.8 I deler av arbeidslivet, der mange arbeidsinnvandrere er sysselsatt, er organisasjonsgraden lav, midlertidige stillinger mer utbredt og det har vært tendenser til lavere lønnsvekst. I enkelte næringer har det vært dokumentert sosial dumping, og det har vært tilfeller av arbeidslivskriminalitet.9 Mange tiltak er iverksatt for å motvirke dette, som allmenngjøringsvedtak og økt kontrollvirksomhet. Utviklingen kan likevel utfordre de positive integreringsmekanismene i arbeidslivet og grunnelementene i den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen.

De senere års kriser – som finanskrisen og koronapandemien – har dessuten rammet arbeidsinnvandrere hardt. Mange mister jobben eller blir permittert i perioder med konjunkturnedgang. Pandemien viste også at mange arbeidsinnvandrere står på utsiden av samfunnet. Mange snakker ikke norsk. Kommunikasjonen mellom skole og hjem var krevende i de lengre periodene da skolene var helt eller delvis stengt, noe som kan ha fått store konsekvenser for barn og unge. Arbeidsinnvandrere skiller seg også fra andre innvandrergrupper ved at de i gjennomsnitt deltar mindre i politikk og organisasjonsliv, har lavere tillit til norske myndigheter og er sterkt orientert mot hjemlandet. Det reiser spørsmålet om integrering gjennom deltakelse i arbeidslivet er en tilstrekkelig ambisjon for norsk integreringspolitikk.

I tillegg ender en stor andel av arbeidsinnvandrerne i realiteten opp med å bli en permanent del av den norske befolkningen, selv om mange har planer om å returnere til hjemlandet de første årene etter ankomst til Norge. Blant de nesten 300 000 folkeregistrerte personene som flyttet til Norge som arbeidsinnvandrere i perioden 2004–2020, er over to tredeler fremdeles bosatt. Blant den store gruppen arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa som kom de første årene etter EU-utvidelsen i 2004, bor over 60 prosent fortsatt i landet. Dette er en høyere andel enn blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland og EU-land i Vest-Europa som kom i samme periode. Barn av innvandrere fra Polen og Litauen er dessuten blant de raskest voksende gruppene av norskfødte med to utenlandsfødte foreldre i Norge, noe som taler for at bosettingen for mange blir permanent.

Alle disse forholdene viser at det er nødvendig å etablere et bredt kunnskapsgrunnlag om arbeidsinnvandreres integrering i Norge. Mandatet for denne utredningen har vært todelt: For det for det første å etablere et slikt kunnskapsgrunnlag. For det andre å vurdere hvordan folkeregistrerte arbeidsinnvandrere kan omfattes av integreringspolitikken, og foreslå og begrunne tiltak for å integrere denne gruppen bedre i norsk arbeids- og samfunnsliv.

1.2 Innvandring, integrering og den norske modellen

Siden midten av 1970-tallet har norsk innvandrings- og integreringspolitikk vært tett knyttet til det som ofte omtales som den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen.10 Modellen beskrives gjerne som en triangelmodell med kobling mellom et organisert og regulert arbeidsliv, makroøkonomisk styring og et godt utbygd offentlig velferdssystem. Disse tre pilarene henger tett sammen og er gjensidig avhengige av hverandre. Koordinert lønnsdannelse og parts- og trepartssamarbeid regnes som kjerneelementer i modellen. I internasjonal sammenheng brukes ofte «den nordiske modellen» som begrep for å omtale samspillet mellom ulike aktører og politikkområder, og resultatene som samspillet bidrar til, i form av blant annet høy gjennomsnittlig levestandard, økonomisk vekst og makroøkonomisk stabilitet.11 Høy tillit mellom mennesker, og mellom innbyggerne og offentlige institusjoner, er et sentralt trekk som skiller de nordiske landene fra andre. Denne tilliten er skapt over lengre perioder og kan bli forstått både som et resultat av, og en forutsetning for, samfunnsorganiseringen i Norden.12

Et viktig resultat av den norske modellen er et velfungerende arbeidsliv preget av høy sysselsetting og omstillingsevne, små lønnsforskjeller, medbestemmelse, kompetanseutvikling og et godt og helsefremmende arbeidsmiljø.13 Den norske modellen fører også til høy produktivitet, som innebærer at arbeidsdeltakelse krever høy kompetanse og yteevne, og som igjen gjør kompetanseutvikling og omstillingsevne til viktige verktøy. Alt dette er også sentralt i integreringssammenheng. Det viktigste målet for integreringspolitikken overfor flyktning- og familieinnvandrere har vært å sikre at nykommere raskt kommer i produktivt arbeid gjennom tiltak for aktivisering og kvalifisering. Deltakelse i arbeidsmarkedet er integrerende i seg selv, og høy sysselsetting bidrar til å finansiere velferdsstaten. Dersom en for stor andel av befolkningen blir stående utenfor arbeidslivet over tid, kan det sette både velferdsordninger og inntektssikringssystemer under press. Oppslutningen om velferdsstaten og villigheten til å betale skatt kan dessuten bli svekket dersom det brer seg en oppfatning om at bestemte grupper i befolkningen er overforbrukere av velferdstjenester og ikke bidrar økonomisk til fellesskapet.14

Selv om de fleste arbeidsinnvandrere er sysselsatt fra de ankommer Norge, kan arbeidsinnvandring også bidra til å utfordre mekanismer og grunnelementer i den norske arbeids- og velferdsmodellen. Den storstilte innvandringen av arbeidskraft fra lavkostland i EØS-området har bidratt til framveksten av et lavlønnssegment i lite organiserte deler av arbeidslivet. Arbeidstakerne i denne delen av arbeidslivet har ofte løsere tilknytning og dårligere arbeidsforhold. Dette gjelder særlig i bransjer der behovet for arbeidskraft varierer stort.15

Det er flere viktige forklaringer på hvorfor denne utviklingen har funnet sted. For det første har den omfattende arbeidsinnvandringen skjedd i løpet av et forholdsvis kort tidsrom og er konsentrert i enkeltnæringer preget av lav organisasjonsgrad. For det andre kommer mange arbeidsinnvandrere fra land med vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn i Norge, og de har ofte mangelfull informasjon om rettigheter i det norske arbeidslivet. Det gjør dem lettere å utnytte av useriøse arbeidsgivere. Kombinasjonen av disse forholdene bidrar til at mange arbeidsinnvandrere i større grad enn norskfødte er villige til å ta jobber preget av manuelt arbeid, relativt lav lønn og lav sosial status. Dette skyldes dels at de har en svakere forhandlingsposisjon og er lettere å utnytte, og dels at de gjerne har en såkalt «dobbel referanseramme», der de sammenligner seg med mennesker og muligheter i hjemlandet, snarere enn med sine arbeidskolleger i vertslandet. Dermed kan de – i hvert fall på kort sikt – akseptere arbeidsforhold under standarden som gjelder i arbeidslivet for øvrig.16 Villigheten til å godta lav startlønn kan også bli forsterket av at en jobb i Norge ofte også innebærer umiddelbar tilgang til velferdsordninger, familieytelser og inntektssikring i den norske velferdsstaten, gjennom medlemskap i folketrygden.17

Det er viktig å være klar over at det ikke er en entydig sammenheng mellom et lands folketall og dets økonomiske utvikling. Det er ikke først og fremst antallet sysselsatte som påvirker velferdsnivået og levestandarden i Norge, men andelen sysselsatte. Innvandring fører i utgangspunktet til en parallell økning i tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft. Det er med andre ord verken slik at «innvandrere tar jobbene fra norskfødte», eller at «Norge stopper uten innvandring». Arbeidsinnvandringen til Norge har imidlertid i betydelig grad endret sammensetningen av arbeidsstyrken. Både andelen med lav kompetanse og andelen med høy kompetanse har økt. Fordi arbeidsinnvandrere typisk er menn i alderen 25–44 år, er også kjønns- og alderssammensetningen i arbeidsstyrken endret. Store innslag av ufaglærte arbeidsinnvandrere kan redusere flaskehalser i arbeidsmarkedet og være gunstig for innenlandsk arbeidskraft med komplementær kompetanse. Samtidig har arbeidsinnvandring hatt en negativ effekt på lønn og sysselsetting blant norskfødte ufaglærte og innvandrere som har kommet til Norge av andre årsaker.18 Denne negative effekten kan ha bidratt til å redusere den økonomiske mobiliteten og forsterke den økonomiske ulikheten i Norge.19

Dynamikken som er beskrevet ovenfor, skaper utfordringer for den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen. Siden 2004 er det innført en rekke tiltak for å bekjempe lavlønnskonkurranse, sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Blant de viktigste tiltakene er allmenngjøring av tariffavtaler i de mest utsatte bransjene og økt kontrollvirksomhet fra blant annet Arbeidstilsynet. Dersom deler av arbeidsmarkedet har en lønnsutvikling som blir hengende etter, har vedvarende problemer med brudd på grunnleggende arbeidsvilkår, og andelen fagorganiserte blant arbeidsinnvandrerne forblir lav, vil dette likevel kunne svekke den norske modellen på sikt. Opprettholdelsen av et ordnet og velfungerende arbeidsliv krever en kontinuerlig innsats i møte med arbeidsinnvandringen, og er avgjørende for integreringen av arbeidsinnvandrere i et lengre tidsperspektiv, også på andre områder enn de rent økonomiske.

1.3 Perspektiver på integrering20

Å delta i arbeidslivet er grunnleggende for å bli integrert i samfunnet. Lønnet arbeid og gode arbeidsforhold er forbundet med økonomisk frihet, innflytelse, livskvalitet og god helse, og deltakelse i arbeidslivet er viktig for den enkeltes omstillingsevne og kompetanseutvikling. Mens innvandreres tilknytning til arbeidslivet er særlig sentralt i norske myndigheters perspektiv, er det imidlertid viktige forskjeller på integrering som et politisk begrep og som et analytisk, samfunnsvitenskapelig begrep.21

I samfunnsvitenskapene defineres vanligvis integrering som en toveisprosess, der innvandrerne forplikter seg til å følge mottakerlandets lover og regler og ellers delta i samfunnslivet, mens storsamfunnet forplikter seg til å inkludere nykommerne og respektere kulturelle forskjeller. Denne forståelsen skiller integrering fra lærebokdefinisjonene av assimilering på den ene siden og segregering på den andre. Med assimilering menes da en enveisprosess, der det er innvandrerne som skal tilpasse seg majoritetens verdier og levesett. Med segregering menes at ulike etniske grupper lever separate liv og i liten grad har noe med hverandre å gjøre – det som også gjerne kalles «parallellsamfunn». Integrering i denne brede forståelsen av begrepet innebærer at innvandrere og deres etterkommere over tid blir fullverdige borgere i samfunnet, med lik tilgang til og deltakelse i sentrale samfunnsinstitusjoner som utdanning, arbeidsliv, boligmarked, politikk og sivilsamfunn.22

Selv om integreringsbegrepet er omdiskutert,23 vil de fleste være enige i at det er ønskelig at innvandrere og deres barn gradvis blir likere resten av befolkningen når det gjelder deltakelse i samfunnsinstitusjonene nevnt ovenfor. Slike integreringsprosesser skjer gjerne ved at sosiale forskjeller mellom etniske grupper avtar i betydning over tid og på tvers av generasjoner. Dette innebærer ikke nødvendigvis at etniske forskjeller opphører å eksistere, men at individers etniske bakgrunn ikke har en avgjørende innflytelse på deres muligheter og livsutfoldelse i samfunnet.24 I forlengelsen av dette vil også «grensene for norskhet» – hvem som defineres som norske, og hva det vil si å være norsk – være noe som utvikles og utvides over tid.

For innvandrergrupper som har begrensede ressurser ved ankomst, vil slike integreringsprosesser ofte utfolde seg over lang tid. Innvandrere som kommer til Norge som voksne, har som oftest gjennomført hele eller mesteparten av sin skolegang i opprinnelseslandet. Både utdanningsnivå og -type vil derfor i stor grad reflektere kjennetegn ved utdanningssystemet og den sosiale strukturen i opprinnelseslandene. Innvandrere vil kunne oppleve vanskeligheter med å få sine utdanningspapirer fra hjemlandet godkjent i Norge. Mange har i tillegg problemer med å lære seg norsk språk på et fullgodt nivå, har et begrenset norsk kontaktnettverk og mangler den nødvendige kunnskapen for å navigere i både arbeids- og samfunnsliv.

Arbeidsinnvandrere har fordeler sammenlignet med andre innvandrergrupper fordi de ofte har en tilknytning til arbeidslivet ved innreisetidspunktet. Dersom de mister jobben, kan det imidlertid også for dem være vanskelig å få jobb i andre yrker eller næringer, fordi de ofte ikke har tilegnet seg ferdigheter i det norske språket, de har en fagkompetanse som ikke er etterspurt i arbeidsmarkedet eller er formelt godkjent i Norge, eller de blir diskriminert i ansettelsesprosesser. Arbeidsforholdene i bransjer der arbeidsinnvandrere er overrepresentert, kan dessuten svekke både tid og muligheter for integrering på andre arenaer.

For å få et grep om de ulike faktorene som påvirker integreringsprosessen, er det i samfunnsvitenskapelig tenkning vanlig å skille mellom ulike former for, eller dimensjoner av, integrering.25Økonomisk eller strukturell integrering dreier seg om graden av likhet med majoritetsbefolkningen når det gjelder økonomiske ressurser og posisjon i arbeidsmarkedet, både for enkeltindividet og for husholdningen. Sosiokulturell integrering handler om sosiale nettverk på tvers av etniske grupper og i hvilken grad innvandrere behersker majoritetsspråket, slutter opp om grunnverdier i samfunnet og opplever tilhørighet. Endelig handler sivil-politisk integrering om deltakelse i sivilsamfunnet og det politiske systemet, for eksempel gjennom frivillig engasjement og deltakelse i valg.26

Graden av integrering – slik det gjerne måles i forskningen gjennom indikatorer som utdanning, sysselsetting og valgdeltakelse – må selvsagt ses i sammenheng med de barrierene innvandrere og deres etterkommere kan oppleve på ulike samfunnsarenaer. Det som gjerne kalles resepsjonell integrering, dreier seg om hvordan innvandrerne og deres etterkommere tas imot av storsamfunnet, om de opplever aksept som fullverdige samfunnsmedlemmer, og hvorvidt omfanget av rasisme og diskriminering avtar over tid og generasjoner. Diskriminering kan hindre integreringsprosessen på flere måter og langs flere dimensjoner. Diskriminering kan blokkere tilgangen til arbeids- og boligmarkedet og dermed begrense mulighetene der. Gjentatte erfaringer med diskriminering kan også skape en følelse av utenforskap som på sikt kan svekke tilliten til systemet og gi grobunn for at innvandrerne trekker seg tilbake fra, eller ikke identifiserer seg med, det norske samfunnet.

Integrering er en sammensatt prosess som ikke nødvendigvis går i én retning. Noen innvandrergrupper har for eksempel høy deltakelse i arbeidslivet, men lav deltakelse i sivilt og politisk liv. Andre har en svakere tilknytning til arbeidslivet, men er viktige bidragsytere i lokalsamfunnet. Atter andre kan oppleve manglende aksept ved at det settes spørsmålstegn ved deres tilhørighet til Norge, selv om de har høyere utdanning, jobber og betaler skatt. Arbeidsinnvandrere som veksler mellom et liv i Norge og i hjemlandet, kan i tillegg møte særegne utfordringer fordi de i praksis kan forventes å være integrert i to nasjonalstater samtidig.27

Selv om denne utredningen skiller analytisk mellom ulike integreringsdimensjoner, er det et viktig poeng at det er et samspill mellom de ulike dimensjonene. Deltakelse i arbeidslivet er for eksempel viktig for økonomisk integrering, men også for opplevelsen av sosial tilhørighet og innflytelse, samtidig som et godt arbeidsmiljø kan fremme helse. Arbeidsinnvandreres tilgang til anstendige lønns- og arbeidsvilkår, er dessuten en forutsetning for bredere samfunnsdeltakelse. Samtidig gir beherskelse av det norske språket, kunnskap om rettigheter og muligheter i Norge, og deltakelse i fagforeninger, frivillighet og politikk, bedre forutsetninger for integrering i arbeidslivet. Vellykket integrering forutsetter at man lykkes på flere områder samtidig.

1.4 Utvalgets perspektiv og vurderinger

I tråd med utvalgets mandat bygger arbeidet med denne utredningen på en bred tilnærming til integrering. Utvalget legger riktignok stor vekt på den økonomiske dimensjonen. Det skyldes at både arbeidsmarkedsdeltakelse og lønns- og arbeidsforhold er viktig i seg selv, men også at arbeidsinnvandrernes posisjon i arbeidsmarkedet kan ha betydning for integrering langs andre dimensjoner. Graden av økonomisk integrering vurderes på bakgrunn av analyser av arbeidsinnvandreres sysselsetting, ledighet, lønnsutvikling, arbeidsforhold, fagorganisering og bruk av velferdstjenester og ytelser. Samtidig kartlegges også integrering langs de sosiokulturelle, sivil-politiske og resepsjonelle dimensjonene nevnt over. Utredningen ser nærmere på blant annet arbeidsinnvandreres deltakelse i politikk og sivilsamfunn, deres boforhold, språkbeherskelse og oppslutning om sentrale verdier, og deres opplevelser av tilhørighet og erfaringer med diskriminering på ulike samfunnsområder. Ved å se nærmere på husholdningers inntektsutvikling over tid etableres også kunnskap om andelen som lever med vedvarende lavinntekt, noe som gir viktige indikasjoner på oppvekstforholdene til den raskt voksende gruppen av barn av arbeidsinnvandrere i Norge.

Mandatet for utvalgets arbeid avgrenser fokuset til arbeidsinnvandrere og deres familier, med hovedvekt på folkeregistrerte arbeidsinnvandrere fra EØS (utenom Norden) og land utenom EØS som har kommet til Norge etter 2004. Utvalget beskriver derfor ikke på noen inngående måte situasjonen til innvandrere som har kommet til Norge av andre årsaker, eller til andre tider, selv om disse gruppene i flere tilfeller brukes som sammenligningsgrunnlag for å synliggjøre særtrekk ved arbeidsinnvandrerne. Dette gjelder ikke minst i oppsummeringen av forskning om arbeidsinnvandreres subjektive erfaringer og holdninger. Her er kunnskapsgrunnlaget knapt, og på enkelte områder finnes det kun empirisk grunnlag for å si noe om polske arbeidsinnvandreres situasjon. I de tilfellene sammenlignes polske innvandrere med innvandrere som har kommet til Norge av andre grunner, hovedsakelig som flyktninger eller familiegjenforente. Forskjeller tolkes som indikasjoner på skillelinjer mellom situasjonen til arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og andre innvandrergrupper i Norge, med forbehold om at det er viktige forskjeller også mellom innvandrergrupper fra sentral- og østeuropeiske land.

1.4.1 Premisser for analysene

Avgrensningen av målgruppen til folkeregistrerte arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge etter 2004, legger to viktige premisser for utvalgets analyser. Det første premisset er at gruppen som omtales, har helt andre muligheter for internasjonal mobilitet enn for eksempel flyktninger og deres familier. Dette medfører noen særskilte problemstillinger knyttet til integrering fordi det ikke er opplagt at arbeidsinnvandrere ønsker å forbli i Norge. Selv om mange blir her over tid og en del etter hvert også søker overgang til norsk statsborgerskap, er det et betydelig mindretall av arbeidsinnvandrerne som har kommet til Norge siden 2004, som ikke har blitt værende i landet. Blant arbeidsinnvandrere er det dessuten vanlig å opprettholde sterke bånd til hjemlandet, og mange planlegger for retur i flere år etter ankomst, selv om de i praksis blir boende i Norge. Disse forholdene må nødvendigvis tas med i beregningen i vurderingen av hvilke integreringstiltak som er egnet for denne gruppen.

Det andre premisset er at det nasjonale handlingsrommet for å foreslå tiltak som er ment å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere fra EØS og deres familier, er mindre enn for flyktninger og deres familier. Utvalget legger Norges tilslutning til EØS-avtalen, og dermed EØS-borgeres rett til fritt å komme til Norge for å søke om arbeid, til grunn for utredningen. Ikke-diskrimineringsprinsippet i EØS-avtalen innebærer et forbud mot forskjellsbehandling mellom borgere av ulike EØS-land, som betyr at EØS-borgere ikke kan ilegges plikter som ikke også gjelder norske borgere. Med andre ord tillater for eksempel ikke EØS-avtalen at arbeidsinnvandrere fra EU-land uten videre gis en plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, slik flyktninger, flyktningers familier og arbeidsinnvandrere fra tredjeland har. Retten til fri bevegelse innenfor EØS-området og mobiliteten denne retten inviterer til, kan dessuten ha som praktisk konsekvens at heller ikke en rett til slik opplæring uten videre vil prioriteres av arbeidsinnvandrerne. Norske myndigheter har fram til nå forutsatt at det er i arbeidsgiveres egeninteresse å tilrettelegge for norskopplæring for arbeidsinnvandrere. Slik tilrettelegging finner imidlertid ofte ikke sted. Med språkkompetanse kommer større forhandlingsmakt, og i deler av arbeidslivet er det arbeidsinnvandrerne med minst forhandlingsmakt som er de mest attraktive arbeidstakerne. Eventuelle tiltak for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere bør derfor skje i et samspill mellom offentlige myndigheter, partene i arbeidslivet og arbeidsinnvandrerne selv.

1.4.2 Hensyn og vurderinger

Vurderingen av hvordan arbeidsinnvandrere kan inkluderes i integreringspolitikken, må ta hensyn til en rekke ulike faktorer. En av faktorene er usikkerhet knyttet til omfanget av arbeidsinnvandringen i årene som kommer. Omfanget av arbeidsinnvandring til Norge har gradvis sunket siden toppåret 2011, delvis som følge av et økt lønns- og velferdsnivå i sentrale avsenderland. Koronapandemien førte dessuten til en betydelig nedgang i omfanget på arbeidsinnvandringen. Selv om arbeidsinnvandringen har tatt seg opp i flere bransjer, har mange bedrifter fortsatt store utfordringer med å møte arbeidskraftsbehovet.

En annen faktor er hvordan en eventuell endring i politikk vil kunne påvirke antallet og sammensetningen av arbeidsinnvandrere som kommer til og blir i Norge, eller som velger å forlate landet. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt kan det å gi arbeidsinnvandrere sterkere rettigheter gjøre Norge til en mer attraktiv destinasjon og dermed tiltrekke seg flere – og potensielt andre – arbeidsinnvandrere enn det strengt tatt er etterspørsel etter. Dette kan blant annet øke konkurransen i lavlønnssegmenter i arbeidsmarkedet og gjøre det vanskeligere for andre grupper å få en fot innenfor arbeidslivet. Det kan også gå utover investeringer i innenlandsk kompetanse, for eksempel satsing på lærlinger og etter- og videreutdanning. Samtidig er mange virksomheter opptatt av å tiltrekke seg utenlandsk arbeidskraft for å møte høy etterspørsel i årene som kommer. Blant annet aldring av befolkningen, i Norge som i Europa for øvrig, kan føre til at Norge vil møte hardere konkurranse i kampen om å tiltrekke seg arbeidskraft, noe som også illustrerer sårbarheten knyttet til at enkeltbransjer i stor grad har gjort seg avhengige av arbeidsinnvandring.28 Alle disse utviklingstrekkene gjør det norske arbeidsmarkedet sårbart for både kortsiktige og langsiktige endringer i strømmene av arbeidsinnvandring inn og ut av landet, og må tas med i betraktningen når en utvidelse av integreringspolitikken vurderes.

Andre viktige faktorer som eventuelle endringer i integreringspolitikken må vurderes ut fra, er kostnader, treffsikkerhet og kapasitet. De fleste integreringspolitiske virkemidler er kostbare og må tilpasses målgruppen for å ha ønsket effekt. Mange tiltak krever dessuten et omfattende apparat for gjennomføring. Da arbeidet med denne utredningen startet, i august 2021, var antallet asylsøkere som kom til Norge, på sitt laveste nivå siden slutten av 1990-tallet.29 Denne situasjonen åpnet for å tenke nytt om målgruppen for integreringspolitikken. Etter at Russland invaderte Ukraina 24. februar 2022, er imidlertid situasjonen snudd på hodet. Per 30. november 2022 har mer enn 27 500 flyktninger, hovedsakelig fordrevne fra Ukraina, blitt bosatt i Norge. Ytterligere 4 200 personer er på vei til å bli bosatt i år.30 Dette kommer til å bli det høyeste antallet som er bosatt i Norge på ett år, noensinne. De bosatte flyktningene skal inkluderes i lokalsamfunnet, barna skal komme i gang med skolegangen, og de voksne skal sikres rask tilgang til det norske arbeidsmarkedet. Ingenting tyder på en rask endring av situasjonen. Anslag fra Utlendingsdirektoratet (UDI) per oktober 2022 viser at det planlegges for 43 800 asylsøknader og søknader om beskyttelse i 2022 og 34 000 søknader i 2023.31 Krigen i Ukraina illustrerer med all tydelighet at Norge må ha et integreringsapparat som er rustet for brå endringer i det internasjonale migrasjonsbildet. Vurderingen av hvordan integreringspolitikken kan utvides til nye grupper må derfor også ta hensyn til kapasiteten i systemet. Arbeidsinnvandrernes behov må nødvendigvis også avstemmes mot Norges forpliktelser overfor flyktninger og deres familier, og balanseres mot hensyn til andre utsatte grupper.

1.4.3 Integreringspolitikk for arbeidsinnvandrere?

I drøftingen av hvordan arbeidsinnvandrere kan inkluderes i integreringspolitikken, tar utvalget utgangspunkt i den brede kartleggingen av arbeidsinnvandrernes integrering i Norge. Kartleggingen viser betydelig variasjon mellom ulike grupper av arbeidsinnvandrere og også betydelig variasjon etter hvilken integreringsdimensjon som undersøkes. Variasjonen mellom grupper skyldes sentrale faktorer som botid, utdanningsnivå, kulturell og geografisk nærhet til Norge og ikke minst hvilken del av arbeidsmarkedet arbeidsinnvandrerne er en del av. Til tross for denne variasjonen tegner utredningen et helhetsbilde av at en stor andel av arbeidsinnvandrerne i Norge – særlig blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa – opplever betydelige integreringsutfordringer i Norge. Gruppen kjennetegnes av mangelfulle norskferdigheter, lav deltakelse i frivillighet og politikk og liten opplevelse av tilhørighet. Videre er en stor andel av gruppen konsentrert i deler av arbeidsmarkedet med lav fagorganisering og dårligere lønns- og arbeidsvilkår, og de har færre muligheter for sosial mobilitet.32

Basert på denne hovedkonklusjonen er utvalgets samlede vurdering at det er behov for en politikkforsterkning for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i Norge. Den konkrete tilnærmingen må imidlertid tilpasses kjennetegn ved arbeidsinnvandring som fenomen. Utvalget mener at moderne arbeidsinnvandring best kan karakteriseres som noe mellom migrasjon og mobilitet.33 Arbeidsinnvandringen, særlig innad i EØS, kan ikke forstås på samme måte som tradisjonell migrasjon, der forflytning på tvers av landegrenser skjer fordi mennesker i utgangspunktet søker en bedre framtid i andre land og ønsker å bosette seg der permanent. Men arbeidsinnvandringen kan heller ikke forstås som en flyktig form for arbeidskraftsmobilitet som selvreguleres av etterspørselen på arbeidsmarkedet i EU. Innvandringen mellom land i EØS representerer i et historisk perspektiv noe kvalitativt nytt og samtidig noe helt allment. Etter utvalgets oppfatning bør arbeidsinnvandring til Norge forstås som et differensiert fenomen, der ulike kategorier av arbeidsinnvandrere – fra EØS og fra tredjeland, og med forskjellig utdanningsnivå og yrkeserfaring – har ulike forutsetninger for integrering og ulike planer for framtidig bosetting. I tillegg må arbeidsinnvandringen forstås som et temporalt fenomen, der mange går fra å ha et kortsiktig perspektiv og planer om snarlig retur, til å bli permanent bosatt over tid. Særlig når familien kommer til landet, eller en ny familie etableres her, endres tidshorisonten. Denne forståelsen av arbeidsinnvandring som fenomen har implikasjoner for hvilken tilnærming til integrering som er mest hensiktsmessig for denne gruppen.

I drøftingen av overordnede tilnærminger vurderer utvalget tre alternative modeller. Den første modellen er en videreføring av dagens tilnærming til arbeidsinnvandring og ligger tettest på forståelsen av arbeidsinnvandring som mobilitet. I denne modellen opprettholdes skillet mellom arbeidsinnvandrere og flyktninger/familiegjenforente ved at sistnevnte fortsatt er hovedmålgruppen for integreringspolitikken i snever forstand. Modellen bygger videre på den prinsipielle begrunnelsen for dagens integreringspolitikk, nemlig at arbeidsinnvandrere kommer til landet frivillig og som svar på etterspørselen i arbeidsmarkedet. De har derfor ikke behov for statlig assistanse med mindre de faller ut av arbeidslivet, og da har de fleste tilgang til velferdsytelser og eventuelt arbeidsrettede tiltak for å komme seg raskt tilbake i jobb. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap skjer innenfor denne modellen på samme måte som i dag, altså betalt av arbeidsinnvandrerne selv, eller finansiert av arbeidsgivere.

Den andre modellen bryter med dagens regime og etablerer en ny, helthetlig integreringspolitikk. Modellen ligger nærmere en forståelse av arbeidsinnvandring som migrasjon og tar utgangspunkt i at mange arbeidsinnvandrere i realiteten har behov for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, men at de i for liten grad tilegner seg dette gjennom arbeidsplassen eller ved å delta i egenfinansiert opplæring. Arbeidsinnvandrere både fra EØS og tredjeland gis derfor rett til gratis, arbeidsrettet opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjennom integreringsloven, på lik linje med den øvrige målgruppen for denne ordningen. Arbeidsinnvandreres familie fra tredjeland går fra å kunne få tilbud om introduksjonsprogram, til å få rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, noe som i dag er en rettighet forbeholdt flyktninger og deres familier. Modellen finansieres gjennom statlige midler.

Den tredje modellen, som utvalget anbefaler, reflekterer et syn på arbeidsinnvandring som noe mellom migrasjon og mobilitet og representerer en integreringspolitisk tilnærming som er tilpasset særegenhetene ved arbeidsinnvandrere som gruppe. I denne differensierte modellen videreføres det prinsipielle skillet mellom arbeidsinnvandrere og flyktninger/familiegjenforente når det gjelder tilgangen til integreringspolitiske rettigheter. Samtidig innebære modellen forslag om å styrke politikken på en rekke områder. Utgangspunktet er at tiltak for å sikre videreutviklingen av et ryddig og organisert arbeidsliv, og dermed unngå at arbeidslivet blir mer todelt, er det viktigste verktøyet for integrering av arbeidsinnvandrere både i arbeids- og samfunnslivet. Dette tilsier at integreringsutfordringene arbeidsinnvandrere står overfor i arbeidslivet langt på vei bør møtes med generelle arbeids- og kompetansepolitiske tiltak for å sikre stabil, god jobbtilknytning og likeverdige lønns- og arbeidsvilkår. Imidlertid legger modellen til grunn at flertallet av arbeidsinnvandrere i realiteten har kommet for å bli, og at mange arbeidsinnvandrere mangler grunnleggende norskkunnskaper, har liten kjennskap til norske arbeidsforhold og i liten grad deltar i fagorganisasjoner, frivillighet og politikk. Dette er utfordringer som ikke alene kan håndteres med arbeids- og kompetansepolitiske tiltak, og som på lang sikt har uheldige konsekvenser for arbeidsinnvandrerne og deres familier, for lokalsamfunnene de bor i, og for samfunnet som helhet. Modellen innebærer derfor både tiltak for å redusere de svakere lønns- og arbeidsvilkår som mange arbeidsinnvandrere opplever i Norge, og tiltak for å styrke norskopplæringen, forbedre informasjonstilbudet ved ankomst, øke fagorganiseringsgraden og øke deltakelsen i frivillighet og politikk. Tiltakene finansieres med statlige midler, men har en form som ansvarliggjør deltakerne og involverer både partene i arbeidslivet og sivilsamfunnet i tilrettelegging og gjennomføring.

Utvalget mener at en differensiert integreringspolitikk – en kombinasjon av generelle arbeidslivs- og kompetansepolitiske tiltak med målrettede integreringstiltak for å understøtte den norske modellen – er den mest hensiktsmessige tilnærmingen til integrering av arbeidsinnvandrere i Norge. Den foreslåtte tilnærmingen er imidlertid ikke uten ulemper. At muligheten til å stille krav til EØS-borgeres deltakelse er begrenset, gjør treffsikkerheten i tiltak rettet mot denne gruppen usikker. I tillegg gjelder fortsatt de prinsipielle innvendingene mot å subsidiere en gruppe som kommer frivillig til landet og som svar på etterspørselen i arbeidsmarkedet. Modellen beholder imidlertid grunnstrukturen i dagens integreringspolitikk ved at flyktninger og deres familier forblir hovedmålgruppen. Dessuten videreføres prinsippet om at det viktigste bidraget til integrering av arbeidsinnvandrere er tiltak for å opprettholde og videreutvikle den norske modellen. Den foreslåtte tilnærmingen skiller seg derimot fra dagens regime ved å styrke innsatsen langs to spor: tiltak rettet inn mot arbeidslivets virkemåte og tiltak for å styrke arbeidsinnvandreres forutsetninger for deltakelse i arbeids- og samfunnslivet på like vilkår som resten av befolkningen. Gitt at flertallet av arbeidsinnvandrere som har kommet til siden 2004 har bosatt seg varig i landet og opplever betydelige integreringsutfordringer her, er det utvalgets oppfatning at dette er en nødvendig justering av politikken overfor arbeidsinnvandrere i Norge.

1.5 Sammendrag

Utredningen har fire hoveddeler. Del I, som består av kapittel 1 og 2, gir en overordnet innledning til utredningens tema, sammenfatter innholdet og presenterer utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsform. Del II beskriver det historiske, juridiske og politiske bakteppet for analysene og anbefalingene i utredningen, med vekt på dagens regelverk og politikk som direkte eller indirekte påvirker arbeidsinnvandreres rettigheter og muligheter i Norge. Del III består av en omfattende kartlegging av hvordan arbeidsinnvandrere er integrert i Norge, basert på en rekke ulike indikatorer som til sammen gir grunnlag for en vurdering av arbeidsinnvandreres økonomiske, sosiokulturelle, sivil-politiske og resepsjonelle integrering i Norge. Del IV sammenfatter utvalgets overordnede vurderinger og presenterer utvalgets anbefalinger og forslag til tiltak. I det følgende gis et sammendrag av kapitlene i utredningens del II–IV. Vedlagt utredningen er et sammendrag på engelsk, se vedlegg 2.

1.5.1 Del II Bakgrunn og sentrale premisser

Kapittel 3 Arbeidsinnvandring til Norge – før og nå

Kapitlet redegjør for arbeidsinnvandring i historisk lys, med hovedvekt på etterkrigstidsperioden og den endrede situasjonen etter EU-utvidelsen i 2004. Selv om mennesker bestandig har kommet til Norge for å arbeide, er to faser med arbeidsinnvandring av særlig betydning i moderne tid. Den første fasen er arbeidsinnvandringen til Norge fra land som Pakistan, Tyrkia, Marokko og India, som varte fra slutten av 1960-årene og fram til innføringen av den såkalte innvandringsstoppen i 1975. Den andre er arbeidsinnvandringen fra land i Sentral- og Øst-Europa fra 2004 og framover.

Formålet med kapitlet er å sette dagens arbeidsinnvandring inn i en bredere historisk sammenheng for å klargjøre både likheter og forskjeller med tidligere tiders innvandring til Norge. Arbeidsinnvandringen etter 2004 representerer noe kvalitativt nytt sammenlignet med tidligere tiders arbeidsinnvandring, når det gjelder både innvandringens omfang og de juridiske mulighetene til fri bevegelse og opprettholdelse av transnasjonale bånd. Samtidig er det også viktige likheter mellom arbeidsinnvandring før og nå. Det er i hovedsak menn som kommer, og de har ofte en plan om å reise tilbake til hjemlandet etter hvert. Over tid, og særlig dersom familien kommer etter, endres tidshorisonten, og mange blir varig bosatt. Dette skaper andre behov for integrering, både når det gjelder norsk språk og samfunnskunnskap, og i form av muligheter for bredere samfunnsdeltakelse.

Kapittel 4 Regulering av adgang til opphold i Norge og internasjonale forpliktelser

Formålet med kapitlet er både å gi en oversikt over regelverket for arbeidsinnvandring til og registrering i Norge og å beskrive de internasjonale forpliktelsene som er en del av rammeverket for innvandrings- og integreringspolitikken. Kapitlet redegjør for de ulike oppholdsgrunnlagene for arbeidsinnvandrere fra land både i og utenfor EØS/EFTA-området, og hvilke krav som stilles for å få opphold i Norge. Arbeidsinnvandrere fra land i og utenfor EØS/EFTA gis adgang til henholdsvis innreise og opphold i Norge på svært ulike vilkår. Arbeidsinnvandring fra tredjeland er regulert nasjonalt med utgangspunkt i Norges behov for arbeidskraft, mens de EØS-rettslige forpliktelsene legger klare begrensninger på hvilke vilkår som kan stilles til personer som er omfattet av EØS-avtalen. Videre redegjøres det for regelverket om folkeregistrering, herunder forskjellen på tildeling av fødselsnummer og d-nummer. Endelig omtales særlig relevante internasjonale forpliktelser og samarbeid.

Kapittel 5 Integreringspolitikken

Kapitlet beskriver utviklingen av og innholdet i norsk integreringspolitikk, her forstått som særtiltak rettet mot innvandrere, med hovedvekt på opplæringstilbudet i norsk og samfunnskunnskap. Norskopplæring med samfunnskunnskap har vært et kjerneelement i integreringspolitikken siden 1975. I starten var norskopplæringens hovedmålgruppe arbeidsinnvandrere, og fram til 1. januar 2004 var alle innvandrere over 16 år med arbeids- og oppholdstillatelse utover tre måneder omfattet av tilbudet om gratis norskopplæring. I dag reguleres opplæringen i norsk og samfunnskunnskap gjennom integreringsloven. Arbeidsinnvandrere fra EØS-området og deres familie er ikke omfattet av denne ordningen. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familie har kun plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og må betale for opplæringen selv.

Kapitlet beskriver også ulike aktørers rolle på integreringsfeltet. Kommunene har hovedansvaret for å gi tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Fylkeskommunene har de siste årene fått mer ansvar på integreringsfeltet og har blant annet ansvar for karriereveiledning, oppfølgingen av arbeidet med frivillige organisasjoner og samfunnsdeltakelse på regionalt nivå samt regionale kompetanseplaner for kvalifisering av innvandrere. Mange frivillige organisasjoner og privatpersoner arbeider aktivt for å fremme integrering av innvandrere blant annet gjennom språkkafeer, aktiviteter på asylmottak, sosiale sammenkomster i nærmiljøet, utlån av utstyr til fritidsaktiviteter, mentorordninger og gratis aktivitetstilbud til barn og unge. Selv om mange av disse tiltakene er rettet mot flyktninger og deres familier, kommer de også arbeidsinnvandrere til gode.

Avslutningsvis i kapitlet redegjøres det kort for integreringspolitikken overfor arbeidsinnvandrere i de andre nordiske landene. I motsetning til i Norge, har arbeidsinnvandrere fra både EØS og tredjeland rett til offentlig finansiert språkopplæring i både Danmark og Sverige. I Danmark er tilbudet særlig rettet mot nyankomne, mens tilbudet i Sverige gjelder så lenge arbeidsinnvandreren mangler grunnleggende kunnskaper i svensk. Både det svenske og danske tilbudet om opplæring, også til arbeidsinnvandrere, er begrunnet i at språk er viktig for å kunne delta i arbeids- og samfunnsliv, uavhengig av innvandringsgrunn.

Kapittel 6 Arbeids- og velferdspolitikken

Kapitlet beskriver hovedtrekk ved arbeidslivs-, arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken som kan ha betydning for arbeidsinnvandreres integrering i Norge. Formålet med kapitlet er dels å redegjøre for de institusjonelle rammebetingelsene for at arbeidsinnvandrere integreres i Norge, dels å beskrive politiske virkemidler som allerede er utviklet for blant annet å øke arbeidsdeltakelsen og redusere trygdeavhengighet, samt å håndtere særskilte utfordringer i enkelte bransjer der arbeidsinnvandrere utgjør en høy andel av arbeidsstyrken.

Arbeidslivspolitikken er en sentral del av den samlede innsatsen for å sikre at arbeidsinnvandrere får gode lønns- og arbeidsforhold i Norge. Arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken, med ulike tiltak og velferdsordninger, danner et sikkerhetsnett og skal blant annet bidra til inkludering og tilby inntektssikring til dem som står helt eller delvis uten arbeid og ikke er i stand til å forsørge seg selv. De fleste arbeidsinnvandrere har, gjennom medlemskap i folketrygden, tilgang til disse velferdsordningene gitt at de oppfyller vilkårene.

Politikken skal samlet sett legge til rette for at arbeidsinnvandringen gir positive virkninger, og forebygge og motvirke negative konsekvenser. Høyt innslag av arbeidsinnvandring kan bidra til å presse lønns- og arbeidsforholdene og utfordre den norske modellen. For å unngå press på velferdsordningene, er det viktig både å legge til rette for at sysselsettingen holder seg høy over tid, og å legge til rette for et trygt og organisert arbeidsliv.

Tilknytningen til arbeidslivet og tilgang til ulike velferdsordninger har betydning for arbeidsinnvandreres liv i Norge og kan, i kombinasjon med andre faktorer både i og utenfor arbeidslivet, være med på å påvirke beslutningen om å bli værende permanent i landet.

Kapittel 7 Utdannings- og kompetansepolitikken

Kapitlet beskriver hovedtrekk ved utdannings- og kompetansepolitikken med vekt på de delene av politikken som i størst grad angår arbeidsinnvandrere. Fordi det er høye krav til kompetanse og vekt på livslang læring i det norske arbeidslivet, har kompetansepolitikken en sentral rolle for at innvandrere skal få en stabil tilknytning til arbeidslivet. Noen av myndighetenes kompetansepolitiske virkemidler ligger innenfor Kompetanseprogrammet, som gjennomfører forsøk og tiltak for å mobilisere og heve kompetansen i Norge. Flere ordninger for å finansiere ulike former for voksenopplæring, både i fag og for å lære norsk, er relevante for arbeidsinnvandrere. Noen eksempler er Kompetansepluss, ulike ordninger for å ta fagbrev som voksen og forsøk med stipendordninger til fagarbeidere. Deler av arbeidet foregår gjennom arbeidslivets mekanismer for samarbeid mellom partene og myndighetene, der blant annet avtaleverk inneholder bestemmelser som bygger opp under kompetanseutvikling. Opprettelsen av Kompetansepolitisk råd og bransjeprogrammene for kompetanseutvikling er blant eksemplene på trepartssamarbeidet i kompetansepolitikken.

En viktig del av kompetansepolitikken for arbeidsinnvandrere er tiltak for å få godkjent kompetanse fra utlandet. Det norske systemet for godkjenning av utdanning og kompetanse skal bidra til at personer med utenlandsk utdanning effektivt kan bruke sin kompetanse i Norge. Evalueringer av feltet viser at det preges av flere utfordringer, og at kun et mindretall av arbeidsinnvandrere i Norge har benyttet seg av utvalgte ordninger som er rettet mot utenlandske arbeidstakere. Det norske systemet for realkompetansevurdering er også aktuelt for arbeidsinnvandrere. Tilgang til informasjon og veiledning om realkompetansevurdering har imidlertid vist seg å være en utfordring, blant annet fordi informasjonen ofte er på norsk.

Det norske utdanningssystemet er en av de viktigste arenaer for barn av arbeidsinnvandrere i Norge. Kapitlet viser hvordan nyankomne elever og andre barn med innvandrerforeldre mottas i det norske utdanningssystemet. Flere studier peker på at opplæringstilbudet til nyankomne elever i Norge varierer mye på tvers av skoler, kommuner og fylker. Flere forskere og rapporter finner at dette henger sammen med at nasjonale retningslinjer er uklare, som igjen er knyttet til mangel på samlet kunnskap om hva som faktisk er den beste måten å organisere dette tilbudet på.

1.5.2 Del III: Situasjonsbeskrivelse

Kapittel 8 Migrasjonsmønstre og demografiske hovedtrekk

Kapitlet oppsummerer hovedtall for migrasjonsmønstrene og familiedemografien til arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer.

Hele fire av ti av alle som innvandret til Norge mellom 2004–2020, var arbeidsinnvandrere. Til sammen utgjør disse nærmere 300 000 personer, hvorav 65 prosent har kommet fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, 21 prosent har kommet fra øvrige EU-land, og 14 prosent har kommet fra land utenfor EØS. Polen og Litauen representerer de største avsenderlandene fra EØS i perioden, mens India, Kina og Ukraina er de største tredjelandene.

Mange av arbeidsinnvandrerne er fortsatt bosatt i Norge. Blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa som kom til Norge i perioden 2006–2010, var 62 prosent fortsatt registrert bosatt ved inngangen til 2021. Dette er en høyere andel enn blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland og øvrige EU-land, der tilsvarende andel var henholdsvis 44 og 53 prosent.

Det har vært en sterk økning i antallet faglærte fra tredjeland som har fått innvilget opphold, særlig i de første årene etter EU-utvidelsen i 2004, og i de siste to årene før koronapandemien. Antallet innvilgede tillatelser til sesongarbeidere fra tredjeland har steget noenlunde jevnt fra 2004 til 2019, men falt betydelig etter at grensene ble stengt av smittevernhensyn i forbindelse med koronapandemien.

Etter EU-utvidelsen i 2004 og fram til 2019 har det også vært en stor og jevn økning i antallet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold til det norske arbeidsmarkedet. De fleste på korttidsopphold kommer fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, mens den nest største gruppen kommer fra Norden. Mange av dem som kommer på korttidsopphold til Norge for å jobbe i et gitt år, kommer tilbake året etter, og for noen er korttidsoppholdene begynnelsen på mer varige bånd til norsk arbeids- og samfunnsliv.

Ved inngangen til 2021 utgjorde bosatte innvandrere med arbeid som innvandringsgrunn om lag 4 prosent av befolkningen i Norge, eller i overkant av 208 000 personer. Arbeidsinnvandrere bor over hele Norge, og bosettingsmønstret til særlig gruppen fra EØS er jevnere enn for resten av innvandrerbefolkningen. Selv om arbeidsinnvandrere bor i alle kommuner i Norge, er variasjonene store. Arbeidsinnvandrere utgjorde i 2020 for eksempel hele 16 prosent av befolkningen i kystkommuner som Frøya og Gamvik, mens landsgjennomsnittet er på i underkant av 4 prosent.

Familiesammensetningen til arbeidsinnvandrere som har bosatt seg i Norge, er preget av at en stor andel av dem som kom først var menn, og mange av disse hadde allerede ektefelle og barn i hjemlandet. Etter hvert har mange av dem som blir boende, blitt gjenforent med familien, og mange har også fått norskfødte barn. Barn av polske og litauiske arbeidsinnvandrere utgjør etter hvert en betydelig andel av norskfødte barn med to utenlandsfødte foreldre i Norge.

Kapittel 9 Arbeidsmarkedssituasjonen for arbeidsinnvandrere

Kapitlet redegjør for utviklingen i sysselsetting og arbeidsledighet blant arbeidsinnvandrere, og hvordan arbeidsinnvandrerne fordeler seg på ulike næringer.

Sysselsetting og ledighet svinger mer for arbeidsinnvandrere enn blant befolkningen utenom innvandrere. Det må ses i sammenheng med at mange arbeidsinnvandrere jobber i konjunkturfølsomme bransjer og oftere har en løs tilknytning til arbeidslivet.

I gjennomsnitt er andelen sysselsatte blant bosatte arbeidsinnvandrere fra tredjeland på nivå med nordiske innvandrere og befolkningen utenom innvandrere. Sysselsettingen blant bosatte arbeidsinnvandrere fra EØS (utenom Norden) er noe lavere, men over nivået blant flyktninger og øvrige innvandrere. Blant begge grupper av arbeidsinnvandrere er det marginale kjønnsforskjeller i sysselsettingen.

Disse gjennomsnittstallene er imidlertid ikke justert for at de ulike gruppene har ulik alderssammensetning. De fleste arbeidsinnvandrere er i sin mest arbeidsdyktige alder. Befolkningen utenom innvandrere består av en større andel eldre, som bidrar til å trekke ned sysselsettingsandelen. Ser man på sysselsettingen for de ulike befolkningsgruppene innad i tiårige aldersgrupper kontra alle i yrkesaktiv alder, øker sysselsettingforskjellen mellom arbeidsinnvandrere (både fra EØS og fra tredjeland) og befolkningen utenom innvandrere.

Bosatte arbeidsinnvandrere fra EØS og fra tredjeland fordeler seg svært forskjellig på ulike næringsgrupper. Bygge- og anleggsvirksomhet, industri og forretningsmessig tjenesteyting er klart mest utbredt blant arbeidsinnvandrere fra EØS, mens arbeidsinnvandrere fra tredjeland i størst grad er sysselsatt i næringsgruppen informasjon og kommunikasjon, helse- og sosialtjenester og i undervisning. Blant EØS-borgere er det betydelige kjønnsforskjeller i yrkestilknytning, mens disse forskjellene er mindre blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland.

Samlet sett utgjør arbeidsinnvandrere (både bosatte og ikke-bosatte) en relativt stor andel av de sysselsatte i Norge. Andelen er størst i Viken fylke, men også i Rogaland, Møre og Romsdal og Oslo er andelen sysselsatte arbeidsinnvandrere høyere enn i landet som helhet. Næringene med størst andel arbeidsinnvandrere blant de sysselsatte er forretningsmessig tjenesteyting, bygge- og anleggsvirksomhet, overnattings- og serveringsvirksomhet samt primærnæringene.

En analyse av arbeidsmarkedet under koronapandemien, gjennomført på oppdrag fra utvalget, viser at arbeidstakere med innvandrerbakgrunn i langt større grad enn norskfødte ble rammet av nedstengningen i mars 2020. Arbeidsinnvandrerne på korttidsopphold opplevde det største fallet i både lønn og sysselsetting.

Kapittel 10 Arbeidsforhold og arbeidsmiljø

Kapitlet oppsummerer kunnskap om arbeidsinnvandreres arbeidsmiljø og arbeidsforhold, om omfanget av sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, og om hvordan arbeidsinnvandreres fagorganisering har utviklet seg over tid og i ulike bransjer.

Det finnes ingen samlet oversikt over hvordan arbeidsinnvandrere fordeler seg på ulike tilknytningsformer, men det virker relativt vanlig at en virksomhet som bruker utenlandsk arbeidskraft, kombinerer ulike tilknytningsformer. Det er en større andel som er innleid arbeidskraft blant innvandrere totalt, enn blant innenlandske arbeidstakere. Særlig innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa er overrepresentert blant innleide.

Tilgjengelig forskning tyder på at sysselsatte med innvandrerbakgrunn oftere jobber i yrker kjennetegnet av større risiko for sykefravær og uførepensjonering. Utenlandske arbeidstakere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa skiller seg spesielt ut, blant annet med mer enn tre ganger høyere risiko for arbeidsskadedødsfall enn norskfødte arbeidstakere. Arbeidsinnvandrere er også mer utsatt for arbeidslivskriminalitet og sosial dumping enn norske arbeidstakere. Disse fenomenene er særlig utbredt i næringer der det stilles få krav til formell utdanning, og i flere av næringene utgjør også det offentlige et viktig marked gjennom tjenester som leveres på anbud.

Organisasjonsgraden blant arbeidsinnvandrere er lav. Samlet er organisasjonsgraden for denne gruppen på 31 prosent, mot 52 prosent blant norskfødte arbeidstakere. Noe av forklaringen er at arbeidsinnvandrere er overrepresentert i bransjer med generelt lav organisasjonsgrad og svak tariffavtaledekning. I flere bransjer som har et stort antall arbeidsinnvandrere, er likevel organisasjonsgraden 10–20 prosentpoeng lavere blant arbeidsinnvandrere enn blant arbeidstakere uten innvandringsbakgrunn i samme bransje. Botid spiller imidlertid en positiv rolle. Jo lengre botid, desto mindre er forskjellen i organisasjonsgrad mellom innvandrere og arbeidstakere uten innvandringsbakgrunn.

Kapittel 11 Trygdeytelser og velferdstjenester

Kapitlet beskriver arbeidsinnvandrernes mottak av trygdeytelser og bruk av velferdstjenester. Arbeidsinnvandrere mottar ulike typer velferdsytelser i mindre grad enn andre innvandrergrupper, som flyktninger. Det er også en betydelig lavere andel arbeidsinnvandrere som mottar helserelaterte ytelser, som arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, enn i befolkningen for øvrig. Dette må ses i sammenheng med forskjellene i alderssammensetning mellom arbeidsinnvandrere og befolkningen utenom innvandrere, hvor sistnevnte gruppe omfatter langt flere eldre. Det kan også ha sammenheng med manglende kjennskap til rettigheter, jobbusikkerhet og kort botid. Andelen som mottar økonomisk sosialhjelp, er også lav, noe som må ses i sammenheng med at sysselsettingen blant arbeidsinnvandrerne generelt er høy, og at mange i gruppen har trygderettigheter.

Den samme tendensen til lav grad av trygdemottak gjelder ikke for dagpenger ved arbeidsledighet. Mange arbeidsinnvandrere, særlig fra land i Sentral- og Øst-Europa, er utsatte for endringer i arbeidsmarkedet ved konjunkturnedgang og kriser, og arbeidsledigheten og dagpengemottaket er høyere for denne gruppen enn for norskfødte. Det ser foreløpig ikke ut til at ledighet og mottak av dagpenger fører til langvarig utenforskap og avhengighet av helserelaterte ytelser, slik man tidligere har sett tendenser til blant arbeidsinnvandrere som kom til Norge på 1970-tallet. Dette er imidlertid en situasjon som må følges nærmere over tid.

Det har tidligere vært en bekymring for at høy arbeidsinnvandring fra EØS skulle føre til omfattende eksport av norske velferdsytelser. Så langt ser det ut til at utbetalingene til EØS-borgere i utlandet utgjør en beskjeden andel av de totale utbetalingene av trygdeytelsene, men hvordan denne utviklingen vil bli i årene framover, er usikkert. Bildet kan blant annet påvirkes av at arbeidsinnvandrere i Norge får lengre botid, mer informasjon om rettigheter og bedre språkforståelse, men også av utviklingen på ytelsesområdet både i Norge og i andre EØS-land.

Kapittel 12 Utdanning, kompetanse og språk

Kapitlet beskriver arbeidsinnvandrernes utdanning, kompetanse og norskferdigheter, og i hvor stor grad de som kommer til Norge for å arbeide, benytter seg av utdanning og kompetanseheving i landet etter ankomst. Kapitlet beskriver også situasjonen til barn av arbeidsinnvandrere i norsk utdanning, der et kunnskapsgrunnlag er tilgjengelig.

Det er stor mangel på utdanningsopplysninger for innvandrere, særlig blant personer med kort botid. Med dette som forbehold, gir gjennomgangen et bilde av at arbeidsinnvandrere i gjennomsnitt har høyere utdanning enn både familieinnvandrere, flyktninger og den øvrige befolkningen. Utdanningsnivået varierer med landbakgrunn, og arbeidsinnvandrerne kommer til Norge for å dekke forskjellige kompetansebehov. Mens de fleste arbeidsinnvandrerne fra Sentral- og Øst-Europa har utdanning på nivå med videregående skole eller lavere, har mange arbeidsinnvandrere fra vesteuropeiske land og ikke minst land utenfor EU svært høy utdanning. Kvinnelige arbeidsinnvandrere har jevnt over høyere utdanningsnivå enn mannlige arbeidsinnvandrere, men også høyere enn andre kvinnelige innvandrere og sammenlignet med kvinner i befolkningen utenom innvandrere.

Det mangler et helhetsbilde over arbeidsinnvandrernes norskferdigheter, men mye tyder på at mange arbeidsinnvandrere har begrensede ferdigheter. Undersøkelser om bruk av utenlandsk arbeidskraft har vist at språkutfordringer og kommunikasjonsproblemer er et tema i flere bransjer. Noen av barrierene for å gjennomføre språkopplæring er tilgjengelighet, tid, overskudd og betalingsevne. Flere menn enn kvinner blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland har gjennomført avsluttende norskprøve. Hvis man ser på muntlig og skriftlig prøve, ligger kvinnene jevnt over på et høyere norsknivå enn mennene.

Hele en av fem barn av arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS som avsluttet grunnskolen i skoleåret 2019/2020, hadde manglende grunnskolepoeng. Men jo lengre botid denne gruppen barn har, jo høyere grunnskolepoeng oppnår de.

Familietilknyttede til arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS registrert i videregående opplæring, velger absolutt i størst grad studieforberedende og fullfører videregående opplæring i lik grad som den øvrige befolkningen, mens familietilknyttede til arbeidsinnvandrere fra EØS-land er jevnere fordelt mellom studieprogrammene, og fullfører i noe mindre grad.

Kapittel 13 Økonomiske levekår og boforhold

Kapitlet beskriver arbeidsinnvandreres husholdningsinntekter og boforhold, som sammen utgjør et fundament for deres materielle levekår i Norge.

Arbeidsinnvandrerne som kom til Norge de første årene etter 2004, nådde et inntektsnivå som i snitt lå like under landsnivået, og plasserer seg noe høyere i inntektsfordelingen enn personer fra de samme landene som har ankommet senere. Felles for dem som ankom tidlig etter 2004, og dem som ankom senere, er at mange grupper av arbeidsinnvandrere forbedrer sin plassering i inntektsfordelingen over tid. Tidlig innvandringstidspunkt og lang botid er særlig knyttet til lavere sjanse for å ha vedvarende lavinntekt.

Det er samtidig en svært ujevn fordeling mellom landgruppene, både i inntektsnivå og sannsynligheten for vedvarende lavinntekt. Arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa har gjennomgående lavere husholdningsinntekter og langt høyere sannsynlighet for vedvarende lavinntekt enn dem som kom fra vesteuropeiske land og fra land utenfor EU, uavhengig av kohort. Flere av tredjelandsgruppene kjennetegnes av å ha til dels svært høye inntekter, og de er overrepresentert i øverste kvintil av inntektsfordelingen. Fordi mange av arbeidsinnvandrerne som kom i årene rett etter EU-utvidelsen har forbedret sin inntektssituasjon vesentlig over tid, har barn med foreldre fra Polen og Litauen som har bodd her i over ti år, hatt en vesentlig lavere sjanse for å vokse opp i fattigdom.

Tre av ti arbeidsinnvandrere bor i eid bolig ved ankomst, men arbeidsinnvandrere er den kategorien av innvandrere som oftest blir boligeiere blant personer som har bodd i Norge i mer enn 10 år. Det er imidlertid store forskjeller mellom landgrupper. Rundt halvparten av dem fra Polen, Litauen, Latvia og Romania eier boligen sin, mens andelen er mellom 70 og 80 prosent blant personer fra India, Storbritannia og Tyskland, og personer med nordisk landbakgrunn.

Arbeidsinnvandrere bor i gjennomsnitt mindre trangt enn flyktninger og familieinnvandrere, men også her er det stor variasjon mellom personer fra ulike land. Blant arbeidsinnvandrere er det særlig personer fra nordiske land og vesteuropeiske land som Nederland, Tyskland og Storbritannia som har lavest andel trangbodde, på linje med den øvrige befolkningen. Botid, husholdningsinntekt og antall personer i husholdningen har mindre å si for trangboddhet blant arbeidsinnvandrere enn for andre grupper.

Kapittel 14 Deltakelse, tillit og verdier

Kapitlet oppsummerer kunnskap om arbeidsinnvandreres deltakelse i valg, tilknytning til frivillige og religiøse miljøer, tillit og holdninger til sentrale verdier i Norge.

En ny studie, gjennomført på oppdrag fra utvalget, viser at valgdeltakelsen blant arbeidsinnvandrere i lokalvalget i 2019 var lavere enn blant andre innvandringsgrupper, og betydelige lavere enn den øvrige befolkningen. Studien viser tydelige indikasjoner på at den lave deltakelsen er drevet av velgere med kort botid og svak tilknytning til Norge, særlig arbeidsinnvandrere fra sentral- og østeuropeiske land. Arbeidsinnvandrere er også klart underrepresentert som kandidater til lokalvalg, i kommunestyrer og på fylkesting, sammenlignet med norskfødte. Når det gjelder mer uformelle former for politisk deltakelse, skiller arbeidsinnvandrere seg ut med lavest deltakelse blant innvandrere i Norge.

Det er store hull i kunnskapen om arbeidsinnvandrere og deres familiers holdninger til sentrale verdier og om de deltar i frivillig arbeid. Unntaket er innvandrere fra Polen, som er den eneste av de store, nyere arbeidsinnvandringsgruppene som er inkludert i SSBs siste levekårsundersøkelse blant innvandrere. Sammenlignet med de andre gruppene som er inkludert i undersøkelsen, engasjerer polske innvandrere seg i mindre grad i frivilligheten. Mye tyder på at barrierene for frivillig deltakelse blant annet handler om begrensede norskkunnskaper og annen tradisjon for frivillighet, i tillegg til den sosiale, kulturelle og fysiske nærheten til Polen.

Den mellommenneskelige tilliten blant innvandrerne er lavere enn blant befolkningen som helhet, og innvandrere fra Polen er blant gruppene som har lavest mellommenneskelig tillit blant de tolv innvandrergruppene som er inkludert i SSBs levekårsundersøkelse. Også for tilliten til samfunnets styringssystemer og institusjoner, har innvandrere fra Polen minst tillit.

Om arbeidsinnvandrere fra tredjeland er det vanskelig å si noe utover de generelle funnene om innvandrere, men det er god grunn til å anta at også for tredjelandsborgerne vil landbakgrunn og sosiokulturell bakgrunn ha stor betydning for deltakelse, tillit og verdier.

Kapittel 15 Tilhørighet

Kapitlet gjennomgår indikatorer for arbeidsinnvandreres tilhørighet til Norge, operasjonalisert som diskriminering, transnasjonal orientering og nasjonal identifikasjon. Det er gjort få undersøkelser som systematisk skiller mellom innvandrere ut fra innvandringsgrunn, og i mange studier er hovedvekten på innvandrere fra land der de fleste har kommet som flyktninger eller familiegjenforente. Unntaket er innvandrere fra Polen, som er inkludert i de fleste undersøkelser.

Innvandrere fra Polen og andre europeiske land skiller seg ut på flere måter. På den ene siden opplever de jevnt over mindre diskriminering og aksepteres oftere som norske, sammenlignet med «synlige» minoritetsgrupper. Unntaket ser ut til å være erfaringer med diskriminering i arbeidslivet, der sysselsatte med bakgrunn fra Polen rapporterer om diskriminering på arbeidsplassen på linje med gjennomsnittet for innvandrergruppene som er inkludert i SSBs levekårsundersøkelse. På den andre siden er polske innvandrere sterkere orientert mot hjemlandet enn andre grupper, de opplever i mindre grad tilhørighet til Norge, og de søker langt sjeldnere om overgang til norsk statsborgerskap enn innvandrere med flyktningbakgrunn. Etter 2020, da Norge åpnet opp for dobbelt statsborgerskap, har imidlertid antallet overganger til norsk statsborgerskap steget, også blant polske innvandrere.

For arbeidsinnvandrere fra tredjeland er det enda vanskeligere å konkludere klart. For det første er dette en svært heterogen gruppe, og for det andre har deres erfaringer knapt vært studert. Hovedbildet fra diskrimineringsforskningen antyder imidlertid at arbeidsinnvandrere fra land i Afrika og Asia oftere erfarer diskriminering og manglende aksept i det norske samfunnet enn arbeidsinnvandrere, som gjennom hudfarge og religiøs overbevisning skiller seg mindre fra den norske majoritetsbefolkningen. Når det gjelder tredjelandsborgeres opplevde tilhørighet til Norge, ønske om overgang til norsk statsborgerskap og transnasjonale orientering, er det på grunnlag av foreliggende forskning ikke mulig å trekke noen konklusjoner.

Kapittel 16 Lokal og regional variasjon i integreringsarbeid

Kapitlet oppsummerer kunnskap om integreringspolitiske virkemidler for samfunnsdeltakelse lokalt og regional. Det er begrenset med offentlig finansierte tiltak rettet særskilt mot arbeidsinnvandrere og deres familier, både fra EØS-området og fra tredjeland. Dette betyr også at det er begrenset med forskning på og erfaring med integreringstiltak rettet mot denne gruppen. Kapitlet bygger derfor dels på mer generell integreringsforskning, dels på tilsendt informasjon fra blant annet flere av landets fylkeskommuner, og dels på to innspillsmøter utvalget har hatt med relevante aktører. Kapitlet oppsummerer også forskning på kvalifiserings- og integreringstiltak rettet mot flyktninger som har en overføringsverdi til denne utredningen.

Arbeidsinnvandrere er den innvandrergruppen som har størst andel bosatte i de minst sentrale kommunene. Kombinasjonen av lavt befolkningstall, vekst i næringslivet og stort arbeidskraftsbehov i mange fylker og kommuner, gjør at arbeidsinnvandring er viktig landet rundt, for å opprettholde nærings- og samfunnsutviklingen. En utfordring i integreringsarbeidet lokalt er imidlertid at tidshorisonten er uavklart, både for kommunene og arbeidsinnvandrerne. Mye tyder på at for at kommunene skal lykkes med å beholde tilflyttere med innvandrerbakgrunn, må de samarbeide med næringsliv, frivillighet og innbyggere. Arbeid er sentralt, men også fritidstilbud, venner og gode møteplasser er viktig. Tilgang på bolig er også nødvendig. De fleste distriktskommuner har utfordringer med boligmarkedet og dårlig fungerende utleiemarked. Den foreliggende forskningen tyder på at høyt utdannede arbeidsinnvandrere møter mange av de samme utfordringene som ufaglærte når det gjelder integrering i lokalsamfunnet.

Lokale og fylkeskommunale aktører trekker fram gode grep som velkomst- eller introduksjonstiltak, karriereveiledning, mentor og traineeordninger, mangfolds- og innvandrerråd og en aktiv boligpolitikk. Frivillige organisasjoner har også en viktig rolle i integreringsarbeidet rundt om i landet, blant annet gjennom informasjonssenter, språkkafeer og andre språktreningsaktiviteter, sosiale sammenkomster i nærmiljøet, utlån av utstyr til fritidsaktiviteter, mentor- og guideordninger og gratis aktivitetstilbud til barn og unge.

Det store spekteret av integreringstiltak som kapitlet viser til, er i utgangspunktet positivt, men det er også utfordringer ved dette bildet. Det er begrenset med forskning på og evaluering av tiltakene som gjennomføres, og det er antakelig store variasjoner i tilbudets kvalitet og omfang, avhengig av hvor en bosetter seg. Integrering av arbeidsinnvandrere i det norske arbeids- og samfunnslivet er en samfunnsutfordring på tvers av kommunegrenser, forvaltningsnivå og departementer. Det er sannsynligvis nødvendig med en tilnærming som er mer målrettet og strukturert enn den er i dag, hvis integreringen av arbeidsinnvandrere lokalt og regionalt skal bli bedre.

1.5.3 Del IV: Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Kapittel 17 Utvalgets vurderinger

Kapitlet sammenfatter og drøfter arbeidsinnvandrernes integrering i norsk arbeids- og samfunnsliv ved hjelp av de fire integreringsdimensjonene skissert innledningsvis: Økonomisk integrering, sosiokulturell integrering, sivil-politisk integrering og resepsjonell integrering. Bildet som tegnes av arbeidsinnvandrernes situasjon i Norge, endres betydelig ut fra hvilken dimensjon som er i fokus, men langs alle fire dimensjoner har utredningen avdekket store integreringsutfordringer. Utvalgets samlede vurdering er derfor at det er behov for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i norsk arbeids- og samfunnsliv.

Basert på dette overordnede bildet av integreringssituasjonen i Norge argumenterer utvalget for at arbeidsinnvandring som fenomen best kan forstås som et differensiert og temporalt fenomen. Denne forståelsen skiller seg fra oppfatninger av arbeidsinnvandring som mobil arbeidskraft og som migrasjon i klassisk forstand, der valget om å reise skjer på grunnlag av planer om permanent bosetting. Forståelsen har implikasjoner for hvilken tilnærming til integrering som er mest hensiktsmessig for denne gruppen.

På grunnlag av situasjonsbeskrivelsen og denne forståelsen av arbeidsinnvandring som fenomen, diskuterer kapitlet tre alternative modeller for integrering av arbeidsinnvandrere: 1) status quo, 2) helhetlig integreringspolitikk, og 3) differensiert integreringspolitikk. Hensikten med å spesifisere tre ulike modeller er dels å tydeliggjøre politiske handlingsalternativer og dels å gi en overordnet ramme for utvalgets anbefalinger.

Utvalget mener at det er behov for en forsterket innsats for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i norsk arbeids- og samfunnsliv. Det aller viktigste tiltaket for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i Norge er å støtte opp om et ryddig og velfungerende arbeidsliv. Dette krever at man styrker innsatsen for å motarbeide sosial dumping, øker kontrollen av og bruker mer effektive sanksjoner mot arbeidslivskriminalitet, og fører en kompetansepolitikk som både bidrar til at den kompetansen arbeidsinnvandrere har med seg faktisk blir benyttet, og at arbeidsinnvandrere i større grad enn i dag får anledning til å videreutvikle sin kompetanse i og utenfor arbeidslivet. I tillegg mener utvalget at et styrket tilbud om opplæring i norsk, kombinert med tiltak for å bedre informasjonen ved ankomst, øke fagorganiseringsgraden og øke deltakelsen i frivillighet og politikk, vil kunne bidra positivt både til integreringen av arbeidsinnvandrere i norsk arbeids- og samfunnsliv, og til opprettholdelsen av den norske modellen. Utvalgets vurdering er derfor at en differensiert integreringspolitikk som kombinerer generelle arbeidslivs- og kompetansepolitiske tiltak med målrettede integreringstiltak for å understøtte den norske modellen – er den mest hensiktsmessige tilnærmingen til integrering av arbeidsinnvandrere i Norge.

Kapittel 18 Utvalgets anbefalinger

Kapitlet presenterer utvalgets forslag til tiltak, strukturert etter inndelingen av politikkområder i utredningens del II. Under hvert politikkområde i kapittel 18 ligger en fullstendig liste over alle forslag til tiltak på det enkelte området. Utvalget viser også til hvordan allerede foreslåtte tiltak og pågående prosesser innenfor de ulike politikkområdene kan bidra til bedre integrering av arbeidsinnvandrere.

Utvalgets forslag til endringer i integreringspolitikken knytter seg i hovedsak til norskopplæring, informasjon og deltakelse. Et samlet utvalg anbefaler å styrke tilbudene om norskopplæring gjennom en oppskalering av treparts bransjeprogrammer for kompetanseutvikling. Det vil imidlertid ikke dekke behovet for norskopplæring til arbeidsinnvandrere og familiemedlemmer som ikke jobber i de bransjene som omfattes av bransjeprogrammene.

Utvalgets flertall anbefaler derfor at arbeidsinnvandrere, både fra EØS og tredjeland, får en lovfestet rett til modulbasert norskopplæring med egenandel. Utvalgets mindretall anbefaler ikke en lovfestet rett, men at eksisterende ordninger for norskopplæring utvides og videreutvikles. Utvalget anbefaler også at det utvikles digitale kartleggingsverktøy for norskferdigheter.

Utvalget deler seg i to like deler i synet på om arbeidsinnvandrere bør få en lovfestet rett til opplæring i samfunnskunnskap i løpet av det første året i Norge.

For å dekke arbeidsinnvandrernes behov for mer og bedre informasjon om blant annet rettigheter og plikter i Norge, norsk arbeidsliv og integreringstilbud, anbefaler utvalget at det utvikles en nasjonal veileder for hvordan man kan ta imot arbeidsinnvandrere og deres familier på en god måte, og at fylkeskommunene gis et ansvar for å koordinere velkomsttilbud. Utvalget anbefaler også at det gjennomføres en større digital satsing for å nå ut til alle nyankomne innvandrere med nødvendig og relevant informasjon. Som en del av satsingen bør det utvikles en velkomst-app med tilhørende nettportal.

Utvalget anbefaler at tilskuddsordningen til integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner vurderes styrket og at det blant annet arrangeres regionale integreringskonferanser i alle landets fylker, for å bidra til en bedre lokal og regional forankring. Utvalget anbefaler også at det vurderes å etablere fora for dialog med innvandrerbefolkningen i kommuner hvor det ikke allerede finnes slike, og at arbeidsinnvandrere inkluderes i regioner der de utgjør en større gruppe.

Under arbeids- og velferdspolitikken anbefaler utvalget at arbeidet mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet følges opp med konkrete tiltak for styrket bistand til arbeidsinnvandrere som opplever utnyttelse, og at Arbeidstilsynets mulighet til å foreta risikobaserte tilsyn og sanksjonere lovbrudd styrkes. Utvalgets flertall anbefaler at Rettshjelpsutvalgets forslag om å prioritere saker om lønnsinndrivelse følges opp. Utvalget anbefaler også at det legges opp til en større satsing for å øke fagorganiseringen i bransjer med lav organisasjonsgrad, med utgangspunkt i pågående arbeid i organisasjonene og erfaringer med sentrale tiltak fra myndighetene.

Når det gjelder NAVs rolle og innsats, anbefaler utvalget en vurdering av muligheten for å utvide norskopplæringstilbudet i NAV for dem som trenger det. Utvalget anbefaler også at den aktive arbeidsmarkedspolitikken og NAVs tiltaksapparat styrkes, med vekt på kompetanseheving, slik at flere av dem som står uten jobb, kan få arbeidsrettet bistand og kvalifiseres til arbeid.

Under utdannings- og kompetansepolitikken anbefaler utvalget blant annet å styrke innsatsen for å legge til rette for at flere voksne innvandrere kan gjennomføre fag- og yrkesopplæring. Utvalget anbefaler videre at informasjon om utdanningssystemet og godkjenningsordninger i Norge bør inkluderes i velkomsttilbudene og den digitale satsningen som utvalget foreslår, og at det legges til rette for veiledning om formålet med godkjenningsordningene, for å bidra til at den enkelte søker godkjenning hos riktig instans. Utvalget anbefaler også at det utredes hvordan formålene med de forskjellige frivillige godkjenningsordningene kan tydeliggjøres.

For å styrke og strømlinjeforme opplæringstilbudet til nyankomne barn og unge, anbefaler utvalget at det gjennomføres flere forvaltningstilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes forvaltning av opplæringslova §§ 2-8 og 3-12 om særskilt språkopplæring, og at det utredes nærmere om det bør innføres nasjonale standarder for hvordan norske kommuner og fylker skal ta imot nyankomne elever.

Til slutt peker utvalget på relevante spor for kunnskapsutvikling om arbeidsinnvandreres situasjon i Norge, og hvordan arbeidsinnvandringen påvirker det norske arbeidslivet. Deler av mandatet har vært krevende å besvare fullt ut ettersom datagrunnlaget på en del områder var svært mangelfullt. En viktig oppgave for framtiden er derfor å etablere et mer solid kunnskapsgrunnlag om arbeidsinnvandreres integrering i Norge.

Kapittel 19 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kapitlet redegjør for de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets anbefalinger i kapittel 18, strukturert etter politikkområdene slik de fremkommer der og i utredningens del II. Det er kun tiltak som vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av større betydning som er utredet. I tillegg er det beskrevet hvordan noen av tiltakene kan gjennomføres innenfor uendret budsjettramme.

2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Oppnevnelse og mandat

Utvalget om integreringspolitikk for arbeidsinnvandrere, Arbeidsinnvandrerutvalget, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 13. august 2021 og fikk følgende mandat:

Som et ledd i videreutvikling av integreringspolitikken, oppnevnes det et offentlig utvalg som skal gjennomgå situasjonen til arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer, og vurdere integreringspolitiske virkemidler for å bedre integrere arbeidsinnvandrere i norsk arbeids- og samfunnsliv. Med arbeidsinnvandrere menes her personer som har kommet til Norge for å arbeide og som er bosatt/folkeregistrert i landet. Det vil likevel være relevant å inkludere lønnstakere på korttidsopphold, slik som arbeidspendlere, sesongarbeidere, utsendte arbeidstakere med arbeidsgivere i utlandet, mm i deler av analysen.

Utvalget skal oppsummere eksisterende kunnskap om hvem og hvor mange som kommer til Norge for å arbeide, hvilken utdanning, erfaring og kompetanse de har, og tilegner seg i Norge, sysselsetting, inntekt og arbeidsforhold over tid og hvilke sektorer og bransjer de arbeider i, hvor mange som velger å bosette seg i Norge og årsaker til det, og hvorvidt de har eller får medfølgende familie. Utvalget skal primært se på arbeidsinnvandring siden 2004, men også benytte erfaringer og lærdom fra tidligere arbeidsinnvandring.

Erfaringsmessig rammes arbeidsinnvandrere generelt hardere enn norske arbeidstakere når det oppstår kriser i arbeidsmarkedet. Utvalget skal analysere hvordan store endringer i arbeidskraftetterspørselen, som pandemien, påvirker arbeidsinnvandreres valg om å bli i og komme til Norge, og deres muligheter og tilknytning til arbeidslivet for dem som allerede bor i Norge. Utfordringer som gjelder arbeidstakere fra utlandet som kommer for kortere opphold, og som ikke folkeregistreres i Norge, skal også analyseres.

Det organiserte arbeidslivet i Norge utfordres av sosial dumping og lav organisasjonsgrad i utsatte bransjer. Dette kan bidra til økte forskjeller, svekke den norske modellen og medføre at det blir vanskeligere å bli integrert i samfunnet.

Videre skal utvalget oppsummere kunnskap om levekår og liv i Norge for arbeidsinnvandrere og deres familier fra land i og utenfor EØS, bl.a. boforhold, sysselsetting, mottak av trygdeytelser og velferdstjenester, medlemskap i fagforeninger og arbeidsforhold, norskkunnskaper, opplevelse av diskriminering, tilknytning til frivillige og religiøse miljøer, deltakelse i valg, holdninger til sentrale verdier i Norge, og ønske om og overgang til norsk statsborgerskap.

Utvalget skal gjennomgå, analysere og vurdere hvordan folkeregistrerte arbeidsinnvandrere kan omfattes av integreringspolitikken og hvilke tiltak som kan være hensiktsmessige for ulike grupper. Utvalget skal foreslå og begrunne endringer i integreringspolitikken med sikte på bedre integrere denne gruppen Det skal vurderes og eventuelt foreslås tiltak både for folkeregistrerte arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer, fra EØS-området og fra utenfor EØS-området. Arbeidere som kommer på korttidsopphold skal ikke inngå i denne delen av analysen. Eventuelle tiltak som anbefales, skal være i tråd med EØS-retten. Utvalget skal særskilt se på og vurdere faktorer og tiltak som påvirker den langsiktige arbeidstilknytningen til gruppen og ikke foreslå tiltak som eventuelt kan begrense eller hindre en slik tilknytning.

Kommuner, arbeidsliv, sivilsamfunn mv. må jobbe sammen og ta et felles ansvar for integreringsarbeidet. Utgangspunktet for integreringsarbeidet er forskjellig i kommuner og arbeidsmarkeder av ulik størrelse og i ulike deler av landet. Dette gjelder blant annet næringssammensetning og etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft, tilgang på boliger og rammene for samfunnsdeltakelse og organisasjonsliv i lokalsamfunn. Utvalget skal analysere og gjøre en vurdering av disse forskjellene.

Utvalget skal oppsummere kunnskap om integreringspolitiske virkemidler for samfunnsdeltakelse lokalt og regionalt, og vurdere integreringspolitiske virkemidler i kommuner og arbeidsmarkeder av ulik størrelse og i ulike deler av landet.

Utvalget skal bygge på foreliggende kunnskapsgrunnlag, men kan ved behov innhente analyser og faglig bistand og innspill underveis. Kunnskap og erfaringer fra sammenliknbare land bør trekkes inn i analysen.

Føringer for arbeidet

Alle vurderinger skal begrunnes, og økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen.

Utvalget skal utforme minst ett forslag til endringer som kan gjennomføres innenfor uendrede budsjettrammer.

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolkning eller avgrensning av mandatet med Kunnskapsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov. Utvalget må legge til rette for innspill fra og dialog med berørte aktører.

Utvalget vil få et eget sekretariat, administrativt tilknyttet Kunnskapsdepartementet/Integreringsavdelingen. Utvalget vil også disponere midler til å kunne sette ut oppdrag, i den grad det er behov for å supplere det eksisterende kunnskapsgrunnlaget. Utvalget skal avgi utredningen i form av en NOU. Utvalget skal levere utredning innen utløpet av 2022.

2.1.1 Endringer i mandatet

Etter stortingsvalget i september 2021 tiltrådte regjeringen Støre. Den nye regjeringen gjorde noen mindre endringer i mandatet. For det første la den til et nytt avsnitt:

Det organiserte arbeidslivet i Norge utfordres av sosial dumping og lav organisasjonsgrad i utsatte bransjer. Dette kan bidra til økte forskjeller, svekke den norske modellen og medføre at det blir vanskeligere å bli integrert i samfunnet.

For det andre tok den ut følgende setning i det åttende avsnittet (opprinnelig det syvende avsnittet):

Fylkeskommunene har fått en tydelig og forsterket rolle på integreringsfeltet gjennom regionreformen.

Mandatet som utvalget har forholdt seg til i sine analyser og vurderinger, og som er gjengitt i sin helhet over, er den reviderte versjonen.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• professor Arnfinn H. Midtbøen, utvalgsleder, Universitetet i Oslo

• seniorrådgiver Kristine Østrem Alsvik, NHO, avdeling arbeidsliv

• forsker I Eugene Guribye, NORCE – Norwegian Research Centre

• divisjonsdirektør Børre Krudtå, Troms og Finnmark fylkeskommune

• styreleder Marie Florence Moufack, Caritas Trondheim

• etatsdirektør Anne-Marit Presterud, Bergen kommune

• daglig leder Leïla Rezzouk, Papillon Bergen

• professor og instituttleder Johan Fredrik Rye, NTNU

• seniorforsker Knut Røed, Frischsenteret

• nestleder Liv Sannes, LO, samfunnspolitisk avdeling

• direktør Cathrine Stavnes, NAV Nordland

• styreleder Gunvor Ulstein, Ulsmo AS

• forsker II Janis Umblijs, Institutt for samfunnsforskning

• seniorforsker Anne Mette Ødegård, Fafo Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning

Utvalget har hatt et sekretariat som har vært ledet av Arild Haffner Naustdal (Arbeids- og inkluderingsdepartementet). Sekretariatet har hatt følgende medlemmer: Karine Handegaard Bakken (Arbeids- og inkluderingsdepartementet), Marte Kristine Bjertnæs (Arbeids- og inkluderingsdepartementet), Gunhild Bolstad (Justis- og beredskapsdepartementet), Hero Ezat (Arbeids- og inkluderingsdepartementet), Ferdinand Andreas Mohn, (Kunnskapsdepartementet), Synnøve Nymo (Arbeids- og inkluderingsdepartementet) og Hanne Syversen (Finansdepartementet).

2.3 Utvalgets arbeid

2.3.1 Utvalgsmøter

Utvalget har hatt elleve møter siden oppstarten av arbeidet i september 2021. Fire av de fem første møtene var heldigitale som følge av pandemisituasjonen. De resterende møtene, med unntak av det aller siste, ble avholdt fysisk – ett i Bergen og resten i Oslo. Det første, tredje og ellevte møtet varte én dag, mens de øvrige varte to dager.

På utvalgets møter har det vært flere eksterne innledere:

• seniorrådgiver Minja Tea Dzamarija, Statistisk sentralbyrå

• seksjonssjef Tonje Køber, Statistisk sentralbyrå

• seniorrådgiver Stefanie Pettersen, Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• seniorrådgiver Kalyani Rushanth, Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• fagdirektør Pia Buhl Girolami, Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• kunnskapsdirektør Yngvar Åsholt, Arbeids- og velferdsdirektoratet

• fagdirektør Annette Skalde, Kunnskapsdepartementet

• rådgiver Leonie Hertel, Kunnskapsdepartementet

• professor Grete Brochmann, Universitetet i Oslo

• professor Finn Arnesen, Universitetet i Oslo

• direktør Libe Rieber-Mohn, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• forskningskoordinator Kristine Nergaard, Fafo

• seniorforsker Bernt Bratsberg, Frischsenteret

• partner Magne Krogstad Asphjell, Oslo Economics

• senior economist, Julie Willerslev Jørgensen, Oslo Economics

• analyst Elias Severinsen Sandnes, Oslo Economics

• fagdirektør Reinert Andreas Leirvik, Arbeids- og inkluderingsdepartementet

2.3.2 Studieturer til organisasjoner og bedrifter

På det andre utvalgsmøtet besøkte utvalget Caritas’ ressurssenter i Oslo. Der møtte de følgende ansatte i organisasjonen: generalsekretær Martha Rubiano Skretteberg, avdelingsleder Per Wenneberg, enhetsleder Anna-Sofie Ekendahl-Dreyer og prosjektrådgiver Natasza Bogacz. Utvalget møtte også noen av deltakerne ved senteret: Olariu Demostene, Lissa Haligan og Natalia Peplinska.

På det femte utvalgsmøtet, som også ble avholdt i Oslo, besøkte utvalget Telenor Open Mind. Der møtte de direktør Ingrid Ihme i Telenor Open Mind, myndighetskontakt Pål Pettersen i Telenor Norge, deltaker Brintha Gajaruban i Telenor Open Mind, tidligere deltaker Kamini Saxena i Telenor Open Mind, nå ansatt i Telenor Norge og kommunikasjonsmedarbeider Ann Kristin Ekerhovd i Telenor Open Mind.

På det sjette utvalgsmøtet, som ble avholdt i Bergen, besøkte utvalget Papillon. Der fikk de en orientering om organisasjonens arbeid, og samarbeidet de har med Fridalen skole. De møtte Christin Anderson, Atia Ijaz, Arsiema Zerai Medhanie, Sara Myksvoll, Shayan Hussein og Anna Kjelby, som alle er ansatt i Papillon, og Harald Borge, som er rektor ved Fridalen skole.

På samme møte var utvalget også på besøk til Entreprenørforeningen – bygg og Anlegg (EBA) Vestenfjelske. Der møtte de Karl Strømsnæs og Vegard Vike fra Byggopp Vestland, daglig leder Arnt Rune Andreassen og avdelingsleder Ronny Grahl fra Entreprenør Magnar Sivertsen, avdelingsleder Erling Olsen i Veidekke og regionleder Mads Wiik Kleven fra Fellesforbundet.

2.3.3 Innspillsmøter og andre møter

Utvalget har gjennomført to digitale innspillsmøter med til sammen 33 deltakere.

Den 3. mars 2022 hadde utvalget et møte med representanter fra nasjonale ressursmiljøer på integreringsfeltet, brukerorganisasjoner, religiøse organisasjoner og hovedorganisasjonene.

Følgende holdt forberedte innlegg for utvalget:

• administrerende leder Belinda de Leon, Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• fagsjef Siri Mathiesen, Kristent interkulturelt arbeid Norge (KiA Norge)

• nestleder Hatem Ben Mansour, Antirasistisk Senter

• menighetsrådsleder Dominik Wojtyczka, St. Hallvard menighet

• styreleder Kamila Warciak, Beatus Cras

• spesialrådgiver Audun Kvale, KS

• fagdirektør Tore Eugen Kvalheim, Spekter

• bransjeleder Vibeke Johnsen, Virke

I mandatet til utvalget vises det til at utgangspunktet for integreringsarbeidet varierer på tvers av kommuner og arbeidsmarkeder av ulik størrelse og i ulike deler av landet. Dette gjelder blant annet næringssammensetning og etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft, tilgang på boliger og rammene for samfunnsdeltakelse og organisasjonsliv i lokalsamfunn. Ifølge mandatet skulle utvalget oppsummere kunnskap om integreringspolitiske virkemidler for samfunnsdeltakelse lokalt og regionalt. Som en del av dette arbeidet har utvalget samarbeidet med Distriktssenteret, som er et kompetansesenter for distriktsutvikling, om et innspillsmøte. Møtet ble gjennomført 10. mai 2022 og inneholdt en blanding av plenumsinnlegg og gruppeinnlegg.

Følgende holdt forberedte innlegg i plenum:

• ordfører Kristin Furunes Strømskag, Frøya kommune

• medlem Joanna Karolina Stefaniak, internasjonalt råd i Tynset kommune

• fylkesråd Elin Dahlseng Eide, utdanning og kompetanse i Nordland fylkeskommune

Følgende holdt forberedte innlegg fordelt på fem digitale grupper:

• assisterende kommunedirektør og økonomisjef Roger Antonsen, Frøya kommune

• prodekan for samhandling Monica Wammen Nortvedt, Fakultet for helse- og sosialvitenskap ved Høgskulen på Vestlandet

• prosjektleder Jeanette Wølke Friis Walsvik, Sogn for alle

• kommunedirektør Trond Aglen, Herøy kommune

• daglig leder Solveig Abrahamsen, Telemark Næringshage

• teamleder og rådgiver Susanne Maria Hammernes, kompetanseutvikling og inkludering i Vestfold og Telemark fylkeskommune

• tidligere daglig leder Jelena Budesa, Herøy kommunale frivilligsentral

• leder Elisabeth Gjems, Innlandet Bondelag

• Anne Seth, Vice President Business Development i Vard Group og styreleder i Haram Næring og Innovasjonsforum

• Torgeir Skålid, daglig leder i Sogn Næring og medlem i styringsgruppe for Sogn for alle

• næringskonsulent Toril Svendsen, Lebesby kommune

• Vida Bekken, gründer av Baltikum Midt-Norge og ansatt i Frøya kommune

• Per Kjetil Våtmyr, produksjonssjef i Ekornes AS og leder i Sykkylven Industri- og Næringslag

• rådgiver Salamatu Winningah, integrering i Nordland fylkeskommune

• prosjektleder Siri Beate Arntzen, Ny i Nordland – bedre tjenester for internasjonale nordlendinger

• daglig leder Stig Ubostad, Under restaurant i Lindesnes

• seniorrådgiver/koordinator Tore Bruem, avdeling for utdanning, seksjon tilbud og integrering i Trøndelag fylkeskommune

• ordfører Mona Benjaminsen, Karlsøy kommune

• head of people and sustainability Synne Oppheim, Brødrene Aa i Gloppen

• daglig leder Inger Synnøve Remme, Haram Næring og Innovasjonsforum

• seniorrådgiver Barbara Harterink, Vestland fylkeskommune

• assisterende rådmann og oppvekst- og integreringsansvarlig Anders Sandvik, Vinje kommune

Utvalgslederen og sekretariatet har også hatt møter med Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Frischsenteret, Institutt for samfunnsforskning, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), stiftelsen Mangfold i Arbeidslivet (MiA) v/ prosjektet Polsk dialog, Statistisk sentralbyrå (SSB) og Utlendingsdirektoratet (UDI). I tillegg har sekretariatet hatt egne møter med Distriktssenteret, Kommunal- og distriktsdepartementet, Servicesenter for utenlandske arbeidstakere i Oslo, SSB og UDI.

2.3.4 Skriftlig innspill

Det ble opprettet en egen nettside og en egen e-postadresse for utvalget. På nettsiden ble det oppfordret generelt til å sende inn innspill til utvalget.

Utvalget sendte også ut en skriftlig forespørsel til alle landets kommuner der de ba om innspill til arbeidet. Mer konkret ble kommunene bedt om å gi eksempel på gode grep eller tilbud lokalt og regionalt for å integrere arbeidsinnvandrere og deres familier i både arbeids- og samfunnsliv. Videre ble de bedt om å gi eksempel på tiltak som gjøres for å utvikle kompetanse og dekke arbeidskraftsbehovet lokalt og regionalt. De ble også bedt om å gi innspill til hva som kan være særskilte utfordringer, og om det er tiltak på nasjonalt nivå som bør styrkes eller innføres. Kommunene ble dessuten bedt om å videreformidle forespørselen om innspill til relevante frivillige lag og foreninger i sin kommune.

Utvalget sendte i tillegg en skriftlig forespørsel til alle landets fylkeskommuner der de ba om innspill til arbeidet. Også fylkeskommunene ble bedt om å gi eksempel på gode grep eller tilbud lokalt og regionalt for å integrere arbeidsinnvandrere og deres familier i både arbeids- og samfunnsliv. Videre ble de bedt om å gi eksempel på tiltak som gjøres for å utvikle kompetanse og dekke arbeidskraftsbehovet lokalt og regionalt. De ble også bedt om å gi innspill til hva som kan være særskilte utfordringer, og om det er tiltak på nasjonalt nivå som bør styrkes eller innføres.

Følgende fylkeskommuner, kommuner og organisasjoner har sendt skriftlige innspill til utvalget:

Fylkeskommuner

• Innlandet

• Møre og Romsdal

• Nordland

• Rogaland

• Troms og Finnmark

• Trøndelag

• Vestfold og Telemark

• Viken

Kommuner

• Arendal kommune (Voksenopplæringen)

• Bærum kommune

• Drammen kommune

• Løten Voksenopplæring

• Rælingen kommune

• Seljord kommune

• Skien kommune

NAV-kontor

• NAV Sagene

• NAV Sarpsborg

Partene

• KS

• Kompetanseforbundet

• Oslo Håndverks- og Industriforening

Øvrige organisasjoner

• EMINOL – Europeiske minoriteter online

• Frelsesarmeen

• Kirkens Bymisjon, avdeling fattige tilreisende

• Kristent Interkulturelt Arbeid (KiA)

• MiRA-Senteret

• Norges Røde Kors

• Norsk Folkehjelp Oslo, OASEN – Kvinner krysser grenser

• Lithuanian Education i Norge og den litauiske skolen i Oslo

• Litauisk Forbund i Norge

• Rådet for flerkulturelle minoriteter i Oslo kommune

• Sentral og Østeuropeisk Kulturforening (SØK)

• Viken fylkesråd

Utvalget fikk i tillegg innspill fra tre privatpersoner.

2.3.5 Eksterne utredninger

Det fulgte av mandatet at utvalget ved behov kunne innhente analyser, faglig bistand og innspill underveis. Utvalget har imidlertid hatt begrenset tid og begrensede FoU-midler til utredningsarbeidet. Det har derfor ikke vært rom for å bestille større undersøkelser om blant annet liv og levekår for arbeidsinnvandrere og deres familier for å oppdatere og utvide kunnskapsgrunnlaget fra SSBs levekårsundersøkelse blant innvandrere.

Utvalget har prioritert å innhente oppdaterte tall og statistikk om arbeidsinnvandrere fra både EØS-området og tredjeland der det er mulig. Utvalget har også bestilt mindre notater og rapporter om arbeidsinnvandreres situasjon i Norge. Under følger en oversikt over utvalgets bestillinger av statistikk og forskning.

SSB har utarbeidet følgende statistikk:

• tabeller over ikke-bosatte lønnstakere i Norge, inkludert tidsserier for å se på utviklingen i overgangen fra ikke-bosatte lønnstakere til bosatte, og artikkelen Den grenseløse arbeidskraften (2022), skrevet av Christoffer Berge, Leif Andreassen og Tonje Køber

• tabeller over arbeidsinnvandringens betydning for næringer og regioner og artikkelen Viken er mest avhengig av utenlandsk arbeidskraft (2022), skrevet av Ingebjørg Aamodt

• tabeller over arbeidsinnvandreres økonomiske levekår og notatet Økonomiske levekår for arbeidsinnvandrere som ble bosatt i Norge i årene 2004–2018 (2022), skrevet av Jon Epland og Mads Ivar Kirkeberg

• tabeller over arbeidsinnvandrere registrert helt ledige eller på ordinære arbeidstiltak for perioden 2004–2020

• tabeller over arbeidsinnvandreres deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap

IMDi har utarbeidet følgende tabeller over deltakere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap og i introduksjonsprogram:

• oversikt over oppstart og gjennomføring av norskopplæring der rettighetskategori og kohort er synliggjort

• antall personer som fikk plikt til norskopplæring per år, men som ikke startet opp eller gjennomførte innen tre år, fordelt på kjønn, alder, statsborgerskap og bostedsfylke

• antall deltakere i introduksjonsprogram i perioden 2017–2021, fordelt på rett-og-plikt-gruppen og kan-gruppen

UDI har på bestilling fra utvalget delt data om:

• tillatelser, fordelt på hjemmel for innvilgelse og statsborgerskap, fra 2004 fram til i dag

Utvalget har i tillegg bestilt følgende notater og rapporter:

• Mia B. Nilssen Haave, Eline Moe Vestrheim og Maria Louise Borup Sørensen (Rambøll) har utarbeidet notatet Språktilbud til arbeidsinnvandrere i nordiske land en skjematisk oversikt.

• Jon Kåre Skiple (NORCE) har i samarbeid med Dag Arne Christiansen (NORCE), Johannes Bergh (ISF) og Tor Helge Holmås (NORCE) utarbeidet rapporten Analyse av politisk deltakelse blant arbeidsinnvandrere.

• Kristine Nergaard og Anne Mette Ødegård (Fafo) har utarbeidet notatet Organisasjonsgrad blant arbeidsinnvandrere.

• Bernt Bratsberg, Knut Røed og Oddbjørn Raaum (Frischsenteret) har utarbeidet rapporten Konsekvenser av COVID-19 pandemien på bruken av utenlandsk arbeidskraft i Norge.

• Julie Willerslev Jørgensen, Elias Severinsen Sandnes og Magne Krogstad Asphjell (Oslo Economics) har utarbeidet notatet Samfunnsøkonomisk analyse av norskopplæring for arbeidsinnvandrere.

• Edvard Nergård Larsen (Universitetet i Oslo) har utarbeidet notatet Ansettelsesdiskriminering av etniske minoriteter i Norge.

• Hilde K. Ellingsen (Advokatfirmaet Lund & Co DA – MNA) har utarbeidet notatet Språkkrav for arbeidsinnvandrere fra EØS-området, som er juridisk betenkning om hvilke handlingsrom EØS-retten gir for å stille krav om norskkunnskaper eller norskopplæring.

2.4 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget ble bedt om å vurdere integreringspolitiske virkemidler for å bedre integrere arbeidsinnvandrere i norsk arbeids- og samfunnsliv. Når det gjelder integreringsbegrepet og hva som menes med integreringspolitiske virkemidler, har utvalget lagt til grunn en bred forståelse. Det innebærer at utvalget forstår integreringspolitikken som en kombinasjon av tiltak særlig rettet mot innvandrere og generelle arbeids- og velferdspolitiske virkemidler. Når utvalget i utredningen refererer til målgrupper for integreringspolitikken, menes imidlertid politikken for særtiltak rettet mot innvandrere. Hovedmålgruppen for disse tiltakene er i dag flyktninger og deres familier.

I mandatet er utvalget bedt om å gjennomgå, analysere og vurdere hvordan folkeregistrerte arbeidsinnvandrere kan omfattes av integreringspolitikken, og hvilke tiltak som kan være hensiktsmessig for ulike grupper. Målgruppene for de sentrale integreringstiltakene for innvandrere, slik som introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, er regulert med bakgrunn i den enkeltes oppholdstillatelse (registrert innvandringsgrunn). Selv om muligheten til å få arbeid kan være en del av motivasjonen for migrasjon også for grupper som har en annen registrert innvandringsgrunn, som flyktninger, familiegjenforente og studenter, har utvalget følgelig tatt utgangspunkt i den juridiske reguleringen av adgangen til å ta opphold i Norge i defineringen av målgruppen. Det er redegjort nærmere for de ulike oppholdsgrunnlagene for å kunne komme til Norge for å arbeide både for EØS-borgere og tredjelandsborgere i kapittel 4.

Personer som skal arbeide i Norge, må, i tillegg til å ha lovlig opphold, folkeregistreres i henhold til folkeregisterloven, enten som bosatt eller med et midlertidig identifikasjonsnummer kalt d-nummer, se kapittel 4.3.

Arbeidsinnvandrere på korttidsopphold, det vil si personer som jobber og oppholder seg i Norge i mindre enn seks måneder, blir ikke registrert som bosatt i Folkeregisteret. Denne gruppen vil være registrert i a-ordningen, som forvaltes av NAV, og fanges opp der. Sammen med nordiske borgere vil denne gruppen være en del av kunnskapsoppsummeringen som utvalget gjør i utredningens del III, men gruppen er i hovedsak ikke omfattet av utvalgets vurderinger og anbefalinger i del IV.

Avgrensingen som utvalget har gjort, gjør at utredningen ikke gir en fullstendig beskrivelse av omfanget av utenlandsk arbeidskraft i Norge. Utvalget vurderer at dette heller ikke er forespurt i mandatet.

2.5 Sentrale begreper og datakilder

Utvalget har hatt et bredt mandat og har i stor grad måttet benytte seg av eksisterende forskning og statistikk i kartleggingen av arbeidsinnvandreres situasjon i Norge. Selv om mandatet spesifiserer at utvalget skal konsentrere seg om folkeregistrerte arbeidsinnvandrere slik denne gruppen er definert juridisk, betyr det imidlertid ikke at eksisterende forskning og statistikk bruker en tilsvarende definisjon. I det følgende redegjøres det derfor kort for de sentrale begrepene som brukes i utredningen og de viktigste datakildene som ligger til grunn for utvalgets analyser og vurderinger.

2.5.1 Innvandrere og innvandringsbakgrunn

I 1994 utarbeidet SSB en standard for innvandrergruppering. Standarden har som formål å gruppere den registrerte bosatte befolkningen. SSB grupperer befolkningen etter eget fødeland, foreldrenes fødeland og besteforeldrenes fødeland, og opererer med tre grupper i sin offisielle statistikk: innvandrere, norskfødte med innvandrerforeldre og den øvrige befolkningen.

Innvandrere er personer som er født i utlandet av to utenlandsfødte foreldre og fire utenlandsfødte besteforeldre.

Norskfødte med innvandrerforeldre er personer som er født i Norge av to utenlandsfødte foreldre og fire utenlandsfødte besteforeldre.

Personer med innvandrerbakgrunn er både innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn.

2.5.2 Landbakgrunn

Landbakgrunn i SSBs statistikk tar utgangspunkt i informasjon om fødeland i tre generasjoner og viser til eget, eventuelt mors, eventuelt fars eller besteforeldrenes utenlandske fødeland. For personer født i utlandet er dette i hovedsak eget fødeland. For personer født i Norge viser landbakgrunn til foreldrenes fødeland. I tilfeller der foreldrene har ulikt fødeland, er det morens fødeland som blir valgt.

2.5.3 Grupperinger av arbeidsinnvandrere

Arbeidsinnvandrere kan deles inn i mange ulike grupperinger. En hovedinndeling i denne utredningen tar utgangspunkt i om arbeidsinnvandreren er fra et land i eller utenfor EØS-området. Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS-området omtales i hovedsak som «tredjelandsborgere».

Det er ofte også behov for å kunne skille arbeidsinnvandrere fra ulike deler av EØS-området fra hverandre. Tidligere var det vanlig å skille mellom «nye» og «gamle» EU-land, der de nye EU-landene var medlemsland som hadde kommet til unionen etter EU-utvidelsen østover i 2004.

I denne utredningen skilles det mellom de samme regionene, men betegnelsene som brukes, er henholdsvis EU-land fra Vest-Europa og EU-land fra Sentral- og Øst-Europa. Av og til brukes også kortformene EU-Vest og EU Sentral og Øst. Sistnevnte gruppe omfatter Estland, Latvia, Litauen, Polen, Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Slovenia, Kroatia, Bulgaria og Romania.

I rapporter og forskningsarbeider brukes det ulike begreper for de samme grupperingene. Utvalget har bestrebet seg på å ha en konsistent begrepsbruk, men har iblant måttet ha en pragmatisk tilnærming ved å benytte begrepene som brukes i aktuell forskning og statistikk. Dette gjelder blant annet inndelingen i landgruppe 1, 2 og 3, som SSB ofte benytter seg av:

• Landgruppe 1 omfatter EU-land fra Vest-Europa samt Canada, USA, Australia og New Zealand.

• Landgruppe 2 består av EU-landene fra Sentral- og Øst-Europa.

• Landgruppe 3 består av resten av verden, det vil si resten av Øst-Europa, Afrika, Asia (inkludert Tyrkia), Sør- og Mellom-Amerika og Oseania (utenom Australia og New Zealand).

I tekst, tabeller og figurer forkortes disse landgruppeinndelingene til EU-Vest, Nord-Amerika mfl. (landgruppe 1), EU Sentral og Øst (landgruppe 2) og land i Asia, Afrika mfl. (landgruppe 3). I enkelte tilfeller er EU-land fra Sentral- og Øst-Europa inkludert i landgruppe 1, men da vil det komme fram av teksten.

2.5.4 Arbeidsinnvandrere på korttidsopphold

I mandatet framgår det at det kan være relevant å inkludere lønnstakere på korttidsopphold, slik som arbeidspendlere, sesongarbeidere og utsendte arbeidstakere med arbeidsgivere i utlandet, i deler av analysen. Denne gruppen kan også refereres til som ikke-bosatte. Regelverket for å kunne komme til Norge for å arbeide på korttidsopphold er redegjort for i kapittel 4.

I utredningen brukes i hovedsak begrepet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold eller ikke-bosatte lønnstakere. Denne gruppen omfatter arbeidspendlere og sesongarbeidere, men ikke utsendte arbeidstakere med arbeidsgivere i utlandet. Den siste gruppen fanges ikke opp av a-ordningen fordi arbeidsgiverne er registrert i utlandet, og fordi de ikke får utbetalt lønn i Norge. I tilfeller der utredningen omhandler utstasjonerte/utsendte arbeidstakere, kommer det fram av teksten.

2.5.5 Viktigste datakilder om arbeidsinnvandrere og deres familier

Den viktigste kilden til informasjon om hvem som er arbeidsinnvandrere, er offisiell statistikk fra SSB og UDI. Denne statistikken tar utgangspunkt i registrert innvandringsgrunn, som gjør det mulig å skille arbeidsinnvandrere fra andre innvandrergrupper, slik som flyktninger, familiegjenforente og studenter. Innvandringsgrunn i SSBs statistikk er en variabel laget i SSB for demografisk bruk, og derfor avspeiler den ikke direkte de mer juridisk orienterte registreringene i utlendingsforvaltningen. Alle førstegangsinnvandrere med ikke-nordisk statsborgerskap som kom til landet etter 1989, har i SSBs statistikk blitt tildelt en av fem hovedverdier: flukt, familie, arbeid, utdanning eller annet.34I de delene av SSBs statistikk der registrert innvandringsgrunn ikke er oppgitt, finnes det som oftest tilgjengelig informasjon om landbakgrunn.

Det følger av mandatet at utvalget primært skal se på arbeidsinnvandringen etter 2004 og fram til i dag. I arbeidet med enkeltkapitler har utvalget imidlertid ikke hatt tilgang på tallgrunnlag for hele perioden. Noen ganger brukes derfor tall for eksempel for perioden 2007–2020 eller 2014–2020.

Når det gjelder statistikk om arbeidsinnvandrere, er det noen viktige forskjeller i tallene fra SSB og tallene fra UDI. SSBs statistikk omfatter kun førstegangsinnvandringer, og kun blant personer som blir registrert bosatt i landet og får tildelt et F-nummer. UDIs statistikk over EØS-registreringer med formål arbeid omfatter alle registreringer et gitt år, uavhengig av om personen tidligere har vært bosatt her, om personen kun oppholder seg mer kortvarig i Norge (arbeidsinnvandrere på korttidsopphold) og om personen kun er midlertidig folkeregistrert med D-nummer. SSBs tall over antall arbeidsinnvandringer fra EØS et gitt år vil dermed være lavere enn tallene fra UDI over EØS-registreringer med formål arbeid. Også tall over tredjelandsborgere vil avvike noe mellom disse to kildene.

Når det gjelder statistikk om familiegjenforente, er det særlig mangelfull informasjon om referansepersonen til familieinnvandrere fra EØS. På grunn av innføringen av registreringsordningen for EØS-borgere i 2009, som har forenklet prosessen som borgerne fra EØS-området må gjennom for å få opphold, mangler man i stor grad informasjon om hvem disse familieinnvandrerne har kommet til, særlig utover på 2010-tallet. Når familieinnvandrere fra EØS står oppført med uoppgitt referanseperson, noe som gjelder mange, vil man ikke kunne finne referansepersonens innvandringsgrunn. Det mangler også noen opplysninger om referansepersoner for noen familieinnvandrere fra tredjeland, men mangelen er langt fra så stor som for EØS-borgere.

Når det gjelder statistikk om utdanningsbakgrunn er det større grupper SSB ikke har informasjon om utdanningsbakgrunnen til. Fra og med 1. oktober 2014 har SSB derfor brukt «imputering» for å kunne gi bedre statistikk på aggregert nivå for innvandrere med uoppgitt utdanningsnivå i registeret. Utdanningsnivået er beregnet ved hjelp av en teknikk kalt «nærmeste-nabo-metoden» som går ut på å bruke utdanningsinformasjon fra en person som er så lik personen med uoppgitt utdanningsnivå som mulig.

Informasjon om arbeidsinnvandreres liv og levekår i Norge bygger i hovedsak på data fra spørreundersøkelser. På en rekke levekårsindikatorer som er relevante for utvalgets arbeid, er det kun SSBs levekårsundersøkelse blant personer med innvandrerbakgrunn fra 2016 som har vært tilgjengelig som datagrunnlag.35 Denne levekårsundersøkelsen omfatter innvandrere mellom 16 og 74 år med bakgrunn fra tolv land som har vært bosatt i Norge i minst to år. SSB framhever at resultatene er representative for innvandrere fra de tolv landene, ikke for innvandrere i Norge generelt. Av de tolv innvandrergruppene i undersøkelsen er det bare blant innvandrere med landbakgrunn fra Polen at en stor majoritet har arbeid som grunnlag for oppholdet sitt i Norge. Det er 75 prosent av de polske innvandrerne i undersøkelsen som har arbeid som innvandringsgrunn, 91 prosent av mennene og 42 prosent av kvinnene. 23 prosent har familie som innvandringsgrunn, og 2 prosent har utdanning.36 Blant respondentene med landbakgrunn fra Pakistan er 13 prosent arbeidsinnvandrere. Blant de øvrige landene er det en svært liten andel som har arbeid som innvandringsgrunn. Dette tilsier at det i hovedsak er tallmaterialet for polske innvandrere som omhandler målgruppen for utvalgets arbeid. Det er derfor dette tallmaterialet som i hovedsak vil bli brukt i relevante kapitler i utredningen.

2.6 Relevante utredninger og prosesser

Det har pågått og pågår fortsatt en rekke relevante utredninger og prosesser parallelt med dette utvalgets arbeid. Utredningene og prosessene av særlig relevans er følgende:

• Kompetansebehovsutvalget (KBU). KBU ble første gang oppnevnt 22. mai 2017 for en periode på tre år. Utvalget har blitt videreført for perioden 2021–2027. Formålet med KBU er å frambringe den best mulige faglige vurderingen av Norges framtidige kompetansebehov. Det videreførte utvalget har foreløpig lagt fram rapporten Fremtidige kompetansebehov: Høyere yrkesfaglig utdanning for et arbeidsliv i endring.37

• Utvalget for etter- og videreutdanning i barnehage og skole. Utvalget overleverte NOU 2022: 13 Med videre betydning – Et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole den 28. september 2022. Utvalget foreslår flere tiltak for å etablere et helhetlig og varig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole.

• Helsepersonellkommisjonen. Regjeringen oppnevnte 17. desember 2021 en kommisjon som skal etablere et kunnskapsgrunnlag og foreslå treffsikre tiltak i årene framover for å utdanne, rekruttere, og beholde kvalifisert personell i helse- og omsorgstjeneste i hele landet, slik at utfordringene i helse- og omsorgstjenestene møtes på kort og lang sikt. Kommisjonen skal legge fram sin utredning innen 1. februar 2023.

• EØS-utredningen. Regjeringen oppnevnte 6. mai 2022 et utvalg som skal utrede erfaringer med EØS-avtalen (EØS-utredningen). Utvalget skal blant annet vurdere hvordan EØS-avtalen og fri bevegelse av arbeidskraft har påvirket det norske arbeidsmarkedet, den norske arbeidslivsmodellen og mulighetene for et anstendig arbeidsliv, inkludert spørsmål om sosial dumping og kabotasje i transportnæringen.

• Handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Handlingsplanen ble lagt fram av regjeringen 1. oktober 2022. Den omfatter tiltak på syv hovedområder: organisert arbeidsliv og styrket trepartssamarbeid, styrke arbeidstakerrettigheter, hindre utnyttelse av arbeidstakere, mobilisere forbruker- og innkjøpsmakt, øke kunnskapen om sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, kontroll og oppfølging – tverretatlig samarbeid og internasjonalt samarbeid. Regjeringen la også fram en egen handlingsplan mot sosial dumping i transportnæringen 28. oktober 2022. Videre jobber regjeringen med en stortingsmelding om økonomisk kriminalitet, som skal legges fram i løpet av 2023.

• Utsynsmeldingen. Regjeringen jobber med en melding til Stortinget med arbeidstittelen Utsynsmeldingen, som skal legges fram våren 2023. I denne meldingen skal behovet for kompetanse i arbeidslivet kartlegges. Målet er å dekke arbeids- og samfunnslivets kompetansebehov framover og sørge for at innbyggerne i hele landet har tilgang til relevant utdanning. Resultatet av kartleggingen skal presenteres i meldingen.

• Melding til Stortinget om folkehelse. Regjeringen jobber med en melding til Stortinget om folkehelse, som skal legges fram våren 2023. Her vil blant annet sosial ulikhet i helse være et sentralt tema.

• Handlingsplan mot rasisme og diskriminering. Regjeringen jobber med en handlingsplan mot rasisme og diskriminering på grunnlag av etnisitet og religion, som skal legges fram i løpet av 2023. Hovedtemaene vil være veien inn og opp i arbeidslivet og ungdommers erfaringer med rasisme og diskriminering på ulike samfunnsarenaer, for eksempel skole, utdanning, frivillighet, fritid og sosiale medier.

Behovet for kompetanse i arbeidslivet, regioner og næringer er et sentralt aspekt som kommer fram både gjennom kunnskapsoppsummeringen i del III og i innspill til utvalget. Som vist til over foregår det en rekke utredninger og prosesser som går mer i dybden av disse utfordringene. Dette gjør at utvalget har avgrenset sitt arbeid noe fra denne problematikken, og i hovedsak viser til utfordringer og pågående prosesser i kapittel 18.4 om kompetansepolitikken, snarere enn å utrede egne forslag til tiltak.

Norges EØS-rettslige forpliktelser legger klare begrensninger på hvilke plikter som kan pålegges EØS-borgere, også i utformingen av integreringspolitikken. Eventuelle tiltak rettet mot EØS-borgere må være i tråd med EØS-avtalens prinsipper om proporsjonalitet og ikke-diskriminering. Utvalget legger Norges tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen til grunn for anbefalingene i denne utredningen. Som vist til over er det satt ned et eget utvalg som skal utrede erfaringene med og konsekvenser av EØS-avtalen.