Del 4
Utvalgets vurderinger og anbefalinger

17 Utvalgets vurderinger

17.1 Innledning

På grunnlag av kartleggingen i utredningens del III er utvalget bedt om å vurdere hvordan folkeregistrerte arbeidsinnvandrere kan omfattes av integreringspolitikken, og hvilke tiltak som kan være hensiktsmessige for ulike grupper. Utvalget er også bedt om å foreslå og begrunne endringer i integreringspolitikken med sikte på å bedre integrere arbeidsinnvandrere i Norge.

Det framgår tydelig av mandatet at det i denne delen av utredningen skal dreie seg om bosatte, folkeregistrerte arbeidsinnvandrere og deres familier, både fra EØS-området (utenom Norden) og tredjeland. Videre skal det dreie seg om grupper som har kommet til Norge etter 2004. Arbeidsinnvandrere som er på korttidsopphold eller som kom til landet før 2004, og innvandrere som har kommet til Norge av andre grunner, skal ikke medregnes i disse vurderingene.

Utvalget påpeker at denne avgrensingen av målgruppen for mulige tiltak i utgangspunktet er fornuftig, ettersom integreringstiltak i hovedsak bør rettes inn mot personer med mer varig tilknytning til Norge. Avgrensingen utelukker imidlertid en diskusjon om hvordan man kan bedre situasjonen til arbeidsinnvandrere på korttidsopphold. Denne gruppen rammes hardest av brå konjunkturendringer, noe som blant annet ble svært tydelig under koronapandemien. Det er også denne gruppen som har de svakeste lønns- og arbeidsvilkårene. Utredningen har dessuten vist at korttidsopphold for en del arbeidsinnvandrere er begynnelsen på en mer varig tilknytning. I vurderingen av tiltak har utvalget derfor valgt å inkludere noen merknader om hvorvidt tiltakene også kan komme arbeidsinnvandrere på korttidsopphold til gode.

Mandatet er noe tvetydig når det dreier seg om vurderingene av en endring i integreringspolitikken. På den ene siden er utvalget bedt om å vurdere hvordan folkeregistrerte arbeidsinnvandrere kan omfattes av integreringspolitikken, og hvilke tiltak som kan være hensiktsmessige for ulike grupper. På den andre siden er utvalget bedt om å faktisk foreslå og begrunne endringer i integreringspolitikken for å bedre integreringen av denne gruppen. Utvalget legger til grunn at mandatet ber om en vurdering av om norsk integreringspolitikk skal endres og utvides til å inkludere arbeidsinnvandrere og deres familier, samtidig som det etterspørres konkrete forslag til hvordan endringer i dagens regime kan se ut.

Dette kapitlet presenterer utvalgets vurderinger og følger en tredelt struktur. For det første oppsummeres utvalgets overordnede vurderinger av arbeidsinnvandreres integrering i Norge. Oppsummeringen skiller mellom de fire integreringsdimensjonene som er skissert i utredningens kapittel 1: økonomisk integrering, sosiokulturell integrering, sivil-politisk integrering og resepsjonell integrering. Bildet som tegnes av arbeidsinnvandrernes situasjon, endres etter hvilken dimensjon som står i sentrum. Utvalget mener likevel at helhetsbildet tilsier at det er behov for en økt innsats for å bedre integrere arbeidsinnvandrere i norsk samfunns- og arbeidsliv.

Med utgangspunkt i denne overordnede vurderingen av integreringssituasjonen i Norge drøftes for det andre hvordan moderne arbeidsinnvandring som fenomen best kan forstås. Utvalget mener at arbeidsinnvandring bør forstås både som et differensiert fenomen, der forskjellige kategorier av arbeidsinnvandrere har ulike forutsetninger for integrering og ulike framtidsplaner, og som et temporalt fenomen, der planer om bosetting forandres i takt med at tidshorisonten endres. Denne forståelsen skiller seg ut fra en oppfatning av arbeidsinnvandring som enten sosial mobilitet eller permanent migrasjon, og har implikasjoner for hvilken tilnærming til integrering som er mest hensiktsmessig for denne gruppen.

På grunnlag av situasjonsbeskrivelsen og forståelsen av arbeidsinnvandring som fenomen drøfter utvalget til slutt tre alternative modeller for integrering av arbeidsinnvandring i Norge. De tre modellene blir omtalt som 1) status quo, 2) helhetlig integreringspolitikk og 3) differensiert integreringspolitikk. Den førstnevnte modellen er en videreføring av dagens regime, mens den andre modellen innebærer en omfattende omlegging av norsk integreringspolitikk. Den tredje modellen er en blandingsmodell der hovedvekten ligger på å styrke arbeidslivs- og kompetansepolitiske tiltak kombinert med målrettede integreringstiltak tilpasset arbeidsinnvandrere som gruppe. Hensikten med å spesifisere tre ulike modeller er dels å tydeliggjøre politiske handlingsalternativer, dels å gi en overordnet ramme for utvalgets anbefalinger. Utvalgets konkrete anbefalinger og forslag for å styrke arbeidsinnvandreres integrering i Norge presenteres i kapittel 18.

17.2 Arbeidsinnvandreres integrering i norsk arbeids- og samfunnsliv

I tråd med mandatet har utvalget lagt en bred tilnærming til integrering til grunn for arbeidet med denne utredningen. I det følgende sammenfattes utvalgets vurdering av arbeidsinnvandreres integrering i Norge, operasjonalisert som økonomisk integrering, sosiokulturell integrering, sivil-politisk integrering og resepsjonell integrering. De ulike dimensjonene omtales først separat, mens samspillet mellom dem drøftes til slutt.

17.2.1 Økonomisk integrering

Økonomisk eller strukturell integrering dreier seg om graden av likhet med majoritetsbefolkningen når det gjelder økonomiske ressurser og posisjon i arbeidsmarkedet, både for enkeltindividet og for husholdningen. Sysselsetting, arbeidsledighet, inntekt og bruk av velferdsytelser er de viktigste indikatorene på økonomisk integrering, men også arbeidsforhold og tilknytningsform er sentrale mål. Vellykket integrering langs den økonomiske dimensjonen avhenger også av om arbeidsinnvandrere får muligheten til å anvende sin faktiske kompetanse i arbeidslivet eller forblir overkvalifisert i et yrke over lengre tidsperioder. Utvalget inkluderer derfor også utfordringer knyttet til godkjenning av utenlandsk kompetanse i vurderingen av økonomisk integrering. I tillegg inkluderer utvalget husholdningsinntekt og boforhold fordi det gir et mål på den bredere økonomiske situasjonen til arbeidsinnvandrere og deres familier.

Hvis man kun legger sysselsettingsnivået til grunn for vurderingen av arbeidsinnvandreres økonomiske integrering, er det mulig å konkludere med at arbeidsinnvandrere er godt integrert i Norge. I gjennomsnitt har arbeidsinnvandrere av begge kjønn langt høyere sysselsetting enn innvandrere som har kommet til Norge av andre årsaker, og de har en samlet sysselsetting nært opptil norskfødte arbeidstakere. Den norskfødte befolkningen har imidlertid en større andel eldre, noe som bidrar til å trekke ned sysselsettingsandelen. Når man justerer for ulik alderssammensetning i de ulike befolkningsgruppene, kommer det fram at sysselsettingsandelen blant arbeidsinnvandrere fra EØS er klart lavere enn blant norskfødte og arbeidsinnvandrere fra tredjeland, men den er fortsatt betydelig høyere enn sysselsettingsandelen blant flyktninger og familieinnvandrere.

De økonomiske integreringsutfordringene arbeidsinnvandrere står overfor i Norge, varierer betydelig mellom ulike grupper. Dette har blant annet å gjøre med arbeidsinnvandrernes utdanningsnivå og hvilke bransjer de i hovedsak jobber innenfor. Blant bosatte tredjelandsborgere, som i gjennomsnitt har et høyt utdanningsnivå, jobber majoriteten innen informasjon og kommunikasjon, i helsesektoren og i undervisning. Arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa er på sin side konsentrert i konjunkturutsatte næringer som bygg og anlegg, industri og forretningsmessig tjenesteyting, selv om det også i denne gruppen er stor variasjon. At mange jobber i konjunkturutsatte bransjer, gjør arbeidsinnvandrerne fra EØS-området langt mer utsatt enn andre for brå skifter i økonomien. Dette var tydelig både under finanskrisen i 2007–2008 og under koronapandemien i 2020–2022. I disse periodene var det en sterk økning i både ledighetsnivået og andelen dagpengemottakere blant EØS-borgere. Flere analyser viser imidlertid at arbeidsinnvandrere raskt kommer i jobb igjen når etterspørselen etter arbeidskraft tar seg opp, noe som tyder på at langtidsledighet og overgang til helserelaterte ytelser foreløpig ikke er en sentral problemstilling for denne gruppen.

Arbeidsinnvandrere har langt oftere en løsere tilknytning til arbeidslivet sammenlignet med befolkningen for øvrig. Arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa er for eksempel overrepresentert blant innleide. Denne gruppen opplever oftere dårlige arbeidsforhold og har en langt lavere organisasjonsgrad enn norskfødte, også i bransjer som i utgangspunktet har en lav grad av fagorganisering. Sammenlignet med norskfødte arbeidstakere er arbeidsinnvandrere også mer utsatt for arbeidsrelaterte ulykker, sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. At arbeidsinnvandrere oftere enn andre møter slike utfordringer, må ses i sammenheng med at de er overrepresentert i bransjer som bygg og anlegg, hotell og restaurant og deler av industrien, som er blant bransjene der disse problemstillingene er mest utbredt.

Det er et samspill mellom arbeidsinnvandring fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og utviklingen som har funnet sted i disse bransjene. Framveksten av et lavtlønnssegment hvor arbeidstakerne har løsere tilknytning, dårligere lønns- og arbeidsforhold og sjeldnere er fagorganisert, må ses i lys av de store endringene som har funnet sted i arbeidsmarkedet de senere tiårene. En svært stor gruppe arbeidsinnvandrere har kommet til Norge i løpet av et kort tidsrom, og de er konsentrert i enkeltnæringer som i utgangspunktet har lav organisasjonsgrad. Mange av arbeidsinnvandrerne kommer dessuten fra land med vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn Norge, og de sammenligner seg gjerne med arbeidstakere i hjemlandet enn med sine norskfødte kolleger, noe som gjør at det er lettere for useriøse arbeidsgivere å utnytte dem. Dersom denne utviklingen fortsetter, kan deler av arbeidsmarkedet oppleve en stagnert lønnsutvikling og vedvarende problemer med brudd på grunnleggende arbeidsvilkår. Dersom andelen fagorganiserte blant arbeidsinnvandrerne i tillegg forblir lav, kan den norske modellen svekkes på lengre sikt. Det store innslaget av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold bidrar til å forsterke denne problematikken.

I likhet med både flyktninger og familieinnvandrere møter også mange arbeidsinnvandrere problemer med å få godkjent sin formelle kompetanse. Det norske systemet for godkjenning av utdanning og kompetanse fra utlandet skal i utgangspunktet bidra til at personer med utenlandsk utdanning effektivt kan bruke kompetansen sin i Norge. Forskningen tyder imidlertid på at bare et mindretall av arbeidsinnvandrerne i Norge har benyttet seg av ordningene som er rettet mot dem. Evalueringer viser dessuten at bedriftene opplever saksgangen som treg og komplisert og søknadsprosessen som ressurskrevende, og at det i enkelte tilfeller er gitt godkjenning i andre fag enn det søkerne og bedriftene ønsker.

Yrkesinntekt utgjør den klart største delen av husholdningsinntekten til arbeidsinnvandrere. De som kom til Norge de første årene etter 2004, har hatt en vesentlig bedre inntektsutvikling enn dem som har kommet etter 2008. Samtidig har arbeidsinnvandrere fra ulike deler av verden et svært ulikt inntektsnivå. Arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa har gjennomgående lavere husholdningsinntekt og langt høyere sannsynlighet for vedvarende lavinntekt enn dem som kommer fra vesteuropeiske land og tredjeland. Det er særlig arbeidsinnvandrere fra Iran og USA som har svært høye husholdningsinntekter. De som har aller lavest inntektsnivå, er noen av landgruppene som ankom senere fra Sentral- og Øst-Europa, for eksempel Romania og Bulgaria. Felles for de fleste gruppene er likevel at de forbedrer sin plassering i inntektsfordelingen når de har bodd noen år i Norge. Det er derfor langt færre barn av arbeidsinnvandrere som vokser opp i lavinntektsfamilier etter noe botid.

Det er også stor variasjon mellom de store arbeidsinnvandrerlandene med hensyn til hvor mange som eier egen bolig. Rundt halvparten av arbeidsinnvandrerne fra Polen, Litauen, Latvia og Romania eier boligen sin, mens andelen er rundt 70–80 prosent blant arbeidsinnvandrere fra India, Storbritannia og Tyskland. Arbeidsinnvandrere bor mindre trangt enn flyktninger og familieinnvandrere, men det er igjen stor variasjon mellom personer fra ulike land. Arbeidsinnvandrere fra vesteuropeiske land, slik som Nederland, Tyskland og Storbritannia, har den laveste andelen trangbodde. Andelen blant disse er på linje med den øvrige befolkningen. Botid, antall personer i husholdningen og husholdningsinntekt har mindre å si for trangboddheten til arbeidsinnvandrere enn for andre grupper.

Oppsummert tegner utredningen et sammensatt bilde av arbeidsinnvandreres økonomiske integrering i Norge. På den ene siden har man arbeidsinnvandrere fra EU-land i Vest-Europa og tredjeland, og på den ene siden har man arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa. De to gruppene skiller fra hverandre med hensyn til arbeidsmarkedstilknytning, arbeidsforhold, husholdningsinntekt og bosituasjon. Det er særlig arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa som står overfor betydelige utfordringer. Utvalget mener at mange av disse utfordringene må løses gjennom tiltak rettet mot arbeidslivets virkemåte, særlig overfor bransjer der arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa utgjør en betydelig andel av arbeidstakerne. Det er også behov for å effektivisere og styrke godkjenningsordningene for utenlandsk kompetanse. Utvalget mener dessuten at det må settes inn tiltak for å øke fagorganiseringen blant arbeidsinnvandrere, og at flere arbeidsinnvandrere bør rekrutteres til tillits- og lederverv. Signaleffekten av bedre representasjon på disse nivåene bør ikke undervurderes med tanke på opplevelsen av medbestemmelse og framtidig rekruttering.

17.2.2 Sosiokulturell integrering

Sosiokulturell integrering handler om sosiale nettverk på tvers av etniske grupper, språk, verdier, identitet og tilhørighet. Sammenlignet med den økonomiske dimensjonen er kunnskapen om arbeidsinnvandreres sosiokulturelle integrering i Norge langt mer begrenset og i hovedsak basert på forskning om polske innvandreres situasjon. Med det viktige forbeholdet mener utvalget at det er mye som tyder på at mange grupper av arbeidsinnvandrere i nokså liten grad er integrert sosialt og kulturelt i Norge, selv om situasjonen bedres med økt botid.

Forskningen peker først og fremst på at mange arbeidsinnvandrere i begrenset grad behersker det norske språket. I en fersk spørreundersøkelse blant polske og litauiske arbeidstakere bosatt i Norge der respondentene ble bedt om å vurdere egne norskferdigheter, er det drøyt en av tre av de polske og i overkant en av fire av de litauiske arbeidsinnvandrerne som mener at de snakker godt norsk. 8 prosent i begge gruppene oppgir at de ikke snakker norsk i det hele tatt, mens 30 prosent svarer at de snakker ganske lite norsk. Sammenlignet med situasjonen ti år tilbake tyder forskningen på at situasjonen er forbedret, men svake norskferdigheter blant arbeidsinnvandrere framstår likevel som en betydelig integreringsutfordring fremdeles.

Mangelfulle norskferdigheter skaper flere utfordringer i arbeidslivet. Det gir økt risiko for arbeidsrelaterte ulykker på grunn av manglende forståelse av HMS-regler, og det gir et svakt utgangspunkt for forhandlinger om lønns- og arbeidsvilkår. Manglende norskferdigheter kan dessuten få konsekvenser for både samarbeidet og arbeidskulturen på arbeidsplassene, blant annet gjennom sosial segregering av grupper på grunnlag av nasjonalitet. Manglende norskferdigheter kan også ha andre følger, særlig for arbeidsinnvandrere som har familie i Norge. Det kan for eksempel bli utfordrende å delta i foreldre–hjem-samarbeid i skolen, å følge opp barns fritidsaktiviteter og å delta i lokalsamfunn og frivillighet.

Når det gjelder verdier, ikke minst tillit, skiller polske innvandrere seg fra mange andre innvandrergrupper i Norge. Polske innvandrere har lav tillit, både til andre mennesker og til samfunnets styringssystemer og institusjoner, noe som må ses i sammenheng med det generelt lave tillitsnivået i Polen. Også når det gjelder tilhørighet til Norge, skiller polske innvandrere seg ut. Polske innvandrere rapporterer gjennomgående en sterkere orientering mot hjemlandet enn andre innvandrergrupper, og de opplever i mindre grad tilhørighet til Norge. I likhet med arbeidsinnvandrere fra EØS-området generelt søker de dessuten langt sjeldnere om overgang til norsk statsborgerskap enn innvandrere med flyktningbakgrunn. Etter at Norge åpnet for dobbelt statsborgerskap i 2021, har det imidlertid vært en økning i overganger også blant arbeidsinnvandrere fra EØS, inkludert Polen.

Sosiokulturell integrering, blant annet i form av norskferdigheter og tillit, har betydning for relasjonen innvandrere har til de fellesskapene de inngår i, både på arbeidsplassen og i lokalsamfunnet. Norskferdigheter og tillit er også viktig i beredskapssammenheng. Samtlige evalueringer av myndighetenes håndtering av koronapandemien har påpekt at myndighetene hadde store problemer med å nå ut med informasjon på norsk til innvandrerbefolkningen.1 Lav tillit til offentlige institusjoner ble dessuten nevnt som en av flere forklaringer på at vaksinasjonsgraden var lavere i flere innvandrergrupper, blant annet polske innvandrere, enn i befolkningen for øvrig. I et beredskapsperspektiv er det opplagt at myndighetene må være i stand til å kommunisere raskt og effektivt med innvandrerbefolkningen også på andre språk enn norsk. Det synes likevel å være liten tvil om at bedre norskferdigheter ville ha forenklet kommunikasjonen og gjort det enklere for myndighetene å nå ut til grupper som i liten grad behersker det norske språket i dag.

Utvalget mener at det er behov for å iverksette tiltak for å øke arbeidsinnvandreres sosiokulturelle integrering i Norge. Tillit og tilhørighet kan vanskelig vedtas, men er noe som må vokse fram over tid i et samspill mellom innvandrere og samfunnet på både lokalt og nasjonalt nivå. Det finnes imidlertid verktøy som kan framskynde denne prosessen, blant annet velkomstsentre og lignende tiltak for å styrke informasjonsflyten og integreringen i lokalsamfunn. Arbeidsgiveres rolle i å etablere gode samarbeid og fellesskap i bedrifter og på arbeidsplasser er også av stor betydning. Opplæringen av arbeidsinnvandrere i det norske språket kan dessuten praktiseres på en langt bedre måte enn i dag. En forutsetning for integrering i Norge er å beherske det norske språket. I arbeidslivet kan svake norskferdigheter bidra til isolasjon og segregering, men også til misforståelser og feil som kan ha konsekvenser for både sikkerhet og helse. Også i det øvrige samfunnslivet kan svake norskferdigheter øke risikoen for segregering og skape barrierer for deltakelse, noe som kan gjøre det utfordrende å følge opp barn og unge. Utvalget mener derfor at norskopplæringstilbudet til arbeidsinnvandrere bør styrkes.

17.2.3 Sivil-politisk integrering

Sivil-politisk integrering dreier seg om deltakelse i sivilsamfunnet og det politiske systemet, særlig gjennom frivillig engasjement og deltakelse i valg. Også langs denne dimensjonen er kunnskapsgrunnlaget om arbeidsinnvandrere begrenset. Forskning gjort på oppdrag fra utvalget har imidlertid sammenlignet arbeidsinnvandreres politiske deltakelse med deltakelsen til andre innvandrere og befolkningen for øvrig, noe som bidratt til et bedre kunnskapsgrunnlag.

Hovedbildet når det gjelder politisk deltakelse, er at arbeidsinnvandrere – særlig fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa – i liten grad deltar ved lokalvalg sammenlignet med både den norskfødte befolkningen og andre innvandrergrupper. Kort botid og svak tilknytning til Norge er viktige forklaringer på den lave deltakelsen. Arbeidsinnvandrere er også klart underrepresentert som kandidater til lokalvalg, i kommunestyrer og på fylkesting sammenlignet med norskfødte. Også når det gjelder mer uformelle former for politisk deltakelse, skiller arbeidsinnvandrere seg ut med lavest deltakelse blant innvandrere i Norge. Deltakelsen deres også er langt lavere enn deltakelsen til befolkningen uten innvandrerbakgrunn.

Mye tyder på at situasjonen er den samme for frivillig deltakelse, selv om kunnskapsgrunnlaget her er langt svakere og primært belyser polske innvandreres situasjon. Polske innvandrere engasjerer seg mindre i frivilligheten enn andre innvandrergrupper. Barrierene for at denne gruppen deltar i frivilligheten, ser blant annet ut til å handle om at de har begrensede norskkunnskaper og en annen tradisjon for frivillighet. Den sosiale, kulturelle og fysiske nærheten til Polen har også betydning.

Utvalget mener at arbeidsinnvandreres lave deltakelse i sivilsamfunn og politikk er en betydelig integreringsutfordring. Det er likevel ingen som kan tvinges til deltakelse. For den polske gruppen kan historiske erfaringer med «obligatorisk frivillighet» under kommunistregimet ha bidratt til en utbredt skepsis mot deltakelse i frivillig arbeid. Den lave deltakelsen må dessuten ses i lys av mange arbeidsinnvandreres øvrige situasjon i Norge, med krevende arbeidsforhold, svake norskferdigheter og en sterk orientering mot hjemlandet. Sivil-politisk integrering krever både et overskudd til å delta og en vilje til å investere i livet i Norge. Det er to forutsetninger som i varierende grad er til stede blant arbeidsinnvandrere i Norge i dag.

Utvalget mener likevel at det finnes et potensial for økt deltakelse blant arbeidsinnvandrere. Eksisterende frivillige organisasjoner og politiske partier kan gjøre langt mer for å rekruttere arbeidsinnvandrere både som ordinære medlemmer og som representanter i råd, styrer og utvalg. Det bør dessuten legges bedre til rette for at de store arbeidsinnvandrermiljøene selv utvikler egne organisasjoner, slik mange andre innvandrergrupper i Norge har gjort. Det ser riktignok ut til å ha blitt flere polske organisasjoner de senere årene, men utvalget har inntrykk av at dette i hovedsak er mindre foreninger som i liten grad er koordinert. Såkalte innvandrerorganisasjoner representerer viktige, interne interessefellesskap som kan fungere som sentrale brobyggere til storsamfunnet. Økt støtte til og bedre veiledning i å opprette slike organisasjoner kan være sentrale virkemidler i denne sammenhengen. Organisering i sivilsamfunnet kan fostre en bredere deltakelse i samfunnet generelt, men kan også styrke arbeidsinnvandreres stemme i offentlighet og politikk. En større synlighet og en bredere organisering kan dermed bidra til økt integrering og innflytelse også på andre områder.

17.2.4 Resepsjonell integrering

Resepsjonell integrering dreier seg om innvandrere og deres etterkommere opplever aksept som fullverdige medlemmer av samfunnet, og hvorvidt omfanget av rasisme og diskriminering avtar over tid og generasjoner. Når man ser på resepsjonell integrering, retter man altså oppmerksomheten mot hvordan innvandrere tas imot av storsamfunnet. Forskningen på disse spørsmålene har i all hovedsak konsentrert seg om andre grupper enn arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge etter 2004, men det er likevel mulig å identifisere noen tendenser.

Nyere forskning viser at unge med innvandrerbakgrunn som er født i Norge, oftere definerer seg som norske sammenlignet med unge som selv har innvandret. Dette mønsteret gjelder på tvers av grupper og er i tråd med forventninger om at tilknytning til Norge spiller en rolle for opplevelsen av tilhørighet. Unge med bakgrunn fra europeiske land rapporterer imidlertid langt oftere enn unge fra land i Asia og Afrika å bli akseptert som norske av andre.

I tråd med disse rapporteringene tyder eksperimentell forskning på at selv om personer med sentral- og østeuropeiske navn diskrimineres i ansettelsesprosesser, diskrimineres de i mindre grad enn personer med asiatiske og afrikanske navn. Spørreundersøkelser tegner i hovedsak det samme bildet. Polske innvandrere rapporterer sjeldnere enn andre innvandrergrupper om erfaringer med diskriminering på ulike samfunnsområder. Unntaket er i arbeidslivet, der polske innvandrere befinner seg på gjennomsnittet. Det at arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa opplever diskriminering i arbeidslivet, kan blant annet skyldes at arbeidsgivere har stereotypiske oppfatninger som knytter nasjonal opprinnelse til bestemte ferdigheter. En del arbeidsinnvandrere har dessuten erfaringer med lønnsdiskriminering. Det er imidlertid lite som tyder på at erfaringer med diskriminering er forbeholdt personer lavt i lønnshierarkiet. Spørreundersøkelser viser for eksempel at høyt utdannede innvandrere som jobber i akademia, erfarer vel så mye diskriminering på arbeidsplassen som innvandrere i Norge generelt.

Når det gjelder resepsjonell integrering, tyder altså forskningen på at arbeidsinnvandrere fra EØS-land erfarer diskriminering og manglende aksept, men i betydelig mindre omfang enn grupper som skiller seg ut fra majoritetsbefolkningen på bakgrunn av hudfarge og/eller religiøs overbevisning. Det er ingen studier som eksplisitt har undersøkt erfaringer med diskriminering blant tredjelandsborgere som har arbeid som registrert innvandringsgrunn. På grunnlag av funnene fra den bredere diskrimineringslitteraturen er det likevel mye som tyder på at det i denne gruppen går et skille mellom tredjelandsborgere fra Afrika, Asia og Sør-Amerika, på den ene siden, og tredjelandsborgere fra Europa, Australia og Nord-Amerika, på den andre. Det er også grunn til å anta at dette skillet forsterkes dersom man ser på arbeidsinnvandreres barn. Etterkommere av innvandrere som i liten grad skiller seg ut fra majoritetsbefolkningen når det gjelder hudfarge og religiøse uttrykk, later til å oppleve tilnærmet full aksept som norske borgere. Etterkommere som på ulike måter skiller seg ut fra majoriteten, erfarer derimot at det stilles spørsmål ved deres tilhørighet til landet.

Utvalget mener at graden av og variasjonene i arbeidsinnvandreres resepsjonelle integrering bør tillegges større vekt i vurderinger av den samlede integreringssituasjonen i Norge. Arbeidsinnvandreres lave samfunnsdeltakelse får ofte mer oppmerksomhet i diskusjoner om integrering enn storsamfunnets manglende inkludering. Integrering oppstår imidlertid i samspillet mellom innvandreres tilpasning og storsamfunnets evne og vilje til å inkludere og likebehandle nykommere. En opplevelse av vedvarende utenforskap, som arbeidsinnvandrere fra EØS særlig opplever i arbeidslivet, og som tredjelandsborgere fra Afrika, Asia og Sør-Amerika kan oppleve på de fleste samfunnsområder, kan få svært uheldige konsekvenser på lang sikt. Utvalget mener derfor at det er behov for økt oppmerksomhet på hvordan enkelte grupper av arbeidsinnvandrere kan oppleve ulike former for forskjellsbehandling i Norge. Det formelle diskrimineringsvernet er i stor grad på plass. Utfordringen dreier seg om å håndheve og etterleve retten til likebehandling både i arbeidslivet og på andre samfunnsarenaer.

17.2.5 Utvalgets samlede vurdering

Oppsummeringen av arbeidsinnvandreres integrering i det foregående demonstrerer verdien av et flerdimensjonalt perspektiv på integrering. Vurderingen av arbeidsinnvandreres situasjon i Norge avhenger av hvilken integreringsdimensjon man vektlegger mest. Legger man utelukkende vekt på deltakelse i arbeidslivet, altså en form for økonomisk integrering, ser situasjonen annerledes ut enn om man legger mer vekt på språk, verdier og tilhørighet (sosiokulturell integrering), deltakelse i frivillighet og politikk (sivil-politisk integrering) eller hvordan arbeidsinnvandrere tas imot av storsamfunnet (resepsjonell integrering). Alle dimensjonene er imidlertid relevante. Selv om høy sysselsetting er avgjørende for integreringen og deltakelse i arbeidslivet har positive effekter på økonomisk frihet, innflytelse, helse og deltakelse på andre områder, har også de andre dimensjonene betydning for den enkelte, og de har betydning både når man vurderer situasjonen for arbeidsinnvandrere som helhet og integreringen i Norge på sikt.

En helhetsvurdering forutsetter samtidig en erkjennelse av at det er et samspill mellom de ulike integreringsdimensjonene. Selv om utredningen har skilt analytisk mellom fire dimensjoner, innebærer en flerdimensjonal tilnærming at integrering forstås som en sammensatt prosess. I en slik prosess henger for eksempel sysselsettingsnivå og lønns- og arbeidsvilkår sammen med sosioøkonomiske forhold, som igjen har betydning for norskferdigheter, samfunnskunnskap, deltakelse, tilhørighet og levekår. Et ryddig og organisert arbeidsliv med likeverdige lønns- og arbeidsvilkår for alle i samme bransje er en forutsetning for integrering på andre områder. Samtidig vil bedre norskferdigheter, mer kunnskap om rettigheter og muligheter, høyere fagorganisering og en høyere deltakelse i frivillighet og politikk gi bedre forutsetninger for integrering i arbeidslivet. Dimensjonene henger sammen.

Det er viktig å understreke at integrering er en saktegående prosess som går over tid og generasjoner. Det er ikke realistisk – og det kan derfor heller ikke være et mål – at alle arbeidsinnvandrere oppnår likhet med den norskfødte befolkningen i løpet av bare noen års opphold i Norge. Botid betyr mye. Utdanningsnivå, kulturell nærhet og hvilken del av arbeidslivet man blir en del av, er også åpenbare faktorer som er med på å forklare den store variasjonen mellom ulike grupper av arbeidsinnvandrere. Helhetsbildet som tegnes i denne utredningen, er likevel at en stor andel av arbeidsinnvandrerne i Norge – særlig blant dem med bakgrunn fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa – opplever betydelige integreringsutfordringer, med mangelfulle norskferdigheter, lav deltakelse i frivillighet og politikk, og liten opplevelse av tilhørighet. Mange befinner seg dessuten i deler av arbeidsmarkedet som har dårligere lønns- og arbeidsvilkår, lav fagorganisering og få muligheter for mobilitet. Disse forholdene har konsekvenser både for arbeidsinnvandrerne selv, for andre grupper i samfunnet og for bærekraften i den norske modellen på sikt.

Utvalgets samlede vurdering er derfor at det er behov for en politikkforsterkning for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i Norge. Den konkrete tilnærmingen avhenger imidlertid av hvordan man oppfatter arbeidsinnvandring som fenomen, og hvordan man best kan utvikle en politikk som tar hensyn til betydningen av både heterogenitet og skiftende tidshorisonter. I det følgende drøfter utvalget trekk ved nyere arbeidsinnvandring til Norge i lys av historiske erfaringer med arbeidsinnvandring til Europa. Drøftingen legger grunnen for utvalgets forståelse av arbeidsinnvandring i dag.

17.3 Arbeidsinnvandring – mellom mobilitet og migrasjon

I 1984 publiserte Stephen Castles, en av nestorene i internasjonal migrasjonsforskning, boken Here for good: Western Europe’s New Ethnic Minorities.2 Utgangspunktet for boken var den storstilte arbeidsinnvandringen til Vest-Europa i etterkrigstiden fra land i Sør-Europa, Afrika og Asia. Castles legger særlig vekt på «gjestearbeider»-programmene som flere europeiske land iverksatte for å rekruttere arbeidskraft i gjenoppbyggingen av kontinentet etter krigen. Han påpeker at det i gjestearbeiderbegrepet ligger en klar forventning om at innvandrerne vil reise tilbake til hjemlandet når det ikke lenger er bruk for dem på arbeidsmarkedet. De fleste arbeidsinnvandrerne ble imidlertid permanente innbyggere i landet de kom til, selv når situasjonen på arbeidsmarkedet endret seg etter oljekrisen i 1973/74.

Castles forklarer dette med et viktig kjennetegn ved migrasjonsprosesser generelt. Selv om mange migranter – som oftest menn – reiser ut med en plan om å returnere til hjemlandet i framtiden, endrer de ofte oppfatning over tid. En viktig del av forklaringen på dette skiftet i perspektiv er tilgangen til bedre sosiale rettigheter og muligheter samt større økonomisk frihet enn i hjemlandet. Andre relevante faktorer er sosiale nettverk og økende tilknytning til vertslandet. Når tidshorisonten forlenges, er det dessuten vanlig at familien kommer etter. Etter hvert som familien får en gradvis sterkere tilknytning til lokalsamfunnet, ikke minst gjennom barns skolegang, vennskap og fritidsaktiviteter, endres framtidsutsiktene ytterligere.

Denne dynamikken er velkjent også i en norsk kontekst, selv om Norge aldri opererte med gjestearbeiderprogrammer på linje med for eksempel Tyskland. Det var likevel få som kunne forestille seg at de mannlige innvandrerne som kom til Norge fra land som Pakistan, India, Marokko og Tyrkia fra slutten av 1960-årene og noen år framover, skulle slå seg ned for godt og etablere familier her. Ikke desto mindre ble arbeidsinnvandringen til Norge i årene fram til innvandringsstoppen i 1975 starten på en permanent etablering av nye etniske minoritetsgrupper i landet. Den historiske lærdommen fra disse prosessene kan oppsummeres som følger: Det er mennesker som kommer, ikke arbeidskraft.3

Da EUs indre marked ble etablert i 1993, var et av formålene å sikre fri bevegelse av arbeidskraft mellom avtalestatene. Med EU-utvidelsen østover i 2004 startet en ny form for migrasjon fra øst til vest i Europa som ikke har sidestykke i historien.4 Arbeidsinnvandringen internt i EU skiller seg fra arbeidsinnvandringen i etterkrigstiden på flere viktige måter, blant annet gjennom helt andre muligheter for pendlervirksomhet og opprettholdelsen av transnasjonale liv. Mobilitet mellom land i EU/EØS-området har da også blitt kalt «sirkulær» eller «flytende» migrasjon.5 Dette er begreper som er ment å fange opp de fleksible og midlertidige aspektene ved denne nye formen for menneskelig forflytning.

Arbeidsinnvandringen innen EØS-området, inkludert til Norge, kjennetegnes av en større sirkularitet enn både tidligere tiders arbeidsinnvandring og nyere flyktning- og familieinnvandring. En av grunnene til dette er det institusjonelle rammeverket for migrasjonen, som gir alle borgere av EU-land rett til å søke arbeid i ethvert medlemsland i EU/EØS og tilgang til arbeids- og velferdsrettigheter der de tar arbeid. Nyere forskning peker imidlertid på at forestillingen om at innvandring mellom EU-land er en form for arbeidskraftsmobilitet som selvreguleres etter etterspørselen på arbeidsmarkedet, er for enkel.6 Denne utredningen viser tydelig at selv om mange arbeidsinnvandrere fra EØS-området i Norge forblir orientert mot og returnerer til hjemlandet, ender flertallet opp med en varig tilknytning til Norge. Den høyeste andelen som forblir permanent bosatt, er arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa. En viktig del av forklaringen kan antakelig finnes i allmenne innsikter fra migrasjonsforskningen, som nettopp viser hvordan sosiale forhold i vertslandet – en bedret økonomisk livssituasjon, sosiale nettverk og familiedannelse – ofte endrer tidshorisonten. Arbeidsinnvandrerne går fra planer om et kortsiktig opphold, via transnasjonal pendlervirksomhet, og til permanent bosetting, slik Castles observerte i midten av 1980-årene.7

I sum synes nyere arbeidsinnvandring best å oppfattes som noe mellom migrasjon og mobilitet.8 Denne formen for arbeidsinnvandring, særlig innen EØS-området, kan ikke sidestilles med en tradisjonell forståelse av migrasjon, der forflytning på tvers av landegrenser skjer fordi mennesker i utgangspunktet søker en bedre framtid i andre land, ønsker å bosette seg permanent og på sikt å bli del av det nye samfunnet gjennom overgang til statsborgerskap. Men nyere arbeidsinnvandring kan heller ikke forstås bare som en flyktig form for arbeidskraftsmobilitet som selvreguleres av etterspørselen på arbeidsmarkedet i EU. I et historisk perspektiv representerer arbeidsinnvandring internt i EØS-området noe kvalitativt nytt og noe helt allment på samme tid.

Det kvalitativt nye dreier seg om det institusjonelle mulighetsrommet. Retten til fri bevegelse i EU/EØS kombinert med tilgang til arbeids- og velferdspolitiske rettigheter fra første arbeidsdag danner en strukturell og juridisk ramme for omfattende internasjonal mobilitet. Denne rammen åpner opp for at arbeidsinnvandrere internt i EØS-området kan bevege seg fritt over landegrensene og i en periode jobbe i et annet land uten å være nevneverdig orientert mot integrering utover deltakelse i arbeidsmarkedet, og uten å ha en plikt til en slik orientering. Det helt allmenne ved arbeidsinnvandringen handler om prosessene på det menneskelige planet som likevel skjer over tid, både blant arbeidsinnvandrere og andre innvandrergrupper. Til tross for planer om retur forblir mange boende, og etter noen år kommer gjerne familien fra hjemlandet etter, eller de etablerer familie her. Når arbeidsinnvandrerne blir boende, følger det helt andre behov for å beherske det norske språket og forstå de kulturelle kodene i landet, slik at de kan kommunisere med barnehage, skole og idrettslag og i det hele tatt bli del av lokalsamfunnet der de bor. Denne dobbeltheten er kjennetegnet på arbeidsinnvandring innen EØS-området.

Etter utvalgets oppfatning bør arbeidsinnvandring til Norge for det første forstås som et differensiert fenomen, der ulike kategorier av arbeidsinnvandrere – fra EØS og fra tredjeland, og med ulikt utdanningsnivå og yrkeserfaring – har ulike forutsetninger for integrering og ulike planer med tanke på framtidig bosetting. For det andre må arbeidsinnvandringen forstås som et temporalt fenomen, der et kortsiktig perspektiv og planer om snarlig retur for mange endres til permanent bosetting over tid. Denne forståelsen av arbeidsinnvandring skiller seg både fra en oppfatning av arbeidsinnvandring som mobilitet og som permanent migrasjon, og har implikasjoner for hvilken tilnærming til integrering som er mest hensiktsmessig for denne gruppen.

17.4 Alternative modeller for integrering av arbeidsinnvandrere

I det følgende presenteres tre modeller for integrering av arbeidsinnvandrere i Norge. De tre modellene er ment å representere ulike, men realistiske tilnærminger. Hensikten med modellene er todelt. For det første skal de tydeliggjøre politiske handlingsalternativer, der det kommer klart fram at hva som framstår som den mest fornuftige tilnærmingen, avhenger av hvordan ulike hensyn veies mot hverandre. For det andre skal modellene gi en overordnet ramme for utvalgets forslag og anbefalinger, slik at premissene for både forslag og anbefalinger er så gjennomsiktige som mulig.

17.4.1 Modell 1: Status quo

Den første modellen er en videreføring av dagens tilnærming til arbeidsinnvandring og ligger nærmest en forståelse av arbeidsinnvandring som mobilitet. Det innebærer at flyktninger og deres familier fortsatt vil være hovedmålgruppen for norsk integreringspolitikk, mens arbeidsinnvandrere i hovedsak forventes å klare seg selv, inntil de skulle ha behov for arbeidsrettede tiltak eller tilgang til allmenne velferdsytelser. Som i dag vil det likevel være forskjeller i kravene som stilles til ulike kategorier av arbeidsinnvandrere. Arbeidsinnvandrere fra EØS-området vil verken ha rett eller plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, mens arbeidsinnvandrere fra tredjeland vil ha plikt til slik opplæring. For arbeidsinnvandrere som deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil deltakelsen være betalt av arbeidsinnvandrerne selv eller finansiert av arbeidsgivere.

Én prinsipiell begrunnelse for videreføringen av dagens integreringspolitiske regime er at arbeidsinnvandrere kommer til Norge frivillig og i hovedsak motivert av etterspørselen i arbeidsmarkedet. Både arbeidsgivere og arbeidsinnvandrere har dermed økonomiske gevinster av arbeidsinnvandringen. Mens flyktninger og deres familier kommer til landet uavhengig av økonomiske konjunkturer og uten nødvendigvis å ha en kompetanse som er etterspurt på arbeidsmarkedet, og følgelig har behov for statlig støtte til å komme innenfor arbeidslivet, har arbeidsinnvandrere ikke samme behov for statlig subsidierte integreringstiltak. Det er derfor rimelig at arbeidstaker selv, eller eventuelt arbeidsgiver, finansierer nødvendig opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Staten har heller ikke de samme rettslige forpliktelsene overfor arbeidsinnvandrere som overfor flyktninger, noe som understøtter dette prinsippet.

En annen prinsipiell begrunnelse for videreføringen av dagens tilnærming, er at den er i tråd med hovedformålet med norsk integreringspolitikk: å få innvandrere i arbeid. Å tildele særskilte rettigheter til en gruppe som i hovedsak allerede har nådd målet med integreringspolitikken, kan virke mindre relevant. Om særskilte rettigheter innvilges, vil det dessuten kunne innebære at arbeidsinnvandreres posisjon og styrkes og gjør det vanskeligere for andre grupper å få en fot innenfor arbeidslivet, spesielt i lavlønnssegmenter i arbeidsmarkedet.

Det er imidlertid flere ulemper med dagens tilnærming. At en stor andel arbeidsinnvandrere er konsentrert i bransjer med dårligere lønns- og arbeidsforhold og lav organiseringsgrad, bidrar til manglende integrering også på andre områder. Én grunn til det er deres begrensede norskferdigheter og kunnskap om rettigheter og muligheter i Norge; relativt få arbeidsinnvandrere betaler selv for språkopplæring og mange bedrifter legger ikke til rette for det. En annen at mange arbeidsinnvandrere har en løsere tilknytning til arbeidslivet. Ettersom arbeidsinnvandrere oftere enn andre grupper jobber i konjunkturutsatte bransjer, vil mange dessuten oppleve å miste jobben. Mangel på norskferdigheter vil da være en betydelig barriere for å komme tilbake i relevant arbeid. I tillegg har denne utredningen vist at arbeidsinnvandrere ofte deltar lite i politikk og lokalsamfunn, har lav tillit til myndighetene og har en svak tilhørighet til Norge.

Sammen fører disse forholdene for det første til at den norske arbeids- og velferdsmodellen står i fare for å bli svekket, noe som får konsekvenser både for utviklingen av lønns- og arbeidsvilkår og for styrkeforholdet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere på lang sikt. For det andre er det en risiko for at mange permanent bosatte arbeidsinnvandrere over tid forblir stående utenfor fellesskapet der de bor, noe som vil svekke samhørigheten i lokalsamfunnene det gjelder. Dette er spesielt alvorlig i mange mindre distriktssamfunn der arbeidsinnvandrere utgjør en betydelig andel av lokalbefolkningen.

17.4.2 Modell 2: Helhetlig integreringspolitikk

Den andre modellen representerer et klart brudd med dagens integreringspolitiske regime og innebærer å utvikle en ny, helhetlig integreringspolitikk. Modellen ligger nærmere en forståelse av arbeidsinnvandring som migrasjon og tar utgangspunkt i at mange arbeidsinnvandrere opplever integreringsutfordringer tilsvarende andre innvandrergrupper i Norge, og møter disse utfordringene gjennom en betydelig utvidelse av arbeidsinnvandreres rettigheter. Arbeidsinnvandrere fra både EØS og tredjeland gis i denne modellen rett til gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjennom en endring i integreringsloven, og de gis rett til karriere- og foreldreveiledning ved behov. Familiegjenforente til tredjelandsborgere får i tillegg rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram. Dette er rettigheter som i dag er forbeholdt flyktninger og deres familier. Modellen legger opp til finansiering gjennom statlige midler.

Modellen tar utgangspunkt i at beherskelse av det norske språket er grunnleggende for integreringen. Språkopplæring også for arbeidsinnvandrere som velger å bli boende i Norge, ses derfor som et statlig anliggende og en naturlig forlengelse av den øvrige integreringspolitikken. Å inkludere arbeidsinnvandrere fra både EØS-området og tredjeland i integreringspolitikken vil kunne bidra til å møte flere av integreringsutfordringene som denne utredningen har dokumentert.

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil kunne øke fagorganiseringen og dermed styrke arbeidsinnvandreres forhandlingsmakt overfor arbeidsgivere, noe som på sikt kan redusere omfanget av sosial dumping. Styrkede norskferdigheter og samfunnskunnskap vil med all sannsynlighet også gjøre at flere deltar i lokalsamfunn og politikk, og bidra til bedre kommunikasjon mellom for eksempel skole og hjem i tilfeller der arbeidsinnvandrerne har familie. Dette argumentet har også en viktig kjønnsdimensjon. Selv om kvinnelige arbeidsinnvandrere har en høy sysselsetting i Norge, vil det være viktig både for likestillingen og for kvinners deltakelse i samfunnslivet at de behersker det norske språket. Ikke minst vil kommunikasjonen fra myndighetene bli enklere dersom arbeidsinnvandrere behersker norsk, noe som er svært viktig i et beredskapsperspektiv, der staten har behov for å nå ut med kritisk informasjon til samtlige borgere. Ved at familiegjenforente til arbeidsinnvandrere fra tredjeland deltar i introduksjonsprogram, øker også muligheten for at disse får en varig tilknytning til arbeidslivet og større muligheter til å delta aktivt i lokalsamfunnet.

Det er imidlertid flere prinsipielle innvendinger mot denne modellen. For det første vil tilbud om gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap i praksis være en statlig subsidiering av bedrifter som ansetter arbeidsinnvandrere. For det andre vil et slikt tilbud få betydelige økonomiske konsekvenser fordi gruppen av arbeidsinnvandrere er så tallrik, og en eventuell innføring må vektes nøye opp mot andre hensyn. For det tredje må en omlegging av integreringspolitikken vurderes opp mot kapasiteten i det kommunale mottaksapparatet. Både dagens situasjon i Ukraina og migrasjonskrisen i 2015/16, har vist hvor vanskelig det er å forutsi hvor mange asylsøkere som får opphold i Norge. Det internasjonale migrasjonsbildet er kontinuerlig skiftende, og det eneste som er sikkert, er at dagens situasjon ikke vil forbli stabil. Det innebærer at norske kommuner må være i stand til å motta svært mange nykommere på kort varsel, og at det må være kapasitet i systemet til å sikre et godt opplæringstilbud til grupper som har rett og plikt til det i dag.

Til slutt er det et spørsmål om gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra ankomst i Norge er et velegnet integreringstiltak for arbeidsinnvandrere. Mange har en kortsiktig tidshorisont de første årene etter ankomst, og først over tid oppfatter de seg som mer eller mindre permanent bosatte. Derfor vil deltakelse i et opplæringsprogram etter kort tid i Norge antakelig oppleves som lite relevant.

17.4.3 Modell 3: Differensiert integreringspolitikk

Den tredje modellen kombinerer trekk fra de to foregående modellene og er utviklet som et integreringspolitisk svar på forståelsen av moderne arbeidsinnvandring som noe mellom mobilitet og migrasjon. Modellen viderefører det prinsipielle skillet mellom arbeidsinnvandrere og flyktninger/familieinnvandrere når det gjelder integreringspolitiske rettigheter ved ankomst. Basert på utredningens kartlegging av arbeidsinnvandreres bosettingsmønster og integreringssituasjon i Norge bygger imidlertid modellen på at politikken må styrkes på flere områder.

Modellen legger til grunn at tiltak for å sikre et ryddig og organisert arbeidsliv er det viktigste verktøyet for integrering av arbeidsinnvandrere, både i arbeids- og samfunnslivet. Modellen innebærer derfor tiltak både for å redusere de svakere lønns- og arbeidsvilkårene som mange arbeidsinnvandrere opplever i Norge, og for å effektivisere godkjenningen av formell kompetanse fra utlandet og sikre kompetanseutvikling blant bosatte arbeidsinnvandrere. Samtidig reflekterer modellen at flertallet av arbeidsinnvandrere har kommet for å bli, og at en betydelig andel mangler grunnleggende norskkunnskaper, har liten kjennskap til norske arbeidsforhold og i liten grad deltar i fagorganisasjoner, frivillighet og politikk. Dette er utfordringer som ikke vil løses med arbeidslivs- og kompetansepolitiske tiltak alene. Modellen innebærer derfor også målrettede integreringstiltak for å styrke norskferdighetene, øke deltakelsen og forbedre informasjonstilbudet om muligheter, rettigheter og forventninger i Norge når arbeidsinnvandrerne ankommer landet.

Omfanget av og innretningen på norskopplæringstilbudet innenfor denne differensierte integreringsmodellen kan legges opp på flere ulike måter. En mulig ordning inspirert av systemet i Danmark er at arbeidsinnvandrere gis rett til deltakelse i modulbasert opplæring i norsk, mot egenbetaling. Det er også mulig å tenke seg en bransjespesifikk prøveordning, der utvalgte bransjer med mange ansatte arbeidsinnvandrere blir del av et opplegg for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, i regi av eksisterende treparts bransjeprogram, eller en utvidelse av tilbud som allerede finnes, som Kompetansepluss eller norskopplæringsordningen. I alle varianter er det en forutsetning at man kan delta parallelt med at man er i jobb, og at oppstart kan skje innen tre til fem år. Dette vil ta høyde for utfordringen med skiftende tidshorisonter. Det bør også vurderes i hvilken grad arbeidsgivere kan pålegges et ansvar for å tilrettelegge for norskopplæringen. Uavhengig av hvordan en styrket norskopplæring ser ut, ligger det i denne modellen en forutsetning om at arbeidsmarkedstiltak i NAV justeres slik at arbeidsinnvandrere som i perioder står på utsiden av arbeidslivet, kan få tilbud om norskopplæring som arbeidsmarkedstiltak.

Modellen bygger på en erkjennelse av at beherskelse av det norske språket er en forutsetning for deltakelse på de fleste arenaer. Imidlertid forutsetter deltakelse også kunnskap om hva slags rettigheter, muligheter og forventninger som finnes i det norske samfunnet. Hvis arbeidsinnvandrerne får tydelig informasjon om slike rettigheter, muligheter og forventninger idet de ankommer landet, kan de raskere bli del av lokalsamfunnet. For å stimulere ytterligere til deltakelse kan det innenfor denne modellen også vurderes tiltak for å øke fagorganiseringen blant arbeidsinnvandrere, og tiltak for å øke deltakelsen i sivilsamfunnet gjennom tilskuddsordninger med sikte på å opprette arbeidsinnvandrerorganisasjoner. Begge deler vil kunne bidra til bedre integrering gjennom å styrke arbeidsinnvandreres representasjon i demokratiske kanaler.

Også denne modellen har ulemper. At det i begrenset grad kan stilles krav til EØS-borgeres deltakelse, gjør treffsikkerheten i alle tiltak usikre når det gjelder denne gruppen. De prinsipielle innvendingene mot å subsidiere en gruppe som kommer frivillig til landet og som svar på etterspørselen i arbeidsmarkedet, står seg også. Differensieringsmodellen beholder imidlertid grunnstrukturen i dagens integreringspolitikk ved at flyktninger og deres familier forblir hovedmålgruppen. Dessuten videreføres prinsippet om at det viktigste bidraget til integrering av arbeidsinnvandrere skjer gjennom tiltak for å opprettholde et ryddig og organisert arbeidsliv. Modellen skiller seg derimot fra dagens tilnærming ved å styrke innsatsen langs to spor: tiltak rettet inn mot arbeidslivets virkemåte og tiltak for å styrke arbeidsinnvandreres forutsetninger for deltakelse i arbeids- og samfunnslivet på like vilkår som resten av befolkningen.

17.4.4 Anbefaling av modell

Hva som oppfattes som den mest hensiktsmessige tilnærmingen til integrering av arbeidsinnvandrere, avhenger av flere forhold: Hvilken forståelse av arbeidsinnvandring som legges til grunn, og hvilke integreringsdimensjoner som oppfattes som relevante i integreringspolitisk sammenheng, har betydning for hvilke tiltak som framstår relevante. I tillegg kommer prinsipielle avveininger knyttet til hvilken rolle staten bør spille i tilretteleggingen for en gruppe som kommer frivillig til Norge som svar på en etterspørsel i arbeidsmarkedet.

Utvalget legger til grunn at arbeidsinnvandring verken bør forstås som arbeidskraftsmobilitet som selvreguleres av etterspørselen på arbeidsmarkedet, eller som migrasjon i en klassisk, sosiologisk forståelse av fenomenet, men tvert om som et differensiert og temporalt fenomen. Videre legger utvalget til grunn en bred tilnærming til integrering, der vurderingen av arbeidsinnvandreres integrering i Norge bygger på at økonomiske, sosiokulturelle, sivil-politiske og resepsjonelle integreringsdimensjoner ses i sammenheng. Gitt bildet denne utredningen har tegnet av arbeidsinnvandreres situasjon i Norge, peker begge disse forståelsene i retning av at det er behov for å styrke innsatsen for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i norsk arbeids- og samfunnsliv.

På bakgrunn av behovet for å styrke innsatsen for bedre integrering av arbeidsinnvandrere i Norge, mener utvalget at dagens politikk overfor arbeidsinnvandrere har viktige mangler. Utvalget anbefaler derfor ikke en videreføring av dagens regime. Utvalget anbefaler imidlertid heller ikke å gå inn for en helhetlig integreringspolitikk. Det er prinsipielt sett svært gode grunner til at flyktninger og deres familier forblir hovedmålgruppen for norsk integreringspolitikk. Disse gruppene kommer til Norge uavhengig av etterspørselen i arbeidsmarkedet og har et legitimt behov for tilrettelegging for å komme i arbeid. Arbeidsinnvandrere er i en helt annen situasjon; de kommer frivillig og som svar på etterspørsel i arbeidsmarkedet, og de har følgelig en helt annen tilknytning til arbeidslivet. For arbeidsgivere er det dessuten økonomisk gunstig å rekruttere utenlandske arbeidstakere. Begge disse forholdene taler for at for eksempel opplæring i språk og samfunnskunnskap i utgangspunktet er noe som bør finansieres av arbeidsgivere eller arbeidsinnvandrerne selv, og ikke tilbys som en rettighet uavhengig av behov.

Utvalget mener likevel at det er behov for å innføre målrettede integreringstiltak overfor arbeidsinnvandrere, men under flere forutsetninger og i hovedsak for å styrke den norske modellen. Den norske modellen bygger på et organisert og regulert arbeidsliv, med gode lønns- og arbeidsvilkår, medbestemmelse og muligheter for kompetanseheving som kjerneelementer. Denne utredningen har dokumentert at arbeidsinnvandrere, særlig fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, er konsentrert i deler av arbeidsmarkedet der disse forutsetningene ofte utfordres. Utvalget mener derfor at det viktigste for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i Norge er å unngå at arbeidsmarkedet blir mer todelt. Dette krever en vedvarende innsats mot sosial dumping, at man øker kontroll av og bruker mer effektive sanksjoner mot arbeidslivskriminalitet, og har en kompetansepolitikk som bidrar til både at den kompetansen arbeidsinnvandrere har med seg faktisk blir benyttet, og at arbeidsinnvandrere i større grad enn i dag får anledning til å videreutvikle kompetansen sin i perioder der de står utenfor arbeidslivet.

Dersom Norge lykkes i å sikre arbeidsinnvandrere likeverdige lønns- og arbeidsvilkår med norskfødte, vil dette sannsynligvis i seg selv bidra til bedre integrering fordi det gir dem tid og rom til å delta på andre arenaer. Fordelen med generelle tiltak som tar sikte på å bedre lønns- og arbeidsvilkår, er dessuten at tiltakene vil komme alle utsatte grupper til gode, inkludert arbeidsinnvandrere på korttidsopphold og innvandrere som har kommet til Norge av andre årsaker. Utvalget anerkjenner imidlertid at økte norskferdigheter og høyere deltakelse i samfunnet vil ha positive effekter også for integrering i arbeidslivet. Utvalget mener derfor at å styrke tilbudet om norskopplæring, kombinert med tiltak for å bedre informasjonen ved ankomst, øke fagorganiseringsgraden og øke deltakelsen i frivillighet og politikk, vil kunne bidra positivt både til integreringen av arbeidsinnvandrere i norsk arbeids- og samfunnsliv, og til opprettholdelsen av den norske modellen. Utvalgets vurdering er følgelig at differensieringsmodellen – en kombinasjon av generelle arbeidslivs- og kompetansepolitiske tiltak med målrettede integreringstiltak for å understøtte den norske modellen – er mest hensiktsmessig for å utvikle en integreringspolitikk for arbeidsinnvandrere i Norge.

I kapittel 18 presenteres utvalgets forslag til tiltak i detalj, strukturert etter inndelingen av politikkområder i utredningens del II. Først beskrives utvalgets forslag til endringer i integreringspolitikken i tråd med den anbefalte differensieringsmodellen. Deretter beskrives forslag til endringer i arbeidslivs- og velferdspolitikken og utdannings- og kompetansepolitikken. Helt til slutt presenteres forslag til kunnskapsutvikling om arbeidsinnvandreres situasjon i Norge. Deler av mandatet har vært krevende å besvare fullt ut ettersom datagrunnlaget på flere områder var mangelfullt. En viktig oppgave er derfor å etablere et mer solid kunnskapsgrunnlag om arbeidsinnvandreres integrering i Norge, slik at det blir mulig å følge utviklingen tett og etablere et godt grunnlag for å identifisere og utvikle treffsikre løsninger i årene framover.

18 Utvalgets anbefalinger

18.1 Innledning

Utvalget mener at integreringsutfordringene arbeidsinnvandrere i Norge står overfor, tilsier et behov for politikkforsterkning på ulike områder. Helt sentralt for integreringen av arbeidsinnvandrere er en styrking og videreutvikling av et ryddig og organisert arbeidsliv. Arbeidsinnvandrere, særlig fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, er overrepresentert i deler av arbeidslivet der organisasjonsgraden er lavere, lønns- og arbeidsvilkårene er dårligere, og der løsere tilknytningsformer er mer utbredt. Utvalget mener at bedre integrering av arbeidsinnvandrere i Norge vil kreve en vedvarende innsats mot sosial dumping, økt kontroll av og mer effektive sanksjoner mot arbeidslivskriminalitet, sammen med tiltak for økt organisasjonsgrad. Det vil også kreve en mer aktiv arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikk som gir arbeidsinnvandrere mulighet til å benytte og videreutvikle sin kompetanse.

Mange av utfordringene som arbeidsinnvandrerne står overfor i arbeidslivet deles av andre utsatte grupper, både med og uten innvandrerbakgrunn. Flere av tiltakene utvalget foreslår vil dermed også være relevant for andre enn arbeidsinnvandrere, noe som er viktig for å unngå at utsatte grupper settes opp mot hverandre. Utvalget mener samtidig at bedre ferdigheter i det norske språket, mer kunnskap om norske arbeidslivs- og samfunnsforhold og tilrettelegging for økt deltakelse i samfunnet, vil styrke arbeidsinnvandrernes kapasitet og mulighet til integrering. Utvalgets vurdering er derfor at det som i kapittel 17 ble omtalt som en differensiert integreringspolitikk – en kombinasjon av generelle arbeidslivs- og kompetansepolitiske tiltak med målrettede integreringstiltak tilpasset arbeidsinnvandrere som gruppe – er den mest hensiktsmessige tilnærmingen til integrering av arbeidsinnvandrere i Norge.

Denne vurderingen innebærer at utvalget, i likhet med det tidligere introduksjonslovutvalget9, mener at introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere ikke er aktuelt for arbeidsinnvandrere. Selv om elementer fra introduksjonsprogrammet, som kompetansekartlegging, karriereveiledning, livsmestring og foreldreveiledning, kan være egnede tiltak for en del arbeidsinnvandrere, mener utvalget at dette ikke bør gis som et generelt tilbud. Kommunene kan tilby foreldreveiledning ved behov. Integreringsloven åpner allerede for at familiemedlemmer til arbeidsinnvandrere fra tredjeland kan gis et tilbud om introduksjonsprogram av kommunen i dag. Utvalget er imidlertid kjent med at dette gjøres i liten grad. For en del familieinnvandrere som har utfordringer med å få seg egnet arbeid eller trenger videre utdanning, kan introduksjonsprogram være godt egnet. Utvalget oppfordrer derfor kommunene til i større grad å vurdere og tilby introduksjonsprogram til familiemedlemmer til arbeidsinnvandrere fra tredjeland som har behov for det.

Dette kapitlet inneholder forslag til hvordan det konkrete innholdet i en differensiert integreringspolitikk kan se ut. Forslagene bygger i hovedsak på utvalgets vurdering av arbeidsinnvandreres situasjon i Norge, slik denne er kartlagt i utredningens del III og oppsummert i kapittel 17.2. Samtidig trekkes det veksler på innspill som har kommet til utvalget underveis i utredningsprosessen. Som omtalt i kapittel 2 har utvalget sendt skriftlig forespørsel til alle landets kommuner og fylker om å beskrive særskilte utfordringer og gi innspill til tiltak som bør styrkes eller innføres på nasjonalt nivå. Det er også gjennomført to innspillsmøter, hvor utvalget fikk innspill til hovedutfordringer og mulige tiltak. Beskrivelsene av utfordringene som utvalget har mottatt, støtter i all hovedsak opp under utvalgets vurdering av situasjonen, og innspillene rommer også konkrete forslag til tiltak som reflekteres i flere av utvalgets anbefalinger.

Som redegjort for i kapittel 4 innebærer Norges EØS-rettslige forpliktelser klare begrensninger med hensyn til hvilke plikter som kan pålegges EØS-borgere, også ved utforming av politikk som skal fremme bedre integrering. Eventuelle tiltak rettet mot EØS-borgere må være i tråd med EØS-avtalens prinsipper om proporsjonalitet og ikke-diskriminering. Blant annet kan språkkrav og pliktig norskopplæring være til hinder for den frie bevegeligheten. Det må derfor dokumenteres at slike plikter forfølger legitime hensyn på en egnet, nødvendig og forholdsmessig måte. Advokat Ellingsen ved Advokatfirmaet Lund & Co DA – MNA har på oppdrag fra utvalget utarbeidet en juridisk betenkning om hvilket handlingsrom EØS-retten gir for å stille krav om norskferdigheter eller norskopplæring.10 Betenkningen er nærmere omtalt nedenfor. Hele betenkningen følger som digitalt vedlegg til utredningen.

Utvalgets konkrete anbefalinger følger politikkområdene slik de er redegjort for i utredningens del II. Først presenteres utvalgets forslag til endringer i integreringspolitikken. Deretter vurderes tiltak innenfor arbeids- og velferdspolitikken og utdannings- og kompetansepolitikken. Kapitlet avsluttes med anbefalinger om videre kunnskapsutvikling.

På de generelle politikkområdene viser utvalget i stor grad til hvordan allerede foreslåtte tiltak og pågående prosesser kan bidra til bedre integrering av arbeidsinnvandrere, men utvalget kommer i tillegg med nye enkeltforslag og vurderinger. Selv om strukturen følger politikkområdene og derfor omtales adskilt er det viktig å være klar over at de ofte henger tett sammen. Tiltak for heving og godkjenning av kompetanse er for eksempel viktig for integreringspolitikken, og tiltak for å heve kompetansen til dem som står helt eller delvis utenfor arbeidslivet, er sentralt innenfor arbeidsmarkedspolitikken. Forslag på ett område kan også ha betydning for de andre politikkområdene.

Utvalget er bedt om å vurdere integreringspolitiske virkemidler i kommuner og arbeidsmarkeder av ulik størrelse og i ulike deler av landet. Dette vil bli gjort under det enkelte underkapittel der dette er relevant. Flere av tiltakene som anbefales, må også utredes eller operasjonaliseres nærmere.

18.2 Integreringspolitikken

De målrettede integreringspolitiske tiltakene utvalget anbefaler for å bedre arbeidsinnvandreres integrering i Norge, kan deles i tre hovedkategorier. Den første kategorien dreier seg i hovedsak om norskopplæring, men utvalget inkluderer også en diskusjon av behovet for å utvikle verktøy for å kartlegge norskferdigheter og spørsmålet om opplæring i samfunnskunnskap. Den andre handler om informasjon og kommunikasjon. Den tredje handler om deltakelse og representasjon i samfunnet utenfor arbeidslivet.11 Til slutt drøftes behovet for koordinering og samordning på integreringsområdet.

Utvalget er bedt om å foreslå tiltak for bosatte arbeidsinnvandrere. Utvalget legger til grunn at opplæring i norsk og samfunnskunnskap ikke er aktuelle for arbeidsinnvandrere fra de andre nordiske landene eller arbeidsinnvandrere på korttidsopphold. Informasjonstiltak, inkludert bedre tilgang til informasjon om lønns- og arbeidsvilkår, bør derimot rettes mot alle arbeidsinnvandrere, uavhengig av hvor lenge de har planlagt å oppholde seg i Norge.

18.2.1 Opplæring i norsk

Som utredningen har vist, møter arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer en rekke utfordringer som følge av mangelfulle norskferdigheter. Se blant annet omtale i kapittel 10.3, 12.3 og 17. Likevel er det mange som ikke benytter seg av de mulighetene som finnes for norskopplæring. Som det kommer fram av kapittel 12.3, er det identifisert en rekke barrierer som bidrar til at arbeidsinnvandrere, særlig fra EØS, ikke deltar i norskopplæring.12

I kapittel 17 redegjør utvalget for sin vurdering av den overordnede tilnærmingen til integrering av arbeidsinnvandrere. Utvalget anbefaler ikke et generelt tilbud om gratis opplæring i norsk til arbeidsinnvandrere, slik det i dag gis til arbeidsinnvandrere i Danmark og Sverige. Utvalget mener likevel at det er behov for å styrke norskopplæringen for bosatte arbeidsinnvandrere. Det vises også til Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD), som i en fersk rapport anbefaler styrket norskopplæring, herunder grunnleggende språkopplæring for bosatte EØS-borgere i Norge.13

Dette utgangspunktet reiser spørsmålet om innretningen av opplæringen og bruken av offentlige midler til dette formålet. Utvalget mener at det i prinsippet bør utvises en varsomhet når det gjelder innføring av nye rettighetsbaserte ordninger, der kostnader ved arbeidsinnvandring betales av fellesskapet. På den andre siden er det store samfunnsmessige omkostninger forbundet med at en voksende del av den bosatte befolkningen ikke behersker det norske språket, noe som taler for at deler av norskopplæringen bør finansieres med offentlige midler. Utvalget mener at ansvaret for norskopplæringen bør fordeles mellom arbeidsinnvandrerne, arbeidsgiverne og staten. Utvalget legger til grunn at arbeidsgivere i begrenset grad kan pålegges å tilby eller legge til rette for opplæring i norsk, utover det som er nødvendig for å ivareta HMS på arbeidsplassen. Likevel mener utvalget at det bør jobbes for å lage løsninger som oppfordrer arbeidsgivere til å bidra til norskopplæring. For mange arbeidsgivere vil et slikt bidrag også være en god investering.

Utvalget har lagt til grunn at det bør tas utgangspunkt i eksisterende ordninger for å styrke norskopplæringen. To tilnærminger er utredet nærmere: Den ene er lovfestet rett til å delta i modulbasert norskopplæring, med utgangspunkt i norskopplæring etter integreringsloven, men der det inngår en betydelig egenandel. Den andre er å utvide og styrke tilbudet om norskopplæring for arbeidsinnvandrere som jobber i utvalgte bransjer, gjennom å videreutvikle treparts bransjeprogrammer. I tillegg har utvalget drøftet handlingsrommet for å innføre krav om norskferdigheter i HMS-utsatte bransjer. Norskopplæring som kan gis gjennom NAV til arbeidsinnvandrere som står uten jobb og trenger kvalifisering, diskuteres nærmere i 18.3.3.

Uavhengig av ordning legger utvalget til grunn at om norskopplæringen skal gi gode resultater og ha høy deltakelse, bør tilbudet være fleksibelt, være tilpasset den enkeltes behov og være nært arbeidsinnvandrerens bosted eller arbeidsplass.14 Opplæring som oppleves relevant for den enkeltes arbeid, kan bidra til økt oppslutning og bedre norskferdigheter enn om kursingen skjer uten sammenheng med jobb.15 I tillegg vil tilstrekkelig kompetanse og kapasitet i undervisningen, uavhengig av bostedskommune, ha betydning.16 Videre mener utvalget at mulighet for nettbasert norskopplæring og undervisning som kan følges digitalt, vil kunne øke oppslutningen og bidra til bedre måloppnåelse.

Arbeidsinnvandrere fra tredjeland har i dag en plikt til å gjennomføre 225 timer opplæring i norsk og 75 timer samfunnskunnskap. Denne plikten har betydning for adgangen til å få permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap i Norge. Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå tiltak som innebærer endringer i regelverket om opphold i Norge. Utvalget legger til grunn at det ikke er aktuelt å gjøre endringer i denne plikten.

18.2.1.1 Rett til modulbasert norskopplæring med egenbetaling

Utvalget har utredet å gi bosatte arbeidsinnvandrere, både fra EØS og tredjeland, rett til modulbasert opplæring i norsk, der deltakelse forutsetter betaling av et depositum for første modul og en betydelig egenbetaling for senere moduler. Rett til opplæring kan innføres ved at det gis støtte til modulbasert opplæring inntil oppnådd norskmål etter integreringsloven17 (eventuelt også rett til 75 timer opplæring i samfunnskunnskap, se 18.2.3 nedenfor).

Selv om EØS-borgere har en plikt til å registrere seg, er det stor usikkerhet ved slike registreringer. Derfor bør ikke målgruppen for norskopplæringstiltak knyttes til den utlendingsrettslige registreringen av EØS-borgere. Et eventuelt tilbud om opplæring bør derfor i utgangspunktet rette seg til alle EØS-borgere. Tilbud til arbeidstakere må innrettes blant annet i tråd med plikten til likebehandling i EØS-arbeidstakerforordningen. Behovet for yrkesspesifikk opplæring kan ivaretas innenfor rammene av dagens læreplan etter integreringsloven, hvor det blant annet kommer fram at norskopplæringen skal knyttes til tverrfaglige temaer, som igjen skal tilpasses den enkelte deltakerens behov.18

På vegne av utvalget har Oslo Economics foretatt en samfunnsøkonomisk analyse av oppskalering av tilbudet om norskopplæring til arbeidsinnvandrere.19 Analysen er basert på anslåtte og antatte kostnader og nyttevirkninger av dagens ordning for norskopplæring. Selv om en stor del av både kostnads- og nyttevirkningene ikke lar seg kvantifisere, viser analysen at nyttevirkningene øker med antallet timer norskopplæring som gis. Samtidig vil et høyt antall undervisningstimer isolert sett medføre større kostnader. Hele notatet følger som digitalt vedlegg til utredningen.

Figur 18.1 gir en enkel framstilling av hvordan en modulbasert opplæring i norsk for arbeidsinnvandrere kan se ut. Modellen er inspirert av det danske språkopplæringstilbudet, der retten til gratis opplæring i dansk – for alle innvandrere uavhengig av innvandringsgrunn – skjer i moduler, og der deltakerne må bestå en prøve som dokumenterer beherskelse av dansk på nivå A1, A2, B1 osv., før de kan gå videre til neste modul.20

Ved modulbasert opplæring kan første modul tilbys uten egenbetaling, men med et depositum på for eksempel kr 2 000, som tilbakebetales i sin helhet etter bestått modul. Krav om depositum, som refunderes etter gjennomført opplæring, vil kunne motivere til gjennomføring og hindre frafall. Dette vil bringe arbeidsinnvandrere opp på et norsknivå som vil innebære en gevinst for både arbeidsinnvandreren selv, arbeidsgiver og for samfunnet. Norsknivået som den enkelte skal nå, kan fastsettes med utgangspunkt i veiledende minimumsnivåer i norsk etter integreringsloven.21 Det kan vurderes å innføre en grad av egenbetaling for deltakelse i modul 2 og 3, eksempelvis ved en egenandel på 50 prosent. Den konkrete innretningen av modulene må utredes nærmere, blant annet sett opp mot lærerplanen i norsk for voksne innvandrere.

Begrunnelsen for at det her henvises til oppnådde norsknivåer heller enn antall undervisningstimer, er at deltakere med ulike forutsetninger vil ha behov for opplæring av ulik varighet for å nå et bestemt mål. Dette er i tråd med dagens regulering i integreringsloven. At det stilles krav om at man må dokumentere et visst norsknivå før deltakerne går videre til neste nivå, vil også begrense bruk av ressurser på opplæring av personer som er lite motivert, og som dermed antas å ha begrenset nytte av undervisningen. En slik ordning forutsetter imidlertid et godt verktøy for å kartlegge norsknivå, både før oppstart av undervisningen og ved overgang til ny modul, se 18.2.2.

Bredt innrettede tiltak for nyankomne vil omfatte arbeidsinnvandrere som forlater Norge innen kort tid, og dermed være en mindre hensiktsmessig bruk av offentlige midler.22 Starttidspunktet for norskopplæringen bør derfor være fleksibelt for å bidra til at den enkelte faktisk er motivert for opplæringen ved oppstart, men med mulighet for oppstart allerede kort tid etter ankomst til Norge.23 I tillegg bør det vurderes overgangsordninger for arbeidsinnvandrere som allerede har vært bosatt i Norge i lengre tid når en eventuell ny ordning trer i kraft, men som fortsatt har behov for opplæring. For eksempel kan allerede bosatte arbeidsinnvandrere gis en behovsprøvd rett til norskopplæring i en eller flere moduler etter en kartlegging av norskferdigheter, eller man kan tenke seg en overgangsperiode der allerede bosatte arbeidsinnvandrere oppfordres til å søke om plass i den eksisterende norskopplæringsordningen («klippekortordningen») se omtale i kapittel 5.4 og 16.5.

Det bør settes en begrensning på hvor lang tid deltakere kan bruke på hver modul, for eksempel seks måneder per modul for personer med minimum videregående opplæring fra før, og ett år for de med utdanning under videregående nivå. Da vil rammene for alle tre modulene bli henholdsvis 18 måneder og 3 år, i tråd med dagens regulering i integreringsloven.

Det antas at enkelte av dem som har deltatt i første modul, vil være i stand til å videreutvikle sine norskferdigheter gjennom å delta i arbeidslivet og samfunnet for øvrig, mens andre vil være motivert for ytterligere opplæring. Det kan derfor argumenteres for relativt stor grad av egenbetaling for senere moduler, når brukeren allerede er orientert om tilbudet som finnes, og kjent med nytten av dette. Delvis egenbetaling vil redusere statens kostnader, ansvarliggjøre den enkelte arbeidsinnvandrer og hindre at det brukes offentlige midler på umotiverte deltakere. Samtidig vil trolig en andel arbeidsinnvandrere unnlate å fortsette med norskundervisning med krav om egenbetaling, særlig om denne blir av en viss størrelse. Det må derfor antas at en ikke ubetydelig andel vil la være å benytte seg av rett til modulbasert opplæring med egenbetaling, som skissert ovenfor, selv om de har behov for bedre norskferdigheter.

En lovfestet rett til norskopplæring innebærer at den enkelte kommune er forpliktet til å sørge for at det finnes et tilbud. Dette ansvarliggjør kommunene, men vil samtidig kunne være utfordrende med hensyn til dimensjonering av opplæringstilbudet. Ved innføring av en rett, men uten plikt, kan det være uforutsigbart i hvor stor grad målgruppen vil benytte seg av retten. Det vil også være kostnadsdrivende om alle kommuner må rigge for et tilbud, samtidig som prognosene for ankomst av arbeidsinnvandrere er usikre. Kommunene vil imidlertid kunne kjøpe inn tjenesten fra private og frivillige tilbydere av norskopplæring, noe som kan bidra til økt fleksibilitet.24 Også nettbaserte løsninger kan benyttes. Kommunenes kapasitet må for øvrig også ses i sammenheng med kommunenes eksisterende forpliktelser til å sørge for norskopplæring for andre innvandrergrupper. Krav til kommunene om at de skal gi opplæringstilbud for arbeidsinnvandrere, vil kunne bli utfordrende i perioder der det ankommer mange flyktninger. På den andre siden kan det bli enklere for kommunene å rigge et kvalitativt godt og individuelt tilpasset tilbud når målgruppen for norskopplæring generelt blir større.

18.2.1.2 Videreutvikle bransjeprogrammene

Utvalget har også utredet nærmere om norskopplæring gjennom bransjeprogram til arbeidsinnvandrere som jobber i utvalgte bransjer, kan være et mulig satsingsområde. Dette vil i så fall kreve nærmere vurdering og avklaring fra partene i arbeidslivet.

Som omtalt i kapittel 6 og 7 danner bransjeprogram en felles ramme rundt partenes og myndighetenes innsats i enkelte utsatte næringer, og denne arbeidsformen er tatt i bruk på flere områder. Bransjeprogram brukes både i forbindelse med kompetanseutvikling, som virkemiddel for å fremme trygge og seriøse arbeidsforhold i utsatte næringer og i oppfølgingen av IA-avtalen for å forebygge sykefravær og frafall fra arbeidslivet. Sentralt for programmene står tanken om at partene i arbeidslivet er de nærmeste til å vurdere hvilke tiltak som det er behov for i gjeldende bransje, og at utfordringene varierer mye mellom ulike deler av arbeidslivet.

Samarbeidet i bransjeprogrammene skal være operativt, og utforming og organisering tilpasses de utfordringene som finnes i bransjene. Bransjeprogram for kompetanseutvikling vurderes som særlig relevant for norskopplæring, og kurs i yrkesnorsk tilbys allerede i dag innenfor noen av programmene. Generelt skal kompetanseutviklingsprogrammene bidra til å gi bransjene bedre tilgang på relevant kompetanse og bidra til at personer med tilknytning til de aktuelle bransjene, både ansatte, ledige og permitterte, får en kompetanseutvikling som gjør dem bedre rustet til jobbutførelse og å mestre omstillinger. Programmene kan vare i maksimalt tre år.

Etablering av nye bransjeprogram for kompetanseutvikling der det legges vekt på å tilby norskopplæring – alternativt en utvidelse av eksisterende bransjeprogram for kompetanseutvikling til i større grad å omfatte norskopplæring – vil kunne kombinere kvalifisering og arbeidsdeltakelse på en måte som kan oppleves relevant, motiverende og effektivt. Det kan bidra til å styrke norskferdighetene i bransjer hvor integreringsutfordringene og barrierene mot å finansiere språkopplæring på egenhånd er størst, og hvor det å beherske norsk på jobben er særlig viktig. Ved å heve norskferdighetene for arbeidstakere i slike bransjer legges grunnlag for bedre kommunikasjon og utvikling, økt informasjonsutveksling og tryggere arbeidsutførelse. Det vil samtidig kunne bidra til bedre kunnskap om rettigheter og plikter og større forståelse av HMS-arbeid og betydningen av fagorganisering.

Bransjeprogrammene for kompetanseutvikling vier mye oppmerksomhet til hvilken kompetanse den enkelte bransjen trenger, og hvordan flere med tilknytning til bransjen kan tilegne seg nødvendig kunnskap. Gjennom en tilskuddsordning gir staten støtte til kurs som bransjene har vurdert at det er behov for. Noe av hensikten er å utvikle nye tilbud som bransjen senere, etter avslutning av bransjeprogrammene, selv må ta ansvar for driften av. For deltakerne er kursene gratis. Spennet i kompetansetilbudene er stort og rommer alt fra korte e-læringsmoduler til lengre kurstilbud med studiepoeng. Om tilbudet om norskopplæring gjennom bransjeprogrammer skal utvides, må det tilpasses ulike målgrupper og utformes etter nærmere definerte behov fra deltakende parter.

Det finnes allerede i dag kurs i yrkesnorsk innenfor noen av kompetanseutviklingsprogrammene, blant annet i bransjeprogram for reiseliv, for avfall og gjenvinning og for anlegg. Yrkesnorsk skiller norskopplæringen fra den mer grunnleggende norskopplæringen, som blant annet kan tilbys gjennom Kompetansepluss arbeid, nærmere beskrevet i kapittel 7.2. Et eksempel på kurs i yrkesnorsk er «norsk for kokkefaget», som blant annet tilbyr norskopplæring innen områdene råvarer og produksjon, meny samt hygiene og kvalitetsstyring. Et annet eksempel er «norsk for resepsjonsmedarbeidere». Flere av de utvalgte bransjene i programmet for kompetanseutvikling har en betydelig andel arbeidsinnvandrere, blant annet industri- og byggenæringen.

En fordel med å inkludere norskopplæring i eksisterende bransjeprogram, er at norskopplæringen i større grad vil kunne ses i sammenheng med øvrig kompetanseutvikling og behov. Det kan også være kostnadsbesparende, både økonomisk og administrativt, å knytte norskopplæring til allerede eksisterende programmer.

Norskopplæring gjennom bransjeprogrammer vil ikke bare gjelde arbeidsinnvandrere, men kan også tilbys andre innvandrergrupper som jobber i de utvalgte bransjene, både flyktninger og deres familiemedlemmer. Samtidig vil en bransjetilnærming nødvendigvis være selektiv og innebære at noen arbeidsinnvandrere får et språkopplæringstilbud, mens andre, i bransjer som ikke omfattes av programmet, ikke vil få samme mulighet. Familiemedlemmer til arbeidsinnvandrere vil heller ikke bli omfattet av tilbud innenfor et bransjeprogram, med mindre de selv arbeider i bransjer med tilsvarende ordning.

18.2.1.3 Språkkrav

Spørsmålet om i hvilken grad det kan stilles krav til EØS-arbeidsinnvandreres norskferdigheter, har vært diskutert siden EU-utvidelsen i 2004. Utredningen har vist at manglende felles språk skaper utfordringer i deler av arbeidslivet, blant annet gjennom økt risiko for arbeidsulykker og dårligere ivaretakelse av HMS, samt negative konsekvenser for både samarbeid og arbeidskultur. Disse utfordringene aktualiserer spørsmålet om det innenfor Norges EØS-rettslige forpliktelser kan stilles krav til norskferdigheter i HMS-utsatte bransjer.

Som omtalt over har advokat Ellingsen på oppdrag fra utvalget skrevet en juridisk betenkning om hvorvidt det kan stilles språkkrav for arbeidsinnvandrere fra EØS-området.25 I betenkningen framheves det at et hvert språkkrav må overholde proporsjonalitetsprinsippet, det vil si at språkkunnskapene som kreves må være nødvendig for at den aktuelle yrkesutøveren skal kunne utføre sitt arbeid på forsvarlig vis. Det er de konkrete arbeidsoppgavene som danner utgangspunkt for nødvendighetsvurderingen.

Med formål om å unngå at manglende kommunikasjon ikke utgjør en sikkerhetsrisiko på arbeidsplassen sendte Nærings- og fiskeridepartementet den 4. november 2022 på høring et forslag om endringer i regelverket om offentlige anskaffelser og byggherreforskriften.26 Blant annet foreslår departementet å innføre et krav til språkferdigheter for bygge- og anleggsvirksomheter. I forslaget viser departementet til at et ensidig krav til norske språkferdigheter reiser EØS-rettslige problemstillinger, og at det er nødvendig at et krav til språkferdigheter også omfatter engelsk språk.

18.2.1.4 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at beherskelse av det norske språket er grunnleggende for arbeidsinnvandreres integrering i arbeids- og samfunnslivet, og at norskopplæringstilbudet derfor bør styrkes. Vurderingen bygger på utredningens kartlegging, som viser at manglende norskferdigheter blant arbeidsinnvandrere har negative konsekvenser på en rekke samfunnsområder. Bedre norskferdigheter blant arbeidsinnvandrere vil virke sammen med andre tiltak for å sikre et ryddig og organisert arbeidsliv. Det vil minske risikoen for arbeidsulykker og bidra til bedre ivaretakelse av HMS, gi bedre forutsetninger for å forstå regelverk knyttet til norske lønns- og arbeidsvilkår, og bidra til bedre integrering på arbeidsplassen ved at det utvikles sterkere sosiale og språklige fellesskap. Bedre norskferdigheter vil også styrke arbeidsinnvandreres forutsetninger for integrering på andre samfunnsområder, for eksempel gjennom deltakelse i frivillighet og politikk, og det vil styrke mulighetene for inkludering i lokalsamfunnet og oppfølging av barn og unge i skole og fritidsaktiviteter. Endelig vil bedre norskferdigheter bidra til å styrke beredskapen fordi det vil bli enklere for norske myndigheter å nå ut med kritisk informasjon til en større andel av befolkningen når det behøves.

På generelt grunnlag vil utvalget framheve at læring av norsk ikke bare henger sammen med antall timer tilbudt norskopplæring, men også hvilke muligheter den enkelte har til å praktisere norsk på arbeidsplassene og i fritiden. Det er derfor viktig å unngå en arbeidsorganisering som bremser mulighetene for å lære norsk, for eksempel at virksomheter ansetter eller organiserer arbeidet basert på språkgrupper.

For å heve nivået på norskferdighetene blant arbeidsinnvandrere som jobber i utsatte bransjer, anbefaler utvalget en oppskalering av bransjeprogrammene for kompetanseutvikling med sikte på blant annet å styrke tilbudene om norskopplæring. Dette kan skje gjennom å opprette nye bransjeprogrammer, eller gjennom en utvidelse av eksisterende bransjeprogram for kompetanseutvikling til å i større grad også omfatte norskopplæring. Gjennom bransjeprogrammene kan norskopplæring skreddersys behovene i den aktuelle bransjen, opplæringen kan lettere kobles til arbeidsdeltakelse og ses i sammenheng med andre kompetansebehov tilknyttet den spesifikke bransjen. Opplæringen vil kunne bli praktisk, yrkesrettet og fleksibel. Tilbudet kan dessuten gis uavhengig av innvandringsgrunn og botid i Norge.

Utvalget peker på at en eventuell videreutvikling av bransjeprogrammene ikke vil dekke behovet for norskopplæring til arbeidsinnvandrere og familiemedlemmer som jobber i bransjer uten tilsvarende ordninger. Bransjeprogrammene vil dessuten ofte være av en midlertidig karakter. Utvalget mener derfor at det er behov for også å styrke andre norskopplæringstilbud for å nå flere.

I spørsmålet om hvorvidt arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer bør få en lovfestet rett til modulbasert norskopplæring mot depositum/egenbetaling, eller snarere om den eksisterende norskopplæringsordningen bør utvides, deler imidlertid utvalget seg i et flertall og et mindretall. Utvalget deler seg også i et flertall og et mindretall i spørsmålet om det bør vurderes innført krav om norskferdigheter i HMS-utsatte bransjer.

Lovfestet rett til norskopplæring?

Utvalgets flertall, ved utvalgsleder Arnfinn H. Midtbøen og medlemmene Marie Florence Moufack, Anne-Marit Presterud, Leïla Rezzouk, Johan Fredrik Rye, Cathrine Stavnes, Janis Umblijs og Anne Mette Ødegård, anbefaler at det innføres en lovfestet rett til modulbasert norskopplæring for bosatte EØS-borgere, arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familiemedlemmer, regulert i integreringsloven, med et depositum for deltakelse i første modul og en betydelig grad av egenbetaling for senere moduler.

Utvalgets flertall mener at økte norskferdigheter blant arbeidsinnvandrere er avgjørende for bedre integrering. Ettersom et flertall av arbeidsinnvandrerne blir varig bosatt i Norge og det bør være et mål at varig bosatte blir best mulig integrert i både arbeids- og samfunnsliv, mener flertallet at en lovfestet rett til norskopplæring er et godt og viktig tiltak. Flertallet presiserer at arbeidsinnvandrere ikke bør gis rett til gratis norskopplæring på linje med flyktninger og deres familier. I tråd med det utvalget omtaler som en differensiert integreringspolitikk, der tiltak er tilpasset arbeidsinnvandrere som gruppe, mener utvalgets flertall derimot at en rett til modulinndelt norskopplæring gir gode muligheter for tilpasning til arbeidsinnvandreres ulike forutsetninger og behov for norskferdigheter.

Flertallet mener at deltakelse i den første modulen bør være gratis mot et depositum. At tilbudet er gratis vil sikre at flest mulig kommer opp på norsknivået A1/A2 muntlig og skriftlig, samtidig som et depositum antakelig vil bidra til at det primært er arbeidsinnvandrere med planer om bosetting av en viss varighet som vil velge å delta. Den lovfestede retten til norskopplæring som går utover lavere norsknivåer bør derimot innebære en betydelig grad av egenbetaling, for eksempel 50 prosent. Selv om høy grad av egenbetaling vil føre til at en del vil velge bort opplæringen, vil dette sikre godt motiverte deltakere med planer om varig bosetting, og samtidig redusere det offentliges kostnader. Utvalgets flertall antar at en del arbeidsgivere vil dekke arbeidsinnvandrernes egenandel og vil oppfordre sterkt til dette. I den grad det skjer vil norskopplæringen av arbeidsinnvandrere bli et spleiselag mellom staten, arbeidsgiverne og arbeidsinnvandrerne selv, noe flertallet mener er den optimale finansieringsmodellen.

Utvalgets flertall mener at å gi arbeidsinnvandrere en rett til modulbasert norskopplæring mot depositum/egenbetaling, er en fornuftig integreringspolitisk tilnærming til arbeidsinnvandring. At betydelige deler av opplæringen bekostes av arbeidsinnvandrerne selv eller arbeidsgivere, er rimelig all den tid arbeidsinnvandrere kommer til landet frivillig og som følge av etterspørselen i arbeidsmarkedet. At staten bærer en stor del av kostnadene er imidlertid også viktig, ettersom et flertall av arbeidsinnvandrerne bosetter seg i Norge permanent og mangelfulle språkferdigheter utgjør en betydelig barriere mot integrering i både arbeids- og samfunnslivet, og vanskeliggjør oppfølgingen av barn og unge. Flertallet understreker samtidig viktigheten av at norskopplæringen må kunne finne sted parallelt med at arbeidsinnvandrerne er i jobb, og så langt det er mulig ha en yrkestilpasset innretning. At tidspunktet for oppstart er fleksibelt og kan finne sted etter noen år i landet, er også viktig for at opplæringen skal være tilpasset arbeidsinnvandreres skiftende tidshorisonter og dermed treffe målgruppen når deltakelse i opplæring er aktuelt.

Utvalgets flertall erkjenner at det er flere dilemmaer og usikkerhetsmomenter knyttet til å gi arbeidsinnvandrere en lovfestet rett til norskopplæring, selv under forutsetningene nevnt over. Ettersom arbeidsinnvandrere fra EØS-området ikke kan gis en generell plikt til deltakelse, er antallet som vil benytte seg av tilbudet vanskelig å forutsi. Kostnadene er dessuten avhengig av omfanget på arbeidsinnvandringen i årene som kommer. I perioder med omfattende flyktningmigrasjon, som i dagens situasjon etter Russlands invasjon av Ukraina, vil dessuten kapasiteten i kommunene kunne settes på prøve. Kapasitetsutfordringer kan løses ved at kommunene i større grad gir tilbud gjennom frivillige og private tilbydere, og for mindre kommuner anbefales utstrakt bruk av interkommunalt samarbeid og nettbaserte løsninger. Ideelt sett bør modulbasert opplæring prøves ut som en pilot for en nærmere vurdering av blant annet effekter og deltakelse. Dette er imidlertid ikke hensiktsmessig innenfor en lovregulert ordning. Utvalgets flertall anbefaler derfor at regulering og konkret innretting må utredes nærmere, og at en eventuell innføring av en lovendring følgeevalueres for å gjøre det mulig å korrigere innretningen etter noe tid.

Utvalgets mindretall, ved medlemmene Kristine Østrem Alsvik, Eugene Guribye, Børre Krudtå, Knut Røed, Liv Sannes og Gunvor Ulstein, anbefaler ikke at arbeidsinnvandrere skal ha en lovfestet rett til norskopplæring, men isteden at opplæringstilbudet styrkes gjennom en utvidelse av eksisterende ordninger for norskopplæring. Utvalgets mindretall vil framheve at arbeidsinnvandring er et resultat av frie valg, motivert av økonomiske eller velferdsmessige gevinster for både arbeidsgivere og arbeidstakere. Kostnadene forbundet med å tilegne seg et nytt språk er en reell kostnad som i noen grad bør inngå i grunnlaget for en migrasjonsbeslutning, eller i arbeidsgiveres strategier for å rekruttere utenlandsk arbeidskraft. Den norske velferdsstatens utforming innebærer at det allerede i utgangspunktet foreligger en implisitt subsidie av arbeidsinnvandring fra land med mindre utbygde velferdsordninger enn Norge, noe som kan bidra til høyere innvandring enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig, og til urimelig stor kostnad i form av dårlige lønns- og arbeidsforhold. Utvalgets mindretall mener samtidig at de samfunnsmessige utfordringene som manglende norskkunnskaper fører med seg, tilsier at det i en viss utstrekning bør iverksettes tiltak på det offentliges regning, men altså at norskopplæringen ikke bør rettighetsfestes.

Utover dette prinsipielle utgangspunktet peker utvalgets mindretall på at lovfestet rett til norskopplæring også innebærer en del praktiske og administrative utfordringer. Hvis rettighetsbegrepet gis et reelt innhold, må det sannsynligvis bygges opp en betydelig undervisningskapasitet i store deler av landet. Kostnadene forbundet med dette kan bli betydelige. Lovens kompetansekrav til lærere og krav til undervisningen vil også virke kostnadsdrivende. Utvalgets mindretall mener derfor at norskopplæringen for arbeidsinnvandrere og deres familier heller bør styrkes gjennom ordninger som ikke er rettighetsbaserte, og som dermed åpner for større fleksibilitet i utforming, subsidiegrad og kapasitet, og der offentlige utgifter til dette formålet mer løpende kan veies opp mot andre hensyn. Dette vil også gi rom for en tydeligere prioritering der begrensede ressurser rettes mot grupper der behovet for norskopplæring er størst, for eksempel arbeidsledige jobbsøkere med mangelfulle norskferdigheter og sysselsatte i næringer der manglende norskferdigheter skaper problemer for arbeidsmiljø, helse og sikkerhet.

Utvalgets mindretall mener at norskopplæringen for arbeidsinnvandrere – i tillegg til norskopplæring gjennom treparts bransjeprogram som beskrevet i 18.2.1.2 – bør styrkes gjennom en utvidelse av den eksisterende norskopplæringsordningen eller en utvidelse av Kompetansepluss arbeid, eller begge deler. Etterspørselen etter norskopplæringsordningen har vært langt større enn tilbudet; i 2022 var det en oversøkning på nærmere 60 millioner kroner. Utvalgets mindretall mener derfor at ordningen bør vurderes oppskalert. Ved en økning av tilskuddet vil det fremdeles være en utfordring at ordningen er avhengig av at det finnes lokale tilbydere. Mindretallet mener derfor at tilskuddet bør gjøres forutsigbart nok til at flere aktører ønsker å etablere et opplæringstilbud basert på dette. En styrking av ordningen bør også inkludere en bedre standardisering, herunder mer standardisert opplæringsmateriell, og kvalitetssikring av tilbudet som gis.

For at tilskuddet skal kunne dekke flere, kan det vurderes en grad av egenbetaling for arbeidsinnvandrere. Norskopplæringsordningen vil på denne måten kunne utvides til å dekke flere i målgruppen uten at det nødvendigvis er behov for å øke tilskuddet. Dette vil gi subsidiert opplæring til flere, framfor gratis opplæring til få, og vil dermed kunne være en provenynøytral løsning. En egenandel kan imidlertid være en barriere for deltakelse og krever også en del administrasjon.

Som omtalt i kapittel 5.4 har Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) foreslått en pilotering av regionale norskopplærings- og veiledningssenter for arbeidsinnvandrere og deres arbeidsgivere. Utvalgets mindretall mener at dette forslaget er godt, men bemerker at det kan være behov for norskopplæring som har mer geografisk nærhet til brukerne enn det piloten legger opp til. I områder av landet vil det derfor kunne være behov for flere senter innenfor én region. Piloten ivaretar heller ikke behovet for opplæring i tilknytning til arbeidsplassen. Utvalgets mindretall mener at dette er tilpasninger som bør testes ut i forbindelse med piloteringen. I denne sammenhengen er det også mulig å teste ut en modulbasert norskopplæring for å undersøke om denne modellen gir bedre måloppnåelse. Mindretallet anbefaler for øvrig at den endelige vurderingen om utvidelse av norskopplæringsordningen bør avvente følgeevalueringen av ordningen som er ventet i 2023.

Videre vil mindretallet peke på Kompetansepluss arbeid, som er en tilskuddsordning for opplæring i grunnleggende ferdigheter hvor virksomheter kan søke midler for å tilby opplæring på arbeidsplassen, herunder opplæring i norsk. Kompetansepluss-ordningen er nærmere omtalt i kapittel 7.2. Ordningen stimulerer en større andel av arbeidsgiverne til å tilrettelegge for opplæring i tilknytning til arbeidsplassen, herunder språkopplæring, og kan omfatte arbeidsgivere i bransjer som ikke er en del av et bransjeprogram.

Språkkrav til arbeidsinnvandrere?

Utvalget legger til grunn at norskopplæring for EØS-borgere i utgangspunktet må styrkes gjennom frivillige ordninger. Samtidig vil utvalget peke på at arbeidsgivere har en plikt til å sørge for at arbeidsmiljølovens krav til blant annet arbeidsmiljø og arbeidets organisering blir overholdt. Dette vil kunne innebære at arbeidsgivere må stille krav til ansatte for å sikre nødvendig kommunikasjon på et felles språk, og eventuelt legge til rette for språkopplæring for å følge opp arbeidsgivers forpliktelser etter loven. Utvalget mener det er viktig at arbeidsgivere er seg bevisst og følger opp denne plikten og dette handlingsrommet. Eventuelle krav som stilles til de ansatte kan imidlertid ikke strekke seg lenger enn det konkrete arbeidet og kommunikasjonsbehovet på den enkelte arbeidsplass tilsier, og må baseres på en konkret vurdering av behovet for norskferdigheter på den enkelte arbeidsplass og i den enkelte stilling. Når det gjelder behovet for en vurdering av å stille språkkrav overhodet, deler utvalget seg i et flertall og et mindretall.

For å synliggjøre betydningen av kommunikasjon og norsk språk anbefaler utvalgetsflertall, ved utvalgsleder Arnfinn H. Midtbøen og medlemmene Eugene Guribye, Børre Krudtå, Marie Florence Moufack, Anne-Marit Presterud, Leïla Rezzouk, Johan Fredrik Rye, Knut Røed, Liv Sannes og Anne Mette Ødegård, at det bør vurderes å stille krav om at arbeidstakere i HMS-utsatte bransjer, som for eksempel bygg og anlegg, behersker et felles språk på yrkesrettet basisnivå, når slike språkferdigheter anses å være nødvendig for å ivareta hensyn til helse, miljø og sikkerhet. I mange tilfeller vil dette i praksis kunne innebære et krav om grunnleggende norskkunnskaper. Et slikt krav vil kunne omfatte en plikt for arbeidsgiver til å sørge for nødvendig opplæring, også i arbeidstiden.

Mangel på kommunikasjon som følge av dårlige norskferdigheter og dermed mangel på felles språk, utgjør en betydelig sikkerhetsrisiko, både fordi det kan hindre kritisk kommunikasjon mellom de ansatte og fordi det vanskeliggjør arbeidsgivers plikt til å gi informasjon om blant annet risikofaktorer på et språk arbeidstakeren forstår.27 Dette har særlig vist seg innen bygge- og anleggsvirksomhet, som er en ulykkesutsatt næring, både med tanke på antall skader og dødsfall på jobb. Basert på dokumenterte utfordringer i arbeidslivet, mener utvalgets flertall at en plikt til å beherske norsk på basisnivå vil kunne rettferdiggjøres ut fra HMS-hensyn.

Den konkrete innretningen av et eventuelt tiltak må imidlertid utredes videre, og vurderes opp mot Norges EØS-rettslige forpliktelser. Utvalgets flertall legger til grunn at kravene til norskferdigheter ikke må gå utover det som er nødvendig for å ivareta formålet, som er å redusere antallet ulykker og dødsfall blant utenlandske arbeidstakere i bygg og anlegg og andre HMS-utsatte bransjer. Utvalgets flertall vil i denne sammenheng også vise til høringsforslag fra Nærings- og fiskeridepartementet, som nevnt over.

Utvalgets mindretall, ved medlemmene Kristine Østrem Alsvik, Cathrine Stavnes, Gunvor Ulstein og Janis Umblijs, anerkjenner betydningen av at god kommunikasjon kan være nødvendig for å sikre at kravene til HMS etterfølges på den enkelte arbeidsplass. Mindretallet mener imidlertid at dette hensynet ivaretas i gjeldende regelverk og ser derfor ikke behovet for en nærmere utredning, men understreker behovet for en styrking av Arbeidstilsynets kapasitet til å gjøre tilsyn i HMS-utsatte bransjer, som omtalt i 18.3.4.

18.2.2 Verktøy for kartlegging av norskferdigheter

I dag finnes det ikke en standardisert metode for å vurdere eller kartlegge deltakerenes norsknivå ved oppstart av opplæring eller underveis i opplæringen. Det finnes heller ikke noen sentralt utviklede kartleggingsprøver eller -verktøy som er fritt tilgjengelig for alle tilbydere av norskopplæring. Utvalget mener at det å utvikle og innføre standardisert kartlegging av deltakerens norsknivå kan gjøre det lettere å tilpasse opplæringen til den enkeltes forutsetninger og ferdigheter og bidra til å styrke kvaliteten i norskopplæringen. Felles verktøy vil også gi bedre kvalitativ vurdering av den enkeltes norskferdigheter og kompetanse. Utvikling av slike verktøy er spesielt viktig dersom det innføres en lovfestet rett til modulbasert norskopplæring, men utvalget mener at bedre kartlegging av norskferdigheter vil komme til nytte både som del av en utvidet norskopplæringsordning, i bransjeprogrammene og i norsktilbud via NAV.

Utvalget anbefaler at det settes av midler til å utvikle en portal med digitalt kartleggingsverktøy for norskferdigheter, til bruk både ved inntak til og underveis i norskopplæringen. Kartleggingsverktøyet og underveisprøvene kan utvikles av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) i samarbeid med Utdanningsdirektoratet (Udir) og Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) for å sikre at behovene til de ulike aktørene og deres deltakere blir ivaretatt. Arbeidet med å utvikle kartleggingsverktøyet og underveisprøven bør trekke inn Det felles europeiske rammeverket for språk og de ulike språklige ferdighetene og kompetansemålene slik de er nedfelt i læreplanen i norsk for voksne innvandrere. Verktøyene som utvikles, bør være overordnede og enkle å bruke. Utvalget antar at slike verktøy vil være nyttige for alle innvandrere med behov for norskopplæring, ikke bare for arbeidsinnvandrere.

Tiltakene vil bidra til tilrettelagt opplæring med god progresjon. Samlet vil kartleggingsverktøyet og underveisprøven muliggjøre individuell tilpasning av opplæringen og øke sjansen for opplæring av god kvalitet. Bedre norskopplæring vil bidra til at deltakerne får bedre norskferdigheter, som igjen bidrar til varig tilknytning til arbeidslivet og muligheter til å lykkes med videre formell utdanning. Kartleggingsverktøyet vil også kunne bidra til mer treffsikkerhet i tiltakene som iverksettes i regi av NAV og gjennom tilskuddsordningen Kompetansepluss.28 Den positive virkningen vil også være stor for ledere, lærere i voksenopplæringen og andre veiledere i eksempelvis NAV som møter personer med svake norskferdigheter, og som skal vurdere tiltak som skal bidra til styrke den enkeltes norsknivå. Utvalget mener at den samfunnsøkonomiske nytten vil være stor.

18.2.3 Opplæring i samfunnskunnskap

Kartleggingen i utredningens del III viser at mange arbeidsinnvandrere har begrenset kunnskap om rettigheter, muligheter og plikter i det norske samfunnet, særlig de første årene etter ankomst. For å møte denne utfordringen har utvalget vurdert tiltak for å forbedre informasjon og kommunikasjon, som omtalt i 18.2.4. Utvalget har også vurdert om opplæring i samfunnskunnskap bør tilbys alle arbeidsinnvandrere, både fra tredjeland og EØS, ved at det innføres en rett til opplæring i tråd med dagens pliktige samfunnsfagsopplæring for tredjelandsborgere, regulert i integreringsloven.

Opplæringen i samfunnskunnskap er en del av ordningen med opplæring i norsk og samfunnskunnskap, se kapittel 5.3.2. Opplæringen skal tilbys på et språk den enkelte forstår, og gjennomføres innen ett år etter flytting til Norge. Formålet med opplæringen er å bidra med nødvendig kunnskap om Norge og bygge opp under holdninger og verdier som toleranse, likeverd og respekt. Opplæringen består av 75 timer og er delt opp i tre moduler.29 Modulen Utdanning, kompetanse og arbeidsliv omhandler blant annet rettigheter og plikter man har som arbeidstaker, knyttet til for eksempel fagorganisering, medbestemmelse og arbeidsmiljø. Modulen Familie, helse og hverdagsliv omhandler blant annet barn og unges rettigheter og rettsvern. Den siste modulen heter Norge før og nå og omhandler blant annet hvordan demokratiet i Norge fungerer, og mangfold i Norge med vekt på ulike familieformer, levesett, boformer og folkegrupper.

På samme måte som for norskopplæringen er det mulig å innføre depositum og egenbetaling for arbeidsinnvandreres opplæring i samfunnskunnskap. Størrelsen på depositumet og egenbetalingen bør i så fall utredes nærmere og ses i sammenheng med en eventuell videre utredning og lovfesting av modulbasert opplæring i norsk med egenbetaling.

18.2.3.1 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at et tilbud om opplæring i samfunnskunnskap for alle arbeidsinnvandrere kan bidra til å dekke behovet for informasjon og kunnskap som kan lette integreringen i Norge. Tilbudet vil kunne hjelpe nyankomne til å orientere seg i det norske samfunnet, herunder til å få tilgang til rettigheter og kunnskap om forpliktelser. Mer kunnskap om det norske arbeidslivet kan også bidra til å redusere risikoen for løsere tilknytningsformer og dårlige lønns- og arbeidsvilkår og potensielt bidra til å øke organisasjonsgraden. I vurderingen av om arbeidsinnvandrere bør få en lovfestet rett til opplæring i samfunnskunnskap, deler imidlertid utvalget seg i to like store deler.

Den ene halvparten av utvalget, medlemmene Marie Florence Moufack, Anne-Marit Presterud, Leïla Rezzouk, Johan Fredrik Rye, Cathrine Stavnes, Janis Umblijs og Anne Mette Ødegård, anbefaler at alle arbeidsinnvandrere, inkludert EØS-borgere og deres familiemedlemmer, gis en lovfestet rett til opplæring i samfunnskunnskap, som kan gjennomføres i løpet av det første året i Norge. Denne delen av utvalget mener at et kurs i samfunnskunnskap kort tid etter ankomst til Norge vil være et godt integreringstiltak også for EØS-borgere, som vil bidra til å forebygge utfordringer både i arbeidslivet og på andre arenaer.

Denne delen av utvalget minner om at i begrunnelsen for at arbeidsinnvandrere fra tredjeland skulle ha en plikt til opplæring i samfunnskunnskap, ble det vist til at de vil kunne ha samme behov for opplæring i norske samfunnsforhold som andre innvandrere og at det fra et integreringspolitisk synspunkt var viktig at også disse gruppene tilegner seg et minimum av kunnskaper om det norske samfunnet, herunder om arbeidsliv, utdanning og familieliv.30 Også EØS-borgere vil kunne ha tilsvarende behov for opplæring i norske samfunnsforhold.

Alle de tre modulene i samfunnskunnskap oppfattes som relevante for arbeidsinnvandrere fra EØS og deres familier, og kan bidra til å ivareta det behovet som utvalget ser at arbeidsinnvandrere har for kunnskap om det norske samfunnet den første perioden i Norge. Hvis omfanget skal reduseres noe, kan man vurdere at retten kun gjelder to moduler. I utgangspunktet er de to første modulene mest relevant. Alternativt kan den enkelte deltaker selv velge modul.

Denne delen av utvalget erkjenner at det er prinsipielle argumenter mot statlig finansiert opplæring i samfunnskunnskap, tilsvarende argumentene mot en lovfestet rett til norskopplæring. Likevel bør utfordringene arbeidsinnvandreres manglende kunnskaper om norsk samfunns- og arbeidsliv medfører, møtes med tiltak fra det offentlige. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familie har plikt til å gjennomføre opplæringen i dag, og det antas at en stor andel av denne gruppen vil gjennomføre opplæringen hvis hele eller deler av opplæringen blir gratis. At kurset skal gjennomføres i løpet av det første året, vil derimot begrense antall EØS-borgere som kommer til å starte opp med opplæringen, og slik sett også begrense de offentlige utgiftene. Det vil også bidra til at det i hovedsak er de som ser for seg et mer langsiktig opphold i Norge som gjennomfører opplæringen. Bruk av depositum og egenbetaling vil ytterligere bidra til at det er de som er motiverte og ser behovet for opplæringen som starter opp.

Den andre halvparten av utvalget, utvalgsleder Arnfinn H. Midtbøen og medlemmene Kristine Østrem Alsvik, Eugene Guribye, Børre Krudtå, Knut Røed, Liv Sannes og Gunvor Ulstein, anbefaler ikke at det det innføres en lovfestet rett opplæring i samfunnskunnskap for arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer. Denne delen av utvalget erkjenner at opplæring i samfunnskunnskap er et viktig tiltak i integreringssammenheng og er enig i at arbeidsinnvandrere som bosetter seg i Norge har et udekket behov for informasjon og kunnskap om det norske samfunnet, og særlig arbeidslivet. Imidlertid reises spørsmål om det er riktig bruk av offentlige ressurser å gi opplæringen som en rett til alle arbeidsinnvandrere, og det pekes på at tiltaket i mindre grad er egnet for arbeidsinnvandrere som gruppe.

Et kurstilbud vil kreve mye administrasjon og være potensielt dyrt, selv med eventuell innføring av depositum/egenbetaling. Dersom det offentliges kostnader tas ned ved innføring av egenandel, antar denne delen av utvalget at svært få vil benytte seg av opplæringstilbudet. Dette vil igjen medføre uforholdsmessig høye administrative kostnader med tanke på det antallet personer som faktisk benytter seg av tilbudet.

Denne delen av utvalget påpeker samtidig at et tilbud om opplæring som må benyttes i løpet av det første året etter ankomst, er et integreringstiltak som i liten grad tar høyde for poenget om skiftende tidshorisonter. Mange arbeidsinnvandrere, særlig fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, kommer til Norge med en kortsiktig plan for oppholdet og vil i den første perioden være lite orientert mot å bruke tid på kurs de ikke har en plikt til å delta på.

Behovet for å gi arbeidsinnvandrerne bedre informasjon når de ankommer, som utvilsomt er til stede, bør derfor dekkes gjennom mer kostnads- og ressurseffektive tiltak, men som likevel treffer arbeidsinnvandreres behov. Disse behovene dreier seg blant annet om praktisk hjelp til registrering, informasjon om rettigheter i arbeidslivet og informasjon om tilbud som finnes i lokalsamfunnet der de bor. Denne delen av utvalget mener at disse behovene for informasjon og kunnskap vil kunne dekkes av velkomst- og introduksjonstilbud og digital satsing, som redegjort for under 18.2.4.

18.2.4 Informasjon og kommunikasjon

Behovet for mer og bedre informasjon til arbeidsinnvandrere, særlig i ankomstfasen, har vært et gjennomgående tema, både i de skriftlige innspillene og i innspillsseminarene som utvalget har holdt. Det vises blant annet til at det kan være utfordrende å finne korrekt, klar og lett tilgjengelig informasjon om blant annet registeringen i Norge og opprettelse av bankkonto. Flere peker også på at ved å ha bedre informasjon og mer kunnskap om muligheter, rettigheter og plikter i Norge vil den enkelte lettere kunne orientere seg i norsk arbeids- og samfunnsliv, blant annet gjennom økt kunnskap om norske lønns- og arbeidsvilkår og hvordan det norske arbeidslivet fungerer. Dette vil kunne bidra til at arbeidsinnvandrere stiller bedre rustet mot useriøse arbeidsgivere. Også Fafos ferske undersøkelse av faglærte arbeidsinnvandrere fra tredjeland peker på at mange arbeidsinnvandrere opplever at informasjonen om det å bo og jobbe i Norge er fragmentert og uoversiktlig, og at dette er særlig problematisk i fasene før og etter etablering i landet.31

I en fersk rapport om ukrainske flyktningers erfaringer fra ankomstfasen i Norge pekes det på at det er vanskelig å navigere mellom de ulike aktørene og forstå hvem som har ansvar for hva, og at mange etterlyser en felles nettside eller portal med relevant informasjon.32 Dette samsvarer godt med arbeidsinnvandreres kartlagte behov. Det er også nyttig å se hen til erfaringer fra pandemien. Samtlige evalueringer av myndighetenes håndtering av koronapandemien har pekt på at myndighetene hadde store problemer med å nå ut med informasjon til innvandrerbefolkningen.33

Utvalget mener det er behov for mer samordnet og tilrettelagt informasjon på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Nedenfor følger utvalgets anbefalinger for å lykkes med dette.

Velkomsttilbud

Flere av innspillene utvalget har mottatt, viser til behovet for et velkomst- eller introduksjonstilbud til arbeidsinnvandrere. Som beskrevet i kapittel 16.4 og 16.5 finnes det allerede forskjellige tilbud i både statlig, fylkeskommunal, kommunal og frivillig regi rundt om i landet. Arbeidsinnvandrere kjennetegnes av en mer spredt bosetting enn andre innvandrergrupper. Hvorvidt man har enkel tilgang til nødvendig informasjon, vil med andre ord variere betydelig etter hvor i landet man bor.

Det er flere forskjellige behov som skal dekkes i den første fasen i Norge. Ett viktig behov dreier seg om nødvendige registreringer hos utlendingsforvaltningen/politi og hos Skatteetaten, se kapittel 4 og 16.4. Ved SUA-kontorene kan både EØS-borgere og tredjelandsborgere gjennomføre registreringene som er nødvendige for å jobbe og bo i Norge. Imidlertid er det kun fem SUA-kontorer i landet. Det har dessuten vært lange ventetider for EØS-registrering den senere tiden, særlig ved SUA i Oslo. For dem som bor for langt unna til at det er hensiktsmessig å bruke SUA-kontorene, er det rundt 40 skattekontorer og 25 politikontorer hvor EØS-borgere kan melde flytting til Norge med ID-kontroll og få registreringsbevis. De som bor i og ved de større byene, har kort reisevei, men ventetiden kan være lang. Andre steder i landet er ventetiden kort, men reiseavstanden lang, særlig i mange distriktskommuner. Det er for eksempel bare fire oppmøtesteder i hvert av de tre nordligste politidistriktene Nordland, Troms og Finnmark.

Utvalget vurderer at samarbeidet mellom statlige etater på SUA er positivt og viktig, og mener det bør vurderes et tettere samarbeid mellom statlige etater også andre steder i landet. Det vil kunne bidra til å forenkle registreringsprosessen for arbeidsinnvandrere, særlig for EØS-borgere som i dag må møte opp fysisk hos både politiet og Skatteetaten. En annen forenkling er elektronisk søknadsinnlevering uten personlig frammøte. Utvalget har forstått at dette har vært diskutert i mange år, men innebærer utfordringer knyttet til ID-kontroll og mulig misbruk.34 Skatteetaten har nå fått anledning til å gjenbruke informasjon fra politiet. Dette gjør at tredjelandsborgere ikke lenger trenger å møte opp fysisk for å få skattekort. Utvalget mener at man bør bestrebe seg på at også EØS-borgere kun skal behøve ett fysisk oppmøte i ankomstfasen.

I tillegg til assistanse i forbindelse med nødvendige registreringer har arbeidsinnvandrere behov for informasjon om blant annet velferds- og helserettigheter, boligmuligheter, skole, språkopplæring, utdanning, idretts- og fritidsaktiviteter og aktiviteter i regi av frivillige organisasjoner. Det bør vurderes om SUA-kontorene kan inneholde flere funksjoner, herunder informasjon og bistand fra kommunen og fra relevante frivillige organisasjoner, som Caritas og Kirkens bymisjon. For arbeidsinnvandrere bosatt i distriktene vurderer utvalget at det vil være lite hensiktsmessig å legge opp til at all informasjon og kontakt skal formidles via enten skattekontoret eller politikontoret. Utvalget erkjenner at terskelen for å ta opp spørsmål om utfordringer man møter, kan bli høyere dersom arbeidsinnvandreres kontakt med uavhengige hjelpeorganisasjoner knyttes for nært til kontakten med politi, utlendingsmyndigheter og Skatteetaten. Blant annet kan det være et hinder for å be om veiledning om dårlige arbeidsforhold dersom arbeidsinnvandreren frykter at dette kan få konsekvenser for retten til å fortsette å jobbe i Norge. Dette taler for separate velkomst- og introduksjonstiltak adskilt fra oppmøtested for registrering. Utvalget mener likevel at de lokale aktørene er nærmest til å vurdere hva som er hensiktsmessig plassering, organisering og bruk av tiltak og virkemidler. Uavhengig av organisering mener utvalget at informasjonsmateriell om norsk arbeidsliv, utarbeidet av arbeidslivets organisasjoner i samarbeid, bør være tilgjengelig på de stedene arbeidsinnvandrere må møte opp for å registrere seg.

Utvalget mener at velkomsttiltak bør ta utgangspunkt i eksisterende tiltak og lokale og regionale forutsetninger. Utvalget mener at det er helt avgjørende å involvere arbeidsinnvandrere og deres familier for at tilbudet skal kunne treffe målgruppen best mulig. Utformingen bør også involvere relevante aktører, som offentlige etater, frivillige organisasjoner, lokale eller regionale selskap som tilbyr velkomsttilbud og partene i arbeidslivet. For å få til et godt tilbud er koordinering og samordning mellom ulike aktører uansett sentralt.

Som omtalt i kapittel 16.4 finnes det en rekke velkomst- og integreringstiltak lokalt, regionalt og nasjonalt, også rettet mot arbeidsinnvandrere og deres familier. Samtidig er det store forskjeller på hvordan den enkelte arbeidsinnvandrer og eventuelle familie blir mottatt i lokalsamfunn rundt om i landet, hvor langt de må reise, og hvor mye tid de må bruke. Utvalget har fått innspill om at det bør utarbeides en standardisert modell for kommunal eller interkommunal tilrettelegging for arbeidsinnvandrere i ankomstfasen. Utvalget tror ikke det er hensiktsmessig med en standardisert, nasjonal modell, ettersom det er så store lokale og regionale variasjoner i antall arbeidsinnvandrere, lokal næringsstruktur, eksisterende tiltak og nærhet til statlige etater. Erfaringene fra integreringsarbeid for flyktninger viser også at selv om et tiltak fungerer godt i én kommune, fungerer det ikke nødvendigvis like godt i en annen kommune.35 Utvalget mener likevel at det kan være mye å hente av lokale erfaringer, særlig de som er blitt evaluert.

Utvalget anbefaler isteden at det utvikles en nasjonal veileder rettet mot kommuner, arbeidsgivere og andre aktører med gode grep og løsninger for hvordan man kan ta imot arbeidsinnvandrere og deres familier på en god måte. En slik veileder bør gjøres tilgjengelig digitalt og være en del av en større digital satsing som utvalget anbefaler, se nedenfor. Den nasjonale veilederen vil kunne danne et utgangspunkt for regionale og lokale tilpasninger. Utvalget mener at blant relevante tiltak som kan beskrives i veilederen, er en velkomstpakke med praktisk og nyttig informasjon, interkommunal velkomstkoordinator for tilflyttere og mentorordninger både på arbeidsplass og i lokalsamfunnet. Utvalget vurderer at IMDi og fylkeskommunene bør samarbeide om å utvikle veilederen.

Ved utforming av lokalt tilpasset velkomsttilbud og informasjonsmateriell antar utvalget at det vil være behov for samarbeid mellom kommunene. Særlig gjelder dette kommuner med få innbyggere. Tiltak kan finansieres gjennom en tilskuddsordning for etablering av regionale/interkommunale/kommunale velkomsttilbud. Se omtale under kapittel 19.2 med forslag til hvordan dette kan gjøres. Som omtalt under 18.2.6 har IMDis regionale oppgaver blitt overført til fylkeskommunen. Utvalget anbefaler derfor at fylkeskommunene gis et koordinerende ansvar for velkomsttilbud til arbeidsinnvandrere i kommunene i fylket. Koordineringen må gjøres i tett dialog med kommunene, med regionale statlige aktører som politi, skatt og NAV, og med næringslivsaktører, partene i arbeidslivet og frivillige organisasjoner.

Oversettelse av informasjon og bruk av tolk kan være nødvendig for at myndighetene skal kunne informere og kommunisere med nyankomne innvandrere. Et av tiltakene som ble foreslått i en ekspertgruppe ledet av IMDi,36 var at det skulle etableres en nasjonal fagmyndighet for oversetting i offentlig sektor. Her ble det vist til at offentlige organer fikk betydelig større behov for og oppmerksomhet rettet mot oversettertjenester under koronapandemien. En nasjonal fagmyndighet kan bidra til nasjonal koordinering og profesjonalisering av oversettelsesarbeidet i offentlig sektor. Med en eventuell større digital satsing for nyankomne innvandrere vil det også bli nødvendig med god og riktig oversettelse til en rekke språk. Utvalget anbefaler at forslaget om en nasjonal fagmyndighet for oversetting i offentlig sektor følges opp og utredes nærmere.

Digital satsing

Som omtalt ovenfor finnes det flere statlige, regionale, lokale og frivillige initiativ for å ta imot og informere arbeidsinnvandrere. Ansvaret for regelverket og informasjon er imidlertid delt mellom ulike etater, og samordning av informasjon om regelverk er en sentral utfordring.

Som omtalt i kapittel 6.3.2 har både Skatteetaten, politiet, Utlendingsdirektoratet, NAV og Arbeidstilsynet informasjon rettet mot arbeidsinnvandrere på sine nettsider. Disse etatene står også bak nettsiden workinnorway.no, som inneholder lenker til ulike etaters nettsider. SUA har også egne nettsider, se omtale ovenfor og i kapittel 6.3.2 og 16.4.1. Disse sidene er på norsk, engelsk, polsk, litauisk og russisk, og omhandler i hovedsak informasjon om hva som skal til for å jobbe i Norge, og om rettigheter og plikter som arbeidstaker. IMDi driftet nettsiden nyinorge.no fram til denne ble nedlagt i juni 2022. Arbeidstilsynet har gjennomført en særskilt informasjonskampanje rettet mot utenlandske arbeidstakere – Know your rights. På nettsiden til kampanjen finnes informasjon om blant annet arbeidsforhold, lønn, arbeidstid og regelverk på norsk, engelsk, bulgarsk, estisk, litauisk, rumensk, polsk, russisk og ukrainsk. Evalueringen av kampanjen viser at viktige faktorer for suksess var samarbeid med arbeidstilsyn i arbeidsinnvandreres opprinnelsesland, enkle og relevante budskap på arbeidsinnvandreres morsmål, bruk av bilder og film og sosiale medier som den viktigste kommunikasjonsplattformen.37

Regjeringen foreslår i sin handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet å styrke den nettbaserte informasjonen om arbeidsforhold i Norge, herunder å videreutvikle informasjonstiltaket Know your Rights i samarbeid med arbeidstilsynene i EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Regjeringen vil også gi et felles oppdrag til aktuelle etater om å samordne den nettbaserte informasjonen til utenlandske arbeidstakere og arbeidsgivere bedre.38 Utvalget mener at lett tilgjengelig informasjon om arbeidsforhold og regelverk er viktig for arbeidsinnvandrere, særlig i ankomstfasen. Utvalget støtter derfor regjeringens tiltak om å styrke den nettbaserte informasjonen og mener det er positivt med samarbeid med arbeidstilsyn i andre land.

Som nærmere drøftet i kapittel 17 er det samtidig viktig å erkjenne samspillet mellom integreringsutfordringer i arbeidslivet og i det bredere samfunnet. Utvalget peker på at et sentralt tema i flere av innspillene som utvalget har fått, har vært å tilrettelegge for bedre og lett tilgjengelig informasjon om tilbud og muligheter i forbindelse med både arbeidsliv og fritid. Utvalget mener derfor at det er nødvendig også å nå ut med andre relevante temaer, som informasjon om språkkurs, bolig, helsetilbud, transport, norsk kultur, fritid og frivillighet.39

Utvalget mener at det bør gjennomføres en større digital satsing for å sikre at arbeidsinnvandrere og deres familier mottar nødvendig og helhetlig informasjon. En slik satsing må ivareta de særskilte behovene ulike grupper av arbeidsinnvandrere har, og disse behovene vil variere blant annet som følge av ulik tidshorisont for oppholdet i Norge, utdanningsnivå, familie og nettverk i Norge. På den andre siden er det også mange felles utfordringer som alle, uavhengig av innvandringsgrunn, møter når de kommer som nye til Norge. Dette tilsier at hvis man først skal gjennomføre en større digital satsing for å nå ut til nyankomne arbeidsinnvandrere og deres familier, er det hensiktsmessig at satsingen favner alle nyankomne innvandrere. Utvalget vurderer at også kommuner, fylkeskommuner, arbeidsgivere og andre aktører som er sentrale for arbeidsinnvandrere vil ha nytte av en slik nettportal, og at det derfor også bør være tilpasset informasjon til disse aktørene der.

Utvalget er kjent med at franske myndigheter har utviklet en egen nettside og en app for flyktninger, Refugies.info. Her finner man informasjon om registrering og søknadsprosedyrer, språkkurs, hvordan finne jobb, studere og skaffe bolig, få medisinsk hjelp og transport, men også hvordan man kan møte folk, fritid og hobby og hvordan oppleve fransk kultur. Nettsiden og appen tar hensyn til at det ikke bare er arbeid som er viktig, men også privatliv, familie og sosialt nettverk.

Utvalget anbefaler en helhetlig digital satsing for å nå ut til nyankomne innvandrere med nødvendig og relevant informasjon for å delta i norsk arbeids- og samfunnsliv. Utvalget mener det er viktig at en helhetlig digital satsing tar innover seg betydningen av sosiale medier og den muligheten ulike plattformer gir for å nå ut til hele målgruppen.

Utvalget anbefaler at det innenfor en helhetlig digital satsing utvikles en velkomst-app med tilhørende nettportal for å imøtekomme dette informasjonsbehovet. For at løsningen skal bli best mulig tilpasset målgruppene, vil det være sentralt med brukerinvolvering i utviklingen, det vil si å involvere innvandrerne selv og relevante aktører, herunder partene i arbeidslivet.40 I tillegg er det behov for å oversette innholdet til en rekke språk.

Utvalget har mottatt innspill som tilsier at arbeidsinnvandrere kan ha utfordringer med å forstå sammenhengen mellom de ulike regelverkene, som for eksempel mellom søknads- og registreringsplikten etter utlendingsregelverket og registreringsplikten etter folkeregisterlovgivningen, og hvilke dokumentasjonskrav som gjelder i ulike sammenhenger. Løsningene bør derfor samle informasjon som er relevant for arbeidsinnvandrere som flytter til Norge, og slik bidra til å veilede nyankomne ved å synliggjøre brukerreisen, fra informasjon om søknad om oppholdstillatelse og registrering av oppholdsrett, folkeregistrering og skattekort, arbeidstakerrettigheter og husleieforhold til informasjon om norskopplæring, velferdsytelser og norsk helsevesen.

For å sikre god samordning mellom ansvarlige etater, involverte organisasjoner og brukergrupper anbefaler utvalget at det først gjennomføres et forprosjekt for hele den digitale satsingen, hvor brukergrupper involveres. Dette forprosjektet bør også avklare hvilke digitale plattformer og sosiale medier som best når målgruppen.

18.2.5 Deltakelse og representasjon

Utredningens kartlegging har dokumentert at arbeidsinnvandreres deltakelse i frivillighet og politikk er begrenset. Når det gjelder politisk deltakelse, viser forskningen at særlig arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa i liten grad deltar ved lokalvalg, både sammenlignet med den norskfødte befolkningen og sammenlignet med andre innvandrergrupper. Arbeidsinnvandrere er også klart underrepresentert som kandidater til lokalvalg, i kommunestyrer og på fylkesting sammenlignet med norskfødte. Mye tyder på at det samme er tilfellet for frivillig deltakelse, selv om kunnskapsgrunnlaget her er langt svakere.

Utvalget mener at det er en betydelig integreringsutfordring at arbeidsinnvandrere deltar lite i sivilsamfunn og politikk. Bedre organisering av arbeidsinnvandrere i sivilsamfunnet kan fostre en bredere deltakelse i samfunnet generelt, samtidig som det kan styrke arbeidsinnvandreres stemme i offentlighet og politikk. Mer synlighet og en bredere organisering kan bidra til bedre integrering og innflytelse også på andre områder. Samtidig må den lave deltakelsen forstås i lys av at mange har nokså kort botid i Norge, og at noen grupper har svake tradisjoner for frivillig deltakelse fra sine hjemland. Den lave graden av deltakelse reflekterer dessuten mange arbeidsinnvandreres øvrige situasjon i Norge, med stor vektlegging av arbeid, mangelfulle norskferdigheter og en betydelig orientering mot hjemlandet. Selv om deltakelse i frivillighet og politikk krever både investering og overskudd, mener utvalget at det finnes et potensial for økt deltakelse blant arbeidsinnvandrere.

Utvalgets vurdering er at eksisterende frivillige organisasjoner og politiske partier kan gjøre mer for å rekruttere arbeidsinnvandrere, både som ordinære medlemmer og som representanter i offentlige råd, styrer og utvalg. Dette er viktig av flere årsaker. Arbeidsinnvandrere utgjør en betydelig andel av den norske befolkningen, og deres meninger og interesser bør reflekteres i demokratiske kanaler. Slik deltakelse vil dessuten med all sannsynlighet være en spore til mer deltakelse på andre arenaer, noe som på sikt vil bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i arbeids- og samfunnsliv.

Utvalget vurderer også at man kan stimulere til større deltakelse blant arbeidsinnvandrere gjennom å tilrettelegge bedre for at de store arbeidsinnvandrermiljøene selv kan utvikle egne organisasjoner, tilsvarende mange andre innvandrergrupper i Norge. Mye tyder på at de store arbeidsinnvandrergruppene i Norge – fra Polen og Litauen – i nokså liten grad er organisert i dag, selv om det ser ut til at det har vært en positiv endringstendens når det gjelder polske innvandreres organisering i Norge de siste årene.41 Innspill utvalget har fått, antyder at dette dels skyldes manglende interesse og konflikt i miljøene selv, dels manglende kunnskap om eksisterende støtteordninger og dels vanskeligheter med å skrive søknader som oppfyller kriteriene og resulterer i støtte.

Utvalget mener at IMDis eksisterende tilskuddsordninger rettet mot frivillige organisasjoner på integreringsfeltet bør gjøres bedre kjent blant arbeidsinnvandrere i Norge. Dette kan blant annet gjøres gjennom informasjonstiltakene utvalget anbefaler, omtalt i 18.2.4. Det bør også tilbys veiledning i søknadsskriving med eksplisitt mål om å bidra til bedre organisering i sivilsamfunnet blant arbeidsinnvandrere i Norge.

En del av midlene fra tilskuddsordningen til integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner brukes til å støtte lokale aktiviteter som bidrar til å øke arbeids- og samfunnsdeltakelsen blant innvandrere og deres barn. Fra 2022 får 40 kommuner midler fra denne tilskuddsordningen, noe som er 20 kommuner flere enn i 2021.42 Rundt 65 prosent av innvandrerne i Norge bor i disse 40 kommunene. Midlene tildeles fra kommunene til lokale innvandrerorganisasjoner. Fram til 2015 var det fylkeskommunene som fordelte midlene. Siden den gang har fylkeskommunene fått ansvaret for det regionale integreringsarbeidet, som omtalt i 18.2.6.

Ordningen skal evalueres i 2023.43 Utvalget anbefaler at det på bakgrunn av evalueringen av tilskuddsordningen gjøres en vurdering av om det er behov for at ordningen styrkes økonomisk for å kunne nå ut til flere lokale innvandrerorganisasjoner. Ved behov bør det også vurderes om styrkingen bør gjøres gjennom å utvide ordningen til å gjelde flere kommuner, eller om den bør føres tilbake til fylkeskommunen.

Arbeidsinnvandreres deltakelse og representasjon kan også styrkes på andre måter. Som omtalt i kapittel 16 ble Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM) i 2014 erstattet av Regjeringens nasjonale integreringskonferanse. I evalueringen av konferansen pekes det på at det ikke nødvendigvis er enighet blant innvandrere om hva de ønsker å få ut av en dialog med myndighetene.44 «Innvandrerbefolkningen» kan være en for stor gruppe å dekke med en konferanse, og framtidige konferanser kan for eksempel rette seg mot mer spesifikke undergrupper – som arbeidsinnvandrere – for å oppleves mer relevante.

Utvalget mener at det er positivt at det nå også arrangeres regionale integreringskonferanser. Dette gjør at deltakerne skal representere færre, og det vil bedre reflektere at integreringsutfordringer kan variere mellom regioner. Utvalget anbefaler at det arrangeres regionale integreringskonferanser i alle landets fylker for å sikre en bedre lokal og regional forankring. For at fylkeskommunen skal kunne ta sin koordinerende rolle i det regionale integreringsarbeidet, bør de også være involvert i forberedelsene til og gjennomføringene av de regionale/fylkesvise konferansene. Tema for konferansene må tilpasses det regionale utfordringsbildet og sammensetningen av innvandrerbefolkningen i det enkelte fylket.

Utvalget mener samtidig at slike integreringskonferanser ikke fullt ut kan erstatte et formalisert kontaktpunkt mellom myndighetene og innvandrerorganisasjoner. Tradisjonelt sett har mange frivillige organisasjoner i Norge lokale, regionale og nasjonale ledd som muliggjør at lokale saker kan løftes fram til nasjonalt nivå. Den nære kontakten mellom lokale, regionale og nasjonale myndigheter og frivillig sektor utgjør slik sett en viktig del av den norske velferdsmodellen. Myndighetene har tilrettelagt for at frivillige organisasjoner kan ha en politisk påvirkning gjennom offentlig organiserte samhandlingsorganer.45 En av utfordringene med nye lokale innvandrerorganisasjoner er at de mangler regionale og nasjonale ledd. Ettersom det ikke finnes et formalisert kontaktpunkt på dette nivået, mangler de en viktig demokratisk kanal. I tre tiår hadde KIM denne funksjonen for minoritetsorganisasjoner ved å gi mulighet for dialog med nasjonale myndigheter om sider ved norsk politikk som angår innvandrere.46

Utvalget mener at en slik funksjon er svært viktig, og anbefaler at det vurderes hvordan funksjonen best kan ivaretas. Her vil det være flere muligheter. Man kan enten kan opprette et dedikert samhandlingsorgan som tilsvarer den funksjonen KIM hadde, der begrensninger ved ordningen som har framkommet av evalueringer av KIM, også imøtekommes.47 En annen mulighet er å styrke rollen til Frivillighet Norge som et tilsvarende kontaktpunkt gjennom øremerkede midler. Et argument som kan tale mot denne muligheten, er at Frivillighet Norge ikke har regional tilstedeværelse eller lokallag og dermed mangler en nærhet til organisasjoner rundt om i landet. Uansett bør det vurderes hvordan et slikt samhandlingsorgan kan benytte seg av lokale og regionale kontaktpunkter. På regionalt og lokalt nivå er innvandrerråd eksempel på tilrettelagt dialog mellom representanter for innvandrerbefolkningen og lokale myndigheter.48 Disse finnes med varierende form, funksjon og innflytelse på beslutningsprosessen, men brukes ofte som et rådgivende organ for kommunestyret i integrerings- og mangfoldssaker.

Mange av innvandrerrådene består imidlertid i hovedsak av innvandrere fra land i Afrika og Asia, selv om flertallet av innvandrere i mange kommuner nå kommer fra EØS og særlig fra land i Sentral- og Øst-Europa. Også når det gjelder sammensetningen av innvandrerrådene, kan arbeidsinnvandrere bli bedre representert. Som omtalt innledningsvis i 18.2.4 viser erfaringene fra pandemien at myndighetene hadde problemer med å nå ut med informasjon til innvandrerbefolkningen. Lokale innvandrerråd kan også være viktig i et beredskapsøyemed med tanke på å nå ut med informasjon til hele lokalbefolkningen. I sin rapport om styrket beredskap for personer med innvandrerbakgrunn i kriser viser IMDi og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) til at uansett form for møteplass er det viktig at det er etablert dialog og samarbeid mellom innvandrerbefolkningen og myndigheter.49

For å bidra til dialog og samarbeid mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene, samt at denne dialogen er representativ for lokalbefolkningen, har utvalget to anbefalinger. For det første bør kommuner hvor det ikke er etablert fora for dialog med innvandrerbefolkningen, vurdere å etablere slike fora. Vurderingen må tas på bakgrunn av blant annet befolkningsstørrelse og andel innvandrere i befolkningen. For det andre bør lokale myndigheter etterstrebe at innvandrerrådene eller andre fora som blir valgt for dialog mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene, så langt det er mulig, representerer innvandrerbefolkningen i lokalsamfunnet. Dette innebærer at arbeidsinnvandrere bør inkluderes i de regionene de utgjør en større gruppe.

18.2.6 Koordinering og samordning på integreringsområdet

Koordinering på nasjonalt nivå

Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) har det overordnede ansvaret for å utvikle, gjennomføre og samordne regjeringens integreringspolitikk på tvers av ulike sektorer. IMDi har ansvaret for å gjennomføre integreringspolitikken på departementets ansvarsområde og skal samarbeide med blant annet sektormyndigheter, kommuner, fylkeskommuner og sivilsamfunn. IMDi skal understøtte departementets samordnings- og pådriveransvar gjennom å samhandle med sektormyndigheter, fagmyndigheter og andre aktører på integreringsområdet. Direktoratet skal legge til rette for et godt og helhetlig arbeid på integreringsfeltet, og være en pådriver for at kommuner, fylkeskommuner og andre aktører arbeider planmessig og systematisk for å nå målene i integreringspolitikken. Direktoratet skal bidra til at innvandreres kompetanse brukes bedre i arbeidslivet, og til at innvandrere deltar i samfunnslivet. Direktoratets samordnings- og pådriveransvar gjelder innenfor rammen av sektoransvarsprinsippet. Det innebærer at den enkelte etat har et selvstendig ansvar for måloppnåelse innenfor sin sektor.

Utgangspunktet for utvalgets mandat er at det ikke har vært noen nasjonal integreringspolitikk overfor arbeidsinnvandrere. Dette gjenspeiles også i IMDis oppgaver. Arbeidsinnvandrere og deres familier er riktignok blant målgruppene for direktoratets arbeid på tolkefeltet, mangfold i arbeidslivet og tilskudd til frivillig sektor, men direktoratet har ikke hatt særskilte oppdrag overfor arbeidsinnvandrere og deres familier. Når utvalget nå anbefaler at det gjennomføres særlige tiltak rettet mot arbeidsinnvandrere og deres familier, vurderer utvalget at det vil være naturlig at IMDi får et særskilt ansvar både ved utviklingen og gjennomføringen av de nasjonale tiltakene som utvalget foreslår på dette området.

IMDi har etter hvert tilegnet seg god kunnskap om dialog med innvandrerbefolkningen, og direktoratet har som oppgave å gjennomføre regjeringens integreringspolitikk. Utvalget mener dette er et godt utgangspunkt for at direktoratet får hovedansvaret for å koordinere arbeidet med den digitale satsingen omtalt under 18.2.4, i samarbeid med øvrige berørte etater og frivillige organisasjoner som i dag gir informasjon til arbeidsinnvandrere. Arbeidslivets parter bør også involveres.

Koordinering på regionalt nivå

IMDis regionkontorer ble avviklet fra 1. januar 2020, og de regionale oppgavene til direktoratet ble overført til fylkeskommunen.50 Fylkeskommunenes ansvar for det regionale integreringsarbeidet er i dag regulert i integreringsloven og integreringsforskriften. Som en del av dette arbeidet har fylkeskommunene blant annet ansvar for oppfølgingen av arbeidet med frivillige organisasjoner og samfunnsdeltakelse på regionalt nivå. Fylkeskommunene har også ansvar for å utarbeide planer for kvalifisering av innvandrere, som er ment å ses i sammenheng med ansvaret de har for å utvikle regionale strategiske kompetanseplaner.51 Fylkeskommunen har i tillegg selvstendig ansvar for videregående opplæring etter opplæringsloven. Slik som på nasjonalt nivå vil det også på regionalt nivå være et stort behov for samarbeid og samordning mellom ulike sektormyndigheter, fagmyndigheter og kommuner for å gjennomføre integreringstiltakene rettet mot arbeidsinnvandrere og deres familier som utvalget anbefaler.

Det kommer fram av Hurdalsplattformen at regjeringen ønsker å inngå regionvekstavtaler mellom staten, fylker og kommuner. Avtalene skal bidra til utvikling og vekst i hele landet og sikre langsiktige rammer for næringsliv, transport, bosetting, utdanning og velferd.52 Målet er å inngå avtaler mellom fylkeskommunen, kommunene og statsforvalteren om samordning av offentlige prioriteringer og tiltak i regionene omkring felles mål for å møte de regionale utfordringene og mulighetene på en best mulig måte. Dette er et sentralt poeng i sammenheng med denne utredningen. Arbeidsinnvandrere, både bosatte og personer på korttidsopphold, utgjør til sammen nesten 11 prosent av alle de sysselsatte i hele landet, men det er stor variasjon mellom fylker og kommuner, næringer og bransjer.53 Som kapittel 16 har vist, er det blant annet også store forskjeller knyttet til nærhet til offentlige tjenester og tilbud, tilbud fra frivillige organisasjoner og tilgang på boliger.

Som det kommer tydelig fram av utredningens del III, er tilgang på arbeidskraft en viktig faktor for regionvekst, og mye tyder på at behovet for arbeidskraft i regionene vil forsterkes i årene framover, blant annet som følge av fraflyttingstendenser og en aldrende befolkning. Fylkene har fått ansvaret for prosessene med regionvekstavtalene, og utvalget mener at disse kan brukes som et utgangspunkt for å få til en god koordinering av integreringsarbeidet regionalt, der også arbeidsinnvandrere og deres familier er inkludert.

Temaer som kan inngå i regionvekstavtalen, er blant annet de regionale kompetanseplanene og planene for kvalifisering av innvandrere. Dette omfatter både formell utdanning og fagbrev. Utvalget peker på at arbeidet med de regionale kompetanseplanene bør se arbeidslivs-, arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikken regionalt i sammenheng. Utvalget mener ellers at det er naturlig at fylkene får et koordinerende ansvar for de regionale velkomsttilbudene, som omtalt i 18.2.4. Hvordan dette skal gjøres i det enkelte fylket, kan eventuelt også fastsettes i regionvekstavtalene.

At det finnes tilgang på bolig, er sentralt for å få tilgang på arbeidskraft, og for mange arbeidsinnvandrere vil leie være den ønskede boformen, i hvert fall for en periode. Utvalget mener gode og stabile boforhold er viktig, særlig for arbeidsinnvandrere med barn. Utvalget vurderer at regionvekstavtalene kan brukes som et verktøy for å få til en samordnet regional strategi for bruk av Husbankens virkemidler for utsatte grupper, herunder arbeidsinnvandrere og deres familier.

18.2.7 Utvalgets anbefalinger oppsummert

• Utvalget anbefaler en oppskalering av bransjeprogrammene for kompetanseutvikling med sikte på blant annet å styrke tilbudene om norskopplæring. Dette kan skje gjennom opprettelse av nye bransjeprogrammer, eller gjennom en utvidelse av eksisterende bransjeprogram til å i større grad også omfatte norskopplæring.

• Utvalgets flertall anbefaler at det innføres en lovfestet rett til modulbasert norskopplæring for bosatte EØS-borgere, arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familiemedlemmer, regulert i integreringsloven, men mot depositum for deltakelse i første modul og en betydelig grad av egenbetaling for senere moduler. Regulering og konkret innretning må utredes nærmere, og en eventuell innføring av lovendring følgeevalueres.

• Utvalgets mindretall anbefaler ikke å gi arbeidsinnvandrere en lovfestet rett til norskopplæring, men isteden at tilbudet styrkes gjennom å utvide eksisterende ordninger for norskopplæring.

• Utvalgets flertall anbefaler at det bør vurderes å stille krav om at arbeidstakere i HMS-utsatte bransjer, som for eksempel bygg og anlegg, behersker et felles språk på yrkesrettet basisnivå, når slike språkferdigheter anses å være nødvendig for å ivareta hensyn til helse, miljø og sikkerhet. I mange tilfeller vil dette i praksis kunne innebære et krav om grunnleggende norskkunnskaper.

• Utvalget anbefaler at det settes av midler til å utvikle en portal med digitalt kartleggingsverktøy for norskferdigheter, til bruk både ved inntak til og underveis i norskopplæringen.

• Halvparten av utvalget anbefaler at alle arbeidsinnvandrere, inkludert EØS-borgere og deres familiemedlemmer, gis en lovfestet rett til opplæring i samfunnskunnskap, som kan gjennomføres i løpet av det første året i Norge. En egenandelsordning bør vurderes.

• Utvalget anbefaler at det utvikles en nasjonal veileder rettet mot kommuner, arbeidsgivere og andre aktører med gode grep og løsninger for hvordan man kan ta imot arbeidsinnvandrere og deres familier på en god måte.

• Utvalget anbefaler at fylkeskommunene gis et ansvar for å koordinere velkomsttilbud til arbeidsinnvandrere i fylkets kommuner, i tett dialog med kommunene selv, regionale statlige aktører som politi, Skatteetaten og NAV, og med partene i arbeidslivet, næringslivsaktører og frivillige organisasjoner.

• Utvalget anbefaler at forslaget om å etablere en nasjonal fagmyndighet for oversetting i offentlig sektor følges opp og utredes nærmere.

• Utvalget anbefaler at det gjennomføres en helhetlig digital satsing for å nå ut til nyankomne innvandrere med nødvendig og relevant informasjon for å delta i norsk arbeids- og samfunnsliv. Som en del av satsingen bør det utvikles en velkomst-app med tilhørende nettportal. Det bør først gjennomføres et forprosjekt for hele den digitale satsingen, hvor relevante brukergrupper og arbeidslivets parter involveres.

• Utvalget anbefaler at det gjøres en vurdering av om tilskuddsordningen til integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner bør styrkes økonomisk for å kunne nå ut til flere lokale innvandrerorganisasjoner. Det bør også vurderes om ordningen bør utvides til å gjelde flere kommuner, eller om den bør føres tilbake til fylkeskommunen.

• Utvalget anbefaler at det arrangeres regionale integreringskonferanser i alle landets fylker for å bidra til en bedre lokal og regional forankring.

• Utvalget anbefaler at det utredes nærmere hvordan et formalisert kontaktpunkt for dialog mellom nasjonale myndigheter og innvandrerorganisasjoner best kan ivaretas.

• Utvalget anbefaler at det i kommuner hvor det ikke er etablert fora for dialog med innvandrerbefolkningen, bør vurderes å etablere slike fora. Vurderingen må tas på bakgrunn av blant annet befolkningsstørrelse og andel innvandrere i befolkningen. Lokale myndigheter bør etterstrebe at innvandrerrådene eller andre fora som blir valgt for dialog mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene, så langt det er mulig representerer innvandrerbefolkningen i lokalsamfunnet. Dette innebærer at arbeidsinnvandrere bør inkluderes i regioner der de utgjør en større gruppe.

18.3 Arbeids- og velferdspolitikken

Et velfungerende arbeidsliv er grunnleggende for integrering, og arbeidsdeltakelse er den viktigste kilden til økonomisk selvstendighet. Gjennom arbeidsdeltakelse inngår man i sosiale fellesskap som kan bidra til at man også deltar mer på andre områder i samfunnet. Deltakelse i arbeidslivet er også en kilde til kompetanseutvikling og kan være helsefremmende. Norsk arbeidsliv er gjennomgående preget av gode og ordnede forhold mellom arbeidstakere og arbeidsgivere, et godt arbeidsmiljø og høy trivsel blant arbeidstakere. Imidlertid har ikke alle deler av arbeidslivet disse kjennetegnene. Arbeidsinnvandrere, særlig fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, er overrepresentert i deler av arbeidsmarkedet preget av løsere tilknytningsformer, svakere fagorganisering og dårligere lønns- og arbeidsvilkår, og har vist seg å være mer utsatt for konjunktursvingninger og arbeidsledighet enn den øvrige befolkningen.

Utvalget mener en mer aktiv arbeidslivs- og arbeidsmarkedspolitikk som legger til rette for høy sysselsetting i et trygt og ordnet arbeidsliv, er grunnleggende for integreringen. Samtidig skal politikken motvirke negative forhold som bidrar til utnyttelse av sårbare grupper og øker risikoen for frafall fra arbeidslivet. EØS-utvidelsene på 2000-tallet kan ha bidratt til at utsatte grupper som alt er bosatt i Norge ikke får samme drahjelp inn i arbeidslivet i oppgangskonjunkturer, ettersom mer av etterspørselen retter seg mot arbeidskraft fra utlandet. Generelle arbeidslivs- og arbeidsrettede tiltak må komme alle utsatte grupper til gode, inkludert arbeidsinnvandrere på korttidsopphold, innvandrere som har kommet til Norge av andre årsaker enn arbeid, samt norskfødte som står helt eller delvis utenfor arbeidslivet.

Utvalget mener at et ryddig og organisert arbeidsliv med likeverdige lønns- og arbeidsvilkår er en forutsetning for integrering på andre områder. Samtidig vil arbeidsinnvandreres forutsetninger for å bli integrert i arbeidslivet styrkes ved at de får bedre norskferdigheter, mer kunnskap om rettigheter, plikter og muligheter, høyere fagorganisering og større deltakelse i frivillighet og politikk. De ulike integreringsdimensjonene henger sammen, og det samme gjør politikkområdene. Tiltak som utvalget foreslår både under integreringspolitikken og under kompetansepolitikken, henger tett sammen med arbeids- og velferdspolitikken. Her står kompetanse og opplæring i en særstilling. NAVs opplæringstiltak for personer som står helt eller delvis uten arbeid, skal blant annet legge til rette for at flere skal kunne ta fag- og yrkesopplæring som arbeidsmarkedstiltak. Dette er viktig fordi det nå stilles høyere krav til kompetanse i arbeidslivet, mange av arbeidsinnvandrerne befinner seg i deler av arbeidslivet som forutsetter yrkesfaglig kompetanse, og det forventes høy etterspørsel etter yrkesfaglig kompetanse framover. Det er også lagt til rette for at de som trenger det for å komme i arbeid, kan få opplæring i norsk som arbeidsmarkedstiltak. Forslag om å styrke tilbudet om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring, både for arbeidssøkere og arbeidstakere, omtales i 18.4.1 mens forslag til styrking av det generelle tilbudet om opplæring i norsk og samfunnskunnskap omtales i 18.2.1 og 18.2.3.

I det følgende drøftes tiltak mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, tiltak for å styrke arbeidsmiljø og fagorganisering og til slutt NAVs rolle og innsats for å få flere utenfor arbeidslivet i jobb.

18.3.1 Arbeidsforhold og arbeidsmiljø

Yrkestilhørighet og arbeidsmiljø har betydning for inkludering, helse og frafall. Som det kommer fram av kapittel 9, jobber arbeidsinnvandrere fra EØS oftere i yrker med lave kvalifikasjonskrav enn øvrige sysselsatte. I flere av disse yrkene er det ofte arbeidsmiljøforhold som gir økt risiko for arbeidsrelaterte ulykker og helseproblemer.

Kapittel 10 viste at risikoen for arbeidsskadedødsfall er 1,4 ganger høyere for utenlandske arbeidstakere enn for norskfødte, og 3,2 ganger høyere for arbeidstakere fra Sentral- og Øst-Europa.54 Forskjellen i risiko mellom norske og utenlandske arbeidstakere er aller størst innen transport og lagring samt jordbruk, skogbruk og fiske, som er næringer der mange arbeidsinnvandrere er sysselsatt. Forskningen viser at risikoen for ikke-dødelige arbeidsskader er fem ganger så stor blant innvandrere som blant den øvrige yrkesbefolkningen. Kjennetegnene som går igjen i tillegg til mer risikofylte arbeidsoppgaver og lavere alder, er annen sikkerhetskultur og mangelfulle norskferdigheter.

Det norske HMS-regelverket er omfattende, og det er etterlevelsen på arbeidsplassene som er den største utfordringen. På arbeidsplasser med flere arbeidsgivere skal det avtales skriftlig hvem som har ansvar for samordning av HMS-arbeidet. I bygg har man i tillegg byggherreforskriften.55 Alle virksomheter som tilbyr renholdstjenester eller utfører arbeid på bygge- og anleggsplasser, manuell bilpleie, hjulskift og hjullagring, skal i dag sørge for at arbeidstakerne har gyldig HMS-kort. Kravet gjelder for både norske og utenlandske arbeidstakere.

Regjeringen jobber med en Norgesmodell for offentlige innkjøp som blant annet stiller strengere krav til seriøsitet, og forslag til endringer i regelverket om offentlige anskaffelser og byggherreforskriften ble sendt på høring i november 2022. Utvalget mener at offentlig sektor har en særlig viktig rolle å spille som oppdragsgiver. Når det gjelder HMS og etterlevelse av regelverket, kan dette gjøres ved å stille strengere krav når oppdrag lyses ut. Prisanslagene for prosjektene vil dermed i større grad inkludere HMS-tiltak på byggeplassene. Reglene for offentlige anskaffelser, som er i tråd med EUs bestemmelser på dette området, åpner for at man i større grad enn tidligere kan stille HMS-krav. Oppdragsgiver kan også gjennom krav i en kontrakt stille strengere krav enn forskriften gjør.

Sentrale utfordringer rundt arbeidsmiljø og HMS skyldes blant annet, slik utvalget vurderer det, mangelfulle norskferdigheter og kunnskap om og kjennskap til norsk arbeidslivs regler og kultur. Utvalget mener at forslagene om å styrke opplæringen i norsk, satse mer på digital informasjon og etablere velkomsttilbud, som er nærmere beskrevet i 18.2.4, vil være viktige for å bidra til et godt arbeidsmiljø og begrense risikoen for skader og ulykker på arbeidsplassene. Utvalget vil også i denne sammenheng vise til at arbeidsgivere har en plikt til å sørge for at arbeidsmiljølovens krav til blant annet arbeidsmiljø og arbeidets organisering blir overholdt. Dette vil kunne innebære at arbeidsgivere må stille krav til ansatte eller legge til rette for norskopplæring for å følge opp arbeidsgivers forpliktelser etter loven, som nærmere omtalt i 18.2.

Som beskrevet i kapittel 10 har det vært dokumentert sosial dumping og tilfeller av arbeidslivskriminalitet i enkelte næringer, og arbeidsinnvandrere er mer utsatt enn norskfødte arbeidstakere. Ifølge Økokrims trusselvurdering for 2022 forekommer dette særlig i arbeidsintensive yrker med en høy andel ufaglærte, slik som bygg og anlegg, bilpleie og verksted, varetransport, renhold og sesongarbeid innen jordbruk og fiskeri. Også deler av overnattings- og serveringsnæringen preges av utfordringer med sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Noen av kjennetegnene ved disse næringene er at det arbeider en betydelig andel arbeidsinnvandrere der, og for flere av næringene utgjør det offentlige et viktig marked gjennom kjøp av tjenester som leveres på anbud.

Det har blitt gjennomført en rekke tiltak mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet siden regjeringen Stoltenberg II la fram den første handlingsplanen mot sosial dumping i 2006.56 Et sentralt mål har vært å sikre at arbeidstakere som kommer til Norge fra EU-land i Sentral og Øst-Europa, får ordnede lønns- og arbeidsvilkår. Regjeringen Stoltenberg II la fram tre handlingsplaner mot sosial dumping. Styrking av ordningen med allmenngjøring av tariffavtaler og Arbeidstilsynets tilsyn med sosial dumping var blant tiltakene. Etter at regjeringen Solberg tiltrådte i 2013, ble det lagt fram en strategi mot arbeidslivslivskriminalitet i 2015. Denne ble oppdatert i 2017, 2019 og 2021. Et sentralt tiltak var å styrke myndighetssamarbeidet og etablere tverretatlige a-krimsenter. Høsten 2022 la regjeringen Støre fram en handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, og en egen handlingsplan mot sosial dumping i transportnæringen. Regjeringen jobber også med en stortingsmelding om økonomisk kriminalitet, som skal legges fram i løpet av 2023. Det gis en oversikt over innsatsområder og tiltak i den nye handlingsplanen i boks 18.1.

Flere frivillige organisasjoner som Caritas og Kirkens Bymisjon spiller også en viktig rolle i arbeidet mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Som det framkommer i kapittel 10.4.2, viser en undersøkelse fra Fafo at mange arbeidsinnvandrere befinner seg i en gråsone mellom det regulære arbeidsmarkedet og straffelovens bestemmelser om menneskehandel/tvangsarbeid.57 Dette kan medføre at de lett blir gjenstand for grov utnyttelse. Mange av disse arbeidsinnvandrerne oppsøker frivillige organisasjoner for bistand.

Utvalget skiller lag når det gjelder den overordnede vurderingen av den nye handlingsplanen. Utvalgets flertall, ved utvalgsleder Arnfinn H. Midtbøen og medlemmene Børre Krudtå, Marie Florence Moufack, Leïla Rezzouk, Johan Fredrik Rye, Knut Røed, Liv Sannes, Cathrine Stavnes, Janis Umblijs og Anne Mette Ødegård, vurderer at den nye handlingsplanen vil bidra til å styrke arbeidet mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet og kunne hindre at arbeidstakere utnyttes. Overordnet sett er utvalgets flertall enig i problembeskrivelsen som ligger til grunn for regjeringens handlingsplan, og oppfatter at denne på mange punkter samsvarer med utvalgets utredning.

Utvalgets mindretall, ved medlemmene Kristine Østrem Alsvik, Eugene Guribye, Anne-Marit Presterud og Gunvor Ulstein, framhever at den nye handlingsplanen viser til at det organiserte arbeidslivet utgjør førstelinjen mot sosial dumping, arbeidslivskriminalitet og konkurransevridning mellom virksomheter. Utvalgets mindretall mener det er flere punkter i handlingsplanen som samsvarer med utvalgets utredning, herunder behovet for å styrke organisasjonsgraden, bedre etatssamarbeidet og kontrollvirksomheten, og seriøsitetskrav for offentlige anskaffelser.

Utvalget samlet vil i det følgende trekke fram tiltak fra handlingsplanen som vurderes som særlig sentrale sett opp mot utvalgets mandat. I tillegg påpekes noen områder utvalget mener ikke er tilstrekkelig ivaretatt gjennom den nye handlingsplanen.

Innledningsvis vil utvalget gi sin støtte til handlingsplanens framheving av det organiserte arbeidslivet som helt sentralt i den norske arbeidslivsmodellen, og i innsatsen mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Utredningen har vist at arbeidsinnvandrere har lav organisasjonsgrad, også sammenlignet med norske arbeidstakere i samme bransje. Utvalget mener det bør gjøres en særskilt innsats for å styrke organisasjonsgraden både blant arbeidsinnvandrere og andre arbeidstakere i bransjer med lav fagorganisering, og kommer tilbake til dette under 18.3.2.

Nyankomne arbeidsinnvandrere er ofte lite kjent med sine rettigheter og plikter som arbeidstakere i Norge, og har særlig risiko for å oppleve utnyttelse i arbeidsforhold. Arbeidstilsynet gjør et viktig arbeid, og utvalget støtter en styrking av tilsynet. Etter utvalgets vurdering er økt tilsynsinnsats avgjørende for å avdekke og forebygge lovbrudd, sikre etterlevelse av HMS-regelverket, og hindre useriøse aktører. Utvalget anbefaler derfor at Arbeidstilsynets kapasitet til å foreta risikobaserte tilsyn, gjerne uanmeldte, og sanksjonere lovbrudd, økes vesentlig. Risikobaserte tilsyn vil si at tilsynsaktiviteten rettes mot de bransjene og virksomhetene der risikoen er antatt høyest. Økt tilsynsaktivitet er svært viktig for å bekjempe ulovlige lønns- og arbeidsvilkår, brudd på arbeidstidsreglementet, omgåelser av arbeidsgiveransvar, ulovlig innleie og brudd på regler om likebehandling og allmenngjøring.

Ved ankomst i Norge kjenner de færreste innvandrere det norske språket, og som vist i kapittel 10.3 kan dette blant annet bidra til utnyttelse av den enkelte arbeidstaker og økt risiko for arbeidsulykker. Som med innsatsen for et godt arbeidsmiljø og begrensing av skader og ulykker på arbeidsplassene vil integreringspolitiske tiltak også støtte opp under formålet med handlingsplanen. Disse tiltakene kan være å styrke opplæringen i norsk, satse mer på digital informasjon og etablere lokale eller regionale velkomsttilbud. Slike integreringspolitiske tiltak er viktige for å begrense omfanget av sosial dumping og hindre utnyttelsen av sårbare arbeidstakere.

Som en del av tiltak 14 i handlingsplanen ønsker regjeringen å styrke de nettbaserte informasjonskanalene og videreføre Arbeidstilsynets informasjonstiltak Know your Rights. Det framgår også at det skal gå et felles oppdrag til aktuelle etater om å samordne den nettbaserte informasjonen til utenlandske arbeidstakere og arbeidsgivere bedre. Som omtalt under 18.2.4 mener utvalget at tiltaket om å styrke informasjonskanalene er nødvendig, men at dette bør gjøres som en del av arbeidet med en helhetlig digital satsing for å sikre nødvendig informasjon til arbeidsinnvandrere og deres familier.

Utvalget er enig i at det er sentralt at tiltak og virkemidler innrettet mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet bygger på god kunnskap og forståelse av problematikken. Utvalget peker også på behovet for å styrke kunnskapsutviklingen om arbeidsinnvandreres situasjon i Norge, med temaer som supplerer forslagene i handlingsplanen, se 18.5. Utfordringene med sosial dumping og arbeidslivskriminalitet berører ulike myndigheters ansvarsområder. Etatssamarbeid er helt sentralt både for innsatsen mot arbeidslivskriminalitet spesielt og for integrering av arbeidsinnvandrere generelt. Utvalget ser det som positivt at det tverretatlige samarbeidet for å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminalitet skal videreføres og styrkes.

Utvalget peker også på betydningen av at det stilles seriøsitetskrav for alle offentlige anskaffelser. Det at det offentlige skal gå foran som rollemodell og bidra til ryddige forhold i utsatte bransjer i kraft av sin rolle som innkjøper, ser utvalget som et vesentlig tiltak også for å styrke arbeidsforholdene for arbeidsinnvandrere i utsatte næringer. Over tid er det utviklet modeller med seriøsitetskrav i offentlige innkjøp i en rekke kommuner og statlige organer. Regjeringens arbeid med en Norgesmodell for offentlige innkjøp følger opp dette, og gjelder i første omgang bygge- og anleggsnæringen og renholdsbransjen, som er bransjer med en stor andel arbeidsinnvandrere, lav organisasjonsgrad og høyere risiko for arbeidsulykker, særlig innen bygg og anlegg.

Utvalget vil videre framheve betydningen av bistand til arbeidsinnvandrere som opplever ulike former for utnyttelse, men som ikke regnes som så alvorlig som tvangsarbeid og menneskehandel, hvor det finnes en rekke tiltak for å bistå ofrene. I dag er arbeidsinnvandrere som opplever utnyttelse, for eksempel ved at arbeidsgivere ikke utbetaler lønn, overlatt til å følge opp sakene på egen hånd. Arbeidstakere som er fagorganisert, vil ofte ha krav på rettshjelp fra fagforeningen i arbeidsrettssaker. Bistanden som tilbys gjennom disse ordningene, er som regel gratis og i tillegg ofte mer omfattende enn bistanden man vil kunne få gjennom rettshjelpsordningen. De fleste organiserte arbeidstakere vil derfor velge å benytte seg av tilbudet til fagforeningen.58 Som det kommer fram av kapittel 10.5, vil dette i mindre grad gjelde for arbeidsinnvandrere, som har en lav organisasjonsgrad. LO har opprettet en egen rettshjelpsordning som bistår uorganiserte arbeidstakere som er i en særlig sårbar situasjon, og hvor det ikke er et alternativ å engasjere privat advokat.

Utvalget anbefaler at arbeidet mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet følges opp med konkrete tiltak for styrket bistand til arbeidsinnvandrere som opplever utnyttelse, og at samarbeidet med arbeidslivsorganisasjoner og organisasjoner i sivilsamfunnet om tiltak overfor målgruppen styrkes og koordineres.

Utvalgets flertall, ved utvalgsleder Arnfinn H. Midtbøen og medlemmene Eugene Guribye, Børre Krudtå, Marie Florence Moufack, Leïla Rezzouk, Johan Fredrik Rye, Knut Røed, Liv Sannes, Cathrine Stavnes, Janis Umblijs og Anne Mette Ødegård, mener at det i tillegg er nødvendig å styrke rettshjelpen og gjøre det enklere for arbeidsinnvandrere å kunne følge opp sine krav. Muligheten for rettshjelp kan hindre at useriøse arbeidsgivere spekulerer i ikke å utbetale lønn eller feriepenger til ansatte som ikke har midler til å forfølge kravet. Utvalgets flertall viser i denne sammenhengen til Rettshjelpsutvalget innstilling59, som inneholder flere forslag til reformer av rettshjelpsordningen som vil kunne ha stor betydning. Dette gjelder blant annet forslag om rett til rettshjelp for å få utbetalt lønn og feriepenger. Utvalgets flertall erkjenner at en slik utvidelse av rettshjelpsordningen på arbeidsrettssaker kan gi en risiko for at insentivene for å fagorganisere seg svekkes. Likevel mener utvalgets flertall at en slik utvidelse er viktig for å fange opp personer som er særlig sårbare for å bli utnyttet, som gjerne har mistet jobben og som har få insentiver til å organisere seg i utgangspunktet. Utvalgets flertall støtter derfor Rettshjelpsutvalgets vurdering om at en slik endring vil kunne bidra til å forebygge sosial dumping,60 og anbefaler at Rettshjelpsutvalgets forslag om å prioritere saker om lønnsinndrivelse følges opp.

Utvalgets mindretall, ved medlemmene Kristine Østrem Alsvik, Anne-Marit Presterud, og Gunvor Ulstein anbefaler ikke at Rettshjelpsutvalgets forslag om å prioritere saker om lønnsinndrivelse følges opp. Utvalgets mindretall framhever at det mest sentrale i arbeidet mot sosial dumping er å styrke det organiserte arbeidslivet og støtter derfor ikke Rettshjelpsutvalgets forslag om rett til rettshjelp for å få utbetalt lønn og feriepenger. Dersom det er behov for utvidelse av retten til fri rettshjelp i samfunnet, må det gjøres som en generell ordning og basert på objektive kriterier.

18.3.2 Fagorganisering

Som det kommer fram i kapittel 10.5, har særlig arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa lavere organisasjonsgrad enn norskfødte, også i bransjer med lav fagorganisering i utgangspunktet.61 Utvalget mener at det er behov for ikke bare å styrke innsatsen mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, men å gjøre tiltak for å øke fagorganiseringen blant arbeidsinnvandrere i Norge. Dette er også et sentralt tema i handlingsplanen mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, se boks 18.1.

Velfungerende partssamarbeid og sterke organisasjoner, på både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, er sentrale kjennetegn ved den norske arbeidslivsmodellen. Opprettholdelsen av et organisert arbeidsliv forutsetter imidlertid at tilstrekkelig mange arbeidsgivere slutter seg til en arbeidsgiverorganisasjon, at arbeidstakere melder seg inn i fagforeninger, og ofte at det inngås tariffavtaler mellom partene. Over tid har organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden økt. I dag arbeider om lag 70 prosent av de sysselsatte i privat sektor i en virksomhet som er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon. Andelen blant de sysselsatte i privat sektor som er omfattet av tariffavtale, har imidlertid blitt noe mindre. Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden har ligget stabilt på om lag 50 prosent de siste årene. Blant arbeidsinnvandrere er den samlet på 31 prosent, og varierer mellom 24 prosent blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og 42 prosent blant nordiske innvandrere. Blant arbeidstakere som ikke er innvandrere, er organisasjonsgraden 52 prosent.

Organiserte arbeidstakere og arbeidsgivere legger grunnlag for samarbeid, medvirkning og medbestemmelse på arbeidsplassene. Dette gjelder i særlig grad for virksomheter som er omfattet av tariffavtaler. Lavere organisasjonsgrad kan svekke arbeidstakernes maktbase i utsatte sektorer. Det reduserer arbeidstakernes kollektive forhandlingsmakt og kan føre til at det blir mindre kultur for trygge og stabile lønns- og arbeidsvilkår. Tariffavtaler inngås vanligvis etter krav fra arbeidstakersiden. I virksomheter uten fagforening eller med få organiserte arbeidstakere vil ikke slike krav komme.62 Tillitsvalgte har dessuten en viktig funksjon når det gjelder å håndheve brudd på arbeidsrettslige lover og regler på arbeidsplassene, og generelt som bindeledd mellom ledelse og ansatte i partssamarbeidet.63 Samlet betyr lav organisasjonsgrad at partenes mulighet for å sikre lønns- og arbeidsvilkår gjennom avtaleverket og partssamarbeidet svekkes.64

Manglende fagorganisering blant arbeidsinnvandrere og andre arbeidstakere i bransjer med lav organisasjonsgrad har vært et tilbakevendende tema for og utløst bekymring i fagbevegelsen i årene etter 2004. Det er flere årsaker til situasjonen slik den er i dag. Blant annet ser mange arbeidsinnvandrere på oppholdet i Norge som midlertidig, noe som sannsynligvis svekker interessen for fagorganisering. Samtidig blir en stor andel faktisk permanent bosatt i Norge, som omtalt i kapittel 8.3 og 17.3.

I tillegg er det mye som tyder på at mange arbeidsinnvandrere møter barrierer for å melde seg inn i en fagorganisasjon, for eksempel ved at de oftere befinner seg i bransjer med stort gjennomtrekk og løsere tilknytningsformer, som omtalt i kapittel 10. I en studie som så på organisasjonsgraden blant innvandrere generelt i bygg- og anleggssektoren, fiskerisektoren og hotell- og restaurantsektoren, framsto språkbarrierer som en sentral årsak til at organisasjonsgraden var lavere.65 En annen faktor er manglende oppfordringer. I en studie gjennomført av Fafo svarte 37 prosent av de polske og 34 prosent av litauerne at de aldri hadde blitt spurt om de ville bli medlem i en fagforening, noe som til dels kan forklares med at mange jobber i bedrifter uten fagforening.66

Utvalget mener at det bør iverksettes tiltak for å øke organisasjonsgraden, og at både staten, arbeidstakersiden og arbeidsgiversiden bør spille en aktiv rolle. Fra arbeidsinnvandrernes ståsted vil et eventuelt medlemskap antakelig være avhengig av om man tror at fagforeningen kan bidra til å forbedre deres posisjon på arbeidsmarkedet, en vurdering som blant annet henger sammen med størrelsen på medlemskontingenten og med hvilke erfaringer man har med fagbevegelsen fra eget hjemland. Insentivene til å organisere seg kan også svekkes når det framstår som det er små forskjeller mellom fagforeningsmedlemmer og ikke-medlemmer.67

Fra fagforeningenes ståsted vil det være en balanse mellom å arbeide for interessene til eksisterende medlemmer og å bruke ressurser på å rekruttere nye. At det er krevende å øke fagorganiseringen blant arbeidsinnvandrere, betyr imidlertid ikke at innsatsen ikke bør skjerpes. Tankesmien Agenda viser til at en avgjørende faktor for å øke organisasjonsgraden er et godt og offensivt rekrutteringsarbeid på den enkelte arbeidsplass.68 For å nå flere innvandrere, spesielt i bransjer med lavere organisasjonsgrad, foreslår Agenda blant annet å iverksette rekrutteringskampanjer rettet mot utsatte bransjer, rekruttere flere innvandrere inn i fagforeningens valgte strukturer og sekretariat, og investere i skolering av potensielle tillitsvalgte med innvandrerbakgrunn.

Utvalget er kjent med at det finnes flere pågående og foreslåtte initiativ fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden i Norge. Arbeids- og sosialdepartementet inviterte i 2019 hovedorganisasjonene i arbeidslivet til å delta i en arbeidsgruppe om organisasjonsgradene i arbeidslivet. Arbeidsgruppen anbefalte blant annet å styrke kunnskapen om det organiserte arbeidslivet i befolkningen, og en av målgruppene er utenlandske arbeidstakere. Arbeidsgruppen legger også vekt på tiltak i bransjer med lav organisasjonsgrad.

På arbeidsgiversiden er man opptatt av tiltak som slutter opp om den norske modellen, og tiltak som synliggjør gevinsten av trepartssamarbeidet og det organiserte arbeidslivet. For NHO er det en prioritet å øke organisasjonsgraden i arbeidslivet og sikre at det organiserte næringslivet får et godt fotfeste i næringer som vokser slik som i tjenesteytende sektor. I NHOs Veikart for framtidens næringsliv (mål innen 2030) er høyere organisasjonsgrad på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden en av ti ambisjoner for et bærekraftig samfunn.

LO gjennomfører også flere satsinger for å øke organisasjonsgraden i Norge, og økt organisasjonsgrad er en av de fire viktigste prioriterte arbeidsområdene. Et av de største fellestiltakene innenfor LO-paraplyen er LOs serviceprosjekt. Prosjektet har som formål å fagorganisere flere som jobber i servicesektoren, og på den måten også sikre større tariffdekning i landet. Servicesektoren omfatter en stor andel av alle sysselsatte i Norge, men har lav organisasjonsgrad, høy andel arbeidstakere med innvandrerbakgrunn og høy gjennomstrømming. Prosjektet omfatter bransjene hotell, restaurant, handel, frisør og velværesalonger, deler av transportnæringen og støttefunksjonene på flyplassene. Arbeidet skjer i tett samarbeid med forbundene. Kjerneoppgavene er gjentakende oppsøkende virksomhet på arbeidsplassene og å gjennomføre kurs for nye tillitsvalgte i sektoren.

Fellesforbundet er det største LO-forbundet i privat sektor. Fellesforbundet organiserer arbeidstakere i mange av de næringene hvor det har blitt rekruttert flest arbeidsinnvandrere etter EU-utvidelsene østover. Det har arbeidet aktivt med rekruttering, og flere lokale fagforeninger har ansatt polskspråklige organisasjonsarbeidere, som ikke bare arbeider overfor arbeidsinnvandrere. Per i dag har Fellesforbundet om lag 5 000 yrkesaktive medlemmer fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, hvorav de aller fleste kommer fra Polen. I Fellesforbundets fagforening for bygningsarbeidere i Oslo69 er om lag 40 prosent av medlemmene arbeidsinnvandrere. I verftsindustrien er det ikke uvanlig med høy organiseringsgrad og tariffavtale også i polske leverandørfirmaer. Muligheten til å avtale arbeidstid utover arbeidsmiljølovens regler med fagforeninger med innstillingsrett for deres medlemmer kan se ut til å virke som et insentiv til organisering i bransjer med mange pendlere.

I utredningen har utvalget sett at flere arbeidsinnvandrere jobber i deler av arbeidsmarkedet som kjennetegnes av løsere tilknytningsformer, svakere fagorganisering og dårligere lønns- og arbeidsvilkår. Lav organisasjonsgrad i utsatte deler av arbeidsmarkedet innebærer at partenes mulighet for å sikre lønns- og arbeidsvilkår gjennom avtaleverket og partssamarbeidet svekkes nettopp i bransjer hvor det er stort behov for å hindre lavtlønnskonkurranse og dårlige arbeidsvilkår. Det er viktig å motvirke dette. Økt organisasjonsgrad kan bidra til å sikre minstestandarder, bedre lønns- og arbeidsvilkår og fremme et godt og inkluderende arbeidsmiljø.

Utvalget vil her vise til regjeringens tiltak om å øke skattefradrag for fagforeningskontingenten. Utvalget mener dette er et viktig tiltak, som sammen med andre målrettede tiltak som omtales under, vil kunne gjøre det relevant og attraktivt å melde seg inn i fagforening og slik sett bidra til å øke organisasjonsgraden. Utvalget støtter også regjeringens forslag til å styrke kunnskapen om et organisert arbeidsliv og partenes forslag til å videreutvikle informasjonstjenester, men mener det bør ses i sammenheng med utvalgets egne forslag om velkomsttilbud og velkomst-app med tilhørende nettportal, omtalt i 18.2.4.

Utvalget mener også det er viktig at det organiserte arbeidslivets rolle styrkes gjennom videreutvikling av tilbudene om kompetanseheving, herunder norskferdigheter, som del av fagforeningsmedlemskap. En mulighet er at fagorganiserte arbeidsinnvandrere får dekket depositumet i den modulbaserte norskopplæringen av fagforeningen, dersom en slik ordning blir innført, se omtale i 18.2.1. En annen mulighet er å jobbe for at HR/personalavdelinger i lite organiserte deler av arbeidslivet systematisk informerer nyansatte om den norske arbeidslivsmodellen og gir informasjon om mulighetene for fagforeningsmedlemskap. En tredje mulighet er at det foreligger informasjon om den norske arbeidslivsmodellen og om hvor en bør henvende seg for medlemskap, ved SUA-sentrene og gjennom de regionale velkomsttilbudene, som omtalt under 18.2.4.

Utvalget anbefaler at det legges opp til en større satsing for å øke fagorganiseringen blant arbeidsinnvandrere og øvrige arbeidstakere i bransjer med lav organisasjonsgrad. Satsingen bør ta utgangspunkt i pågående arbeid i organisasjonene, både på arbeidstaker- og på arbeidsgiversiden, og erfaringer med sentrale tiltak fra myndighetene. Utvalget oppfordrer også til at fagbevegelsen opprettholder trykket i arbeidet med å rekruttere flere arbeidsinnvandrere på alle nivåer, inkludert i tillits- og lederverv. Som omtalt under 18.2.5 mener utvalget at arbeidsinnvandreres lave deltakelse i sivilsamfunn og politikk er en betydelig integreringsutfordring. At arbeidsinnvandrere blir bedre representert i tillits- og lederverv, gir viktige signaleffekter og bør ikke undervurderes med tanke på opplevelse av medbestemmelse og framtidig rekruttering.

18.3.3 NAVs rolle og innsats

Selv om arbeidsinnvandrere har en høyere andel sysselsatte enn andre innvandrergrupper, er den lavere enn for norskfødte. Flere står i kortere eller lengre perioder uten jobb. Som vist i kapittel 9 svinger både sysselsetting og ledighet mer for arbeidsinnvandrere enn for befolkningen for øvrig. Mange arbeidsinnvandrere jobber i konjunkturutsatte bransjer, og de er overrepresentert blant innleide. Arbeidsledigheten blant arbeidsinnvandrere er i gjennomsnitt lavere enn for flyktninger og familieinnvandrere, men likevel betydelig høyere enn for befolkningen utenom innvandrere.

Personer som er helt eller delvis uten arbeid, kan få bistand fra NAV, slik det framgår av kapittel 6. NAV kan også bistå arbeidsgivere som ønsker å rekruttere fra NAV, og har blant annet inngått flere intensjonsavtaler med bransjeorganisasjoner og samarbeidsavtaler med lokale virksomheter om kvalifisering og inkludering.

NAV kommer som oftest i kontakt med arbeidsinnvandrerne først etter at de har vært i arbeid over en periode og deretter blitt ledige eller sykmeldte og har rett til ytelser. Selv om NAV ikke har egen statistikk over arbeidsinnvandrere, er det mye som tyder på at mange arbeidsinnvandrere som registreres i NAV har utfordringer med norsk språk og mangler kompetanse.

De siste årene er det, blant annet gjennom regelverksendringer, lagt til rette for at flere av NAVs brukere skal kunne ta opplæring i ledighetsperioden. Dette har skjedd både gjennom utvidelser i dagpengeregelverket, som gjør det mulig å kombinere dagpenger og utdanning i større grad, og gjennom tilrettelegging for at flere kan ta fag- og yrkesopplæring som arbeidsmarkedstiltak. Etableringen av flere nye treparts bransjeprogrammer for kompetanseutvikling, i kombinasjon med noen av disse regelverksendringene, bidro til at flere fikk hevet sin kompetanse under koronapandemien. Det er også gitt prioritet til aktiviteter som kan bidra til å styrke samarbeidet mellom NAV og fylkeskommunen om videregående opplæring for ledige, permitterte og personer med nedsatt arbeidsevne. Flere av virksomhetene NAV samarbeider med, er også opptatt av å videreutvikle kompetansen til kandidatene som formidles fra NAV, blant annet med sikte på at flere kan ta fagbrev. Det finnes flere gode eksempler på dette, se blant annet omtale av Møller Medvind i kapittel 16.

Utvalget mener at dette er viktige grep, og at den tiden arbeidsinnvandrerne står utenfor arbeidslivet, bør brukes på en måte som styrker mulighetene deres i arbeidsmarkedet, blant annet gjennom mer bruk av kompetansehevende tiltak. Det kan bidra til at flere arbeidsinnvandrere får en mer stabil arbeidsdeltakelse og bedre utviklingsmuligheter.

NAV kan stille aktivitetskrav knyttet til ytelser. For å motta dagpenger ved ledighet må man være reell arbeidssøker. Det innebærer blant annet å være villig til å ta ethvert passende arbeid som er lønnet etter tariff eller sedvane, eller å delta på et arbeidsmarkedstiltak. Dersom en dagpengemottaker motsetter seg dette, kan dagpengene avstenges for en periode. Personer som ikke har dagpengerettigheter, kan motta tiltakspenger mens de deltar i arbeidsmarkedstiltak. For noen grupper av sosialhjelpsmottakere gjelder aktivitetsplikt, som nærmere beskrevet i kapittel 6. Kommunene har plikt til å stille vilkår om norskopplæring for personer under 30 år dersom manglende norskkunnskaper er årsaken til at en person ikke er selvhjulpen (norskopplæringsplikt). Plikten gjelder dem som har hatt rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram etter integreringsloven. For alle andre sosialhjelpsmottakere som ikke er selvhjulpne fordi de ikke kan norsk, har kommunene plikt til å vurdere å stille vilkår om norskopplæring (vurderingsplikt). Utvalget påpeker at denne plikten er relevant for arbeidsinnvandrere.

Utvalget har mottatt innspill som viser at arbeidsinnvandrerne NAV møter, ofte har svake ferdigheter i norsk og mangler kunnskap og generell informasjon om hvordan norsk arbeids- og samfunnsliv er bygd opp og fungerer. Dette kan gi utfordringer når den enkelte skal tilbake i arbeid. Utvalgets forslag om å styrke opplæringen i norsk for bosatte arbeidsinnvandrere under 18.2 vil kunne bidra til å redusere denne utfordringen ved at flere gjennomfører opplæring i norsk. Det er likevel sannsynlig at flere av dem som har mistet jobben og registrerer seg i NAV, fortsatt kan ha behov for norskopplæring, på samme måte som andre innvandrergrupper som har fått tilbud om norskopplæring gjennom integreringsloven.

NAV kan i dag tilby innvandrere som står utenfor arbeidslivet, norskopplæring dersom det vurderes nødvendig og hensiktsmessig for å få eller beholde arbeid.70 Som det kommer fram av kapittel 16.4, oppgir alle NAVs fylkeskontorer at de har tilbud om dette. Samtidig er arbeidsmarkedstiltak, inkludert opplæringstiltak, et knapphetsgode, og tilgangen på tiltaksplasser er begrenset. NAV må derfor prioritere hvilke brukere som skal tilbys tiltak. De gruppene som i dag prioriteres for arbeidsmarkedstiltak, er unge, langtidsledige og innvandrere fra land utenfor EØS-området. Arbeidsinnvandrerne kan inngå i disse gruppene, eller de kan bli vurdert på lik linje med andre arbeidssøkere. Mye tyder på at flere har behov for blant annet norskopplæring i NAV enn dem som faktisk får tilbud om det. Manglende norskferdigheter kan også gjøre det vanskeligere å nyttiggjøre seg av andre arbeidsmarkedstiltak.

Utvalget anbefaler derfor at språkopplæringstilbudet i NAV vurderes utvidet slik at tilbudet kan dekke flere som trenger det, inkludert arbeidsinnvandrere. Opplæringen kan gis som ren norskopplæring, eller gjerne helst i kombinasjon med arbeidspraksis eller annen kompetanseheving. Utvalget mener at det er behov for mer kunnskap om hvem som mottar tilbud og deltar i NAVs norskopplæringstiltak, hvordan opplæringen er innrettet, og hvilke resultater den gir.

NAV disponerer også en bred vifte av andre arbeidsmarkedstiltak som skal tildeles avhengig av den enkeltes behov. Alle som har lovlig opphold og oppsøker et NAV-kontor med ønske om arbeid, har rett til å få sitt bistandsbehov vurdert. Tiden det tar fra en person blir ledig, til vedkommende får et tilbud om tiltak, henger sammen med den enkeltes behov, situasjonen på arbeidsmarkedet og hvilke tiltaksressurser som er tilgjengelige. Det er naturlig at tiltak ikke settes inn med en gang, da de fleste vil komme seg i jobb gjennom aktiv jobbsøking og egenaktiviteter. Samtidig kan ventetiden i flere tilfeller bli unødig lang og innebære en sløsing med ressurser.

Utvalget mener at med tidligere avklaring og en mer systematisk kartlegging av blant annet kompetanse og norskferdigheter vil NAV bedre kunne vurdere hvem som har økt risiko for langvarig ledighet og trenger tiltak. Bruk av profileringsverktøy kan være til støtte i denne sammenhengen. Profileringsverktøy sammenholder registerbaserte data om arbeidssøkeren med erfaringer om hva andre med lignende egenskaper gjør for å komme i jobb, og kan på den måten anslå et behov for tiltak fra NAV. Norskferdigheter vil kunne være et viktig aspekt i en slik profilering.

Flere offentlige utvalg har tidligere anbefalt at det føres en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk slik at færre blir gående passive og flere får tilbud om oppfølging og deltakelse i arbeidsmarkedstiltak. Å øke tiltaksnivået, bruke aktivitetskrav i større grad og styrke tiltak som har dokumentert positiv effekt på overgang til arbeid, er blant anbefalingene til Sysselsettingsutvalget.71 Sysselsettingsutvalget anbefaler også å øke bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak rettet mot utsatte grupper og tettere oppfølging fra NAV.72 Utvalget deler disse vurderingene.

Tiltaksintensiteten73 i Norge blant ledige svinger en del, men har i de fleste år siden 2012 ligget på et nivå under 20 prosent. For personer med nedsatt arbeidsevne ligger andelen stabilt på om lag 25 prosent. Utvalget vurderer at potensialet for økt bruk og nytte av arbeidsmarkedstiltak med særlig vekt på kompetanse og i kombinasjon med tettere oppfølging er betydelig høyere enn dette. Utvalget anbefaler derfor at den aktive arbeidsmarkedspolitikken og NAVs tiltaksapparat styrkes slik at flere av dem som står utenfor arbeidsmarkedet, kan få arbeidsrettet bistand, kvalifisering og tett oppfølging fra NAV. Dette vil bidra til at flere arbeidsinnvandrere, som i utgangspunktet ikke tilhører en prioritert gruppe, kan få styrket sine muligheter til å delta i arbeidsmarkedet gjennom oppfølging, norskopplæring eller annen kompetanseheving, bistand til jobbsøking, lønnstilskudd, eller andre tiltak fra NAV.

Noen går fra tiltak til tiltak uten å få stabil jobbtilknytning. Dette kan oppleves svært demotiverende for den enkelte. For NAV kan dette bety at de i større grad må samarbeide med inkluderingsvillige bedrifter som har behov for arbeidskraft. God avklaring og tett oppfølging av både tiltaksdeltaker og ev. arbeidsgiver kan være effektivt, og ofte vil et fast kontaktpunkt i NAV bidra til å fremme inkluderingen i arbeidslivet.

18.3.4 Utvalgets anbefalinger oppsummert

• Utvalget anbefaler at arbeidet mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet følges opp med konkrete tiltak for å styrke bistanden til arbeidsinnvandrere som opplever utnyttelse, og at samarbeidet med arbeidslivsorganisasjoner og organisasjoner i sivilsamfunnet om tiltak overfor arbeidsinnvandrere styrkes og koordineres.

• Utvalget anbefaler å styrke Arbeidstilsynets mulighet til å foreta risikobaserte tilsyn, gjerne uanmeldte, og sanksjonere lovbrudd i arbeidslivet. Dette kan bidra til et ryddigere arbeidsliv og motvirke sosial dumping og arbeidslivskriminalitet.

• Utvalgets flertall anbefaler at Rettshjelpsutvalgets forslag om å prioritere saker om lønnsinndrivelse følges opp. En slik utvidelse av rettshjelpsordningen på arbeidsrettssaker vil kunne bidra til å forebygge sosial dumping.

• Utvalget anbefaler at det legges opp til en større satsing for å øke fagorganiseringen blant arbeidsinnvandrere og andre arbeidstakere i bransjer med lav organisasjonsgrad. Satsingen bør ta utgangspunkt i pågående arbeid i organisasjonene, både på arbeidstaker- og på arbeidsgiversiden, og erfaringer med sentrale tiltak fra myndighetene. Trykket bør også opprettholdes i arbeidet med å rekruttere flere arbeidsinnvandrere på alle nivåer, inkludert i tillits- og lederverv.

• Utvalget anbefaler en vurdering av muligheten for å utvide norskopplæringstilbudet i NAV slik at tilbudet kan dekke flere som trenger det, inkludert arbeidsinnvandrere.

• Utvalget anbefaler at den aktive arbeidsmarkedspolitikken og NAVs tiltaksapparat styrkes, med vekt på kompetanseheving, slik at flere av dem som står uten jobb, kan få arbeidsrettet bistand og kvalifiseres til arbeid.

18.4 Utdannings- og kompetansepolitikk

Som omtalt i kapittel 17.2.1 avhenger vellykket integrering blant annet av om arbeidsinnvandrere får muligheten til å bruke og videreutvikle den kompetansen de har, i yrkeslivet. Selv om arbeidsinnvandrere i gjennomsnitt har en høyere sysselsetting enn andre innvandrergrupper, jobber mange i konjunkturutsatte bransjer og har en løsere tilknytning til arbeidslivet, noe som gir risiko for å miste jobben. For mange kan veien tilbake være vanskelig fordi de mangler grunnkompetansen som kreves i det høyproduktive norske arbeidslivet, enten det gjelder norskferdigheter, fagbrev eller annet. For andre er problemet at de ikke får godkjent kvalifikasjonene de har med seg fra hjemlandet, slik at de blir værende i jobber de er overkvalifisert for. Dette er negativt og demotiverende for den det gjelder, og det innebærer sløsing med ressurser i et samfunnsperspektiv.

Som allerede nevnt i 18.3 spiller en aktiv arbeidsmarkedspolitikk med vekt på kompetanseheving en viktig rolle i denne sammenhengen. Andre viktige aspekter er systemene for godkjenning av kompetanse fra utlandet og mulighetene for fagopplæring i Norge som voksen. Mange arbeidsinnvandrere jobber som ufaglærte på norske arbeidsplasser. Dette kan skyldes at de mangler fagbrev eller nødvendig tilleggskurs for å fylle kriteriene for et norsk fagbrev, eller at deres utdanning og kompetanse fra hjemlandet ikke har blitt godkjent. Evalueringer av systemet for godkjenning av utdanning og kompetanse i Norge viser at det preges av flere utfordringer, og at kun et mindretall av arbeidsinnvandrere i Norge har benyttet seg av utvalgte ordninger som er rettet mot utenlandske arbeidstakere.

Norske bedrifters, bransjers, regioners og næringers behov for kompetanse er et sentralt aspekt som belyses i ulike deler av utredningen, både gjennom kunnskapsoppsummering og innspill som utvalget har mottatt. Utvalget har kjennskap til flere pågående prosesser som behandler disse utfordringene utførlig, som i Kompetansebehovsutvalget, Helsepersonellkommisjonen og regjeringens arbeid med en Utsynsmelding og ny opplæringslov.74 I lys av dette har ikke utvalget vurdert nærmere tiltak som har som primært formål å møte disse behovene.75 Utvalget peker på at den norske arbeidslivs-, arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikken inneholder en rekke mekanismer som kan bidra til å videreutvikle arbeidsinnvandreres kompetanse slik at de blir rustet til å oppfylle høye krav til omstillinger og livslang læring i arbeidslivet i Norge.

I det følgende diskuteres tiltak for tilrettelagt fag- og yrkesopplæring, og deretter følger en gjennomgang av pågående tiltak knyttet til godkjenning av utdanning. Til slutt drøftes mulige tiltak for å sikre et bedre opplæringstilbud for barn og unge med innvandrerbakgrunn.

18.4.1 Fag- og yrkesopplæring

For dem som mangler utdanning på linje med fullført videregående opplæring, kan det være lettere å falle ut av arbeidslivet i forbindelse med omstillinger, og det kan være krevende å komme inn igjen. I årene framover forventes nedgang i andelen jobber for ufaglærte og økt etterspørsel etter personer med gjennomgått fag- og yrkesopplæring.

Som omtalt i kapittel 7 har Stortinget vedtatt at modulstrukturert opplæring skal være hovedmodell for opplæring for voksne fra august 2024. Vedtaket omfatter i første omgang all opplæring for voksne på grunnskolens nivå samt for de lærefagene som inngår i modulforsøket i dag, men det skal også vurderes å utvide ordningen til å omfatte flere lærefag etter hvert. Formålet med modulbasert opplæring er blant annet å legge til rette for at opplæring for voksne blir bedre tilpasset voksnes behov og at opplæring skal kunne foregå på ulike arenaer som i arbeidsmarkedstiltak, i bedrifter og virksomheter og i skoler. Som omtalt i kapittel 2.6 jobber regjeringen også med en melding til Stortinget, som blant annet skal kartlegge behovet for kompetanse i arbeidslivet. Forslaget her om en styrking av innsatsen for å legge til rette for at flere voksne innvandrere kan ta fag- og yrkesopplæring, må ses i sammenheng med disse pågående prosessene.

Det er flere veier til norsk fagbrev. Hovedmodellen, som omtalt i kapittel 7.3, er to år på skole og to år i praksis, men veksling mellom opplæring i skole og bedrift er også mulig (vekslingsmodeller). Ordninger som Fagbrev på jobb og praksiskandidatordningen er ulike veier til fagbrev. Fagbrev på jobb-ordningen er for personer som har ulik praksis fra ulike sektorer. Ordningen forutsetter at personen er i et fast ansettelsesforhold før vedkommende, sammen med arbeidsgiver, kan søke fylkeskommunen om avtale om opplæring på arbeidsplassen som fører til fagbrev. Realkompetansevurdering skal inngå i dette løpet. Utvalget er kjent med at Fagbrev på jobb-ordningen også skal vurderes med sikte på om flere av NAVs brukere som ikke er i et fast ansettelsesforhold også skal kunne benytte ordningen.

Som beskrevet i kapittel 7.3 menes det med realkompetanse all kompetanse som den enkelte har skaffet seg gjennom formell eller uformell læring. Gjennom realkompetansevurdering vurderes den enkeltes kompetanse opp mot læreplanen i det aktuelle faget, og vurderingen kan blant annet føre til avkortet opplæring, vitnemål fra grunnopplæringen, ny jobb eller høyere lønn. Realkompetansevurdering er knyttet opp mot retten til videregående opplæring og er gratis for dem som ikke har fullført dette. De som har fullført videregående opplæring, enten i Norge eller utlandet, kan få tjenesten mot betaling. NAV kan henvise registrerte arbeidssøkere som ikke har rett til videregående opplæring til realkompetansevurdering og betale for denne. Fra 2020 ble det åpnet for at realkompetansevurdering kan gjøres på et annet språk enn norsk eller samisk, eller gjennom bruk av tolk.

Utvalgets inntrykket er at det er få arbeidsinnvandrere som har blitt realkompetansevurdert. Dette kan bidra til at det tar lang tid før de kan få anerkjent eller bygd videre på sin medbrakte fagkompetanse fra arbeidslivet i hjemlandet. Mye tyder på at en viktig grunn til det er manglende utbygd system og kapasitet, men også manglende norskferdigheter. Manglende tilgang til informasjon og veiledning om realkompetansevurdering er en annen årsak. Det kan være krevende å finne fram til informasjon på internett, og den er vanligvis på norsk. I mange yrkesfag i videregående opplæring kan det være krevende å skille mellom fagkompetanse og ferdighet i å kommunisere på norsk. Det kan hindre at realkompetansevurdering blir gjennomført før tilstrekkelig nivå i norsk er oppnådd. Den avsluttende fagprøven for å få et fagbrev skal gjennomføres på norsk. Dersom kompetansemål blir godkjent gjennom realkompetansevurdering på annet språk enn norsk eller samisk, må kandidaten uansett lære seg norsk på et tilstrekkelig nivå før vedkommende går opp til fagprøven.

Utvalget mener det er nødvendig å vurdere tiltak som kan øke bruken av realkompetansevurdering. Utvalget vurderer at forslagene om å styrke norskopplæringstilbudet for arbeidsinnvandrere som omtalt i 18.2.1 vil kunne bidra til å løse noen av språkutfordringene, men ikke alle. Opplæring i norsk tar tid. Utvalget mener også det er positivt at det er åpnet opp for bruk av tolk ved realkompetansevurdering. Utvalget vil imidlertid peke på viktigheten av at det settes av tilstrekkelig med ressurser til tolkning, slik at flere innvandrere kan gjennomføre realkompetansevurdering og få nyttiggjort seg og videreutviklet sin kompetanse. Det kan også være behov for å gjøre andre tilpasninger for å øke bruken av realkompetansevurdering slik at flere kan få mer tilpassede opplæringsløp. Det kan dreie seg om bedre informasjon om ordningen og å styrke og utvikle kapasiteten i systemet.

Tilstrekkelige ferdigheter i norsk er ikke bare en utfordring for arbeidsinnvandrere når det gjelder realkompetansevurdering, men også for å kunne ta fagbrev. Liedutvalget76 viser at det er et stort behov for å utvide og forbedre tilbudet for voksne søkere til videregående opplæring. Som omtalt i kapittel 7.3 er det derfor opprettet en egen tilskuddordning for å etablere og gjennomføre tilbud om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere, som IMDi forvalter. Ordningen bidro i 2021 til at 750 voksne innvandrere fikk et tilrettelagt tilbud. Dagens ramme til ordningen er på 15 millioner kroner. Det var en oversøkning til ordningen på 8 millioner kroner i 2020 og 7 millioner kroner i 2021. Utvalget vurderer at ordningens potensial er større enn det rammene tillater i dag.

Utvalget er også kjent med at det er foreslått forsøk med en tilskuddsordning som skal stimulere til tettere samarbeid mellom NAV og fylkeskommunen om tilpasset fag- og yrkesopplæring for NAVs brukere. Det er foreslått bevilget 25 millioner kroner til dette formålet i 2023. Disse to ordningene må ses i sammenheng.

Ordinær videregående opplæring er finansiert over rammetilskuddet til fylkeskommunen. Det er et spørsmål om en øremerket tilskuddsordning vil være mer hensiktsmessig enn å bruke rammetilskudd. Liedutvalget viser til at voksne søkere til videregående opplæring blir nedprioritert, også søkere med rett til opplæring.77 De må vente lenger på tilbud og får færre timer, og voksne som deltar i videregående opplæring, har ikke rett til særskilt språkopplæring, spesialundervisning, rådgiving eller skoleskyss.

En innvending mot å etablere en tilskuddsordning slik IMDi forvalter for å etablere særskilte tilbud, er at det kan anses som å bryte med annet arbeid for å styrke arbeidet i fylkeskommunene, hvor satsinger og tiltak gjøres innenfor de generelle ordningene, og innenfor rammefinansiering som hovedmodell for finansiering.

Det er viktig å satse mer på voksne som har behov for fag- og yrkesopplæring. Samtidig er det svært viktig at tydeligere prioritering av voksne ikke går på bekostning av unge som mangler fullført videregående opplæring. Med den presiseringen, anbefaler utvalget at innsatsen for å legge til rette for at flere voksne innvandrere kan ta fag- og yrkesopplæring styrkes. Dette innebærer også å styrke systemet og kapasiteten for realkompetansevurdering slik flere kan få en kortere vei til fagbrev. Det kan blant annet gjøres gjennom tilskuddsordningen i regi av IMDi eller tilskuddsordningen til NAV, alternativt begge. Det kan også gjøres gjennom å styrke ordninger som Fagbrev på jobb eller Kompetanse pluss fagopplæring, samt ved å sette av tilstrekkelig med ressurser til tolkning når det er behov for dette. Det sentrale må være å få til en god samordning og tilrettelagte tilbud som bidrar til at flere, herunder arbeidsinnvandrere, kan få gjennomført fag- og yrkesopplæring.

18.4.2 Godkjenning av utdanning

Det er viktig at kompetansen som finnes i det norske arbeidslivet, blir brukt på best mulig måte. Det norske systemet for godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet består av ulike ordninger som har ulike formål. Ordningene har til felles at de skal bidra til at personer med utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner kan bruke kompetansen sin i Norge, men mye tyder på at ordningene ikke fungerer godt nok. Ordningene er nærmere omtalt i kapittel 7 og 12.

Ifølge Fafos undersøkelse av faglærte arbeidsinnvandrere fra utenfor EØS-området er det ofte et problem at partnerne og ektefellene deres ikke får brukt utdanning og arbeidserfaring fra utlandet.78 At det kan være tidkrevende og vanskelig å få godkjent utenlandsk høyere utdanning, kan derfor være med på å redusere arbeidstilbudet og yrkestilgangen blant familiemedlemmer, og dermed også senke husholdningsinntekten hos arbeidsinnvandrere. Videre har kvinnelige arbeidsinnvandrere i gjennomsnitt høyere utdanningsnivå enn sine mannlige motstykker, som det framgår av kapittel 12.2. Denne forskjellen gjelder på tvers av alle landbakgrunnene, men særlig blant arbeidsinnvandrerne fra EØS. Det er også en høyere andel kvinnelige arbeidsinnvandrere fra EØS i yrker som krever høyere utdanning. Utfordringene med godkjenning av utenlandsk høyere utdanning og yrkesgodkjenning kan derfor påvirke kvinnelige arbeidsinnvandrere i større grad enn mannlige arbeidsinnvandrere. Mennene blir i større grad påvirket av utfordringene knyttet til godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring.

En undersøkelse gjennomført for HK-dir viser at innvandringsgrunn kan ha innvirkning på hvor viktig godkjenning av utdanning og opplæring i Norge oppleves.79 Undersøkelsen viste at arbeidsinnvandrere i mindre grad enn grupper med flyktningbakgrunn søker om godkjenning av utdanning eller har tatt opplæring i Norge. Blant innvandrerne fra Polen og Litauen var det henholdsvis 45 og 50 prosent som oppga at de ikke har søkt om godkjenning av utdanning fra hjemlandet, eller at det ikke var aktuelt å få utdanningen godkjent.

En evaluering av NOKUTs generelle godkjenningsordning for utenlandsk høyere utdanning80 viser at halvparten av respondentene mener at å få godkjent utdanningen sin gjennom denne ordningen har styrket deres posisjon i arbeidsmarkedet, mens 37 prosent mener at godkjenningen har hatt liten eller ingen betydning. Respondentene ble i spørreundersøkelsen gitt muligheten til å utdype sine meninger. Av de som mente at godkjenningen ikke hadde hatt betydning, ga mange uttrykk for store utfordringer med å få innpass i det norske arbeidsmarkedet for personer med utenlandsk bakgrunn. Mange viste også til at språkkunnskaper er viktig, og at en godkjenning har begrenset betydning om man ikke behersker norsk. Her vil utvalgets forslag til tiltak for kompetanseheving, herunder styrket norskopplæring, kunne bidra positivt.

Riksrevisjonen pekte i 2019 på flere utfordringer ved godkjenningsordningene for utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner i Norge. Hovedfunnene var at det ofte er for dårlig informasjon fra de ansvarlige myndighetene til brukerne, at saksbehandlingen ikke er effektiv nok, at det er for dårlig tilrettelagt for påbygning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet, og at godkjenningsfeltet er preget av for dårlig samordning.81

Kritikken har blitt fulgt opp gjennom flere stortingsmeldinger.82 Det ble blant annet foreslått at relevante prinsipper fra yrkeskvalifikasjonsdirektivet også skal gjelde for tredjelandsborgere med yrkeskvalifikasjoner fra tredjeland. Dette er delvis innfridd gjennom endringer i yrkeskvalifikasjonsloven som trådte i kraft 1. januar 2022. Videre varslet regjeringen en utredning av mulig flytting av deler av yrkesgodkjenningen til NOKUT og en gjennomgang av behovet for og anledningen til å komplettere en utdanning eller yrkeskompetanse fra et annet land i Norge. Et annet forslag var å sørge for bedre informasjon om godkjenningsfeltet. Høsten 2022 fikk NOKUT i oppdrag å vurdere endringer i godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring og å lage et forslag til forskrift og en plan for å utvide ordningen.83 Kunnskapsdepartementet har også bestilt en evaluering av godkjenning av utenlandsk fagskoleutdanning som kommer i løpet av første halvdel av 2023.

Utvalget understreker at god, tilgjengelig og relevant informasjon om ordningene for godkjenning av utenlandsk utdanning er sentralt for at arbeidsinnvandrere i Norge skal kunne orientere seg om mulighetene for godkjenning. Det er også viktig at informasjonen gjør at potensielle søkere finner fram til riktig godkjenningsaktør og -ordning. Utvalget påpeker samtidig at brukertilpasset informasjon ikke bare handler om å oversette informasjonen og lage en meny over alle valg som eksisterer. Evalueringene av flere av godkjenningsordningene tyder på at det kan være grunn til å spørre om hensikten med ordningene blir kommunisert godt nok til målgruppene. Utvalget anbefaler derfor at det utredes hvordan formålene med de forskjellige frivillige godkjenningsordningene kan tydeliggjøres, og hvordan potensielle søkere kan veiledes slik at de velger den godkjenningsordningen som passer best med deres hensikter.

Som omtalt i kapittel 18.2 ser utvalget at det er en generell utfordring med å legge til rette for lett tilgjengelig informasjon for nyankomne innvandrere. Utvalget anbefaler at informasjon om utdanningssystemet og godkjenningsordninger i Norge bør inkluderes i velkomst-appen med tilhørende nettportal. Denne informasjonen bør også tas med inn i velkomsttilbudene som utvalget anbefaler at utvikles regionalt. Her bør det også legges til rette for at noen har kompetanse til å kunne veilede om formålet med de enkelte godkjenningsordningene, for å bidra til at den enkelte søker godkjenning hos riktig instans.

Utvalget erkjenner at det er noen krevende dilemmaer knyttet til godkjenning av utenlandsk kompetanse. Det er til dels svært store forskjeller mellom utdanningssystemene i ulike land, ikke minst når det gjelder håndverksfagenes innretning. I Norge har håndverksyrker som murer-, maler- og tømreryrkene lange tradisjoner, og det er en utbredt bekymring både i fagbevegelsen og blant håndverksutøverne selv for at fagene er i ferd med å forvitre.84 Det store innslaget av arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, med andre tradisjoner for utdanning innen disse fagområdene, er i kjernen av denne bekymringen. Samtidig bidrar høye krav til godkjenning av kompetanse til at mange arbeidsinnvandrere som jobber i bransjer med krav til yrkesutdanning og fagbrev forblir i en status som ufaglært. Dette kan ha negative konsekvenser både for lønnsnivå og sosial status. Det er utenfor utvalgets kompetanse å foreslå konkrete tiltak for å løse dette dilemmaet, men utvalget vil peke på at en vei er å legge til rette for at flere voksne innvandrere kan ta fagbrev i Norge, som omtalt over. Videre oppfordrer utvalget partene i arbeidslivet til å diskutere mulige løsninger for å anerkjenne arbeidsinnvandreres kompetanse gjennom en godkjenningsordning uten at det går på bekostning av eksisterende fagarbeidstradisjoner.

18.4.3 Opplæring av barn og unge

Som beskrevet i kapittel 8 er etterkommere av arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge siden 2004, i ferd med å bli den største gruppen norskfødte med innvandrerforeldre. Det er også et stort antall barn og unge som gjenforenes med arbeidsinnvandrere. Flere studier peker på at opplæringstilbudet til nyankomne barn og unge i Norge varierer mye på tvers av skoler, kommuner og fylker.85 Dersom også foreldrene er nyankomne, kan det være krevende å orientere seg i utdanningssystemet.

Utvalget mener at det er helt avgjørende at nyankomne barn og unge blir tatt godt imot i norske barnehager og skoler. Et godt mottaksapparat sikrer god integrering og deltakelse på alle områder i samfunnet for den enkelte, uansett innvandringsgrunn. Som omtalt i kapittel 7.6 oppgir styrere i barnehagene at mangel på flerkulturell kompetanse er blant de største hindrene for å arbeide godt med nyankomne barnehagebarn. Det bør derfor gjøres grep for å sørge for at barnehagemyndigheten i alle kommuner har migrasjonsfaglig kompetanse som kan veilede ansatte i både kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Det er i flere sammenhenger dokumentert mangel på kompetanse i norske skoler for å kunne ta imot nyankomne elever i opplæringssystemet på en tilfredsstillende måte, for eksempel i Udirs spørreundersøkelse til skoler og skoleeiere våren 2021.86 Dette kompetansebehovet har blitt aktualisert og rapportert på ny i forbindelse med nyankomne barn og unge fra Ukraina i løpet av 2022. Mangel på personale med relevant kompetanse, herunder tospråklig fagopplæring og morsmålsopplæring, er den klart vanligste utfordringen som kommunene rapporterer om.87

Ordningen for videreutdanning av lærere i barnehage, grunnskole og videregående skole forvaltes av Udir. Videreutdanningstilbudet dekker et bredt spekter av fag og fagområder. Andrespråkspedagogikk er ikke blant de nasjonalt prioriterte videreutdanningene. Behovet for videreutdanning i andrespråkspedagogikk vil variere mellom kommuner, fylkeskommuner og private eiere, men ut fra søknadene og innvilgelsene de siste årene ser det ut til at behovet er en del større enn det dagens ordning dekker. I skoleåret 2021/2022 var det 525 personer som søkte om andrespråkspedagogikk, og 258 personer som fikk det innvilget fra Udir. Tilsvarende tall for skoleåret 2022/2023 var 527 søknader og 211 innvilgelser.88 Som omtalt i kapittel 2 ble utredningen Med videre betydning. Et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole lagt fram i september 2022.89 Utredningen foreslår blant annet justeringer i dagens videreutdanningsordning, herunder å opprette ett nasjonalt tilbud i fag med få deltakere. Dette utvalget går ikke nærmere inn i disse anbefalingene, men ønsker å trekke fram at det ser ut til å være et klart behov for å styrke videreutdanningen innen andrespråkspedagogikk, og at det bør vurderes nærmere hvordan dette kan gjøres.

Etter opplæringslova §§ 2-8 og 3-12 har elever med annet morsmål enn norsk og samisk rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelig ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen. Om nødvendig har de også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Særskilt norskopplæring er det vanligste tilbudet til elever med vedtak om særskilt norskopplæring. De andre formene for opplæring tilbys i langt mindre grad. Det er ingen betydelig variasjon i noen av de geografiske bakgrunnsvariablene for tilbudet om særskilt norskopplæring. Tilbudet ser imidlertid ut til å variere litt med skolestørrelse. I både grunnskolen og på videregående øker andelen skoler som tilbyr særskilt norskopplæring, med skolestørrelse. NIFU mener en mulig tolkning av dette mønsteret er at små skoler i mindre grad enn store skoler tilkjenner elever rett til særskilt språkopplæring.90 Respondentene selv peker imidlertid på andre tilbud eller at skolen ikke har nyankomne elever.

Statsforvalterne gjennomfører tilsyn for å bidra til å sikre at kommunene og fylkeskommunen oppfyller kravene i lov- og regelverket. Tilsyn gjennomføres etter risikovurderinger og er et prioritert virkemiddel på områder hvor det er høy sannsynlighet for brudd på regelverket, og hvor det er store konsekvenser for barn, unge, vokse og lærlinger.91 For perioden 2022–2025 føres det tilsyn med skolemiljø og internkontroll. I tilsynsperioden vil Udir årlig, og i samarbeid med statsforvalterne, vurdere flere temaer for tilsynet.92 I 2021 ble det gjennomført 142 tilsyn på opplæringsområdet, ingen av dem var på særskilt språkopplæring. I 2020 var det ett tilsyn om særskilt språkopplæring. Udirs spørreundersøkelse til skoler og skoleeiere våren 2022 viser at over halvparten mener bestemmelsene om rett til særskilt språkopplæring er lette å forstå, mens bestemmelsene i mindre grad er enkle å anvende.93 På større skoler og i mer sentrale kommuner er det en større andel som oppgir at bestemmelsene er lette å forstå og anvende. For å styrke regelverksetterlevelsen på dette området anbefaler utvalget at det gjennomføres flere forvaltningstilsyn på kommunenes og fylkeskommunenes forvaltning av opplæringslova §§ 2-8 og 3-12, og at det vurderes om forvaltning av dette regelverket bør bli et av tilsynsområdene i neste tilsynsperiode.

Mange land har tiltak som skal hjelpe nyankomne inn i utdanningssystemet. I Norge tilbys dette kun i form av skriftlig informasjon om utdanningssystemet. Andre land, blant annet Sveits, Slovenia og Luxemburg, har i tillegg en dedikert kontaktperson og/eller tolk, og i land som Finland og Italia har de egne informasjonssenter. En oppfatning som flere forskere og rapporter målbærer, er at den store variasjonen i opplæringstilbudet til nyankomne barn og unge i Norge henger sammen med at nasjonale retningslinjer er uklare, noe som igjen henger sammen med at det mangler samlet kunnskap om hva som faktisk er den beste måten å organisere dette tilbudet på. Å sørge for god, enkel og tilstrekkelig informasjon er en gjennomgående utfordring som utvalget ser i mottaket av arbeidsinnvandrere, som omtalt i 18.2.2. Hvis hovedutfordringen er at nasjonale retningslinjer er uklare, og at det mangler kunnskap om hva som er beste måten å organisere tilbudet på, bør dette imidlertid på plass før informasjonstiltak.

Å tenke helhetlig for å sikre et system som ivaretar ulike behov barn og unge kan ha, og som setter dem i stand til å lære, forutsetter samtidig oppmerksomhet på ikke bare språk og norskopplæring, men også blant annet på lærerkompetansen i barnehage og skolen, forankring i ledelsen, ivaretakelse av fysisk og psykisk helse og samarbeid mellom barnehage/skole og hjemmet. Utvalget peker på at andre nærliggende land – for eksempel Sverige – har et mer omfattende system for å samordne «laget rundt eleven» slik at nyankomne barn og unge får et helhetlig tilbud. Sverige blir framhevet av Europakommisjonens utdanningsnettverk94 som et land som tenker helhetlig på feltet, hvor de blant annet har innført nasjonale standarder for hvordan de skal ta imot nyankomne barn og unge med et omfattende system for kartlegging og skreddersydde løp for elever som kommer på ungdomstrinnet. De har også organisert et stort videreutdanningstilbud for lærere og etablert en veiledningstjeneste som støtter alle kommuner i arbeidet med nyankomne elever.

På oppdrag fra Udir gjennomfører NIFU i samarbeid med andre forskere et prosjekt med mål om å få dyptgående, solid kunnskap om hva som kjennetegner gode opplæringstilbud, og vilkårene for at nyankomne elever får god opplæring og trives på skolen. Studien skal være ferdig i mars 2024.95 Samtidig som det jobbes med å utbedre datagrunnlaget og mulighetene for å gjennomføre effektstudier, finnes det mye erfaring og forskning som gir en god pekepinn om hva som er viktig å ta hensyn til når man får nyankomne elever. Utvalget anbefaler derfor at det utredes nærmere om det bør innføres nasjonale standarder for hvordan norske kommuner og fylker skal ta imot nyankomne elever.

18.4.4 Utvalgets anbefalinger oppsummert

• Utvalget anbefaler å styrke innsatsen for å legge til rette for at flere voksne innvandrere kan gjennomføre fag- og yrkesopplæring. Dette innebærer også å styrke systemet og kapasiteten for realkompetansevurdering slik at flere kan få en kortere vei til fagbrev.

• Utvalget anbefaler at informasjon om utdanningssystemet og godkjenningsordninger i Norge bør inkluderes i velkomst-appen med tilhørende nettportal, se nærmere omtale i 18.2.4. Denne informasjonen bør også tas med inn i velkomstilbudene som utvalget anbefaler at utvikles regionalt.

• Utvalget anbefaler at det utredes hvordan formålene med de forskjellige frivillige godkjenningsordningene kan tydeliggjøres, og hvordan potensielle søkere kan veiledes slik at de velger den godkjenningsordningen som passer med deres hensikter.

• Utvalget anbefaler at det gjennomføres flere forvaltningstilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes forvaltning av opplæringslova §§ 2-8 og 3-12 om særskilt språkopplæring, og at det vurderes om det bør bli et av tilsynsområdene i neste tilsynsperiode. Dette vil styrke regelverksetterlevelsen på området.

• Utvalget anbefaler at det utredes nærmere om det bør innføres nasjonale standarder for hvordan norske kommuner og fylker skal ta imot nyankomne elever.

18.5 Kunnskapsutvikling

Utvalgets arbeid med å beskrive arbeidsinnvandreres integrering i Norge har avdekket til dels store kunnskapshull. Deler av mandatet har vært krevende å besvare fullt ut fordi datagrunnlaget har vært mangelfullt, og på flere viktige indikatorer for integrering hviler utvalgets vurderinger på forskning primært om polske innvandrere i Norge. I særdeleshet mangler forskningsbasert kunnskap om arbeidsinnvandrere fra tredjeland, men på flere viktige områder mangler også forskning om store arbeidsinnvandrergrupper fra EØS-området.

Utvalget mener at en viktig oppgave for framtiden er å etablere et mer solid kunnskapsgrunnlag om arbeidsinnvandreres integrering i Norge. Dette vil kreve et bedre datagrunnlag om et større antall grupper, og en inngående forståelse av de strukturelle endringsprosessene som har funnet sted i kjølvannet av EU-utvidelsen i 2004. Bare gjennom systematisk forskning og statistikkinnhenting over tid er det mulig å følge utviklingen tett, noe som igjen er avgjørende for å etablere et godt grunnlag for å identifisere og utvikle treffsikre løsninger i årene som kommer.

På generelt grunnlag understreker utvalget også at det er behov for at forskere involveres i prosesser med å prøve ut nye politiske tiltak. Det er et velkjent problem at effektene av tiltak ofte er usikre, noe også kunnskapsoppsummeringen i denne utredningen har vist. Utvalget mener derfor at eventuelle nye tiltak for å bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i Norge, der det er relevant og mulig, bør kartlegges gjennom mer avgrensede forsøksordninger før de iverksettes i full skala. Ved å bruke randomiserte, kontrollerte studier med en tilfeldig inndeling av personer i en tiltaksgruppe og en kontrollgruppe kan forskning bidra til å kvantifisere gjennomsnittseffekter av enkelttiltak, noe som vil styrke kunnskapsgrunnlaget og bidra til økt treffsikkerhet i politikkutviklingen.

Utvalget påpeker i forlengelsen av dette at integreringstiltak gjennomført i regi av frivillige organisasjoner bør evalueres, så langt det er mulig. I mange tilfeller gjennomføres tiltak uten at det er satt av midler til eller planlagt en evaluering, noe som gjør konsekvensene av tiltak uklare. På generelt grunnlag oppfordrer utvalget frivillige organisasjoner til å planlegge for følge- og etterevaluering av nye tiltak, slik at den erfaringsbaserte kunnskapen blir systematisert i størst mulig grad. Bevilgende myndigheter oppfordres til å gi støtte til slike evalueringer som del av tilskuddet til frivillige organisasjoner, alternativt at bevilgende myndigheter selv lyser ut og får gjennomført evalueringer av enkelte tiltak.

I det følgende skisseres fem mulige spor for kunnskapsutvikling om spørsmål knyttet til arbeidsinnvandreres integrering i Norge.

For det første behøves et bedre kunnskapsgrunnlag om arbeidsinnvandreres liv og levekår i Norge. I dag hviler mye av datagrunnlaget på polske arbeidsinnvandreres situasjon, men det er viktige og til dels store forskjeller mellom ulike landgrupper. Utvalget foreslår derfor at det gjennomføres en levekårsundersøkelse blant arbeidsinnvandrere som inkluderer de ti største EØS-landene og de fem største landene utenfor EØS. Undersøkelsen bør gjennomføres av SSB for å sikre sammenlignbarhet med den øvrige levekårsundersøkelsen blant innvandrere som gjennomføres hvert tiende år. Alternativt er det mulig å inkludere flere av de store arbeidsinnvandrergruppene i levekårsundersøkelsene blant innvandrere som uansett gjennomføres på jevnlig basis. Av de store arbeidsinnvandrergruppene som i hovedsak har kommet til Norge etter 2004, er det i dag kun innvandrere fra Polen som er inkludert. Utvalget mener at det i tillegg til slike brede kartlegginger er et behov for mer kvalitativ forskning på arbeidsinnvandreres integrering i samfunnet. Kvalitativ forskning kan gi en dypere forståelse av blant annet barrierer for deltakelse i frivillighet og politikk, erfaringer med ekskludering i arbeids- og hverdagsliv og forutsetninger for inkludering i lokalsamfunnet.

For det andre foreslår utvalget av det gjennomføres en forskningssatsing på arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familier. SSB gjennomførte den første monitoren av situasjonen for arbeidsinnvandrere fra tredjeland våren 2022. Dette er et viktig arbeid som bør gjentas for å gjøre det mulig å følge utviklingen over tid. I tillegg bør det gjennomføres både spørreundersøkelser og kvalitative studier om arbeidsforhold og deltakelse blant utvalgte tredjelandsgrupper og deres familier. Med unntak av en Fafo-rapport om faglærte tredjelandsborgere publisert høsten 2022 foreligger det lite kunnskap om hva slags erfaringer denne gruppen har i Norge. Når det gjelder utdanningsnivå og yrkestilknytning, skiller gruppen seg ut fra gjennomsnittet blant arbeidsinnvandrere fra EØS ved å være overrepresentert i velorganiserte deler av arbeidslivet, blant høyt utdannede og yrker innen realfag, ingeniørfag, IKT og forskning. Dette tilsier at det er en gruppe som sjeldnere blir utnyttet, og at språkbarrierene er mindre fordi de oftere kan greie seg med engelsk som arbeidsspråk. På den andre siden er tredjelandsborgerne en svært sammensatt gruppe som også omfatter lavt utdannede sesongarbeidere. Det er også flere indikasjoner på at tredjelandsborgere fra asiatiske og afrikanske land har erfaringer med diskriminering som minner mer om situasjonen vi kjenner godt fra forskningen på flyktninger og deres familier.

For det tredje bør sysselsettingssituasjonen og lønnsutviklingen for arbeidsinnvandrere fra EØS-land følges tett. Foreløpig har denne gruppen i gjennomsnitt høyere deltakelse i arbeidslivet enn andre innvandrergrupper, selv om andelen er lavere enn for norskfødte når det tas hensyn til alder. Så langt har gruppen også relativt lav bruk av velferdsytelser, med unntak av bruk av dagpenger. En høy andel av arbeidsinnvandrerne fra EØS-området jobber imidlertid i bransjer som er kjennetegnet av dårligere lønns- og arbeidsvilkår, lav organisasjonsgrad og i yrker med lavere kompetansekrav. Hvorvidt det over tid vil dannes et permanent lavtlønnssjikt i arbeidslivet som hovedsakelig består av arbeidsinnvandrere, og i hvilken grad en slik utvikling vil gå utover den norske arbeidslivsmodellens virkemåte, er et svært viktig spørsmål for framtidig forskning. Etter hvert som gruppen av særlig polske og litauiske arbeidsinnvandrere i Norge begynner å få lang botid og bli eldre, er et annet viktig spørsmål om de vil bli stående i arbeid eller om de gradvis blir avhengig av ulike ytelser, slik forskning har vist at var tilfelle med mange av arbeidsinnvandrerne som kom til Norge i begynnelsen av 1970-årene. Et relatert spørsmål i denne sammenhengen er om arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa i et slikt scenario vil bli værende i Norge eller om returintensjonene mange oppgir i spørreundersøkelser da vil bli gjort til virkelighet.

For det fjerde bør framtidig forskning på arbeidsinnvandring ikke bare studere innvandrernes erfaringer og hvilke mekanismer som skaper integrering og ekskludering, men også hvordan arbeidsinnvandringen påvirker holdninger og erfaringer i den øvrige befolkningen. Dette forskes det allerede på i dag, både gjennom bredere holdningsundersøkelser og kvalitative studier. Imidlertid er det en kjensgjerning at mange arbeidsinnvandrere, særlig fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, befinner seg i en konkurransesituasjon i arbeidsmarkedet vis-a-vis andre utsatte grupper i samfunnet, både med og uten innvandrerbakgrunn. Hvordan dette vil påvirke holdninger og relasjoner mellom grupper på sikt, er et åpent spørsmål. En kunnskapsbasert forståelse av arbeidsinnvandringens påvirkning på det norske samfunnet forutsetter innsikt i samspillet mellom majoritets- og minoritetsgrupper, både i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig. Viktige spørsmål er blant annet hvordan norskfødte påvirkes av et stadig mer internasjonalt arbeidsliv, med tanke på blant annet utdannings- og yrkesvalg, lønnsutvikling og sosialt samspill på arbeidsplassene, og hvilke strategier de etablerer i møtet med arbeidsinnvandrere på og utenfor arbeidsplassene, for eksempel i fagforeningsarbeid og lokalpolitiske kontekster.

For det femte bør det på sikt gjennomføres en bred kartlegging av hvordan det går med barn av arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge etter 2004, sammenlignet med barn av tidligere tiders arbeidsinnvandrere. Norskfødte barn av polske innvandrere vil i løpet av kort tid utgjøre den største etterkommergruppen i landet, barn av litauiske innvandrere kommer etter. Hvorvidt dette er grupper som vil oppleve sosial mobilitet gjennom utdanningssystemet, slik tilfellet er for barn av tidligere arbeidsinnvandrere, er foreløpig et åpent spørsmål som blant henger sammen med seleksjonsmekanismer knyttet til hvilke arbeidsinnvandrerfamilier som vil bosette seg permanent i Norge. Fortsatt er disse gruppene unge og i hovedsak i skolealder, men om få år vil de finne veien til høyere utdanning og etter hvert søke overgang til arbeidslivet. Denne nye etterkommergenerasjonens utvikling bør følges nøye.

19 Økonomiske og administrative konsekvenser

19.1 Innledning

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag i samsvar med utredningsinstruksen. I dette kapitlet redegjøres det for de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets anbefalinger i kapittel 18.

Integreringen av flyktninger og deres familier finansieres av et eget integreringstilskudd. Integreringstilskuddet er ment å dekke kommunenes utgifter til bosetting og integrering av flyktninger de første fem årene. Innenfor en differensiert integreringspolitikk, som er utvalgets anbefaling, vil det ikke være aktuelt med en slik generell finansiering av integreringstiltak for arbeidsinnvandrere. En del av utvalgets forslag vil ha økonomiske og administrative konsekvenser av mindre betydning, som ikke er utredet i dette kapitlet. I det følgende beskrives tiltak som vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av større betydning. Tiltak som kan gjennomføres innenfor uendret budsjettramme er også beskrevet.

19.2 Integreringspolitikken

19.2.1 Innledning

Utvalgets anbefalinger til endringer i integreringspolitikken dreier seg i hovedsak om norskopplæring, velkomst- og introduksjonstilbud og tiltak for å øke arbeidsinnvandreres deltakelse og representasjon i sivilsamfunnet.

Utvalget mener at norskopplæringstilbudet til arbeidsinnvandrere i Norge bør styrkes. Oslo Economics har på oppdrag for utvalget gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av tiltak om opplæring i norsk.96 Beskrivelsene av de økonomiske konsekvensene av rett til modulbasert norskopplæring og rett til opplæring i samfunnskunnskap er i stor grad basert på den analysen. Der beregningene avviker fra Oslo Economics sine beregninger, er det presisert hvilke antakelser som ligger til grunn.

19.2.2 Videreutvikle bransjeprogrammene

Utvalget anbefaler en oppskalering av bransjeprogrammene for kompetanseutvikling med sikte på blant annet å styrke tilbudene for norskopplæring. Dette kan skje gjennom å opprette nye bransjeprogrammer eller gjennom å utvide eksisterende bransjeprogram slik at de omfatter norskopplæring i større grad. Nyttevurderingene av norskopplæring gjennom bransjeprogram vil kunne omfatte noen av de samme elementene som for modulbasert norskopplæring etter integreringsloven, se kapittel 18.2.1.

Kostnaden ved eksisterende bransjeprogram for kompetanseutvikling estimeres til om lag 15 millioner kroner årlig per bransjeprogram. Kostnadene ved tiltak om styrket norskopplæring gjennom bransjeprogrammene avhenger blant annet av om det skal etableres nye, eller om norskopplæring inkluderes i allerede eksisterende programmer. Ressursbehovet må vurderes og utredes nærmere av partene i arbeidslivet, og i samarbeid med myndighetene.

19.2.3 Rett til modulbasert norskopplæring med egenbetaling

Utvalgets flertall anbefaler at det innføres en lovfestet rett til modulbasert opplæring i norsk for bosatte EØS-borgere, arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familiemedlemmer. Det anbefales at den første modulen er gratis mot betaling av depositum, mens de neste to modulene forutsetter en betydelig egenandel, eksempelvis 50 prosent.

For å lage et estimat for hva en rett til modulbasert norskopplæring mot egenbetaling vil koste, tas det utgangspunkt i statistikk blant gruppene som hadde rett til norskopplæring etter introduksjonsloven. Estimatene er usikre, både når det gjelder antallet som vil benytte seg av tilbudet, og tiden de vil bruke på å nå de ulike norsknivåene.

Deltakere som var omfattet av introduksjonsloven mellom 2014–2018, med utdanning på minimum videregående nivå, gjennomførte i gjennomsnitt om lag 850 timer norskopplæring.97 Med dette som utgangspunkt benyttes her et estimat på 900 timer som grunnlag for beregningene. Antakelsen innebærer at det i gjennomsnitt vil være behov for 900 timer norskopplæring for å oppnå B1/B2 i norsk,98 som er målet etter fullført tredje modul, for personer med minimum videregående opplæring fra før. Det er antatt at personer med utdanning under videregående nivå vil ha behov for flere timer for å oppnå sitt norskmål. Dette er ikke hensyntatt i beregningene her.

Kostnadene kan deles i to kategorier: de direkte kostnadene for selve undervisningen og de indirekte kostnadene som for eksempel transportkostnader til og fra opplæringsstedet, tap av fritid for den enkelte deltaker, og tap av produktivitet for den enkelte arbeidsgiver, dersom opplæringen foregår i arbeidstiden.

Det er tatt utgangspunkt i Utlendingsdirektoratets (UDIs) statistikk over antallet arbeidsinnvandrere med familie som kom til Norge i 2019, det vil si om lag 28 000 personer. Av disse utgjorde tredjelandsborgere 22 prosent, mens EØS-borgere utgjorde 78 prosent. Som beskrevet i kapittel 2.5 er tallene fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og UDI ulike når det gjelder antall arbeidsinnvandringer et gitt år, og særlig for EØS-borgere. Ved å bruke UDIs tall er estimatet over antall deltakere noe høyere enn om tallene fra SSB hadde vært lagt til grunn.

Arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familie har i dag en plikt til å gjennomføre norskopplæring og det er derfor sannsynlig at en svært høy andel av disse vil benytte seg av retten til deltakelse i norskopplæring. Det er antatt at 80 prosent av arbeidsinnvandrere fra tredjeland vil gjennomføre opplæringens modul 1. Basert på ankomsttall fra 2019, utgjør dette 4 900 personer.

Arbeidsinnvandrere fra EØS og deres familie har ingen plikt til norskopplæring, og det foreslås heller ikke av utvalget. Denne gruppens deltakelse er derfor usikker og vil blant annet avhenge av planene for oppholdets varighet. Det er antatt at om lag 45 prosent vil delta i norskopplæringens modul 1 gitt at modulen tilbys med et depositum på kr 2 000, men ellers uten egenbetaling. Basert på ankomsttall fra 2019, utgjør dette 9 900 personer.

Det er antatt at bruk av depositum og egenandel, reduserer andelen som deltar i og gjennomfører opplæringen. Andelen som starter på og gjennomfører opplæringen, vil i tillegg variere etter hvor stor andel som har utdanning over eller under videregående nivå, og om de bor i sentrale eller ikke-sentrale kommuner. Egenandelen vil senke kostnadene for staten både direkte, og gjennom at færre vil starte med språkopplæring.99 Faktiske kostnader per årskull vil avhenge av hvor mange som kommer hvert år, hvor mange som starter opplæringen, og hvor mange som går videre til modul 2 og modul 3. Det er utfordrende å beregne kostnaden av å tilby modul 2 og 3, da det er usikkert hvordan arbeidsinnvandrerne og eventuelt arbeidsgivere som dekker kostnaden vil respondere på et tilbud om norskopplæring der deltakeren dekker halvparten av kostnaden selv. Det er uansett rimelig å anta at langt færre arbeidsinnvandrere, både fra EØS og tredjeland vil gjennomføre modul 2 og 3, noe som tilsier at kostnadene for modul 2 og 3 vil bli vesentlig lavere enn det som er beregnet for modul 1. Beregningene under er basert på anslått deltakelse i modul 1.100

Det er ikke medregnet kostnader ved administrasjon av egenbetaling og depositum. Disse kostnadene vil øke totalkostnaden for tiltaket. Det er nødvendig med en nærmere utredning av de økonomiske og administrative kostnadene med å innføre depositum og egenandel, og hvordan dette best kan gjennomføres, hvis forslaget tas videre.

Basert på antall nyankomne arbeidsinnvandrere med familie i Norge i 2019 og estimater av andelen som vil gjennomføre opplæringen, vil de direkte kostnadene ved å tilby modul 1 av norskopplæringen slik den er beskrevet i kapittel 18, utgjøre i overkant av 400 millioner kroner per årskull.101 De indirekte kostnadene for arbeidstaker og arbeidsgiver vil utgjøre om lag 900 millioner kroner, og bestå av tapt arbeidsfortjeneste, tap av fritid og transportkostnader til og fra norskopplæring. Det er ikke medregnet estimerte kostnader til tilrettelegging i arbeidstiden, som kan øke kostnadene til norskopplæring noe, men samtidig øke nytten av opplæringen.

Selv med depositum og egenandel vil en lovfestet rett til norskopplæring for arbeidsinnvandrere være kostbart for det offentlige. I denne sammenhengen må det imidlertid påpekes at det også knytter seg kostnader til dagens situasjon uten lovfestet norsktilbud til arbeidsinnvandrere. Kostnadene er vurdert som betydelige, og er nærmere beskrevet i Oslo Economics’ notat. Videre må kostnadene ses i sammenheng med nyttevirkningene av å innføre en rett til norskopplæring. Nytten kan vurderes gjennom prissatte og ikke-prissatte virkninger. De prissatte nyttevirkningene for arbeidsinnvandrerne selv, arbeidsgivere og samfunnet for øvrig vil bestå av blant annet økt produktivitet som følge av mindre språkforskjeller, sparte kostnader tilknyttet arbeidsrelaterte ulykker og sykdommer, økt deltakelse i frivillig arbeid og sparte totalkostnader for ivaretakelse av hensyn til helse, rettssikkerhet og likebehandling. De ikke-prissatte virkningene består blant annet av høyere utnyttelse av kompetanse, reduserte negative konsekvenser av segregering på arbeidsplassen, redusert risiko for dårlige arbeidsvilkår og sosial dumping, og økt tillit til norske myndigheter.102 Summen av de ikke-prissatte virkningene vurderes som betydelige. Verdien av de totale nyttevirkningene er ikke prissatt, men bakgrunn for virkningene er beskrevet nærmere i Oslo Economics’ notat.

Det er verdt å merke seg at siden tiltaket innebærer finansiering fra det offentlige, vil det innebære en skattefinansieringskostnad på 20 prosent som må legges på delen det offentlige finansierer. Skattefinansieringskostnaden vil kun legges på de direkte kostnadene.

Ved innføring av en rett til modulbasert norskopplæring som er rettet mot bosatte arbeidsinnvandrere med relativt kort botid (mindre enn tre år), bør det vurderes overgangsordninger for arbeidsinnvandrere som allerede har vært bosatt i Norge i lengre tid, men som fortsatt har behov for opplæring. Dette kan for eksempel gjøres ved en behovsprøvd rett til norskopplæring i en eller flere moduler etter en kartlegging av norskferdigheter. Alternativt kan en tenke seg en overgangsperiode der allerede bosatte arbeidsinnvandrere oppfordres til å søke om plass i den eksisterende norskopplæringsordningen («klippekortordningen»), se omtale i kapittel 5.4 og 16.5. Dette vil sannsynligvis innebære behov for en økning i bevilgningene til denne ordningen i en periode, mens behovet for norskopplæringsordningen på sikt vil bli redusert. Med dagens satser gir en bevilgning på 10 millioner kroner 80–100 timer norskundervisning til omtrent 1 000 personer.

19.2.4 Styrking av eksisterende ordninger for norskopplæring

Utvalgets mindretall anbefaler ikke at det innføres en lovfestet rett til modulbasert opplæring i norsk. Mindretallet mener at norskopplæringen for arbeidsinnvandrere – i tillegg til norskopplæring gjennom treparts bransjeprogram som omtalt i 18.2.1.2 – bør styrkes gjennom en utvidelse av eksisterende ordninger som norskopplæringsordningen og Kompetansepluss arbeid.

I 2022 ble det bevilget 30 millioner kroner til norskopplæringsordningen.103 Som omtalt i kapittel 16.5 ble ordningen i tillegg midlertidig styrket med 50 millioner kroner grunnet krigen i Ukraina.104 En bevilgning på 30 millioner kroner bidrar til at opptil 3 000 personer i målgruppen vil kunne få et tilbud på 80–100 timer norskopplæring.

I 2022 var det en oversøkning på norskopplæringsordningen på nærmere 60 millioner kroner. Ordningen oppleves som attraktiv blant både tilbydere og deltakere,105 og kan styrkes slik at den dekker etterspørselen. Hele eller deler av styrkingen kan benyttes i forbindelse med en eventuell pilotering av regionale norskopplæringssenter. En pilotering bør tilpasses som omtalt i kapittel 18.2.1.4.

Nyttevirkningene av å styrke ordningen består i at flere arbeidsinnvandrere og andre som ikke har rett på norskopplæring etter integreringsloven, tilbys grunnleggende norskopplæring som ellers ikke ville vært gjennomført. En annen nyttevirkning er økt tilbud og profesjonalisering av norskopplæringen hos enda flere tilbydere, da det stilles krav om at tilbyder er godkjent gjennom Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse. Nyttevirkningene av bedre norskkunnskaper er beskrevet i kapittel 18.2.

Forslaget kan innebære en økning i administrasjonskostnader i Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi).

Utvalget ser en mulighet til å gjøre norskopplæringsordningen tilgjengelig for flere deltakere ved at det innføres egenandel. En slik justering av innretningen kan gjennomføres provenynøytralt. En egenandel vil kunne medføre noe mer administrasjonskostnader for tilbyderne. Ved for eksempel å innføre en egenandel på 30 prosent, der eksempelvis 5 prosent går til administrasjon, kan antall deltakere øke med 33 prosent. En bevilgning på 30 millioner kroner vil da kunne gi tilbud til om lag 1 000 flere personer sammenlignet med i dag.

19.2.5 Verktøy for kartlegging av norskferdigheter

En eventuell innføring av modulbasert norskopplæring forutsetter et godt kartleggingsverktøy og testing. Utvalget anbefaler at det settes av midler til å utvikle en portal med digitalt kartleggingsverktøy for norskferdigheter, til bruk både ved inntak til og underveis i norskopplæringen. Ved å innføre standardisert kartlegging av deltakernes ferdigheter kan den enkeltes språklige ferdigheter og kompetanse vurderes bedre, noe som kan bidra til varig tilknytning til arbeidslivet og muligheter til å lykkes med videre formell utdanning. Et kartleggingsverktøy kan også bidra til mer treffsikre norskopplæringstiltak utover forslaget til modulbasert norskopplæring, eksempelvis gjennom NAV og tilskuddsordningen Kompetansepluss, og vil være nyttig for alle innvandrere med behov for norskopplæring. Kostnaden ved å utvikle kartleggingsverktøyet vil være om lag 10–15 millioner kroner, med driftskostnader på om lag 5 millioner kroner årlig.

Utvalget vurderer at den samfunnsøkonomiske nytten av å innføre moduler med kartleggingsverktøy vil være stor, og betydelig høyere enn kostnaden.

19.2.6 Rett til opplæring i samfunnskunnskap

I vurderingen av om arbeidsinnvandrere bør få en lovfestet rett til opplæring i samfunnskunnskap, delte utvalget seg i to like store deler. Den ene delen av utvalget anbefaler at alle arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer, gis en lovfestet rett til 75 timer opplæring i samfunnskunnskap, eventuelt mot depositum eller noe egenbetaling. Forslaget innebærer at arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familier får den pliktige opplæringen finansiert, hvis det blir realisert.

Siden arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familier har plikt til å gjennomføre opplæringen, antas det at 80 prosent av disse, på lik linje med andelen som gjennomfører norskopplæringen, vil gjennomføre opplæringen i samfunnskunnskap når hele eller deler av kostnaden blir dekket.

Når det gjelder arbeidsinnvandrerne fra EØS og deres familie antas andelen som gjennomfører opplæringen i samfunnskunnskap å være lavere enn andelen som gjennomfører norskopplæringen. Grunnen til det er at opplæringen i samfunnskunnskap foreslås gjennomført i løpet av det første året i Norge, i tråd med dagens ordning for arbeidsinnvandrere fra tredjeland. At EØS-borgerne ikke har plikt til å gjennomføre opplæringen, antas også å redusere antallet som gjennomfører. Med dette som utgangspunkt er det antatt at om lag 22 prosent av arbeidsinnvandrerne fra EØS og deres familier gjennomfører opplæring i samfunnskunnskap, gitt at det er gratis.

Opplæring i samfunnskunnskap etter integreringsloven tilbys på et språk den enkelte forstår, noe som driver opp kostnaden ved opplæringen. Under forutsetning av at kostnaden ved å tilby opplæring i samfunnskunnskap er tilsvarende som for norskopplæring, utgjør de direkte kostnadene ved å tilby 75 timers opplæring i samfunnskunnskap for alle arbeidsinnvandrere om lag 75 millioner kroner årlig. De indirekte kostnadene vil utgjøre om lag 160 millioner kroner, i form av tapt arbeidsfortjeneste, tap av fritid og transportkostnader. Andelen deltakere fra EØS antas å reduseres ytterligere hvis det innføres krav om depositum og egenbetaling, noe som også vil redusere kostnadene ved tiltaket.

Opplæringen kan for eksempel finansieres gjennom eksisterende tilskudd til norsk og samfunnskunnskap, men da med nødvendige tilpasninger.

19.2.7 Finansiering av lovregulert opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap (norsktilskuddet) omfatter dagens målgruppe for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven.106 En lovfestet rett til modulbasert norskopplæring og lovfestet rett til opplæring i samfunnskunnskap kan finansieres gjennom en utvidelse av målgruppen for ordningen til å omfatte EØS-borgere, arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familiemedlemmer. Det vil imidlertid være behov for tilpasninger.

Tilskuddet er delt i et grunntilskudd og et persontilskudd. Persontilskuddet er igjen delt i to satser, basert på språk- og utdanningsbakgrunn. I tillegg til at arbeidsinnvandrere har en annen utdanningsprofil enn flyktninger og familieinnvandrere, se tabell 12.1, er det lagt opp til at staten bare skal finansiere deler av opplæringen. Dette tilsier at det bør gjøres endringer i persontilskuddet hvis finansiering skal skje gjennom norsktilskuddet, for eksempel ved å endre hvilke landgrupper som er under høy og lav sats og at bare en andel av denne satsen betales ut til kommunene, eller ved å innføre en egen sats for arbeidsinnvandrere og deres familie.

19.2.8 Informasjon og kommunikasjon

Velkomsttilbud

Utvalget anbefaler at det utvikles en nasjonal veileder rettet mot kommuner, arbeidsgivere og andre aktører med tiltak og løsninger for hvordan man kan ta imot arbeidsinnvandrere og deres familier på en god måte. En veileder kan utvikles provenynøytralt innenfor gjeldende budsjettrammer i forskningsbudsjettet til Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Utvalget anbefaler at fylkeskommunene gis et ansvar for å koordinere velkomsttilbud til arbeidsinnvandrere i kommunene i fylket. Det anbefales at koordineringen skjer i tett dialog med kommunene, regionale statlige aktører som politi, Skatteetaten og NAV, og med partene i arbeidslivet, næringslivsaktører og frivillige organisasjoner. Tilskudd til tiltak for å etablere kommunale, interkommunale eller regionale velkomsttilbud kan finansieres gjennom en tilskuddsordning. Det må vurderes om det kan gjøres gjennom en eksisterende ordning, som for eksempel Tilskudd til utvikling av kommunale integreringstiltak eller gjennom opprettelsen av en ny ordning.107 Siden det foreslås at fylkeskommunen skal ha et koordinerende ansvar, bør fylkeskommunen få ansvaret for å forvalte midlene til tiltak som skal gå ut til kommunene. Det foreslås at det settes av rundt 2–3 millioner kroner til tiltak per fylke. Det bør også settes av midler til å dekke fylkeskommunens koordineringsoppgaver.

Digital satsing

Utvalget anbefaler at det gjennomføres en helhetlig digital satsing for å nå ut til alle nyankomne innvandrere med nødvendig og relevant informasjon for å delta i norsk arbeids- og samfunnsliv. Satsingen bør omfatte utvikling av en velkomst-app med tilhørende nettportal.

Kostnaden ved å utvikle og vedlikeholde en velkomst-app med tilhørende nettside/portal avhenger blant annet av i hvilken grad ulike instanser trenger å samarbeide, og hvilke muligheter det skal være for innlogging og samhandling med andre digitale tjenester. En stor del av kostnadene vil være til innholdsproduksjon, da det blant annet vil være behov for koordinering av informasjon fra mange aktører. Forutsatt at utviklingen gjøres av IMDi med eksisterende infrastruktur, eksisterende grafisk profil, tekniske løsninger og publiseringsplattform, kan nettsiden realiseres med to til tre heltidsansatte i løpet av seks måneder, eller 1–2 millioner kroner. Teknisk årlig forvaltning er om lag 20 prosent av utviklingskostnaden og kommer i tillegg til den pågående redaksjonelle jobben gjennom prosjektets levetid, som vurderes som stor og kostnadsdrivende.

Andre kostnadsdrivende elementer vil blant annet være universell utforming og antall språk nettsiden skal være tilgjengelig på. I tillegg har ikke alle tekniske plattformer alle relevante språk innebygd, noe som snevrer inn alternativene, og kan drive opp kostnaden.

Et eventuelt forprosjekt for den digitale satsingen kan utføres av anslagsvis tre til fire heltidsansatte i løpet av tre måneder, avhengig av ressursenes kompetanse. Dette kan koste om lag 1–2 millioner kroner. I tillegg vil kostnaden avhenge av kostnadsdrivende elementer, eksempelvis antall personer som skal delta i forprosjektet, hvor mange fra relevante brukergrupper og arbeidslivets parter som skal involveres, og om forprosjektet skal inkludere brukerundersøkelse eller validering av konsept. Tiltaket kan finansieres innenfor gjeldende budsjettbevilgninger til IKT i IMDi.

19.3 Arbeids- og velferdspolitikken

19.3.1 Tiltak mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet

Utvalget trekker fram flere sentrale tiltak fra handlingsplanen mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet i utredningen. Utvalget legger til grunn at tiltak med økonomiske konsekvenser vil følges opp gjennom de årlige budsjettprosessene i de aktuelle departementene. Utvalget peker også på noen områder som ikke er tilstrekkelig ivaretatt gjennom den nye handlingsplanen. I det følgende gjøres noen økonomiske og administrative vurderinger knyttet til rettshjelp.

Utvalgets flertall mener det bør gis støtte til rettshjelp til arbeidstakere i saker som gjelder manglende utbetaling av lønn eller feriepenger. Å styrke rettshjelpen vil gjøre det enklere for arbeidsinnvandrere som opplever ulike former for utnyttelse å kunne følge opp sine krav. Muligheten for rettshjelp kan også hindre at useriøse arbeidsgivere spekulerer i å ikke utbetale lønn eller feriepenger til ansatte, og kan dermed bidra til å forebygge sosial dumping. Det foreslåtte tiltaket medfører dermed noen nyttevirkninger, men disse er vanskelige å kvantifisere.

Forslaget vil medføre økte kostnader ved at antallet personer som benytter seg av rettshjelp, må forventes å øke. Samtidig antas det at antallet som faktisk benytter seg av ordningen, vil være mindre enn antallet som kvalifiserer for rettshjelp. I rettshjelputvalgets innstilling108 antas en økning i arbeidstvistsaker på 50 prosent grunnet utvidelsen som er foreslått av dette utvalget. Rettshjelputvalget foreslår at det i større grad skal være en egenandel for dem som har økonomisk mulighet til det. Det vises til NOU 2020: 5 kapittel 31, der de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget vurderes.

19.3.2 Styrke NAVs tiltaksapparat

Utvalget anbefaler å styrke den aktive arbeidsmarkedspolitikken og NAVs tiltaksapparat, slik at flere av dem som står uten arbeid, kan få arbeidsrettet bistand. Dette vil bidra til at flere arbeidsinnvandrere, som i utgangspunktet ikke tilhører en prioritert gruppe, kan få styrket sine muligheter til å delta i arbeidsmarkedet.

Kostnaden ved å styrke tiltaksapparatet i NAV vil avhenge av både nivå og sammensetning, men vil sannsynligvis være lavere enn kostnaden ved å innføre nye ordninger for å oppnå det samme, da tiltaksapparatet eksisterer i dag. Med samme beregningstekniske månedspris som ligger til grunn for Prop. 1 S (2022–2023), vil man ved å øke ressursrammen til arbeidsmarkedstiltak med 146 millioner kroner få om lag 1 000 flere tiltaksplasser for ledige.109 Det vil i tillegg gi behov for om lag 18 millioner kroner til å dekke administrative ressurser til oppfølging i NAV. I dette anslaget legges det til grunn en felles gjennomsnittlig pris. Priser på tiltak varierer, og det gjennomførte antall tiltaksplasser vil kunne avvike fra det som teknisk legges til grunn i bevilgningen.

På sikt vil flere tiltaksplasser kunne gi gevinster i form av at flere kommer over i jobb blant dem som står utenfor arbeidsmarkedet, noe som øker skatteinntektene og reduserer trygdeutgiftene. Konsekvensene for offentlige finanser avhenger av størrelsen på disse effektene.

19.4 Utdannings- og kompetansepolitikken

19.4.1 Fagopplæring

Utvalget anbefaler å styrke innsatsen for å legge til rette for at flere voksne kan gjennomføre fag- og yrkesopplæring. Dette innebærer også en styrking av ordningen med realkompetansevurdering slik at flere arbeidsinnvandrere kan få en kortere vei til fagbrev. Gjennom satsing på økt kvalifisering styrkes mulighetene for at flere kan få og beholde arbeid over tid. Etterspørselen etter arbeidskraft med yrkesfaglig kompetanse forventes å øke i årene framover.

Det vurderes som lite hensiktsmessig å anslå en kostnad per individ, da kostnadene varierer sterkt ut fra fagretning, botid og deltakernes kompetansebakgrunn. Tilskuddsmidler skal etter dagens regelverk dekke både administrativ og pedagogisk tilrettelegging.

En styrking av budsjettet til tilskuddsordningen for tilrettelagt fag- og yrkesopplæring som IMDi forvalter, vil kunne bidra til at flere innvandrere gjennomfører opplæringen. Anslagsvis vil en økning på 10 millioner kroner i 2023 og en økning på 20 millioner kroner fra 2024 til 2026 innebære at tilrettelagt fag- og yrkesopplæring kan tilbys til om lag 2 000 nye deltakere.

Beregninger gjort i NOU 2017: 2 viser at et femårig opplæringsløp for å gi videregående opplæring til en flyktning med grunnskole eller mindre gir inntil fire ganger høyere avkastning enn investeringen koster.

19.5 Kunnskapsutvikling

Utvalget mener at en viktig oppgave for framtiden er å etablere et mer solid kunnskapsgrunnlag om arbeidsinnvandreres integrering i Norge. Flere forslag skisseres. Noen er problem- eller temaområder som det er naturlig at forskningsmiljøene selv utvikler prosjekter om. Forslagene om å gjennomføre en egen levekårsundersøkelse blant arbeidsinnvandrere og å satse mer på forskning på arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familier er det derimot mer naturlig at skjer på initiativ fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

En egen levekårsundersøkelse for arbeidsinnvandrere som inkluderer de ti største EØS-landene og de fem største landene utenfor EØS, vil koste om lag 25–30 millioner kroner å etablere. Dersom eksisterende levekårsundersøkelse utvides til å inkludere flere av de store arbeidsinnvandrergruppene, vil en slik utvidelse koste minst 1 million kroner per land undersøkelsen utvides med. Undersøkelsen i 2016 kostet om lag 27 millioner kroner, og inkluderte tolv land, der Polen var det eneste landet i EØS.110

I dag er det SSB som gjennomfører arbeidet med levekårsundersøkelser. En eventuell ny levekårsundersøkelse for arbeidsinnvandrere, eventuelt en utvidelse av den eksisterende undersøkelsen, bør også gjennomføres av SSB for å sikre at den er sammenlignbar med den øvrige levekårsundersøkelsen.

SSB gjennomførte den første monitoren av situasjonen for arbeidsinnvandrere i 2022 og planlegger å oppdatere den annethvert år. Utvalget er positive til at monitoren videreføres, da arbeidet bør gjentas for å gjøre det mulig å følge utviklingen over tid. En slik videreføring vil koste om lag 0,6 millioner kroner årlig.

Øvrige kunnskapsutviklingstiltak foreslått av utvalget i kapittel 18.5 kan gjennomføres provenynøytralt gjennom forskningsbudsjettet i Arbeids- og inkluderingsdepartementet eller gjennom departementets avtale med Norges forskningsråd.111