15 Ytringsfrihet i arbeidslivet

15.1 Innledning

Ytringsfriheten er en grunnleggende menneskerettighet. Arbeidstakere er dermed beskyttet av den samme ytringsfriheten som gjelder utenfor arbeidslivet. Dette gjelder ansatte og ledere, enten de jobber i offentlig eller privat sektor.1 Alle har rett til å uttale seg om faktiske forhold på sin egen arbeidsplass og til å delta i offentlige debatter om spørsmål som berører virksomheten. Dette gjelder langt på vei også dersom virksomheten skulle bli skadelidende.

Som på andre livsområder kan det likevel være nødvendig å begrense ytringsfriheten i arbeidslivet for den enkelte ansatte for å ivareta grunnleggende rettigheter for andre ansatte og for bedriften. Bedrifter kan for eksempel ha en rett til taushet fra sine ansatte om forretningshemmeligheter som danner grunnlaget for virksomheten. Ytringsfrihet i arbeidslivet reiser derfor særspørsmål som kommisjonen vil adressere i dette kapitlet.

Vilkårene for å ytre seg i arbeidslivet angår mange. Lar folk være å ytre informasjon og meninger de besitter i kraft av sitt arbeid, er det et tap både for den offentlige debatten og samfunnets informasjonstilgang. Kommisjonen har også fått innspill som tyder på at dette er et felt med store variasjoner og utfordringer. Derfor velger kommisjonen å vie et kapittel til ytringsfriheten i arbeidslivet, selv om dette temaet ikke ble eksplisitt nevnt i kommisjonens mandat.

En del av arbeidstakeres ytringsfrihet er retten til å varsle. Varsling i arbeidslivet har vært debattert og utredet flere ganger de siste årene, og ble grundig utredet av Varslingsutvalget i 2018.2 Etter dette ble det gjennomført flere tiltak for å styrke varslervernet i Norge, både det faktiske og det rettslige.3 Samtidig er varsling en del av arbeidstakeres generelle ytringsfrihet. Derfor er varsling kun til en viss grad trukket inn i redegjørelsen og vurderingene, men det foreslås ingen tiltak på dette området.

Kapittelet begynner med en kort gjennomgang av hvilke rettslige rammer som gjelder, og hvordan friheten til å ytre seg innenfor disse rammene rent faktisk utnyttes. Deretter redegjøres det for hvilke faktorer som kan tenkes å begrense graden av ytringsfrihet i arbeidslivet. Til slutt kommer kommisjonens vurderinger og anbefalinger.

15.2 Rettslige rammeverk

15.2.1 Utgangspunktet er ytringsfrihet

Arbeidstakere har som alle andre krav på beskyttelse av sin ytringsfrihet i kraft av de alminnelige reglene i Grunnloven § 100, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10 og andre internasjonale konvensjoner.4 I tillegg finnes det egne regler som beskytter ansattes ytringsfrihet særskilt, både i internasjonal og nasjonal lovgivning.5

Samtidig medfører rollen som arbeidstaker noen særlige begrensninger av ytringsfriheten som varierer etter hvilken bransje man jobber i. Jobber man for eksempel i helsevesenet, vil taushetsplikten være en nødvendig begrensning, mens sikkerhetshensyn vil legge begrensninger for hva ansatte i politi og etterretning kan ytre. Konkurransehensyn kan også utgjøre et legitimt grunnlag for å begrense ytringsfriheten. I tillegg følger det av ulovfestet rett at en ansatt skal opptre lojalt i et arbeidsforhold, noe som betyr at illojale ytringer kan begrenses.6

Alle inngrep i ansattes ytringsfrihet må vurderes etter kriteriene for inngrep som følger av Grunnloven § 100 og EMK art. 10 (2): De må ha hjemmel i nasjonal rett, de må kunne begrunnes i ett av de formålene som er listet opp i EMK art. 10(2), og de må være nødvendige i et demokratisk samfunn. Tolkes disse grunnlagene for inngrep feil eller for strengt, enten av arbeidsgiver eller av arbeidstaker selv, vil dette kjøle ned ytringsfriheten i arbeidslivet.

15.2.2 Varsling

Varsling er ytringer som etter loven har en særlig sterk beskyttelse.7 I praksis er varsling en rett, og i noen situasjoner også en plikt, for arbeidstaker til å gå videre med informasjon på tvers av bedriftens eller arbeidsgivers interesser. Kravet er at det må gjelde kritikkverdige forhold i arbeidsgivers virksomhet. I slike situasjoner gjelder et lovfestet forbud mot gjengjeldelse, som omfatter enhver reaksjon som følge av varsling, som en advarsel, oppsigelse, endring av arbeidsoppgaver eller sosial ekskludering. Begrunnelsen for at varslere beskyttes så sterkt rettslig, er samfunnets behov for at viktig informasjon kommer fram. Sterk lovbeskyttelse skal tilrettelegge for at arbeidstakere tør varsle.

En arbeidstaker kan alltid varsle internt på en arbeidsplass eller eksternt til en offentlig tilsynsmyndighet eller tilsvarende. Velger en arbeidstaker å varsle til mediene eller offentligheten for øvrig, stilles det krav til framgangsmåten. Arbeidstaker må være i «aktsom god tro» om innholdet i varslet, det må gjelde kritikkverdige forhold som har allmenn interesse, og arbeidstaker må ha varslet eller forsøkt å varsle internt, med mindre det er grunn til å tro at det ikke vil være hensiktsmessig.8 Disse kravene til offentlig varsling gjør at det er viktig å skille mellom når en arbeidstaker varsler, og når en arbeidstaker ytrer seg i kraft av sin alminnelige ytringsfrihet.

15.2.3 Forholdet mellom varsling og ytringsfrihet

De aller fleste ytringer i arbeidslivet er ikke varsling i rettslig forstand. Å uttale seg om faktiske forhold ved arbeidsplassen er en del av ansattes alminnelige ytringsfrihet. Det samme gjelder deltakelse i debatter om spørsmål som berører virksomheten, også dersom virksomheten blir skadelidende.9

Hensynet til en åpen og opplyst offentlig samtale tilsier at de som gjennom sitt arbeidsforhold har konkret innsikt i aktuelle saker, deltar i samfunnsdebatten. Arbeidstakeres ytringsfrihet handler derfor både om den enkeltes frihet og rett til å ytre seg, og om samfunnets rett til å motta informasjon og kunnskap om saker av allmenn interesse, altså informasjonsfriheten.

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) og Høyesterett har gjennom flere saker framhevet arbeidstakeres rett til å ytre seg om faglige og administrative spørsmål.10 Dette gjelder også ytringer som arbeidsgiveren oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige.11 Sivilombudet har uttalt at offentlig ansatte har et vidt spillerom – både i form og innhold – for å gi uttrykk for sin mening offentlig. Ombudet har også sagt at det skal mye til før grensene for den ansattes ytringsfrihet er overskredet.12

15.2.4 Grunnlag for å begrense ansattes ytringsfrihet

Begrensninger i ansattes ytringsfrihet kan følge av arbeidsavtaler eller retningslinjer for bedriften, eller de kan følge av advarsler eller oppsigelser som følge av ytringer.

Spørsmålet om begrensningene er lovlige krever nærmere begrunnelser og helt konkrete vurderinger av ytringsfriheten opp mot andre grunnleggende rettigheter, som retten til privatliv, andre arbeidstakere og virksomheten som sådan. I de neste avsnittene redegjøres det nærmere for relevante grunnlag for å begrense ansattes ytringsfrihet.

15.2.4.1 Taushetsplikt

Reglene om taushetsplikt legger i praksis nokså sterke begrensninger på hva offentlig ansatte kan ytre seg om. Det er særlig unntaket om «noens personlige forhold» som fører til vidtrekkende begrensninger. I en del ansettelsesforhold vil man som arbeidstaker også få tilgang til sensitiv informasjon. For eksempel vil en ansatt i Forsvaret få innblikk i opplysninger som har betydning for Norges forsvar og sikkerhet, mens arbeidstakere i helsevesenet og barnevernet vil få tilgang til mye personlige og private opplysninger om enkeltpersoner. Disse arbeidsforholdene forutsetter gode sikkerhetsmekanismer for at opplysningene beskyttes. I denne sammenheng er taushetsplikten viktig.

Alle som jobber i eller for et forvaltningsorgan, har taushetsplikt for det de får kjennskap til i forbindelse med sitt arbeid, om personlige forhold og forretningshemmeligheter.13 Enkelte yrkesgrupper, som prester, advokater, forsvarere i straffesaker og meklingsmenn i ekteskapssaker, har dessuten en yrkesrelatert taushetsplikt etter straffeloven. I tillegg finnes det et hundretalls enkeltbestemmelser om taushetsplikt ulike steder i lovverket. Antall enkeltbestemmelser har mer enn doblet seg siden slutten av 90-tallet.14 Brudd på taushetsplikten er straffbart.15

I noen situasjoner er det nødvendig å fravike taushetsplikten av hensyn til andre beskyttelsesverdige interesser. Ett eksempel på dette er en lovfestet rett etter forvaltningsloven til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre «når det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse».16 Unntaket er dels en lovfesting av den ulovfestede nødretten, dels en utvidelse av avvergingsplikten i straffeloven.17 Arbeidstakers meldeplikt om alvorlige hendelser og varslingsretten i arbeidsmiljøloven, er andre eksempler.18 I tillegg kan EMK artikkel 10 utgjøre et selvstendig grunnlag for å fravike taushetsplikten. Dette gjelder særlig for medier eller andre som skal bruke opplysningene til å informere offentligheten om en sak av allmenn interesse. I slike saker er det allmennhetens informasjonskrav som begrunner unntak fra taushetsplikten.

Taushetsplikten er særlig relevant når forvaltningen skal ta stilling til innsyn i dokumenter. Kapittel 11 om tilgang til informasjon viser flere eksempler på at taushetsplikten strekkes for langt i vurderingen av dokumentinnsyn, og at den er vanskelig å praktisere. Mange arbeidstakere er usikre på hvordan de ulike bestemmelsene skal tolkes, og hvor grensen går. Særlig unntaksbestemmelsene fra taushetsplikten er lite kjent.19 Samlet fører dette til at forvaltningen unntar mer informasjon enn det er grunnlag for. Forvaltningslovutvalget, som leverte sin utredning i 2019, påpekte at reglene om taushetsplikt og utveksling av taushetsbelagte opplysninger er innfløkte, og at de reiser flere tolkingsspørsmål som skaper mye usikkerhet. Utvalget så ikke bort fra at det var en sammenheng mellom at brudd på taushetsplikten er straffbart, og at forvaltningen i noen tilfeller er mer tilbakeholden med å utveksle opplysninger enn det hensynet til parten eller samfunnsmessige hensyn tilsier.20

Etter forslag fra Forvaltningslovutvalget ble det i 2021 tatt inn et unntak i forvaltningsloven slik at det nå framgår direkte av loven at taushetsplikten kan fravikes når det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse.21 Forvaltningslovutvalget foreslo egentlig et mer omfattende unntak enn det som framgår av dagens ordlyd, og påpekte at selv om det rettslig sett ikke var behov for et slikt unntak, kunne det ha stor faktisk betydning, særlig fordi hovedregelen og unntak er spredt i forskjellige lover.22

I 2021 sendte Justis- og beredskapsdepartementet «utkast til veileder om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett i forvaltningen» på høring.23 Veilederen skal medvirke og tilrettelegge for en kompetanseheving og bygger på en erkjennelse av at kunnskapsnivået om taushetspliktsbestemmelsene og praktiseringen av disse er for svak i forvaltningen. I høringsrunden har flere påpekt at den mangler et perspektiv i forholdet mellom ytringsfrihet og taushetsplikt.24 Veilederen er fremdeles under behandling.

15.2.4.2 Ulovfestet lojalitetsplikt

Lojalitetsplikten i et arbeidsforhold er en plikt for arbeidstaker til å opptre lojalt i tråd med ansettelsesavtalen og arbeidsgivers interesse, og til ikke å påføre arbeidsgiver unødvendig skade. Lojalitetsplikten kan sees i sammenheng med arbeidsgivers styringsrett, som er en rett til å treffe beslutninger om virksomheten og arbeidsforholdet, innenfor definerte rammer.25

Lojalitetsplikten kan begrense ytringsfriheten.26 Arbeidstaker skal unngå ytringer som kan skade arbeidsgivers saklige og legitime interesser.27 Hvor mye og hva den begrenser, må vurderes konkret der en ser på kravene for inngrep i ytringsfriheten opp mot ytringens innhold, form og formål, faren for identifikasjon og forholdet til den ansattes funksjon.

Å uttale seg om faktiske forhold ved arbeidsplassen eller delta i debatter om spørsmål som berører virksomheten, er en del av ytringsfriheten. Dette omfatter også ytringer som arbeidsgiveren oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Disse vil sjelden være illojale.

Dersom ytringen har en slik form at den framstår som et saklig innlegg i en pågående debatt, skal det mye til før den kan regnes som illojal. Motsatt vil gjelde dersom ytringene primært er preget av personlige følelser og ren synsing, eller framstår som usaklige, respektløse og harselerende, uten å bidra til en opplyst debatt.

Sivilombudet og Arbeidsretten har påpekt at man i en vurdering av forholdet mellom lojalitetsplikt og ytringsfrihet må ta hensyn til at ytringsfriheten er en grunnlovsfestet rettighet, mens lojalitetsplikten er ulovfestet.28 Dette betyr ikke at ytringsfrihet alltid skal veie tyngst, men det skal tungtveiende hensyn til før lojalitetsplikten skal kunne gripe inn i ytringsfriheten.

I Sverige ble et forslag om å lovfeste lojalitetsplikten avvist fordi man ikke ønsket for detaljert lovgivning, og fordi man mente behovet ikke var så stort da det fantes mye rettspraksis. I Sverige har dessuten alle offentlig ansatte en grunnlovsfestet «meddelarfrihet», så rettssituasjonen er ikke direkte sammenlignbar med Norge.29 I Finland har man lovfestet enkelte sider ved lojalitetsplikten knyttet til arbeidsmiljøet, bedriftshemmeligheter og konkurrerende virksomhet. Storbritannia har ingen regler om lojalitet, men vern mot gjengjeldelse ved varsling.30

Den forrige ytringsfrihetskommisjonen mente det var lite tilfredsstillende at reglene som begrenser ansattes ytringsfrihet i så stor grad er ulovfestet og delvis underutviklet, og gikk inn for en nærmere avklaring/definisjon av begrepet illojalitet.31

Reaksjoner på ytringer om egen arbeidsplass vil ikke bare gripe inn i den enkelte arbeidstakers ytringsfrihet, det kan også ha en alvorlig nedkjølende effekt på andre ansattes vilje til å ytre seg, både på den aktuelle arbeidsplassen, i sektoren og samfunnsdebatten for øvrig. Denne nedkjølende effekten har EMD advart mot, blant annet i en klagesak mot Tyskland. Saken gjaldt en arbeidstaker på en omsorgsinstitusjon som hadde blitt oppsagt etter å ha gått til politiet med anklager om mangelfulle pleietjenester og bedrageri, og omtalt påstandene offentlig i etterkant. Nasjonale myndigheter mente arbeidstakeren hadde opptrådt illojalt og skadet bedriften. I saken la EMD vekt på at oppsigelse som følge av ytringer er en streng reaksjon, som ikke bare rammer den enkelte arbeidstaker hardt, men som kan ha en alvorlig nedkjølende effekt på andre ansatte i selskapet, og ansatte i omsorgstjenesten forøvrig. EMD konkluderte med at oppsigelsen var et ulovlig inngrep.32

Retten til å ytre seg kritisk om statens virksomhet og alle andre forhold er nedfelt i Etiske retningslinjer for statstjenesten. Disse retningslinjene framhever samfunnets behov for at statsansatte gis mulighet til å formidle et kritisk og kompetent perspektiv i det offentlige ordskiftet. Retningslinjene sier også at det skal særlig tungtveiende grunner til for at det skal være legitimt å begrense en ansatts kritiske ytringer på eget fagområde.33 Til tross for dette viser saker fra Sivilombudet at offentlig ansatte jevnlig utsettes for reaksjoner som følge av det arbeidsgiver ser på som illojale ytringer, selv om de klart ligger innenfor ytringsfriheten til den ansatte (se boks 15.2).

15.2.4.3 Ytringer på vegne av bedriften/ arbeidsgiver

Beslutninger om hvem som kan uttale seg på vegne av bedriften eller arbeidsgiver, ligger innenfor arbeidsgivers styringsrett.34 Det betyr at arbeidsgiver kan ha bestemmelser om hvem som skal uttale seg på vegne av bedriften, uten å komme i konflikt med ytringsfriheten.35 Dette gir ikke rett til å regulere hva arbeidstaker selv kan uttale om saker som angår bedriften de jobber i, men det gir rett til å regulere hvem som uttaler seg på bedriftens/ arbeidsgivers vegne.

15.2.4.4 Lovbrudd

Som arbeidstaker er man bundet av de samme reglene som gjelder utenfor arbeidslivet. Alle må forholde seg til den alminnelige lovgivningen, som forbud mot hatefulle og diskriminerende ytringer, oppfordring til straffbare handlinger eller ulovlige inngrep i privatlivet. Konsekvensene av denne type lovbrudd følger av ordinær lovgivning. Samtidig kan det være straffeskjerpende hvis en arbeidstaker fremmer en ulovlig ytring, for eksempel hvis en offentlig ansatt kommer med en hatefull ytring på jobb.36

At en arbeidstaker har fremmet en ulovlig ytring, er ikke i seg selv et tilstrekkelig grunnlag for oppsigelse eller andre reaksjoner. Skal slike lovbrudd få konsekvenser for ansettelsesforholdet, må det være fordi det straffbare forholdet har en slik tilknytning til den ansattes arbeid eller arbeidsplass at det forsvarer en reaksjon.37 Da må det vurderes om domfellelsen gjør arbeidstaker uegnet til å gjøre jobben sin, eller om den kan bryte ned den nødvendige tilliten som kreves for stillingen.38 I stillinger som stiller særlige krav til skikkethet, kan dette være særlig aktuelt. Eventuelle reaksjoner må vurderes opp mot hensynet til den ansattes ytringsfrihet.39

15.3 Arbeidstakeres opplevde ytringsfrihet

Flere undersøkelser, eksempler og innspill gitt til kommisjonen tilsier at mange arbeidstakere og fagpersoner legger bånd på seg eller helt lar være å delta i den offentlige debatten i kraft av sitt arbeid. Det har vært en negativ utvikling de siste årene.

Spørreundersøkelser viser at ansatte opplever at takhøyden er begrenset for hva de kan ytre seg om i arbeidslivet. Dessuten mener langt ifra alle at det bør være et vidt ytringsrom. I en undersøkelse fra Fafo fra 2021 sier bare 70 prosent av alle arbeidstakere at spillerommet bør være ganske eller svært bredt for å diskutere faglige spørsmål. Bare rundt halvparten mener det bør være bredt spillerom for å diskutere forhold ved egen arbeidsplass og å uttrykke egne meninger rundt jobben i offentligheten.40

I en studie gjort av Fafo våren 2022 ble disse spørsmålene supplert med flere kategorier og ledere ble undersøkt spesifikt. Da svarte bare 64 prosent av de offentlig ansatte at det bør være stort spillerom for å diskutere faglige spørsmål i offentligheten, 57 prosent sa det samme om arbeidsvilkår, 53 prosent om omstillingsprosesser og 44 prosent om økonomiske prioriteringer. Privat ansatte mente jevnt over at det burde være enda mindre ytringrom. Her var andelen som ville ha et stort rom hhv 57, 45, 36 og 26. Ledere, særlig de med personalansvar, var enda mer restriktive i sitt syn på hva som bør være greit å diskutere. For eksempel mente en av fem ledere i offentlig sektor at det bør være lite rom for å diskutere faglige spørsmål i offentligheten.41

På spørsmål om hvor stort ytringsrommet faktisk er, er andelene enda lavere i undersøkelsen fra 2022 (se figur 15.1). Nær halvparten av offentlig ansatte og fire av ti privat ansatte sier de har arbeidsavtaler som begrenser sine muligheter til å ytre seg offentlig om egen arbeidsplass. En betydelig andel sier toppledelsen begrenser mulighetene. Og få sier de kan svare fritt når journalister spør (selv om utviklingen her har vært i retning av mer opplevd frihet siden 2016).

Forstørr bilde

Andel som svarer helt/delvis enig i påstanden i prosent i hhv. offentlig og privat sektor i 2016 og 2022.

Kilde: Trygstad, S. og Ødegaard, A.M. (2022). Ytringsfrihet og varsling ut fra et arbeidsgiverperspektiv. Fafo.

I Fafos befolkningsundersøkelse i 2016 var det flere spørsmål om takhøyden internt versus eksternt. Hovedfunnet var at et flertall mente det var stor takhøyde for å ta opp uenighet internt i bedriften hvor de jobber. Flere opplevde begrensninger i hva de kunne si eksternt.42 De samme spørsmålene ble stilt til kommunalt ansatte i en egen undersøkelse publisert i 2017, med ganske like funn.43 Folks vurderinger av ytringsbetingelsene var blitt mer negative både i privat og offentlig sektor fra 2016 og fram til 2021.44

Gjennom Medbestemmelsesbarometeret har OsloMet undersøkt ytringsrommet i arbeidslivet med jevne mellomrom siden 2016. Også her er funnene ganske like som i Fafos undersøkelser. I 2021-undersøkelsen svarte noe under halvparten bekreftende på at «ledelsen legger til rette for at ansatte kan komme med kritiske kommentarer til driften». Det samme gjaldt påstanden «toppledelsen liker ikke at kritikkverdige forhold blir tatt opp». Omtrent halvparten svarte at de er «komfortable med å uttrykke sine synspunkter og følelser.» Jevnt over blir takhøyden opplevd som noe høyere i privat sektor enn i offentlig.45

Det finnes også tall som vitner om bekymring for å ta opp alvorlige forhold. 44 prosent av de norske respondentene sier at de frykter gjengjeldelse hvis de skulle rapportere om korrupsjon. Til sammenligning svarer 26 prosent av de svenske og 18 prosent av de danske respondentene det samme i en undersøkelse fra Transparency International i 2021.46

Det finnes én spørreundersøkelse om akademisk ansattes opplevde ytringsfrihet.47 Den ble laget av Institutt for samfunnsforskning i 2021. Dette var ikke en representativ studie: Spørreskjemaet ble sendt til om lag 59 000 medlemmer av Forskerforbundet, Norsk tjenestemannslag (NTL) og tre underforeninger av Den norske legeforeningen. Kun 1512 personer svarte.

Undersøkelsen viste at et stort flertall av de som svarte, mente ansatte ved høyskoler og universiteter bør stå fritt til å ytre seg både om politiske meninger og faglige spørsmål. Samtidig uttrykte mange forsiktighet rundt å delta i offentlig debatt. Rundt halvparten hadde formidlet forskningsfunn i media eller sosiale medier.

Flere av problemstillingene, både i rapporten og i debattene om akademisk frihet, handler om ytringsfrihet i arbeidslivet. Akademia er for eksempel preget av midlertidige ansettelser. Det kan påvirke akademikeres vilje til å ytre seg om forhold på arbeidsplassen av frykt for å komme på kant med arbeidsgiver.48

Ytringsfrihetskommisjonens mandat er avgrenset mot utdannings-, forsknings- og utviklingssektorene.49 I mars 2022 leverte en egen ekspertgruppe for akademisk ytringsfrihet sin rapport til regjeringen.50 Kommisjonen vil derfor ikke ta for seg akademisk frihet og problemstillinger som spesifikt gjelder ytringsfrihet i denne sektoren. I det følgende er temaet ytringsfrihet i arbeidslivet generelt.

15.4 Forhold som begrenser ytringsrommet

Studier kommisjonen har gått gjennom, viser at mange arbeidstakere kvier seg for å delta i et offentlig ordskifte i kraft av sin stilling. Det kan se ut som om ytringsrommet oppleves trangere enn ytringsfrihetens grenser og arbeidslivets regler tilsier. Hvorfor er det slik?

Kommisjonen er særlig opptatt av ytringer som åpenbart ligger innenfor arbeidstakeres ytringsfrihet. Faglige synspunkter, erfaringer og meninger fra ansatte som kjenner et system fra innsiden. Når disse ytringene ut i samfunnet? Hvis ikke, hvilke mekanismer er det som hindrer dem i å nå ut? Hvordan tilrettelegger vi bedre for at de når ut? For å vurdere status for ytringsfriheten i arbeidslivet er det verken tilstrekkelig eller hensiktsmessig bare å se på ytringene som er i grenseland av det lovlige eller akseptable. Det er også nødvendig å undersøke om arbeidstakere opplever å kunne ytre seg fritt i ytringsfrihetens kjerneområde og om arbeidsgivere har forståelse for hva ytringsfrihet betyr.

I det følgende peker kommisjonen på ulike forhold som bidrar til å begrense ytringsrommet i arbeidslivet. Problemforståelsen danner bakgrunnen for vurderingene i kapittel 15.5 og forslagene til tiltak som følger i 15.6.

15.4.1 Ytringskultur

Arbeidstakere skal ha vid adgang til å komme med kritiske ytringer om egen virksomhet. Likevel viser undersøkelser at en betydelig andel av arbeidstakerne opplever vesentlige begrensninger av hva de bør ytre seg om offentlig. En fellesnevner er at kritiske ytringer oppleves lite velkomne. De etablerte normene og praksisen – kulturen – legger ikke til rette for offentlig kritikk. Dette kan virke nedkjølende. Dette underbygges av befolkningsundersøkelsene som ble redegjort for i avsnitt 15.3, samt av flere sektorundersøkelser og enkelteksempler.

I en spørreundersøkelse gjennomført av tidsskriftet Sykepleien i 2020 svarte tre av ti sykepleiere at de har unnlatt å snakke offentlig om kritikkverdige forhold på sin egen arbeidsplass i frykt for negative reaksjoner fra arbeidsgiver. Bare én av ti svarte at de kjente seg fri til å besvare spørsmål og henvendelser fra pressen om forhold på arbeidsplassen.51 I en undersøkelse fra Norsk Lektorlag i 2011 svarte bare 13 prosent av lærerne at de fritt kunne uttale seg til journalister om forhold ved egen skole.52

Det finnes også illustrerende enkelteksempler: I Monika-saken (se boks 15.1) konkluderte granskningsutvalget med at dårlig håndtering av varslingssaken, skyldtes dårlig ytringsklima.53 En forvaltningsrapport om ytringsklimaet i Karmøy kommune, konkluderte med at ledere og mellomledere beskriver et godt arbeidsmiljø med stor takhøyde og godt ytringsklima, mens de ansatte beskriver et annet bilde. 37 prosent av de ansatte hadde opplevd at egen eller andres ytringsfrihet var blitt begrenset av arbeidsgiver. Like mange sa at ytringer hadde fått negative konsekvenser for ansattes arbeidsforhold.54

Forholdene for varsling henger sammen med ytringskultur og er også relevante å trekke inn i denne sammenhengen. En Fafo-studie fra 2019 oppsummerer relevante undersøkelser fra 2006 til 2018. Sammenstillingen viser at det har blitt mindre virkningsfullt og mer risikabelt å varsle i løpet av disse årene. Flere arbeidstakere rapporterer at de blir utsatt for sanksjoner når de varsler (19 prosent i 2018). Færre (39 prosent) mener varslingen er effektiv.55

Varslingsutvalget beskriver i 2018 hvordan mange varslere ikke blir hørt internt, og at det først er når de går ut eksternt, for eksempel gjennom mediene, at forholdet blir fulgt opp. I mellomtiden har varsleren gjerne betalt en høy pris i form av utfrysing, mobbing og sjikanering fra egen arbeidsplass.56

En anbefaling fra Politiets Fellesforbund illustrerer hva dårlige forhold for varsling kan føre til: Med bakgrunn i erfaringene etter «Monika-saken» vedtok Forbundsstyret at de ikke ville anbefale sine medlemmer å varsle om kritikkverdige forhold fordi belastningen på den som varsler er for stor.57

15.4.2 Omdømmetenkning

Det ligger i en privat bedrifts natur å være opptatt av sin «merkevare» og sitt «omdømme». I økende grad er dette blitt en etablert tenkemåte også i offentlig sektor. De siste tiårene er det blitt innført nye styringsmodeller i det offentlige, inspirert av anglosaksiske organisasjons- og ledelsesmodeller som New Public Management. Offentlige virksomheter har nærmet seg det private selskapet som idealtype. Utviklingen har skapt en logikk hvor offentlige virksomheter har et incentiv til å opptre som markedsaktører som skal vedlikeholde en merkevare og et omdømme i offentligheten.58

Hvordan dette kan arte seg, ble illustrert da Oslo redaktørforening i 2014 gikk gjennom kommunikasjonsstrategier og reglementer hos et utvalg norske kommuner. Hos Rælingen kommune fant de følgende formulering:

«Utvikling og ledelse av merkevaren Rælingen kommune handler om å skape felles forståelse, motivasjon og klare rollemodeller internt i virksomheten. Konseptet til merkevaren Rælingen kommune må være kjent slik at alle ansatte tilstreber å leve i pakt med merkevaren i sin hverdag.»59

Med slike idealer kan ledere oppleve at kritiske ytringer fra ansatte truer etatens omdømme. Da legges det ikke opp til en romslig ytringskultur, men en omdømmekultur. I en Fafo-undersøkelse fra 2021 sa 43 prosent av arbeidstakere i offentlig sektor og 28 prosent i privat sektor seg helt enig eller ganske enig i påstanden «toppledelsen begrenser mine muligheter til å ytre meg eksternt, av hensyn til virksomhetens omdømme.»60

Omdømme er ikke bare viktig for arbeidsgiver, men også for arbeidstakers karrieremuligheter. Arbeidsgivere googler rutinemessig kandidater under ansettelsesprosesser, og negativ omtale vil kunne gjenfinnes på internett til evig tid. Rekrutteringsselskaper undersøker også kandidaters aktivitet på sosiale medier.61 Dette kan føre til at folk opplever det som tryggest å la være å ytre seg.62

15.4.3 Kommunikasjonsstrategier og retningslinjer

Kommunikasjonsstrategier, pressereglement og etiske retningslinjer er utbredt både på offentlige og private arbeidsplasser.63 Slike retningslinjer kan ha som intensjon å skape større klarhet, men de kan også bidra til usikkerhet rundt hva arbeidstakere kan ytre seg om. Noen er utformet slik at de skaper et inntrykk av at det er uønsket at man deltar i debatter.

I noen tilfeller er retningslinjene helt klart begrensende. Et eksempel på dette er en ungdomsskole i Oslo som i 2015 utarbeidet «standarder for den profesjonelle lærer». Der sto blant annet følgende: «Du kan være uenig innad, men utad står du fjellstøtt på det vi er enige om.»64

Noen av retningslinjene handler spesifikt om bruk av sosiale medier, som Oslo universitetssykehus’ retningslinjer for bruk av sosiale medier for ansatte. Der kan man blant annet lese at «Det er lov å være saklig kritisk jf. ytringsfriheten, men husk at taushetsplikten, arbeidsavtalen, arbeidsgivers styringsrett og lojalitetsplikten kan legge begrensninger i ytringsfriheten din».65

Et annet illustrerende eksempel er en artikkel i tidsskriftet Stat & Styring, der departementsråden i Kommunal- og moderniseringsdepartementet blir intervjuet. Departementet har ansvaret for de etiske retningslinjene for statsansatte og retningslinjene for forholdet mellom embetsverk og politisk ledelse. Begge dokumenter omtales som «sentrale for forståelsen av hvor grensene for ytringsrommet for offentlig ansatte går». Artikkelen har tittelen «Ytringsrommet kan brukes mer», men avsluttes med en liste over ti «sjekkpunkter» departementsråden anbefaler at alle offentlige ansatte bør vurdere før de skal bidra i offentligheten. Blant punktene er at «det er større rom for å skrive i fagtidsskrift enn i dagspresse» og at «kritikk av egen virksomhet krever særlig omtanke».66 I sum kan sjekkpunktene etterlate et inntrykk av at man bør tenke seg godt om før man ytrer seg som offentlig ansatt.

I 2015 publiserte Sivilombudet en undersøkelse om ansattes ytringsfrihet i stat og kommune. Undersøkelsen ble igangsatt fordi det jevnlig kom inn klager. Klagene viste at det var stor usikkerhet om hvor grensen for ytringsfrihet gikk.

Ombudet konkluderte med at de retningslinjene som fantes, gikk for langt i å begrense ytringsfriheten, både i kommunal sektor og på departementsnivå. Det var også tvilsomt om retningslinjene var i overenstemmelse med Grunnloven § 100. Ombudet mente blant annet at det var uheldig at man omtalte lojalitetsplikten, «som tross alt er et unntak», rett etter den generelle innledningen, mens ytringsfriheten ble behandlet senere.67

En Fafo-undersøkelse fra 2022 bekrefter at det er vanlig å ha rutiner for hvem som kan uttale seg til journalister. 50 prosent av offentlig og 42 prosent av privat ansatte svarer at arbeidsplassen har dette. Rundt fire av ti sier de også har rutiner for hva som kan sies offentlig og hvordan sosiale medier skal brukes. Denne og tidligere undersøkelser viser at ansatte som har denne typen rutiner, vurderer sine muligheter for å ytre seg offentlig som dårligere enn de som ikke har det.68

15.4.4 Profesjonalisering av kommunikasjon

Kommunikasjonsflyten i samfunnet blir stadig mer profesjonalisert. Lite informasjon slipper ut fra større arbeidsplasser og inn i offentligheten uten at det har gått veien gjennom en kommunikasjonsavdeling. Det gjør at publikum i økende grad mottar informasjon som er bevisst bearbeidet, styrt og tilrettelagt.

På sitt beste bidrar dette til enklere og raskere tilgang til mer åpenhet og informasjon om en bedrift eller virksomhet.69 Profesjonaliseringen kan samtidig føre til flere barrierer for informasjonstilgang ved at det blir vanskeligere å få kontakt med de som faktisk kan saken og at utvelgelsen av informasjon baserer seg på vurderinger av hva som er mest hensiktsmessig å gi ut (styring av informasjon).70 Dette vil også begrense den enkelte arbeidstakers mulighet til å nå ut i offentligheten.

Profesjonaliseringen av kommunikasjon kan gå ut over pressens kildegrunnlag. Journalister må gå via bedriftens kommunikasjonsapparat og kommer derfor sjeldnere direkte i kontakt med arbeidstakere som har spisskompetanse på de relevante områdene. Når svarene blir bearbeidet av kommunikasjonsrådgivere, kan viktig informasjon gå tapt. For journalister kan det økende antallet kommunikasjonsrådgivere oppleves som et hinder og ikke en hjelp til å innhente informasjon.71

15.4.5 Misforstått lojalitet

Lojalitetsplikten kan begrense arbeidstakeres ytringsfrihet (se avsnitt 15.2.4.2). I samfunnsdebatten og i hverdagsspråket brukes likevel begrepene «lojal» og «lojalitetsplikt» bredere enn den rettslige definisjonen. Dermed kan både arbeidsgivere og ansatte oppfatte at lojalitetsplikten går lenger enn den gjør. Dette kan føre til at arbeidsgivere signaliserer krav om taushet som det ikke er hjemmel for og at arbeidstakere av eget initiativ begrenser sin deltakelse i den offentlige debatten mer enn de behøver.

Historieprofessor Ingar Kaldal argumenterer for at lojalitetsbegrepet har endret betydning i det norske arbeidslivet. Tidligere forstod man lojalitet som et forhold mellom to parter som respekterer hverandre. I dag forstås lojalitet nesten synonymt med lydighet, der den ene parten har makt mens den andre adlyder.72

Arbeidstilsynet har til sammen holdt 160 presentasjoner om varsling for virksomheter i både offentlig og privat sektor i perioden 2017 til 2021. Tilsynet erfarte at flertallet tror lojalitetsplikten strekker seg mye lenger enn den faktisk gjør.73 Dette underbygges av undersøkelser. I Fafos undersøkelse fra 2022 sier 56 prosent av arbeidstakerne seg enig i at «lojalitet til virksomheten veier tyngre enn behovet for å ytre meg offentlig om forhold på arbeidsplassen min.» Bare 19 prosent er uenig i påstanden. 81 prosent av ledere med personalansvar i offentlig sektor sier seg enig.74

En masteroppgave som undersøkte departementsansattes bruk av sosiale medier, viser samme tendens. Der oppga respondentene at de i svært liten grad ytrer seg om politiske eller samfunnsmessige forhold via sosiale medier. Mange oppgir hensynet til lojalitet som en viktig årsak.75

Oppfatninger om lojalitet og hensynet til omdømme kan strekke seg utenfor arbeidstiden, og også begrense ytringer som ikke handler om arbeidsplassen. Når folk understreker at de «tvitrer for egen regning» på sin private profil på sosiale medier, er det et uttrykk for at grensegangen mellom jobb og privatliv oppleves uavklart. En oppfatning om at «jobben eier arbeidstakerne» vil være begrensende på ytringsviljen generelt.76

15.4.6 Jobbsikkerhet og arbeidsvilkår

Kultur er ikke alt. Jobbsikkerhet er viktig for at en arbeidstaker skal kunne oppleve reell ytringsfrihet. Dersom man frykter for at egne ytringer kan få negative konsekvenser for videre ansettelse, vil man kanskje velge å ikke ytre seg i offentligheten.

Midlertidige ansettelser, for eksempel av utenlandske arbeidstakere, innleide konsulenter og selvstendige næringsdrivende, er utbredt i flere bransjer. Dette gjelder for eksempel innen bygg- og anleggsbransjen, kultur, mediene, akademia og sykehussektoren.77 Ved første kvartal 2022 var 7,1 prosent av alle sysselsatte i alderen 20-66 år i Norge definert som midlertidig ansatte.78

For noen arbeidstakere er problemene mer utfordrende enn kun mangel på fast ansettelse. Dette kan for eksempel handle om grunnleggende rettigheter som sykelønn eller et trygt arbeidsmiljø. I teorien skulle det å ytre seg offentlig kunne bidra til å rette opp kritikkverdige forhold på jobben. I praksis er det ofte annerledes. Redsel for å miste oppdrag, manglende språkkunnskaper og begrensede kunnskaper om rettighetene man har som arbeidstaker er blant utfordringene.

Under innspillsmøtet om ytringsfrihet i arbeidslivet hørte kommisjonen blant annet fra elektriker Kristine J. Wendt. Sammen med bygningsarbeider Adam Chylinski mottok Wendt varslingsprisen Stockmanns hammer i 2019. De varslet om brudd på arbeidsbestemmelsene i hvert sitt selskap. Wendt opplevde først å bli motarbeidet av ledelsen, før den tok varselet på alvor og endret praksis. Chylinski ble oppsagt og forsøkt sendt hjem til Bulgaria uten lønn.79

15.5 Kommisjonens vurderinger

15.5.1 Hvorfor ytringsfriheten bør brukes i arbeidslivet

Ansattes ytringsfrihet har et sterkt rettslig vern. Problemet er praksis. Den reelle ytringsfriheten formes av langt mer enn lovverk. Hvilke holdninger, normer og hvilken praksis som dominerer en arena eller sektor, vil også prege hva enkeltmennesker velger å ytre seg om offentlig. Det er dette som former en ytringskultur og skaper et ytringsklima.

Hensynet til en åpen og opplyst offentlig samtale tilsier at de som gjennom sitt arbeidsforhold har konkret innsikt i aktuelle saker, deltar i samfunnsdebatten. Hvis dette ytringsrommet ikke brukes, går samfunnet glipp av viktig informasjon, faglig begrunnede synspunkter og verdifulle erfaringer.

Det er flere grunner til at det er viktig at folk ytrer seg i kraft av å være arbeidstakere. Det handler både om det enkelte individs livsutfoldelse og om behovet for å synliggjøre sin kompetanse. Det handler om retten til å kunne delta og ytre seg på lik linje med andre borgere i den offentlige debatten. Like mye handler det om samfunnets behov.

Et arbeidsliv med rom for meningsutveksling og kritikk er et arbeidsliv der viktig informasjon, vurderinger og argumenter løftes fram slik at det kan føre til bedre beslutninger, forbedringer på arbeidsplassen og at feil eller mangler avdekkes og rettes opp. Dette kan være alt fra faglig uenighet i en sak til opplysninger om feil i en etterforskning, økonomisk mislighold eller uforsvarlig arbeidsmiljø. Det er av stor verdi for samfunnet og den offentlige debatten at slikt blir gjort kjent for allmennheten.

Det er derfor urovekkende når forskning, undersøkelser og innspill gitt til kommisjonen viser at mange arbeidstakere og fagpersoner legger bånd på seg eller helt lar være å delta i den offentlige debatten, og at utviklingen går i feil retning der enda flere arbeidstakere vurdere ytringsbetingelsene som dårlige.

Det er bekymringsfullt at andelen arbeidstakere som opplever at de har et stort rom for å bruke ytringsfriheten, er lavere i offentlig enn privat sektor, og at en betydelig andel heller ikke mener det burde være ganske eller svært bredt rom for å diskutere faglige spørsmål. Stat og kommune forvalter fellesskapets midler og yter viktige tjenester til allmennheten. I denne sektoren burde rommet for kritikk og uenighet være stort.

At en av fire arbeidstakere mener ytringsrommet bør være lite for å diskutere forhold ved egen arbeidsplass offentlig og uttrykke egne meninger rundt jobben, er problematisk. Det er også grunn til bekymring at 44 prosent av de norske respondentene sier at de frykter gjengjeldelse hvis de skulle rapportere om korrupsjon.80

Konsekvensene av at folk vegrer seg for å ytre seg om arbeidslivet, er at samfunnet går glipp av stemmer fra folk som har innsikt og erfaring på viktige områder. Det gjør også at arbeidslivet peker seg ut som et område som er for frikoblet fra det offentlige rom og dermed fra en konstruktiv offentlig debatt om hvilke arbeidsvilkår arbeidstakere skal tåle. Samlet gjør dette samtalen fattigere, og det svekker grunnlaget for en opplyst og åpen debatt.

15.5.2 Nøkkelen er å jobbe med ytringskulturen

Ytringsfriheten beskytter kritisk debatt. En begrensende ytringskultur kan gi et trangt handlingsrom der det ikke oppleves velkomment å ytre seg fritt på arbeidsplassen. Kommisjonen har redegjort for flere faktorer som sammen kan bidra til en ytringskultur som ikke fremmer frie ytringer i arbeidslivet: Omdømmetenkning, utformingen av kommunikasjonsstrategier og retningslinjer, og profesjonaliseringen av kommunikasjon.

Frykt for svekket omdømme kan bli en del av en ytringskultur uten å være nedfelt i regler, også i offentlige virksomheter. En slik frykt vil kunne virke begrensende på den enkeltes ytringsvilje.

Det finnes mange eksempler på retningslinjer og kommunikasjonsstrategier som er formulert slik at de i praksis fungerer som effektiv barriere mot arbeidstakeres bruk av retten til ytringsfrihet. Et gjennomgående problem er at de framhever alle unntakene fra ytringsfrihet, slik at den grunnlovsbeskyttede hovedregelen om at man har ytringsfrihet, forsvinner. Dette er konstitusjonalisme på hodet. Enkle grep, som at man starter å redegjøre for ytringsfrihet før lojalitetsplikt og taushetsplikt, kan ha stor betydning. Et enkelt språk og en presisering av at kritikk og debatt er ønskelig, er andre mulige grep.

15.5.3 Lojalitetsplikt overfor samfunnet

Kommisjonen mener det er viktig å ta tak i usikkerheten som hersker både blant ledere og ansatte om hvor grensen går for ansattes ytringsfrihet og forholdet mellom ytringsfrihet og begrensninger av denne friheten. Usikkerhet skaper en forsiktighetskultur som gjør at arbeidstakere som kan ha viktige bidrag til samfunnsdebatten, og som også ønsker å bidra, holder tilbake av frykt for å trå feil. Formelle og uformelle reaksjoner på at arbeidstakere uttaler seg offentlig, påvirker også ytringskulturen negativt.

Den ulovfestede lojalitetsplikten legger visse begrensninger på hva ansatte kan ytre. Men offentlig ansatte har ikke bare en lojalitetsplikt overfor sin arbeidsplass. De har også en lojalitetsplikt overfor samfunnet. De bør delta i det offentlige ordskiftet og si fra hvis muligheten for å ivareta samfunnsmandatet er utilstrekkelig. «Hvem er ikke bedre i stand til å diskutere om skolen og sykehuset er i stand til å ivareta de oppgavene storsamfunnet og lokalsamfunnet har gitt dem enn nettopp lærerne og helsearbeiderne?» påminner filosof og teolog Paul Leer-Salvesen.81

Som offentlig ansatt utfører man oppgaver og forvalter verdier på vegne av samfunnet. Da ligger det også en lojalitetsplikt til å delta i det offentlige ordskiftet og si ifra hvis muligheten for å ivareta samfunnsmandatet er utilstrekkelig. Innsikten man opparbeider seg fordi man utfører viktige samfunnsoppgaver, er nødvendig for å utvikle og evaluere offentlige tjenester.

Å klargjøre forholdet mellom ytringsfrihet og lojalitet og å trygge egne arbeidstakere på at det finnes et bredt ytringsrom også for kritikk av egen virksomhet, er et ledelsesansvar. Arbeidsgiver bør sørge for god kunnskap om dette på arbeidsplassen. I dette ligger også et ansvar for å tydeliggjøre verdien av kritikk og motforestillinger, og understreke at lojalitet også kan innebære å reise de nødvendige motforestillingene før en avgjørelse tas.

15.5.4 Den nedkjølende effekten av at kritikk omtales som varsling

Kommisjonen mener det er viktig å trekke fram og utnytte det rommet som finnes til å fremme kritiske ytringer, uten at dette skal betegnes som varsling. Både arbeidsgiver og arbeidstaker bør trenes opp i å håndtere kritikk, og ledere bør gå foran som gode eksempler på at kritikk er et gode ved at det kan gjøre virksomheten bedre.

Hvis «varsling» defineres bredere enn loven legger opp til, utvanner det både varslingens funksjon og gjør rommet for vanlig bruk av ytringsfrihet i arbeidslivet mer utydelig. En misforstått bruk av varslingsbegrepet kan skape inntrykk av at det ikke er lov å kritisere arbeidsplassen med mindre det er snakk om et varsel.82 Dette har i så fall en nedkjølende effekt for den alminnelige ytringsfriheten.

Arbeidstakere har rett til å uttale seg kritisk både om ledelse og fagområde, selv om det setter virksomheten i et dårlig lys. Definerer man all kritikk som varsling, utløser dette dessuten særlige krav til framgangsmåten som ikke gjelder for øvrig debatt. Det vil ikke være et gode for den enkelte arbeidstaker, og heller ikke for offentligheten.

Et vidt rom for uenighet på arbeidsplassen vil kunne redusere faren for at kritikk eskalerer til en konflikt. Når kritikk forveksles med varsel, kan det medføre at arbeidsgiver heller ser etter måter å beskytte seg mot varselet på framfor å finne en løsning på selve problemet.

15.5.5 Uoversiktlige regler om taushetsplikt motarbeider ytringsfrihet

Kommisjonen mener det er grunn til å vie ekstra oppmerksomhet til hvordan bestemmelsene om taushetsplikt som gjelder for offentlig ansatte praktiseres. Flere undersøkelser tyder på at ansatte i forvaltningen sliter med å ha oversikt, forstå og praktisere taushetspliktsbestemmelsene i forvaltningsloven og i helselovgivningen. Alt tyder på at lovens adgang til å gjøre unntak fra taushetsplikten ikke alltid blir brukt. Dette problemet må adresseres og tas på alvor. Både det faktum at det finnes lovbestemmelser ulike steder i lovverket, og at mange av disse er vanskelig å tolke, fører til en usikkerhet som påvirker ytringsfriheten negativt. Når regelverket for unntak er uoversiktlig, er det lett å falle tilbake på hovedregelen om taushetsplikt. Da er man sikker på at man ikke gjør noe galt.

Det er vanskelig for en arbeidstaker å delta i debatter om sikkerheten på norske veier hvis arbeidstakeren er usikker på om det er lov å gi fra seg lokale tall over ulykker. Eller for sykehusansatte å diskutere arbeidsvilkår hvis man er i tvil om man kan gi ut tall over overtidstimer. Å si fra om kritikkverdige forhold er også mye vanskeligere hvis man ikke vet om eller når man straffritt kan gi ut taushetsbelagt materiale.

Brudd på taushetsplikten er straffbart. Det er derfor gode grunner til å la være å uttale seg dersom man er usikker på om det er tale om taushetsbelagt informasjon. Det finnes ikke noen tilsvarende formelle sanksjoner for å bryte offentleglova eller holde tilbake for mye informasjon. Arbeidstakere kan ha frihet til å ytre seg, men ikke ytringsplikt. Frykt for strafferettslige sanksjoner kan bidra til at mange arbeidstakere legger inn en sikkerhetsmargin på bekostning av retten til informasjon, for ikke å bryte taushetsplikten. Det er forståelig. Denne systemsvakheten bør korrigeres slik at ikke arbeidslivet kan lukke seg inn i seg selv.

Det er lite sannsynlig at offentlige tjenestepersoner på grunnplanet tør å gjøre unntak som ikke følger direkte av forvaltningsloven, altså at man setter til side taushetsplikten på grunnlag av informasjonskravet i EMK artikkel 10.

Konsekvensene av alt dette er at samfunnet går glipp av informasjon om offentlig virksomhet. Taushetsplikten fører til at ytringsfriheten i praksis legger større begrensninger på hva offentlig ansatte kan ytre seg om enn den rettslig sett gir grunnlag for. Som kommisjonen redegjør for i kapittel 11.8.5, reflekterer ikke unntakene i forvaltningsloven § 13 a–g informasjonskrav som følger av EMK art. 10. Dette bør rettes opp.

Det er positivt at Justis- og beredskapsdepartementet har iverksatt tiltak for å styrke kunnskapsnivået i forvaltningen, som veilederen om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett som ble sendt på høring 2021. Samtidig er det viktig at en slik veileder også tar inn forholdet mellom taushetsplikt og allmennhetens informasjonskrav etter EMK artikkel 10.

Kommisjonen mener videre det er nødvendig å endre og tydeliggjøre loven for å gi et mer dekkende bilde av hvilke unntak som kan gjøres (se avsnitt 15.6.1.3).

15.5.6 Løs tilknytning til arbeidslivet kan påvirke ytringsfriheten.

Jobbsikkerhet er viktig for at en arbeidstaker skal kunne oppleve reell ytringsfrihet. Dersom man frykter for at egne ytringer kan få negative konsekvenser for videre ansettelse, vil man kanskje velge å ikke ytre seg i offentligheten.

Det er viktig at arbeidsgivere er bevisste på dette forholdet og vurderer behov for ekstra tiltak og opplæring for å tilrettelegge for midlertidig ansattes ytringsfrihet. Et enkelt tiltak kan være å gi tydelig uttrykk for at det å benytte seg av ytringsfriheten ikke skal påvirke muligheten for videre ansettelse.

Et godt regulert og velorganisert arbeidsliv er et gode for ytringsfriheten. Arbeidstakere som opplever ansettelsestrygghet og trygghet på jobb, vil også oppleve det tryggere å ytre seg. På denne måten er det en sammenheng mellom infrastrukturen i arbeidslivet og infrastrukturen i offentligheten: Et velregulert arbeidsliv gir bedre forutsetninger for bruk av ytringsfriheten. Det er vanskelig å legge til rette for et godt ytringsklima i virksomheter uten faglig fellesskap mellom de ansatte, for eksempel fordi utstrakt bruk av hjemmekontorløsninger har vist seg å gi effektiviseringsgevinster.

15.6 Kommisjonens anbefalinger

15.6.1 Anbefalinger om lovendringer og endring av retningslinjer

15.6.1.1 Endring av arbeidsmiljøloven

15.6.1.1.1 Formålsparagrafen

Arbeidsmiljøloven fastslår at «lovens formål er å legge til rette for et godt ytringsklima i virksomheten». Dette ble tatt inn i loven i 2019 etter forslag fra Varslingsutvalget, og trådte i kraft året etter. Varslingsutvalget mente det var behov for forsterkede regler for å initiere god ytringskultur i virksomhetene. Arbeids- og sosialdepartementet ga sin tilslutning og bemerket at «et godt ytringsklima i virksomheten først og fremst karakteriseres av en kultur med takhøyde for meningsutveksling, og hvor kritikk og andre ytringer ønskes velkommen som grunnlag for forbedring og utvikling i virksomheten».83

Kommisjonen har diskutert om formuleringen i paragrafen burde forsterkes ytterligere, for eksempel ved å erstatte ordet ytringsklima med ytringsfrihet. Det for å understreke at det er arbeidstakernes grunnlovfestede ytringsfrihet som gjelder også i arbeidslivet. Videre har kommisjonen diskutert om det bør tas inn i loven at det skal legges til rette for ytringsfrihet i virksomheten og for de ansatte, for å understreke at dette er en rettighet de ansatte har og som ledelsen plikter å tilrettelegge for.

Kommisjonen har konkludert med at det ikke er hensiktsmessig å forsterke formuleringen for øyeblikket. Først og fremst fordi det er kort tid siden punkt c) ble innlemmet i loven. Det kommer tydelig fram i forarbeidene at formålet er å legge til rette for en kultur med takhøyde for meningsutveksling og kritikk. Det kan være grunn til å se om den nye bestemmelsen blir benyttet til å endre praksis på feltet, før det eventuelt tas nye initiativ til å forbedre situasjonen på arbeidsplassene ved å endre ordlyden i formålsparagrafen. Ordlydsendringen kommisjonen har diskutert skaper også fare for at tolkningsrommet endres rent juridisk ved at formuleringen kan tolkes som at formålet er å beskytte ansattes ytringsfrihet utenfor rammen som virksomheten gir.

15.6.1.1.2 Lovens kravbestemmelse

Kommisjonen anbefaler at arbeidsgivers ansvar for å legge til rette for et godt ytringsklima tas inn som del av kravbestemmelsene i arbeidsmiljøloven, under kapittel 4. Dette kan gjøres ved å utvide § 4-3 om det psykososiale arbeidsmiljøet med et eget punkt om ytringsklimaet. Det vil presisere ansvaret for et av lovens formål tydelig for arbeidsgiver. Fordelen med å inkludere ansvaret for ytringsklimaet er at det forplikter arbeidsgiver til å ta dette med som et fast punkt i arbeid med arbeidsmiljø, og som en del av årlige arbeidsmiljøundersøkelser. Dette kan ha større praktisk betydning enn å endre lovens formålsparagraf.

Kommisjonen foreslår å legge inn et nytt punkt. «Arbeidsgiver skal legge til rette for et godt ytringsklima i virksomheten». Dette kan legges mellom (2) og (3) i nåværende § 4-3. Paragrafen vil da se slik ut (forslag i kursiv):

§ 4-3. Krav til det psykososiale arbeidsmiljøet

• (1) Arbeidet skal legges til rette slik at arbeidstakers integritet og verdighet ivaretas.

• (2) Arbeidet skal søkes utformet slik at det gir mulighet for kontakt og kommunikasjon med andre arbeidstakere i virksomheten.

• (3) Arbeidsgiver skal legge til rette for et godt ytringsklima i virksomheten.

• (4) Arbeidstaker skal ikke utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden.

• (5) Arbeidstaker skal, så langt det er mulig, beskyttes mot vold, trusler og uheldige belastninger som følge av kontakt med andre.

• (6) Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om gjennomføringen av kravene i denne paragraf.

15.6.1.2 Videreføring av en ulovfestet lojalitetsplikt

En lovfestet lojalitetsplikt slik den forrige ytringsfrihetskommisjonen tok til orde for, kan bidra til klargjøring av lojalitetspliktens grenser og større forutberegnelighet for arbeidstakere. At lojalitetsplikten oppfattes som mer omfattende enn den i virkeligheten er, går igjen i problembeskrivelsene og representerer en innskrenkning av reell ytringsfrihet i arbeidslivet.

Samtidig er det usikkert om en rettslig avklaring av begrepet illojalitet vil bidra til å fjerne usikkerhet om grensene mellom lojalitetsplikten og ytringsfriheten.84 Det kan være vanskelig å finne en ordlyd som gir en dekkende beskrivelse av den konkrete vurderingen som skal gjennomføres. Det er heller ikke gitt at en lovfesting vil hjelpe så mye, ettersom mye tyder på at det er praksis som er problemet. Siden forrige kommisjon leverte sin utredning har loven dessuten fått egne regler som forsterker og tydeliggjør varslervernet, og dette reduserer behovet for en lovfesting av hva som ligger i lojalitetsplikt.

Det finnes mye praksis på forholdet mellom ytringsfrihet og lojalitetsplikt som gir god veiledning på feltet. Praksis fra Sivilombudet viser at dette er et område som prioriteres, både gjennom saksmengden som behandles, og ved at det er gjennomført undersøkelser på eget initiativ på området. Selv om dette rettskildemessig har lavere vekt, kan det ha en viktig veiledende funksjon for forvaltningspraksis. Dette, sammen med foreslåtte tiltak om bedre kunnskap om grensedragningen hos og fra ledere i det offentlige, gjør at kommisjonen ikke anbefaler en lovfesting.

15.6.1.3 Presisering av unntak fra taushetsplikten

Kommisjonen foreslår å utvide ordlyden i forvaltningsloven (§ 13 b) med et unntak i tråd med allmennhetens informasjonskrav. Begrunnelsen for dette framgår av punkt 11.8.5. Dette forslaget har betydning også for ytringsfriheten i arbeidslivet. Det vil gjøre det tydeligere for offentlig ansatte hvilke «lekkasjer» som er lovlige og verken vil bli etterforsket eller straffet.

Kommisjonen mener i tillegg at det er behov for en presisering i forvaltningsloven om at offentlig ansatte har rett til å varsle til mediene uten først å varsle internt. Dette kan gjøres ved å supplere regelverket i forvaltningslovens taushetspliktsbestemmelse med en egen bestemmelse som samsvarer med arbeidsmiljøloven § 2 A-2 (3) om retten til å varsle eksternt. Denne bestemmelsen fastslår at arbeidstaker har rett til å varsle eksternt til media eller offentligheten og under hvilke vilkår.

En slik presisering kan for eksempel gjøres i form av en ny § 13 h. Dette vil ikke endre gjeldende rett, men vil tydeliggjøre at varsling utgjør et unntak fra taushetsplikten.

15.6.1.4 Etiske retningslinjer

Veiledere og retningslinjer er dokumenter med et bredere bruksområde i arbeidshverdagen enn arbeidsmiljølovens formålsparagraf. De har altså stor påvirkningskraft. Kommisjonen vil derfor oppfordre både private og offentlige virksomheter til å være seg følgende bevisst når de utarbeider egne veiledere og retningslinjer: Ytringsfrihet er utgangspunktet, og bør oppmuntres.

Veilederen til KS kan fungere som en god modell. Denne innledes med ytringsfrihet, deretter følger veiledning om behovet for varsling med konkrete eksempler og uttalelser fra Sivilombudet. Første setning i første punkt lyder slik:

Kommunen bør være en åpen organisasjon som kjennetegnes av en god ytringskultur med stor takhøyde for at de ansatte deltar i det offentlige ordskiftet.85

Ansattes ytringsfrihet omtales også i «Etiske retningslinjer for statstjenesten», utgitt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet.86 Her beskrives hensynet til statens omdømme, lojalitet og lydighetsplikt før åpenhet og ytringsfrihet. Rekkefølgen ble kritisert av Sivilombudet, men er ikke endret.87

Kommisjonen mener de etiske retningslinjene for statstjenesten bør endres i tråd med Sivilombudets kritikk. Ledere, både offentlig og privat, bør også være klar over at rigide retningslinjer, rundskriv og veiledere i realiteten kan begrense ansattes opplevde ytringsfrihet.

I tillegg mener kommisjonen at det er behov for en gjennomgang også av etiske retningslinjer og veiledere i kommunene for å identifisere hvor det er behov for endringer slik at det legges til rette for mer ytringsfrihet for arbeidstakere.

15.6.2 Strukturelle forhold i arbeidslivet

15.6.2.1 Betydningen av et velregulert arbeidsliv

Det er ikke Ytringsfrihetskommisjonens oppgave å gi konkrete anbefalinger om hvordan de generelle spillereglene i arbeidslivet skal utformes. Kommisjonen nøyer seg her med å påpeke at utfordringene som er identifisert, ikke kan løses med tiltak utelukkende rettet mot arbeidstakernes formelle ytringsfrihet. De strukturelle forholdene i arbeidslivet må også jobbes med. Ytringsfriheten tjener på et velregulert arbeidsliv. Det bør være en del av vurderingsgrunnlaget når arbeidslivspolitikken utformes.

15.6.2.2 Språkkunnskaper

Språklig kompetanse er avgjørende for å kjenne til rettighetene sine som arbeidstaker, og er også viktig for å være i stand til å ytre seg om arbeidet i og utenfor arbeidsplassen. I deler av arbeidslivet er arbeidslivskriminalitet et utbredt problem som muliggjøres blant annet gjennom lav språkkompetanse hos de ansatte.

Kommisjonen mener at arbeidsgivere må forsikre seg om at informasjon om rettigheter i arbeidslivet er tilgjengelig på andre språk enn norsk og engelsk når det er nødvendig. Arbeidstakere må gjøres kjent med retten til å ytre seg, særlig fordi mange kommer fra land preget av mer begrenset ytringsfrihet enn Norge.

15.6.3 Ytringskultur i arbeidslivet

Skal ytringsfriheten fungere bedre i arbeidslivet, må det arbeides systematisk med ytringskulturen. Dette har arbeidstakere og særlig arbeidsgivere ansvar for.

Ett av formålene med arbeidsmiljøloven er å tilrettelegge for et godt ytringsklima i virksomheten. Det er arbeidsgiver som har ansvaret for at bestemmelser i arbeidsmiljøloven overholdes, derfor har også arbeidsgiver et særlig ansvar for å sikre et godt ytringsklima.88

Ytringsfrihet må oppfattes som et gode og en styrke for den enkelte arbeidsplass. Utøvelse av ytringsfrihet må anerkjennes fra kolleger, ledelse og arbeidsgivere. Bare slik vil man etablere en god ytringskultur som også bidrar til å sikre at viktig informasjon kommer fram.

Kultur kan ikke endres gjennom ett enkelt tiltak. Kommisjonen trekker her fram tre ulike framgangsmåter for å jobbe med ytringskulturen: Kampanjer, partssamarbeid og utdanning.

15.6.3.1 Kunnskapsheving og kampanjer

Det kanskje viktigste forbedringspotensialet for ytringskulturen i arbeidslivet, er økt kunnskap og bevissthet. Dette handler om å være bevisst hvor viktig det er å formidle faglig kunnskap, erfaringer og innsikt fra arbeidslivet. Videre handler det om kunnskap om hvor grensene faktisk går for hva man kan ytre seg om og hvordan.

Undersøkelsene og praksis kommisjonen gjennomgår i kapittel 15.3 og 15.4 vitner om en betydelig usikkerhet om grensedragninger, både fra arbeidsgivers og arbeidstakers side. Det er derfor utvilsomt behov for mer opplæring og trening i dette. At langt ifra alle mener det bør være stort rom for å ytre seg fritt i arbeidslivet, tyder også på en manglende forståelse for hvorfor ytringsfrihet er viktig.

Kommisjonen mener derfor det er et sterkt behov for mer kunnskap, opplæring og trening i ytringsfrihet og forhold som påvirker denne. Arbeidsgivere og ledere har et særlig ansvar for dette. Det gjelder blant annet kunnskap om avveiningen mellom ytringsfriheten og den ulovfestede lojalitetsplikten i et arbeidsforhold, samt taushetspliktsbestemmelser og unntak fra taushetsplikten.

Ledere og arbeidsgivere bør være særlig oppmerksom på forhold som har en nedkjølende effekt på ytringsfriheten. Det finnes flere gode eksempler på informasjonsmateriell og kampanjer på dette området (se boks 15.6). Kommisjonen mener dette arbeidet bør forsterkes fra flere instanser, ikke bare innad i et arbeidsforhold. Her er det også naturlig at en stiftelse som Fritt Ord bidrar med sine ressurser og sin kompetanse.

15.6.3.2 Partssamarbeid for ytringsfrihet

Kommisjonen oppfordrer særlig arbeidslivets parter til å jobbe sammen, både for å øke kunnskapen om ytringsfrihetens verdi, og for å oppmuntre til mer ytringsfrihet i arbeidslivet. Dette kan gjøres i form av felles arbeidsprogram, kampanjer eller andre tiltak i regi av LO og NHO sammen. Ytringsfrihetens rammer i arbeidslivet bør også være et element i den lovpålagte opplæringen i helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS) for arbeidsgivere.89

Kommisjonen oppfordrer fagbevegelsen til å prioritere kursing og bevissthet rundt ytringsfriheten i arbeidslivet enda høyere i sitt arbeid overfor tillitsvalgte og medlemmer. Fagforeninger kan spille en viktig rolle, både som støtteapparat og for å bygge kunnskap. Fagbevegelsen bør heve de tillitsvalgtes kompetanse, både om varsling og om vilkårene for ansattes ytringsfrihet. Dette kan for eksempel gjøres ved å utvikle egne kurspakker.

Arbeidet med kunnskapsheving og økt bevissthet bør også inkludere arbeid for å tydeliggjøre grensene for hva som utgjør et varsel. Ved å klargjøre hva man kan si om egen arbeidsplass uten å være en varsler, kan man bidra til at flere deltar i samfunnsdebatten, med faglige og opplyste innspill.

15.6.3.3 Arbeidsliv i utdanningen

Kommisjonen har ikke studert i hvilken grad ytringsfrihet i arbeidslivet er ivaretatt i ulike læreplaner for videregående utdanning. Innspill kommisjonen har mottatt, tyder på at det er rom for forbedring her også.

Elektriker og tidligere varsler Kristine Wendt har spilt inn at det bør innføres et eget arbeidslivsfag i yrkesfaglige studieretninger. Her kan elevene lære om verneombud, tillitsvalgte, trepartssamarbeidet, arbeidsmiljøloven osv. Kommisjonen har ikke tatt stilling til hvorvidt det bør innføres et eget fag eller ikke i ulike studieretninger, men mener det er helt på sin plass at en opplæring i rettigheter, inkludert ytringsfrihet, og plikter som arbeidstaker i bransjen man utdanner seg til, er en naturlig del av utdanningsløpet. Dette gjelder ikke kun yrkesrettede utdanninger.

15.6.4 Måling av ytringsklimaet

Fafo gjennomfører jevnlige studier av visse sider ved ytringsfriheten i arbeidslivet. OsloMet har siden 2016 gjennomført sitt Medbestemmelsesbarometeret. Dette prosjektet tar sikte på å fange opp endringer i arbeidstakeres oppfatninger om arbeidet, arbeidsorganiseringen og medvirkning på arbeidsplassen med mer. Arbeidstakeres opplevde ytringsfrihet blir også undersøkt.90

Det er viktig at det gjennomføres metodisk solide undersøkelser over tid for å måle utviklingen. Dette er nødvendig, ikke minst for å vite om ulike tiltak fungerer eller ikke. Faste, systematiske undersøkelser er med på å sikre kunnskapsbasert utvikling på området. Det er en sårbarhet ved undersøkelsene når de er avhengige av finansiering fra år til år.

Det er ikke bare behov for undersøkelser på samfunnsnivå. Kommisjonen oppfordrer arbeidsgivere til å inkludere opplevelser med ytringsfrihet og ytringskultur i enkeltbedrifter i medarbeiderundersøkelser. Dette kan brukes til å måle hvordan det står til med den reelle ytringsfriheten i det norske arbeidslivet. Kunnskapen fra slike kartlegginger kan også brukes til å utarbeide konkrete tiltak på den enkelte arbeidsplass. Dette kan også bidra til en generell bevisstgjøring blant både arbeidsgivere og arbeidstakere.

15.6.5 Kommisjonens ytringsfrihetsplakater for arbeidslivet

Arbeidsgivere har etiske retningslinjer og kommunikasjonsstrategier. Ytringsfrihetskommisjonen har utformet to plakater for ytringsvett i arbeidslivet. Den ene er rettet mot arbeidsgivere og ledere, den andre mot arbeidstakere. Se boks 15.7 og 15.8.

15.7 Kommisjonens anbefalinger oppsummert

Anbefalinger rettet mot offentlige myndigheter:

• Legge inn et nytt punkt til arbeidsmiljølovens §4-3 omkrav til det psykososiale arbeidsmiljøet om at «arbeidsgiver skal legge til rette for et godt ytringsklima».

• Ta inn en presisering av unntak fra taushetsplikten på grunn av allmennhetens informasjonskrav som et eget punkt i forvaltningsloven § 13 b (jf. anbefaling i kapittel 11 om retten til informasjon).

• Supplere forvaltningsloven med en egen bestemmelse som samsvarer med arbeidsmiljøloven § 2 A-2 (3) og retten til å varsle eksternt, for eksempel i form av en ny § 13 h.

• De etiske retningslinjene for statstjenesten bør endres i tråd med Sivilombudets kritikk, og det bør foretas en gjennomgang av kommunenes veiledere og etiske retningslinjer for å legge til rette for mer ytringsfrihet for arbeidstakere.

• Opplæring i rettigheter og plikter som berører ytringsfriheten i arbeidslivet, bør være en del av ulike utdanningsløp.

Anbefalinger rettet mot aktører i arbeidslivet:

• Arbeidsgivere og ledere bør legge til rette for mer kunnskap, opplæring og trening i ytringsfrihet og forhold som påvirker denne, med særlig blikk på taushetsplikten og dens unntak, samt forholdet mellom ytringsfrihet og den ulovfestede lojalitetsplikten.

• Arbeidsgivere må forsikre seg om at informasjon om rettigheter i arbeidslivet er tilgjengelig på andre språk enn norsk og engelsk når det er nødvendig.

• Partene i arbeidslivet bør jobbe sammen for å øke kunnskapen om ytringsfrihetens verdi i arbeidslivet og oppmuntre til mer bruk av den.

• Flere instanser bør forsterke innsatsen for å spre kunnskap og informasjonsmateriell om ytringsfrihet i arbeidslivet gjennom kampanjer og lignende.

• Det er viktig å videreføre faste, systematiske undersøkelser over tid for å måle utviklingen for ytringsfrihet i arbeidslivet.

• Erfaringer med bruk av ytringsfrihet og oppfatning av ytringskulturen innad bør være en del av medarbeiderundersøkelser i bedrifter.