7 Internett som infrastruktur for ytringsfriheten

7.1 Innledning

Internett er i dag den grunnleggende infrastrukturen for utøvelsen av ytrings- og informasjonsfriheten for de aller fleste nordmenn. 98 prosent av den voksne befolkningen i Norge har tilgang til internett. 93 prosent bruker nettet hver dag. Til sammenligning bruker under halvparten radio eller TV. Bare 22 prosent leser papiraviser.1

Den hurtige framveksten av nettet som arena for offentlig debatt er en hovedbegrunnelse for at en ny ytringsfrihetskommisjon ble nedsatt, 24 år etter den forrige. Fire av de sju tiltakspunktene i kommisjonens oppdrag er spesifikt knyttet til internett og sosiale medier.

Dette kapittelet redegjør for hvordan nettet fungerer som infrastruktur for ytringsfrihet. Analysen danner grunnlag for kommisjonens vurderinger og anbefalinger i kapittel åtte og ni.

Digitaliseringen berører en rekke problemstillinger, politikkområder og reguleringsspørsmål som dels ligger utenfor kommisjonens mandat. Dette kapittelet er ment som en kortfattet oversikt over kompleksiteten og som en avgrensning av utredningen. Selv om denne kommisjonen ikke vil komme med anbefalinger til utforming av for eksempel konkurransepolitikk og sikkerhetspolitikk, er kapittelet en påminnelse om at også disse politikkområdene har betydning for ytringsfriheten.

Først gis en kort skisse av hvordan nettet har utviklet seg fra å være nisjeorientert, desentralisert og autonomt til å bli dominert av noen få kommersielle selskaper og gjenstand for politisk regulering. Videre diskuteres plattformselskapenes forretningsmodeller og markedsmakt. Disse har flere konsekvenser for den reelle ytrings- og informasjonsfriheten: Den omfattende datainnsamlingen i selskapene kan gjøre folk mer forsiktige med hva de ytrer, på grunn av såkalt nedkjølende effekt. Digitaliseringen har gjort infrastrukturen sårbar.

Hvordan disse komplekse problemene håndteres, angår politikken i stadig større grad. Kapittelet gir en kortfattet oversikt over noen av de mest sentrale områdene: politikk for infrastruktur, sikkerhet, konkurranse, skatt, personvern, dataeierskap og kunstig intelligens.

Til slutt gir kommisjonen sine vurderinger av hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for det politiske arbeidet med å «sikre borgerne trygge rammer og infrastruktur for utøvelse av ytringsfriheten» og å «legge til rette for velfungerende kanaler for formidling av informasjon og samfunnsdebatt», som det er formulert i mandatet.

I påfølgende kapitler (kapitlene åtte og ni) behandles plattformselskapenes ansvar for spredning av ulovlig og skadelig innhold, samt spredning av desinformasjon, påvirkningskampanjer med mer. De endrede konkurranseforholdene for redaktørstyrte medier diskuteres i kapittel 12.

7.2 Kort historisk riss

7.2.1 Internett som infrastruktur

Infrastruktur er «de strukturelle forutsetningene for innholdet i en aktivitet eller et produkt».2 Det er vanskelig å overvurdere nettets betydning som en slik strukturell forutsetning for bruken av ytringsfriheten.

Ønsket man å ytre seg offentlig som vanlig borger i Norge på begynnelsen av 1990-tallet, fantes et begrenset antall muligheter. Det mest opplagte ville være å sende et skriftlig innlegg til en avis og håpe at redaksjonen ville anta innlegget. Eventuelt kunne man arrangere en demonstrasjon, trykke opp flygeblader og dele disse ut eller ringe inn til en nærradiokanal med rom for andre stemmer enn programledernes. Ville man dele informasjon og meninger via bilder og videoer, var det nær sagt umulig.

Det fantes flere muligheter for de som hadde en oppkobling til internett. I 1990 gjaldt dette 0,7 prosent av befolkningen.3 Da den forrige ytringsfrihetskommisjonen begynte sitt arbeid seks år senere, hadde andelen økt til 18 prosent. Da den leverte sin utredning, var tallet 40 prosent. Kommisjonen konstaterte den gang at samfunnet sto midt i det som ble kalt en digital revolusjon. Den advarte riktignok mot å overdrive det revolusjonerende i omveltningen og konstaterte at «internett er i noen grad blitt en arena for sladder, gal informasjon og spredning av uønskede «budskap» som barneporno». Samtidig betonet kommisjonen det positive i at tilgangen til informasjon og mulighetene for å ytre seg var bedret, og konkluderte med at «så langt er det grunn til å hevde at ytringsfrihetens vilkår er bedret ved den nye teknologi».4

Da den forrige kommisjon begynte sitt arbeid i 1996, var det bare fem år siden Tim Berners Lee laget den første nettsiden i et forskningslaboratorium i Sveits. Mens kommisjonen arbeidet, laget en amerikansk entreprenør i 1997 det som regnes som verdens første sosiale medium, nettsiden SixDegrees.com.5

I løpet av de relativt få årene som har gått siden da, har internett gått fra å være en nisjeteknologi for noen få til å bli den globale infrastrukturen for utveksling av informasjon. Nesten 60 prosent av verdens befolkning er tilkoblet internett, over 90 prosent av dem via en mobiltelefon.6

Demokratiseringen av den reelle ytrings- og ikke minst informasjonsfriheten via internett har vært uten sidestykke i historien. Tilgangen til å motta og formidle informasjon er revolusjonert.

«Denne demokratiseringen må hilses velkommen, men gir også virkninger som oppleves som problematiske. Sære og upolerte ytringer som neppe ville fått plass i de mer etablerte mediene kan nå spres via opphavspersonens egen hjemmeside», kommenterte forrige kommisjon i 1999 om nettets utvikling. Og videre: «Det sier seg selv at alle kan ikke informere eller diskutere med alle. Det anarki eller den kakofoni som da vil oppstå, vil true friheten like mye som en totalitær kontroll.»7

I dag er det en selvfølge at så godt som alle er i stand til å informere eller diskutere med alle, selv om ikke alle blir hørt i like stor grad. Dette kan oppleves som en kakofoni, men kan vanskelig sies å være en like stor trussel mot friheten som totalitær kontroll.

7.2.2 Nettet som verktøy for frigjøring og kontroll

I mange år var historien om nettets framvekst en historie om nettet som verktøy for politisk mobilisering, demokratisering og økonomisk utvikling – med den arabiske våren som fremste eksempel.8

De siste årene er denne historien blitt vesentlig mer sammensatt og sprikende. Etter hvert har internett blitt en selvfølgelig del av ytrings- og informasjonshverdagen. Med dette har forståelsen av hvilke utfordringer internett samtidig skaper, blitt stadig større. Det som ble oppfattet å være en frigjørende og demokratiserende teknologi, omtales i økende grad som et verktøy for overvåkning, manipulering og maktkonsentrasjon.9

Nettets innretning og maktstruktur er kraftig endret gjennom årene. Visjonen forskerne og oppfinnerne bak verdensveven opprinnelig hadde, var et desentralisert og autonomt nett. I dag er nettet dominert av noen ganske få kommersielle selskaper som har datainnsamling og sporing som forretningsmodell og som er styrt av enkeltpersoner med enorm makt. Disse selskapene er blitt gjenstand for en debatt preget av avmakt og en tvekamp om politisk regulering, der svært ulike ideologier og tilnærminger står mot hverandre.

Friheten på nettet har gått tilbake i elleve år på rad, konkluderer den amerikanske tankesmien Freedom House i sin Freedom on the net-rapport for 2021. Tilgang til nettet blir i økende grad blokkert, innhold blir fjernet og brukernes rettigheter brytes. Covid-19-pandemien har ifølge tankesmien akselerert utviklingen gjennom flere trender:

Myndigheter i flere land har brukt pandemien som unnskyldning for å begrense tilgangen til informasjon og til å øke overvåkning av og datainnsamling fra innbyggerne. Pandemien har framskyndet utviklingen av et «splinternett» – et oppsplittet nett der enkeltland i økende grad forsøker å ha nasjonal kontroll over infrastruktur og informasjonsflyt. Det kommer også stadig flere rettslige reguleringer. Bare i 2020 registrerte Freedom House forslag om nye regler for plattformselskaper i 48 ulike land.10

Kina er rangert sist på Freedom Houses oversikt over frihet på nettet i sju år på rad. Kinas «great firewall» – den kinesiske brannmuren – gjør at internett i Kina er et strengt kontrollert univers. Tilbake i 2013 ble det hevdet at to millioner mennesker var engasjert av kinesiske myndigheter for å overvåke innbyggernes aktivitet på nettet – flere enn antall soldater i den kinesiske hæren.11 Dette systemet er siden utvidet med et masseovervåkningssystem der overvåkningskameraer og datainnsamling fra nettet med mer utgjør grunnlaget for et «social credit system» der innbyggernes atferd genererer en pålitelighetsskår for hver enkelt. Dårlig oppførsel som registreres i systemet kan føre til at man nektes alt fra universitetsutdanning til togbilletter.12

Kina er ikke det eneste landet som forsøker å kontrollere innholdet på nettet eller bruke nettet til å kontrollere brukernes atferd. I en rekke mer eller mindre autoritære stater blir spesifikke plattformer – eller hele nettet – avstengt, enten permanent eller periodevis. Fra 2016 til sommeren 2021 ble det registrert 768 nedstengninger av nettet i 63 ulike land.13

7.2.3 Tre modeller for internett

De ulike begrensningene skaper omfattende ulikheter i infrastrukturen. Det er blitt vanlig å snakke om to modeller for internett: den amerikanske, der de rettslige begrensningene er få og de private selskapenes makt er stor, og den kinesiske, der den statlige sensuren legger rammene. En global kamp pågår mellom de to modellene, der stadig flere autoritære og semidemokratiske stater lar seg inspirere av den kinesiske modellen.14

Mer beskrivende er det å snakke om tre modeller, der den tredje er den europeiske. Her er den statlige sensuren begrenset, selv om europeiske land jevnt over har noe strengere ytringslover enn USA. Samtidig er den politiske viljen til å regulere de private selskapenes makt og ansvar langt større enn den tradisjonelt har vært i USA.15 I regulering av innhold og datahåndtering på internett er det den europeiske modellen som vil legge premissene også for norsk politikk.

Kommisjonens mandat er primært å utrede norske forhold og å foreslå tiltak som norske myndigheter og andre aktører kan iverksette for å bedre ytringsfrihetens kår i Norge. Samtidig er nettet grenseløst. Det norske ordskiftet blir direkte og indirekte påvirket av rammene for og debatten om nettet i andre land. Debattene om og rammene for nettet som infrastruktur for utøvelse av ytringsfriheten strekker seg utover landegrensene og langt utover kommisjonens mandat.

7.3 Markedsmakt

Noen få amerikanske selskapers markedsmakt har stor betydning for den reelle ytrings- og informasjonsfriheten. Det innebærer også at amerikansk lovgivning har hatt stor betydning for hvordan selskapene opererer, siden de primært har forholdt seg til lovverket i landet der de er etablert.

Våren 2022 var Apple verdens klart mest verdifulle selskap, mer verdt enn Saudi-Arabias statlige oljeselskap. Fem av de åtte mest verdifulle selskapene i verden er sentrale for ytringsfrihetens infrastruktur (se figur 7.1). For 25 år siden eksisterte ingen av dem.

Forstørr bilde

Børsverdi (market capitalization) mai 2022 i milliarder dollar

Kilde: https://www.statista.com/statistics/263264/top-companies-in-the-world-by-market-capitalization/ (løpende oversikt, hentet ut 30. juni 2022).

Apple produserer mobiltelefoner og datamaskiner og styrer en sentral markedsplass for digitale tjenester (Apple Store). Microsoft lager operativsystemet som dominerer verdens PC-bruk. Amazon er den viktigste arenaen for netthandel i verden. Alphabet er gjennom Google nær monopolist innen nettsøk og dominerende innen videostrømming via Youtube. Meta (Facebook) eier fire av de største sosiale medier-plattformene i verden.16

Disse er gjerne blitt omtalt som GAFA, eller de fire store, eventuelt GAFAM, de fem store, når Microsoft inkluderes.17

Et åpenbart eksempel på hvordan markedsmakt påvirker infrastrukturen for ytrings- og informasjonsfrihet, er nettsøk: For de fleste er såkalte søkemotorer det viktigste verktøyet for å finne informasjon på nettet. Her er Google nær monopolist på verdensbasis: 85 prosent av alle nettsøk i verden skjedde i februar 2022 gjennom Google. I Norge var Googles dominans enda større, med 95 prosent av alle nettsøk.18

Sosiale medier er blitt sentrale verktøy for en rekke former for kommunikasjon og organisering av alt fra folks privatliv til sosial mobilisering, aktivisme, valgkamp og allmenn debatt. Sosiale medier er også en sentral portvokter, som henviser folk til innhold publisert andre steder. Også her har det skjedd en kraftig markedskonsentrasjon. Nesten halve verdens befolkning har i dag en brukerkonto hos Facebook. Fire av de sju største sosiale medier-plattformene er eid av Meta (Facebook, Whatsapp, Instagram og Messenger).

Av de 15 største sosiale medier-plattformene i verden er ni amerikanske og seks er kinesiske.

Forstørr bilde

Månedlige brukere per januar 2022 i millioner.

Kilde: Mest populære sosiale nettverk i verden, hentet ut fra Statista juni 2022. https://www.statista.com/statistics/272014/global-social-networks-ranked-by-number-of-users/

Nøyaktig hvor dominerende gigantselskaper som Alphabet og Meta er for folks bruk av nettet, er krevende å måle (se boks 7.3). At noen få selskaper besitter en betydelig markedsmakt, er det ingen tvil om. Dette har utløst en rekke politiske diskusjoner og krav om strengere regulering i flere land. Debattene berører konkurranselovgivning, skattepolitikk og andre politikkområder (se avsnitt 7.8). I sentrum for mange av debattene står selskapenes forretningsmodell.

7.4 Forretningsmodell

Flere av de største arenaene for informasjon og debatt i verden i dag er annonseformidlere. Hovedgrunnlaget for inntjening – forretningsmodellen – er salg av annonseplass. Forretningsmodellen bygger på såkalte målrettede annonser basert på hvem brukerne er, og hva de er interessert i.

97 prosent av de drøyt tusen milliarder kronene Meta tjente i 2021, kom fra salg av annonser.19 Over 80 prosent av Alphabets (Googles) inntekt på over 2 300 milliarder kroner var fra annonsesalg.20 Denne forretningsmodellen har gitt opphav til en rekke kallenavn: oppmerksomhetsøkonomi, identitetsteknologi, oppmerksomhetsutvinning, overtalingsteknologi og overvåkningskapitalisme, for å nevne noen.

Kunnskapen om brukernes preferanser får plattformselskapene fra innsamling og analyse av data om hva brukerne ser på og leser, hva de publiserer av tekst og bilder, hvor de beveger seg, og hva de trykker på. Informasjonen hentes ikke bare fra plattformens egne tjenester, men også andre nettsteder gjennom såkalte cookies.

Én tydelig motivasjon for selskapene er derfor at folk bruker mest mulig tid på tjenestene deres, og at de legger igjen mest mulig informasjon om seg selv. Alle store sosiale medier-plattformer, og i økende grad også tradisjonelle mediebedrifter, bruker algoritmer og maskinlæring for å bearbeide datainnsamlingen og velge ut hvilket innhold som skal presenteres for brukerne. En algoritme er enkelt sagt en nøyaktig oppskrift på hvordan en oppgave kan løses trinn for trinn. Maskinlæring er en spesialisering innen kunstig intelligens der statistiske metoder brukes for å la datamaskiner selv finne mønstre i store datamengder.

Tjenestene blir dermed designet for å være mest mulig avhengighetsskapende og vekke følelser og engasjement hos brukerne – slik at de legger igjen flest mulig spor (informasjon) om seg selv.

Den kanskje mest dystopiske framstillingen av hvilke konsekvenser forretningsmodellen har, står den amerikanske forskeren Shoshana Zuboff bak med sin analyse av «overvåkningskapitalismen». Zuboff beskriver Alphabet og Meta som drivere av et økonomisk system der opplysninger om menneskers privatliv brukes som gratis råvarer for utvinning av atferdsdata. Den industrielle kapitalismen bearbeidet naturens råvarer til salgbare fabrikkprodukter. Overvåkningskapitalismen utvinner menneskenaturen til salgsvarer. Fordi selskapene vet så mye om oss, og vi så lite om hva de vet, kan selskapene uforstyrret predikere og dermed manipulere og påvirke vår atferd. Dette truer både demokratiet og menneskenes frie vilje, er hennes analyse.21

Zuboff spissformulerer analyser som en lang rekke akademikere, politikere og tidligere ansatte i teknologiselskaper (gjerne kalt «avhoppere») har kommet med de siste årene. Disse analysene har også møtt kritikk. Én innvending er at de overvurderer hvor lett det er å manipulere brukerne, og hva markedsmanipulasjon betyr på individnivå. At sosiale medier er avhengighetsskapende og designet for å vekke følelser, betyr ikke at den frie viljen forsvinner samtidig, eller at man får en dårligere livskvalitet.22

Denne kritikken er basert på argumentet om at målrettede annonser ikke er så effektive som det ofte hevdes. Målrettede annonser selges med et løfte om at de nettopp er mer målrettede enn tradisjonelle annonser i aviser, magasiner, TV og så videre. Ved å samle inn, krysskoble og analysere store mengder data om brukerne hevder plattformselskapene at de kan forutsi hva den enkelte ønsker å bruke penger på i framtiden. Dermed kan annonsene rettes inn mot de kundene annonsørene ønsker å nå, i rett øyeblikk. Effekten kan måles ved å se hva kundene ser på, leser, trykker på og bruker penger på.

Flere studier tilsier at målrettede annonser kan være mindre treffsikre enn sitt rykte. I én mye omtalt studie traff målrettede annonser til og med dårligere enn annonser som ble vist til et tilfeldig utvalg.23 Enkelte har advart om at de målrettede annonsene har så mange svakheter at de utgjør en potensiell økonomisk boble.24 Ingen av de dominerende aktørene har interesse av å sprekke boblen. Plattformselskapene som selger annonsene, og mediebyråene som videreformidler dem, ønsker å framstille effekten som stor. For annonsørene er digitale annonser uansett langt billigere enn TV- og papiravisannonser. For kritikerne er det et premiss at sosiale medier påvirker folk, og dermed også at annonser er effektive påvirkere.25

Det er uansett et faktum at plattformselskapenes forretningsmodell har hatt tydelige konsekvenser for infrastrukturen for ytringer: Plattformene er designet for å spre innhold som vekker en viss type engasjement hos brukerne. Dette legger føringer for den reelle informasjonsfriheten: hva vi blir eksponert for av informasjon. Forretningsmodellens suksess har også hatt store konsekvenser for inntektene i den tradisjonelle mediebransjen og måten den opererer på.26

Den massive innsamlingen av data har også konsekvenser for brukernes personvern og kan føre til at folk blir forsiktige med å ytre seg (se avsnitt 7.5). En annen konsekvens er at avhengighetsskapende design kan ha skadelige effekter på brukerne utover tap av personvern.27

Siden forretningsmodellen baserer seg på tilgang til store mengder data, er den avhengig av nettverkseffekter, noe som driver infrastrukturen i retning av monopoler der noen få selskaper sitter med stor markedsmakt.

7.5 Datainnsamling og nedkjølende effekt

7.5.1 Hva er nedkjølingseffekten?

Den systematiske kommersielle innsamlingen og det påfølgende videresalget av personlige data utfordrer folks personvern: vår mulighet til selv å bestemme hvilken informasjon om eget liv vi vil dele med andre. Denne forretningsmodellen utfordrer også retten til privatliv, som blant annet omfatter retten til et privat rom uten innsyn og overvåkning fra andre.

Problemstillingene som datainnsamling fra private og offentlige aktører medfører, er komplekse og omfattende. Mange av disse ligger utenfor Ytringsfrihetskommisjonens mandat. For en grundigere drøfting av spørsmål knyttet til personvern, henvises det til Personvernkommisjonen, som legger fram sin utredning 1. september 2022. For Ytringsfrihetskommisjonens del, har det sentrale spørsmålet vært å utrede i hvilken grad slik datainnsamling og overvåkning reduserer folks ytringsvilje.

Frykten for å bli overvåket, eller for at noen skal bruke opplysninger til formål man ikke er klar over, kan føre til usikkerhet og endret atferd. Hvem vet hva om det man ytrer og hvordan kan det brukes og misbrukes? Konsekvensen av en slik usikkerhet kan være at folk vegrer seg for å delta i offentligheten. En slik selvregulering som følge av overvåkningsfrykt, kalles «nedkjølingseffekten».28

7.5.2 Datainnsamling og kommunikasjonskontroll mv. fra myndighetene

Datainnsamling og sporing er grunnlaget for forretningsmodellen til mange private selskaper. Nedkjølende effekt kan oppstå som resultat av datainnsamling og overvåkning også fra offentlige aktører.

En lang rekke avsløringer de siste årene har dokumentert en voldsom datainnsamling også i regi av ulike lands offentlige myndigheter. Avsløringene om amerikansk etterretning av den amerikanske IT-teknikeren Edward Snowden og opprullingen av det israelske overvåkningsprogrammet Pegasus er bare to eksempler.

Både rettslig og teknologisk har politiet i Norge fått flere verktøy for etterforskning, herunder innsamling og lagring av data. Siden den forrige ytringsfrihetskommisjonen leverte sin utredning i 1999, har myndighetenes fullmakt til kommunikasjonskontroll blitt utvidet i flere omganger.29

I løpet av det siste tiåret har det vært fremmet flere forslag som kan ha store konsekvenser for retten til å kommunisere fritt. EUs datalagringsdirektiv skapte mye debatt i 2014. Flere trakk da fram kildevernet og retten til fortrolig kommunikasjon for advokater, prester og leger som et særlig problem med lagring av kommunikasjonsdata. Direktivet ble stoppet i 2014, blant annet etter en avgjørelse i EU-domstolen.30

I 2016 startet en omfattende debatt om Etterretningstjenestens (E-tjenesten) bruk av tvangsmidler og lagring av kommunikasjon.31 Da foreslo Lysne II-utvalget å innføre et såkalt «digitalt grenseforsvar». Forsvarsdepartementet fulgte opp dette i sitt forslag til ny lov om Etterretningstjenesten fra 2018, og omtalte ordningen som «tilrettelagt innhenting». Tilrettelagt innhenting betyr at E-tjenesten kan hente inn og lagre grenseoverskridende elektronisk kommunikasjon. Tillatelsen innebærer blant annet masseinnhenting av metadata, det vil for eksempel si opplysninger om hvem som kommuniserer med hverandre, noe som også omtales som bulkinnsamling.32

Stortinget vedtok en ny lov om Etterretningstjenesten i juni 2020. På dette tidspunktet hadde EMD to saker til behandling i storkammer om lovligheten av bulkinnsamlingssystemer i saker mot henholdsvis Storbritannia og Sverige. I 2021 fastslo EMDs storkammer at lagring av grenseoverskridende elektroniske data ikke i seg selv strider mot Den europeiske menneskerettskonvensjonen, men at det kreves tilstrekkelige rettslige rammer og rettssikkerhetsgarantier.33

Begge land ble dømt i EMD: Sverige for brudd på privatlivet etter EMK artikkel 8, Storbritannia for brudd på privatlivet og ytringsfriheten (EMK artikkel 10 og 8). EMD mente at britenes digitale grenseforsvarsprogram manglet tilstrekkelige sikkerhetsmekanismer mot søk i konfidensielt journalistisk materiale og dermed ikke beskyttet kildevernet godt nok.34 I dommen mot Storbritannia sammenlignet EMD målrettede søk mot journalistisk materiale med det å ransake en journalists arbeidsplass. EMD fastslo at dette er enda mer skadelig for kildevernet enn situasjoner der en journalist «kun» blir avkrevd å avsløre en kilde.

Behandlingen av disse sakene i EMD, samt tre avgjørelser fra EU-domstolen fra oktober 2020, var en viktig årsak til at ikrafttredelsen av deler av den vedtatte loven ble utsatt i Norge.35 Da loven trådte i kraft 1. januar 2022, var det uten en bestemmelse om iverksetting av datainnhenting.36

Høsten 2021 ble det også foreslått to andre lovendringer i Norge som kan påvirke alles rett til å kommunisere fritt og fortrolig. Den første vil gjøre det straffbart å drive politisk påvirkning i samarbeid med fremmed etterretning. Kommisjonen vurderer dette forslaget i kapittel ni om desinformasjon og feilinformasjon.

Det andre forslaget vil gi PST mulighet til å lagre, systematisere og analysere store mengder åpent tilgjengelig informasjon til etterretningsformål.37 Forslaget vil åpne opp for generell innsamling og bruk av informasjon om norske borgere.

Datainnsamling i offentlig regi gjøres ikke bare av etterretningstjenester. Teknologirådet undersøkte i 2021 hvilke sporingsverktøy som brukes av offentlige virksomheter i Norge. 38 av de 41 aktørene som ble undersøkt, delte data om sine brukere med kommersielle aktører. 36 offentlige virksomheter brukte Google Analytics. Blant eksemplene var Bufdir, som sporer personer som har vært inne på deres nettsider om fosterhjem, slik at de senere kunne vise dem reklame på Facebook om det å være fosterforeldre.38

7.5.3 Måling av nedkjølende effekt

Det er utfordrende å måle nedkjølende effekter. Generelt sett er det lettere å måle aktive handlinger enn fravær av handlinger. Selvregulerende atferd kan inntre gradvis og ubevisst.

Enkelte spørreundersøkelser kan gi en indikasjon om omfanget av fenomenet i Norge. I Datatilsynets personvernundersøkelse fra 2019/20 svarer 50 prosent at de har latt være å delta i kommentarfelt i en nettavis, og 48 prosent i diskusjon på Facebook, fordi de er usikre på hvordan personopplysningene deres blir brukt av selskapene som tilbyr tjenestene. 37 prosent har meldt seg ut av en gruppe på et sosialt medium og 36 prosent har unnlatt å gjøre søk på bestemte ord av samme grunn. Datatilsynet kaller dette en «omfattende nedkjølingseffekt» der en «svært stor andel» begrenser seg selv.

Færre sier at de begrenser seg i frykt for statlig overvåkning. 16 prosent svarer at de har unnlatt å delta i kommentarfelt i nettaviser eller på Facebook fordi de er usikre på om myndigheter som politiet, PST eller Etterretningstjenesten kan få tilgang til informasjonen de etterlater seg. Datatilsynet kaller også dette «et svært høyt tall i et liberalt demokrati som det norske».39

Effekten kan være vel så markant for informasjonsfriheten: at folk lar være å oppsøke informasjon i frykt for hvilke data som samles inn om dem. I en spørreundersøkelse fra Forbrukerrådet i 2015 svarte 60 prosent at de har latt være å laste ned eller ta i bruk en app fordi appen krever informasjon de ikke ønsker å gi fra seg.40

Covid-19-pandemien ga et eksempel på hvordan bekymring for personvern også kan ramme folkehelsearbeidet. Folkehelsemyndighetene utviklet i 2020 en app som skulle spore smitte. Den første versjonen av appen møtte sterk kritikk for måten personvernet var ivaretatt. Da appen til slutt ble fjernet etter at Datatilsynet vedtok et midlertidig forbud mot den, hadde bare 14 prosent av befolkningen over 16 år lastet den ned.41

Flere internasjonale studier dokumenterer lignende effekter. For eksempel gikk antall Wikipedia-søk på ulike terrorisme-relaterte ord kraftig ned etter den amerikanske IT-utvikleren Edward Snowdens avsløringer om amerikansk overvåkning på nettet.42 En oversikt fra 2017 over 166 forskningsstudier fra 34 land viste at folk som er mer bekymret for personvern, bruker netthandel og digitale offentlige tjenester mindre enn de som ikke er bekymret for personvern, samt at de deler mindre informasjon.43

Nedkjølingseffekten kan også skyldes folks bekymring for hva omgivelsene tenker om dem i sosiale nettverk, noe som også kan spre seg utenfor internett, til fysiske møteplasser.44

7.6 Eierskap til grunnleggende infrastruktur og digitale verktøy

Noen få amerikanske selskaper dominerer de mest brukte arenaene for informasjonsutveksling og debatt. En tilsvarende maktkonsentrasjon finner vi også i utviklingen av fysisk infrastruktur for utveksling av informasjon.

Alphabet er ikke utelukkende et søkemotor-selskap, og Meta er mer enn sosiale medier. De største teknologiselskapene utvider kontinuerlig sin virksomhet.

Meta har siden 2013 arbeidet med å utvide internett-tilgangen i nye deler av verden, gjennom alt fra egne kabler og wifi-nettverk til droner og satellitter. Selskapet sier selv at 300 millioner mennesker har fått tilgang til internett på grunn av Metas investeringer.45 Alphabet og Meta har de siste årene stått bak 80 prosent av alle investeringer i nye internettkabler globalt. I starten av 2021 eide selskapene nær 100.000 kilometer kabler hver.46

De store plattformselskapene er involvert også i kablene som kobler Norge til resten av verden. Et eksempel er den såkalte havfruekabelen, en undersjøisk, høyhastighets fiberkabel som i 2019 koblet Norge og Danmark til USA. De fire fiberparene i kabelen er eid av henholdsvis Alphabet, Meta, irske Aqua Comms og norske Bulk Infrastructure. Amazon Web Services har signert avtale om bruk av kabelen.47

Datalagring er et annet eksempel. De tre klart største leverandørene av skylagringstjenester, altså datahaller som lagrer data for andre, er Amazon, Microsoft og Alphabet. Disse hadde ved inngangen av 2022 en samlet global markedsandel på 64 prosent.48 Et eksempel på hvordan denne sårbarheten kan håndteres, er det tyske prosjektet Bundescloud. Tyske myndigheter er i ferd med å utvikle en statlig tjeneste for skylagring av data for offentlig sektor i Tyskland, som eies og utvikles av det offentlige.49

De største amerikanske selskapene har også tatt store markedsandeler innen internkommunikasjon og intranett i bedrifter, e-postløsninger, trafikkanalyse med mer.

En lang rekke norske kommuner og offentlige etater bruker for eksempel Metas tjeneste for internkommunikasjon, Workplace. Flere kommuner, bedrifter og skoler bruker Alphabets tilsvarende tjenester for kommunikasjon og utdanning.50 Da det oppsto behov for effektiv smittesporing under covid-19-pandemien, tok mange land, inkludert Norge, i bruk en løsning utviklet av Alphabet og Apple. Alphabet har 70 prosent av det globale markedet innen trafikkanalyse og deres tjenester brukes blant annet av en lang rekke offentlige etater i Norge.51 Dette innebærer at selskapene har tilgang til data som samles inn av offentlige etater i Norge.

7.7 Sårbarheter ved digital infrastruktur

Digitaliseringen har medført nye sårbarheter og trusler. IKT-sikkerhetsutvalget oppsummerte sårbarhetsbildet slik i 2018:

Utviklingen der «alt henger sammen med alt», utgjør en strukturell sårbarhet i samfunnet på flere måter. De fleste virksomheter er avhengige av digitale tjenester som er levert av andre, for egen produksjon eller aktivitet. Sårbarheter og feil forplanter seg raskt mellom leddene i verdikjeden og kan få uante konsekvenser. Tjenester, systemer, virksomheter og infrastrukturer arver sårbarheter fra hverandre.52

Trusselbildet består for det første av dataangrep, enten det er i form av vandalisme, utpressing eller digital krigføring. For det andre utgjør utilsiktede feil og utfall i IKT-systemer en stor andel av hendelsene som har eksponert sårbarhet i den digitale infrastrukturen de siste årene. Dette kan være alt fra menneskelige feil og feil ved programvare og utstyr til naturhendelser som ekstremvær.

Ytringsfrihetskommisjonen er bedt om å utrede og vurdere trusselen som desinformasjon og påvirkningskampanjer utgjør mot en åpen og opplyst offentlig samtale. Utover dette ligger spørsmål om datasikkerhet og sårbarheter ved den digitale infrastrukturen utenfor mandatet. Kommisjonen har derfor avgrenset arbeidet mot disse spørsmålene og nøyer seg med å minne om at sårbarheter ved digital infrastruktur kan ha en klar innvirkning også på forutsetningene for ytringsfriheten.

Hvis strømmen går eller datasystemer svikter, vil det ramme offentlig kommunikasjon. Dataangrep og spionasje i det digitale rom kan, foruten å være trusler i seg selv, også bli ledd i desinformasjons- eller påvirkningskampanjer, slik datainnbruddene mot partiet Demokratene i USA i 2016 er et eksempel på (se kapittel ni om desinformasjon for videre redegjørelse).

PST fastslår at andre lands etterretningstjenester har lyktes med å bryte seg inn i de digitale nettverkene til norske myndigheter og private virksomheter. Statlig styrt spionasje i det digitale rom representerer en «vedvarende og alvorlig trussel mot Norge», skrev PST i sin trusselvurdering for 2021.53 Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Etterretningstjenesten understreker også i sine vurderinger at det digitale risikobildet er skjerpet.54

Etterretningstjenesten understreker i sin trusselrapport for 2021 at digitaliseringen har gjort oss mer sårbare. Utenlandsk etterretnings- og påvirkningsaktivitet rettet mot både offentlig og privat sektor «forblir en betydelig trussel mot Norge og norske interesser». Trusselen anses å være størst fra Russland og Kina.55

Nettverksoperasjonen mot Stortinget høsten 2020 er et eksempel på at trusselen er høyst reell. Stortinget og trolig en rekke andre offentlige institusjoner ble utsatt for et datainnbrudd. PST uttalte offentlig at en hackergruppe fra den russiske militære etterretningstjenesten sto bak.56 Det har vært vanskelig å fastslå hva de som brøt seg inn, var ute etter, men det er kjent at de fikk tilgang til innholdet i flere e-postkontoer. Slike operasjoner får ikke nødvendigvis umiddelbare konsekvenser, men informasjonen som hentes ut, kan utnyttes i senere framstøt, fastslår Etterretningstjenesten.57

Det finnes også flere eksempler på at dataangrep har påvirket kanaler for informasjon og debatt direkte i Norge: Høsten 2021 ble lokalavisen Helgelands Blad utsatt for et hackerangrep fra en russisk IP-adresse. For første gang siden andre verdenskrig kom ikke avisen ut til leserne.58 I romjulen 2021 ble mediekonsernet Amedia utsatt for et enda mer omfattende angrep og utpressingskrav som gjorde at en lang rekke aviser ikke kunne publiseres i papirutgave.59

Flere sentrale institusjoner er blitt rammet av dataangrep. Mot slutten av 2017 ble for eksempel Helse SørØst rammet av et omfattende datainnbrudd der en ukjent aktør fikk tilgang til deler av datasystemene, inkludert et nettverk med pasientopplysninger.60

7.8 Berørte politikkområder

I sitt storverk om politiske systemers vekst og fall gjennom verdenshistorien skriver den amerikanske statsviteren Francis Fukuyama om hvordan målet for et samfunn er «å komme til Danmark».61 Her kunne han like gjerne referert til Norden eller Norge. For Fukuyama er Danmark et bilde på et politisk modent samfunn som er stabilt, demokratisk, fredelig, velstående og inkluderende, og med lite korrupsjon. Fukuyama risser opp en vidtgående historisk analyse for hvordan slike politiske ordener (måter å organisere samfunnet på) oppstår og alle institusjoner som må samvirke for å opprettholde dem. Svært kort oppsummert er målet slik Fukuyama ser det, å balansere en effektiv statsmakt med rettssikkerhet og demokratisk oppslutning.

Fukuyamas analyse er en påminnelse om hvordan et velfungerende samfunn er en kompleks materie. Dette er relevant også for ytringsfrihetens kår. Ytringsfriheten er rammet inn av og virker inn i et komplekst institusjonelt rammeverk. Internetts rolle som infrastruktur for ytringer gjør at en lang rekke politikkområder påvirker hvordan ytringsfrihetens rammevilkår reguleres.

I de neste avsnittene gis en kort presentasjon av sentrale politikkområder med reguleringsspørsmål som har betydning for ytringsfriheten, men som ligger utenfor kommisjonens mandat å behandle.

7.8.1 Infrastrukturpolitikk

Selve infrastrukturen for ytringer reguleres gjennom politikk for sektoren som kalles elektronisk kommunikasjon (ekomsektoren). Denne «digitale grunnmuren» griper inn i så å si alle andre deler av samfunnet.62 Det finnes politikk og reguleringer for nettverkene, de fysiske kablene og trådløse signalene, som formidler kommunikasjonen, og for tjenestetilbyderne som opererer på disse nettene.

Hvordan det fysiske nettet reguleres, har betydning for den reelle ytrings- og informasjonsfriheten. Ett eksempel er tilgangen til høyhastighetsbredbånd. Så å si alle innbyggere i Norge har i dag tilgang til internett. Likevel har ennå ikke alle i praksis funksjonell og stabil tilgang. Datamengden som kreves for å benytte en rekke tjenester har økt drastisk de siste årene. Fortsatt mangler nærmere ti prosent av befolkningen tilgang til høyhastighetsbredbånd. Dette er definert som hastighet på minst 100 megabit per sekund i Norge. Det er vedtatt politikk at hele landet skal ha dette innen 2025. I Sverige er ambisjonen at alle skal ha tilgang til 1 000 megabit per sekund i 2025. EU har en ambisjon om det samme innen 2030.63 Mangel på høyhastighetsbredbånd ble av Norsk bygdeungdomslag trukket fram i et av kommisjonens innspillsmøter som en reell utfordring for tilgang til informasjon og deltakelse.

Et annet eksempel er regulering av såkalt nettnøytralitet. Dette er et prinsipp om at alle skal ha lik tilgang til innhold på nettet. Selskapene som kontrollerer de fysiske linjene og tilgangen til dem, skal ikke kunne diskriminere ved å nekte brukere tilgang til tjenester på nettet. Prinsippet ble nedfelt som samregulering i norsk politikk i 2009 og lovfestet i 2017.64

Det har vært flere diskusjoner rundt dette prinsippet de siste årene, særlig knyttet til såkalt nulltaksering: at trafikken fra utvalgte nettsteder ikke trekkes fra datakvoten i et abonnement, og at disse nettstedene dermed prioriteres foran andre tilbydere. Dette regnes som en form for prisdiskriminering.65 Internasjonalt er prinsippet satt mer på spissen, for eksempel da Meta bygde ut tilgang til nettet i deler av Asia, Afrika og Latin-Amerika og i begynnelsen bare ga kundene tilgang til visse forhåndsutvalgte tjenester, inkludert Metas egne produkter.66

7.8.2 Sikkerhetspolitikk

Håndtering av sårbarheter ved digital infrastruktur er dels gjenstand for det som kan defineres som infrastrukturpolitikk, og faller dels inn under diskusjoner og lovprosesser som kan defineres som sikkerhetspolitiske.

Kommisjonen behandler noen slike spørsmål med klare implikasjoner for ytringsfrihetsspørsmål andre steder i utredningen, som tiltak mot desinformasjon og påvirkningsoperasjoner i kapittel ni, deriblant forslaget om et forbud mot samarbeid med fremmed etterretning om påvirkningsoperasjoner.

To andre forslag er relevante for diskusjoner om kildevern, som behandles i kapittel 12 om redaktørstyrte journalistiske medier: Ny lov om etterretningstjenesten gir e-tjenesten fullmakt til såkalt «tilrettelagt innhenting». Forslag om endringer i politiloven og politiregisterloven vil gi PST fullmakter til innsamling av informasjon om nordmenn på nettet. Dette begrunnes også med endringer i trusselbildet og Norges sikkerhetspolitiske omgivelser.67

Utover disse punktene ligger generelle vurderinger av sikkerhetspolitiske utfordringer og tiltak utenfor kommisjonens mandat. Det vises her til Personvernkommisjonens arbeid for oppdaterte vurderinger angående personvern og den kommende Totalberedskapskommisjonen for vurderinger angående samfunnssikkerhet.68

7.8.3 Konkurranselovgivning

De siste årene har det vært politiske debatter i både USA og Europa om hvorvidt de største plattformselskapene bør splittes opp gjennom bruk av konkurranselovgivning. Tradisjonelt har formålet med offentlig konkurransepolitikk vært å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser.69 Monopoldannelser er ineffektive ved at de hindrer konkurranse om prissetting og innovasjon.

Plattformselskapene er ikke monopoler i klassisk forstand. De fleste av dem tilbyr gratis tjenester for brukerne eller presser prisene nedover. Dermed er det vanskelig å argumentere med at maktkonsentrasjon fører til høyere priser. Kritikken er nå mer konsentrert om at de største selskapene hindrer innovasjon og konkurranse fra aktører som ønsker å utvikle og tilby tilsvarende tjenester.70

De største plattformselskapene har møtt en rekke søksmål basert på konkurranselovgivning. I USA saksøkte konkurransemyndighetene sammen med myndighetene i 48 delstater Meta i desember 2020 for det de hevdet var ulovlig monopolvirksomhet. Søksmålet ble avvist, men ble fremmet på nytt høsten 2021. I sentrum står spørsmålet om Meta skal tvinges til å selge underselskapene Whatsapp og Instagram.71 I Europa pågår også flere rettslige undersøkelser, og flere dommer med høye bøter er avsagt mot blant andre Google.

Spørsmålet om ikke bare Meta, men også Amazon, Apple og Alphabet (som eier Google) bør splittes opp, diskuteres ikke bare i USA. EU-kommisjonens forslag til en ny Digital Markets Act er rettet mot portvokternes markedsmakt spesifikt (se punkt 8.4.2.3).

Konkurransebildet rundt sosiale medier-plattformer, søkemotorer og andre sentrale tjenester har opplagt betydning for bruken av informasjons- og ytringsfriheten ved at det påvirker hvilke tjenester som tilbys. Kritikere av de største plattformselskapene argumenterer med at oppsplitting av selskapene vil gjøre det lettere for utfordrere å etablere seg i markedet. Disse utfordrerne kan videre tenkes å utfordre forretningsmodellen som baserer seg på algoritmer for å fremme avhengighet og sterke følelser. Et annet sentralt argument er at avhengighet av noen få, store selskap gjør brukerne prisgitt deres innholdsvurderinger.72

7.8.4 Skattepolitikk

Meta bokførte kun 54 millioner kroner i skattbar inntekt i Norge i 2020. Selskapet betalte derfor bare 5,3 millioner kroner i skatt. Det er anslått at de reelle annonseinntektene var på nærmere 2,5 milliarder kroner. Skatteregningen skulle i så fall vært drøyt 200 millioner kroner.73

Google Norge hadde en bokført omsetning på 351 millioner kroner i 2019 og betalte 6,5 millioner kroner i skatt. Googles reelle inntekt i Norge er anslått til å være over fire milliarder kroner.74 Verken Google eller Meta oppgir inntekter for hvert land de opererer i. Begge selskaper har etablert sine europeiske hovedkvarter i Irland, skatter for sine europeiske inntekter dit og nyter godt av det lave irske skattenivået.

Flere initiativ og prosesser for å øke skattleggingen av multinasjonale plattformselskaper har vært iverksatt de siste årene. Ifølge OECDs generalsekretær vurderte over 40 land tidlig i 2021 å innføre nasjonale særskatter.75 Norge har ikke innført en særskatt, men ble etter hvert aktiv i arbeidet med å forhandle fram en internasjonal avtale i regi av OECD.

I alt 136 land ble i oktober 2021 enige om en minimumsskatt på 15 prosent for multinasjonale selskap fra 2023.76 Avtalen skal sikre at en større andel av skattene betales i de landene hvor selskapene opererer, selv om de har de fysiske hovedkvarterene i andre land. For de aller største selskapene skal en større andel av overskuddet skattes til landene hvor inntektene hentes fra. Som en del av avtalen skal nasjonale særskatter avvikles.77

Det stadig skjevere styrkeforholdet mellom inntektene til de redaktørstyrte mediene og de globale teknologiselskapene har påvirket infrastrukturen for ytrings- og informasjonsfriheten merkbart de siste årene. Redaktørstyrte mediers betingelser behandles nærmere i kapittel 12.

7.8.5 Personvernlovgivning

Informasjonsflyten på nettet berører i stor grad spørsmål om hvilke opplysninger som er private, og hvordan disse beskyttes. Informasjonsfriheten må avveies mot andre grunnleggende rettigheter, som retten til et privatliv. Sentralt her står EUs personvernforordning, GDPR, som i Norge er innført gjennom loven om behandling av personopplysninger. Loven legger begrensninger på deling og lagring av personopplysninger.

Personvernspørsmål står i sentrum for en lang rekke debatter som også berører ytringsfriheten. Ett eksempel er et lovforslag fra 2021 om å la PST lagre data fra åpne kilder i inntil 15 år. De ulike kampanjene for «retten til å bli glemt» på nettet er et annet eksempel. Mulighetene for å få fjernet innhold om seg selv fra søkemotorer er dels drevet fram av avgjørelser fra EU-domstolen og Den europeiske menneskerettsdomstolen og dels av teknologiselskapene selv.78 I august 2021 annonserte for eksempel Google endringer i egne retningslinjer som skal gjøre det lettere for barn og unge å fjerne bilder av seg selv fra søkeresultatene.79

Det ble i 2020 nedsatt en personvernkommisjon, som skal ta for seg spørsmål knyttet til personvern i norsk kontekst. Kommisjonen skal levere sin utredning 1. september 2022.

7.8.6 Andre politikkområder

Flere andre politikkområder er relevante i en redegjørelse av internett som infrastruktur for ytringsfriheten.

Kunstig intelligens og maskinlæring er to eksempler. Dette brukes i utstrakt grad til alt fra å verifisere informasjon, kontoer og såkalt «fake news» hos selskaper som Meta og Alphabet til avansert biometrisk overvåkning som kan gjenkjenne mønstre i folks emosjoner og helsetilstand.80 Måten teknologiene brukes på, kan føre til en nedkjølende effekt for folks ytringsvilje og kan også utfordre andre grunnleggende menneskerettigheter. Dette er kraftfulle verktøy som kan påvirke ytringsrommet i vesentlig grad.

EU-kommisjonen la våren 2021 fram forslag til en omfattende regulering av kunstig intelligens som blant annet er ment å sikre at grunnleggende rettigheter ivaretas og ulike risikoområder håndteres. Forordningen kan bli del av norsk lov når den vedtas.81

Regulering av dataeierskap og håndtering av stordata er et annet eksempel. Den omfattende innsamlingen og analysen av data skal reguleres gjennom to nye forordninger i EU. Datastyringsforordningen tar blant annet sikte på å øke tilgjengeligheten av data, øke tilliten til dataformidlere og styrke datadelingsmekanismer.82 Forordningen skal følges opp med en mer omfattende lovgivning for håndtering av data generelt.83 Begge regelverkene kan bli innlemmet i norsk lov.

7.9 Kommisjonens vurderinger

7.9.1 Internett har styrket ytringsfriheten

«Så langt er det grunn til å hevde at ytringsfrihetens vilkår er bedret ved den nye teknologi», konkluderte den forrige ytringsfrihetskommisjonen i 1999. I 2022 er det ikke lenger noen tvil om konklusjonen: Med internett har den reelle ytringsfriheten blitt drastisk forbedret.

Det ligger i en utrednings natur å være problemfokusert. Mange diskusjoner om nettets konsekvenser handler om problemer. Derfor er det viktig å minne om at utviklingen av internett har vært overveiende positiv for den muligheten de aller fleste har til å motta informasjon og selv å ytre seg. Et langt større mangfold av stemmer og meninger kommer fram i offentligheten. Ikke minst er tilgangen til informasjon fra ulike kilder og over landegrensene blitt enklere og rimeligere. Dermed har utviklingen av internett også gjort behovet for toleranse mer nødvendig. Nettet innebærer at vi møter holdninger og synspunkter som det kan være stor uenighet om, men som vi må lære oss å tåle at finnes.84

Bruk av ytringsfrihet gjennom internett medfører også nye problemstillinger og utfordringer som er spesifikke for nettet. Dette gjelder alt fra spredningspotensialet av desinformasjon, trusler og krenkelser, til private selskapers markedsmakt og nettet som arena for sensur og overvåkning.

En rekke av problemområdene som er redegjort for tidligere i dette kapittelet, ligger utenfor kommisjonens mandat å gjøre vurderinger av og anbefalinger om. Dette er kommentert underveis. I det følgende gir kommisjonen noen prinsipielle vurderinger av behovet for reguleringer av ulike sider ved internett som infrastruktur for ytringsfriheten. Mange av reguleringsdebattene involverer forslag om å begrense ytringsfriheten av ulike årsaker. Kommisjonen ser det imidlertid som særlig viktig å utrede og drøfte forsvaret av friheten til å meddele og motta informasjon. Det gis to anbefalinger til tiltak i dette kapittelet. Øvrige anbefalinger vedrørende internett er i kapittel åtte og ni.

7.9.2 Internett er en grunnleggende infrastruktur

Infrastruktur er en fellesbetegnelse på de tekniske anleggene og systemene som er nødvendige for at en virksomhet og et samfunn skal fungere.

Det er ingen tvil om at internett er blitt en grunnleggende infrastruktur for en moderne demokratisk rettsstat og derfor en betingelse for ytrings- og informasjonsfriheten. Denne digitale infrastrukturen består av tele- og datanett, mobilnett og satellitter samt de tekniske systemene som er nødvendige for at disse skal fungere.

Også tjenester som tilbys i nettet, er blitt så sentrale at de kan omtales som infrastruktur, som søkemotorer, sosiale medier og offentlige nettsteder. Det kan derfor diskuteres om også de store plattformselskapene bør defineres som leverandører av grunnleggende demokratisk infrastruktur og reguleres deretter. Tjenester som leveres av selskap som Alphabet, Amazon og Meta, kan ses på som de nye jernbanelinjene i samfunnet. Å definere dem som leverandører av infrastruktur, betyr ikke at selskapene bør nasjonaliseres. Det betyr derimot at virkeområdet deres må reguleres.

Gjennom Grunnloven § 100 har staten et ansvar for å sørge for en infrastruktur som legger til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Når nettet er blitt en ryggrad både for kommunikasjon mellom stat og borger og for bruk av ytringsfriheten i mellommenneskelige forhold, må det være et regulatorisk rammeverk også for ulike deler av internett.

7.9.3 Det er behov for nye reguleringer

Veien fram til reguleringer av teknologibransjen har vært tung og full av uttalte og antatte motforestillinger. Ville reguleringene kunne holde tritt med den raske teknologiske utviklingen? Ville de hindre innovasjon? Et argument mot reguleringer har vært at de som regulerer, ikke forstår teknologien godt nok til å kunne føre effektivt tilsyn. Det har vært påstått at markedet styrer utviklingen best, og at internett per definisjon skal være fritt. Særlig har disse forestillingene vært utbredt i USA, der mye av innovasjonen rundt internett har funnet sted de siste tiårene.85

Regulering er derimot den historiske normalen, også for kommunikasjon. Alle kommunikasjonsteknologiske innovasjoner, fra telegraf og telefon, via film og radio til fjernsyn, har gjennomgått lignende sykluser: først innovasjon, fulgt av et kaotisk kappløp om nye ideer, patenter og markedsandeler, så en fase med konsolidering gjennom oppkjøp eller undertrykkelse av konkurrenter som nesten uavvendelig har ledet til karteller eller monopol, og til sist inngrep fra staten.86

Nettet har de siste to tre tiårene vært gjennom både innovasjon og markedskonsolidering. Først de siste årene har nødvendigheten av og troen på regulering for alvor festet seg hos politikere verden over. Skal ytrings- og informasjonsfriheten fungere, er den avhengig av regulatorisk og institusjonell innramming, ikke bare av hva som er lov å ytre og ikke, men også av selve infrastrukturen.

At «noe må gjøres med nettet» har derfor blitt en utbredt erkjennelse. Kommisjonen er særlig bedt om å «vurdere behovet for internasjonalt samarbeid og eventuell regulering» av plattformselskapenes ansvar for å motvirke spredning av ulovlig og skadelig innhold. Dette er tema for kapittel åtte.

Det er grunnleggende at den moderne infrastrukturen for ytringsfriheten underlegges reguleringer for å sikre at de sentrale prosessene som ytringsfriheten skal bidra til, fortsatt skal kunne ha sin viktige funksjon.87 Om vi ikke har effektive reguleringer, vil ikke disse prosessene kunne ivaretas i en digital offentlighet. Det er her viktig å skille mellom reguleringer av ytringer som sådan og reguleringer av den infrastrukturen som utgjør vårt moderne ytringsrom. Kommisjonens vurderinger og anbefalinger vektlegger reguleringer som er rettet mot infrastrukturens virkemåte, framfor å forsøke å regulere ytringsrommet gjennom forbud mot visse typer ytringer.

Regulering av ytringsfrihetens strukturelle rammevilkår berører samtidig en lang rekke områder, slik redegjørelsen over har vist. Det ligger utenfor kommisjonens mandat å utrede og ta stilling til de ulike lovprosessene og mulighetene for eventuell ytterligere regulering av spørsmål som konkurransepolitikk, samfunnssikkerhet og kunstig intelligens. Kommisjonen nøyer seg her med å understreke to vesentlige poeng: Å sikre borgerne trygge rammer og infrastruktur for utøvelse av ytringsfriheten betinger gjennomtenkte reguleringer på en lang rekke områder. Ytringsfrihet må være en sentral del av vurderingsgrunnlaget når disse reguleringene utformes, og reguleringer må avveies opp mot den reelle ytringsfriheten.

7.9.4 Vær oppmerksom på reguleringsparadokset

Bølgen av nye lover i flere land for å begrense plattformselskapenes makt innebærer en fare for det som kan kalles et reguleringsparadoks: Til sammen kan de ulike reglene få motsatt effekt og i sum øke plattformselskapenes makt. Det er særlig tre grunner til dette.

For det første kan økte krav til systemer, prosesser, rapportering og så videre hos plattformselskapene styrke deres status som nødvendige tilretteleggere for ytringsfriheten når deres funksjoner nedfelles i lovverk o.l. Reglene lovfester selskapenes funksjon og dermed deres posisjon.

For det andre favoriserer komplekse og kostnadskrevende regler de største selskapene på bekostning av mindre selskap.

For det tredje kan detaljerte krav til hvordan plattformene skal håndtere innholdet de formidler, formalisere og forsterke at det i praksis er disse private selskapene som bestemmer hva som er mulig å ytre og ikke. Det kan altså oppstå en lovfesting av deres status som de facto sensurinstanser.

Meta og Alphabet er allerede en slags private kommunikasjonsstater som selv bestemmer kjøreregler og sanksjoner i sine territorier. Nye reguleringer som er ment å innsnevre denne makten, kan som de tre poengene ovenfor viser, paradoksalt nok forsterke den. Dette er trolig Meta og de andre teknologikjempene fullt klar over når de selv tar til orde for at de ønsker ytterligere reguleringer, og selv kommer med forslag til hvordan disse bør utformes.88

Denne utilsiktede effekten kan motvirkes ved å utforme reguleringer som tar hensyn til reguleringsparadokset: Reglene må vektlegge åpenhet, innsyn og maktspredning og ikke legge samme tiltaksbyrde på alle typer selskap. Lovprosessene underveis i EU, som forordningen om digitale tjenester (Digital Services Act) og digitale markeder (Digital Markets Act) forsøker å ta hensyn til dette (se redegjørelse og vurderinger i kapittel åtte).

7.9.5 Nødvendigheten av plattformmangfold

Reguleringsparadokset er en påminnelse om at plattformselskapenes makt også må møtes med motmakt. En infrastruktur der ett eller noen få private amerikanske eller kinesiske selskaper i praksis styrer ytringsfrihetens rammer er ikke en god situasjon, selv om rammene reguleres tydeligere.

Medieregulering har i lang tid tatt utgangspunkt i at pluralisme er avgjørende for demokratiet. Mediene har det den tyske informasjonsjuristen Natali Helberger kaller meningsmakt: en evne til å påvirke individers og samfunnets meningsdannelse.89 Mediene setter agendaer, velger ut hvilken informasjon og hvilke meninger som skal prege offentligheten, og har selv meninger, gjennom kommentarer og lederartikler. Derfor trengs et mangfold av medier. Dette er en bærebjelke i den offentlige mediepolitikken.

Sosiale medier og plattformselskaper har også meningsmakt. Deres algoritmer er laget for å velge hvilken informasjon som skal spres på bekostning av annen. Rekkevidden, nettverkseffektene og innsikten om brukernes preferanser gjennom datainnsamling er langt større hos plattformkjempene enn hos noe tradisjonelt medium. Sosiale medier kan være arenaer for motmakt ved at de legger til rette for sosial mobilisering og politisk aktivisme. Samtidig har de i seg selv betydelig makt, også til å øve politisk påvirkning på egne vegne.90

Derfor må plattformmangfold også være et mål for å sikre en infrastruktur for ytringsfriheten som styrker demokratiet, slik mediemangfold er et mål for mediepolitikken. Dette bør være et førende prinsipp for utforminger av nye reguleringer, for eksempel gjennom krav om portabilitet (at det er mulig å ta med seg data hvis man vil bytte leverandør av tjenester) og interoperabilitet (at tjenester pålegges å kunne kommunisere på tvers) slik at brukerne ikke bindes til noen få, dominerende selskaper.

7.9.6 Offentlige aktørers bruk av private plattformer

Offentlige myndigheter bør være særlig oppmerksomme på hvorvidt det er klokt å gjøre seg avhengig av noen få utenlandske plattformer i sitt kommunikasjonsarbeid. Slik blant annet Teknologirådets undersøkelser har vist, legger det offentlige i stor grad til rette for at private selskaper kan spore og overvåke atferden til brukerne av offentlige tjenester på nett (se avsnitt 7.5.2).

Dette er problematisk av flere grunner: Sporingen har åpenbare personvernutfordringer ved at personlig informasjon deles med private selskaper som bruker denne til kommersielle formål. Sporingen kan føre til en nedkjølende effekt hos brukerne. I tillegg bidrar tilgangen på data til å styrke allerede dominerende aktørers markedsposisjon.

Ett eksempel er politiets bruk av den amerikanske mikrobloggtjenesten Twitter som hovedkanal for informasjon til befolkningen om løpende hendelser. Det er vanlig å hevde at offentlige tjenester må være tilgjengelig «der folk er». Bare 13 prosent av den norske befolkningen bruker Twitter jevnlig.91 At sosiale medier-selskaper likevel oppfattes likevel som det logiske stedet å kommunisere offentlig informasjon, understreker hvordan flere slike selskaper har lykkes i å etablere seg som opplevd allmenn infrastruktur.

Datatilsynet og Teknologirådet har sluttet å bruke Facebook som kommunikasjonskanal på grunn av bekymring for databehandling og personvern. Å bidra til plattformmangfold bør motivere til mer selvstendige kommunikasjonsstrategier og andre digitale verktøy egnet for det offentlige.

7.9.7 Faren for nedkjølende effekt

At datainnsamlingen om enkeltmenneskers atferd er så omfattende, uoversiktlig og vanskelig å forstå konsekvensene av, medfører åpenbart utfordringer for personvernet. Datainnsamling og overvåkning har også et tydelig berøringspunkt mot ytringsfriheten.

Prinsipielt sett kan det argumenteres for at sporing og overvåkning kan påvirke den autonomien eller tankefriheten som er en forutsetning for ytringsfriheten. At enkeltpersoners gjøren og laden blir registrert og besvart med målrettet reklame og annen informasjon, kan forstyrre friheten til egne refleksjoner og vurderinger som ligger til grunn for en velfungerende ytringsfrihet.

Dette er en bekymring som er reist av flere de siste årene. Hvor reell denne effekten er, er vanskelig å vurdere. Vi slutter neppe å være autonome individer med fri meningsdannelse selv om Meta og Alphabet sporer vår atferd. At overvåkningen kan gjøre folk mer forsiktige med å ytre seg, er det større grunnlag for å fastslå (jf. undersøkelsene som er vist til i avsnitt 7.5.3).

Det er en åpenbar bekymring at de mest aktsomme vil kunne begrense sin vilje til å søke informasjon og delta i en offentlig sporbar debatt. Folk vil kunne bli usikre og noen også redde for hvilke kanaler de kan ytre seg i, og hva de kan ytre seg om, og derfor legge bånd på seg. Alene det faktum at atferden legger igjen spor, ikke innholdet i ytringene som sådan, kan skape en slik begrensende eller nedkjølende effekt. På motsatt side kan de som i mindre grad holder seg orientert om denne utviklingen, bli sårbare og utsatt fordi de ikke er tilstrekkelig aktsomme eller bevisste.

7.9.8 Årvåkenhet rundt statlig overvåkning

Digitaliseringen påvirker hvilke typer kriminalitet og trusler vi står overfor i samfunnet, og hvordan politi og etterretning jobber for å bekjempe disse. Myndighetenes bekjempelse av kriminalitet og trusler medfører at informasjon lagres og innsamles til bruk blant annet i etterforskning. De ulike lovforslagene som er redegjort for i punkt 7.5.2, viser at retten til å kommunisere uten overvåkning har vært under press fra ulike hold i Norge i flere år. Dette kan åpenbart redusere folks vilje til kommunikasjon og også skape motvilje mot å lagre åpen informasjon. Bare vissheten om at PST kan samle og analysere alt som er tilgjengelig på nettet, kan ha en nedkjølende effekt på ytringsfriheten.

Kommisjonen vil advare mot bruk av generelle og vidtrekkende lovbestemmelser på områder som kan påvirke ytringsfriheten. Inngripende tiltak bør formuleres så konkret som mulig. De to forslagene fra 2021, om politisk påvirkning i samarbeid med fremmed etterretning, og om lagring av åpent tilgjengelig informasjon til etterretningsformål, er eksempler på lovforslag som etter kommisjonens syn er for generelt utformet.92

Alle forslag som utvider myndighetenes fullmakter til å benytte seg av tvangsmidler, må vurderes nøye opp mot hensynet til ytringsfrihet og praksis fra EMD og EU-domstolen. Det er viktig å vurdere den nedkjølende effekt denne type tiltak samlet sett har for samfunnsdebatten og for medienes kontrollfunksjon. Mulige konsekvenser for ytringsfriheten bør utredes særskilt og synliggjøres i høringsnotatene. Lover og retningslinjer på dette området må ta høyde for at ansatte i politi og påtalemyndighet ofte har begrenset tid og mulighet for å sette seg inn i rettsreglenes rekkevidde og begrensninger.93

Den utstrakte datainnsamlingen og overvåkningen viser også at innsyn i og årvåkenhet overfor de hemmelige tjenestene er nødvendig. Etterretning, både sivil og militær, må nødvendigvis arbeide i det skjulte. Historien viser at slike tjenester i perioder har gått langt utover sitt mandat og både krenket individenes rettigheter og skjult sin virksomhet på utilbørlig vis, slik Lund-kommisjonens rapport fra 1994 dokumenterte. I nyere tid har avsløringene fra blant andre Julian Assange og Edward Snowden vist at misbruk fra hemmelige tjenester fortsatt pågår også i vestlige land.

Denne problematikken angår ytringsfriheten direkte. Dette kommer fram blant annet i forarbeidene til loven som gjelder EOS-utvalgets kontroll med etterretnings-, overvåknings og sikkerhetstjenestene (EOS-kontrolloven). Utvalget skal kontrollere at tjenestene respekterer menneskerettighetene, og at de ikke utilbørlig skader samfunnets interesser. I forarbeidene til loven er det presisert at ytringsfriheten både er en av de individuelle rettighetene og en av de kollektive samfunnsinteressene utvalget skal verne om.94

Kommisjonen har ikke hatt anledning til å gå inn i denne problematikken i sin fulle bredde, men understreker behovet for at forholdet mellom ytringsfrihet, offentlighetsprinsippet og de hemmelige tjenester og forsvarets virksomhet kontinuerlig settes på dagsordenen.

7.9.9 Bevare det norske ytringsrommet

Norge har solide rammevilkår for ytringsfriheten. Diskusjoner om hvordan internett skal reguleres som infrastruktur for ytringsfrihet, må ta utgangspunkt i de forutsetninger og utfordringer som Norge har. Norge regnes som et av verdens mest demokratiske, ytringsfrie og pressefrie land. Det bør være et mål å bevare og forsterke det som gjør at ytringsrommet er relativt sett svært velfungerende i Norge. Dette innebærer blant annet å jobbe for velfungerende institusjoner med sterk tillit, lovverk og kultur for innsyn og transparens, og et mangfoldig medielandskap med høy oppslutning og stort bruksmangfold.

Plattformselskapene er globale og må reguleres gjennom internasjonalt samarbeid. De viktigste reguleringsprosessene for nettet foregår nå i EU. Disse vil bli norsk lov, men det er ikke gitt at de er tilstrekkelige for å bevare det norske ytringsrommet. Derfor er det nødvendig å utforske mulighetene for egne norske reguleringer i tillegg til prosessene i EU. Kommisjonen kommer med forslag til slike reguleringer i kapittel 8.9.

7.10 Kommisjonens anbefalinger

7.10.1 Opprette et uavhengig ytringsfrihetsråd

De globale plattformselskapenes makt må møtes med motmakt. I kapittel åtte gir kommisjonen flere vurderinger og anbefalinger som er ment å styrke statlig regulering, tilsyn og innsyn i det som er blitt den grunnleggende infrastrukturen for ytringsfriheten.

Samtidig vil kommisjonen advare mot at de problematiske sidene ved plattformselskapenes virksomhet utelukkende fører til at den statlige kontrollen og innsynskompetansen og -kapasiteten økes. Over tid vil dette tære på graden av frihet også for andre mediers virksomhet.

Motmakt verken kan eller bør være en statlig oppgave alene. Like viktig er det å sikre prosesser og kanaler der vanlige medborgere og det organiserte sivilsamfunnet kan jobbe for å ettergå de store plattformselskapenes virksomhet, som kan sikre økt transparens, styrke brukernes rettigheter og vurdere konsekvensene disse globale selskapene har for vår offentlige samtale og vårt demokrati.

Innsamling og systematisering av kunnskap om ytringsfrihetens rammevilkår, inkludert plattformselskapenes betydning, har vært en viktig del av denne kommisjonens arbeid. Det er over tjue år siden forrige gang en ytringsfrihetskommisjon var i arbeid. Den teknologiske og samfunnsmessige utviklingen går så fort at kommisjonsarbeid med tjue års mellomrom er en lite hensiktsmessig oppskrift for å sikre en løpende oppdatering av kunnskapsgrunnlag og en opplyst debatt om den reelle ytringsfriheten.

Kommisjonen foreslår derfor at det opprettes et rådgivende organ i form av et ytringsfrihetsråd organisert som en uavhengig stiftelse. Organets oppgave bør være å samle og vurdere kunnskap, gjøre løpende vurderinger av de sosiale plattformenes effekt på samfunnet og rapportere og gi kunnskap til andre organer om dette. Et slikt råd må få tilgang til innholdet som er fjernet fra plattformene, slik at modereringsarbeidet kan ettergås systematisk og over tid.

Rådet bør gjøre løpende vurderinger knyttet til ytringsfrihetens kår og vilkår, bidra til en opplyst offentlig debatt og fremme forslag til anbefalinger til myndighetene. Rådet bør ha et særlig mandat knyttet til barn og unge og fremme forslag om hvordan man kan styrke deres reelle ytringsfrihet. Rådet bør organiseres under et klart mandat, være uavhengig organisert og ha tilstrekkelige ressurser. Organiseringen av Teknologirådet kan brukes som modell.

Et samarbeidsforum mellom plattformene som er virksomme i Norge, og andre aktører i samfunnet bør opprettes. Regjeringen har allerede initiert et slikt forum mellom plattformselskapene og mediebransjen for å diskutere hvordan plattformene skal unngå å fjerne innhold fra redaktørstyrte journalistiske medier.95

Plattformene bør videre oppmuntres til å forplikte seg til ekstern nasjonal innholdsvurdering. Metas tilsynsråd er et eksempel på hvordan selskapene selv kan legge til rette for mer rettighetsbaserte og transparente vurderinger av innhold. Rådet er globalt og skal håndtere en voldsom mengde saker i svært ulike kontekster. Kommisjonen oppfordrer plattformene til å opprette tilsvarende råd på nasjonale nivå.

7.10.2 Legge inn et krav i utredningsinstruksen om å vurdere samlet effekt på ytringsfriheten ved beslutninger om statlige tiltak

Politiet, PST og E-tjenesten har de siste årene fått stadig flere og utvidede fullmakter til å føre kontroll med og overvåke fortrolig kommunikasjon, både i forebyggende, etterforskende og sikkerhetsmessig øyemed. Det er krevende å overskue den samlede effekten ulike hjemmelsgrunnlag har for statens tvangsmidler og andre former for kommunikasjonskontroll mv. En del av mandatet til Personvernkommisjonen som ble nedsatt i 2020, var å vurdere om det samlede omfanget av tiltak i justissektoren skaper utfordringer for personvernet.96

En slik vurdering er nødvendig også for utfordringer knyttet til andre menneskerettigheter, som ytringsfrihet. Samtidig er det ikke nok å utnevne kommisjoner til å vurdere effekten av nye tiltak med flere års mellomrom.

Hvordan mengden av ulike tiltak virker på ytringsfriheten, må vurderes fortløpende ved utforming av statlige tiltak om kommunikasjonskontroll mv., som nye straffebud og andre regelendringer. Det kan være særlig aktuelt ved nye hjemler for bruk av tvangsmidler i justissektoren. Å vurdere den totale effekten av tiltak er viktig for å motvirke at regelendringer som enkeltvis kan være tilforlatelige, samlet sett kan virke nedkjølende på den reelle ytringsfriheten.

Etter kommisjonens oppfatning bør det tas inn et krav i utredningsinstruksen om at nye tiltak om kommunikasjonskontroll mv. som påvirker ytringsfriheten, skal vurderes i sammenheng med allerede eksisterende tiltak. For eksempel må det, ved nye hjemler for bruk av tvangsmidler i justissektoren, foretas en vurdering av sammenhengen med allerede eksisterende hjemler.

I tillegg bør det utarbeides en egen veileder til utredningsinstruksen som regulerer nærmere hvordan slike ytringsfrihetsvurderinger skal gjøres; og hvordan tiltak skal vurderes opp mot det menneskerettslige kravet ytringsfriheten utgjør. Det bør presiseres at disse vurderingene også må ta utgangspunkt i et bredere bilde enn bare den konkrete regelendringen som foreslås, og at det må vurderes hvordan reglene samlet sett vil påvirke ytringsfriheten. I vurderingene bør man særlig være oppmerksom på faren for en nedkjølende effekt, ikke minst for mediene og deres kilder.

7.11 Kommisjonens anbefalinger oppsummert

Offentlige myndigheter bør:

• Tilrettelegge for et uavhengig ytringsfrihetsråd som kontinuerlig samler og vurderer kunnskap, bidrar til opplyst debatt og fremmer forslag og anbefalinger til myndighetene, blant annet om plattformselskapenes virksomhet i Norge.

• Ta inn et krav i utredningsinstruksen om at myndighetene, ved innføring av nye tiltak for kommunikasjonskontroll mv, må gjøre en selvstendig vurdering av hvordan tiltaket påvirker ytringsfriheten, både alene og sammen med andre eksisterende tiltak.

• Utarbeide en veileder som regulerer nærmere hvordan ytringsfrihetsvurderinger etter utredningsinstruksen skal gjøres; og hvordan tiltak skal vurderes opp mot ulike relevante menneskerettslige krav.