1 Energikommisjonens tiltak og anbefalinger

Energikommisjonens mandat er å se på det langsiktige perspektivet for norsk energipolitikk. Vi er bedt om å kartlegge energibehovene og foreslå økt energiproduksjon, med mål om at Norge fortsatt skal ha overskuddsproduksjon av kraft samt at rikelig tilgang på fornybar kraft fortsatt skal være et konkurransefortrinn for norsk industri. Selv om vårt perspektiv er langsiktig, er vi i en situasjon som krever at vi handler raskt og setter inn tiltak som ivaretar samfunnslegitimitet for å nå målene. Vi forklarer i dette kapittelet hvorfor det er behov for handling nå, og presenterer våre anbefalinger og forslag til tiltak for å få til et taktskifte i norsk energipolitikk.

1.1 Behov for et taktskifte

Selv om Energikommisjonens mandat har et langsiktig perspektiv, er retningen allerede satt gjennom klimamål og et ønske om oppbygging av ny grønn industri. Denne retningen tilsier økt elektrifisering, økt kraftforbruk og ny fornybar kraftproduksjon. Vi har det siste året sett katastrofale konsekvenser av klimaendringene både ute og hjemme, og vi har sett hvordan den geopolitiske situasjonen skaper stor usikkerhet. Men vi ser også at næringslivet og industrien er klare til å takle nye utfordringer.

Skal klimamålene nås, betyr dette massive behov for mer fornybar kraft. Landtransporten skal elektrifiseres og sjøtransporten trenger utslippsfritt drivstoff basert på fornybar kraft. Dagens industri basert på fossile brensler skal gjennom det grønne skiftet. Ny grønn industri skal etableres. Vi er på vei inn i en ny tid som krever en omfattende omlegging av energisystemet, og vi har dårlig tid. Vi snakker ikke lenger om å øke takten. Vi må opp i et tempo vi ikke har sett før.

Vi handler ikke raskt nok. Forbruksveksten forventes å bli betydelig større enn foreliggende planer for økt fornybar kraftproduksjon. Vi kan gå fra en situasjon med overskudd til underskudd på kraft i løpet av noen få år. Redusert kraftoverskudd gir høyere priser, hvilket rammer både eksisterende næringsliv, ny grønn industri og vanlige husholdninger. Vi blir avhengige av betydelig import i tørrår og med samtidig krise og energiknapphet ute, kan forsyningssikkerheten bli utfordret.

Det er behov for en ny giv, og det må skje raskt. Vi trenger mer effektiv og fleksibel energibruk for å senke forbruket, vi må utløse investeringer i mange typer fornybar kraft for å få opp produksjonen, og vi må øke nettkapasiteten for å få kraften frem.

Vi peker i denne rapporten på at mulighetene er store for å bedre situasjonen, og vi har betydelige potensialer. Det er en rekke virkemidler og tiltak for å få produksjonen opp og forbruket ned. Ett tiltak alene løser ikke problemet. Vi må utnytte alle muligheter.

Samtidig peker vi på utfordringene. Det er forståelige grunner til at utbyggingen har stoppet opp og energieffektiviseringen ikke har blitt realisert. Hensynet til naturen har gjort storstilt utbygging av vannkraft uaktuelt. Folkelig motstand har ført til full stans i utbygging av vindkraft på land. Det er lange ledetider i konsesjonsbehandlingen av både produksjon og nett, det er uavklarte rammebetingelser for solkraft, vindkraft på land og vindkraft til havs, og det er ulike barrierer for hver enkelt av oss til å spare energi.

Kraftsektoren i Europa skal i tillegg gjennom en storstilt omstilling. I landene rundt oss skal den fossile kraftproduksjonen avvikles og erstattes av hovedsakelig uregulert fornybar kraftproduksjon basert på sol og vind. I Norge vil ikke omstillingen av kraftsektoren bli like dramatisk, men vi vil få et betydelig større innslag av uregulerbar kraft. Vi har enda mer enn før behov for et robust kraftsystem – et system som kan takle kriser i en verden med mer uregulerbar kraft både hos oss og våre naboland, og sannsynligvis med større usikkerhet i årene som er foran oss enn det vi har sett de siste tretti årene.

Et dramatisk taktskifte i utbyggingen av fornybar kraftproduksjon kombinert med en storstilt omstilling av kraftsektoren gjør at det er behov for klar politisk styring. Våre folkevalgte må ta viktige veivalg. Vi vil peke på hvilke veivalg de står overfor, hvilke virkemidler de har til rådighet, hvilke vanskelige avveininger som må gjøres og hvordan viktige samfunnsmål kan nås til lavest mulige kostnader. Det er rom for handling, og det er behov for politisk styring. Vi trenger en strategisk orientering der vi lykkes å tenke helhetlig. Tiden er inne for vanskelige, og ikke minst viktige, veivalg. Vår ambisjon med denne rapporten er å bistå med et kunnskapsgrunnlag som legger til rette for at det kan bli tatt kloke beslutninger.

1.2 Klimamål og grønt skifte: Hva må til?

Tiltak for å redusere klimagassutslippene og øke industriaktiviteten gir utsikter til økt kraftforbruk i Norge fremover. I figur 1.1 er en del av prognosene for forbruksvekst fremover sammenstilt, se drøfting av de ulike prognosene i kapittel 9.

Forstørr bilde

NVE (2021), Statnett (2021), Thema og Multiconsult (2022), DNV GL (2021), Prosess21 (2020).

Gjennomgangen av utsiktene for utviklingen i energibruken i kapittel 9 viser at det er grunn til å forvente en vekst på mellom 21 og 35 TWh innen 2030. Nylig er det presentert nye prognoser som antyder enda større vekst frem mot 2030, helt opp mot 75 TWh i økt forbruk. Mye av forskjellene i prognoser skyldes hva en antar om ny grønn industrietablering.

Miljødirektoratet har i tillegg kommet med to nye analyser som viser at vi i 2030 kan få 24 TWh økt kraftforbruk som følge av elektrifisering av industri og petroleumssektoren og mellom 44 og 60 TWh økt kraftforbruk i transportsektoren mot 2050. Samtidig vil introduksjon av sirkulærøkonomi og begrensninger i trafikkveksten kunne medføre en lavere vekst i energibehovet.

Prognosene må ikke tolkes som et eksakt anslag på hvor stor forbruksveksten blir. Til det er det for stor usikkerhet rundt flere av driverne bak forbruksveksten, blant annet grønn industrivekst. Potensialet for energieffektivisering er også stort. Sannsynligvis er det større enn det som ble lagt til grunn i prognoser som kom forut for de høye prisene vi har hatt det siste året, ikke minst i lys av det vi nå observerer av energisparing og energieffektivisering som følge av høye priser.

Kraftbalansen i Norge er viktig for å oppnå konkurransedyktige priser og for å trygge forsyningssikkerheten. Bygger vi ikke ut mer kraftproduksjon i Norge, vil vi få en svekket kraftbalanse. Ved inngangen til 2. kvartal 2022 var det i overkant av 3 TWh ny produksjon under bygging og ytterligere 6 TWh som var konsesjonsgitt, se kapittel 10 og 11. Samtidig var det søkt om konsesjon for prosjekter tilsvarende 25 TWh, mesteparten vindkraft. Noen prosjekter vil ikke få konsesjon, og noen av prosjektene som får konsesjon vil ikke bli bygget. I dette perspektivet er det viktig å få flere nye prosjekter til konsesjonsbehandling og øke behandlingstempoet.

Samlet for Norden anslår Statnett en vekst i kraftproduksjonen om lag i takt med forbruksveksten, slik at samlet netto kraftoverskudd for regionen holder seg på 50 TWh. Tross en stram energisituasjon i Norge, kan Norden likevel få et prisnivå i denne perioden som er konkurransedyktig i europeisk sammenheng. For bedrifter som skal investere tungt i å elektrifisere produksjonsprosesser eller bygge grønn industri, er det likevel avgjørende hvilke forventninger som skapes om den langsiktige utviklingen i norsk kraftbalanse. Det forutsetter at det er tillit til at norsk energipolitikk vil sikre en vesentlig sterkere kraftbalanse etter 2030.

Kommisjonen legger stor vekt på det er tidskritisk å øke utbyggingstakten for å komme så nær klimamålene i 2030 som mulig. Det krever ekstraordinære tiltak på kort sikt. Det er ikke tid til at alt behandles slik det ville blitt i en normalsituasjon. Dette er grunntonen i måten EU i dag tilnærmer seg klimautfordringen og den pågående energikrisen.

Uten nye tiltak vil vi ikke lykkes med å nå klimamålene, vi vil ikke lykkes med å legge til rette for ny grønn industri og vi vil ikke lykkes med å sikre konkurransedyktige priser. Av den grunn er det behov for nye og kraftfulle tiltak. Fordi det er behov for å handle raskt, vil vi i det følgende ha fokus på hva som kan være mulig å oppnå frem til 2030.

1.3 Tiltak for en mer effektiv og fleksibel energibruk

Klimamål, grønn vekst og teknologisk utvikling legger rammene for utviklingen i energibruken. Fremover vil denne øke på noen områder, og reduseres på andre områder. Alle sektorer vil påvirkes. Vi vil bruke ny teknologi, legge om fra fossilt til fornybart og bygge bedre og mer energieffektive bygninger. I sum vil bruken av elektrisk kraft øke.

Vi må videreutvikle helheten i energisystemet og varmesystemene. Vi må få til smart energibruk, som er mer energieffektiv, mer digital, mer fleksibel og responderer på pris. Effektivisering og smart energibruk styrker kraftbalansen, effektbalansen og forsyningssikkerheten. En effektiv og fleksibel energibruk gjør at perioder med høye strømpriser får mindre økonomiske konsekvenser for forbrukere og industri.

1.3.1 Handlingsplan og myndighet

Energibruken er kompleks, og politikken for energieffektivisering må skjerpes og spisses. Dette krever en mer koordinert innsats fra myndighetene. Mål og virkemidler må skreddersys til forbruksgruppene og de ulike satsingsområdene. Det er derfor nødvendig å utarbeide en helhetlig plan for energieffektivisering, som også er innrettet mot at forbrukssiden skal bidra til god forsyningssikkerhet for energi og effekt. Ansvaret for å koordinere og følge opp planen må være klart forankret.

Energikommisjonen støtter at NVEs rolle innenfor energieffektivisering tydeliggjøres og ser behov for en sterkere koordinering av arbeidet på tvers av sektorer.

Energikommisjonen mener at:

• Det må utarbeides en nasjonal handlingsplan for energieffektivisering. Handlingsplanen skal ha et energisystemperspektiv og vise retning. I handlingsplanen skal det klargjøres hvordan energieffektivisering, lokal energiproduksjon, lokale varmekilder og forbrukerfleksibilitet kan bidra til en god forsyningssikkerhet for strøm.

• Handlingsplanen skal rettes mot alle sektorer og tilrettelegge for sektorkobling.

• Handlingsplanen skal ha mål og delmål for energieffektivisering, og for varme og fleksibilitet der det er hensiktsmessig. Mål som settes i handlingsplanen må være etterprøvbare.

• Handlingsplanen må inneholde en tiltakspakke/virkemiddelpakke som samlet vil sikre måloppnåelse og inneholde nye og justerte virkemidler som er egnet til å oppnå målene og er rettet mot identifiserte barrierer.

• Olje- og energidepartementets (OED) koordinerende rolle i arbeidet med å fremme en mer effektiv og fleksibel energibruk må konkretiseres. Virkemidler for energieffektivisering er fordelt på flere departementer, blant annet OED, Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD), Klima- og miljødepartementet (KLD) og Finansdepartementet (FIN).

• NVE skal analysere hvordan markedstrender, markedsreguleringer og eksisterende virkemidler bidrar til utviklingen i energieffektivitet og forbrukerfleksibilitet, og peke på hensiktsmessig justering av virkemidler.

• NVE må følge opp, måle og regelmessig rapportere om resultater innen energieffektivisering og energifleksibilitet i alle sektorer, ikke bare bygg.

• Enovas mandat må endres slik at det omfatter energieffektivisering for alle sektorer.

• Det må etableres en klar rolledeling mot andre virkemiddelaktører. Resultater og anbefaling om justering skal inngå som grunnlag for regelmessige redegjørelser til Stortinget.

1.3.2 En energieffektiv og grønnere industri

For å sikre energibalansen må også industrien være energieffektiv, fleksibel og digital. Energieffektivisering og bruk av overskuddsvarme i industrien kan gi et viktig bidrag til kraftbalansen.

Energikommisjonen mener at:

• Energiledelse skal praktiseres i alle industrivirksomheter. Energikartlegging og energiledelse er et første skritt for å avdekke effektiviseringsmuligheter i eksisterende industri. Kartlegging kan avdekke effektiviseringsmuligheter i driften av virksomheten og investeringsmuligheter som kan gi effektivisering.

• Lovforslag om krav til energikartlegging i store virksomheter (med energibruk over 5 GWh) som har vært på høring, bør ferdigstilles og forelegges Stortinget. Forskrifter bør fastsettes parallelt med eventuell ikrafttredelse av lovendring.

• Det bør stilles sterkere krav til både energieffektivisering og varmeutnyttelse, etableres frivillige avtaler og innføres sterkere økonomiske virkemidler.

Det er store potensialer for å utnytte mer overskuddsvarme fra industrien, både i industrien selv, og i bygg.

Energikommisjonen mener at:

• Det må utredes hva som er nåværende potensialer for energieffektivisering i industrien, og hvilke konkrete barrierer som er til hinder for å utløse potensialene.

• Energikommisjonen utfordrer kommunene til å vurdere mulighetene for, og legge til rette for, samlokalisering av industri som har overskuddsvarme og industri som har varmebehov, bl.a. gjennom reguleringsplaner, samarbeid med industriaktører og energiselskaper.

• Forslag til endringer i energiloven med krav til utredning av lønnsomheten ved å utnytte overskuddsvarme i ny industrivirksomhet og datasenter må ferdigstilles og fremlegges for Stortinget. Det bør vurderes å innføre krav om at nye industrietableringer som avgir overskuddsvarme over en gitt energimengde, må gjenvinne denne.

• Det må vurderes om det kan knyttes sterkere krav til energiutnyttelse og -gjenvinning i utslippskonsesjoner.

• Det bør parallelt utarbeides forskrifter og en veiledningstjeneste med prosedyrer som kommuner, industriaktører, datasenter mv. kan benytte i utredningsarbeidet.

• Enova må også støtte energieffektivisering, og såkalt moden teknologi som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsom.

Det er stor usikkerhet knyttet til hvor stort potensialet er for energieffektivisering i industrien. Kommisjonen mener det er realistisk med en energieffektivisering i størrelsesorden 1-5 TWh innen 2030.

1.3.3 Nasjonalt energieffektiviseringsløft i bygg

Vi skal arbeide for å redusere energibruken generelt, og på vinterstid spesielt, i nye og eksisterende bygg. Energieffektive bygningsskall og installasjoner samt egenproduksjon og lagring av energi kan gi forbrukerfleksible bygg, hvor sluttkundene kan tilpasse seg variasjoner i energipriser. Slik kan fleksible bygg og sluttbrukere også forberedes som aktive deltakere i energisystemet på alle nivåer.

Lokal energiproduksjon og fjernvarme, der forholdene ligger til rette for det, må stå sentralt i utviklingen av bygningsmassen. En slik utvikling legger også grunnlag for en større fleksibilitet i perioder med særlig høye priser og høy belastning i kraftnettet. For nye bygg og bygg som totalrehabiliteres, er det strenge krav til energistandard gjennom byggteknisk forskrift (TEK). Det store potensialet for energieffektivisering finner vi i den eksisterende bygningsmassen.

Det må lages en forpliktende plan for redusert energibruk i bygg. Planen må sette konkrete mål og delmål for ulike bygningskategorier, og kan inneholde økonomiske, regulatoriske og pedagogiske virkemidler. Planen må følges opp med årlig måling av resultat og mulighet for justering av virkemidler.

Det er mange aktører og et sett av beslutninger og insentiver som skal til for å realisere energieffektivisering i bygg. Byggeiere har ofte begrenset kompetanse på å vurdere relevante energieffektiviseringstiltak. De er avhengig av veiledning fra entreprenører og håndverkere.

Energikommisjonen vil peke på følgende konkrete tiltak og virkemidler som bør vurderes for å skape et løft for energieffektivisering:

• For å få fremdrift i effektivisering av bygningsmassen må det gjennomføres et nasjonalt effektiviseringsløft for boliger, flerbolighus og yrkesbygg med en tiltaksperiode på 7 år (til 2030).

• Energikommisjonen utfordrer bransjen selv til å utvikle gode bransjestandarder for energiløsninger som kan benyttes når de gir tilbud om enkelttiltak i bygg. Bransjestandarder må harmoniseres med energimerke-, støtte- og finansieringsordninger og taksonomi for bærekraftig finans.

• Etablere et kompetanse- og informasjonsprogram som skal gi byggeiere og byggenæringen nødvendig kunnskap og ferdigheter, og bedre samordne myndigheter og aktører med ansvar for bygg, energieffektivisering og energisystem.

• Opprette en prøveordning der håndverksbedriftene kan få støtte til å bistå kundene med energieffektiviseringstiltak, slik at håndverksbedriftene får økte insentiver til å selge inn energieffektive løsninger til huseierne.

• Raskt innføre energistandarder for bygningskomponenter. Standard må tilpasses ulike bygningstyper, og samordnes med energimerke-, økonomiske støtte- og finansieringsordninger samt taksonomi for bærekraftig finans.

Det er et stort og lønnsomt potensial for energieffektivisering i boliger og yrkesbygg, se kapittel 9. Energikommisjonen foreslår at:

• Det innføres tydelige og etterprøvbare krav til energistandard i yrkesbygg, som blant annet inkluderer minimumskrav til komponenter og bygningsmessige løsninger ved trinnvis rehabilitering.

• Det innføres krav om energirevisjon av alle yrkesbygg med høyt energiforbruk, eller som har energimerke E eller lavere.

• Enovas mandat må endres slik at det omfatter energieffektivisering.

Offentlig sektor bør ha ambisjoner om å være et forbilde for private byggeiere på energiområdet. Energikommisjonen foreslår at:

• Det utredes krav til offentlige leietagere om at de kun kan leie kontorlokaler med energikarakter A og B.

• Det settes et ambisiøst mål for den årlige rehabiliteringstakten for offentlige bygg.

For å få en mer effektiv og fleksibel energibruk er det viktig at sluttbrukerne ser resultater av de tiltakene de gjør – at de synliggjøres og premieres. Energikommisjonen foreslår at:

• Det utvikles markedsmekanismer som legger til rette for at energisystemet kan gjøre nytte av potensialet for fleksibel energibruk i bygg.

• Det utarbeides en klar definisjon av energieffektive bygg i tråd med kravene i EUs taksonomi, slik at den norske bygg- og eiendomssektoren kan få tilgang på gunstig grønn finansiering.

• Energimerkeordningen for bygg revideres slik at den kan fungere som et sterkt og målrettet virkemiddel for energieffektivisering av bygg.

Et nasjonalt løft for effektiv og fleksibel energibruk må følges opp med økonomiske og regulatoriske virkemidler. Energikommisjonen foreslår:

• Å gjeninnføre og utvide støtteordningene til energieffektivisering som Enova hadde for næringsbygg og boligbygg. Ordningene må omfatte tilskudd til modne og velprøvde energitiltak etter nærmere definerte kriterier.

• Å vurdere tidsavgrenset investeringsstøtte eller lån hvor deler av lånet ettergis som tilskudd ved gjennomført enkelttiltak med høy energistandard i eneboliger og flerbolighus.

• Å skjerpe energikravene for nybygg i byggteknisk forskrift.

• Å endre byggteknisk forskrift slik at den gir insentiv til å anvende varmepumper og andre energieffektive løsninger til oppvarming og solenergi for egenproduksjon av strøm og lagring av energi.

Det er stor usikkerhet knyttet til hvor stort potensialet er for energieffektivisering i bygg. Kommisjonen mener det er realistisk med en energieffektivisering i størrelsesorden 15-20 TWh innen 2030 sammenlignet med energibruken i 2015.

1.4 Tiltak for fjernvarme, bioenergi og varmepumper

Om lag halvparten av elektrisitetsbruken i bygninger går til varmeformål. Industrien har også et stort varmebehov. Over hele landet er det samtidig mulig å finne lokale ressurser som kan utnyttes til varme. Dersom større deler av disse ressursene blir utnyttet, vil det gi et godt bidrag til forsyningssikkerheten for kraft. Det vil først og fremst avlaste kraftsystemet vinterstid når behovet er størst og kraftprisene som høyest. Lokale ressurser som fjernvarme basert på spillvarmeressurser vil frigjøre kraft til industriformål med elektrisk effektbehov. Fjernvarme er ofte den mest effektive måten å distribuere spillvarme fra datasentre, kloakk og avfallsvarme. Spillvarmen kan sommerlagres og tas i bruk på årstider med større varmebehov.

Energikommisjonen mener at:

• Kommunene må ta et helhetlig ansvar for å avveie hva som er hensiktsmessig varmeløsning i ulike områder, og ta hensyn til dette når de vurderer å gjøre vedtak om tilknytningsplikt til fjernvarme.

• I områder der det ikke tilbys fjernvarme, må kommunen forsikre seg om at bygningene blir tilrettelagt for andre fleksible oppvarmingsløsninger som bidrar til å styrke kraftbalansen og effektbalansen.

• Reguleringene av fjernvarme må sikre at sluttbrukernes interesser blir ivaretatt og at den åpner for innovative løsninger innenfor fjernvarmen og basert på øvrige varmeløsninger. Reguleringen må ses i sammenheng med kravene til fleksible oppvarmingsløsninger i byggteknisk forskrift.

• Energimerkeordningen for bygg må utformes slik at den ikke er i disfavør av utnyttelse av overskuddsvarme og utbredelsen av fjernvarme.

Medlemmene Fredriksen, Hauglie, Lundberg, Sørgard og Tennbakk mener teknologi- og markedsutvikling innenfor lokal energiproduksjon og dagens strenge energikrav til nye bygg tilsier at de regulatoriske forhold for fjernvarme tas opp til revisjon. Regulering må være teknologinøytral.

Energikommisjonen mener at det er stor usikkerhet knyttet til hvor stort potensialet er for økt bruk av fjernvarme og omgivelsesvarme gjennom varmepumper. Energikommisjonen mener det er realistisk med økning på i størrelsesorden 2-4 TWh fjernvarme innen 2030, og mot 2040 er det realistisk å doble dette potensialet. Energikommisjonen mener det er realistisk med økt bruk av omgivelsesvarme gjennom varmepumper på i størrelsesorden 6-11 TWh innen 2030.

1.5 Tiltak for økt kraftproduksjon

Selv om vi utnytter potensialet for energieffektivisering og forbrukerfleksibilitet, er det behov for mer kraft. Vurdert ut fra de kraftutbygginger som i dag har konsesjon, er det ikke utsikter til vesentlig ny produksjon på kort sikt. Lange ledetider og lav samfunnsaksept er de mest sentrale barrierene for at kraftproduksjonen kan øke vesentlig de nærmeste årene.

Vi skal løse klimakrisen samtidig som vi løser naturkrisen. Vi må vurdere mange kilder til ny fornybar energi, men vi må også ivareta naturen og Norges internasjonale forpliktelser. Prosjekter som bidrar med mye kraft raskt, og prosjekter som gir økt effekt og økt fleksibilitet, vil ha størst verdi fremover.

1.5.1 Skatter og avgifter påvirker mulighetsrommet

Skatte- og avgiftspolitikken må innrettes slik at den både bidrar til at lønnsomme investeringer gjennomføres og til en fordeling av skatteinntektene som oppleves rettferdig.

Energikommisjonen mener det er tre overordnede prinsipper som må ligge til grunn for skatte- og avgiftspolitikken:

• For det første bør den i størst mulig grad utformes slik at den ikke hindrer samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer, både i mer energi, mer effekt og mer fleksibilitet. For å få realisert mer fornybar kraft må investeringer i ny kraftproduksjon være lønnsomme for investorer. For eksempel vil et ønske om mer effekt for å ha mer kraft tilgjengelig i knapphetssituasjoner, innebære at det skal lønne seg å investere i ny tilgjengelig kraftproduksjon som særlig vil kunne benyttes når prisene i markedet er høye.

• For det andre må den avspeile det faktum at kraftsektoren høster av våre felles ressurser, og derfor må bidra til fellesskapet gjennom blant annet særskilt beskatning. For vannkraft og vindkraft på land, som begge normalt er lønnsomme teknologier, kan en benytte nøytrale skatter som ikke svekker insentivene til å investere i fornybar kraftproduksjon.

• For det tredje må den gi forutsigbarhet. Investeringer i fornybar kraft krever langsiktighet, hvilket betyr at på det tidspunktet beslutningen om investering tas, må produsentene ha stor grad av trygghet for hvilket skatte- og avgiftssystem som vil gjelde på lang sikt. Hele kraftskatteregimet må gjennomgås og forankres i et bredt politisk forlik.

I tillegg til de tre overordnede prinsippene, må skattesystemet bidra til å ivareta hensynet til naturen, og restaurering av natur.

1.5.2 Vannkraft

Regulerbar vannkraft gir stor fleksibilitet og blir viktigere og mer verdifull fremover på grunn av omfattende endringer i kraftsystemet, med økt elektrifisering og utbygging av mer uregulerbar kraft i Norge og ikke minst i landene rundt oss.

De minst kontroversielle investeringene er opprusting av eksisterende vannkraftanlegg, blant annet gjennom investering i nye turbiner. Anlegg kan også utvides, for eksempel gjennom økt effektinstallasjon, utvidelse av eksisterende magasinkapasitet eller ved tilførsel av vann fra nabovassdrag. Slike utvidelser kan være kontroversielle og ha større naturkonsekvenser.

Med sterkt svingende priser kan pumpekraftverk bli mer aktuelt. Også slike kraftverk kan være kontroversielle og ha større naturkonsekvenser. I slike kraftverk kan vann pumpes fra et lavtliggende til et høyereliggende magasin når kraftprisen er lav, og benyttes på et senere tidspunkt til produksjon når prisen er høy.

I tråd med mandatet legger vi til grunn at verneplan for vassdrag ligger fast.

Et flertall av Energikommisjonens medlemmer mener at det bør legges til rette for økt produksjon av regulerbar vannkraft.

Medlemmet Lundberg mener det bør legges til rette for økt produksjon av regulerbar vannkraft gjennom å modernisere eksisterende kraftverk. Dette må prioriteres fremfor nye kraftverk og utvidelser av eksisterende. De store vannkraftutbyggingenes tid er forbi.

Energikommisjonen mener at:

• Det er viktig at rammeverket, blant annet skattesystemet, legger tilstrekkelig til rette for investeringer i fleksibilitet, eksempelvis økt effekt og pumpekraftverk.

Medlemmet Lundberg mener videre det da er essensielt at det stilles strenge miljøkrav til effektkjøring av vannkraftverkene, og at det burde utformes nasjonale retningslinjer for effektkjøring.

Energikommisjonen mener at:

• I tilfeller der det er behov for et forsterket vern mot flom, skal det vurderes om flomvernet kan kombineres med økt utnyttelse av vann til produksjon av kraft. Det må i så fall ikke føre til unødvendige naturinngrep.

• Småkraftverk under en viss terskelverdi er fritatt for grunnrentebeskatning. En slik terskelverdi kan gi insentiver til ikke å utnytte utbyggingens fulle potensial, og det bør vurderes tiltak som kan redusere en slik uheldig tilpasning.

• Et flertall av Energikommisjonens medlemmer mener at det ved gjennomføring av vilkårsrevisjoner bør søkes å unngå tap av kraftproduksjon og reguleringsevne uten at det går på bekostning av helt nødvendige forbedringer av miljøtilstanden i vassdraget.

• Medlemmene Heia, Lundberg og Ringkjøb mener det er viktig å sikre god fremdrift i arbeidet med vilkårsrevisjonene, at prosessene gjennomføres med god involvering med lokale interesser, og at vassdragene sikres en bedret økologisk tilstand i tråd med vannforskriften. Dette vil være viktig ikke bare for naturmiljøet men også for konsesjonæren. Disse medlemmene mener videre arbeidet må få økt prioritet i NVE og OED.

Flertallet i Energikommisjonen, bestående av medlemmene Gotaas, Heia, Roland, Ringkjøb, Rollefsen, Seim, Stubholt, Tomasgard og Ulriksen mener:

Industrien har inngått en rekke intensjonsavtaler med norske myndigheter om reduksjon i klimagassutslipp og luftforurensning. Avtalene baserer seg på at industrien selv gjør tiltak der det er mest hensiktsmessig teknologisk og økonomisk, slik at utslipp ikke overstiger fremforhandlet nivå.

Tilsvarende mener disse medlemmene at norske myndigheter må inngå avtaler med kraftbransjen som sikrer at vi når vårt mål om rask innfasing av ny kraftproduksjon. En slik avtale kan blant annet legges opp på en måte som sikrer at kontantstrømskatten for vannkraft faktisk utløser opprusting og utvidelse av eksisterende vannkraftverk med minst 7 TWh innen 2030, slik det var ment da skatteendringen ble gjort. Avtalen må videre forplikte staten til å prioritere disse sakene ved saksbehandling i NVE og Statnett.

• Disse medlemmene mener derfor at det må inngås en frivillig avtale mellom staten og vannkraftprodusentene med målsetting om å bygge ut 7 TWh innen 2030. Slike avtaler mellom myndigheter og industrien har historisk vært vellykket. Staten må i avtalen sikre at saksbehandlingen av konsesjoner og nett gjør en slik utbygging mulig.

Det er stor usikkerhet knyttet til hvor stor økning i vannkraftproduksjon som er mulig, men kommisjonen ser det som realistisk med en produksjon av vannkraft som er 5-10 TWh høyere i 2030 enn det vi har i dag.

1.5.3 Vindkraft på land

Vindkraft på land gir høy vinterproduksjon, men er ikke regulerbar. Det er den produksjonsformen som har lavest kostnader per produsert kWh, og som kan ha kort realiseringstid, spesielt sammenlignet med havvind. Vindkraft på land kan dermed spille en sentral rolle for å opprettholde eller styrke kraftbalansen frem mot 2030. Samtidig er utfordringen ulike barrierer som stopper eller forsinker utbyggingen av vindkraftanlegg. De viktigste barrierene er naturhensyn, lokal aksept samt legitimitet nasjonalt.

Flere virkemidler som forventes å bidra til både bedre lokal aksept og legitimitet, er allerede vedtatt og under implementering, se kapittel 10.4 for nærmere omtale. For å få lokal aksept er det viktig at en økt andel av verdiskapingen går til berørte kommuner, se egen omtale av kommunenes rolle.

Kommisjonen mener at:

• Arbeidet med å gi vertskommunene økt innflytelse i vindkraftsaker gjennom plan- og bygningsloven må ferdigstilles.

• Potensialet for nærvind bør utredes. Det gjelder mindre anlegg, f.eks. langs større veier, i industriområder eller områder som må antas å ha mindre miljøvirkninger enn anlegg som bygges i uberørte områder. Aktuelle nærvindprosjekter bør mobiliseres raskt, slik at de kan bidra til å dekke behovet for ny fornybar kraft i 2030.

• Kommunen må ha økonomiske fordeler som gir grunn til å si ja til utbygging. Se kapittel 1.9 for detaljer vedrørende kommisjonens forslag.

• Kommunene bør være mer proaktive i å tilrettelegge for vindkraft på overordnet nivå. Det kan skje gjennom bruk av kommuneplanens arealdel til planlegging av egnede lokasjoner for vindkraft. En godkjent arealplan kan bidra til konfliktavklaring, mer forutsigbarhet for utbyggere og mer effektiv konsesjonsbehandling.

Det er stor usikkerhet knyttet til hvor stor økning i vindkraftproduksjon som er mulig, men kommisjonen ser det som realistisk med en produksjon av vindkraft som er i størrelsesorden 5-10 TWh høyere i 2030 enn det vi har i dag.

1.5.4 Vindkraft til havs

Norge har et stort potensial for utbygging av vindkraft til havs, se kapittel 10. Det er viktig å få klarlagt rammebetingelsene og tildelt arealer for utbygging slik at de første prosjektene kan stå produksjonsklare i 2030.

Kommisjonen mener at:

• Det er viktig å komme raskt i gang med utbyggingen av havvind. Bunnfast havvind, som på Sørlige Nordsjø II, er moden teknologi, har relativt lave kostnader og kan etter hvert bygges ut på rent kommersielle vilkår. De første prosjektene vil stå overfor en større usikkerhet og ha høyere kostnader. De må derfor tilbys langsiktige avtaler, f.eks. i form av differansekontrakter, som avlaster investeringsrisiko.

• Det må legges en langsiktig og helhetlig plan for videre utvikling av havvind og havnett i Norge for å gi retning til forvaltningen, nødvendig internasjonalt samarbeid og forutsigbarhet for bransjen. Planen må ta høyde for en omfattende utbygging på sikt, bl.a. ved å:

  • Planlegge for ilandføring i Norge i sammenheng med nettet på land og legge til rette for en fremtidig tilknytning til et havnett i Nordsjøen.

  • Avklare hvor det skal bygges og i hvilken rekkefølge, og hvor store volumer av både bunnfast og flytende havvind det er ønskelig å legge til rette for.

  • Klarlegge viktige rammebetingelser som f.eks. tildelingskriterier og -prosess, prissettingsregime, nettkostnader og andre vilkår.

• Dersom man skal få til en storstilt utbygging av havvind, må staten ta ansvar for å raskt sette inn mer ressurser til helhetlige naturkartlegginger av norsk sokkel før nye områder åpnes. Konsesjonsprosessene må ta hensyn til eksisterende underlag fra tidligere kartlegginger og analyser gjennomført i andre sammenhenger for å unngå at prosessene tar lengre tid enn nødvendig på de områder som er under vurdering.

• Det må legges til rette for utbygging av havvind langs hele kysten.

• Flytende havvind, som på Utsira Nord, har høyere kostnader og er en mer umoden teknologi. De første prosjektene vil kreve støtte fra staten. Prosjekter som kan komme raskt i gang bør prioriteres.

• Differansekontrakter er et nødvendig virkemiddel i første fase av havvindutbyggingen. For å sikre en kostnadseffektiv utbygging, bør differansekontraktene tildeles gjennom konkurranse, noe man har gode erfaringer med i Storbritannia.

• Det bør i samarbeid med arbeidslivets parter tas et initiativ som legger til rette for at norsk leverandørindustri kommer i en posisjon til å vinne kontrakter om havvindutbygging.

• Flertallet i Energikommisjonen, bestående av medlemmene Andresen, Fredriksen, Hauglie, Heia, Ringkjøb, Rollefsen, Seim, Stubholt, Sørgard, Tennbakk og Tomasgard mener at elektrifisering av sokkelen må gjennomføres på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Skal vi nå klimamålene, er det viktig at planlagte prosjekt kommer raskt i gang, og at igangsatte prosjekt ikke stopper opp. I tilknytning til eksisterende installasjoner, som allerede henter kraft fra land, bør man vurdere mulighetene for en kostnadseffektiv utbygging av havvind.

• Medlemmene Gotaas, Roland, Rollefsen, Seim, Stubholt og Ulriksen mener at staten bør inngå lange kjøpskontrakter med utbyggerne av havvind. Kostnadene/gevinstene ved kontraktene i forhold til spotprisen videreføres til sluttbrukerne. For bunnfast vindkraft i Sørlige Nordsjø II gjøres dette til forbrukere på fastlandet, for flytende vindkraft fra Utsira Nord til olje- og gassindustrien.

• Medlemmene Gotaas, Heia, Roland, Rollefsen, Seim, Stubholt og Ulriksen støtter elektrifisering av sokkelen og alle pågående vindkraftprosjekter. Disse medlemmene mener at for å sikre tilstrekkelig utbygging av vindkraft og unngå at kraftbalansen på fastlandet svekkes, bør dette gjøres slik at det over tid bygges tilstrekkelig havvind til å dekke energibehovet til elektrifiseringen i Nordsjøen og at kabel til land brukes til å ivareta forsyningssikkerheten til disse olje- og gassinstallasjonene.

• Flertallet i Energikommisjonen, bestående av medlemmene Gotaas, Hauglie, Fredriksen, Lundberg, Ringkjøb, Roland, Rollefsen, Seim, Tomasgard og Ulriksen mener at for å bidra til at havvind bygges ut raskest mulig, er det riktig raskt å godkjenne Trollvind-prosjektet.

• Flertallet i Energikommisjonen, bestående av medlemmene Andresen, Gotaas, Heia, Ringkjøb, Roland, Rollefsen, Seim, Stubholt og Tomasgard mener at ambisjonen om utbygging av bunnfast vind i Sørlige Nordsjø II i første fase bør økes fra 1,5 til 3 GW i tillegg til 1,5 GW flytende havvind på Utsira Nord.

Energikommisjonen mener at det er svært stor usikkerhet om både omfang og tidspunkt for utbygging av havvind i Norge. Selv om rammebetingelser raskt avklares, er det urealistisk at det de nærmeste ti årene kommer i produksjon betydelig mengder havvind. Men gitt de områdene som er åpnet, bør det være et mål at det innen 2030 er satt i produksjon i størrelsesorden 5-20 TWh fra havvind.

1.5.5 Solkraft

Solceller gir mest kraftproduksjon om våren, sommeren og høsten, og kan gi et godt bidrag til forsyningssikkerheten (særlig i vårknipa). Energikommisjonen ser svært positivt på etableringen av solkraft i Norge, da denne kan etableres raskt, men her er det viktig at reguleringen tilpasses den raske utviklingen. Det innebærer at barrierer må fjernes. Dagens reguleringer er preget av terskelverdier og unntaksbestemmelser som kan skape suboptimale tilpasninger i markedet. Dagens regelverk er i hovedsak tilpasset sentralisert kraftproduksjon og bør endres for å innfase desentralisert kraftproduksjon. Fremover bør det utformes en mer helhetlig politikk for solkraft, både for solkraft på bygg og bakkemontert solkraft.

Utbygging av bakkemontert solkraft krever areal. Kombinasjonsbruk som f.eks. beite og solenergiproduksjon kan gi en bedre og mer effektiv utnyttelse av areal. Gode kombinasjonsløsninger, der en makter å ivareta ulike interesser, kan også ofte bidra til å dempe konfliktnivået ved utbygging.

For bygningsintegrert solkraft mener Energikommisjonen at:

• Det må utarbeides en strategi for solkraft på bygg, som omtaler innpasning i kraftmarkedet, byggesaksbehandling, og krav i teknisk byggeforskrift til solkraft på nye og rehabiliterte bygg. Strategien ses i sammenheng med oppgradering av eksisterende bygg og må sikre smart integrering av solkraft i kraftsystemet for en rask og trygg innfasing og utbygging.

• Flertallet i Energikommisjonen mener at strategien må legge til rette for områdeløsninger og deling av lokalprodusert strøm og energilagring, der dette ikke påfører kraftnettet vesentlige ekstrakostnader som må dekkes av andre kunder over nettleien.

• Medlemmene Fredriksen, Hauglie, Lundberg og Ulriksen mener at strategien må legge til rette for områdeløsninger og utstrakt deling av lokalprodusert strøm og energilagring, samt økning eller fjerning av terskelverdier på anleggsstørrelse. Det må kartlegges og utredes barrierer for solkraft på bygg og konsekvenser for kraftnettet.

Energikommisjonen mener videre at:

• Det må vurderes å innføre krav om andel egenproduksjon av energi på nye bygg, med unntaksmuligheter.

• Unntak fra søknadsplikt i plan- og bygningsloven for bygning må utvides til å gjelde flere bygg og solkraftanlegg.

For bakkemontert solkraft mener Energikommisjonen at:

• Det må legges til rette for etablering av nye, innovative kombinasjonsløsninger for arealbruk som f.eks. kombinasjon av karbonbinding med solenergiproduksjon. Etableringen av slike nye løsninger bør understøttes av offentlig finansiert forskning.

• Systemet for konsesjonssøknader for bakkemontert solkraft må forenkles, og kapasiteten til å behandle søknader må økes. Det bør vurderes om kommunene kan få delegert myndighet til å godkjenne bakkemonterte solkraftanlegg opp til en viss størrelse.

• De langsiktige rammebetingelsene, inkludert prinsipper for fremtidig skatteregime, må skape forutsigbarhet og bidra til at utviklingen kommer i gang raskt.

Det er stor usikkerhet knyttet til hvor stort potensialet er for utbygging av solkraft de neste ti årene. Kommisjonen mener det er realistisk med en utbygging i størrelsesorden 5-10 TWh innen 2030.

1.5.6 Kjernekraft

Flertallet i Energikommisjonen, bestående av medlemmene Andresen, Fredriksen, Gotaas, Hauglie, Heia, Ringkjøb, Rollefsen, Seim, Stubholt, Sørgard og Tomasgard mener:

Kjernekraft er ikke en løsning for Norge nå, men Norge bør løpende følge den internasjonale utvikling innen kjernekraftteknologi og -sikkerhet.

1.6 Tiltak for raskere og bedre saksgang

Lange ledetider er en vesentlig flaskehals for å få bygd ut ny produksjon og nødvendig nettkapasitet raskt. Energikommisjonen mener det er mulig å effektivisere konsesjonsbehandlingen uten at det går på bekostning av kvalitet eller demokratiske prosesser, som omtalt i kapittel 10. Konsesjonsbehandlingen må forbedres, slik at det oppnås større aksept og mindre grunnlag for å klage på vedtak. Kommisjonen vil fremheve at tydelige politiske prioriteringer må gi retning til konsesjonspolitikken. Konsesjonspoltikken må se hen til de europeiske prosessene for raskere behandling og utbygging og sikre at Norge ikke blir fraløpt av nabolandene.

Energikommisjonen støtter Strømnettutvalgets forslag og mener flere av tiltakene kan tilpasses, styrkes, og gjøres gjeldende også for konsesjonsbehandling av søknader om ny kraftproduksjon. Energikommisjonen har også tatt inspirasjon fra de 13 tiltakene foreslått av Naturvernforbundet, KS og NHO, som omtalt i kapittel 10.8.2.

Energikommisjonen mener at:

• NVE bør oppdatere veiledere for konsesjonssaker slik at de stiller krav til tiltakshavers forarbeid og kontakt med berørte interesser i forkant av innsendelse av meldinger og konsesjonssøknader.

• Det må vurderes en sertifiseringsordning for miljøkartlegginger for å sikre både god kvalitet og legitimitet til kartleggingene.

• Det må innføres prioritert rekkefølge i behandlingen av søknader. Saker som bidrar til betydelig ny kraftproduksjon og fleksibilitet til kraftsystemet bør prioriteres.

• Konsesjonsprosessen bør tilpasses sakenes omfang, der det kontinuerlig vurderes om det er mulig å forenkle myndighetsbehandlingen, bl.a. med raskere løp for enkle og ukontroversielle prosjekter.

• Det må i større grad etableres parallelle prosesser gjennom konsesjonsforløpet, for å spare tid.

• Det bør vurderes om tiltakshaver skal gis større ansvar for tidlig konsultasjon, utredningsprogram og høring i meldingsfasen.

• Det må settes tidsfrister for saksbehandlingen sammen med omforente fremdriftsplaner med søkerne og krav til statusrapportering.

• Det må gjennomføres samordnet «pakkebehandling» av flere søknader innen et avgrenset område eller region der dette er mulig og hensiktsmessig.

• Saksbehandlerkapasiteten i NVE og OED må styrkes for å unngå kø og unødvendige forsinkelser i konsesjonsprosessene.

• Krav til detaljplaner for mindre prosjekter og midlertidige tiltak må reduseres.

• Behandlingen av klager på NVEs konsesjonsvedtak, særlig i de tilfeller der klagen ikke inneholder nye, relevante opplysninger, må forenkles.

• Myndighetene må prioritere arbeidet med å utvikle digitale løsninger og støttesystemer til konsesjonsbehandlingen.

• Myndighetenes tidsbruk bør synliggjøres, slik at virkningen av effektiviseringstiltak kan måles, evalueres og prosessene kontinuerlig forbedres.

• Myndighetene bør kontinuerlig vurdere, og eventuelt innføre, forenklinger av saksprosessene der dette ikke går ut over kvaliteten.

• Flertallet i Energikommisjonen, bestående av medlemmene Andresen, Fredriksen, Gotaas, Heia, Ringkjøb, Roland, Rollefsen, Seim, Stubholt, Tomasgard og Ulriksen mener at det overordnede målet må være at konsesjons- og saksbehandling av kraft- og nettutbygging forenkles og strammes opp med mål om å halvere saksbehandlingstiden.

Kommisjonen slår fast at folkeretten, menneskerettighetene og urfolksrettighetene selvsagt må respekteres og ivaretas i energipolitikken. Utvikling av ny fornybar produksjon krever både naturinngrep, arealtilgang og utbygginger. Staten har både ansvar for å levere på energitransisjonen og ivareta urfolks materielle menneskerettigheter og de prosessuelle bestemmelsene om saksbehandlingen i inngrepssaker. Kommisjonen mener at det bør utredes på et mer generelt grunnlag hvordan en kan sikre prosessuelle regler som ivaretar urbefolkningens rettigheter og samtidig ivaretar hensynet til forsyningssikkerheten, klimamålene og kraftbehovet.

Medlemmene Lundberg, Stubholt og Tennbakk viser til at forhåndstiltredelse, eller tillatelse til å starte utbygging før en konsesjons gyldighet er endelig avgjort, er vanlig praksis i utbyggingssaker. Dette gjelder også i reindriftsområder, der utbygginger kan komme i konflikt med FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27. Fosen-dommen viser at praksisen med å tillate utbygging i reindriftsområder før gyldigheten av konsesjonen er rettskraftig avgjort, er problematisk. Det bør utredes nærmere om denne praksisen bør opphøre, slik Norsk institutt for menneskerettigheter anbefaler.

1.7 Tiltak for økt nettkapasitet

Utviklingen av kraftnettet er, ved siden av tilgang på fornybar kraft, en forutsetning for å klare omstillingene vi skal gjennom. Utviklingen av kraftnettet må være tilpasset de målene som skal nås. Strømnettet har allerede i dag utfordringer på alle nivå og særlig i transmisjonsnettet. Betydelige industrietableringer og klimatiltak som krever elektrifisering, begrenses allerede av kapasiteten i nettet. Det er eksempler på tilfeller der det ikke er kapasitet til utvikling og utbygging ut over økningen i alminnelig forbruk. Kommisjonen viser også til at industrien har oppgitt nettilgang som den viktigste barrieren for nyetablering (Oslo Economics, 2022).

Strømnettutvalget har anbefalt tiltak for å redusere ledetiden, særlig for større nettanlegg, utnytte dagens nett bedre og fremme en mer samfunnsøkonomisk rasjonell nettutvikling, og utvikle en mer standardisert og transparent tilknytningsprosess. Energikommisjonen slutter seg til disse anbefalingene, men ønsker å gå lenger. Det store behovet for økt nettkapasitet kan ikke løses gjennom mer effektiv utnyttelse av dagens nett alene. Regulering av nettvirksomheten må tilpasses dagens akutte behov for vesentlig utbygging av transmisjonsnettet og gi større rom for å planlegge for de langsiktige behovene.

Energikommisjonen mener at:

• I områder med eksisterende infrastruktur, og hvor andre forhold ligger til rette for økt industriforbruk og kraftproduksjon, kan utbyggingen av nettet ligge i forkant av at de konkrete forbruksplanene har materialisert seg. Det må vurderes hvordan nettselskapene skal velge områder og prioritere mellom kunder, samt hvorvidt investeringene skal finansieres som en ordinær del av nettleien.

• Mulighetene for innmating av kraftproduksjon må inngå i et nasjonalt kapasitetskart, jf. Strømnettutvalgets anbefaling om å etablere et slikt kart.

• Det må etableres kriterier for samfunnsmessig betydning som basis for prioritering av behandlingen av søknader om nettilknytning.

• Det må innføres krav om at nettselskapene må utrede om økt overvåking av nettet i kombinasjon med forbrukerfleksibilitet og ny teknologi kan dekke det samme behovet som en tradisjonell oppgradering av nettet i et område, slik som Storbritannia innfører fra 2023.

• For raskt å kunne møte forventet forbruksvekst bør det vurderes om ikke nettselskapene kan ta noe mer risiko ved å redusere kravene til reserve (N-1), slik at de kan tildele mer kapasitet til kundene uten å bygge ut nye anlegg. Sammen med bruk av ny teknologi til overvåking av nettet og tilknytning med vilkår om utkobling eller begrensning av kundens forbruk/produksjon vil dette gjøre at kapasiteten i det eksisterende strømnettet kan utnyttes bedre.

Et flertall av Energikommisjonens medlemmer mener at:

• Gjeldende nettregulering må vurderes med det formål at reguleringen i langt større grad gir insentiver til utbygging. Det kan være verdt å sørge for at nettstrukturen i større grad bygges ut i forkant enn i etterkant av sikkerhet for etterspørsel og produksjon.

• Statnetts mandat må tydeliggjøres for å understøtte de overordnede samfunnsmålene og slik at de kan ligge i forkant med nettinvesteringer.

Medlemmet Silje Lundberg viser til at Strømnettutvalgets utredning viser at det er prosessene i forkant av bygging av nye nettanlegg som tar det meste av tiden i nettutviklingsprosjekter, og ikke byggetiden i seg selv. Fordelene ved å bygge ut i forkant av at behovet er materialisert er derfor begrenset. Det er også ved selve byggingen av anleggene at kostnadene påløper, både i form av kroner og for natur. Derimot er kostnadene ved å planlegge og konsesjonsbehandle nettanlegg relativt små. Det er derfor fornuftig at det gis betingede konsesjoner slik at bygging kan skje raskere når beslutninger om forbruksetablering blir tatt.

1.8 Organisering for fremtidens utfordringer

Selve organiseringen og styringen av kraftsektoren er avgjørende for at vi skal lykkes med å utnytte våre felles kraftressurser på en samfunnsmessig god måte. Energikommisjonen ser ikke noen grunn til å endre den eksisterende rolledelingen i norsk kraftsektor. Det innebærer at myndighetene legger rammebetingelser, mens produsenter og konsumenter tar sine beslutninger om produksjon, investering og forbruk på selvstendig grunnlag. Vi har ikke foretatt noen grundig vurdering av selve organiseringen av omsetningen av kraft, men i tråd med mandatet har vi evaluert erfaringene med energiloven og belyst hovedtrekkene i organiseringen av krafthandel mellom land, samt drøftet forsyningssikkerheten.

1.8.1 Markedets rolle i morgendagens kraftsystem

Energikommisjonen mener at et markedsbasert system under sterk statlig styring også i tiden fremover vil forvalte våre vannressurser på en god måte. Innfasingen av uregulerbar kraft som sol- og vindkraft vil forsterke snarere enn svekke behovet for et slikt markedsbasert system, se kapittel 13.

Nå er vi i en situasjon der vi ønsker et taktskifte med en rask utbygging av kraftproduksjon. Det krever rammebetingelser som gjør at prosjektene kan finansieres billigst mulig og at investeringene kommer i en takt og et omfang som er nødvendig for å nå de ambisiøse målene. De store og raske endringene som kreves og de svingningene som kan forventes, øker usikkerheten for investeringer. Markedet alene kan ikke sørge for den omstillingen som er nødvendig.

I både EU og Storbritannia drøftes strukturelle reformer i kraftsektoren. Et spørsmål som reises, er om en skal ta grep som skjermer forbrukere og næringsliv mot svært store prissvingninger.

Energikommisjonen mener at:

• For å få fart på utbyggingen av fornybar kraftproduksjon, er det nødvendig å tilpasse politikk og reguleringer til den nye situasjonen.

• Det er behov for å vurdere om vi større grad skal skjerme forbrukere og næringsliv mot de største prissvingningene, for eksempel ved å legge bedre til rette for langsiktige avtaler, samtidig som vi sikrer insentivene til strømsparing. Her er det viktig å ta lærdom fra dagens krise og de tiltakene som er iverksatt.

• Medlemmene Heia, Ringkjøb, Tomasgard og Ulriksen mener at det ved langvarige energikriser kan bli behov for å vurdere ytterlige tiltak, for eksempel at myndighetene finansierer topplasten for å redusere sluttbrukerprisen/marginprisen.

Energikommisjonen er positiv til utredningen som regjeringen skal sette i gang for å vurdere prisdannelsen i kraftmarkedet. En slik utredning bør blant annet se på følgende:

• De reformer som drøftes i andre land, blant annet Storbritannia og EU, og i hvor stor grad de er relevante for det norske kraftmarkedet.

• Gitt de store strukturelle endringene som skjer, med stor oppbygging av fornybar kraftproduksjon, er det naturlig å vurdere om dagens struktur og overvåking av markedet også i fremtiden er godt egnet til å frembringe velfungerende konkurranse.

• Hvordan man kan redusere kostnadene ved omsetning i sluttbrukermarkedet.

• Hvorvidt og hvordan vi i større grad skal skjerme forbrukere og næringsliv mot de største prissvingningene, særlig innenfor alminnelig forsyning.

Medlemmet Heia mener at utbygging av fornybar energi må følges opp med mekanismer, gjennom strukturelle endringer eller nye politiske styringsmekanismer, som sikrer at slik utbygging kommer norsk industri og norske forbrukere til gode gjennom akseptable strømpriser for å bevare tillit til markedet og offentlige myndigheter.

Medlemmene Gotaas, Ringkjøb, Roland, Seim, Tomasgard og Ulriksen mener at klimapolitikken i hele Europa har medført at utviklingen av kraftsektoren er blitt samfunnets viktigste virkemiddel for å nå utslippsmålene. Konsekvensen er at det ikke er lønnsomheten som følger av spotprisene som styrer valg av teknologi eller omfanget av investeringer i ny kapasitet. Dessuten forventes den omfattende utbyggingen av ikke-regulerbar vindkraft å føre til lange perioder med svært lave og volatile priser i spotmarkedet, noe som i seg selv gjør det vanskelig å investere i ny kapasitet.

I praksis brukes en rekke ulike virkemidler i Europa for å få frem tilstrekkelige investeringer i ny kapasitet; subsidier, grønne sertifikater, lange kontrakter, egne kapasitetsmarkeder og reguleringer. Det pågår for tiden omfattende utredningsarbeid for å klargjøre hvordan kraftsektoren best kan innrettes for å nå utslippsmålene uten at prisene til forbrukere og industri blir urimelig høye.

Medlemmene Gotaas, Heia, Ringkjøb, Roland, Seim, Tomasgard og Ulriksen mener:

• Det må utredes hvilke virkemidler som best fører til lavest mulig samfunnsøkonomiske kostnader for å sikre at takten i utbygging av ny kraft innrettes for å nå samfunnsmålene om klima og grønn industri, for eksempel grønne sertifikater eller lange kontrakter med staten som motpart (f.eks. balansekontrakter).

Medlemmene Heia, Ringkjøb, Stubholt og Tomasgard mener:

• Det siste årets store svingninger i energiprisene, både i Norge og i Europa, har gitt en gryende mistillit til børssystemet. Disse medlemmene mener det er viktig å etablere gode tillitsforhold mellom befolkningen og kraftsystemet (herunder kraftbørsen), og dersom det er formålstjenlig for å sikre slik tillit, bør det offentlige ha tilstrekkelig myndighet til å ivareta kundenes interesser. Det bør vurderes å sikre helt eller delvis offentlig eierskap av børsen.

1.8.2 Handel med utlandet

Handelen med omliggende land dreier seg både om forsyningssikkerhet og lønnsomheten ved selve handelen, se omtale i kapittel 12 og 13. Det er potensial for gevinster for Norge ved handel også i fremtiden. Variasjoner i tilsig fra år til år er forventet å bli enda større fremover som følge av klimaendringene, se kapittel 8, hvilket gjør at vi vil ha behov for import i tørrår.

For Norge blir det avgjørende å klarlegge om kraftsystemene vi er koblet til vil være i stand til å levere kraft til Norge som kan bidra til å ivareta tørrårsproblemet når omliggende land bygger ned den termiske kraftproduksjonen.

Norge med sitt unike kraftsystem dominert av vannkraft har et annet utgangspunkt enn våre naboland når markedsdesignet endres.

Energikommisjonen mener at:

• Det er viktig at norske interesser formuleres ut fra våre fortrinn og utfordringer, og at Norge deltar aktivt i debatten der de nye reglene for markedsdesign og krafthandel utvikles og endres. På den måten kan vi sikre at handelsregimet blir gunstig for Norge, herunder norske forbrukere og norsk næringsliv.

• I samarbeid med våre handelspartnere må det fortsatt arbeides for en langsiktig drift av kablene som ivaretar begge parters interesse i et kraftsystem som blir helt avhengig av ikke-regulerbar fornybar energi.

• Et flertall i Energikommisjonen, bestående av medlemmene Gotaas, Heia, Ringkjøb, Roland, Rollefsen, Seim, Stubholt, Tomasgard og Ulriksen mener at det bør utredes hvordan utvekslingen på mellomlandskablene kan innrettes slik at prissmitten fra store omliggende kraftsystem til det relativt lille norske systemet ikke overstyrer norske energipolitiske målsettinger.

Hva som er den riktige dimensjoneringen av kapasiteten på utenlandsforbindelsene vil avhenge av flere forhold, blant annet hvor stor den innenlandske produksjonen er.

Energikommisjonen mener at:

• Når konsesjonstiden for en utenlandsforbindelse løper ut, bør det gjøres en vurdering av om det er i samfunnets interesser at den skal fornyes, på samme måte som ved vurderingen av nye kabelforbindelser. Erfaringene fra utveksling over andre forbindelser bør være en del av grunnlaget for å vurdere en fornying.

• Behovet for nye kabel- og eventuelt hybridforbindelser må utredes sett i lys av de norske interessene.

• Det må vurderes å flytte behandlingen av mellomlandsforbindelser mellom Norge og andre nordiske land fra NVE til OED, for å sikre politisk forankring.

Samhandelen med omverdenen er basert på at vi utformer et system som begge parter tjener på.

Energikommisjonen mener at:

• Det er viktig at også andre land følger de felles reglene og de felles anbefalingene som alle er stilt overfor. Det kan for eksempel være i Norges interesse at landene vi handler med også oppretter prisområder i eget land, slik det er anbefalt, og samtidig ikke legger hindringer i veien for kraftflyt fra omverdenen til Norge.

Kraftmarkedene er underlagt strenge reguleringer fra EU, men det er et betydelig nasjonalt handlingsrom.

Flertallet av Energikommisjonens medlemmer mener at:

• Stortinget må minst hvert annet år bli orientert om landene vi handler med har organisert seg på måter som er til gunst eller ugunst for Norge, herunder bruken av prisområder, subsidier, skatter mv.

• Norske myndigheter bør også kontinuerlig følge utviklingen i EUs regelverk, og arbeide for at regelverket tar høyde for norske særtrekk.

Medlemmet Heia mener at Norge er utsatt for en urimelig asymmetrisk risiko (vårt «særtrekk») ved at vi i svært kritiske situasjoner (som vi så tidligere i høst), risikerer å tømme våre vannmagasiner som administrativt ikke kan etterfylles på samme måte som kull, gass og oljelagre. Vi blir derfor prisgitt import når magasinene våre er lave i tillegg til at effektiviteten i vårt produksjonssystem er kraftig svekket ved lave magasiner. Dette kan i ekstreme situasjoner påvirke forsyningssikkerheten for både husholdninger og næringsliv som ikke har andre energikilder enn elektrisitet å benytte seg av i tider med mangel på kraft.

• Et flertall i Energikommisjonen, bestående av medlemmene Gotaas, Heia, Ringkjøb, Roland, Seim, Stubholt, Tomasgard og Ulriksen mener at norske myndigheter må innta en aktiv rolle og ta initiativ til dialog i forbindelse med EUs regelverk og arbeide for at regelverket tar høyde for norske særtrekk.

1.8.3 Forsyningssikkerhet

Forsyningssikkerhet dreier seg om at å ha kraft tilgjengelig, både på ethvert tidspunkt (effekt) og over tid (energi), se omtale i kapittel 12. Flere av de tiltakene vi har foreslått, vil bidra til forsyningssikkerheten, for eksempel økt kraftproduksjon og større fleksibilitet både på forbruks- og produksjonssiden.

Å opprettholde en akseptabel forsyningssikkerhet i kraftsystemet er et ansvar for det offentlige. Hva som er et akseptabelt nivå på forsyningssikkerheten er et politisk spørsmål som må avveies mot kostnadene, altså den forsikringspremien som høy forsyningssikkerhet medfører. Mens forsyningssikkerhet historisk i vannkraftsystemet var knyttet til tørrår, vil også det å sikre nok effekt til å dekke forbrukstoppene bli viktig.

Kommisjonen mener at:

• Det er behov for jevnlig stresstesting av mulige ekstreme utfall, og det må lages løpende prognoser for utviklingen i forsyningssikkerheten (energi og effekt).

• Vannkraftmagasinene står helt sentralt i et forsyningssikkerhetsperspektiv, og det må utvikles et regelverk som sikrer at de disponeres på en måte som sikrer tilstrekkelig energi- og effektbalanse også i år med lavt tilsig.

• Det må avklares hvordan eksporten kan begrenses om nødvendig for å ivareta forsyningssikkerheten i ekstreme situasjoner.

• Det må løpende vurderes om det er behov for sterkere insentiver til økt utbygging av effekt.

Et flertall i Energikommisjonen, bestående av medlemmene Fredriksen, Gotaas, Hauglie, Heia, Roland, Seim, Stubholt, Tomasgard og Ulriksen mener at:

• Forsyningssikkerhet denne vinteren ble en aktuell problemstilling etter at energikrisen rammet Europa. En sterk norsk forsyningssikkerhet er viktig. Derfor foreslås energilovens formålsbestemmelse endret slik at den også omfatter forsyningssikkerhet. Videre mener disse medlemmer at også målsettingene i klimapolitikken må gjenspeiles i formålsbestemmelsene. Norge bør samtidig utfordre landene vi er tilkoblet gjennom sentralnettet om å også legge inn krav til egen forsyningssikkerhet i grunnleggende bestemmelser.

1.9 Kommunenes rolle

Kommunene har alltid hatt en sentral rolle i utviklingen av energisystemet, og de vil få et stort ansvar for utviklingen av fremtidens energisystem.

Kommunene er planleggingsmyndighet, byggesaksmyndighet, rådgiver overfor egne innbyggere og bygningsforvalter. De har ansvar for klima- og energiplanlegging og har en rolle i kraftsystemplanleggingen. De er nærmest til å sikre seg innsikt i tilgangen på lokale energikilder og overskuddsvarme. Kommunene må involveres og ansvarliggjøres på en tydeligere måte for utviklingen i energibruken.

En av vår tids største hindre for å få til økt kraftproduksjon, og da særlig vindkraft på land, er mangel på folkelig og lokal oppslutning. Skal den utfordringen tas på alvor, må virkemidler for å fjerne dette hinderet tas i bruk.

Kommisjonen mener at:

• Det er avgjørende at samfunnskontrakten mellom storsamfunnet og de berørte lokalsamfunn som vår vannkrafthistorie er bygget på, videreføres. Kommisjonen vil derfor anbefale at det snarest foretas en gjennomgang av gjeldende vannkraftregime med sikte på en kartlegging av hvor godt det treffer morgendagens vannkraftutbygging sett fra vertskommunenes ståsted.

• Kommisjonen er positiv til at en økt andel av inntektene fra vindkraft går til vertskommuner.

• Kommisjonen mener det er positivt at produksjonsavgiften går direkte til vertskommuner, og det er kommisjonens syn at den minst bør opprettholdes på det nivået som nå er foreslått. Produksjonsavgiften må sikres permanent i lovverket.

• Et flertall i Energikommisjonen, bestående av medlemmene Gotaas, Heia, Ringkjøb, Rollefsen, Seim, Stubholt, Tomasgard og Ulriksen mener at produksjonsavgiften må sikres indeksregulert hvert femte år for å ikke miste sin rettmessige verdi i løpet av tildelt konsesjonsperiode, som tiltenkt til vertskommunene fra regjeringen og Stortingets side ved fastsettelsen av produksjonsavgiften.

• Kommisjonen anbefaler at en fast andel på 15 prosent av grunnrenteskatten til staten fra det enkelte vindkraftanlegg skal tilfalle den berørte kommunen som stiller sine naturressurser til disposisjon for storsamfunnet.

• Det bør opprettes et nasjonalt kompetansesenter for kommunene, og det er naturlig at det er brukerfinansiert. Et større ansvar for kraftutbygging og effektiv og fleksibel energibruk krever kompetente beslutningstagere og en arena for kunnskapsinnhenting og erfaringsutveksling. Et kompetansesenter kan bidra med støtte i konsesjonsbehandlingen av nye vindkraftverk, planlegging og prosesser knyttet til lokal energiutnyttelse, omgivelsesvarme, overskuddsvarme, samlokalisering av industri og næringsaktører, samt effektivisering i bygninger og i industrien.

1.10 De vanskelige og avgjørende valgene

Samfunnet står overfor viktige veivalg. I hvor stor grad man lykkes i å redusere klimautslippene og få til en grønn omstilling bestemmes direkte av hvor mye ny kraft som bygges og hvor mye mer effektiv og fleksibel all bruk av energi blir.

Klimamålene for 2030 ser i dag svært ambisiøse ut. Energikommisjonens budskap er at hvor langt mot dem vi kommer avhenger av politisk vilje og vanskelige politiske valg. Hvor nær samfunnsmålene man kommer avhenger av:

• Hvor mye man lykkes i korte ned saksbehandlingstiden i hele verdikjeden fra produksjon til forbruk av energi.

• Hvor mye man lykkes i å effektivisere forbruket av all energi.

• Hvor mye mer fornybar energiproduksjon som bygges ut.

Kommisjonen mener at Norge kan bygge Europas mest robuste kraftsystem med konkurransedyktige priser til forbrukerne. Vi kan bygge videre på det fornybare vannkraftsystemet og vi har andre store fornybare ressurser, ikke minst i vind på land og til havs.

1.10.1 Prioriteringer

Et viktig oppdrag i Energikommisjonens mandat er å foreslå tiltak som skal sørge for at Norge fortsatt skal ha overskuddsproduksjon av kraft til konkurransedyktige priser. Bakteppet for oppdraget er at det forventes en sterk økning i kraftbruken knyttet til elektrifisering i industrien på land, til petroleumsnæringen og i transportsektoren, og til oppbygging av ny, grønn og kraftintensiv industri. Elektrifisering er nødvendig for å nå norske klimamål for 2030 og 2050, og drives frem av ulike virkemidler, inkludert CO₂-avgifter og kvotepriser. Oppbyggingen av ny, grønn industri drives først og fremst av kommersielle beslutninger, men er også en ønsket utvikling i takt med nedtrapping av olje- og gassektoren.

Kommisjonen har derfor, også i tråd med mandatet, kartlagt potensialene og kommet med forslag om økt energiproduksjon og energieffektivisering for å dekke det økte behovet og samtidig opprettholde et kraftoverskudd. Kommisjonens arbeid viser at vi har potensialer for utbygging av ny produksjon og energieffektivisering som – dersom vi lykkes med begge deler – kan dekke veksten i kraftforbruket mot 2030.

Energieffektivisering kan ventelig gi en rask effekt. Kommisjonen mener det taler sterkt for å prioritere å gjennomføre tiltak på dette området så raskt som mulig. For nærmere detaljer om våre foreslåtte tiltak, se kapittel 1.3.

Men det alene er ikke nok. Av den grunn har vi foreslått en rekke tiltak som skal gi økt kraftproduksjon. Arbeidet viser imidlertid at det er et sammensatt sett av barrierer som kan gjøre det krevende å få frem nok kraft i tide. Blant de viktigste er lange ledetider i konsesjonsbehandlingen for både produksjon og nett, naturhensyn, folkelig motstand mot vindkraft på land, flaskehalser i nettet som hindrer tilknytning, og uavklarte rammebetingelser for solkraft og vindkraft til havs. Vi har dårlig tid, og det skal ikke store forsinkelser til for at målet om kraftoverskudd blir vanskelig å oppfylle mot 2030.

Vi er i henhold til mandatet blitt bedt om å vurdere grunnleggende dilemmaer i norsk energipolitikk. Hvis vi i en gitt situasjon ikke lykkes med å få nok kraft frem raskt, vil våre folkevalgte bli stilt overfor et dilemma der de må velge mellom tre alternativer:

1. Å godta at man i en overgangsperiode vil ha en stram eller negativ kraftbalanse, slik fremskrivingene fra Statnett og NVE blant annet viser. Det innebærer at vi blir avhengig av betydelig import fra våre naboland og Europa forøvrig dersom vi samtidig får et eller flere tørrår. Vi blir sårbare for energisituasjonen der. Det er imidlertid utsikter til et betydelig kraftoverskudd i resten av Norden, og vi har også flerårsmagasiner å spille på. Men i en periode med stram kraftbalanse må vi også belage oss på relativt høye priser.

2. Vi kan utsette elektrifiseringsprosjekter, f.eks. på sokkelen og i andre deler av økonomien, til vi har fått kraftutbyggingen skikkelig i gang. Vi kan f.eks. koble elektrifiseringen tettere opp til utbyggingen av havvind. Da vil vi neppe nå det norske målet om 55 prosent kutt i utslippene og Stortingets krav om at utslippene på sokkelen skal reduseres med 50 prosent til 2030. Anslag viser at om lag 20 prosent av utslippskuttene som regnes som nødvendige for å oppnå norske klimamål kommer fra elektrifisering av olje- og gassinstallasjoner. Tilsvarende kan man utsette elektrifiseringsprosjekter for å kutte utslipp i eksisterende landbasert industri eller i transportsektoren.

3. Vi kan begrense tilknytningen av ny kraftintensiv industri. Det vil legge begrensninger på omstillingen i retning av en grønn industri. En slik begrensning på tilknytningen kan gjennomføres ved å styre etableringen i større grad. Man kan f.eks. blinke ut områder der det ligger til rette for forbruksøkning på basis av nettkapasitet og kraftbalanse i området, og så tilby etablering. Tildeling kan baseres på ulike kriterier, eventuelt på basis av en prekvalifisering (basert på modenhet), og en tidsbegrensning for å gjennomføre etableringen. En annen måte å begrense tilknytning på, kan være å stille krav om energiopsjoner som gir mulighet til utkobling i lengre perioder med en anstrengt kraftsituasjon. Eventuelt kan kravet være at en aktør må skaffe til veie tilsvarende fleksibilitet fra andre, allerede etablerte aktører.

Situasjonen tilsier ikke at det er grunnlag for å gjøre en slik prioritering nå, og det er ikke naturlig at Energikommisjonen tar stilling til dette valget. Det er ikke nødvendigvis slik at man må velge ett av alternativene. Her er det en rekke kryssende hensyn som må avveies, og det vil vise seg etter hvert i hvilken grad det blir behov for å prioritere. Prioritering vil kreve en helhetlig tilnærming, og innebærer beslutninger som våre folkevalgte bør og må ta. Det er naturlig at behovet for prioriteringer drøftes som en del av den foreslåtte regelmessige redegjørelsen for Stortinget av utviklingen og hvordan vi ligger an for å oppfylle samfunnsmålene. Energikommisjonen vil peke på at det i den forbindelse er viktig å utarbeide et godt faktagrunnlag og vurderingsunderlag for de vanskelige avveiningene man kan komme til å måtte ta. Bevissthet rundt hva som er alternativene er viktig for at politikken kan tilpasses raskt underveis og at det samtidig blir tatt gode beslutninger som fører oss i riktig retning på lang sikt.

1.10.2 Retning og mål

Retningen er klar. Det er behov for mer tilgang på kraft dersom vi skal nå samfunnsmålene. Dette fordrer raskest mulig mer satsing på energieffektivisering, økt investering i fornybar kraft og økt nettkapasitet. Det er viktig med forutsigbar krafttilgang og konkurransedyktige priser, ikke minst for næringslivet som skal ta langsiktige beslutninger om utvidelse og ny etablering av virksomhet. Signaler om en langsiktig satsning på økt tilgang på kraft vil nettopp bidra til at næringslivet kan ha nødvendig trygghet for fremtiden til å kunne ta sine investeringsbeslutninger.

Et flertall i Energikommisjonen, bestående av medlemmene Andresen, Fredriksen, Gotaas, Hauglie, Heia, Ringkjøb, Roland, Rollefsen, Seim, Stubholt, Tomasgard og Ulriksen mener:

Det bør derfor settes en tydelig ambisjon for hvor vi ønsker å være ved inngangen til 2030-tallet, sammenliknet med i dag. Målet for 2030 må være:

• Minst 40 TWh høyere fornybar kraftproduksjon fra vannkraft, vindkraft, havvind og solkraft.

• Minst 20 TWh energieffektivisering.

Samlet vil et slikt ambisjonsnivå, dersom det realiseres, kunne bidra til rikelig tilgang til fornybar kraft som et konkurransefortrinn for norsk industri, og til opprettholdelse av et netto kraftoverskudd i normalår.

Medlemmene Heia, Lundberg, Sørgard, Tennbakk mener:

Selv om en nå setter retning mot en raskere økning i produksjon, energieffektivisering og nettutbygging, kan mange drivere endre seg. Klimapolitikken er blant annet stadig i utvikling, noe som har en sterk påvirkning på energipolitikken. De store planene om utbygging av vind- og solkraft i landene rundt oss, kombinert med et handelsregime som viser seg å være i tråd med norske interesser, kan innebære at vi om få år kan få tilgang på billig kraft i lange perioder. Det kan redusere behovet for et stort netto kraftoverskudd. Det kan vise seg at det ikke er mulig å realisere betydelige mengder vindkraft på land og at utviklingen av havvind går saktere og blir mer kostbart enn forventet. For eksempel kan naturødeleggelsene bli for store eller det kan bli for kostbart å bygge ut tilstrekkelig nettkapasitet. Da blir det et spørsmål om, og i så fall i hvor stor grad, vi skal justere kursen ved å redusere våre ambisjoner for utbygging av ny kraftproduksjon. Det viktige nå er derfor å sette en retning på utviklingen, men det gir uheldige signaler å sette mål som innen kort tid kan vise seg å være langt fra det vi ønsker eller har mulighet til å realisere.

1.10.3 En helhetlig energipolitikk

Uansett om vi velger å sette konkrete mål eller ikke, bør helheten i energipolitikken vurderes jevnlig, f.eks. i form av stortingsmeldinger med et fast innhold. Energikommisjonen foreslår at Stortinget regelmessig blir orientert om helheten i energipolitikken og klimapolitikken. Tiltakene for å redusere utslipp har en sterk påvirkning på etterspørselen etter kraft, og energi- og klimapolitikken må ses i tett sammenheng. Utviklingen fremover bør testes mot faste scenarioer, blant annet for store vær- og klimahendelser, størrelsen på sparingen, realiserte investeringer i fornybar kraft og hendelser i energivaremarkeder.

En slik jevnlig vurdering bør danne et grunnlag for å justere politiske virkemidler, herunder rammer for ytterligere investeringer i fornybar energi, og tiltak for endret energibruk og effektivisering – etter tilsvarende mønster som nasjonal transportplan og de helhetlige forvaltningsplanene for de norske havområdene. Et viktig element må være utsiktene for forsyningssikkerheten.

Den tette koblingen til andre lands kraftsystemer gjør at det norske kraftmarkedet påvirkes av våre nabolands valg. Det gjør det aktuelt at en slik jevnlig vurdering også gjennomgår hvordan våre naboland har organisert seg, for eksempel om planer for kraftsystemene, om det gis subsidier og hvordan inndelingen i prisområder påvirker krafthandelen.

1.11 Oversikt over rapporten

Energikommisjonen ble satt ned i februar 2022, og leverer sin rapport i februar 2023. Mandatet gjennomgås og kommenteres i kapittel 2. Her omtales også kommisjonens arbeid og innkomne innspill.

Energikommisjonen har virket i en situasjon med høye energipriser og krig i Europa. Dette har preget arbeidet, og det gis en omtale av situasjonen i kapittel 3. Her omtales også Olje- og energidepartementets utredninger som ble satt i gang i lys av situasjonen.

Energiloven er en viktig ramme for energisystemet. Kapittel 4 gir en historisk gjennomgang av utviklingen frem til energiloven av 1991, hvilke endringer energiloven ga og hvilke sentrale andre beslutninger som har preget utviklingen etter 1991.

Kapittel 5 gir en oversikt over utgangspunktet: Hvordan er energibruken, og hvordan er kraftproduksjonen sammensatt?

Klimapolitikken, som omtales i kapittel 6, er et premiss for utviklingen av energisystemet. Klimapolitikken gjør at kraftproduksjonen i landene vi handler kraft med, raskt blir dominert av uregulert fornybar kraftproduksjon. Den norske klimapolitikken gjør også at etterspørselen etter fornybar kraft øker raskt.

Energikommisjonen er bedt om å vurdere utviklingen på lang sikt. Det gjør det naturlig å studere langsiktige analyser av kraft- og energisystemer. Modellering og annen strukturert analyse av fremtiden er grunnleggende usikker. Dette omtales i kapittel 7.

Utviklingen vil gi oss kraftsystemer som blir mer påvirket av været, både her hjemme og omkring oss. Kapittel 8 viser hvordan været varierer og påvirker kraftproduksjonen.

Det er mange små og store beslutninger som vil avgjøre hvordan etterspørselen etter elektrisitet og andre energivarer blir fremover. Mange av disse beslutningene påvirkes av politikken, både næringspolitikk, klimapolitikk og politikken for energieffektivisering. Det er ikke bare interessant å vurdere hvor mye som vil etterspørres, men også hvilken fleksibilitet brukerne av energi vil ha fremover. Energibruken fremover og mulighetene for energieffektivisering omtales i kapittel 9.

Energikommisjonen ble i mandatet bedt om å «foreslå økt kraftproduksjon», noe vi forstår som å vurdere hvor mye og hvilken kraftproduksjon som kan realiseres fremover. Kapittel 10 går gjennom rammene og mulighetene for ny kraftproduksjon.

Kapittel 11 ser energibruken og kraftproduksjonen i sammenheng, og vurderer også utfallsrommet for kraftprisene.

Stabil tilgang på energi og elektrisitet er grunnleggende for samfunnet. Forsyningssikkerhet er en kvalitet ved det fysiske kraftsystemet og for rammene vi legger for driften av systemet. Kapittel 12 gir Energikommisjonens perspektiver på forsyningssikkerhet.