6 Klimapolitikken gir retning
Klimaendringene er en av vår tids hovedutfordringer. Konsekvensene er alvorlige og irreversible. FNs klimapanel IPCC har slått fast at den globale gjennomsnittstemperaturen allerede har økt med 1,1 grader grunnet menneskeskapte klimagassutslipp. Dette krever at vi må gjennomføre umiddelbare, omfattende og vedvarende utslippskutt i alle sektorer (IPCC, 2021). Spesielt vil dette være gjeldende for produksjons- og forbruksmønstre av energi: om lag 70 prosent av de globale klimagassutslippene er energirelaterte, noe som gjør energisektoren til en nøkkelsektor for omstilling.
Klimapolitikken er i dag den største driveren for den storstilte omstillingen som kraftsektoren må gjennom, og elektrifisering er det rådende klimatiltaket. Dette feltet er i stadig utvikling, og over tid har klimapolitikken blitt både mer sektorovergripende og forpliktende. Det forventes også store endringer i årene som kommer.
Spesielt i EU beveger klima- og energipolitikken seg raskt. I Europa skal store deler av den fossile kraftproduksjonen avvikles og erstattes av uregulerbar fornybar kraft. Selv om Norge har en tilnærmet utslippsfri kraftforsyning på fastlandet, vil det grønne skiftet med økt elektrifisering merkes også her. I tillegg blir vi påvirket av omgivelsene rundt oss – Norge er tett integrert i de europeiske energimarkedene gjennom EØS-avtalen, og energiinfrastrukturen kobler oss til nabolandene våre gjennom det nordiske kraftmarkedet, til kontinentet og til Storbritannia. Dette gjør oss indirekte koblet til andre europeiske land. Vi er tilsvarende tett integrert med Europas klimapolitikk, både når det gjelder ambisjoner og virkemidler. I EU griper energi- og klimapolitikken stadig tettere inn i hverandre og kommer til å bli ytterligere integrert i årene som kommer. Dette legger føringer for utviklingen av norsk energipolitikk.
6.1 Utgangspunktet for EU og våre naboland
Norge og Europa har forskjellige utgangspunkt for energiomstilling. Det politiske landskapet og institusjonelle trekk har en selvsagt betydning, men en viktig forskjell er at kraftsystemene er ulike.
Energimiksen varierer mellom land, men det er fortsatt den termiske kraftproduksjonen, også kalt varmekraft, basert på kull-, gass- og kjernekraft som dominerer i Europa (IEA, 2020), se figur 6.1. I de fleste landene utgjør termisk kraft godt over halvparten av elektrisitetsproduksjonen, for enkelte nærmere 100 prosent.
Figur 6.1 Andel termisk kraftproduksjon i landene rundt oss 1990-2020, prosent
IEA (2022).
Norge har derimot et fornybart kraftsystem. Systemforskjellene har lagt grunnlaget for hvordan det norske og de europeiske kraftsystemene samspiller gjennom krafthandel. Vannkraften er regulerbar, og produksjonen kan tilpasses raske forbruksendringer hurtigere enn det et varmekraftverk kan. Termiske kraftverk er mest effektive dersom de kjøres med jevn last. Dette har gitt gunstige muligheter for krafthandel, se også kapitlene 4, 11 og 13.
Når sammensetningen i kraftsystemene rundt oss forandrer seg, betyr det også at Norges samspill med Europa endres. Energimiksen i EU og våre naboland er på vei bort fra termisk kraftproduksjon, og orienteres i økende grad mot fornybare energikilder. Dette skiftet startet på 2010-tallet, og i 2020 var fornybarandelen i EU kommet opp i om lag 22 prosent (EEA, 2022). Til tross for at veksten lenge har vært stødig, spesielt innenfor sol- og vindkraft, er behovet fortsatt stort. Utviklingen drives fremover av EUs klima- og energipolitikk.
Boks 6.1 Net Zero by 2050 – A roadmap for the global energy system
Omstillingen til et lavutslippssamfunn krever en ekstremt ambisiøs transformasjon av energisystemet, og forutsetter en omfattende, koordinert, rask og total omlegging over hele verden. Bare hvis alle land blir klimanøytrale i 2050, kan verden lykkes med å begrense global oppvarming til 1,5 grader.
I 2021 la IEA frem veikartet «Net Zero by 2050: A roadmap for the global energy system», som viser én mulig vei til hvordan energisektoren kan legges om for å nå klimamålene. I det skisserte scenarioet vil to tredjedeler av den totale energiforsyningen i 2050 være fornybar, og mye mer diversifisert enn i dag. Det er lagt til grunn at mesteparten av de globale utslippsreduksjonene mot 2030 vil komme fra produksjonsteknologier som allerede er etablerte, slik som vind- og solenergi og kjernekraft. Scenarioet forutsetter også et betydelig og umiddelbart taktskifte når det gjelder energieffektivisering verden over. Den årlige forbedringen av energieffektiviteten skal øke med 4 prosent mot 2030 – tre ganger så mye som det siste tiåret. Som et resultat av omfattende energieffektivisering, vil energibruken i verden være 8 prosent lavere i 2050 sammenlignet med i dag, selv om verdens befolkning øker med 2 mrd. og det legges til grunn en betydelig økonomisk vekst.
Mot 2050 må det også rulles ut nye teknologier som ennå ikke er kommersielt modne. I scenarioet kommer om lag halvparten av utslippsreduksjonene mot 2050 fra disse. Dette inkluderer blant annet avanserte batterier, hydrogen, og CO2-håndtering og direkte CO2-fangst fra atmosfæren. I scenarioet må globale energiinvesteringer frem til 2030 øke med om lag 2,5 ganger nivået de siste fem årene, og bli liggende på et høyt nivå videre mot 2050. Olje- og gassetterspørselen er anslått å bli redusert med henholdsvis 75 og 55 prosent i 2050 sammenlignet med 2020-nivåer. I scenarioet vil det derfor ikke være nødvendig med utvikling av nye olje- og gassfelt for å dekke etterspørselen. Kull blir nesten helt borte.
Videre handler omstillingen om mennesker – flere mennesker skal få tilgang til energi, og utslippsreduksjoner må gå hånd-i-hånd med en innsats for å sikre energitilgang til alle innen 2030.
6.2 EUs klima- og energipolitikk
EUs klimapolitikk begynte å bevege seg på 1990-tallet, og har over tid utviklet seg og ekspandert. I dag er EUs målsetninger på klimaområdet svært ambisiøse i verdenssammenheng. Den langsiktige visjonen er at Europa skal bli det første klimanøytrale kontinentet innen 2050, og innen 2030 skal klimagassutslippene reduseres med 55 prosent i forhold til 1990-nivå.
For å regulere klimagassutslipp har EU utviklet et klimaregelverk bestående av tre pilarer: Kvotesystemet, som lenge har vært flaggskipet i EUs klimapolitikk (Emissions Trading System (ETS)), regelverket for ikke-kvotepliktige utslipp, (Innsatsfordelingsforordningen – Effort Sharing Regulation (ESR)) og regelverket om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer (LULUCF). Pilarene har egne tak for utslipp, og skal samlet bidra til at EU når målene for utslippskutt over tid. De tre pilarene er nærmere beskrevet i kapittel 6.3.
EUs gjeldende mål for utslippskutt ble lansert i 2019 gjennom «Europas grønne giv» («European Green Deal»). Strategien skal vise vei for visjonen om et klimanøytralt Europa. Målet er å omstille EU til en bærekraftig, sirkulær og klimanøytral økonomi innen 2050. I strategien ble det foreslått et bredt sett med virkemidler, sektorovergripende initiativer og betydelige innstramminger, som en europeisk klimalov, oppdaterte 2030-mål, revisjon av det europeiske systemet for kvotehandel, og flere konkrete energistrategier. I strategien er det også et hovedpoeng å tilrettelegge for grønn vekst og rettferdig omstilling.
For å kunne implementere målene fra «Europas grønne giv» i gjeldende lovgivning, lanserte EU i 2021 klimapakken «Klar for 55» («Fit for 55»). Pakken inneholder forslag til nye eller reviderte regelverk som er ment å sikre at EU når sitt nye klimamål om kutt på 55 prosent sammenlignet med 1990-nivå innen 2030, oppjustert fra det tidligere målet om 40 prosent som klimaregelverket i dag er innrettet mot.
Dette innebærer at klimaregelverkets tre pilarer revideres, i tillegg til blant annet fornybardirektivet, energieffektiviseringsdirektivet, bygningsenergidirektivet og energiskattedirektivet. De fleste sektorer er berørt.
Forslagene under «Klar for 55» er til behandling i EU, og det er ventet at det nye klimaregelverket blir vedtatt i 2023 (Klima- og miljødepartementet, 2022–2023). Veien frem for EUs omstilling er imidlertid både skiftende og uforutsigbar, noe vi har erfart gjennom de store hendelsene som har inntruffet bare i løpet av de siste par årene. Den største hendelsen er uten sammenligning krig i Europa. I lys av de store konsekvensene på energiområdet av krigen i Ukraina, har EU akselerert sin energiomstilling og forsterket sine energipolitiske mål. I mars 2022 ble strategien «REPowerEU» lansert, med mål om å fase ut russisk fossil energi. Strategien baserer seg på tre deler: diversifisering av energiimporten, energisparing og akselerere utbyggingen av mer fornybar energi (EU-kommisjonen, 2022). Hovedsatsingene, på kort og mellomlang sikt, utdypes i boks 6.2.
Boks 6.2 Foreslåtte hovedsatsinger i REPowerEU
Felles innkjøp av gass, LNG og hydrogen via EUs energiplattform.
Danne nye energipartnerskap med pålitelige leverandører.
Øke fornybarandelen i energimiksen til 45 prosent innen 2030, opp fra tidligere forslag om 40 prosent i «Klar for 55»-pakken.
Rask utrulling av sol- og vindenergiprosjekter og forenkle og korte ned konsesjonsbehandlingen for fornybar energi. Fornybar energi utpekes bl.a. med status som «overriding public interest», og det skal opprettes definerte «go-to-områder» der det er gode forutsetninger for fornybar energi og lavere miljørisiko.
Lansering av en solkraftstrategi, bl.a. med mål om 320 GW ny solkraft innen 2025 (en dobling av installert kapasitet i 2020), og 600 GW innen 2030.
Lansering av en energisparingsstrategi, bl.a. med forslag om å øke energisparingen fra 9 til 13 prosent mellom 2020 og 2030.
Utvikle planer for etterspørselsreduksjon ved avbrudd i gassforsyningen.
Investeringer i et integrert og tilpasset infrastrukturnett for gass og elektrisitet.
Tiltak for å sikre industrien tilgang til kritiske råvarer.
Øke produksjonen av biometan.
Regelverksutvikling og tiltak for hydrogen.
(EU-kommisjonen 2022)
Det er usikkert hva som blir utfallet og de langsiktige konsekvensene av EUs forsterkede satsning, men aldri har omstillingen i Europa hatt større momentum.
Allerede senhøsten 2022 ble det varslet at EUs klimamål kan bli mer ambisiøse enn de er i dag. Under klimatoppmøtet COP27 annonserte EU-kommisjonens klimasjef at EU vil legge frem oppdaterte klimamål om å kutte utslipp med minst 57 prosent innen 2030 sammenlignet med 1990-nivå (EU-kommisjonen, 2022). Det er to prosentpoeng mer enn målsetningen som EU allerede arbeider for å innrette klimaregelverket sitt etter i «Klar for 55».
Dagens situasjon er likevel at fraværet av russisk gass i første omgang har medført tilbakeskritt gjennom økt behov for kull, olje og LNG i Europa, som beskrevet i kapittel 3.
6.2.1 Energiomstillingen i landene rundt oss
De enkelte medlemslandene i EU kan være drivere eller bremseklosser for unionens politikkutvikling. For Norge er det spesielt viktig hva landene vi er koblet til og handler kraft med gjør.
Kraftsystemet i Storbritannia har historisk vært dominert av fossil energi, med innslag av noe kjernekraft. Landet har behov for mye ny fornybar kraft for å nå målet sitt om netto nullutslipp i 2050. I tråd med regjeringens Energy White Paper (UK Government, 2020) og planene for å nå netto null i 2050, Ten Point Plan for a Green Industrial Revolution og Build Back Greener, vil Storbritannia fortsatt satse på kjernekraften som energikilde. Samtidig skal den fornybare energimiksen diversifiseres, og det satses på en kombinasjon av hydrogen, havvind og mellomlandsforbindelser for å sikre avkarboniseringen (Statnett, 2020). Storbritannia er allerede et av de største havvindlandene, og mer er under bygging og planlegging.
Den britiske regjeringen lanserte i april 2022 strategien British Energy Security Strategy som respons på økende energipriser, høy etterspørsel som følge av pandemien og Russlands invasjon av Ukraina. Som i resten av Europa har forsyningssikkerhet blitt viktigere også her. Ambisjonene er en enda mer ambisiøs og rask ekspansjon av fornybar energi og hydrogen for å kunne fase ut fossil kraft og trygge egen langsiktig forsyningssikkerhet (British Energy Security Strategy, 2022).
I 2022 satte britiske myndigheter i gang et arbeid for å vurdere om markedsdesignet er egnet for utfordringene som overgangen til et fornybart kraftsystem bringer med seg. Siktemålet er å klare energiomstillingen og samtidig ivareta hensynet til både energisikkerhet og rimelige priser (UK Department for Business, 2022).
Tysklands «Energiewende» er landets planlagte overgang til en lavkarbon og kjernekraftfri økonomi. Dette har vært styrende i snart et tiår, og har gitt tydelige resultater. Historisk har det tyske kraftsystemet hatt et stort innslag av termisk kraft, spesielt dominert av kull og olje, men i dag er energimiksen mer diversifisert. Nesten halvparten er fra fornybare energikilder, med blant annet en stor andel vindkraft.
Den nye tyske regjeringen har lagt frem en ambisiøs plan for å forsere utbygging av fornybare energikilder. Fornybarmålet er på 80 prosent av brutto energibruk i 2030. Et hovedtrekk er at det termiske på sikt skal fases ut og erstattes av særlig vind- og solkraft. Tyskland satser også stort på utbygging av havvind, oppskalering av hydrogenproduksjon og utfasing av landets kullkraftverk. Samtidig vil regjeringen ta regulatoriske grep, og korte ned tidsbruken i planlegging og konsesjonsbehandling av nye prosjekter (WindEurope, 2022).
Gassbruken i Tyskland har lenge vært dekket gjennom import fra Russland. Importen fra Russland har ligget på mellom 45 og 70 prosent de siste årene (IEA, u.å.). Omstillingen av energisektoren er nå under tidspress på grunn av den reduserte russiske gassimporten. Tyskland har mål om å bli uavhengig av den russiske gassen. Siden invasjonen av Ukraina har regjeringen blant annet lagt frem nye reformpakker for å utvikle mer fornybar energi raskt (Clean Energy Wire, 2022).
Energiomstillingen går hurtig også i Norden. Selv om utviklingen i samlet kraftproduksjon og -forbruk frem mot 2040 er usikker, peker de politiske målene mot en stor utbygging av fornybar energi i Norden. Det er forskjeller mellom landene, og det enkelte lands energi- og konsesjonspolitikk påvirker hva som vil realiseres av ny kraftproduksjon de neste tiårene.
Figur 6.2 Kraftproduksjon i Sverige og Danmark 2021–2040, TWh
NVE (2021).
Utviklingen i Sverige er spesielt viktig for kraftsystemet vårt, fordi det er dit vi har mest overføringskapasitet. Sveriges kraftproduksjon er dominert av vannkraft og kjernekraft, hvor sistnevnte er viktig for å dekke grunnlasten i det nordiske kraftsystemet.
Særlig er potensialet for å bygge ut vindkraft i Sverige stort, men det er usikkert hvor mye mer som vil bygges ut og hvor i landet den eventuelt kommer (NVE, 2021). Når det gjelder vindkraft til havs, er svenske myndigheter i gang med å peke ut nye områder for utbygging (Infrastrukturdepartementet, 2022). I 2022 ble det også lagt frem en bredere «vindkraftpakke», med forslag til tiltak for å øke tempoet i utbyggingen på land og å utrede et tildelingssystem for arealer for vindkraft til havs (Miljödepartementet, 2022).
Nylig har den svenske regjeringen signalisert at de ønsker en nysatsing på kjernekraft, blant annet ved å redusere flere av dagens regulatoriske hinder og innføre hurtigspor for ny kjernekraft i forvaltningen (Sverigedemokraterna, 2022).
NVEs analyser (NVE, 2021) viser at Sverige kan få økt kraftproduksjon mot 2040 og et betydelig kraftoverskudd. Samtidig vil mål om utfasing av fossil energi i industrien, sammen med etablering av ny industri, kunne skape et stort kraftbehov. Dette gjelder spesielt batterifabrikker og planer om elektrifisering av gruveindustri og sementindustri.
Danmark har hatt et termisk system basert på kull og gass. Også dette skal fases ut. Det satses stort på vindkraft til havs, og dette vil utgjøre en stor del av veksten i ny fornybarproduksjon fremover, i tillegg til noe solkraft. Det er ventet en høy vekst i elektrisitetsbruken (NVE, 2021). Danske bygg bruker mye fjernvarme som kommer fra termisk kraftproduksjon, og fremover ønsker Danmark å skifte den fossile energien ut med store varmepumper drevet av fornybar strøm. Videre skal transportsektoren gjøres fossilfri med en gradvis overgang til elbiler. I tillegg er det planer om etablering av datasentre og hydrogenproduksjon fra strøm.
Nysatsingen fra 2022, Danmark kan mere II (Den danske regjering, 2022) signaliserer at den fornybare kraftproduksjonen i Danmark kan bli enda større enn tidligere analyser tilsier. Den danske regjeringen ønsker å øke farten på den grønne omstillingen og bli uavhengig av russisk gass. Danmark har som mål å firedoble produksjon av sol- og vindkraft på land innen 2030, og å muliggjøre en femdobling av kraftproduksjon fra havvind i samme periode. Strategien har fått et bredt flertall i det danske Folketinget. Den danske kraftforsyningen baserer seg i dag på overføring fra omkringliggende land, herunder gjennom de fire Skagerakkablene fra Norge.
I Finlandspiller bioenergi en viktig rolle i landets kraftproduksjon. Bioenergi dekker i dag en høy andel av oppvarmingsbehovet i husholdninger og yrkesbygg, og dette antas videreført. Samtidig blir sektorene som er mest avhengig av bioenergi mer energieffektive.
I tillegg til bioenergi, spiller kjernekraften en viktig rolle i Finlands kraftproduksjon, og om lag en tredjedel av landets elektrisitetsproduksjon har historisk kommet herfra. Kjernekraftverkene forventes å bli viktige i overgangen til et kraftsystem med økt variabel kraftproduksjon, men dette avhenger av utfasingshastigheten. Figur 6.3 viser hvordan kapasiteten i de finske kjernekraftverkene utvikler seg dersom reaktorene fases ut etter endt levetid. Dette vil om lag halvere den totale ytelsen allerede i perioden 2030 – 2040. Det er imidlertid lite som tyder på at Finland ønsker å fase ut kjernekraft. Det satses tungt på å få det nye kjernekraftverket Olkiluoto 3 i drift etter store kostnadsoverskridelser og forsinkelser som følge av tekniske problem.
Figur 6.3 Ytelse i finsk kjernekraft mot 2040 ved utfasing etter endt levetid, MW1
1 Som forutsatt i NVE (2021)
NVE (2021).
Når det gjelder mulighetene for utbygging av ny fornybar kraft, er både potensialet og interessen for vindkraft stort. I tråd med landets nasjonale energi- og klimaplan forventes det en stor utbygging av vindkraft i Finland mot 2040.
Også det finske kraftforbruket kan komme til å øke på grunn av elektrifisering av transportsektoren, og etablering av datasentre og hydrogenproduksjon. Ettersom Finlands kraftproduksjon er ventet å ligge på om lag dagens nivå også i 2040, står landet overfor et økende kraftunderskudd mot 2040 (NVE, 2021).
6.3 Norsk klimapolitikk – mellom Paris og Brussel
Internasjonal klimapolitikk legger føringer for arbeidet i Norge og målsetningene våre nasjonalt. Våre viktigste internasjonale forpliktelser til reduksjon av utslipp av klimagasser er nedfelt i Parisavtalen, som vi har sluttet oss til. Dette målet har vi valgt å samarbeide med EU om å oppfylle. I tillegg, gjennom klimaavtalen med EU, tar Norge del i EUs klimaregelverk fra 2021 til 2030.
6.3.1 Parisavtalen
Norge har, sammen med nesten alle land i verden, forpliktet seg til å kutte i utslippene av klimagasser gjennom Parisavtalen. Parisavtalen er den første globale klimaavtalen som er juridisk bindende og reelt forpliktende (Klima- og miljødepartementet, 2021).
Siktemålet er at verden i andre halvdel av århundret skal være klimanøytral. For å få til dette, skal alle parter under Parisavtalen melde inn et nasjonalt fastsatt bidrag hvert femte år for å begrense utslipp av klimagasser. Bidragene skal stadig forsterkes og uttrykke landenes høyest mulige ambisjoner om utslippsreduksjon (Klima- og miljødepartementet, 2021).
Under Parisavtalen har Norge forpliktet seg til, sammen med EU, å redusere utslippene av klimagasser med 55 prosent i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Dette er et forsterket klimamål som ble meldt inn til FN i november 2022. Det tidligere klimamålet var utslippsreduksjoner på minst 50 prosent og opp mot 55 prosent. Hvor og hvordan klimakuttene skal gjennomføres, må ses i sammenheng med Norges klimasamarbeid med EU.
6.3.2 Klimaavtalen med EU
Gjennom EØS-avtalen har Norge siden 2008 deltatt i EUs system med klimakvoter (EU ETS). Omtrent halvparten av norske utslipp reguleres av ETS, og omfatter mesteparten av utslippene fra industri, petroleum og luftfart. Norge har ikke egne mål for nasjonale utslippskutt i kvotepliktig sektor under EØS-avtalen, men EU reduserer antall tilgjengelige kvoter i EU hvert år.
I henhold til EUs regelverk kan utslippsmålet gjennomføres fleksibelt. Overskudd på utslippsenheter tidlig i perioden kan spares og brukes senere år, og det er en begrenset adgang til å låne fra fremtidige år eller kjøpe utslippskvoter fra andre europeiske land.
I 2019 inngikk Norge en klimaavtale med EU som innebærer at vi fra 2021 samarbeider om en felles oppfyllelse av utslippsmål for 2030 gjennom EUs klimaregelverk med de tre pilarene. Det innebærer at vi ikke bare deltar i EU ETS slik vi hittil har gjort, men også i innsatsforordningen og LULUCF-regelverket. I praksis er Norge derfor et fullverdig medlem av EUs klimapolitiske samarbeid i perioden frem til 2030.
Innsatsforordningen omfatter ikke-kvotepliktige utslipp fra transport, jordbruk, avfall, energiforsyning, oppvarming og fluorholdige gasser, samt noe industri og petroleum. Utslipp fra disse sektorene er mindre egnet til å reguleres gjennom et kvotesystem, og reguleres derfor gjennom andre tiltak som skatter, avgifter eller subsidier.
Norges mål for å redusere ikke-kvotepliktige utslipp er satt til 40 prosent i 2030 sammenlignet med 2005. Forpliktelsen skal oppfylles gjennom et bindende utslippsbudsjett for hvert av årene mot 2030. Det norske utslippsmålet ble satt i forbindelse med EUs tidligere klimamål. Som følge av EUs forsterkede klimamål og arbeidet med revisjon av klimaregelverket i tråd med «Klar for 55»-pakken, må Norge trolig vurdere utslippsmålet på nytt.
LULUCF-forordningen gjelder arealbruk, et område som skiller seg fra de andre sektorene i klimagassregnskapet fordi det omfatter både opptak av klimagasser og utslipp. Forordningen er rettet mot forvaltet skog, avskoging, påskoging, dyrket mark, beitemark og våtmark, i tillegg til karbon i treprodukter. Målet er at klimagassutslipp fra arealbruk ikke skal overskride den mengden som bindes – altså en netto-null-forpliktelse (Klima- og miljødepartementet, 2021).
Til nå har Norge oppfylt sine internasjonale klimaforpliktelser. Utslippene har likevel nesten ikke gått ned siden 1990, fordi mye av måloppnåelsen er gjennomført ved at Norge har kjøpt kvoter for utslippsreduksjoner i andre land. Slik det er formulert i Hurdalsplattformen, er det regjeringens ambisjon å gjennomføre utslippskuttene i Norge.
EUs «Klar for 55»-pakke vil gripe inn i alle tre av EUs pilarer. Dette vil påvirke norsk klima- og energipolitikk. EUs reguleringsendringer overlapper med både eksisterende og planlagte norske reguleringer, noe som gjør at de kan spille godt sammen. Samtidig kan andre deler av pakken skape et behov for endret praksis eller ytterligere reguleringer (Miljødirektoratet, 2021). Først etter at det nye klimaregelverket er vedtatt kan Norge gå i dialog med EU om, og eventuelt på hvilke vilkår, de ulike delene av klimaregelverket skal gjøres gjeldende for Norge (Klima- og miljødepartementet, 2022-2023). De endelige konsekvensene for Norge er derfor uavklart.
6.3.3 Nasjonale retningsgivere
Klimamålene vi har forpliktet oss til, og samarbeidet vårt med EU for utslippskutt, er integrert i norsk politikk og lovverk. Klimaloven (2017) utgjør den rettslige rammen for norsk klimapolitikk, og befester vår forpliktelse i Parisavtalen. Loven sier at Norge skal være et lavutslippssamfunn i 2050, som innebærer at vi skal kutte klimagasser med 90-95 prosent fra referanseåret 1990. Dette klimamålet er enda ikke meldt inn til FN.
Klimamålene forplikter regjeringen til hvert år å gi Stortinget en utgreiing om status og fremdrift i arbeidet. Rapporteringen skal inneholde informasjon om utviklingen i klimagassutslippene og -opptaket, utslippsfremskrivinger, gjennomføring av de lovfestede klimamålene, sektorvise utslippsbaner for ikke-kvotepliktig sektor, status for Norges utslippsbudsjett og arbeidet med klimatilpasning. I figur 6.4 er sammenhengen i klimamålene for 2030 sammenstilt, per august 2022.
Figur 6.4 Sammenhengen i norske klimamål for 2030
Klima- og miljødepartementet (2022).
Gjennom arbeidet med Klimakur 2030 (Miljødirektoratet m.fl., 2020) er det er utredet ulike tiltak og virkemidler som kan gi minst 50 prosent reduksjon i ikke-kvotepliktige utslipp i 2030 sammenlignet med 2005. Det er også utredet 60 ulike tiltak som til sammen utgjør rett over 40 millioner tonn CO2 per år. Dette tilsvarer et utslippskutt på mer enn 50 prosent.
Fordi Norge har en høy fornybarandel i kraftproduksjonen, må det kuttes utslipp i andre sektorer for å nå målene vi har satt oss. Elektrifisering er utpekt som det viktigste enkelttiltaket og utgjør om lag 34 prosent av det totale potensialet for utslippsreduksjon som er utredet i Klimakur. Klimatiltak for å kutte utslipp i ikke-kvotepliktig sektor påvirker derfor kraftsektoren i stor grad. Gjennomføring av tiltakene i Klimakur 2030 vil kreve om lag 6 TWh mer elektrisitet enn det Miljødirektoratet har lagt til grunn i referansebanen for kraftbruk mot 2030 (Miljødirektoratet m.fl., 2020).
Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021-2030 gjør rede for hvordan Norge skal redusere klimagassutslippene frem mot 2030 i tråd med klimamålene og i samarbeid med EU. Klimakur 2030 utgjør en viktig del av kunnskapsgrunnlaget. De mest sentrale virkemidlene i meldingen er klimagassavgifter, reguleringer, utslippskvoter, klimakrav i offentlige innkjøp og støtte til innovasjon, forskning og teknologiutvikling. Hovedvekt ligger på reduksjoner i ikke-kvotepliktige utslipp. I figur 6.5 vises hvordan klimaplanen for ulike sektorer samlet kan bidra til å oppnå et mål om 45 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 2005, et mål som ble satt for å overoppfylle forpliktelsen som Norge per nå har til EU på 40 prosent.
Figur 6.5 Utslippsbudsjett og forventet utslippsreduksjon etter regjeringens klimaplan 2021 – 2030. Millioner tonn CO2-ekvivalenter
Klima- og miljødepartementet (2020).
For å utrede hvilke veivalg Norge står overfor for å bli et lavutslippssamfunn innen 2050 ble Klimautvalget 2050 nedsatt i 2021. Utvalget skal levere sin utredning innen 1. november 2023. I foreløpige vurderinger fra sommeren 2022 løfter utvalget frem at gode beslutningssystemer sikrer stabilitet, åpenhet og forutsigbare vilkår, samtidig som de gir fleksibilitet til å håndtere uforutsette hendelser og tilpasse seg en ny utvikling. Gode beslutningssystemer bidrar også til å gi legitimitet til politikken ved å sikre at berørte interesser blir hørt. Utvalget vurderer foreløpig at de beslutningssystemene vi har i dag må bedre tilpasses målet om en helhetlig omstilling av samfunnet (Klima- og miljødepartementet, 2022-2023).
I forbindelse med utvalgets arbeid har Miljødirektoratet gjort nye studier av mulighetene for å forsterke utslippsmålene, og kraftbehovet som vil følge med dette. Studien omfatter både kvotepliktig og ikke-kvotepliktig utslipp. Analysene viser at det vil kreve 24,4 TWh i økt kraftforbruk i 2030 sammenlignet med 2021. Behovet kan også bli enda større – for eksempel vil produksjon av drivstoff med lavt utslipp for transport kreve ytterligere 10 TWh (Miljødirektoratet, 2022). Se omtale i kapittel 9.2.4.