Del 2
Kunnskapsgrunnlag og analytisk tilnærming

2 Velferdstjenestenes samfunnsfunksjon og særtrekk

2.1 Innledning

Velferdstjenestene ivaretar menneskelige basisbehov og har en fundamental samfunnsfunksjon. De har særtrekk som skiller dem fra vanlige varer og tjenester, og som er viktige for hvordan tjenestene bør styres. I Norge er velferdstjenestene skattefinansierte og under folkevalgt kontroll for å sikre befolkningen likeverdige tilbud av grunnleggende tjenester og oppnå andre samfunnsmål. Dette gjør at myndighetene kan holdes ansvarlig for tjenestetilbudet og for at skattepengene kommer fellesskapet til gode.

De skattefinansierte velferdstjenestene utvalget vurderer, har over 4 millioner brukere årlig, jf. tabell 2.1. De tilhørende samlede offentlige utgiftene var i 2022 nær 540 milliarder kroner, som tilsvarer 15 prosent av BNP for fastlands-Norge og 26 prosent av de totale offentlige utgiftene.1 Tjenestene har opp mot 600 000 sysselsatte, og står for om lag 20 prosent av arbeidskraftbruken i Norge. At velferdstjenestenes andel av landets sysselsatte er større enn deres andel av fastlands-BNP, viser at de er arbeidsintensive.

Som tabellen viser, er det store forskjeller i omfang mellom tjenesteområdene utvalget vurderer. Målt i offentlige utgifter er skole, spesialisthelsetjenesten og eldreomsorg de klart største områdene, barnehagene kommer i en mellomposisjon, mens barnevern, asylmottak og arbeidsmarkedstiltak er relativt sett mindre velferdstjenesteområder. Denne oversikten inkluderer ikke egenandeler, som i hovedsak har betydning i barnehagene, spesialisthelsetjenesten og eldreomsorgen.2

Det finnes ingen autoritativ definisjon av hva en velferdstjeneste er. I praksis avgrenser utvalget utredningen til de sju tjenesteområdene mandatet stiller opp, og til de skattefinansierte delene av disse.3 Vi viser til tolkningen av mandatet i avsnitt 1.2. Del 2 ser på velferdstjenestene samlet. Utvalget ser nærmere på de enkelte tjenesteområdene i del 3 kapittel 7 til 13.

2.2 Velferdstjenestenes formål og samfunnsfunksjon

De skattefinansierte velferdstjenestene er en av grunnpilarene i den norske samfunnsmodellen. At de er skattefinansiert og rettighetsbaserte må ses i lys av at de politisk har blitt tillagt et slikt samfunnsoppdrag.

Sammen med Folketrygdens ytelser til pensjon, sykelønn og dagpenger mv., utgjør velferdstjenestene den delen av den norske samfunnsmodellen som omtales som velferdsstaten. Andre grunnpilarer i den norske modellen er et organisert, anstendig arbeidsliv, og en sysselsettingsorientert økonomisk politikk med vekt på stabilitet og god bruk av samfunnets samlede ressurser.4 Trepartssamarbeid og topartssamarbeid nasjonalt og lokalt er modellens viktigste metode for å få grunnpilarene til å virke godt hver for seg og sammen, og for å sikre at den videreutvikles i takt med behovene.5

At velferdstjenester skattefinansieres og har en slik sentral samfunnsmessig funksjon i en norsk sammenheng, skyldes blant annet at de bidrar til å:

• sikre likeverdig tilgang til basistjenester uavhengig av bosted, og utjevne inntekts- og formuesforskjeller og virkningen av disse, ved gratis eller rimelige tjenestetilbud

• utjevne medfødte og miljøskapte forskjeller i evne og mulighet til fremtidig inntektsgivende arbeid og annen deltakelse i samfunnet

• øke kompetansen og ivareta helsen i befolkningen, og slik bidra til effektivitet og verdiskaping både i privat og offentlig sektor

• styrke likestillingen mellom kjønnene, ved å gi et likeverdig tilbud til alle og ivareta oppgaver som gjør det mulig for både menn og kvinner å ta betalt arbeid i yrkeslivet (for eksempel eldreomsorg og barnehage)

• styrke inkluderingen av utsatte grupper, som kan bidra til å redusere kriminalitet og segregering, og styrke følelsen av fellesskap, solidaritet og gjensidig tillit (sammenhengskraften) i samfunnet

• signalisere betydningen av menneskelig likeverd gjennom universelle ordninger

Den norske modellen har bidratt til at vårt samfunn har utviklet seg på en god og stabil måte med lav ulikhet. Norge, sammen med de andre nordiske landene, har med denne modellen klart å kombinere en høy verdiskaping med økonomisk utjevning, likeverd og likestilling mellom kjønnene. De siste tiårene har imidlertid økonomisk ulikhet målt både ved inntekt og formue gradvis økt, ikke minst fordi kapitalinntekter er svært ulikt fordelt i Norge. For å beholde den norske samfunnsmodellen med lav økonomisk, sosial og geografisk ulikhet har utjevning av forskjeller gjennom velferdstjenestene fått enda større betydning.

Det er bred enighet om at velferdstjenestene har gitt et klart positivt bidrag til samfunnsutviklingen i Norge i perioden etter annen verdenskrig. Velferdstjenestenes viktige samfunnsfunksjon innebærer at det kan være risikofylt dersom disse tjenestene skulle svekkes vesentlig. Legitimiteten til modellen hviler blant annet på at skattepengene kommer fellesskapet til gode i form av gode velferdstjenester til innbyggerne, jf. mandatets oppdrag til utvalget om å utrede hvordan kommersiell drift kan utfases eller reguleres strengere i velferdstjenestene.

Målene for den enkelte tjeneste er nedfelt i lovverket.6 Ut fra disse kan formålene for tjenesteområdene forenklet sammenfattes slik:

• Kvalitet. Tilbudet skal dekke brukerens behov (resultatkvalitet). Dette innbefatter at brukeren får det tilbud man har lovfestet rett til (rettssikkerhet), at det er brukerinnflytelse på tilbudet og at tjenesten i tilstrekkelig grad samordnes mot andre offentlige tjenester for å sikre et helhetlig tjenestetilbud.

• Likeverdighet og solidaritet. Velferdstjenestene skal tilbys med utgangspunkt i menneskelig likeverd. Dermed vil brukere med større behov kunne få et annerledes og mer omfattende tilbud, uavhengig av den enkeltes finansieringsevne, bosted og annet. Solidariteten ligger både mellom ulike borgere med ulike behov og ulik betalingsevne, men også i lovnaden om at alle skal få likeverdig hjelp ettersom behov oppstår.

• Formåls- og kostnadseffektivitet. Formålseffektivt tilbud innebærer å tilby de riktige tjenestene i samsvar med brukernes ulike behov og at tildelte ressurser brukes der behovene er størst (riktig prioritering), i tråd med de bredere samfunnsinteressene. Kostnadseffektivitet betyr å produsere ønsket tjeneste med minst mulig samlet ressursinnsats.

• Politisk styrbarhet. Demokratisk politisk styrte organer må ha evne og mulighet til å oppnå tjenestens mål. Skattefinansierte velferdstjenester må også ha allmenn legitimitet i befolkningen.

Utvalget mener at nivået på de ansattes lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår for de ansatte i velferdstjenestene ikke er et mål for velferdstjenestene som sådan, men at de ansattes vilkår er en avgjørende forutsetning for at målene for tjenestene nås.

De enkeltes tjenesteområdenes formål er omtalt i del 3, kapitlene 7 til 13.

2.3 Velferdstjenestenes særtrekk for styringsformål

I dette avsnittet skal vi redegjøre for hva som er velferdstjenestenes særtrekk. Dette er kjennetegn som konkret og i styringsøyemed skiller dem fra vanlige varer og tjenester. I økonomisk teori benyttes slike særtrekk også i vurderinger av hvilke tjenester som egner seg for markeder og kommersielle aktører, og i å vurdere faren for markedssvikt.

En god forståelse av dette er viktig av to grunner. Dels gir særtrekkene et analytisk grunnlag for hvordan styringen av velferdstjenestene bør utformes forå nå de politiske målene for brukere og samfunn, herunder eventuell bruk av ideelle og kommersielle leverandører. Dels bidrar de til å forklare hvorfor nettopp velferdstjenestene – for å oppnå politiske mål – er utvalgt til å bli så sterkt styrt og betalt over skatteseddelen. Sagt med andre ord er samfunnsoppdraget om blant annet lik tilgang, sammen med særtrekkene ved velferdstjenestene, bakgrunnen for at vi har en offentlig styrt, regulert og finansiert velferdsstat.7

Alle ulike varer og tjenester har særtrekk, som ulike produksjons- og bruksmåter. Velferdstjenestenes særtrekk er iboende, i den forstand at de vil opptre og må tas hensyn til uansett styringsform. Særtrekkenes konsekvens for styringen er imidlertid vesentlig forskjellig i de ulike driftsformene; egenregi, ideelle leverandører og kommersielle leverandører. Vi er her opptatt av de kjennetegnene som er viktige når man velger om og hvordan disse bør styres fra myndighetene. Samfunnsvitere og andre har i lang tid utviklet synet på hva som karakteriserer velferdstjenestene i styringsøyemed.8 I tråd med analysene i Velferdstjenesteutvalget vil vi her redegjøre for særtrekk som, i tillegg til deres samfunnsfunksjon, karakteriserer velferdstjenestene. En gjennomgang av hvordan disse særtrekkene opptrer til sammen på de ulike tjenesteområdene, er brukt som grunnlag for å diskutere utfordringene ved å styre disse tjenestene.

Dekker basisbehov

For det første dekker velferdstjenestene grunnleggende behov – menneskelige basisbehov. Noen ganger vil disse være avgjørende for et godt liv, som nødvendige helsetjenester. Tjenestene har også betydning for familie og andre nærstående. Dermed er det slik at vi ofte «ikke klarer oss uten» velferdstjenestene. Når velferdstjenestene er rettighetsbaserte og fellesfinansierte med lav eller ingen brukerbetaling, gir det videre den enkelte en løpende trygghet for framtida, uavhengig om vi i framtiden vil ha behov for ulike velferdstjenester eller ikke.

Brukere i en sårbar situasjon

For det andre er mange brukere av velferdstjenestene i en sårbar situasjon som mottakere. Brukere av velferdstjenester er i denne sammenhengen definert som mottakere som står i direkte kontakt med leverandørene, som for eksempel vil være barna i barnehagen, mens foreldrene i denne sammenhengen vil være pårørende. I denne sammenhengen tenker vi altså ikke på pårørende eller offentlige bestillere som «brukere» av tjenestene.

Sårbarheten til brukerne gjelder ikke minst personer med redusert samtykkekompetanse, slik som små barn og mennesker med kognitiv svikt. I mange tilfeller står også brukerne i et underlegent maktforhold til tjenesteyter. Flere velferdstjenester forutsetter en faglig ekspertise som gjør det vanskelig for brukere selv å vite hva som er riktig eller god tjeneste, tiltak eller behandling. Videre kan noen grupper være i mer utsatte posisjoner enn andre, som gjør dem ekstra sårbare i møte med velferdstjenestene, for eksempel som følge av alder, levekårsstress, rusavhengighet eller alvorlig sykdom.

Samtidig er det slik at alle innbyggere er brukere av velferdsstaten, og mange vil være i stand til både å forstå egen situasjon, gi uttrykk for egne behov og erfaringer med tilbudet og forstå noen av de profesjonelle avveiningene som gjøres.9

Pårørende vil kunne bistå brukere i en sårbar situasjon i det daglige, men også som ved større og tydelige beslutninger som valg av institusjon. Dette gjelder likevel ikke alle pårørende og konsistent, siden mulighetene, evnen og viljen hos pårørende varierer, også av praktiske grunner som at bostedet kan være langt unna.

En konsekvens av sårbarheten er altså at sykehuset, sykehjemmet, skolen osv., og ikke minst de ansatte som er nærmest brukeren, i praksis må foreta mange valg som brukeren ikke er godt nok i stand til å ta selv.

Politiske myndigheter og administrative «sørge for»-ansvarlige vil på sin side vedta økonomiske rammer og foreta styringsvalg som hjemles i lov, forskrift, avtaler mv. Dette gjelder også mer eller mindre konkrete kvalitetskrav overfor leverandøren på vegne av brukerne.

Brukernes muligheter til å kunne påvirke tjenestene de mottar, vil være svært ulikt fordelt både mellom tjenestene og mellom enkeltbrukerne. Dette vil både gjelde den direkte påvirkningen gjennom dialog med ansatte og eventuelt valg av tjenester og indirekte påvirkning gjennom politisk og offentlig deltakelse. I praksis kan ofte behovet for velferdstjenesten være omvendt med evnen til å påvirke tilbudet. Desto sykere eller mer hjelpetrengende en bruker er, jo mindre er sannsynligheten for at personen har mulighet til å selv påvirke tilbudet den mottar. Pårørende kan balansere denne situasjonen noe, men som nevnt er kapasiteten også hos pårørende ujevnt fordelt. Dette har betydning blant annet for konsekvensene av å legge opp til brukervalg av tilbyder, jf. avsnitt 3.3.1.

Komplekse

For det tredje er velferdstjenestene komplekse.10 Dette kommer til uttrykk ved blant annet:

• Individuell tilpasning. Velferdstjenestene må tilpasses best mulig til den enkeltes behov, som varierer mye mellom brukerne. Behovet kan også endres mye og uforutsigbart for den enkelte over tid, og vil også måtte avveies mot andre brukeres behov.

• Faglig skjønn. Utførelsen bygger i stor grad på fag- og erfaringsbasert profesjonelt skjønn, som ofte krever lang utdanning og hvor også de ansattes erfaring individuelt og kollektivt vil være avgjørende for kvalitet og kostnadsstyring. Samtidig kan fagfolk være uenige i utøvelsen av profesjonelt skjønn.

• Relasjonelle. Videre er velferdstjenestene utpreget relasjonelle, ved at opplevd kvalitet avhenger av samarbeidet mellom for eksempel lærer og elev, sykepleier og sykehjemsbeboer, barnevernspedagog og barnevernsbarn, men også med pårørende og de ansatte og brukerne imellom. Betydningen av dette forsterkes av at mottakerne er i en sårbar situasjon og av at velferdstjenestene dekker basisbehov.

• Teamarbeid og samordning. Det er nødvendig med faglige og tverrfaglige samarbeid i de fleste tjenester. Velferdstjenestene krever også i mange tilfeller samordning med andre offentlige tjenester, som koordinering ved overføring fra sykehus til sykehjem eller tilrettelegging rundt et barn i en utsatt posisjon.

• Flerdimensjonale tjenester. Tjenestene består oftest av flere tjenester på en gang. Å være innlagt på sykehus kan bestå av prøvetaking, diagnose og ulike former for behandling, men også av at man mottar pleie, kost og losji. De ulike deltjenestene har hver sine karakteristika, og er ulikt enkle å forstå for brukeren og ulikt målbare.

• Engangs- og erfaringstjenester. En del tjenester bruker man vanligvis bare en gang (få operert inn ny nyre), slik at man ikke kan prøve og feile seg fram til best mulig tilbud. Flere tjenester er såkalte erfaringstjenester, hvor det bare er over tid brukeren får et klarere bilde på hvordan man opplever tjenestens kvalitet (om man trives og mener man lærer nok på en skole) – samtidig som ulempene eller hindringene ved å bytte tilbud kan være betydelige.

• Stedsavhengige. For de fleste tjenestene trenger brukeren å få tilgang til tjenesten nær bostedet. Lokaliseringen av velferdsinstitusjoner er dermed et viktig spørsmål, særlig i et land med bosetting og geografi som Norge.

• Forsikringsfunksjon. Velferdstjenestene har også i større eller mindre grad preg av forsikring. Det har en verdi å vite at man vil få nødvendig helsehjelp hvis behovet skulle oppstå, eller at nybakte foreldre vil få barnehageplass når tiden er inne for å komme tilbake på jobb etter foreldrepermisjon.

• Langtidsperspektiv. Velferdstjenestene har for den enkelte ofte betydelige virkninger også på mellomlang og lang sikt, som når en operasjon betyr å komme tilbake i jobb eller å ha god helse og leve lenger. Det samme gjelder de samfunnsmessige virkningene, som når en god skole gir en mer kompetent arbeidsstyrke i mange år framover. Dette tidsaspektet kan bidra til økt kompleksitet i vurderinger og beslutninger.

• Samfunnsvirkning. Velferdstjenestene har ofte stor virkning utover mottakerne, og effektene oppstår ofte utenfor sektoren der investeringen gjøres. Eksempelvis er utdanning sentralt for demokrati og arbeidsliv, og finansiering av et godt barnevern er ikke bare et gode for mottakerne, men kan også være en god samfunnsøkonomisk investering som gir fremtidig innsparing på andre områder.

Særtrekkenes relevans for styringsformål

Vi har her trukket fram tre særtrekk som går igjen ved velferdstjenestene; at de dekker basisbehov, at brukeren er i en sårbar situasjon, og at tjenestene er komplekse langs flere akser. Disse særtrekkene er felles for velferdstjenestene, men vil likevel variere betydelig i styrke og form mellom de ulike tjenesteområdene. Kombinert med det politisk bestemte samfunnsoppdraget bidrar dette igjen til å forklare hvorfor de bør styres, på likartede, men samtidig ulike vis. For eksempel kan barnevernstjenester og akuttoperasjoner på sykehus være særlig komplekse tjenester, og demente i eldreomsorgen er særlig sårbare som brukere, mens barn i barnehage rett nok er sårbare, men har pårørende som daglig får inntrykk av kvaliteten. Dermed vil best mulig styring ha fellesnevnere, og dels være forskjellig mellom de ulike tjenesteområdene.

Boks 2.1 oppsummerer utvalgets forenklede beskrivelse av velferdstjenestenes særtrekk, og illustrerer at disse kan bidra til å forklare at velferdstjenestene er politisk styrt og har essensielle samfunnsmessige funksjoner, jf. avsnitt 2.2.

Boks 2.1 Velferdstjenestenes samfunnsmessige funksjon og særtrekk

I Norge, og i resten av Norden, har vi valgt å styre velferdstjenestene politisk og skattefinansiere dem:

• Velferdstjenestene gir betydelige bidrag til utjevning, verdiskaping, likeverd og likestilling, og er et av fundamentene for den norske samfunnsmodellen.

• Myndighetene stiller ulike krav til alle velferdsaktører for å sikre brukerne et likeverdig og godt tilbud.

Særtrekkene er iboende kjennetegn ved velferdstjenestene uavhengig av hvordan de styres. Mange varer og tjenester har elementer av de tre kjennetegnene, men velferdstjenestene karakteriseres ved at de vanligvis er til stede samtidig og i betydelig grad, jf. figur 2.1.

Hvor utpreget eller sterkt hvert enkelt særtrekk er, vil variere mellom og innenfor den enkelte velferdstjeneste. I del 3 kapittel 7 til 13 er særtrekkene ved de enkelte tjenestene beskrevet nærmere.

Forstørr bilde

Kilde: Utvalget.

2.4 Mulige konsekvenser for styringen og valg av leverandør

Velferdstjenestenes samfunnsfunksjon og særtrekk beskrevet i avsnitt 2.2 og 2.3 har konsekvenser som er viktige når myndighetene avklarer hvordan tjenestene skal styres.11 Særtrekkene gjelder uansett om det er offentlige, ideelle eller kommersielle virksomheter som produserer tjenestene, men konsekvensene for styringsformål er ulike. Valget av leverandør for velferdstjenestene, herunder å ta i bruk ideelle og kommersielle produsenter, vil kunne påvirke hvor alvorlige konsekvensene kan bli, og hvordan disse kan motvirkes, jf. kapittel 3.

Vi skal kort omtale følgende mulige virkninger av særtrekkene:12

• kvaliteten er ofte vanskelig å måle og kontrollere (begrenset verifiserbarhet)

• informasjon og kunnskap om tjenesten er skjevt fordelt (asymmetrisk informasjon og kunnskapsovertak)

• tjenestene har betydelige ringvirkninger (eksterne effekter)

• det er lite eller ingen brukerbetaling (tredjepartsfinansiering)

Kvalitet i tilbudet er et avgjørende mål for myndighetene, men velferdstjenestenes samfunnsfunksjon og særtrekk gjør at viktige sider ved kvalitet er vanskelig å måle og kontrollere. Velferdstjenesteutvalget gjør en bred gjennomgang av ulike forståelser av kvalitetsbegrepet og noen av de spesifikke utfordringene med kvalitetsmåling i velferdstjenestene. Blant annet trekkes det frem hvordan økonomisk teori skiller mellom 1) verifiserbar kvalitet, 2) observerbar, men ikke verifiserbar kvalitet, og 3) ikke-observerbar kvalitet, og hvorav kun det første er mulig å kontraktsfeste og verifisere.13 I velferdstjenester, der relasjonen mellom ansatte og brukere ofte er sentralt, vil eksempelvis viktige aspekter ved kvalitet kunne være observerbart for brukeren samtidig som denne observasjonen kan være vanskelig å verifisere for andre og bruker kun vil kunne vurdere deler av tjenesten. Det kan også være uenighet innen relevante fagprofesjoner om hvilke metoder som gir best kvalitet, uten at dette enkelt kan verifiseres.

Gode mål på kvalitet (resultatkvalitet) er vanskelig å finne i velferdstjenestene. Myndighetens måling og kontroll med kvalitet vil derfor ofte måtte basere seg på indikatorer for innsatsfaktorer eller prosesser knyttet til tjenesteytingen (strukturindikatorer og prosessindikatorer).14 Tolkningen av slike indikatorene kan være komplisert, og faren for misbruk og misforståelser rundt enkeltindikatorer er stor, jf. omtale i avsnitt 3.4.

Vanskeligheten med å måle og kontrollere gjelder kvalitet målt på individnivå, men dermed også på brukergruppenivå og for hele tjenesten. Måleproblemet vil kunne variere mye mellom velferdstjenesteområdene og innenfor hvert tjenesteområde. Selv fagpersoner, for eksempel en psykolog i spesialisthelsetjenesten eller en lærer i ungdomsskolen, vil kunne ha vanskelig for å fastslå hvor god kvalitet tilbudet har, blant annet fordi det bygger på skjønn, er avhengig av brukernes medvirkning og kan ha utilsiktede virkninger på kort og lang sikt. Selve tilgangen til tjenesten, en nødvendig forutsetning for å motta tilbud, er imidlertid lett observer- og verifiserbar.

Et kjernepunkt, som henger sammen med vanskeligheten med å måle kvaliteten, er at informasjon og kunnskap om kvaliteten og ressursbruken er skjevt (asymmetrisk) fordelt.15 Det kan med andre ord foreligge et større eller mindre informasjons- og kunnskapsovertak mellom de involverte. Både brukeren, nærstående, tilbyder – med ulike personer og enheter – og styrende og kontrollerende myndigheter kan alle på noen områder og til noen tider ha kunnskapsovertak overfor hverandre. Trolig vil det likevel være tilbydernes mulige informasjons- og kunnskapsovertak om kvalitet og effektivitet overfor myndighetene som er mest relevant for styringen av velferdstjenestene.

Omfang og konsekvenser av tilbydernes informasjons- og kunnskapsovertak varierer mellom og innenfor tjenesteområdene, også avhengig av hvordan kvalitet måles og omfanget av myndighetenes kontroll. Selv om ikke «sørge for»-myndigheter observerer tjenesten til daglig, kan de over tid opparbeide seg en viss oversikt over hvilke velferdsaktører som generelt driver godt og hvilke som har svakheter, og hvilke områder av driften dette særlig gjelder. Det kan bidra til at velferdsprodusenter med lav kvalitet vil bli identifisert over tid, også dersom de – av fortjenestehensyn – skulle svekke kvaliteten ved å kutte kostnader på områder som er vanskeligst å avdekke for «sørge for»-myndigheten. Samtidig kan det være krevende å dokumentere kvalitetsbrudd.16 Reaksjoner fra brukere og pårørende og ansattes profesjonsnormer kan bidra til å redusere betydningen av leverandørenes informasjons- og kunnskapsovertak overfor myndighetene. Uansett er det slik at myndighetene må ta høyde i styringen for utførers rom for skjønn i de skattefinansierte velferdstjenestene, jf. avsnitt 3.4.

I praksis innebærer asymmetrisk informasjon og kunnskap at myndighetenes styring vil være ufullstendig og kan ikke dekke alle forhold av betydning. I tillegg begrenses styringen ofte til generelle føringer og konkrete forhold som kan måles og verifiseres, jf. eksempelet på dagens styring i Boks 3.1.17

Kvalitet og ressursbruk i velferdstjenestene har til dels meget store ringvirkninger (det som i økonomisk teori kalles eksterne effekter) for personer og samfunn, og både på kort og lang sikt. God kvalitet ved for eksempel ryggoperasjoner på sykehus kommer gjerne også pårørende, arbeidsplassen, samfunnet og statskassen til gode. I et klasserom, men også i et sykehjemsmiljø, spiller det en rolle hvem som mottar tjenesten sammen med deg; sammensetningen av de andre brukerne og de tjenestene de får har betydning for kvaliteten på tjenesten. I skolesammenheng betegnes dette gjerne «klasseromseffekter». Sett i et enda større perspektiv er de skattefinansierte velferdstjenestene en avgjørende forutsetning for den norske modellen med sitt mål om å kombinere effektiv ressursbruk og utjevning, jf. avsnitt 2.2.

En siste konsekvens av velferdstjenestenes samfunnsfunksjon og særtrekk som vi skal nevne, er såkalt tredjepartsfinansiering. Dette handler om at velferdstjenestene i Norge stort sett er skattefinansiert, og med unntak for barnehage- og sykehjemsområdet har begrensede eller ingen brukerbetalinger. Tredjepartsfinansiering fra det offentlige er en nødvendig forutsetning for at alle skal ha lik tilgang til velferdstjenestene. Samtidig vil det at det offentlige betaler hele eller deler av tjenesten, eller at tjenesten i et alternativt velferdssystem finansieres gjennom privat forsikring, teoretisk sett kunne trekke i retning av et overforbruk i forhold til produkter man betaler selv. Dette gjelder i praksis kun for noen velferdstjenester, for eksempel i deler av spesialisthelsetjenesten, mens det har liten eller ingen betydning i for eksempel grunnskolen (hvor alder og pliktig skolegang er avgjørende). Det kan også være en utfordring at brukere og leverandører har felles interesser i å øke finansieringen. Med andre ord drar tredjepartsfinansiering med seg utfordringer når det gjelder dimensjoneringen av den offentlige innsatsen.

Konsekvensene som er omtalt her vil samlet sett kunne være vesentlige; de vil alle være til stede, men på ulike måter og i ulikt omfang i mandatets alternativer for drift av skattefinansierte velferdstjenester, og de bør vurderes og tas hensyn til på egnet måte innenfor den enkelte tjeneste.

3 Styring, eierskap og drift

3.1 Styring og rammebetingelser

3.1.1 Innledning

I dette avsnittet beskrives dagens rammebetingelser for de skattefinansierte velferdstjenestene, med hovedvekt på styringen av de ideelle og kommersielle leverandørene. Det vises til del 3 for en nærmere beskrivelse av rammebetingelsene for hvert enkelt tjenesteområde. Velferdstjenesteutvalget gir en mer detaljert gjennomgang.18

Stortinget fastsetter overordnede mål, styring og organisering av velferdstjenestene, herunder rettslig rammeverk. De følgende punktene er viktige rammebetingelser som myndighetene, nasjonalt og/eller lokalt, beslutter ved styring av en velferdstjeneste:

• Plassere «sørge for»-ansvaret. Innenfor de rammer som er gitt av lovgiver og overordnet myndighet, har «sørge for»-enheten ansvar for å styre tilbudet av tjenesten. Stortinget vedtar gjennom lov om «sørge for»-ansvaret skal ligge på statlig, regionalt, fylkeskommunalt eller kommunalt forvaltningsnivå. Plasseringen av «sørge for»-ansvaret varierer mellom velferdstjenestene.

• Avklare mål og konkretisere disse. De overordnede målene for velferdstjenestene er lovfestet av Stortinget. Regjeringen kan gi videre føringer gjennom forskrifter og andre retningslinjer og krav til «sørge for»-myndighetene, som igjen konkretiserer målene i form av krav til tjenesten. Disse vil som regel gjelde både ved offentlig egenregi og ved bruk av ideelle og kommersielle tilbydere.

• Avklare dimensjoneringen. Dimensjoneringen av tilbudet vil i stor grad bestemmes ut ifra hvor store midler som stilles til disposisjon, som avklares gjennom de politiske budsjettprosessene nasjonalt og lokalt. I tillegg til offentlige midler kommer avklaring av eventuelle egenandeler fra brukerne.

• Avklare brukernes rettigheter, inklusiv brukerinnflytelse. Nasjonal myndighet eller «sørge for»-enheten vil typisk gi brukeren en rettighet til et tilbud med en angitt kvalitet, gitt at brukeren tilfredsstiller visse vilkår. Dette samme gjelder rettigheter til brukermedvirkning innenfor en virksomhet (som i et sykehjem), og eventuelt til brukervalg av tilbyder (som valg av sykehjem).

• Tildelingsform ved bruk av ideelle og kommersielle aktører. Dersom det offentlige ønsker å bruke ideelle og kommersielle leverandører er det to hovedformer for tildeling av oppdrag: offentlig anskaffelse eller tilskudd. Myndighetene må avklare mekanismen for tildeling og se denne i sammenheng med finansieringsform og eventuelt brukervalg av tilbyder og tilrettelegging for konkurranse.

• Velge finansieringsform. De vanligste formene er rammefinansiering og stykkprisfinansiering. Disse gir blant annet myndighetene ulik forutsigbarhet og tilbyderne ulike økonomiske insentiver til å tilpasse seg endringer i antall brukere. Ved rammefinansiering tildeles produsenten et beløp ledsaget av et krav til omfang og kvalitet på tjenesten. Ved stykkprisfinansiering får produsenten betalt per bruker eller enhet tjeneste. Også her kan det stilles krav.

• Tilsyn/kontroll og sanksjoner. Omfang og karakter av tilsyn/kontroll og sanksjoner er viktig for styringen av de skattefinansierte velferdstjenestene, og kan variere mellom tjenesteområdene.

3.1.2 Oversikt over dagens styring

«Sørge for»-ansvaret

Sørge for»-ansvar brukes som begrep om den offentlige myndigheten som har fått tildelt ansvaret for å sikre tilgang til et lovbestemt sett av velferdsgoder om og når et behov oppstår. Hvilken enhet som har fått tildelt dette ansvaret varierer mellom tjenesteområdene.

I sum er antallet «sørge for»-enheter for de sju skattefinansierte velferdstjenestene i mandatet nærmere 1 500, slik dette er definert i tabell 3.1. Det er da lagt til grunn at det er 15 fylkeskommuner og 357 kommuner i Norge fra 1. januar 2024, og at den statlige organiseringen til sammen omfatter rundt 30 enheter på nasjonalt og regionalt nivå. Det er videre lagt til grunn at «sørge for»-ansvaret for de ulike tjenestene er plassert i ulike enheter på kommunalt og statlig nivå. Det vises til nærmere gjennomgang av «sørge for»-ansvaret for de enkelte tjenesteområdene i del 3.

Tildeling av oppdrag

Dagens mekanismer for å tildele oppdrag for å utføre velferdstjenester varierer mellom og innenfor tjenesteområdene. Tildelingen er knyttet tett opp til finansieringen av oppdraget. Både tildelings- og finansieringsformen kan påvirke formen og graden av eventuell konkurranse mellom tilbyderne og kan delvis være utformet med et slikt siktemål.

Hvem som kan levere tjenestene, er som regel fastsatt i lov eller direkte bestemt av politiske myndigheter, men det kan også være opp til «sørge for»-myndigheten å velge i hvilken grad de skal yte tjenesten selv (egenregi) eller overlate dette helt eller delvis til ideelle eller kommersielle leverandører. Hvem som har tildelingsansvaret, varierer mellom tjenesteområdene, jf. beskrivelsen i del 3.

Når tjenesteproduksjon overlates til ideelle eller kommersielle leverandører, går det et hovedskille mellom finansiering ved kjøp regulert av lov og forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelser), og annen finansiering, som vi her omtaler som tilskudd. Det rettslige rammeverket for disse to hovedformene, herunder EØS-rettslige begrensninger og vurderinger, er omtalt i kapittel 5.

Tabell 3.2 gir en oversikt over tildelingsformen som i hovedsak anvendes for de ulike velferdstjenestene. Det vises til nærmere omtale i del 3.

Tildeling av tilskudd til ideelle og kommersielle leverandører av velferdstjenester gjøres i hovedsak etter lov og forskrift som er fastsatt for det gitte tjenesteområdet, som for eksempel barnehager eller privatskoler. Vi bruker her tilskuddsbegrepet også om tjenestekjøp som ikke er regulert av anskaffelsesregelverket, selv om myndighetene kan bruke andre betegnelser, for eksempel betaling, bevilgning eller tildeling. For enkelte velferdstjenester kan kommunene ha egne tilskudd. Disse vil følge reglene for kommunenes disponering av midler, men må også være i tråd med rettslige føringer og krav, inkludert EØS-retten.

Når offentlige myndigheter velger å kjøpe tjenester fra ideelle og kommersielle leverandører, må som hovedregel prosedyrene i anskaffelsesregelverket følges. Anskaffelsesregelverket beskriver ulike tillatte prosedyrer for gjennomføring av offentlige anskaffelser, og har både nasjonale regler for anskaffelser under EØS-terskelverdi og regler for anskaffelser over EØS-terskelverdi.

Som tabell 3.2 illustrerer, blir mange av velferdstjenestene tilskuddsfinansiert. Samtidig vil de fleste velferdstjenesteområdene utvalget utreder, omfattes av særreguleringen i anskaffelsesregelverket for helse- og sosialtjenester (anskaffelsesforskriften del IV). Denne reguleringen gjenfinnes i EU-lovgivningen, som har særlige regler for anskaffelser innen utvalgte tjenester som helse- og sosiale tjenester, kalt «light touch regimet». Se kapittel 5 for ytterligere drøfting av det juridiske rammeverket for velferdstjenester.

De fleste offentlige anskaffelser av helse- og sosialtjenester er åpne for både ideelle og kommersielle leverandører, men anskaffelsesforskriften § 30-2a åpner for at slike anskaffelser kan reserveres for ideelle organisasjoner, jf. kapittel 5. I perioden 2010 til 2023 har 57 anskaffelser vært reservert for ideelle organisasjoner19. Anskaffelser reservert for ideelle organisasjoner benyttes mest ved anskaffelse av sykehjemsplasser, tilbud til rusavhengige og i barnevernet. Noen få større kommuner står for nesten alle anskaffelser reservert for ideelle organisasjoner.

Finansieringsformer

En oversikt over formene for finansiering av ideelle og kommersielle leverandører er vist i tabell 3.3. Finansiering regulert gjennom kontrakt kan være både rammefinansiering (brukes blant annet for sykehjem) eller stykkprisfinansiering (vanlig for flere tjenester), eller en kombinasjon av begge finansieringsformene (asylmottak), jf. avsnitt 3.3.2 om finansieringsform, samt kapitlene 7 til 13 for områdespesifikke beskrivelser.

Enkelte ideelle aktører innenfor spesialisthelsetjenesten og eldreomsorgen finansieres med en rammebevilgning eventuelt kombinert med stykkpris, gjennom egne langsiktige avtaler, jf. omtale i kapittel 12 og 13. Regionale helseforetak har også langsiktige avtaler med avtalespesialister som er en kombinasjon av ramme (driftstilskudd) og stykkpris (refusjon og egenandeler) som fastsettes gjennom forhandlinger med tilbyderne og deres interesseorganisasjoner.

Velferdstjenester produsert i offentlig egenregi, som er vanligst, kan også være finansiert ved en ramme, stykkpris eller en kombinasjon.

Brukerinnflytelse, medvirkning og valg av leverandør

Tabell 3.4 viser dagens brukerinnflytelse på innhold og leverandør, jf. nærmere omtale under avsnitt 3.3.1. Brukermedvirkningen på innhold endrer ikke de rettskrav brukerne har på tjenesten. Brukervalg av tilbyder – også innenfor det offentlige tilbudet – er i stor grad regulert nasjonalt, for eksempel nærskoleprinsippet i grunnskolen, opptaksregler for barnehagesektorene og fritt valg av behandlingssted i spesialisthelsetjenesten.

Kvalitetskrav til utfører

Kvalitetskrav fra «sørge for»-enheten overfor virksomhetene basert på lov og forskrift, utgjør en sentral del av styringen av velferdstjenestene. Disse kravene varierer mellom tjenesteområder, men kan være relativt detaljerte. Kravene vil i utgangspunktet være like for de deltakende virksomhetene, enten de er offentlige, ideelle eller kommersielle.

Gode mål på kvalitet (resultatkvalitet) er vanskelig å finne i velferdstjenestene. Den kvantitative del av kvalitetsstyringen vil derfor ofte måtte basere seg på indikatorer for innsatsfaktorer og eventuelt prosesser knyttet til tjenesteytingen (strukturindikatorer og prosessindikatorer). Tolkningen av slike indikatorene kan være komplisert, og faren for misbruk og misforståelser rundt enkeltindikatorer er stor. Det er i mange tilfeller også krevende for det offentlige å kontrollere hvorvidt kravene blir fulgt, jf. omtale i avsnitt 2.4 og 3.4.20

Boks 3.1 gir et eksempel på kvalitetskrav som er stilt til en leverandør ved utlysning av en offentlig anskaffelse, og hvordan kvalitet forsøksvis måles i hovedsak gjennom bruker- og medarbeiderundersøkelser. Leverandøren skal i henhold til den spesifiserte avtalen tilfredsstille en rekke krav, samtidig som det vil gjenstå viktige sider ved den konkrete kvaliteten for brukerne som ikke dekkes.21 I dette tilfellet brukes for eksempel i liten grad strukturindikatorer, med krav til bemanning.22

3.1.3 Oversikt over dagens regulering av kommersielle aktører

Tabell 3.5 gir en oversikt over hvordan regulering av kommersielle leverandører skiller seg fra regulering av tilbudet som gis i offentlig egenregi. Dagens regulering av kommersielle tilbydere varierer mellom sektorer, men er i hovedsak lik for kommersielle og ideelle leverandører innenfor det enkelte tjenesteområdet. For mer detaljer vises det til kapitlene 7–13.

3.2 Leverandører av skattefinansierte tjenester

3.2.1 Innledning

Utvalget gir i dette avsnittet en oversikt over ulike leverandører av skattefinansierte velferdstjenester, og drøfter deretter noen mulige virkninger av ulike eiere.23 Vårt skille mellom offentlig, ideell og kommersiell går på hvem som styrer virksomheten, og ikke på om virksomheten er et aksjeselskap, en stiftelse osv., selv om dette ofte henger sammen.24

Forskningen om effekter av ulike eiere i velferdstjenestene er presentert i del 3 og sammenfattet i del 4 avsnitt 14.2. Empirisk forskning på norske forhold er begrenset. Virkningene i praksis må videre ses i sammenheng med dagens styring, blant annet hvordan oppdrag tildeles virksomhetene og eierstrukturen som helhet, brukerinnflytelse på tilbyder, finansieringsform og graden av konkurranse for den aktuelle tjenesten, jf. avsnitt 3.1 og avsnitt 3.3. Omtalen i de påfølgende avsnittene, av noen mulige generelle konsekvenser av ulike typer eierskap i skattefinansierte velferdstjenester, må ses i lys av disse forbeholdene. Konsekvensene av kommersielt eierskap er drøftet videre i kapittel 14. Vi viser for øvrig til Velferdstjenesteutvalgets mer omfattende omtaler.25

Ved oppstart av en virksomhet er det den eller de som eier eller stifter en virksomhet som må angi formålet og hvem som er ansvarlig for driften, herunder fastsette hvordan et eventuelt økonomisk overskudd skal disponeres. Offentlige myndigheter vil kunne kontrollere disse opplysningene på bakgrunn av gjeldende ordninger og regelverk.

3.2.2 Fordeling av leverandører

Andelen egenregi og ideelle og kommersielle leverandører framgår av figur 3.1. For de fleste tjenesteområdene finnes det ikke enkelt tilgjengelig statistikk over aktørsammensetningen, og utvalget har dels bestilt statistikk fra sektormyndigheter og forskningsinstitusjoner, og dels supplert med egne beregninger. Tallene i dette avsnittet er derfor til dels anslag, jf. omtale av kilder og beregninger for de ulike tjenesteområdene i del 3 kapittel 7–13.

Samlet sett er offentlig egenregi dominerende med en andel på 85 prosent, mens de ideelle og de kommersielle deler de resterende 15 prosent ganske likt mellom seg. Sammensetningen varierer samtidig mye mellom sektorene. Mens det aller meste av tjenestene innenfor skole, helse og omsorg leveres av det offentlige selv, er vel 10 prosent av asylmottakene driftet av det offentlige. Innenfor barnevern og barnehage leverer det offentlige rundt halvparten av tjenestene selv.26 Utvalget vil fremheve at effekten av kommersielle og ideelle aktører ikke kun avgjøres av andelene som driftes av disse på overordnet nivå. Leverandørenes andeler må derfor sees i sammenheng med rammeverket rundt disse, ulike segmenter innen tjenestegruppene, geografisk fordeling og hvilke brukergrupper som benytter seg av de ideelle og kommersielle leverandørene.

Forstørr bilde

¹ Arbeidsmarkedstiltak omfatter ikke individuelle tiltak i ordinært arbeidsliv og utdanning (lønnstilskudd mv.)

² Inkludert institusjons- og hjemmetjenester for yngre brukere.

³ Grunnskole og videregående skole.

Kilder: Basert på kapitlene 7–13.

I figur 3.2 er den ideelle og kommersielle produksjonen hver for seg fordelt på de enkelte tjenesteområdene. Dette illustrerer omfanget av en eventuell utfasing i mandatets modeller 1 og 2, når det også tas hensyn til tjenesteområdets størrelse. Figuren viser for eksempel at en eventuell full utfasing av ideelle velferdsaktører vil være på om lag samme størrelsesorden i de fire største velferdstjenestene. For kommersielle aktører vil nærmere halvparten av en eventuell utfasing av skattefinansierte velferdstjenester skje i barnehagesektoren.

Forstørr bilde

Kilde: Utvalgets beregninger.

Leverandørfordelingen har samlet sett vært relativt stabil de siste 5–10 årene, med noen unntak. For eksempel økte den kommersielle andelen asylmottak noe som følge av behov for rask oppbygning av mottakskapasiteten i 2022. I barnevern er den kommersielle andelen redusert med tre prosentpoeng på seks år og den ideelle andelen økt med to prosentpoeng.27 Det er imidlertid ulik utvikling innenfor noen av enkeltområdene. I eldreomsorgen har andelen kommersielle leverandører gått ned for institusjonstjenestene de siste årene, men økt bruk av kommersielle i hjemmetjenesten medfører at andelen kommersielle totalt er relativt stabil.

Ser vi tilbake til årtusenskiftet, var andelene kommersielle betydelig lavere, og det har særlig vært en økning i større konsern. Ulike eiere av kommersielle leverandører er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.5. For en nærmere omtale av den historiske utviklingen av eierskap til tjenestene viser vi til Velferdstjenesteutvalgets utredning (NOU 2020: 13).

De nordiske landene har på mange måter en felles tilnærming til velferdstjenestene med blant annet høy dekningsgrad og universelle sosiale rettigheter og hvor kommunene er gitt en sentral rolle.28 Landene er likevel ulike når det gjelder bruk av ideelle og kommersielle aktører i velferdstjenestene. Sverige har et langt større innslag av kommersielle tilbydere enn de øvrige landene på de fleste tjenesteområdene. Danmark har et større innslag ideelle, mens Norge har et større offentlig innslag enn de øvrige landene. I figur 3.3 er dette generelle bildet representert ved sykehjem i eldreomsorgen. Et unntak fra dette bildet er barnehagesektoren, der Norge skiller seg ut med en høy andel kommersielle og lav andel offentlig egenregi i nordisk sammenheng.

Forstørr bilde

Sykehjem: prosent av sykehjem 2014, Danmark 2016. Barnehage: Norge: prosent av sysselsetting 2018; Danmark: prosent av barn 2014; Sverige: prosent av barn 2021.

Kilder: Trætteberg, H. S., Sivesind, K. H., Paananen, M., & Hrafnsdóttir, S. (2023). Privatization of Early Childhood Education and Care in Nordic Countries, Springer International Publishing. Harrington C, Jacobsen FF, Panos J, Pollock A, Sutaria S, Szebehely M. (2017). Marketization in Long-Term Care: A Cross-Country Comparison of Large For-Profit Nursing Home Chains, Health Services Insights. 2017;10. Ankestyrelsen (2016). Ankestyrelsens kortlægning af plejeboligområdet, Marts 2016.

3.2.3 Eierskap og formål

Utvalgets mandat tar utgangspunkt i at offentlig finansierte velferdstjenester kan leveres i egenregi eller av ideelle og kommersielle aktører. Ulike leverandører kan ha ulike formål med sin virksomhet. Overordnet og forenklet kan dette beskrives slik:

• Offentlige virksomheter har sitt oppdrag fra folkevalgte organer og skal oppnå politisk fastsatte mål, herunder økonomisk effektiv drift.

• Ideelle virksomheter har ett eller flere sosiale formål til fellesskapets beste, og eierne skal ikke ta ut økonomisk utbytte (non-profit).29

• Kommersielle virksomheter har økonomisk fortjeneste for eierne som mål. Styret er lovpålagt å forfølge den såkalte selskapsinteressen, jf. aksjeloven §6-12.

Disse grunnleggende forskjellene i formål gjelder også for eiere innenfor skattefinansierte velferdstjenester. Som på andre områder må virksomhetene drive sin virksomhet innenfor regelverk og kontroll fra styrende myndigheter, jf. avsnitt 3.1.

Virksomhetenes formål kan forventes å påvirke deres strategi, forretningsmodell, drift og resultater.30Formålet må således påregnes å ha konsekvenser for tilbudets kvalitet og ressursbruk, slik vi redegjør for i det videre.

3.2.4 Offentlig drift

En klar majoritet av velferdstilbudene i Norge leveres av det offentlige selv, jf. figur 3.1. Offentlig drift kan være delegert fra et offentlig myndighetsnivå til en annet eller driftes mer direkte. Offentlige virksomheter som leverer velferdstjenester, kan være organisert som et offentlig forvaltningsorgan eller som et offentlig foretak (selskap). På kommunalt nivå har det siden årtusenskiftet vært en generell vekst i kommunalt eide aksjeselskap.31 Disse kommunale selskapene er selvstendige rettssubjekt (ikke foretak) som kan levere velferdstjenester på oppdrag fra offentlige myndigheter. Utvalget regner disse som offentlig eide virksomheter, men tjenestene de kommunale selskapene utfører er ikke i offentlig egenregi, når staten er «sørge for»-myndighet (bestiller). På statlig nivå var særlig helseforetaksreformen i 2002 viktig for organiseringen av offentlig egenregi av velferdstjenester.

I forvaltningsmodellen styrer i prinsippet den ansvarlige myndigheten alle sider ved virksomheten, selv om det vil være en fordeling av styringsansvar internt i den offentlige organisasjonen. Eierstyring av offentlige foretak, som styringen av helseforetakene, gir i utgangspunktet reduserte muligheter for løpende og detaljert styring sett i forhold til forvaltningsmodellen. Finansieringsformen ved offentlig egenregi varierer, men vil ofte være styring gjennom årlig budsjettramme, jf. avsnitt 3.3.2.

Styrker ved drift i offentlig egenregi er at den kan sies å være underlagt høy grad av politisk styring og kontroll, at formålet for de enkelte virksomhetene ikke avviker fra myndighetenes mål, at den gir gode muligheter for samordning mot tilgrensende offentlige tjenester og at den i utgangspunktet ligger til rette for samarbeid og spredning av erfaringer mellom virksomhetene. Kommunale selskaper (aksjeselskap og interkommunale selskap) er enheter på utsiden av den kommunale organisasjonen, der den demokratiske og administrative styringen skjer indirekte gjennom eierforsamlingene til selskapene og ikke direkte av kommunestyret. Kommunen øver stor innflytelse når et selskap etableres og strategiske rammer legges, men forskning tyder på at det i mindre grad drives aktiv eierstyring og folkevalgt kontroll.32

Blant innvendinger mot offentlig eid drift er at det kan gi for lav effektivitet i produksjonen og ikke tilstrekkelig rettssikkerhet for brukerne.33 Det kan også være en utfordring med forskjeller i driften mellom ulike offentlige eide virksomheter og lite utveksling av gode driftsmodeller og tjenesteutvikling på tvers. Det er ulike syn på hvor godt offentlig drift isolert sett stimulerer innovasjon i forhold til andre eierformer, samtidig som det er klart at det skjer svært mye og løpende nyutvikling i offentlig eide velferdsvirksomheter, jf. avsnitt 3.2.6.

Virkninger av offentlig drift vil som nevnt avhenge av rammebetingelser og styringssignaler. Velferdstjenesteutvalget fremhever at kommersielle aktører kom inn i velferdsfeltet som en del av et større og internasjonalt paradigmeskifte i perioden 1980 til 2000, som innebar et skifte i idegrunnlaget for statlig styring og for den institusjonelle og organisatoriske utformingen av offentlig sektor. Dette skiftet omtales gjerne som New Public Management, og innebar blant annet å simulere markedet gjenom å ta i bruk mer markedsliknende mekanismer også internt i offentlige virksomheter. Erfaringene fra denne retningen har imidlertid vært blandede, og den har fått redusert oppslutning.34

I utgangspunktet har som nevnt, de offentlige velferdsvirksomhetene samme mål for driften som myndighetene. Samtidig kan vi neppe regne med at alle offentlige virksomheter alltid følger «sørge for»-myndighetens mål, selv om forskningen ikke gir grunnlag for å vurdere om dette er en vesentlig utfordring i praksis eller ikke.

En større drøfting av ulike former for offentlig organisering er utenfor utvalgets mandat, men utvalget løfter likevel hvordan bruk av kommersielle leverandører for å levere offentlige ansvarsoppgaver forutsetter et annet og mer ressurskrevende styrings- og kontrollregime enn ved produksjon i offentlig egenregi, som også kan påvirke den offentlige driften, jf kapittel 3.5. og del 4.

3.2.5 Ideelle leverandører

Ideell drift spiller en viktig rolle i mange av de skattefinansierte velferdstjenestene.35 Samlet står ideelle leverandører for om lag 8 prosent av velferdstjenestene. Det er markerte forskjeller i Norden, ved at andelen i Danmark er 13,8 prosent, mens den i Sverige bare er 3,1 prosent.36 Omfattende offentlig egenregi i Skandinavia gjør at nonprofit, frivillig sektor er liten og andelen ideell produksjon av velferdstjenester er lavere enn i andre vest-europeiske land.37

Ideelle tilbydere har ett eller flere særskilte sosiale formål til fellesskapets beste og er ikke fortjenestebasert. Dermed vil ofte ideelle aktørers formål og myndighetens mål med tjenesten være helt eller delvis overlappende. Ideelle aktører kan imidlertid ha et annet utgangspunkt enn det offentlige når det gjelder målgrupper og kan fungere som et innholdsmessig supplement eller alternativ til det offentlige tilbudet, slik for eksempel kristne eller pedagogiske alternativ fungerer i skolesektoren. Forskningen legger vekt på at det finnes muligheter for et ideelt særpreg når det gjelder tillit, sosial innovasjon, frivillighet, mangfold og valgfrihet.38

Ideelle kan ha et fortrinn i form avtillit både fra brukerne av tjenestene, samfunnet og offentlige oppdragsgivere. Sammenlignet med det offentlige kan ideelle også nyte mer tillit i relasjonen til innbyggerne, og da særlig blant marginaliserte grupper av innbyggere. For brukere som har erfaringer som gjør dem skeptiske til offentlige tilbud, kan det være lettere å forholde seg til en ideell aktør.

Tillit til ideelle kan også bidra til å redusere det offentliges styringskostnader (transaksjonskostnader) sammenlignet med styring av kommersielle velferdstilbydere, når myndighetene legger vekt på at de ideelle tilbyderne ikke har økonomisk fortjeneste som formål.39 Slike styringskostnader kan bestå blant annet av utgifter til å innhente og sammenlikne tilbud, inngå og kontrollere kontrakter og til å løse konflikter og rettstvister, jf. avsnitt 3.5.

Tidligere var det et mer tillitsbasert forhold mellom ideelle aktører og «sørge for»-myndighetene i Norge, men det endret seg når offentlige anskaffelser med kommersiell deltakelse ble mer vanlig innenfor velferdstjenestene.40 Dette er blitt beskrevet som at ideelle tilbydere møtte en «kontraktskultur» og fikk en annen relasjon til det offentlige, og som har svekket deres betydning for utforming av tjenestetilbudet og velferdspolitikken i en bredere forstand.41

Historisk har mange av dagens velferdstilbud oppstått ved at ideelle aktører har sett et behov og på selvstendig grunnlag valgt å etablere tjenester for å dekke dette behovet. Denne type utvikling skjer i dag i betydelig grad i tilknytning til den frivillige virksomheten organisasjonene driver. Som eksempel kan det nevnes, at i en kartlegging av sosiale entreprenører i Norge hadde 27 prosent av virksomhetene utspring i eller tilknytning til Kirkens Bymisjon.42 Frivillige organisasjoner bidrar i utstrakt grad med supplerende tjenester i lokal velferdsproduksjon, og samarbeidet med kommuner er av særlig betydning i politikkutformingsfaser.43

Ideelle aktører kan gjennom annen tilknyttet virksomhet ha en positiv effekt som talerør og målbærere av interessene for svake grupper, og ved å mobilisere til deltakelse og frivillig innsats.44 Mange ideelle velferdsaktører bidrar i politikkutformingsprosesser gjennom at de er eid av frivillige medlemsorganisasjoner, involverer brukere, samarbeider med rettighets- og støtteorganisasjoner, eller er tilknyttet paraplyorganisasjoner. De deltar i samfunnsdebatten og høringer eller er representert i offentlige råd og utvalg. Det betyr at de har en sivilsamfunnsrolle som bindeledd mellom folks private erfaringer og behov, og myndighetene. Dette er sentrale funksjoner i en demokratisk rettsstat som ikke kommersielle eller offentlige aktører kan overta.45

Ideelle tilbydere av skattefinansierte velferdstjenester kan også ha ulemper. De kan ha svake insentiver eller muligheter til å øke tjenesteproduksjonen, og vil kanskje prioritere aktivitet som fremmer deres hovedformål og humanitære verdier heller enn å øke kapasiteten, selv når kapasitetsøkning er ønskelig fra myndighetenes side. I motsetning til kommersielle aktører vil de ikke kunne hente inn egenkapital fra kapitalmarkedet, selv om det kan finnes muligheter for privat kapitalinnsats uten eierinnflytelse. De vil imidlertid kunne hente inn fremmedkapital (lån) fra finansinstitusjoner. I noen tilfeller kan også ideelle aktørers målgruppetenkning bryte med myndighetenes mål om likeverdige tjenester til brukerne. Balansen mellom disse er en avveiing mellom likhet i tjenestetilbudet og individuelle brukerønsker om ulikt tilbud, slik som i skolesektorene der det er åpnet for noen alternativer til den offentlige fellesskolen.

Siden ideelle organisasjoner i form av stiftelser og foreninger ikke har eiere, kan samtidig styre- og ledelseskompetanse være en utfordring, blant annet i en oppstartsfase og kanskje for enkelte små aktører. Som ved offentlig egenregi kan vi neppe regne med alle ideelle velferdsaktører alltid og fullt ut følger «sørge for»-myndighetens mål, for eksempel hvis man er sterkt opptatt av en spesiell metode eller livssyn. Kravene som det offentlige stiller til hva midler skal benyttes til kan begrense noen eventuelle uheldige slike konsekvenser.

Forskningen peker på at ideelle aktører har hatt stor betydning for nyskaping på velferdsfeltet. I mange tilfeller har målet til de ideelle aktørene vært å bidra til offentlig finansierte og regulerte tjenester som alle får tilgang til, som helsestasjoner og eldreinstitusjoner.46 Som eksempler på nyere tilbud kan nevnes krisesentrene, kollektiver for rusbehandling, hjelp til spilleavhengige, og støttegrupper for pårørende til demente, rusmisbrukere og spilleavhengige. Nye tilbud må i mange tilfeller først finansieres for de ideelles egen regning og risiko. Over tid, hvis tilbudet viser seg egnet, vil typisk myndighetene kunne bidra helt eller delvis til finansieringen og slik legge til rette for å øke skalaen på tilbudene. Også innsamlede midler og støtte fra bedrifter kan bidra finansielt.

Omfanget og bredden i de ideelles involvering i offentlig finansierte og regulerte velferdstjenester er viktig for at de skal komme i kontakt med brukere, se nye behov og fylle denne viktige utfyllende og utviklende samfunnsfunksjonen. Den offentlige utredningen «Innovasjon i omsorg» la stor vekt på at ideelle tiltak og virksomheter i form av frivillige organisasjoner og brukerstyrte samvirkeforetak bør gis betydelig større rom i utviklingen av framtidas omsorgstjenester, blant annet fordi det vil styrke innovasjons- og utviklingsarbeidet på omsorgsfeltet.47 Det finnes flere eksempler på denne type initiativer og tiltak, samtidig som andelen ideelle aktører over tid har vært nokså stabil.

De ideelle velferdsaktørene kan videre bidra til mangfold og valgfrihet i tilbudet. De retter ofte tjenester inn mot nisjer i befolkningen og kan kompensere for eventuell manglende bredde hos andre tilbydere. Det kan for eksempel være skoler med en annen pedagogisk profil eller en tros- og livssynsorientering eller eldreinstitusjoner for minoriteter eller skeive eldre. Ideelle aktører driver dessuten tilbud som retter seg mot behov som ikke dekkes av det offentlige eller andre aktører, som for eksempel kaféer, møteplasser og overnattingstilbud for fattige, bostedsløse og rusmisbrukere. De hjelper også ofre for menneskehandel, prostituerte og mennesker med psykiske lidelser, og har startet helsetilbud for papirløse migranter.48

De ideelle aktørene har ofte en sivilsamfunnsrolle og kan mobilisere frivillige i virksomheten, som gjør at tilbudet blir annerledes enn om det skulle drives av det offentlige.49 Det foregår frivillig innsats på kommunale og kommersielle tilbud også, som for eksempel kulturaktivitet på eldreinstitusjoner, men i ideelle tjenester kan frivillige også ha en rolle som initiativtakere og medlemmer med styringsrett, og de utgjør dermed en viktig ressurs i samfunnet utover selve aktivitetene. Ideelle aktører kan også ha et engasjement for brukergruppene ut over å levere tjenester, slik som å være medlemsorganisasjoner, talspersoner og samfunnsaktører for og på vegne av grupper med svak stilling i samfunnet. Dette gir ideelle organisasjoner en spesiell stilling som ikke kan fylles av offentlige eller kommersielle aktører.

En ytterligere side ved ideelle velferdsaktører er at de i lys av sitt formål kan være særlig egnet til å tiltrekke seg ansatte med høy indre eller pro-sosial motivasjon, som igjen kan medføre høyere produktivitet.50 Økonomiske teorier om nonprofit sektor legger videre vekt på at den har en rolle der andre sektorer svikter. Kommersielle aktører produserer bare tjenester det finnes et marked for og som noen vil betale for, og ikke fellesgoder som det også er behov for, dvs. markedssvikt. Det offentlige kan kompensere for dette gjennom å tilby skattefinansierte tjenester. Offentlig svikt oppstår imidlertid ved at det offentlige ikke evner å skape et mangfoldig tilbud som er tilpasset behovet til alle deler av befolkningen. Det forekommer også ideell svikt fordi de mangler tilgang til kapital for store investeringer og oppskalering, og i noen tilfeller retter de tilbudet mot utvalgte grupper i befolkningen, eller har en spesiell visjon for samfunnet for øye, og dermed ikke tar utgangspunkt i brukerne som helhet eller samfunnet for øvrig.51

Et viktig perspektiv på ideelle aktørers rolle er at de utfyller det offentlige og kommersielle tilbud, og at samarbeid med det offentlige kompenserer for noen av deres svakheter og omvendt. Offentlig finansiering kan veie opp for at de ideelle ikke har tilstrekkelig vekstevne til å produsere tjenestene i det omfanget befolkningen ønsker. Offentlig regulering kan videre hindre aktører med en spesiell visjon eller et selektivt tjenestetilbud i driften av offentlig finansierte velferdstjenester.

De ideelle kan fylle behov som ikke inngår i det offentliges oppgaver, og gjennom et samarbeid med det offentlige får befolkningen samlet sett et bedre tilbud.52 De ideelle aktørenes særpreg følger av at de gjerne legger vekt på andre sider ved velferden enn offentlige og kommersielle leverandører. De er styrt av sine vedtekter og visjoner fra styret og eventuelt medlemsdemokratiet. Ideelle aktører har ingen eksterne eiere eller interessenter med rettigheter til økonomiske utdelinger eller kapital og står friere til å fremme felles interesser.53 De kan sette brukerne først, fordi det er grunnen til at de etablerer og driver ideell velferd.54 I tillegg kan brukerne få større innflytelse gjennom representasjon i styrer, brukerråd, og direkte dialog gjennom en form for sivilsamfunnsstyring.55

Dersom de ideelle reguleres for detaljert, blir de mer lik det offentlige tilbudet, og om de settes under for stort konkurransepress, blir de mer lik de kommersielle leverandørene. Forskningen peker på at det er muligheter for ideelt særpreg, men det forutsetter rammebetingelser og styring som gir rom for at det kan utvikles.

3.2.6 Kommersielle leverandører

Kommersielle aktører har tradisjonelt ikke vært en del av de norske velferdstjenestene og kom inn på velferdsfeltet i perioden 1980 til 2000, blant annet i lys av et internasjonalt skifte i idégrunnlaget for offentlig styring. Det er først på 2000-tallet at kommersielle aktører har blitt et vesentlig innslag i offentlig finansierte velferdstjenester.

Andelen kommersielle leverandører av skattefinansierte velferdstjenester ligger på 7 prosent og på nivå med de ideelle, men er langt lavere enn for offentlig egenregi med 85 prosent, jf. figur 3.1. Virkningene av å ta i bruk kommersielle leverandører kan samtidig være større enn deres andel tilsier, siden reguleringene og de offentlige og ideelle tilbydernes atferd kan påvirkes, jf. omtale av reguleringens dilemma i del 4. I likhet med offentlige og ideelle virksomheter må kommersielle produsenter forholde seg til myndighetenes reguleringer og kontroll ved tilbud av velferdstjenester, jf. avsnitt 3.1.

Kommersielle velferdsvirksomheter, som andre kommersielle virksomheter, ledes, organiseres og drives ut fra formålet at de skal gi økonomisk fortjeneste (profitt), jf. selskapsretten. Uten tilstrekkelig lønnsomhet over tid, og i en konkurransesituasjon, vil virksomhetene vanligvis før eller siden måtte innstille driften. Hensikten for det offentlige med eventuelt å ta i bruk kommersielle aktører er å utnytte fortjenestemotivet slik at målene ved velferdstjenestepolitikken oppnås bedre. Det avgjørende for de kommersielle velferdsvirksomhetene selv er at de må yte et tilbud som myndighetene er villig til å betale for.

Kommersielle tilbyderes styrke ligger i at de har sterke økonomiske insentiver til å drive bedriftsøkonomisk effektivt, og at de derfor gjerne raskt evner å tilpasse seg nye forutsetninger, som å bygge opp og ned tjenestetilbudet i tråd med myndighetenes behov. Bedriftsøkonomisk effektivitet innebærer også at potensialer for lønnsomme kostnadsreduksjoner kan utnyttes, noe som isolert sett kan bidra til å begrense det offentliges kostnader ved tjenesten. Utfordringen både for virksomhetene og myndighetene er å skille mellom kostnader som er nødvendig for virksomheten og de som svekker denne. Tilgang til kapitalmarkeder gir normalt gode muligheter for ekspansjon gjennom forutsetningsvis lønnsomme investeringer i realkapital. Videre tilsier tilpasningsevnen at endrede brukerønsker kan imøtekommes dersom dette støtter opp om fortjenestemålet og rammebetingelsene for øvrig tillater det.

Nyutvikling og innovasjon skjer i større eller mindre grad løpende i alle virksomheter uansett eierform. Insentivene til bedriftsøkonomisk lønnsom drift er sterke i kommersielle virksomheter. De kommersielle vil ha et økonomisk motiv til å holde noen innovasjoner som forretningshemmeligheter uten at «sørge for»-myndighetene og konkurrenter får kunnskap om dem. Hvis «sørge for»-myndighetene får kunnskap om innovasjoner, kan dette tas hensyn til ved etterfølgende kontraktsinngåelser. Samtidig vil innovasjoner i konserner, både ideelle og kommersielle, kunne få raskt gjennomslag i enkeltvirksomhetene.56

En grunnleggende ulempe ved å ta i bruk kommersielle velferdsvirksomheter er deres profittmotiv. Velferdsproduksjon og -fordeling er i utgangspunktet – også når driften skjer i egenregi – vanskelig å styre på grunn av formål og egenskaper ved disse tjenestene. Det blir ikke enklere ved å introdusere profittmotiv hos de som produserer tjenestene, siden profittmotivet kan stå i motstrid til formålet om løpende kvalitetsforbedring og fordeling etter behov. Kommersielle virksomheter har avkastning for aksjonærene (selskapsinteressen) som mål, som er et annet enn myndighetenes mål for velferdstjenestene, jf. avsnitt 2.2. I økonomiske termer er kommersielle virksomheter i utgangspunktet bedriftsøkonomisk, men ikke samfunnsøkonomisk lønnsomme i velferdstjenestene.57 Dette skyldes særlig at det er bedriftsøkonomisk, men ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt å utnytte informasjons- og kunnskapsovertaket overfor «sørge for»-myndighetene og brukerne om kvalitet og reelle kostnader ved tilbudet, så lenge dette ikke avdekkes. Dermed vil kontrakter mellom «sørge for»-myndighetene og de kommersielle tilbyderne måtte være mer eller mindre ufullstendige. Kontraktene dekker altså ikke alle aspekter, særlig ved den kvalitet som tilbys brukere.58 Dette gjelder også eksplisitte eller implisitte kontrakter ved offentlig egenregi eller ideell drift, men potensielle uheldige konsekvenser blir mindre for disse, siden de ikke har profittmotiv. Etiske normer, herunder profesjonsnormer, vil også kunne begrense dette, men kan komme under press fra fortjenestehensyn.59 Også nyutvikling og innovasjon hos kommersielle velferdsleverandører vil skje på bakgrunn av deres bedriftsøkonomiske mål. Ettersom velferdstjenester er arbeidsintensive, kan driftsmodeller som på ulike måter reduserer personalkostnadene, være en viktig metode for å oppnå lønnsomhet.

Så fremt myndighetene er kjent med ulempene ved kommersielle aktører vil disse forsøksvis motvirkes gjennom reguleringer og i styringen, ved kontraktsutforming, kontroll og sanksjoner. Det finnes ikke undersøkelser som pålitelig anslår avvik mellom bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved bruk av kommersielle leverandører i de norske velferdstjenestene. Samtidig tilsier økonomisk teori om ufullstendige kontrakter, at det ikke er mulig å regulere adferden til kommersielle aktører på en måte som gjør at spenningsforholdet mellom profittmålet og myndighetenes velferdspolitiske mål fullt ut nøytraliseres.60

Et stort avvik mellom målene for de kommersielle virksomhetene og samfunnet vil ha konsekvenser for oppfyllelsen av myndighetenes mål for velferdstjenestepolitikken. Det kan blant annet være fare for større forskjeller i kvalitet, at ikke målbare forhold ved tilbudene kan nedprioriteres, svekkede lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår, at konkursmuligheten gjør tilbudet mindre forutsigbart og svekket økonomisk kontroll, blant annet på grunn av at offentlige midler går til profitt og økte styringskostnader (transaksjonskostnader), jf. også oversikten i kapittel 14.61

3.2.7 Nærmere om kommersielle velferdsprodusenter

Selv om kommersielle velferdsaktører har fortjeneste som formål, er de, slik vi har beskrevet, ulike langs flere dimensjoner. Blant annet er de ulike når det gjelder størrelse, eierstruktur, om de er organisert i arbeidsgiverforening eller ikke, konsern eller enkeltstående selskap, børsnotert eller ikke, hvor tilbudet skjer og mht. grad av utenlandsk eierskap og virksomhet.

Velferdstjenesteutvalget pekte i NOU 2020: 13 på at omfanget av kommersielle konserner i velferdstjenestene hadde økt de siste årene. Også innenfor denne gruppen er det et betydelig mangfold, blant annet når det gjelder eierskap, strategi, forretningsmodell mv. Store konserner kan bruke sin størrelse til kostnadsbesparende standardisering og gjennomgående profesjonalisering og spre innovasjoner utover i virksomhetene. Samtidig kan dette gå på bekostning av lokal forståelse og tilpasning, og utfordringene med forfølging av bedriftsøkonomisk kontra samfunnsøkonomisk effektivitet kan bli forstørret når flere enkeltvirksomheter i et stort konsern blir berørt. Kapitalsterke konserner vil videre ha økonomisk mulighet til på egen hånd å gjennomføre kostbare rettsprosesser og mediekampanjer.

De senere årene er det både i Norge og internasjonal rettet særlig oppmerksomhet mot inntreden av finansielle investorer i velferden, herunder spesielt Private Equity Oppkjøpsfond (PE-fond). Dette kan være aktive eierfond som kjøper opp eksisterende virksomheter med intensjon om å selge eller børsnotere dem med størst mulig gevinst i løpet av få år.62 PE-fond kan ha et enda tydeligere formål om høyest mulig økonomisk fortjeneste, og de har utviklet sin konkrete forretningsmodell med dette siktemål.63 De kan være basert i utlandet – som gir økt avstand til lokalsamfunnet tjenesten skal leveres i – eller Norge.

Gevinsten kan oppnås enten ved kjøp av undervurderte selskaper, ved å endre måten selskapene ledes og drives på og kutte driftskostnader, ved hvis mulig å oppnå markedsmakt og ta høyere priser, og ved å ta opp lån i selskapene.64 PE-fondene går gjerne inn i vekstnæringer med fragmentert struktur og med mange små og antatt ineffektive virksomheter. Ved konserndannelse kan virksomheten skaleres opp og gi gevinster gjennom stordriftsfordeler. Et av virkemidlene kan være å innføre sterkere økonomiske insentiver for ansatte i oppkjøpte selskap.

PE-fond har stort sett gitt eierne høye gevinster, mens effekten for kunder og brukere synes mer blandet. I helse- og omsorgssektoren kan internasjonal forskning tyde på at PE-eide virksomheter med høye lønnsomhetskrav kan ha overveiende negative virkninger for kostnader og kvalitet.65 Omdømmeproblemer på grunn av slike negative virkninger er en av årsakene til at det norske oljefondet ikke har fått tillatelse til å investere i Private Equity oppkjøpsfond.66 Finansdepartementet baserer sin vurdering blant annet på en ekspertrapport utarbeidet av professorene Døskeland og Strömberg, som viser at finansielle resultater kan gå på bekostning av tjenestenes kvalitet i særlig regulerte bransjer, som helse og utdanning.67

PE-fond har de siste årene gått inn som eiere i enkelte skattefinansierte velferdsvirksomheter, også i Norge. For eksempel er den største kommersielle sykehusaktøren Aleris siden 2019 eiet av PE-fondet Triton. Stendi, som er en stor leverandør av hjemmetjenester og barnevernstjenester, er en del av svenske Ambea som tidligere var eiet av PE-fond og nå er børsnotert. Også store konserner innenfor helse/omsorg og barnevern som Humana, Team Olivia, Unicare og Attendo er eller har vært kjøpt opp av PE-fond og senere børsnotert.

Børsnoterte selskaper skiller seg fra andre kommersielle virksomheter ved at eierandeler eller aksjer omsettes fritt, og selskapene slik blir underlagt reguleringer knyttet til børsnotering som bidrar til økt transparens. Formålet med børsnotering kan blant annet være å hente inn mer kapital for å ekspandere, eventuelt ta ut gevinster ved nedsalg (jf. PE-fond ovenfor). Eiere kan ta ut gevinst gjennom utbytte fra selskapets overskudd, eller ved å selge til en høyere kurs enn de kjøpte til. Et eksempel på et børsnotert selskap som leverer offentlig finansierte velferdstjenester, er det kommersielle sykehuset Volvat som leverer spesialisthelsetjenester til Helse Sør-Øst. Volvat er eiet av australske børsnoterte Ramsay Health.

Andre kommersielle aktører rommer alt fra andre internasjonale konserner til små familiebedrifter og enkeltpersonsforetak, med ulike krav til lønnsomhet og ulike strategier og forretningsmodeller. Store eiere i denne gruppen omfatter blant annet brødrene Adolfsen med Norlandia som har virksomheter i mange land innenfor en rekke velferdstjenester som helse/omsorg, skole, barnehage og asylmottak; familien Sævareid Aase med Mio-gruppen innenfor helse/omsorg og barnehagekjeden FUS; familien Sundby med barnehagekjeden Læringsverkstedet og deres internasjonale konsern Dibber; og familiene Eide og Dramdal som eier Akademiet-skolene. Andre større virksomheter er gjerne eiet av flere investorer.

Små tilbydere omfatter blant annet avtalespesialister, som gjerne eier et eget AS eller enkeltpersonforetak, enkelte lokale bedrifter og sosiale entreprenører samt enkeltstående barnehager og skoler.68 Også i denne gruppen er det store forskjeller mellom aktørene. Utvalget omtalte i NOU 2024: 1 sosiale entreprenører som ofte ligger i skjæringspunktet mellom ideelle og kommersielle aktører, og ser i kapitlene 7 til 13 på utviklingen i sammensetningen av ulike kommersielle aktører innenfor de ulike tjenesteområdene. Det vises også til utvalgets analyser og forslag i del 4.

Som gjennomgangen over illustrerer, vil kommersielle virksomheter ha ulike strategier og forretningsmodeller for å oppnå lønnsomhet, avhengig særlig av markedsmulighetene og antatte egne fortrinn. Det finnes en stor teoretisk og empirisk litteratur om dette. For eksempel har Michael Porters arbeider om bedrifters konkurransestrategi og internasjonal konkurranseevne hatt betydelig gjennomslag.69 Porter fokuserer på tre overordnede strategier virksomheter kan ta i bruk: kostnadslederskap for å kutte kostnader og bli en lavprisaktør i bransjen; differensiering for å kunne tilby unike produkter til høy pris; og fokusering mot nisjer (hvor både kostnadslederskap og differensiering kan være aktuelt). I tillegg kan noen virksomheter prioritere en strategi for vekst, altså øke omsetningen, markedsandelen eller geografisk tilstedeværelse.

I tillegg til overordnet strategi vil kommersielle virksomheter også ha en mer eller mindre eksplisitt forretningsmodell. Forretningsmodellen betegner hvordan økonomisk overskudd skal oppnås mer konkret. En måte å beskrive ulike forretningsmodeller på i litteraturen er å skille mellom fire kategorier: Verdiaksess ved å gi kundene stedlig tilgang (aksess) til tjenester; verdikjede ved å typisk stegvis omforme flere innsatsfaktorer til ferdig produkt; verdiverksted ved utnytting av høyspesialisert teknologi; og verdinettverk med plattformer for samhandling mellom aktører.70

I praksis vil kommersielle virksomheter gjerne ha elementer av flere av disse strategiene og forretningsmodellene. Innenfor velferdsfeltet i Norge, hvor offentlig egenregi stort sett er dominerende, vil kommersielle leverandører fortrinnsvis engasjere seg der de ser at de kan ha muligheter for lønnsom aktivitet. Videre vil de være preget av at tilbudene gjerne må gi brukerne tilgang på et konkret sted og at velferdstjenesten er sluttproduktet i en verdikjede. Aktuelle velferdstjenester for kommersielle leverandører kan for eksempel dels være produkter med preg av stordriftsfordeler, eller tjenester hvor det offentlige ikke ønsker, eller ikke er like egnet for, egen drift. Også ulike etableringshindre kan påvirke tilbudet. For eksempel ser vi at det kan være enkelt å etablere seg for kommersielle leverandører i hjemmetjenesten. Det vises til oversikten over kommersielle eierandeler i velferdstjenestene i avsnitt 2.3.2 og i områdekapitlene i del 3.

3.2.8 Regulering av ideelle aktører i andre land

Utvalget har sammenstilt noen eksempler på hvordan enkelte andre europeiske land regulerer bruk av ideelle aktører til å levere offentlig finansierte og lovregulerte tjenester. En omfattende innsamling av materiale om styringsformer, nasjonale juridiske rammeverk og utformingen av velferdsordninger på ulike tjenesteområder, ligger utenfor denne utredningens rammer. For å få mer kunnskap om slike reguleringer vil det være behov for å gjennomføre et prosjekt i komparativ juss og samfunnsvitenskapelig velferdsforskning. I det følgende vil vi gi en kort gjennomgang av reguleringen i noen utvalgte land.

Utvalget viser også til omtalen av eksempler fra andre land i NOU 2024: 1, som blant annet omfatter ordningen Idéburet offentligt partnerskap (IOP) i Sverige og bruken av utvidet offentlig egenregi for avtaler med selveiende institusjoner i Danmark.

Frankrike

I Frankrike utfører ideelle det meste av de offentlig finansierte helse- og sosialtjenestene, og det legges i liten grad opp til bruk av markedslignende styring. Det advares mot at en mer offensiv rolle for fortjenestebaserte aktører kan medføre kostnadskrevende reformer og kontrollordninger, fordi konkurranseregelverket, som er lite kjent for dommere og administratorer, kommer til anvendelse.71 Dette beskriver en situasjon som er annerledes enn i Norge, der offentlige myndigheter som utkontrakterer tjenester i stor grad, bruker og er godt kjent med anskaffelsesregelverket, slik gjennomgangen av flere av tjenesteområdene i denne utredningen viser.

I Frankrike finnes et omfattende nasjonalt lovverk for slike velferdstjenester. Rettstilstanden viser noe av handlingsrommet EU-medlemslandene har når velferdstjenestene er organisert slik at de ikke omfattes av EUs konkurranselovgivning eller EU-direktivet for offentlige anskaffelser.

Historisk har helse- og sosialtjenestene i Frankrike i stor grad blitt utviklet nedenfra og opp gjennom lokale initiativer fra ideelle og offentlige aktører.72 Nonprofit organisasjoner, og i stor grad frivillige organisasjoner, dekker i dag 68 prosent av kapasiteten på sosial- og helseområdet (médico-sociale). Andelene varierer imidlertid mellom tjenesteområdene, med 90 prosent for funksjonshemmede barn, 83 prosent innenfor barnevern osv. Det meste ellers dekkes av offentlig sektor, men innenfor boliginstitusjoner for eldre utgjør kommersiell sektor nesten 18 prosent av tilbudet.73

Det er de regionale helsebyråene (agence régionale de santé, ARS) som har som oppgave å organisere mange av de offentlig finansierte helse- og sosialtjenestene. De regionale helsebyråene samarbeider med lokale partnere, myndigheter, organisasjoner og brukere.74 Prosesser med å opprette eller endre tjenester som mottar offentlig støtte, begynner med en utlysning på nettsiden til det regionale helsebyrået. Der presenteres en plan med behov og omfang, hvilke elementer som prosjektet må inneholde, og krav fra statlige og faglige administrative myndigheter. Det er egne utvalgskomitéer som gir autorisasjon til de tjenesteutførende enhetene og virksomhetene som skal utføre prosjektet. Utvalgskomitéene består av representanter fra både myndighetene og brukerne, med lik andel. I tillegg blir representanter fra ansattes organisasjoner, sammenslutninger av virksomhetsledere fra helse- og sosialområdet, fagpersoner, og representanter fra brukere som er omfattet av prosjektutlysningen, konsultert. Autoriseringen av virksomheter og tjenester har normalt 15 års varighet og følges opp med godkjenning og tilsyn. Utformingen av kontrakter og finansieringsordninger varierer mellom tjenesteområdene (eldre, funksjonshemmede, institusjoner, hjemmetjenester, osv.) og er underlagt ulike myndigheter og lovverk.

Den sterke dominansen av ideelle velferdsaktører ser ut til å ha sammenheng med deres historiske betydning for utviklingen av tjenestene og at det fremdeles i liten grad finnes kommersielle velferdsaktører på mange tjenesteområder. I tillegg gjør nøktern prising og vektlegging av det sosiale formålet at det er små muligheter for kommersiell drift. Det er i liten grad lagt til rette for at kommersielle skal kunne konkurrere om å overta offentlige velferdsoppgaver.

Italia

Italia har et eget lovverk som regulerer organisasjoner som tilhører det som kalles «den tredje sektoren» «Codice del Terzo Settore» (D.lgs. 117/2017). Tredje sektor omfatter i henhold til loven frivillige organisasjoner, filantropiske organisasjoner, sosiale foretak og samvirker, stiftelser og andre private rettssubjekt som ikke er fortjenestebaserte og driver med aktiviteter av allmenn betydning. Loven inneholder en liste over hvilke områder som lovgiver anser for å være av allmenn betydning, som omfatter både velferdstjenester, som sosiale tjenester, helse, undervisning og arbeidsinkludering, men også andre aktivitetsområder, som for eksempel miljø, kulturarv, amatøridrett, fred og rettsikkerhet og fremme av humanitære, sosiale og politiske rettigheter.

Loven inneholder også et sett av kriterier for en juridisk definisjon av tredje sektor-organisasjoner, som ser ut til å bygge på EU-domstolens praksis. Reguleringen av sektoren begrunnes med prinsipper om subsidiaritet og solidaritet og skal fremme økonomisk effektivitet, forenkling og innsyn. Som del av den juridiske reformen, inngår forordninger som etablerer et offentlig tilgjengelig register, «RUNTS», som har passert 115 000 organisasjoner. Nonprofit sektor hadde ni prosent av alle sysselsatte i velferdstjenester i 2016,noe som tilsvarer nivået i Norge.75

En viktig nyvinning er å fremme «felles administrasjon» mellom offentlige myndigheter og aktører i den tredje sektoren, fordi de har sammenfallende interesser i å fremme sosiale formål til fellesskapets beste. Dette gjøres gjennom tre nivåer av samarbeid: 1) sam-planlegging, 2) sam-utforming og 3) partnerskap gjennom autorisering/kontraktinngåelse. Kontrakter kan ikke tildeles direkte, men må utlyses slik at aktører fra tredje sektor kan melde sin interesse før det skjer en utvelgelse. Dette skal være i tråd med avsnitt 114 i EUs anskaffelsesdirektiv. Det gjelder imidlertid samarbeidsavtaler som ikke er kontrakter i anskaffelsesrettens betydning. En høyesterettsdom i Italia slår fast at «felles administrasjon» ikke er brudd på konkurranseretten og at det er kompatibelt med EU-retten (dom 131 fra 2020).

Tredje sektoraktører sees på som representanter for en solidarisk økonomi med nærhet, kunnskap og kapasitet til gjennomføring som kan spare ressurser og fremme kvaliteten på tjenester. Formålet med reformen er å fremme aktivt medborgerskap, samhold og sosial trygghet og er et alternativ til markedet og fortjenesteorientering. Det har derfor blitt utformet retningslinjer for utformingen av en type relasjoner mellom offentlige myndigheter og tredje sektor organisasjoner som skiller seg fra tjenestekontrakter og konsesjoner. I disse inngår aktiv deltakelse i utlyste prosjekter når det gjelder planlegging og utforming før det inngås en avtale. Tredje sektor-organisasjoner blir betraktet som partnere på samme nivå som det offentlige og ikke som tjenesteutførere.76

Det juridiske grunnlaget har vært omstridt, og det er forskjeller mellom regioner og tjenesteområder når det gjelder implementeringen av avtaler med tredje sektor organisasjoner. En liten del av lovverket som gir direkte skattefordeler for tredje sektor-organisasjoner, er meldt inn til EU, og i løpet av 2024 forventes svar på om dette skal anses som ulovlig statsstøtte, men ellers har den juridiske reformen blitt gjennomført. Det interessante, sett fra norsk perspektiv, er at det opprettes et register som autoriserer tredje sektor-aktører som kan involveres i et partnerskap med det offentlige. Den italienske historien har paralleller til den norske, ved at man har gått fra en tillitsrelasjon til en kontraktskultur, og etter noen tiår forsøker de å motvirke utilsiktede negative effekter for den tredje sektoren av det sterke fokuset på konkurranseutsetting. Virkemiddelet de har valgt er nye lover og retningslinjer som bygger på et eksisterende italiensk rettsgrunnlag, og som ikke ligger under EUs konkurranserett eller direktiver.77

Tyskland

Tyskland har et system som bygger på subsidiaritetsprinsippet der beslutninger skal fattes så nær medborgerne som mulig. Det har tidligere vært tolket strengt som at staten og kommunene ikke skal utføre velferdstjenester som kan utføres av de frie velferdsaktørene, dvs. at de frie velferdsforbundene og deres medlemsorganisasjoner har en slags forrang. Dette betraktes nå mer som en norm eller en intensjon som offentlige myndigheter følger, basert på politiske prioriteringer og historiske relasjoner mellom ulike partier, folkebevegelser og velferdsforbund. Tjenesteområdene har i ulik grad blitt utsatt for konkurranse både fra offentlige og kommersielle aktører og noen sosiale rettigheter har blitt omdefinert og begrenset.78 I 2014 hadde de frie velferdsforbundene 32 prosent (1,6 millioner) av de ansatte innen sosial og helsetjenester, og denne andelen har holdt seg stabil siden 1995 selv med økt konkurranse og økonomisk press.79 Sosialloven bygger på et «velferdstriangel» (Sozialrechtliches Dreiecksverhältnis) bestående av brukere med sosiale rettigheter, autonome tjenesteleverandører og offentlige myndigheter som finansierer og regulerer tjenestene. Det inngås rettslig bindende avtaler mellom de tre typene aktører. Brukerne kontakter tjenesteleverandørene som så melder inn behovene til kommunene. Det inngås imidlertid ikke kontrakter etter anskaffelsesretten. Kontrakter tildeles og midler fordeles av et bredt sammensatt råd, som kan inkludere representanter fra brukere og velferdsforbund, basert på offentlige planer og budsjetter. Normalt dekker finansieringen bare direkte kostnader, og brukernes behov skal være utgangspunktet. EU-direktivet for offentlige anskaffelser ble implementert i tysk lov, med bred politisk støtte av partier og de frie velferdsforbundenes paraplyorganisasjon (BAGFW), fordi det var uten konsekvenser for videreføring av disse sosiale tilskuddsordningene.80

3.3 Brukerinnflytelse, finansieringsform og konkurranse

Ifølge mandatet skal utvalget se på driftsmodeller for utfasing eller strengere regulering av kommersielle aktører. Tre andre rammebetingelser enn eierskap til driften – brukerinnflytelsen, finansieringsformen og konkurransen – er spesielt tett knyttet opp til valg av driftsform, blant annet fordi de kan påvirke virksomhetene på likeartede og sammenknyttede måter. Graden av konkurranse vil i stor grad følge av graden av brukerinnflytelse på valg av tilbyder, og hvordan finansieringen innrettes. Vi skal derfor kort se litt nærmere på disse rammebetingelsene. Det vises også til gjennomgangen av dagens styring i avsnitt 3.1.2.

For å illustrere muligheten med ulike kombinasjoner av rammebetingelser kan vi tenke oss at en i utgangspunktet offentlig egenregimodell modifiseres med vesentlige innslag av brukervalg og konkurranse, og at en i utgangspunktet blandet eierskapsmodell modifiseres for å begrense disse, som med:

• kun offentlig egenregi, men hvor brukerne kan velge institusjon (for eksempel grunnskole), og hvor disse konkurrerer mot hverandre om elever og mottar betaling direkte etter antall elever (stykkprisfinansiering)

• både offentlige, ideelle og kommersielle aktører (for eksempel omsorg i sykehjem), men det tillates ikke brukervalg (kommunen tildeler plass), og konkurransen mellom tilbyderne om brukere er begrenset også på annen måte, herunder at finansieringen for praktiske formål kan ses på som relativt stabil (rammefinansiering, kontrakt)

3.3.1 Brukerinnflytelse på innhold og leverandør

Selv om den offentlige debatten om velferdstjenester har dreiet seg mest om brukerinnflytelse på valg av tilbyder, vil innflytelse på det konkrete innholdet i tilbudet der brukeren er, ofte være vel så viktig for opplevd kvalitet og trivsel.81 Slik brukermedvirkning kan særlig skje gjennom kontakten brukeren og pårørende har med de ansatte eller ledelsen. Dette innebærer også at ansatte må ha tilstrekkelig profesjonell fleksibilitet til å møte brukernes varierende behov. I tillegg vil brukerinnflytelse på innhold kunne skje gjennom andre kanaler, som brukerråd, Foreldrerådets Arbeidsutvalg (FAU), administrative og politiske organer og eventuelt media.82

Brukermedvirkning på innhold er lovfestet innenfor alle tjenesteområdene.83 Krav til brukermedvirkning gjelder uavhengig av om tjenesten leveres i egenregi eller av en ideell eller kommersiell aktør. Det finnes ingen oversikt eller statistikk over hvor mye og hva slags medvirkning den enkelte har. Antakelig varierer det betydelig i praksis, både når det gjelder hva som er ønskelig og mulig, og i hvor stor grad dette potensialet nås. Ofte vil beskrankninger på økonomi og personale være det som begrenser brukerinnflytelse på innhold og den enkeltes muligheter og ønsker om brukermedvirkning vil også variere.

Også brukerinnflytelse gjennom valg av tilbyder kan være viktig for en bruker, både valget i seg selv og det at selve muligheten for å bytte virksomhet kan bety økt innflytelse på innholdet der man er. Det å ha en mulighet til å velge bort tilbud (exit), kan være viktig, men gitt at kontinuitet i tilbudet ofte er avgjørende, kan det være viktigere å kunne påvirke utformingen av tilbudet (voice). Betydningen av brukerinnflytelse vil også variere, blant annet etter om behovet er en engangstjeneste som en enkel operasjon på et sykehus eller et langvarig tilbud som skole eller sykehjem. For noen og i noen tilfeller vil en forventning om brukerinnflytelse, enten det gjelder innhold eller valg av tilbyder, oppleves som en stressfaktor.84 Brukervalg av tilbyder har flere varianter, jf. boks 3.2.

Hovedutfordringen ved brukervalg av tilbyder er at det gir risiko for økt ulikhet. Det handler særlig om at det vil være store forskjeller mellom brukerne når det gjelder evne og vilje til å utnytte valgmuligheten. Forskningen er tydelig på at det er de med høyest utdanning og inntekt som i størst grad utnytter brukervalg av tilbyder, samtidig som effektene på gjennomgående kvalitet er usikre. Dette handler også om hva som skjer med de brukerne som blir igjen i virksomhetene som andre har valgt bort.85

I tillegg har økt brukervalg av tilbyder en kostnadsside. Jo mer reelt brukervalget skal være, jo mer krever det høyere løpende kapasitet hos leverandørene. Hvis økt brukervalg av tilbyder bidrar positivt eller negativt til kvalitet og effektiv ressursbruk, som først kan avklares etter en nærmere analyse i det enkelte tilfelle, vil både kostnadene og tilbudene til andre brukere kunne påvirkes deretter. En fare er også at brukervalget i seg selv gjør det vanskeligere å styre tilbudet etter behov framfor den enkeltes etterspørsel, som dessuten kan stimuleres av tilbyderen for eksempel gjennom markedsføring. Videre vil stykkprisordninger dra med seg styringskostnader, særlig hvis ressurskrevende brukere skal generere høyere sats. Brukervalg av tilbyder kan ha positive virkninger og oppleves som en verdi i seg selv, men i den grad det gir økte kostnader må disse ressursene tas fra andre deler av tilbudet eller kompenseres via økt offentlig finansiering eller økte egenandeler. Generelt vil den konkrete utformingen av en brukervalgsordning, og kombinasjonen med andre rammebetingelser, påvirke kostnadssiden.

Grad og form for brukervalg av leverandør vil også påvirke virksomhetene direkte og gjennom virkninger på konkurransen mellom tilbyderne. Dersom virksomheter mister brukere, vil de i hvert fall over tid kunne miste inntekter og måtte nedskalere. Tempo og grad vil blant annet avhenge av hvordan inntektene til virksomheten fastsettes. Hvis virksomheten ser flere brukere som ønskelig, og det følger tilstrekkelig med midler med fra myndighetene og egenandeler, vil mer brukervalg isolert sett kunne bidra til økt konkurranse om brukerne mellom aktørene. Dette forsterkes hvis virksomhetene ser på det som en reell mulighet at eksisterende brukere bytter utfører. Hvis virksomheter ønsker høyere nettoinntekter og deres inntekt pr. bruker oppleves å bidra til dette, vil det være et motiv til innsats for å beholde dagens og få nye brukere.

Det varierer hvor ressurskrevende brukerne er for velferdsvirksomhetene. Forenklet sagt vil det være slik at noen behov krever mer ressurser enn gjennomsnittsinntekten pr. bruker som virksomheten mottar. I praksis er det vanskelig å regne ut en slik individuell ekstrakostnad og den tilhørende ekstrainntekten. Det kan likevel være slik at noen brukere er tydelig mer ressurskrevende enn andre og enn den gjennomsnittlige inntekten pr. bruker. For kommersielle produsenter vil dette isolert sett føre til at overskuddet går ned. Offentlige eller ideelle virksomheter uten overskuddsmål vil også få mindre inntekter enn i en situasjon uten særlig ressurskrevende brukere. Skal man unngå uheldig seleksjon av brukere i en situasjon med brukerinnflytelse på valg av tilbyder, må det motvirkes fra myndighetenes eller virksomhetens side.

En konsekvens ved eventuelt brukervalg av tilbyder er muligheten for at det kan føre til økt ulikhet og segregering av brukere langs en eller flere dimensjoner, både fordi det er ressurssterke som gjerne i størst grad tar brukervalg i bruk, og fordi tilbyderne kan dra nytte av at «gode brukere» gjør andre brukere gode (som i klasserommet). At det ikke er fri prisdannelse for velferdstjenestene, kan virke dempende på effekten for segregering etter noen dimensjoner.

3.3.2 Finansieringsform

De to hovedformene for finansiering av velferdsprodusenter i dag er rammefinansiering og stykkprisfinansiering. Rammefinansiering innebærer at en virksomhet får et beløp til disposisjon for en tidsperiode, typisk ett år, for å utføre en nærmere definert oppgave. Stykkprisfinansiering betyr at virksomhetens inntekt blir fastlagt av antallet (godkjente) brukere og en sats pr. bruker, eventuelt ulike satser for kategorier av brukere.

I rendyrket form vil (stabil) rammefinansiering og (full) stykkprisfinansiering gi svært forskjellige insentiver for en tilbyder. Rammefinansiering gir en relativt forutsigbar inntekt, uavhengig av svingninger i antall brukere og deres behov, men skaper da problemer for brukerne og virksomheten hvis tilgangen blir større enn ventet, og fare for sløsing hvis den blir mindre.

En utfordrende side ved stykkprisordninger er at den faktiske (marginal)kostnaden for den enkelte bruker generelt vil avvike mer eller mindre fra stykkprissatsen. Det betyr at noen brukere vil bidra positivt til virksomhetenes regnskap, mens andre vil bidra negativt, noe som på ulike måter kan bidra til seleksjon og feilprioriteringer, jf. avsnitt 3.3.1.

Hvis stykkprisen er godt nok tilpasset de reelle kostnadene, kan stykkprisfinansiering gjøre det enklere for virksomhetene å takle svingninger i behovet og stimulere til aktivitet, men også bidra til at behov overdrives. For å redusere slike problemer, kan det være nødvendig å kombinere stykkprisordninger med betydelig ressursbruk til design og kontroll.

Den reelle forskjellen mellom ramme- og stykkprisfinansiering vil både avhenge av utformingen av ordningene og karakteren av aktiviteten, og trenger derfor ikke nødvendigvis være stor. To forhold som kan redusere forskjellene er at antall brukere uansett er ganske stabilt, eller myndighetene fortløpende endrer rammen etter aktiviteten.

Kostnadsrefusjon basert på historiske kostnader, betaling «etter regning», er en tredje finansieringsform, men denne er så vidt utvalget er kjent med ikke mye brukt i velferdstjenestene pr. i dag. Et problem med rene kostnadsrefusjonsordninger er at de kan gi svak kostnadskontroll for «sørge for»-myndigheten. Varianter av ulike ordninger med kostnadsdekning kan tenkes, og vil også kunne være et godt virkemiddel, for eksempel for pensjonsdekning.86 På områder der oppdrag finansieres gjennom tilskudd, og ikke etter en offentlig anskaffelse, stilles det gjerne krav om at eventuelle midler som ikke anvendes til formålet skal tilbakebetales. Dette vil også kunne omfatte strengere krav til bruk av et eventuelt overskudd, som indirekte vil gjøre finansieringen til en form for kostnadsdekning.

3.3.3 Konkurranse mellom aktørene

Omfanget og karakteren av konkurranse mellom velferdsprodusenter følger i betydelig grad av tildelingsmekanismen, leverandørsammensetningen, omfanget av brukerinnflytelse på tilbyder og finansieringsformen. For eksempel vil tildeling ved en offentlig anskaffelse med både ideelle og kommersielle tilbydere, definere konkurransen mellom disse i betydelig grad, men samtidig være avhengig av antall potensielle leverandører. Konkurransen kan også påvirkes fra myndighetenes side, blant annet ved godkjenningsordninger for etablering, jf. avsnitt 4.3.

Det kan skilles mellom konkurranser om oppdrag i en anskaffelse, brukervalgkonkurranse og såkalt målestokk-konkurranse.87 Anskaffelser innebærer konkurranse om å vinne et offentlig oppdrag for en periode, der det mest vanlige ved anskaffelse av sosial- og helsetjenester er at både pris og kvalitet vurderes ved evaluering av tilbudene. Dersom pris gis høy vekting i vurderingen vil konkurransen mellom tilbyderne tendere mot en priskonkurranse. Det er også mulig å gjennomføre rene kvalitetskonkurranser. En anskaffelse innebærer vanligvis at den som får oppdraget har enerett på dette i det aktuelle området i perioden kontrakten varer, og det er i utgangspunktet ikke brukervalg av tilbyder, men dette kan variere. Eventuelle ikke innkalkulerte kostnadsforbedringer i kontraktsperioden vil normalt tilfalle oppdragstakeren, og vice versa. Endringer i avtalens forutsetninger, slik som økte brukerbehov, kan føre til krav om ekstra betaling.

Ved brukervalgkonkurranse vil tilbyderne konkurrere om brukere, gjennom kvalitet og markedsføring. Prisen per bruker betalt av det offentlige, er gitt for leverandøren, men kan eventuelt variere mellom brukere (stykkprisfinansiering). Mange steder i landet er konkurranse mellom ulike aktører om brukere urealistisk. Små kommuner kan for eksempel ikke ha mer enn ett sykehjem. Myndighetene kan velge hva slags aktør som skal drive sykehjemmet, og eventuelt konkurranseutsette driften, men ikke generere konkurranse mellom flere aktører lokalt etter at kontrakt/avtale er inngått. Det ligger selvsagt ikke i dette at kommersielle eller ideelle aktører er utelukket som aktør av velferdstjenester på små steder, enten som enkeltstående, lokal tilbyder eller som del av et konsern eller en konsernliknende struktur. Hvor sterk den reelle konkurransen om kontrakten blir, vil da likevel variere. Situasjonen i dag er at på steder med lavt befolkningsgrunnlag drives velferdstjenester i overveiende grad i egenregi. Vi ser likevel at en del kommersielle aktører som leverer tjenester til statlige innkjøpere, slik som innen barnevern og asyl, etablerer seg i distriktskommuner og at distriktskommuner også kan kjøpe omsorgstilbud til enkeltstående brukere fra kommersielle leverandører. I mer tettbygde strøk vil det være større rom for at flere velferdsvirksomheter konkurrerer om brukere.

Målestokk-konkurranse av ulike slag er mer eller mindre eksplisitte konkurranser hvor poenget er å komme godt ut på for eksempel indikatorer for kvalitet, og som er mer eller mindre designet for dette formålet. Hvorvidt slik konkurranse i sum gir en bedre måloppnåelse, avhenger særlig av hvilke indikatorer som benyttes, og hvordan de tolkes, jf. utfordringene med disse påpekt i avsnitt 3.5.

Som for brukervalg av tilbyder kan man ha konkurranse mellom velferdsvirksomhetene også uten at ideelle og/eller kommersielle aktører er involvert. Innenfor New Public Management-skolen omtalt i avsnitt 3.2.4, har økt konkurranse mellom enheter i offentlig egenregi vært et viktig element.

3.4 Kvalitetskrav og kvalitetsindikatorer som styringsverktøy

Det er utviklet en lang rekke kvalitetskrav og kvalitetsindikatorer som skal forsøke å bøte på utfordringen med at kvalitet i velferdstjenestene er vanskelig å måle og kontrollere, jf. avsnitt 2.4. Det skilles gjerne mellom resultatindikatorer, strukturindikatorer og prosessindikatorer.88

Resultatindikatorer er indikatorer som viser resultatet etter gjennomført tjeneste. Dette kan for eksempel være karakterer på skolen, pasientens overlevelse, fysiske tilstand eller psykiske reaksjon på sykdom og tilfredshet med behandling innenfor helse- og omsorgstjenester eller overgang til arbeid etter gjennomført arbeidsmarkedstiltak.

Strukturindikatorer er indikatorer som sier noe om forutsetningene for virksomheten, slik som økonomiske ressurser, personaltetthet, personalkompetanse, arealomfang eller størrelse på lokaler, størrelse på grupper, formelle krav på utdannelse, tilgjengelig utstyr m.m.

Prosessindikatorer er indikatorer som sier noe om aktiviteter og gjennomføringen av tjenesten, for eksempel planer og prosedyrer, gjennomført medvirkning, krav på timer for ulike fag (skole) eller konkrete aktiviteter i pasientforløp, for eksempel forebygging, diagnostikk, behandling, pleie og rehabilitering (helse og omsorg).

Tolkningen av slike indikatorene kan være komplisert, og faren for misbruk og misforståelser rundt enkeltindikatorer er stor, jf. tidligere omtale. Samtidig krever styring informasjon, og indikatorer bidrar med informasjon som potensielt kan forbedre myndighetenes styring av velferdstjenestene. Det finnes ulike syn på indikatorers plass i styringen av velferdstjenestene. For eksempel er bruk av resultatindikatorer som OECDs PISA-undersøkelser og karakterer på skoleområdet omstridt.89

Når indikatorene kan antas å ha en robust sammenheng med kvalitet, også over tid når indikatoren utnyttes for styringsformål, kan de forbedre kvalitetsstyringen. Objektive strukturindikatorer som antall ansatte pr. bruker og utdanningskrav, er vanlige kvalitetskrav fra myndighetene. Det er også vanlig med omfattende krav til og rapportering av prosessindikatorer som legger sterke føringer på aktørene. Slike indikatorer vil kunne legge byrdefulle begrensninger på de ansattes skjønnsutøvelse og mulighetene til å gi et individuelt tilpasset tilbud til brukerne. Omfattende rapportering har også en kostnad ved prioritering av ansattes tidsbruk.

En vesentlig fare ligger i at bruk, og særlig offentliggjøring, av enkeltindikatorer, kan føre til økt innsats for forbedringer knyttet til det indikatorene måler, selv om dette oftest bare er en begrenset del av tjenestens formål og samfunnsfunksjon. Den økte innsatsen kan dermed gå på bekostning av det som ikke måles.90 Faren for slik målforsyvning øker trolig med hvor mye brukervalg det legges opp til, siden det kan være lettere for «sørge for»-enheten og virksomhetene enn den vanlige bruker å bedømme relevans og kvalitet på indikatorene eller enkeltbrukeres valg kan gå på bekostning av andre brukere. Bruk av indikatorer i styringen vil dessuten kreve kostnader til utforming og tolking hos myndighetene.

I lys av utfordringen med å måle kvalitet i velferdstjenestene bør annen informasjonsinnhenting, og ulike former for dialog, utnyttes av «sørge for»-myndighetene ved styringen av velferdstjenestene som supplement til utvalgte kvalitetskrav og kvalitetsindikatorer. Utvalget ser på forskning og bruk av kvalitetskrav og kvalitetsindikatorer i områdekapitlene 7 til 13 og drøfter bruken av disse som styringsverktøy i del 4.

3.5 Styringskostnader

Som vi har sett er skattefinansierte velferdstjenester omfattende regulert fra nasjonale og lokale myndigheters side. Det påløper dermed styringskostnader (transaksjonskostnader) for å utforme, gjennomføre og håndheve reguleringene.91 Dersom det offentlige tar i bruk private leverandører, som er utenfor det offentlige forvaltningshierarkiet, øker behovet for - og plikten til - styring og kontroll.

De velferdstjenestene utvalget drøfter er lovpålagte offentlige ansvarsoppgaver, hvilket innebærer at «sørge for»-myndighetene har et lovpålagt ansvar for at tjenestene ytes til borgerne. At noe er en offentlig ansvarsoppgave innebærer at ulovfestet/alminnelig forvaltningsrett stiller krav til at virksomheten er forsvarlig organisert og gjenstand for tilstrekkelig styring og kontroll. Hvilke krav som konkret stilles har imidlertid vært gjenstand for liten oppmerksomhet når utførelsen av velferdstjenester er blitt utkontraktert, noe som kan ha medført at slike ekstra styringskostnader ikke er hensyntatt når man har besluttet å bruke kommersielle leverandører. Styring og kontroll ved utkontraktering må tilpasses blant annet, formålet med å utkontraktere, om borgerens rettssikkerhet blir like godt ivaretatt, graden av skjønn involvert i tjenesteutøvelsen, interessekonflikter hos den private, med mer.92

Drift i offentlig egenregi er underlagt høy grad av politisk styring og kontroll, den gir gode muligheter for samordning mot tilgrensende offentlige tjenester og den legger til rette for samarbeid og spredning av erfaringer mellom virksomhetene. Til sammenligning vil styring av leverandører utenfor det offentlige hierarkiet begrense seg til virkemidler og innsyn som inngår i avtalen og rettsgrunnlaget. Det begrenses blant annet av hensyn til konkurranse, ved at kommersielle eiere ikke har samme krav til å offentliggjøre informasjon om virksomhetens planer og innhold som de offentlige. Dette begrenser innsynet som allmenheten og politiske aktører har, og svekker dermed muligheten for en informasjonsbasert debatt om velferdstjenestene.

Kravene i kontrakter og lov som regulerer tilskudd kan skille seg fra formelle krav i offentlig egenregi, mens brukerne har like rettigheter. Det er dermed en utfordring å utforme kontrakter og lovgrunnlag slik at det oppnås samme resultat med ulike styringsvirkemidler, når innsyn og innflytelse er begrenset av avtaler og lovverk. Dette må også i praksis følges opp med ressurskrevende kontroll, tilsyn og styringssignaler for å holde de private aktørene ansvarlige og for å realisere samfunnsmandatet som de offentlige myndighetene for velferdstjenestene er satt til å forvalte.

På noen områder er det laget en funksjonsdeling innenfor den offentlige forvaltning i såkalte bestiller- og utførerenheter. Dette kan lede til den misforståelse at bestillerenhetenes styring av eksterne private leverandører og av den offentlige utførerenheten er identisk, og at det dermed ikke påløper ekstra styringskostnader ved ekstern produksjon. Det er imidlertid for det første svært sjelden at forvaltningen av velferdstjenester struktureres i helt avgrensede bestiller- og utførerenheter, fordi kompleksiteten i tjenestene innebærer at underspesifiserte oppdrag hele tiden må løses. Dette forutsetter løpende samhandling mellom bestiller- og utførerfunksjonene, og denne samhandlingen skjer nettopp med lavest transaksjonskostnader dersom den finner sted innenfor det offentlige hierarkiet. For det annet er det uansett slik at utkontraktering av offentlige ansvarsoppgaver forutsetter en annen og mer ressurskrevende styring og kontroll enn ved intern produksjon, jf. over.

Disse ekstra styringskostnadene er blant annet knyttet til:

• utforme tildelingsmekanisme og kontrakter med leverandørene, samt andre rammebetingelser som følger av å ta i bruk ideelle eller kommersielle leverandører

• gjennomføre tildelingen, for eksempel en offentlig anskaffelse

• kontrollere, håndheve og ved behov sanksjonere kontraktsbrudd

• eventuelle rettslige tvister, og arbeid for å redusere risikoen for dette

• eventuelle kvalitetsbrudd eller opphør i tjenestene som det offentlige må kompensere for, siden det offentlige alltid vil ha plikt til å tilby tjenester til alle brukere

Omfanget av styringskostnadene varierer mellom tjenesteområdene og avhenger av utfordringen med å styre, måle og kontrollere tilbudenes kvalitet, herunder ved hjelp av strukturindikatorer og prosessindikatorer. Myndighetenes behov for å sette av midler til håndheving vil øke med deres vurdering av risikoen for omgåelser. Erfaring tilsier at leverandører med økonomisk fortjeneste som mål, utgjør en egen systemrisiko som krever mer styringsressurser.93 Styringskostnadene ved bruk av ideelle aktører er lavere, ettersom de ikke har profittmotiv og ettersom et eventuelt overskudd i alle tilfelle må reinvesteres i det ideelle formålet.

Avslutningsvis vil utvalget legge til at utvidelsen av rettigheter og spesifisering av hva individene har krav på i møte med velferdstjenestene også er en driver for økte styringskostnader, og at slike kostnader inntreffer også ved produksjon i egenregi. Rettsliggjøringen av velferdsfeltet gjennom rettighetsfesting er et viktig utviklingstrekk, men som faller utenfor denne utredningens mandat.

Boks 3.3 illustrerer styringskostnadene for tilskuddsbaserte og kontraktsbaserte finansieringsmodeller for velferdstjenestene.

4 Eiendom, personalkostnader og teknologi

4.1 Fast eiendom

Dette kapitlet omhandler tre sentrale innsatsfaktorer for produksjon av skattefinansierte velferdstjenester, og fast eiendom omtales først.

Eierskap til fast eiendom (tomt og bygningsmasse) ved yting av velferdstjenester er en særlig relevant problemstilling både ved utfasing og strengere regulering av kommersielle velferdstilbydere.94

De fleste skattefinansierte velferdstjenester ytes med en tilknytning til fast eiendom, men variasjonen mellom områdene er betydelig.I den ene enden har vi tjenester som leveres i brukernes hjem, slik som hjemmetjenester og enkelte barnevernstiltak, og i den andre enden sykehuskomplekser med betydelige tomtearealer. Flere velferdstjenester har også spesialiserte bygg slik som sykehus, sykehjem, barnehager og grunnskoler, mens andre i større grad kan benytte ordinære kontorlokaler, for eksempel enkelte arbeidsmarkedstiltak og videregående opplæring. Det er samtidig til dels store forskjeller innenfor hvert tjenesteområde.

Ved behov for å etablere ny kapasitet eller i forbindelse med utfasing av eksisterende eier, vil noen eiendommer dermed være enkle og relativt rimelige å erstatte, mens andre vil kreve store ressurser både å planlegge og etablere, enten passende kapasitet kjøpes opp et annet sted eller det må bygges nytt. Tilgjengelige tomter og tomteprisene varierer dessuten mye i ulike deler av landet, og vil også kunne påvirkes av eventuelle reguleringer til spesielle formål.

Utvalget viser videre til at eierskap til eiendommer i dag er en sentral kilde til kapital for mange ideelle virksomheter, fordi eiendom kan belånes og slik gi likviditet til nye investeringer. Spørsmålet om eierskap til eiendom knyttet til skattefinansierte velferdstjenester, har dermed også en sammenheng med ideell sektors kapitaltilgang. Det vises til utvalgets gjennomgang av ideelt eierskap i avsnitt 3.2.3 og forslag knyttet til en strategi for ideell sektor i avsnitt 15.3.

Lovfestede krav til eiendom som skal benyttes i en gitt velferdstjeneste, kan være strengere ved offentlig drift enn ved ideell og/eller kommersiell drift av velferdsvirksomheter. Dette er blant annet en problemstilling i dagens institusjonsbarnevern, jf. omtale i kapittel 7. Slike forskjeller vil eventuelt kunne ha uønsket innvirkning på myndighetenes vurderinger av hvem som skal drifte tjenestene og på tjenestenes kvalitet.

Eierskap til eiendom ved utfasing av leverandører

Utfasing av ideelle og/eller kommersielle leverandører av velferdstjenester vil som regel være enklere hvis det offentlige selv eier eiendommen hvor utfasing er aktuelt. Når det offentlige eier tomt og bygningsmasse, vil det oftest være både rimeligere og mer praktisk at en annen tilbyder overtar driften i de samme lokalene.95

I tilfeller der ideelle og kommersielle leverandører selv eier eiendom som benyttes til virksomheten (eksempelvis et sykehjem), vil det ved utfasing være spørsmål om ny leverandør ønsker å fortsette driften i samme eiendom. Om dette lar seg gjøre er avhengig av om leverandøren som skal utfases ønsker å selge eller har alternativ bruk for eiendommen. Dersom eiendommen leies av en tredje aktør, vil overtakelse av eiendom avhenge av om ny leverandør kan overta leieavtalen. Dersom den nye leverandøren ikke har alternativ eiendom som kan benyttes til drift av virksomheten, og dermed er avhengig av å kjøpe fra leverandøren som fases ut, vil dette sette ny leverandør i en mer eller mindre tvungen situasjon som vil kunne øke kostnadene, alternativt at myndighetene kontinuerlig må ha operative, mer omfattende planer for tilbud i annen eiendom, og hvor brukere må bytte institusjon.

Det kan i mange tilfeller være ønskelig at ideelle og kommersielle aktører drifter velferdstjenester i bygg de selv eier eller leier. Dette gjelder særlig innenfor velferdstjenester hvor behovet for eiendom kan variere, eksempelvis asylmottak. Dersom ideelle og kommersielle aktører selv eier eller leier eiendommen det driftes i, vil de også stå ansvarlig for nødvendig vedlikehold av eiendommen (eventuelt i samarbeid med en utleiende tredjepart). På den andre siden kan det være flere risikoelementer ved at ideelle og/eller kommersielle aktører eier bygg ved at det offentlige mister styringsrett over slik eiendom. Det er derfor viktig at «sørge for»-myndigheten har tilstrekkelig kunnskap om de langsiktige konsekvensene av å gi fra seg eierskap/styringsrett til slik eiendom. I de tilfeller man etablerer privat eierskap til bygninger hvor det drives offentlig finansierte velferdstjenester, mener utvalget at det som et minimum må kunne vises til at det er gjort en konsekvensvurdering. Så vidt utvalget er kjent med, ble det ikke gjennomført denne type konsekvensvurderinger for barnehagesektoren i oppfølgingen av barnehageforliket. Basert på disse erfaringene, bør det stilles krav til at inngåelse av offentlig, privat samarbeid om omsorgsbygg i kommunesektoren må foranlediges av en konsekvensvurdering.

Det vises også til omtalene av utfasing i kapittel 6.

Utdeling av verdier ved kommersielle velferdsleverandørers eierskap til eiendom

I prinsippet skulle det ikke ha stor betydning for utdeling av verdier til eiere om en kommersiell leverandør av skattefinansierte velferdstjenester eier eller leier tomt og/eller bygningsmasse, bortsett fra ved utfasing som nevnt over. I praksis kan dette stille seg annerledes. Dette gjelder særlig knyttet til situasjoner der eiere etablerer eiendomsselskaper som deretter leier til driftsselskap med samme eier, eller at eiendommene selges til tredjemenn (ikke nærstående) med tilbake-leieavtaler (sale-lease back). Ved disse tilfellene kan det i betydelig grad være krav til langsiktig leie, og ikke verdien av selve eiendommen, som driver opp verdiene og kan føre til verdilekkasje fra tjenestene. I prinsippet skal slike leieavtaler utformes på markedsvilkår, men hvorvidt det skjer er omstridt. Det er også omstridt i hvilken grad eierne kan gi en garanti om fremtidige tilskudd til tjenesten.

I prinsippet kan en argumentere for at dersom eiendomsverdier i samfunnet generelt går opp, så er det rimelig at også kommersielle eiere av eiendom hvor det drives offentlig finansierte velferdstjenester får del i en slik verdistigning, på linje med øvrige eiendomseiere i samfunnet. Resonnementet er imidlertid ikke opplagt. Det gjøres oppmerksom på at eiere av eiendom hvor det drives offentlig finansierte velferdstjenester har påtatt seg lavere risiko enn den gjennomsnittlige eier. Dersom tjenesten er tilskuddsfinansiert uten en gitt tidsbegrensning, kan det bety at risikoen er særdeles lav. Gjennom tilskudd betaler da det offentlige husleie og eventuelle kapitalkostnader til den løpende kapitalprisen på eiendommen, og eier har ingen usikkerhet knyttet til finansieringen av eiendommen. Den private «investoren» i eiendom påtar seg en svært liten risiko, og det kan følgelig argumenteres for at det ikke er rimelig at eieren skal motta avkastning i form av verdiøkning på eiendommen. Det offentlige kan i loven som regulerer tilskuddet, fastslå at gjenstående midler skal tilbakeføres ved opphør av driften. Privatskoleloven § 7-2 tredje ledd har en slik bestemmelse som sikrer at eiendom, som det offentlige har gitt tilskudd til, skal tilbakeføres staten ved opphør av skoledriften. For velferdstjenester finansiert gjennom kontrakt etter anskaffelsesregelverket, stiller dette seg selvsagt annerledes. I slike tilfeller påtar den kommersielle eller ideelle leverandøren seg en reell risiko fordi kontrakten er eventuell og i alle tilfelle tidsbegrenset. Når leverandøren bærer risiko knyttet til finansiering av eiendommen, er det rimelig at vedkommende får avkastning i form av eventuell verdistigning.

I barnehagesektoren har det vært betydelig strid omkring kommersielle aktørers videresalg av eiendom mot inngåelse av husleiekontrakter og hvor størrelsen på husleien er omdiskutert, jf. boks 4.1. Denne striden kan være et argument for at det offentlige bør sikre eierskap til eiendommer hvor skattefinansierte velferdstjenester tilbys.

4.2 Personalkostnader

Ettersom velferdstjenestene er arbeidsintensive, er arbeidskraft gjerne den største utgiftsposten ved driften. Personalkostnadene påvirkes særlig av bemanningsnivå og de ansattes lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår. Sistnevnte varierer også med de ansattes kompetansenivå. Bemanningsnivå er i flere av velferdstjenestene regulert av myndighetene, og kravene har de senere årene blitt skjerpet blant annet gjennom bemanningsnorm i barnehagene og gjennom utdannings- og kompetansekrav i barnevernet. I dette avsnittet omtales noen problemstillinger og rammene for regulering av lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår for tilbydere av velferdstjenester.

Forskjeller i vilkår mellom eierformer

Velferdstjenesteutvalget hadde som del av sitt mandat å kartlegge hvordan kommersielle og ideelle aktører som leverer velferdstjenester er regulert, herunder hvilke krav som stilles til lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår. Dette inkluderte også en kartlegging av ulike ansettelsesformer og bruk av selvstendig næringsdrivende mv. Formålet, slik det fremgår av utvalgets rapport, var «å få et bilde av om det er store forskjeller mellom ansatte i offentlig og privat sektor» på bakgrunn av «at det i den offentlige debatten har blitt fremmet påstander om at ansattes lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår er dårligere hos private leverandører av velferdstjenester».96

Lønns- og arbeidsvilkår inngår på denne bakgrunn som en viktig del av Velferdstjenesteutvalgets oppdrag og rapport.97 Noen funn fra denne gjennomgangen presenteres nedenfor. Det er samtidig grunn til å gjøre oppmerksom på at det er noen klare begrensninger i Velferdstjenesteutvalgets arbeid og analyser. Av særlig betydning er manglende opplysninger om pensjonstilhørighet til de ansatte og pensjonskostnader for arbeidsgiver.

Velferdstjenesteutvalget gir følgende oppsummering av lønnsforskjellene mellom offentlige, ideelle og kommersielle produsenter:98

«Ser vi alle velferdstjenesteområdene under ett, viser statistikken (fra SSB) at kommersielle produsenter i gjennomsnitt har et lønnsnivå som ligger 9 prosent lavere enn hos offentlige produsenter, mens ideelle produsenter i gjennomsnitt har tilnærmet likt nivå som det offentlige.»

Forskjellene varierer imidlertid mellom ulike tjenesteområder og påvirkes blant annet av de ansattes utdanning og alder, jf. også omtale av kunnskap om personalkostnader i kapitlene 7 til 13. Det vises til Velferdstjenesteutvalgets rapport og vedlegg 1 i deres rapport som presenterer statistikk over lønns- og arbeidsvilkår innenfor ulike velferdsområder.

Gitt at problemstillinger rundt lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår dekkes innenfor Velferdstjenesteutvalgets utredning, har det av tids- og ressursmessige årsaker ikke blitt innhentet oppdatert statistikk til denne utredningen, jf. utvalgets mandat om gjennomføring. Se for øvrig omtale av utvalgets forslag til tiltak i del 4.

Sentrale problemstillinger

Den offentlige ressursbruken på velferdsområdet, økonomisk ulikhet og at skattefinansierte velferdstjenester bidrar til å skape privatøkonomisk gevinst, er omdiskuterte politiske spørsmål. Standpunktene til hovedsammenslutningene i arbeidslivet kan også reflektere en motsetning mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerinteresser i spørsmålet om bruk av kommersielle leverandører i velferdstjenestene. Noe av årsaken kan være at det er strukturelle ulikheter i lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår mellom offentlige, ideelle og kommersielle drivere av velferdstjenester. Samtidig kan ulike maktforhold mellom arbeidsgiver, og arbeidstakersiden i offentlige, ideelle og kommersielle virksomheter også spille inn.

Når det gjelder det første spørsmålet, finnes det noe variasjon innad i kategoriene ideelle og kommersielle, og det har også vært endringer over tid. Hovedbildet er likevel at kommersielle aktører åpner for vesentlig lavere avlønning av arbeidskraft med liten formell kompetanse og har pensjonsordninger som er mindre kostbare for arbeidsgiver, mens ideelle aktører i hovedsak har tariffavtaler som korresponderer med dem som gjelder for tilsvarende avtaler i offentlig sektor, og har vesentlig bedre pensjonsordninger, jf. tabell 4.1 Strukturen i fastsettelse av lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår per tjenesteområde og tabell 4.2 Hovedinnholdet i ulike typer pensjonsordninger.

Når det gjelder det andre spørsmålet, henger dette tett sammen med ulikheter i tariffstruktur, tariffdekning og organisasjonsgrad. Forskjellene i tariffstrukturen mellom de ulike hovedsammenslutningene er godt kjent, mens oversikt over tariffdekning og organisasjonsgrad innenfor velferdstjenestene er mindre tilgjengelig. To hovedforskjeller i tariffstruktur er hvorvidt pensjon er del av tariffavtalen, og om tarifforhandlinger tar utgangpunkt i økonomien i den enkelte bedrift eller gjøres sentralt.

Bruken av arbeidstidsordninger er relevant for begge spørsmålene. Ifølge en undersøkelse fra Fafo 2019 er det som et eksempel vesentlige variasjoner i hvordan arbeidstiden reguleres og praktiseres på tvers av kommersielle, ideelle og offentlige barnevernsinstitusjoner.99 Ifølge deres kartlegging arbeider over 90 prosent av de ansatte ved kommersielle institusjoner i turnus med vakter på over 24 timer, mens om lag 80 prosent av de ansatte i ideelle institusjoner jobber i en slik turnusordning. Til sammenligning jobber bare om lag 20 prosent av de ansatte ved statlige institusjoner i turnus med vakter på over 24 timer. Det er også store forskjeller i hvordan turnusordningene innrettes. I den klart vanligste ordningen i kommersielle institusjoner (medleverturnus 3-7-4-7) tilbringer de ansatte om lag 117 døgn på jobb i løpet året (inklusive hviletid), og de har en ukentlig samlet arbeidstid på 56 timer, jf. boks. 4.2. Til sammenligning har ansatte i den klart vanligste ordningen i statlige institusjoner (langturnus i henhold til langturnusavtalen) en samlet ukentlig arbeidstid på rundt 42 timer, og de tilbringer om lag 82 døgn på jobb i året. For den enkelte ansatte er det altså en differanse på 35 døgn i året og 14 timer i samlet ukentlig arbeidstid. I praksis betyr det at en institusjon som benytter medleverturnus (3-7-4-7), kan klare seg med langt færre ansatte enn en institusjon med statlig langturnus (2-7-2-3-7), under forutsetning av at alt annet er likt. Basert på informasjon innhentet i kartleggingen av arbeidstidsordninger, sammen med sysselsettingsdata fra Bufdir og SSB, har Fafo beregnet gjennomsnittlige antall arbeidsdøgn (sum timer omregnet til døgn) i året (med uttak av 5 ukers ferie) for ansatte ved de ulike institusjonene til å være: 72,7 døgn i statlige institusjoner, 114,3 døgn i ideelle institusjoner og 113 døgn i kommersielle institusjoner.

Flere av velferdstjenestene har et innhold som gjør at kontinuitet i kontakten mellom personene som utøver tjenesten og brukerne av den har en egen verdi. Disse tjenestene medfører også ofte behov for drift utover ordinær arbeidstid og døgndrift. Det finnes flere ulike ideologiske tradisjoner knyttet til irregulære arbeidstidsordninger, slik som sykepleiernes kallstradisjon, kollektivbevegelsens medleverskap og Camphill-bevegelsens levefellesskap. Disse har ulik historie og har i noen grad opptrådt på tvers av skillene i eieform, men med tydelige strukturforskjeller. Med markedsretting av tjenestene er det oppstått insentiver til å innovere ved å sette disse arbeidstidsordningene i ny kontekst, jf. boks 4.2 om medleverturnus, avsnitt 7.5 om bruken av medleverturnus i barnevern, og utvalgets forslag til tiltak i del 4.

Spørsmålet om å bruke kommersielle aktører i offentlig finansierte velferdstjenester, vil ved kjøp av tjenester i mange tilfeller også være et valg mellom å bevare offentlige lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår for de som arbeider i disse tjenestene, eller å la deres vilkår brukes som grunnlag for konkurranse mellom leverandørene. Som nevnt, er personalkostnadene den største utgiftsposten i driften av velferdstjenestene. Det vises til utvalgets vurderinger og forslag til tiltak i del 4.

Den norske arbeidslivsmodellen

Gode og ryddige vilkår for de ansatte, fastsatt i avtaler mellom partene i arbeidslivet, bidrar til å opprettholde arbeidslivsmodellen i Norge, som er en viktig og nødvendig forutsetning for den norske modellens utjevning av levekår og kompetanseutvikling.

Det norske arbeidslivet er kjennetegnet av godt organiserte parter både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, og den norske modellen for lønnsdannelse innebærer en høy grad av koordinering av lønnsutviklingen i ulike deler av økonomien. I denne modellen forhandler konkurranseutsatt sektor ved industrien i LO-NHO området først, og resultatet her er retningsgivende for forhandlinger i de andre tariffområdene (frontfagsmodellen). Samspillet mellom arbeidstakere og arbeidsgivere danner grunnlaget for trepartssamarbeidet med myndighetene, som er av avgjørende betydning for utformingen av en felles forståelse og tilnærming til de sentrale utfordringene i arbeidslivet.100

Myndighetene har konsentrert lovgivningen om å støtte opp under de kollektive mekanismene og å bidra til vern av den enkelte arbeidstaker. Det er samtidig et velutviklet topartssamarbeid på virksomhetsnivå og utstrakt trepartssamarbeid mellom arbeidstakerorganisasjonene, arbeidsgiverorganisasjonene og staten/myndighetene. Trepartssamarbeidet er dels formalisert gjennom institusjoner og etablert praksis for dialog, men består også av kontakt om enkeltsaker, høringer, deltakelse i offentlige utvalg, nemnder, råd mv.

Høy organisasjonsgrad og sterke fagorganisasjoner er kjernen i den norske arbeidslivsmodellen. Organisasjonsgraden har endret seg lite de siste 15 årene og ligger på om lag 50 prosent samlet, men det er et tydelig skille med om lag 80 prosent i offentlig sektor og under 40 prosent i privat sektor.101 Det finnes en rekke ulike forbund for ansatte, men de fleste av disse er tilsluttet de fire hovedorganisasjonene LO, Unio, YS og Akademikerne. Arbeidsgiversiden består av fem store aktører, der Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Arbeidsgiverforeningen Spekter og Hovedorganisasjonen Virke er de største for privat sektor og offentlig eide selskaper. I offentlig sektor er KS arbeidsgiverpart i kommunene og fylkeskommunene, utenom Oslo kommune som er eget tariffområde, mens Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet er arbeidsgiverpart i staten. Spekter er arbeidsgiverpart blant annet for helseforetakene.

Samarbeidet i den norske arbeidslivsmodellen omfatter også de ulike velferdsområdene, som alle har en rimelig høy organisasjonsgrad og god tariffavtaledekning.102 Utvalget viser i denne sammenheng til Holden IV-utvalgets hovedkonklusjoner 8–10, der viktigheten av blant annet dette og partenes ansvar i denne sammenheng understrekes.103 Her fremheves det også at lønnsdannelsen må være fleksibel nok til å understøtte en effektiv allokering av arbeidskraften, gi kvalitet i velferdstjenestene og gi rom for nødvendige strukturelle endringer – og at det i tider med sterke motstridende hensyn i lønnsdannelsen er særlig viktig med koordinering for å finne gode løsninger.

Utvalget viser til at vi i Norge har lang historikk med at det er partene i arbeidslivet som sammen bestemmer utformingen av lønns- og arbeidsvilkår gjennom forhandlingsinstituttet, som er en grunnleggende del av arbeidsdelingen i den norske modellen. Lønn er dermed i utgangspunktet ikke regulert av myndighetene, men det finnes unntak – også i velferdstjenestene. For eksempel har lærere i privatskoler ifølge privatskoleloven rett til lønnsbetingelser tilsvarende det som gjelder offentlige skoler. Når offentlige myndigheter kjøper tjenester fra private velferdstjenesteleverandører, er de forpliktet av forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter mv. til å stille krav om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører skal ha visse lønns- og arbeidsvilkår. Pensjonsvilkår utover folketrygden er regulert gjennom minstesatser i Lov om tjenestepensjon, men avtaler utover lovens minimumskrav kan tariffestes. Noen yrkesgrupper, slik som sykepleiere, har lovfestet rett til pensjon uavhengig av arbeidsgiver.104 På andre områder er det gitt føringer, som for eksempel allmenngjøring av tariffavtaler som har til hensikt å hindre sosial dumping og at dårligst mulige lønn- og arbeidsforhold er en fordel i en konkurransesituasjon.105 Det vises for øvrig også til omtale nedenfor av anskaffelsesforskriften og krav som gjør at det ikke skal være mulig for leverandører å operere med vilkår som er dårligere enn den dårligste landsdekkende tariffavtalen.

Strukturen i fastsettelse av lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår

Utvalget har utarbeidet en overordnet beskrivelse av strukturen i fastsettelse av lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår, som partene i arbeidslivet i utvalgets referansegruppe har fått til gjennomsyn, jf. tabell 4.1. Viktige forhold å ta hensyn til, er hvilken tariffavtale som har «normerende» virkning, og hvorvidt andre tariffavtaler på området har en binding til disse (forhandlet «i le av»). Det er likevel slik at de eksisterende avtalene og lønnsdannelsen er selvstendig fremforhandlet mellom partene. Frontfagsmodellen skal i prinsippet ha en lik normerende virkning for alle forhandlingsområder, uavhengig av tjenesteområde.

En tariffavtale er en kollektiv avtale om lønns- og arbeidsvilkår som inngås på ulike nivåer mellom en fagforening og en arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening. Innenfor tariffsystemet finnes det tre hovedtyper tariffavtaler: Hovedavtaler, overenskomster (landsdekkende tariffavtaler) og særavtaler (lokale tariffavtaler som utfyller overenskomstene). Oversikten i tabell 4.1 er på et overordnet nivå og gir for eksempel ingen informasjon om kombinasjoner av avtaler som finnes på ulike områder, særlig i forholdet mellom gamle og nye ordninger. I tillegg til lønn, kan tariffavtalene regulere forhold som pensjon, arbeidstidsspørsmål, oppsigelsesfrister, medbestemmelse og permittering. Hva som inngår i avtalene, varierer, og det er også ulike prinsipper for fastsettelse av lønn og lønnsutvikling, der det sentrale skillet er om reguleringen skjer på sentralt eller lokalt nivå eller en kombinasjon av disse.

Arbeidsgivere som er tariffbundet gjennom avtale og rettspraksis, er forpliktet til å legge tariffavtalens vilkår til grunn også for uorganiserte ansatte i bedriften, hvis de faller inn under tariffavtalens virkeområde. I privat sektor er om lag 50 prosent av lønnstakerne ansatt i en virksomhet med tariffavtale, men det er betydelig variasjon mellom ulike bransjer og næringer.106 Innenfor privat undervisning er andelen 36 prosent. Det er videre mer vanlig med tariffavtaler i større virksomheter enn på små arbeidsplasser i privat sektor.

Forskjellene i organisasjonsgrad mellom privat og offentlig sektor henger dels sammen med at mange virksomheter i privat sektor ikke omfattes av tariffavtale, samtidig som få organiserte gjør det vanskelig å øke tariffavtaledekningen, siden tariffavtaler i hovedsak kreves med utgangspunkt i andel organiserte på den enkelte virksomhet.107 Utvalget er ikke kjent med oversikter over organisasjonsgrad på tvers av ulike tjenesteområder som spesielt ser på ideelle og kommersielle leverandører.

Rettigheter og plikter etter arbeidsmiljøloven og folketrygdloven

Arbeidsmiljøloven omfatter de fleste arbeidstakerne i Norge, både i offentlig og privat sektor, og regulerer sentrale rettigheter og plikter mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.

Både offentlige og private virksomheter kan knytte til seg arbeidskraft på ulike måter. Hovedregelen er at arbeidstaker skal ansettes fast, men arbeidsmiljøloven gir også adgang til å inngå avtaler om midlertid ansettelse og innleie av arbeidstakere etter bestemte vilkår. Om det inngås en arbeidsavtale eller oppdragsavtale, har betydning for hvilke rettigheter og plikter som regulerer forholdet, og vurderingen av om den som utfører arbeidet er arbeidstaker eller oppdragstaker, kan være komplisert.108 Med virkning fra 1. januar 2024 ble arbeidstakerbegrepet presisert i Arbeidsmiljøloven etter flere saker der ulike tilknytningsformer til arbeidslivet som ikke inkluderes i arbeidstakerdefinisjonen, slik som selvstendig næringsdrivende og konsulent, var blitt mer utbredt.109 Problemstillingen er eksempelvis belyst i den såkalte Aleris/Stendi-saken der selskapet brukte personer som er registrert som enkeltpersonsforetak (oppdragstakere) til å arbeide i virksomheten. Blant annet ble selskapet dømt til å etterbetale lønn, etterinnmelde personer i tjenestepensjonsordningen og utbetale feriepenger, basert på at oppdragstakere som utførte arbeid som miljøarbeidere, i realiteten hadde vært arbeidstakere.110

For velferdstjenester med døgndrift finnes et unntak fra hovedreglene i arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser i forskrift 24. juni 2005 nr. 686 om arbeidstid i institusjoner som har medleverordninger (medleverforskriften), jf. boks 7.1 i kapittelet om barnevern.

Alle yrkesaktive har stort sett den samme dekningen i Folketrygden uavhengig av hva slags type tilknytning de har til arbeidslivet, men for noen ordninger, slik som sykelønnsordningen, har det betydning om man er arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende. Det er også forskjeller når det gjelder innbetaling av arbeidsgiveravgift og trygdeavgift. Samlet sett, innebærer dette at en arbeidstaker vil utgjøre en høyere kostnad for en virksomhet enn det å bruke en selvstendig næringsdrivende.111

Pensjon

Arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende har samme rett til alderspensjon fra folketrygden. I tillegg er det en plikt for arbeidsgiver å ha pensjonssparing for sine ansatte. For arbeidsgiver kan det være store variasjoner i pensjonskostnadene ut ifra hvilken avtale som gjelder. Pensjonsrettigheter og pensjonskostnader er derfor sentrale elementer i personalkostnadene ved drift av velferdstjenester.

Offentlig tjenestepensjon ytes gjennom Statens pensjonskasse og kommunale pensjonsleverandører. Offentlig tjenestepensjon består av alders-, uføre-, ektefelle- og barnepensjon. I tillegg ytes avtalefestet pensjon (AFP) som er en tariffavtalt ordning.

Private foretak er pålagt å ha en pensjonsordning med alderspensjon og premiefritak ved uførhet for de ansatte i foretaket, jf. lov 21. desember 2005 nr. 124 om obligatorisk tjenestepensjon. Selvstendig næringsdrivende har ikke plikt til å opprette pensjonsordning, men er gitt adgang til å opprette tjenestepensjonsordning etter reglene i innskuddspensjonsloven.

Pensjonsordningene i privat sektor er i hovedsak innskuddspensjon, foretakspensjon og tjenestepensjon (hybridpensjon). Innskuddspensjon er den største ordningen målt etter antall medlemmer med aktiv opptjening. Det er obligatorisk for foretakene å tegne en forsikring for premie-/innskuddsfritak som sikrer de ansatte som blir uføre før de fyller 67 år fortsatt alderspensjonsopptjening. Foretakene kan i tillegg på frivillig basis opprette en uførepensjonsordning for sine ansatte. Avtalefestet pensjon (AFP) i privat sektor er en tariffestet pensjonsordning utformet i samarbeid mellom staten, arbeidsgiverorganisasjoner og arbeidstakerorganisasjoner. Kostnadene ved ordningen dekkes med en tredjedel av staten, resten dekkes av de tilknyttede bedriftene.

Utvalget har utarbeidet en overordnet beskrivelse av hovedinnholdet i ulike type pensjonsordninger, som partene i arbeidslivet i utvalgets referansegruppe har fått til gjennomsyn, jf. tabell 4.2. Tabellen presenterer hovedtrekk for eksisterende løsninger for hvert av tjenesteområdene i utvalgets mandat. Hensikten er å vise hvordan ulik regulering av pensjon, på et overordnet nivå, kan være med på å forklare hvilke variasjoner i arbeidskraftkostnader som kan forventes. Samtidig er det viktig å ta nødvendige forbehold og være oppmerksom på at forskjellene kan være store mellom virksomheter, også innenfor tjenesteområdene. For eksempel kan én og samme virksomhet ha flere ulike aktive pensjonsordninger for ansatte før og etter et visst tidspunkt, eller avhengig av yrkesgrupper.

De ulike pensjonsløsningene som finnes, kan ha ulike fordeler og ulemper både for arbeidstakerne og virksomhetene, og vurderingen av hva som er den beste løsningen, vil variere ut ifra hvilket ståsted man har.

Det finnes også enkelte profesjonsbaserte pensjonsordninger i Norge, som innebærer at ansatte får samme pensjonsopptjening uavhengig av om arbeidsgiver er en offentlig, kommersiell eller ideell aktør. Sykepleiere har siden 1962, uavhengig av om de arbeider i offentlig eller privat virksomhet, en egen lovbestemt pensjonsordning administrert av den private aktøren Kommunal Landspensjonskasse (KLP). KLP leverer pensjoner til brorparten av kommuneansatte, selv om noen kommuner har valgt kommersielle leverandører. Ordningene i KLP, opprettet i 1948, ble utformet etter modell av den lovbestemte og helstatlige ordningen for statsansatte i Statens Pensjonskasse (fra 1917). Det gjelder også en avtalebasert pensjonsordning for sykehusleger som forvaltes av KLP, og tilsvarer pensjonsordningen som gjelder for kommunalt ansatte.

Ved avslutning av arbeidsforhold, virksomhetsoverdragelse eller andre endringer som for eksempel virksomhetens beslutning om omdanning av virksomheten, endres pensjonstilknytningen. Overgangen innebærer at pensjonsopptjeningen i en pensjonsordning avsluttes og at opptjeningen starter opp i ny ordning, under gitte krav og forutsetninger. Dette kan innebære endringer i pensjonsytelsen for den ansatte og påvirke kostnadene til virksomhetene.

Fra 1. mars 2019 ble det i lov gitt mulighet for dekning for deler av pensjonskostnadene til offentlig tjenestepensjonsordning som enkelte private virksomheter har (historiske pensjonskostnader). Ordningen gjelder for ideelle aktører som i størst grad har hatt offentlig tjenestepensjonsordning. Den omfatter blant annet aktører som leverer spesialisthelsetjenester som sykehustjenester, tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB), psykisk helsevern og spesialisert rehabilitering. Den omfatter også tiltak innenfor det statlige barnevernet, som blant annet barneverninstitusjoner og sentre for foreldre og barn.

Velferdstjenesteutvalget påpeker følgende:112

Det finnes ingen samlet og tilgjengelig oversikt over hvilke typer pensjonsordninger ansatte i ideelle og kommersielle virksomheter har, eller årlige innskudd fra bedriftene til pensjon. Utvalget presenterer derfor ikke statistikk på pensjonsdata for tilknytningsform for ansatte og pensjonskostnader for arbeidsgivere fordelt etter de ulike velferdstjenestenæringene. Utvalget viser allikevel til vedlegg 2 som oppsummerer pensjonsordninger i ulike landsomfattende tariffavtaler og oversikt over egne reguleringer av spesielle pensjonsordninger i lov eller forskrift.

Disse begrensningene gjør det også vanskelig å vurdere virkninger for ansatte under de ulike referansemodellene for utfasing og strengere regulering av kommersielle velferdsaktører i del 3. Det kan imidlertid være enklere å anslå pensjonskostnadene til arbeidsgiver, og disse kostnadene kan utgjøre til dels store forskjeller i personalkostnader mellom ulike aktører.

Lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter

I oppfølging av offentlige anskaffelser er det understreket at det offentlige har et særlig ansvar for å sikre ryddige forhold i norsk arbeidsliv, og å hindre arbeidslivskriminalitet. Forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter er hjemlet i anskaffelsesloven og pålegger offentlige oppdragsgivere å stille krav om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører skal ha gitte lønns- og arbeidsvilkår. I forskriften § 5a heter det følgende:

På områder som ikke er dekket av forskrift om allmenngjort tariffavtale, skal oppdragsgiver stille kontraktsvilkår om lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med gjeldende landsomfattende tariffavtale for den aktuelle bransje.

Det vil si at det ikke skal være mulig for leverandører å operere med vilkår som er dårligere enn den dårligste landsdekkende tariffavtalen. Formålet er å hindre at offentlige oppdragsgivere inngår kontrakter med virksomheter som tilbyr dårligere vilkår enn det som er normalt i det norske arbeidsmarkedet.

Forskriftens anvendelsesområde er tildelinger av tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som overstiger visse terskelverdier der statlige, kommunale og fylkeskommunale eller offentligrettslige organer er oppdragsgiver, og har vært særlig knyttet til å forhindre sosial dumping av utenlandske arbeidstakere. De velferdsområdene som omfattes av forskriften, er tjenester som kjøpes gjennom offentlige anskaffelser, som asylmottak samt deler av eldreomsorgen, spesialisthelsetjenesten, barnevernet og arbeidsmarkedstiltakene. Det er til dels store forskjeller mellom ulike tariffavtaler. Det betyr at kravet om å følge gjeldende landsomfattende tariffavtale er et virkemiddel mot useriøse virksomheter og sosial dumping av utenlands arbeidskraft, men forhindrer likevel ikke store forskjeller mellom ulike leverandører med ulike tariffavtaler.

4.3 Teknologisk utvikling og digitalisering

Den teknologiske utviklingen og digitaliseringen vil kunne påvirke velferdstjenestene på en rekke ulike måter, som også har betydning for spørsmål om eierskap og styring. Blant annet kan denne utviklingen påvirke selve produksjonen av tjenestene og mulighetene for å gi bedre tjenester og sikre økt effektivitet, slik at samfunnet potensielt får mer velferd for pengene. Gevinstpotensialene ved teknologisk dreven tjenesteutvikling kan være større på de områdene hvor velferdssamfunnet møter de største utfordringene knyttet til en aldrende befolkning.113 Dette vil gjelde på tvers av eieformer og reiser noen sentrale utfordringer for myndighetene med tanke på eierskap til teknologien, standardiseringspress og personvernutfordringer.

Teknologiske løsninger og digitalisering kan få vesentlige konsekvenser dersom det i økende grad utvikles og brukes verktøy for å måle gitte kvalitetsindikatorer. Årsaken er at disse løsningene både vil kunne redusere og øke informasjons- og kunnskapsovertaket som er en vesentlig styringsutfordring for velferdstjenestene, jf. kapittel 2.

Ny teknologi gir mulighet for innhenting, behandling og tilrettelegging av informasjon som kan gi både brukerne, produsentene og myndighetene nye muligheter til å finne informasjon man er opptatt av. Tilgjengeliggjøring av informasjon kan blant annet gi nye muligheter for å sammenligne ulike tilbud i en eventuell valgsituasjon mellom tilbydere (både for myndighetene og brukerne). Det kan også gi grunnlag for utvikling av løsninger som allerede bygger på eksisterende data og informasjon, som for eksempel om bemanning og personalkostnader, uten at dette medfører krav til mer rapportering og dokumentasjon fra de ansatte eller reguleringer som påvirker den profesjonelle fleksibiliteten, jf. utvalgets forslag i del 4. I tillegg gir nye teknologiske løsninger for innsamling og sammenstilling av data, for eksempel ved bruk av kunstig intelligens, muligheter for informasjon om brukernes situasjon og adferd. Digitale verktøy vil trolig også kunne tas mer i bruk i den interne virksomhetsstyringen og kan dermed endre virksomhetskulturen, som er særlig viktig i velferdstjenestene, på godt og vondt. Dette kan både omfatte konkrete kvantitative målinger av gitte indikatorer til mer generelle og kvalitative målinger gjennom ulike former for overvåking og rapportering av avvik. Utviklingen og implementeringen av denne type teknologi vil kunne skje raskt, samtidig som den reiser viktige og prinsipielle spørsmål om eierskapet til data om brukerne, personvernhensyn og ansattes autonomi og relasjon med brukerne.

Dersom man ser bort i fra utfordringene knyttet til datahåndtering og personvern, peker Velferdstjenesteutvalget på fire mulige implikasjoner av mer informasjon om tjenestebehov:114

• mer presis informasjon om brukernes behov kan gi mer effektiv produksjon av tjenestene, både ved tidlig, forebyggende innsats og ved at relevant informasjon foreligger når en behandling iverksettes

• mer tilgjengelig informasjon om når og hvor brukerbehov opptrer kan bidra til at produksjonsressursene kan doseres mer riktig

• evnen til å utnytte teknologiens muligheter («teknologiadopsjon») blir viktig, både for produktiviteten og tjenesteytingen

• automatisert matching av behov og tilbud kan gi effektivitetsgevinster ved at tid frigjøres til brukerrettet tjenesteyting

Ny teknologi kan også innebære at brukerne til dels blir sin egen tjenesteprodusent ved at flere oppgaver løses digitalt. Dette kan særlig være aktuelt innen ulike typer av lærings-, trenings- og habiliteringsprosesser og for tjenesteyting som har som mål å assistere og hjelpe en bruker til å mestre dagliglivet mest mulig på egen hånd. Slike løsninger vil kunne ha konsekvenser for innholdet i tjenesteytingen. Et faremoment kan være at digitalisering fører til økt standardisering av tjenestene med mulighet for mer rigid styring av de ansatte («stoppeklokkeomsorg»). På et mer overordnet nivå kan utviklingen av denne type tjenester endre dynamikken mellom produsentene. For eksempel kan globale aktører på det medisinske feltet ønske kontroll på hele verdikjeden innenfor sine produkter. Dette kan gi nye utfordringer med kontroll og styring av data om brukerne og den offentlige finansieringen av velferdstjenestene.

5 Rettslige problemstillinger

5.1 Innledning

Vi vil her gjennomgå rettslige forhold som gjør seg gjeldende på tvers av alle de ulike velferdsområdene, og som er relevante ved utforming av referansemodeller for utfasing og strengere regulering av kommersielle tilbydere. Det er særlig Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, herunder reglene om offentlige anskaffelser og statsstøtte, som er relevante, men også Grunnloven og norske forvaltningsrettslige prinsipper.

Rammer for styring av ideelle og kommersielle aktører gjennom krav i regelverk, lov og forskrift er beskrevet av Velferdstjenesteutvalget i rapporten som ble levert i 2020.115 Velferdstjenesteutvalgets rapport beskriver også de viktigste rammene EØS-retten setter for bruk av private aktører i offentlig tjenesteproduksjon, men omtaler ikke eventuelle internrettslige krav som følger av norsk forvaltningsrett.

5.2 Rettslig grunnlag for skattefinansierte velferdstjenester

De offentlige finansierte velferdstjenestene utvalget er bedt om å se nærmere på, er regulert gjennom en eller flere ulike områdelover, med tilhørende forskrifter. Områdelovgivningen regulerer rammebetingelsene for styring av den enkelte velferdstjenesten, inkludert bruken av private leverandører. Dette omfatter regulering av forhold som brukervalg, konkurranse og finansiering. I tillegg er områdeovergripende lover, som eksempelvis forvaltningsloven, offentlighetsloven og arbeidsmiljøloven, relevant.

Kommunene har ansvar for flere av velferdstjenestene som er behandlet i denne rapporten, som skole, barnehage og eldreomsorg. Staten styrer kommunene gjennom juridisk og økonomisk rammestyring. Detaljert statlig styring skal være særskilt begrunnet i nasjonale mål. Ved vurdering av styringsvirkemidler rettet mot kommuner og fylkeskommuner, må det gjøres en vurdering knyttet til kommunens selvstyre.116 Utgangspunktet og hovedregelen er at der kommuner eller fylkeskommuner forpliktes til å utføre en oppgave, er det Stortinget som skal tildele oppgaven gjennom lov, jf. kommuneloven § 2-1. Relevant områdelovgivning er omtalt i kapitlene for de ulike velferdstjenestene.

De velferdstjenestene utvalget drøfter, er lovpålagte offentlige ansvarsoppgaver som skal sikre at tjenestene ytes til borgerne. At noe er en offentlig ansvarsoppgave, innebærer at ulovfestet og alminnelig forvaltningsrett stiller krav til at virksomheten er forsvarlig organisert og gjenstand for tilstrekkelig styring og kontroll. Hvilke krav som konkret stilles, har vært gjenstand for liten oppmerksomhet når utførelsen av velferdstjenester er blitt utkontraktert. I nyere juridisk teori hevdes det at en slik utkontraktering må ha et rettslig grunnlag og at utkontrakteringen normalt må ha som formål at oppgaven kan løses bedre enn dersom det utkontrakterende organ løste den selv. Videre må styring og kontroll ved utkontraktering tilpasses, blant annet til formålet med å utkontraktere, om borgernes rettssikkerhet blir like godt ivaretatt, graden av skjønn involvert i tjenesteutøvelsen, interessekonflikter hos den private, med mer.117 Videre hevdes at kontrakten med private, som inngås i henhold til anskaffelsesregelverket, ikke uten videre kan antas å oppfylle de forvaltningsrettslige krav til styring og kontroll. Avtalen som inngås med private må derfor særskilt avtale en tilstrekkelig omfattende styrings- og kontrollmyndighet. Utfasing og strengere regulering av kommersielle tilbydere kan kreve lovendringer. Stortinget har myndighet til å vedta, endre eller oppheve lover.118 Forskrifter kan fastsettes av Kongen i statsråd, departement eller en underliggende virksomhet, dersom myndighet til å fastsette forskriften er delegert. Enkelte tiltak kan ligge innenfor forvaltningens organisasjons- og instruksjonsmyndighet eller private autonomi, men forvaltningen må også handle innenfor gjeldende budsjettvedtak.

Ved kjøp av velferdstjenester kan krav til tjenestens kvalitet og bemanning eksempelvis reguleres i kontrakt mellom den offentlige innkjøpsmyndighet og den private leverandøren. Ved levering av offentlig finansierte velferdstjenester, må ideelle og kommersielle leverandører også overholde krav i områdelovgivningen. I kapitlene for hver enkelt velferdstjeneste vil vi komme tilbake til regulering og eventuelle behov for endringer i områdelovgivningen.

Grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper stiller krav og kan begrense offentlig myndighetsutøvelse, men disse vil normalt kunne endres gjennom klare og velbegrunnede lovvedtak. I tillegg kommer de menneskerettslige, EØS-rettslige og grunnlovfestede skrankene, jf. avsnitt 5.4.4. Grunnloven setter skranker for lovgivers handlefrihet, som setter en juridisk grense for hvordan politikken kan utformes eller gjennomføres. I denne sammenheng er forbudet mot tilbakevirkende lover i Grunnloven § 97 relevant.

5.3 Rettslige rammer ved utfasing av ideelle og kommersielle aktører

Det er en rekke rettslige problemstillinger som kan bli aktualisert ved bruk av og utfasing av ideelle og/eller kommersielle aktører. Det vil her ikke være rom for å gjennomgå alle, og vi avgrenser i dette avsnittet til noen overordnede rettslige forhold som må hensyntas.

5.3.1 Avslutte kontrakter

I kontraktbaserte ordninger (offentlige anskaffelser) er det rettslig sett uproblematisk å utfase ideelle og/eller kommersielle aktører, så lenge dette gjøres ved å la eksisterende avtaler utløpe. Dette ligger innenfor offentlige myndigheters privatrettslige autonomi. Om det er mulighet til å avslutte kontrakter før de utløper, er som regel regulert i den enkelte kontrakt og må eventuelt skje gjennom forhandlinger mellom den offentlige innkjøpsmyndighet og den private avtalepart. Det kan også være tilfeller der grove kontraktbrudd gjør det nødvendig å heve kontrakten. Vi går ikke nærmere inn på kontraktsrettslig regulering her.

5.3.2 Opphør av offentlige godkjenninger og tilskuddsordninger

Det klare utgangspunktet er at tilskuddsordninger til ideelle eller kommersielle aktører for drift av skattefinansierte velferdstjenester kan endres eller fjernes ved lovendring.

For velferdstjenester hvor private aktører har fått godkjenning med rett til tilskudd for å drifte den bestemte velferdstjenesten, som eksempelvis barnehager og skoler, må muligheten til å eventuelt frata den private aktøren rett til tilskudd avklares. Grunnloven § 97 kan sette en skranke for myndighetenes handlingsrom i disse tilfellene. Bestemmelsen angir at «ingen lov må gis tilbakevirkende kraft». Om en lov som knytter nye virkninger til tidligere hendelser, er i strid med Grunnloven § 97, er avhengig av hvor sterkt tilbakevirkningselementet er. Dersom loven direkte knytter tyngende rettsvirkninger til eldre hendelser, er loven som hovedregel grunnlovsstridig. Om loven derimot bare gi regler om hvordan en etablert rettsposisjon skal utøves for fremtiden, er hovedregelen det motsatte.119 Tiltak som innebærer at en privat leverandør med rett på tilskuddsfinansiering for levering av velferdstjenester, mister retten til tilskudd, må vurderes opp mot Grunnloven § 97. Slike vurderinger er blant annet foretatt av Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet.

Om lovforslag om bortfall av godkjenning til å yte spesialisthelsetjenester mot betaling fra staten, før godkjenningsperioden har utløpt, var i strid med Grunnloven § 97, ble vurdert av Helse- og omsorgsdepartementet i Prop. 5 L (2022–2023).120 Etter departementets syn var det ikke i strid med Grunnloven § 97 å oppheve godkjenningen, selv om godkjenningsperioden for den enkelte private leverandøren ikke var utløpt. I dette tilfellet var godkjenningen gitt for en avgrenset tidsperiode. For barnehager er derimot godkjenningen tidsubegrenset.121 Kunnskapsdepartementets syn i høringsnotatet er at private barnehagers godkjenning og tilhørende rett til tilskudd, ikke nyter vern for fremtidige endringer etter Grunnloven § 97. I høringsrunden til forslaget om lovendringer kom det innvendinger til dette standpunktet, og det argumenteres med at forslaget, dersom det ikke gis en romslig omstillingsperiode, bryter med Grunnlovens § 97 og EMK protokoll 1 artikkel 1.122 Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling (Lovavdelingen) har også gitt ut to tolkningsuttalelser om Grunnloven § 97 og inngrep i tillatelser.123 I 2005 vurderte Lovavdelingen inngrep i offentlige tillatelser til å drive friskoler, mens i 2013 ble Lovavdelingen bedt om å ta stilling til om det vil være i strid med Grunnloven § 97 å gripe inn i gitte godkjenninger etter privatskoleloven, uten at det ble gitt erstatning for eventuelle økonomiske tap som følge av lovendringen. I begge tilfellene konkluderte Lovavdelingen med at de foreslåtte tiltakene ikke var i strid med Grunnloven § 97.

5.3.3 Det forvaltningsrettslige prinsippet om usaklig forskjellsbehandling

Forbudet mot usaklig forskjellsbehandling er et forvaltningsrettslig prinsipp som er utviklet gjennom rettspraksis hvor det fremgår at like tilfeller skal behandles likt.124 Forbudet gjelder bare dersom det foreligger like eller sammenlignbare situasjoner og dersom forskjellsbehandlingen er et brudd på en entydig praksis.125 Prinsippet fremgår nå også av Grunnloven § 98 første ledd som angir at «alle er like for loven». Rettsvirkningen av usaklig forskjellsbehandling, er at forvaltningens vedtak kan være ugyldig.

Kjernen i forbudet er tilfeller hvor forvaltningen utøver myndighet som er underlagt forvaltningens frie skjønn, men det er antatt at forbudet mot usaklig forskjellsbehandling også gjelder i tilfeller hvor det offentlige utøver sin privatrettslige autonomi, som ved kjøp av varer og tjenester.126 Dette innebærer for eksempel at handlefriheten til det offentlige også er begrenset av offentligrettslige skranker når det offentlige foretar anskaffelser. Dette gjelder anskaffelser både over og under den EØS-rettslige terskelverdien, men på grunn av kravene i de EØS-rettslige anskaffelsesreglene er de offentligrettslige skrankene mest aktuelle for anskaffelser under terskelverdi. Forskjellen mellom det forvaltningsrettslige kravet om likebehandling og det EØS-rettslige likebehandlingsprinsippet, er at sistnevnte også innbefatter potensielle leverandører i en anskaffelseskonkurranse.127 Etter norsk forvaltningsrett er det kun et krav om å likebehandle leverandører som faktisk har levert inn tilbud. Tilskuddsordninger er regulert av et tilskuddsregelverk, og beslutninger om tildeling av tilskudd er enkeltvedtak som reguleres av forvaltningsloven.

Forskjellsbehandling er ofte forsvarlig og derfor tillatt.128 I noen tilfeller gir den relevante områdelovgivningen også uttrykkelig rom for forskjellsbehandling. Det er bare den usaklige forskjellsbehandlingen som er omfattet av forbudet. Det vil si at det kan foreligge saklige hensyn som gjør at forskjellsbehandlingen likevel er lovlig. Om hensynene er saklige, må vurderes blant annet ut fra lovens formål.

5.3.4 Virksomhetsoverdragelse

Virksomhetsoverdragelse kan være et aktuelt virkemiddel ved utfasing av ideelle og/eller kommersielle aktører. Det kan foreligge en virksomhetsoverdragelse dersom offentlige, ideelle eller kommersielle tilbydere ønsker å overdra virksomheten til en annen arbeidsgiver, jf. arbeidsmiljøloven § 16-1.129

Arbeidstakeres rettigheter ved virksomhetsoverdragelse er regulert i arbeidsmiljøloven kapittel 16. Det foreligger virksomhetsoverdragelse når en virksomhet eller del av virksomhet overdras til en annen arbeidsgiver, jf. arbeidsmiljøloven § 16-1. Med overdragelse menes overføring av en selvstendig enhet som beholder sin identitet etter overføringen.130 Formålet med bestemmelsen er å beskytte arbeidstakerne og ivareta deres rettigheter ved skifte av arbeidsgiver.131 For velferdstjenester vil vanligvis virksomhetsoverdragelser og eventuelle motsettelser mot virksomhetsoverdragelser ha store konsekvenser for kontinuitet i tjenesten og tilbudet til brukerne. Om den overførte enheten har bevart sin identitet, må avgjøres på grunnlag av en helhetsvurdering av situasjonen før og etter overføringen. Momenter som er relevante ved identitetsvurderingen er: hvilken type/art virksomhet eller bedrift det er tale om før og etter overføringen, om det er overført fysiske aktiva som virksomhetens lokaler, utstyr og annet løsøre, verdien av immateriell aktiva på overdragelsestidspunktet (blant annet goodwill), omfanget av overtakelsen av arbeidsstokken, om kundekrets overtas, i hvor stor grad de økonomiske aktiviteter før og etter overdragelsen er de samme og hvor lenge virksomhetens drift eventuelt har vært innstilt.132 I de tilfeller hvor en virksomhet i hovedsak har vært karakterisert av én innsatsfaktor, er det ofte lagt utslagsgivende vekt på denne.133

5.4 EU/EØS-retten

5.4.1 Organisering av velferdstjenester og EØS-rettslig relevans

Nasjonale myndigheter har etter EØS-regelverket stor frihet til å velge hvordan velferdstjenestene skal organiseres og finansieres.134 EØS-retten stiller ingen krav til at det offentlige må benytte private aktører til å levere skattefinansierte velferdstjenester. Dette er et valg de politiske myndighetene i den enkelte stat selv tar. Dersom politiske myndigheter ønsker å drifte velferdstjenestene i offentlig egenregi, står man fritt til dette.

Om myndighetene derimot velger å bruke ideelle og/eller kommersielle aktører til å drifte disse tjenestene, må de EØS-rettslige reglene om offentlige anskaffelser og statsstøtte respekteres, så sant man er innenfor EØS-rettens virkeområde. Dette gjelder derimot kun når man er innenfor EØS-rettens virkeområde, noe som ikke alltid vil være tilfellet for velferdstjenestene, slik de er organisert i Norge, jf. 5.4.2.

Erfaring tilsier at EØS-rettslige problemstillinger særlig settes på spissen i de tilfellene myndighetene ønsker å prioritere ideelle aktører fremfor kommersielle aktører til å levere velferdstjenester, noe sakene om adgangen til å reservere offentlige anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle aktører illustrerer.135 Problemstillinger kan også settes på spissen når myndighetene ønsker å endre rammebetingelsene for eksisterende ordninger, for eksempel ved en overgang fra bruk av anskaffelser til tilskudd, eller ved endringer i regelverk for fordeling av tilskudd.

Enkelte av velferdstjenestene utvalget er bedt om å se nærmere på, kan, slik de er organisert i Norge, være unntatt EØS-retten. Velferdstjenesteutvalgets syn er at EØS-retten ofte ikke kommer til anvendelse for velferdstjenestene fordi den aktuelle velferdstjenesten er regulert og finansiert slik i Norge at den ikke er å anse som økonomisk aktivitet etter EØS-retten. Også når EØS-retten kommer til anvendelse, mener Velferdstjenesteutvalget at handlingsrommet som regel er godt for å fremme sentrale velferdspolitiske mål.136

Restriksjoner på den frie bevegelsen av tjenester og retten til fri etablering er i utgangspunktet forbudt i henhold til EØS-avtalen. En restriksjon kan likevel være tillatt dersom den forfølger legitime formål og er proporsjonal. Tiltaket må forfølge formålet på en egnet, nødvendig og forholdsmessig måte.137 Vurderingene er skjønnspregede, og utfordringen med å forutse hvor inngående domstolene vil prøve dem, gjør at det er vanskelig å gi et klart svar på om nasjonale regler som griper inn i de fire frihetene, er EØS-rettslig akseptable eller ikke.138

Velferdstjenestene utvalget er bedt om å se nærmere på, omfattes av det som i EU-/EØS-retten omtales som tjenester av allmenn betydning.139 Tjenester av allmenn betydning er i EØS-retten tjenester som er ansett å ha en stor samfunnsmessig eller velferdsmessig betydning og som det derfor er naturlig at det offentlige har en forsyningsplikt for. Disse tjenestene er basert på prinsippet om solidaritet og er tjenester man ikke kan forvente at markedet selv vil forsyne i det samfunnsmessige ønskede omfang og fordeling. Tjenester av allmenn betydning kan leveres enten av det offentlige eller av privat sektor.140

5.4.2 Når kommer EØS-retten til anvendelse?

For at EØS-retten skal komme til anvendelse, må det foreligge et grenseoverskridende element. Det vil si at rene interne forhold i en EØS-stat, er unntatt EØS-reglene.141 Det kan foreligge et grenseoverskridende element både ved utøvelse av økonomisk aktivitet på en stabil og vedvarende måte i en annen EØS-stat (etableringsretten) og ved midlertidig økonomisk aktivitet i en annen EØS-stat (fri bevegelighet av tjenester).

EØS-avtalens regler om fri bevegelse, forbudet mot statsstøtte og reglene om offentlige anskaffelser omfatter ikke tjenester som anses som ikke-økonomiske i rettslig forstand. Å kunne skille mellom det som i EØS-retten er ansett som økonomiske og ikke-økonomiske tjenester, er derfor sentralt. Økonomiske og ikke-økonomiske aktiviteter kan sameksistere innenfor samme område og noen ganger være tilbudt av samme aktør.142

Utgangspunktet er at enhver aktivitet som består av å levere tjenester (eller varer) på et marked, anses som økonomisk aktivitet, uavhengig av hvem som leverer den, og hvordan tjenesten er finansiert. Det er uten betydning om det er offentlige, ideelle eller kommersielle aktører som leverer tjenesten. Det er ikke hvem som leverer tjenesten som betyr noe, men om selve tjenesten som sådan er av en slik art at den kan klassifiseres som økonomisk eller ikke-økonomisk.143 Også EFTA-domstolen har fastslått at det at en kontrakt inngås med en ideell aktør, ikke hindrer at aktøren kan anses for å drive økonomisk aktivitet.144

I kjernen av ikke-økonomisk aktivitet ligger offentlig myndighetsutøvelse, for eksempel fra forsvar, politi mv.145 Dette gjelder også aktiviteter som er uløselig forbundet med offentlig myndighetsutøvelse, som kan inkludere enkelte konkrete velferdstjenester.146 EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har i en sak om kompensasjon for pensjonskostnader for ideelle som leverte visse helse- og barnevernstjenester vektlagt elementet av lovregulert tvang for enkelte av disse tjenestene for å klassifisere dem som ikke-økonomiske.147 Utdanningstjenester, som er et særskilt område, kan etter omstendighetene anses som ikke-økonomiske.148 Dette er fastslått av EFTA-domstolen.149

Velferdstjenester i form av helse- og sosialtjenester kan også etter omstendighetene, blant annet avhengig av hvordan den enkelte tjenesten er organisert nasjonalt, bli ansett som ikke-økonomiske. EFTA-domstolen har for eksempel fastslått at e-helseløsninger og tilknyttede tjenester (helseregistre mv.) fra Norsk Helsenett SF og Direktoratet for e-helse ble levert innenfor det norske, solidaritetsbaserte helsesystemet, og at disse aktørene derfor ikke er foretak når de leverer slike tjenester.150 At også private aktører i prinsippet kunne ha levert slike tjenester var irrelevant da det ikke var åpnet opp noe marked for dette. Ut fra tilsvarende tilnærming har EU-domstolen i enkelte saker konkludert med at helsetjenester fra offentlig finansierte sykehus i et solidaritetsbasert system er ikke-økonomiske, selv med en viss grad av konkurranse gjennom «fritt behandlingsvalg» mellom ulike offentlige og private sykehus.151 Dette innebærer at dersom det offentlige regulerer og organiserer leveransen av en velferdstjeneste slik at den ikke utgjør økonomisk aktivitet, så vil ikke et eventuelt samarbeid med ideelle for leveransen begrenses av EØS-retten. Vi viser også til betenkning fra advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig som er utarbeidet på oppdrag fra utvalget.152

Utvalget gjør oppmerksom på at kommersielle aktører ved flere anledninger har utfordret myndighetenes syn på når og hvordan EØS-retten kommer til anvendelsene i velferdstjenestene.

5.4.3 EU/EØS-retten og regulering av velferdstjenester

I de tilfellene hvor EU/EØS-retten kommer til anvendelse for velferdstjenestene, er det gode muligheter for å hensynta disse tjenestenes sentrale velferdspolitiske mål. EU har innen anskaffelsesretten etablert et eget sett særregler for helse- og sosialtjenester, kalt «light touch regimet». Også i den norske anskaffelsesretten er det egne mer fleksible prosedyreregler for kjøp av helse- og sosialtjenester som overstiger EØS-terskelverdi.153 Se Direktoratet for forvaltning og økonomistyring sin veileder for kjøp av helse- og sosialtjenester for ytterlige beskrivelse av særtrekkene ved anskaffelser av helse- og sosialtjenester.154 For anskaffelser av helse- og sosialtjenester er det adgang til å reservere kontrakter for ideelle organisasjoner, jf. anskaffelsesforskriften § 30-2a.

I mange EU-land er helse- og sosialtjenester finansiert av tilskudd og regulert av omfattende nasjonale lovverk på måter som ikke er omfattet av EU-lovgivningen og heller ikke EU-traktatens regler knyttet til det indre marked og konkurranse. Fordi de ikke berøres av EU-lovgivningen, vil reguleringen av disse tjenesteområdene i liten grad være synlige i policydokumenter eller rettsavgjørelser på EU-nivå. Hvordan ulike EU-land regulerer helse- og sosialtjenester kan av denne grunn være mindre kjent for norske politikere og eksperter som jobber med EU-rett og velferd, jf. omtale av eksempler på regulering av ideelle aktører i Frankrike, Italia og Tyskland i avsnitt 3.2.8.

Styringsstrukturen og finansieringsordningene er i mange EU-land resultater av den nasjonale, historiske utviklingen med velferdsreformer, politiske forlik og en gradvis utvikling av «samfunnskontrakten» mellom medborgerne og myndighetene som skal sikre allmenne rettigheter og rettigheter for sårbare grupper, og som har til hensikt å bidra til sosialt samhold. Det dreier seg om ordninger med nasjonalt særpreg som opprettholder en balanse mellom ulike samfunnsinteresser. På slike områder kan små institusjonelle endringer potensielt utløse store sosiale konflikter, noe man har sett flere eksempler på når EU-lovgivning innføres innenfor landbruk, klima og miljø.

Disse omfattende nasjonalt lovregulerte velferdsordningene er dermed bevisst ikke omtalt i flere av EU-rettens dommer og i anskaffelsesdirektivets fortale, der avsnitt 5, 6 og 7 understreker at reglene ikke berører tjenester medlemslandene ønsker å organisere på andre måter. Det framheves at: «Levering af tjenesteydelser på grundlag af love, administrative bestemmelser eller arbejdskontrakter bør ikke være omfattet». I avsnitt 114 står det videre:

Medlemsstatene og de offentlige myndigheder kan fortsat selv levere disse tjenesteydelser eller organisere de sociale tjenesteydelser på en sådan måde, at det ikke omfatter indgåelse af offentlige kontrakter, eksempelvis ved blot at finansiere tjenesterne eller ved at udstede licenser eller tilladelser til alle økonomiske aktører, der opfylder de af den ordregivende myndighed på forhånd fastlagte betingelser, uden begrænsninger eller kvoter, forudsat at systemet sikrer tilstrækkelig annoncering og overholder principperne om gennemsigtighed og ikke forskelsbehandling.155

I avsnitt 3.2.8 gir vi eksempler på hvordan offentlig finansierte velferdsordninger som omfatter ideelle aktører, reguleres i andre land.

5.4.4 Offentlige anskaffelser

For at lov og forskrift om offentlige anskaffelser skal komme til anvendelse, må det foreligge en gjensidig bebyrdende kontrakt om, blant annet, kjøp av tjenester. Om det foreligger en gjensidig bebyrdende kontrakt, beror på en konkret helhetsvurdering.156 Anskaffelsesreglene gjelder eksempelvis ikke for «brukervalg ved kvalifikasjonsordning» hvor virksomheter som oppfyller bestemte krav, har rett til betaling for tjenester som brukerne selv har valgt å benytte seg av, og hvor det offentlige derfor ikke foretar en utvelgelse blant flere aktører.157 EØS-avtalens grunnleggende prinsipper om krav til likebehandling, ikke-diskriminering og gjennomsiktighet vil likevel gjelde. Ensidige tilskudd omfattes ikke av anskaffelsesreglene, men kan omfattes av reglene om offentlig støtte. Innenfor flere av tjenesteområdene som utvalget ser på, er ikke-offentlige tjenesteleverandører finansiert ved tilskudd og regulert av omfattende lovverk, slik som skoler og barnehager.

EFTA-domstolen kom i E-13/19 Hraðbraut til at anskaffelsesregelverket ikke kom til anvendelse for kontrakter om drift av videregående skoler på Island fordi betalingen i den konkrete saken ikke utgjorde et vederlag for en tjeneste. Forutsetningen var at anskaffelsen gjelder utdanning ytt etter et nasjonalt utdanningssystem i situasjoner der staten, når den oppretter og opprettholder et slikt system, oppfyller sine plikter overfor egen befolkning på det sosiale, kulturelle og utdanningsmessige området, og der et slikt system som hovedregel finansieres av det offentlige og ikke av elevene eller deres foreldre (avsnitt 92). Etter dette vil grunnleggende utdanning ikke vil være omfattet av anskaffelsesregelverket.

5.4.5 Statsstøtte (offentlig støtte)

Etter vanlig språkbruk omtales statsstøtte (offentlig støtte) som enhver økonomisk ytelse fra det offentlige. Dette er en mye videre bruk av begrepet enn slik det forstås i støttereglene til EØS-avtalen. I rettslig forstand sikter begrepet statsstøtte til tiltak som omfattes av EØS-avtalens artikkel 61 første ledd. Dette omfatter tiltak der offentlige aktører, ved bruk av offentlige midler, tilgodeser enkelte foretak eller næringer og der tiltaket truer med å vri konkurransen og er egnet til å påvirke samhandelen.158

EØS-avtalen artikkel 59 andre ledd gir unntak for tjenester av allmenn økonomisk betydning. I henhold til artikkel 59 andre ledd skal tjenester av allmenn økonomisk betydning bare være underlagt reglene om offentlig støtte i den utstrekning dette ikke rettslig eller faktisk hindrer dem i å utføre de særlige oppgavene som er tillagt dem. Det er i stor grad opp til den enkelte EØS-stat å definere hvilke tjenester som er av allmenn økonomisk betydning. ESA overprøver bare myndighetenes vurdering av hva som anses som en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, dersom vurderingen er åpenbart uriktig.159 Kompensasjon for tjenester av allmenn økonomisk betydning faller utenfor statsstøttereglene dersom de såkalte Altmark-kriteriene er oppfylt, se omtale under.160

Velferdstjenester, og særlig helse- og sosialtjenester, vil svært ofte la seg definere av det offentlige som tjenester av allmenn økonomisk betydning. Dette fremgår forutsetningsvis av artikkel 2(1)(b) og (c) i EU-kommisjonens beslutning om tjenester av allmenn økonomisk betydning (services of general economic interest – forkortet til SGEI).161 Dersom det offentlige ønsker å definere velferdstjenestene som tjenester av allmenn økonomisk betydning vil dette kunne la seg gjøre på relativt trygt og sikkert grunnlag, se notat fra Simonsen Vogt Wiig.

Innenfor statsstøtteregelverket er det flere saker hvor EFTA-domstolen eller ESA har kommet til at den aktuelle norske velferdstjenesten ikke er omfattet av statsstøttereglene fordi vilkåret om at støttemottaker er et foretak ikke er oppfylt.162 En støttemottaker vil anses å være et foretak, det vil si engasjert i økonomisk aktivitet, dersom aktøren tilbyr en vare eller en tjeneste på et marked.163 Om foretaksvilkåret er oppfylt, må vurderes ut fra hvordan myndighetene har strukturert, organisert og finansiert det aktuelle tjenestetilbudet.164 EU- og EFTA-domstolen, samt Kommisjonen og ESA, har trukket nærmere opp grensene for hva som er økonomiske og ikke-økonomiske aktiviteter på enkelte områder. ESA har blant annet gitt en omtale av sine retningslinjer i Notions of State Aid punkt 2.2. til 2.6.

EFTA-domstolen kom i sak E-05/07 Private Barnehagers Landsforbund tilat kommunale barnehager ikke var ansett som foretak i henhold til reglene om offentlig støtte. Kommunale og private barnehager, slik de er organisert i Norge og hvor det offentlige betaler den vesentligste andelen av kostnadene til barnehagene, ble av domstolen ansett ikke å utføre økonomisk aktivitet i EØS-avtalens forstand. Gitt at disse forutsetningene er oppfylt, vil derfor ikke statsstøttereglene komme til anvendelse på barnehagetjenester.

ESA har uttalt at tjenester som er en integrert del av det nasjonale helsesystemet, som har direkte statlig finansiering og hvor tjenesten er gratis for brukerne eller at brukerne bare må betale en egenandel som utgjør en liten del av kostnaden for tjenesten, samt at tjenesten er basert på prinsippet om nasjonal solidaritet og universalitet, er ansett som ikke-økonomiske.165 Om disse vilkårene er oppfylt, vil norske helseforetak ikke være ansett som foretak omfattet av statsstøttereglene når de yter spesialisthelsetjenester.166 I forbindelse med forslaget om å lovfeste noen grunnleggende prinsipper for anvendelsen av «brukervalg ved kvalifikasjonsordning» i kommunale helse- og omsorgstjenester viser Helse- og omsorgsdepartementet til at det har vært usikkerhet om konkurranse om brukere eller kunder mellom ulike tilbydere har som konsekvens at tjenester som i utgangspunkt er ikke-økonomiske, likevel skal regnes som økonomisk aktivitet omfattet av statsstøttereglene.167 Departementet konkluderer med at en begrenset konkurranse i denne sammenheng er mulig uten at statsstøttereglene får anvendelse.168

5.4.6 Prioritering av ideelle aktører i EØS-retten

Ideelle aktører som ønsker å drive offentlig finansierte helse- og sosialtjenester, kan prioriteres for oppdrag både innenfor anskaffelsesretten og støttereglene, gitt visse vilkår. I dette avsnittet vises det først til hvordan denne muligheten er slått fast i anskaffelsesretten i flere saker fra EU-domstolen og EFTA-domstolen. For statsstøtte fremkommer ikke denne muligheten eksplisitt, men det vises til hvordan en slik prioritering er muliggjort ved bruk av Altmark-kriteriene og den såkalte SGEI-pakken.

For eksempler på regulering av ideelle aktører i andre land vises det til avsnitt 3.2.8 i denne utredningen med omtale av Frankrike, Italia, Tyskland og Sverige, og kapittel 4 i utvalgets delutredning NOU 2024: 1 som også omtaler selveiende institusjoner i Danmark og «Idéburet offentlig partnerskap» i Sverige.

Offentlige anskaffelser

Ett av virkemidlene i en modell der velferdstjenester utelukkende skal leveres av offentlige myndigheter og ideelle velferdsaktører, kan være at offentlige anskaffelser forbeholdes ideelle tilbydere, jf. utvalgets mandat. Dersom EØS-retten kommer til anvendelse, vil en slik prioritering av ideelle aktører fremfor kommersielle, i utgangspunktet være i strid med de EØS-rettslige anskaffelsesreglene, med mindre forskjellsbehandlingen kan begrunnes i objektive omstendigheter.169At det er en adgang til å reservere offentlige anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle aktører, på gitte vilkår, har blitt stadfestet i flere dommer fra EU-domstolen og EFTA-domstolen.170 EFTA-domstolen uttalte i sak E-4/22 Stendi at reservasjonen for ideelle aktører må

være forankret i prinsippene om universalitet og solidaritet, som ligger i et velferdssystem, samt hensynet til økonomisk effektivitet og egnethet, i den utstrekning det tillater at tjenester av allmenn interesse kan ytes på en økonomisk balansert måte for budsjettformål av foretak som i hovedsak er opprettet for å tjene allmennhetens interesser, og hvis beslutninger ikke styres av rent kommersielle hensyn. Når det er begrunnet i slike hensyn, er utelukkelsen av private kommersielle foretak fra konkurranser om tildeling av offentlige kontrakter om yting av sosialtjenester og annen særlig tjenesteyting ikke i strid med prinsippet om likebehandling, forutsatt at slik utelukkelse faktisk bidrar til det sosiale formål og til å nå målene om solidaritet og budsjettmessig effektivitet som systemet bygger på. (avsnitt 76).

Den rådgivende uttalelsen ble avsagt i forbindelse med en sak for Oslo tingrett om Oslo kommune hadde rett til å reservere en anskaffelse av tjenesteytingsavtaler for inntil 800 langtidsplasser på sykehjem for ideelle organisasjoner, se omtale i kapittel 13 om eldreomsorgen.171

Reservasjonen for ideelle aktører må være begrunnet i legitime hensyn, typisk prinsippene om universalitet og solidaritet som velferdssystemet bygger på. Videre skal reservasjonen faktisk fremme de sosiale hensynene og økonomisk effektivitet. Dette vil normalt anses oppfylt der reservasjonen omfatter reelle, ideelle aktører og vederlagsmekanismen er begrenset til å sikre dekning av deres nødvendige kostnader for utførelse av tjenestene. En slik avgrensning vil være i tråd med utvalgets forslag til definisjon av ideelle velferdsaktører, der økonomisk fortjeneste for en sammenslutnings eiere eller deltakere ikke anses som et ideelt formål og det stilles krav om at overskudd og kapital bare kan brukes på en måte som samsvarer med det ideelle formålet, jf. NOU 2024: 1. Det stilles ikke krav til å vise at det sosiale formålet ikke kunne ha blitt nådd med andre mindre inngripende virkemidler slik som i en vanlig restriksjonstest etter fri bevegelighet.

Advokatfirmaet Lund & Co har på oppdrag fra utvalget foretatt en juridisk utredning av vilkårene for å kunne reservere anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle aktører.172 De peker på at i vurderingen av om forskjellsbehandlingen av ideelle aktører kan anses rettferdiggjort, er statene tilkjent en nokså betydelig skjønnsmargin.

Ifølge Lund & Co viser praksis fra EU-domstolen at budsjettmessig effektivitet vurderes som et ledd i begrunnelsen av om reservasjon av konkurransen er et egnet tiltak for å fremme det sosiale formålet som er påberopt. Vilkåret vil normalt være oppfylt hvis reservasjonen er for ideelle aktører som ikke har fortjeneste som formål og som heller ikke faktisk tar ut overskudd til kommersielle eiere, jf. utvalgets forslag til definisjon av ideelle velferdsaktører i NOU 2024: 1. Det er, ifølge Lund & Co, irrelevant hvorvidt det kan sannsynliggjøres at kommersielle leverandører kunne ha levert samme tjenester til lavere kostnad.

På denne måten kan ideelle aktører tilby et supplement til det offentlige tilbudet både i omfang og innhold. Reservasjon utelukker ikke, men er heller ikke betinget av, at kommersielle aktører får anledning til å være til stede som tjenesteleverandører.

Ifølge Lund & Co er det anledning til å basere reservasjon på en overordnet policy om når reservasjonsadgangen skal benyttes. Den enkelte oppdragsgiver bør likevel i planleggingen av anskaffelsen verifisere at vilkårene for å anvende reservasjonsadgangen er knesatt i den overordnede policyen, er oppfylt. Her vises det blant annet til dommen i Oslo Tingrett som konkluderte med at vilkårene ikke var oppfylt (dommen er anket), jf. avsnitt 13.4.4 om eksempler på utfasing av kommersielle aktører i eldreomsorgen i Oslo kommune. Lund & co mener det neppe er nødvendig for oppdragsgiver i det enkelte tilfelle å foreta en grundig vurdering av om reservasjonen oppfyller EØS-rettens krav. Det som heller er relevant å verifisere, er om den eller de aktuelle leverandørene er reelle ideelle aktører som faktisk forfølger overordnede sosiale hensyn, at de ikke opptjener vederlag utover reell kostnadsdekning og heller ikke kan ta ut overskudd av virksomheten, jf. omtale i notat av Lund & Co. Det vises for øvrig også til utvalgets utredning av disse spørsmålene i NOU 2024: 1.

Statsstøtte

Dersom det offentlige regulerer og organiserer leveransen av velferdstjenesten slik at den ikke utgjør økonomisk aktivitet, så vil ikke et eventuelt samarbeid med ideelle om leveransen begrenses av statsstøttereglene.

Offentlig kompensasjon gitt til foretak som betaling for utførelse av tjenester av allmenn økonomisk betydning, er av EU-domstolen i sak C-280/00 Altmark ikke ansett somstatsstøtte så fremt a) foretaket må være pålagt å utføre en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, og disse pliktene må være klart definerte, b) kriteriene for utregning av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd på en objektiv og gjennomsiktig måte, c) kompensasjonen må ikke overstige utgiftene med å oppfylle pliktene og d) størrelsen på kompensasjonen må avgjøres etter en offentlig innkjøpsprosedyre eller på grunnlag av en analyse av kostnaden hos et sammenliknbart og veldrevet foretak (de såkalte Altmark-kriteriene). Det er særlig det siste kriteriet som kan være utfordrende å vurdere om er oppfylt for ideelle aktører som leverer velferdstjenester, se også betenkning til utvalget fra Simonsen Vogt Wiig.173 Det ligger i dette kriteriet at det er et krav om at aktøren ikke må få overkompensasjon samt at det kun betales en «markedspris» for tjenesten, det vil si at det offentlige må sikre at tjenesten leveres til lavest mulig kostnad for samfunnet. I dette ligger det også et rom for en «rimelig fortjeneste», jf. blant annet omtale i NOU 2020: 13 kapittel 6 av Altmark-kriteriene.

Selv om man kommer frem til at støtte til ideelle aktører som driver velferdstjenester utgjør statsstøtte i EØS-rettslig forstand, er det i EØS-retten likevel gode muligheter for å kompensere aktører som leverer helse- og sosialtjenester fordi statsstøtten anses som lovlig ettersom det er gitt unntaksregler.

EU-kommisjonen har utgitt et sett med dokumenter som skal gi ytterligere veiledning til Altmark-kriteriene – SGEI-pakken som ble revidert og utvidet i 2012. SGEI-pakken består av SGEI-retningslinjene, SGEI-beslutningen, SGEI-rammeverket og SGEI «de minimis» forordningen. Dersom vilkårene i SGEI-beslutningen er oppfylt, vil støtte til ideelle aktører automatisk anses som kompatibel med statsstøtteretten, og det er ikke nødvendig å notifisere støtten til ESA. Fordi støtte i samsvar med SGEI-beslutningen ikke krever notifikasjon, vil man normalt ikke finne spor av vedtak fra EU-kommisjonen eller ESA for slike tiltak.

I notatet til utvalget fra Simonsen Vogt Wiig vises det til at en hensiktsmessig strategi for å kompensere ideelle aktører som drifter offentlige finansierte velferdstjenester, kan være at myndighetene definerer tjenesten som av allmenn økonomisk betydning og benytter SGEI-pakken for å kompensere den ideelle aktøren for leveranse av denne tjenesten. Dette gjelder særlig i saker der det vil kunne være usikkerhet om inngangsvilkårene i EØS-avtalens artikkel 61 (1) for statsstøtte er oppfylt eller ikke. Utdanningstjenester er et særskilt område som kan betraktes som en ikke økonomisk aktivitet, og hvor det vil være mindre usikkerhet om disse vilkårene.174 Simonsen Vogt Wiig påpeker at helse- og sosialtjenester som er listet opp i SGEI-beslutningens artikkel 2(1)(b) eller (c), kan kompenseres med et ubegrenset beløp, gitt at tjenesten lar seg definere som allmenn økonomisk betydning og vilkårene i SGEI-beslutningen for øvrig er oppfylt. For andre velferdstjenester kan det offentlige kompensere leveransen innenfor samme rammer, men da opp til et gjennomsnittlig årlig beløp på EUR 15 millioner. For mindre typer «enkelttiltak» med offentlig kompensasjon til én enkelt ideell leverandør som ikke mottar mer enn EUR 750 000 i finansiering regnet over en treårsperiode, kan det offentlige basere seg på «de minimis» forordningen, gitt at tjenesten er av allmenn økonomisk betydning. For gjennomsnittlig årlig kompensasjon som overstiger EUR 15 mill. for leveranser av alle andre velferdstjenester enn de som er listet opp i SGEI-beslutningen artikkel 2(1)(b) eller (c), må tiltaket notifiseres til ESA basert på SGEI-rammeverket.175