Del 9
Forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet

38 Lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter

38.1 Innledning

Utvalget har fått i oppdrag å foreslå en ny samlet struktur for anskaffelsesregelverket, og utvalget har i første delutredning foreslått at de fire hoveddirektivene på anskaffelsesområdet gjennomføres i hver sin lov.1 Dette innebærer fire nye lover på anskaffelsesområdet: lov om offentlige anskaffelser, lov om anskaffelser i forsyningssektorene, lov om konsesjonskontrakter og lov om forsvarsanskaffelser.

Som følge av et omfattende mandat og korte tidsfrister i første delutredning, valgte utvalget å utsette arbeidet med forsyningsanskaffelser og konsesjonskontrakter til andre delutredning. I fremstillingen av anskaffelsesdirektivets bestemmelser, ble det likevel gjennomgående pekt på korresponderende bestemmelser i forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet.

Heller ikke tidsfristene for utvalgets andre delutredning har tillatt en like grundig gjennomgang av forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet som anskaffelsesdirektivet. Med utgangspunkt i to eksterne rapporter som inneholder en juridisk analyse av direktivet med tilhørende forslag til regulering og merknader, en for hvert direktiv, har utvalget likevel utarbeidet utkast til lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter. Disse er, etter utvalgets syn, er egnet for offentlig høring og videre arbeid i departementet.23 I dette kapittelet er det gitt en overordnet fremstilling av forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet. Det tilhørende lovutkastet er inntatt i kapittel 1.3 og 1.4. Forslag til spesialmerknader til disse lovene er inntatt i digitale vedlegg til denne utredningen.

38.2 Forsyningsdirektivet

38.2.1 Innledning

Forsyningsdirektivet ble vedtatt i EU 26. februar 2014, samtidig med vedtakelsen av nytt anskaffelsesdirektiv og nytt konsesjonskontraktdirektiv.

Forsyningsdirektivet gir prosedyreregler for anskaffelser i forsyningssektorene. Dette omfatter aktiviteter innenfor vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. Det første direktivet om anskaffelser innen forsyningssektorene var direktiv 90/531/EF. Dette direktivet kom senere enn reglene for klassisk sektor, noe som henger sammen med at forsyningssektorene historisk har vært regulert ulikt i medlemsstatene. I noen medlemsstater har vann- og energiforsyning, transport og/eller posttjenester vært en integrert del av staten, mens de i andre stater har vært betrodd til virksomheter underlagt ulike former for særregulering.

Særegenhetene knyttet til vann- og energiforsyning, transport og posttjenester gjør seg langt på vei gjeldende også i dag. Det er snakk om tjenester av stor samfunnsmessig betydning som vedrører grunnleggende infrastruktur, og som derfor er gjenstand for særregulering i mange medlemsstater. Forsyningsdirektivet gjelder av denne grunn også for privatrettslige virksomheter (offentlige foretak og foretak som utøver forsyningsaktiviteter på grunnlag av særlige rettigheter). Anskaffelsesdirektivet gjelder til sammenligning bare offentlige myndigheter og offentligrettslige organer. Det ligger en veileder på regjeringens nettsider, som redegjør nærmere for virkeområdet til forsyningsforskriften.4

Forsyningsdirektivet er bygget opp med samme struktur som anskaffelsesdirektivet, og det er mange bestemmelser som er helt eller tilnærmet like. Det finnes likevel noen bestemmelser som er unike for dette direktivet. Reglene i forsyningsdirektivet er gjennomgående mindre detaljerte og mer fleksible enn reglene i anskaffelsesdirektivet, noe som skyldes særtrekkene ved vann- og energiforsyning, transport og posttjenester som grunnleggende infrastruktur.

Forsyningsdirektivet er gjennomført i norsk rett ved forsyningsforskriften av 8. desember 2016. Forslag til ny forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene ble sendt på høring sammen med forslag til ny lov om offentlige anskaffelser, ny forskrift om offentlige anskaffelser og ny forskrift om konsesjonskontrakter.5 Forsyningsforskriften er omtalt i høringsnotat 3. Det vises også til kort omtale av forsyningsforskriften i utvalgets første delutredning.6

38.2.2 Forsyningsdirektivets virkeområde

Følgende aktiviteter anses som forsyningsaktiviteter etter bestemmelsene i forsyningsdirektivet artikkel 8 til 14:

• Produksjon, transport, distribusjon og forsyning av gass- og varme

• Produksjon, transport, distribusjon og forsyning av elektrisitet

• Produksjon, transport, distribusjon og forsyning av drikkevann

• Offentlige transporttjenester (transport med jernbane, automatiserte systemer, sporvei, trolleybuss, buss eller kabel)

• Utnyttelse av et geografisk område for å stille til rådighet havner og lufthavner

• Posttjenester

• Utnyttelse av et geografisk område til utvinning av olje og gass, samt leting etter eller utvinning av kull og andre typer fast brensel

Forsyningsdirektivet gjelder bare for kontrakter som tjener til utøvelsen av de omfattede aktivitetene. Det oppstilles altså et tilknytningskrav om at anskaffelsene må skje som ledd i utøvelsen av aktivitetene, eller på annen måte være knyttet til utøvelsen av disse for at direktivet skal få anvendelse. I EU-domstolens avgjørelse i C-521/18 Pegaso slo EU-domstolen fast i premiss 43 at:

«… alle aktiviteter, som faktisk tjener til udøvelsen af aktiviteter i sektoren for posttjenester, idet de gør det muligt at udøve disse aktiviteter på passende vis, henset til de normale betingelser for udøvelsen heraf, med undtagelse af de aktiviteter, som udøves med andet formål end udøvelsen af den pågældende sektorspecifikke virksomhed, henhører under aktiviteter i forbindelse med tilrådighedsstillelse af posttjenester som omhandlet i denne bestemmelse.»7

I saken var spørsmålet om kontrakten hadde tilstrekkelig tilknytning til forsyningsaktiviteten posttjenester. De uttalelsene i avgjørelsen som er knyttet til forståelsen av tilknytningskravet har generell anvendelse også i relasjon til de andre forsyningsaktivitetene omfattet av direktivet.

Det er ikke oppstilt et krav om at kontrakten må være en nødvendighet for utøvelsen av forsyningsaktiviteten. Det er tilstrekkelig at kontrakten muliggjør «at udøve disse aktiviteter på passende vis». Med på passende vis vil oppdragsgivers innretning av aktiviteten et stykke på vei avgjøre hvilke kontrakter som vil omfattes av reglene om forsyningsaktiviteter. Dersom en oppdragsgiver for eksempel velger å tilby kiosksalg på en flyplass- eller havneterminal, og ønsker å inngå en slik kontrakt med en leverandør, vil kontrakten inngå som ledd i utøvelsen av en omfattet forsyningsaktivitet. Også kontrakter som ligger forut for etableringen av en forsyningsaktivitet kan omfattes av forsyningsreglene, forutsatt at de inngås med sikte på etableringen av en slik aktivitet. For eksempel omfattes kontrakter om hogst av skog til etablering av en flyplass.8

Dersom oppdragsgiver er et privatrettslig selskap, er konsekvensen av at forsyningsdirektivet ikke gjelder at man står fritt til å kontrahere på privatrettslig grunnlag. Dersom oppdragsgiver derimot er en offentlig oppdragsgiver underlagt anskaffelsesdirektivet, vil dette kunne komme til anvendelse.

Virkeområdet til forsyningsdirektivet gjennom omfattede aktiviteter må ses i sammenheng med at EU-kommisjonen og EFTAs overvåkingsorgan kan treffe vedtak om fritak for såkalte liberaliserte sektorer.9 Et slikt vedtak kan treffes der en virksomhet som leverer vann- og energiforsyning, transport eller posttjenester er utsatt for direkte konkurranse i et marked, som det ikke er begrenset adgang til. I slike tilfeller er det ikke noe behov for å oppstille egne regler for hvordan virksomheten skal gjennomføre sine anskaffelser fordi markedskreftene tvinger virksomheten til å innrette sine anskaffelser slik at det blir konkurranse om dem. ESA har foreløpig truffet følgende vedtak om fritak i Norge:

• Vedtak av 22. mai 2012 om fritak for kraftsektoren vedrørende produksjon og videresalg av elektrisk kraft i grossistmarkedet10

• Vedtak av 30. april 2013 om fritak for oppstrøms petroleumsvirksomhet11

• Vedtak av 6. juli 2015 om fritak for Posten Norge AS for enkelte posttjenester12

• Vedtak av 17. juni 2019 om fritak for busstransporttjenester13

Vedtakene er ikke tidsbegrenset, men baserer seg på den faktiske og rettslige situasjonen som det er vist til i søknaden og med forbehold om rett til endring ved endrede forutsetninger.

Liberalisering av ulike sektorer har også hatt betydning for utviklingen i hvilke sektorer som omfattes av direktivreguleringen av forsyningssektorene. Når en sektor er blitt liberalisert gjennom ny EU-lovgivning, har den blitt tatt ut ved neste revisjon av forsyningsdirektivet. Et eksempel på dette er telekommunikasjonssektoren. Forsyningsdirektivet fra 1993 omfattet visse anskaffelser foretatt av virksomheter som leverte telekomtjenester, men da sektoren ble liberalisert i 1998 falt behovet for å regulere disse anskaffelsene bort. I forsyningsdirektivet fra 2004 var derfor telekommunikasjon ikke lenger omfattet.14 Samtidig ble det tatt inn et generelt unntak for telekommunikasjonsaktiviteter i anskaffelsesdirektivet, jf. artikkel 8 i dagens anskaffelsesdirektiv, slik at også eventuelle offentligrettslige virksomheter som fremdeles leverer slike tjenester, nå står fritt til å innrette sine anskaffelser på samme måte som de andre markedsaktørene. En tilsvarende utvikling har skjedd for visse posttjenester, jf. dagens anskaffelsesdirektiv artikkel 7, og for aktiviteter som gjelder leting etter olje og gass.

38.2.3 Omfattede oppdragsgivere

Følgende oppdragsgivere er omfattet av forsyningsdirektivet når de utøver forsyningsaktiviteter, jf. direktivets artikkel 3 og 4:

• Offentlige myndigheter (staten, fylkeskommunene og kommunene)

• Offentligrettslige organer (for eksempel foretak, stiftelser mv. som er kontrollert av offentlige myndigheter og som ikke er markedseksponerte)

• Offentlige foretak (foretak som er kontrollert av offentlige myndigheter og som er markedseksponerte)

• Private foretak som utøver forsyningsaktivitet på grunnlag av enerett eller særrett.

Forsyningsdirektivet gjelder altså både for offentlige og private forsyningsvirksomheter. Dette er bakgrunnen for at forsyningsdirektivet skiller mellom oppdragsgivere (dansk: ordregivende enheder; engelsk: contracting entities, som omfatter alle typer oppdragsgivere, og offentlige oppdragsgivere (dansk: ordregivende myndigheter; engelsk: contracting authorities), som bare omfatter offentlige myndigheter og offentligrettslige organer.15

Forskjellen på hvilke oppdragsgivere som er omfattet av henholdsvis forsyningsdirektivet og anskaffelsesdirektivet fremgår også av begrepene som brukes om kontrakter. Forsyningsdirektivet bruker i hovedsak begrepet kontrakter, mens anskaffelsesdirektivet i hovedsak bruker begrepet offentlige kontrakter. I det norske regelverket fra 2016 brukes samlebetegnelsen oppdragsgiver om både ordregivende myndigheder og ordregivende enheder, og begrepet kontrakt brukes i både anskaffelsesforskriften og forsyningsforskriften. Dette er en forenkling, og så langt utvalget har registrert har den ikke budt på praktiske problemer.

Offentlige myndigheter og offentligrettslige organer vil altså være omfattet av virkeområdet til både anskaffelsesdirektivet og forsyningsdirektivet. For å vurdere hvilket direktiv som må følges for en konkret anskaffelse, må det avgjøres hvilken aktivitet anskaffelsen skal understøtte. Hvis anskaffelsen skjer som ledd i utøvelsen av en forsyningsaktivitet, må oppdragsgiver følge forsyningsdirektivet. Skjer anskaffelsen derimot som ledd i utøvelse av andre aktiviteter, gjelder anskaffelsesdirektivet. Der en anskaffelse skal understøtte både forsyningsaktiviteter og andre aktiviteter, er det reglene om blandede anskaffelser som avgjør hvilket direktiv som skal gjelde.16

38.2.4 Forsyningsaktivitetene

38.2.4.1 Innledning

De ulike forsyningsaktivitetene er beskrevet i forsyningsdirektivet artikkel 8 til artikkel 14 og omfatter aktiviteter innenfor vann- og energiforsyning, transport og posttjenester.

Forsyningssektoren består av aktiviteter som er av stor samfunnsmessig betydning og som vedrører grunnleggende infrastruktur. Med unntak av posttjenester gjelder alle aktivitetene utnyttelse av avgrensede geografiske områder og infrastruktur.

Forsyningsaktivitetene gass og varme, elektrisitet, drikkevann og til dels transport gjelder aktiviteter som er knyttet til levering eller drift av faste nett, og forsyning til slike nett. Nedenfor beskrives disse begrepene nærmere, med utgangspunkt i bestemmelsene om gass og varme og transport.

38.2.4.2 Gass og varme

Forsyningsdirektivet artikkel 8 nr. 1 lyder:

«Når det gjelder gass og varme, får dette direktiv anvendelse på følgende former for virksomhet:

• a) levering eller drift av faste nett beregnet på å yte en tjeneste til allmennheten i forbindelse med produksjon, transport eller distribusjon av gass eller varme,

• b) forsyning av gass eller varme til slike nett.»

Tilsvarende begreper er benyttet i artikkel 9 nr. 1 bokstav a, artikkel 10 nr. 1 bokstav a og (delvis) i artikkel 11 første ledd.

Utvalget har foreslått å gjennomføre artikkel 8 nr. 1 med følgende ordlyd:

«Loven gjelder for følgende aktiviteter

• a. å stille til rådighet eller drive faste nettverk beregnet på å yte tjenester til offentligheten i forbindelse med produksjon, transport eller distribusjon av gass og varme

• b. å forsyne slike nettverk med gass eller varme. Forsyning omfatter produksjon, grossistsalg og detaljsalg.»

Det å stille til rådighet et nettverk omfatter forvaltning av nettverket, herunder etablering av nettverk og øvrige disposisjoner som er nødvendige for at nettverkene skal kunne stilles til rådighet. Dette inkluderer for eksempel prosjektering og oppføring av fjernvarmesentraler, eller rørledningsnett for varme.17 I EU-domstolens avgjørelse i C-388/17 SJ er det uttalt at drift skal forstås som bruk av en gjenstand eller utøvelse av en rettighet for å oppnå en inntekt.18 Det er altså eieren eller forvalteren av nettverket, infrastrukturforvalteren, som leverer (stiller til rådighet) nettverket.19 Avgjørelsen gjaldt forsyningsdirektivet artikkel 11 om transport, men det er samme begrepsbruk.

Med å drive et slikt nettverk menes anvendelse av nettverket til å oppnå inntekt.20 Den som utnytter nettverket til produksjon, transport og distribusjon av gass eller varme, for eksempel etter avtale med eieren, med henblikk på å oppnå inntekt, er dermed omfattet av bestemmelsen.

Bestemmelsen gjelder kun «faste nettverk». Aktiviteter knyttet til midlertidige nettverk er dermed ikke omfattet. Når det gjelder gass, så vil for eksempel enkeltstående gasstanker ikke være omfattet av begrepet.21 Videre må aktiviteten være beregnet på å «yte tjenester til offentligheten». Dette betyr at anlegg som kun betjener kunder i et enkelt bygg eller avgrenset hytteområde eller lignende ikke er omfattet. Det er imidlertid ikke noe krav om at anlegget må være allment tilgjengelig. Det må antas at der et anlegg betjener et industriområde med flere ulike virksomheter, eller et boligområde med flere bygninger, vil anlegget være omfattet av reglene. Den nærmere grensedragningen må gjøres konkret i det enkelte tilfelle.

Begrepet forsyning er definert i forsyningsdirektivet artikkel 7 første punkt som sier at «i artikkel 8, 9 og 10 omfatter ‘forsyning’ produksjon, engrossalg og detaljsalg.»

Det presiseres at detaljsalg omfatter salg av gass eller varme til sluttkunder gjennom et nettverk som nevnt i bokstav a. Det er en viss uklarhet i ordlyden i forsyningsdirektivet, da forsyning av et nettverk, som definert i artikkel 8 nr. 1 bokstav b, ikke intuitivt omfatter salg til sluttbruker. Det er imidlertid i tråd med oppfatningen i juridisk teori at begrepet «detaljsalg» omfatter salg til sluttbruker.22

38.2.4.3 Transport

Forsyningsdirektivet artikkel 11 omhandler transport. Utvalget har foreslått at artikkel 11 første ledd gjennomføres i norsk rett med følgende ordlyd:

«Loven gjelder for aktivitetene å stille til rådighet eller drive rutenett beregnet på å yte transporttjenester til offentligheten med jernbane, automatiserte systemer, sporvei, trolleybuss, buss eller kabel.»

Det som er sagt ovenfor om begrepene å «stille til rådighet» og «drive» gjelder også for rutenett beregnet på å yte transporttjenester til offentligheten.

Det å stille et rutenett til rådighet omfatter blant annet etablering av den infrastruktur som er nødvendig for å utøve transportaktivitetene, for eksempel legging av jernbaneskinner eller oppføring av busskur. Anskaffelse av operatører, for eksempel til å kjøre fastsatte bussruter, er også omfattet.

Det kreves ikke at rutenettet er knyttet til skinner eller annen særskilt infrastruktur, også aktører som organiserer rutegående transport, for eksempel et selskap som setter opp bussruter eller jernbaneruter uten å selv eie infrastruktur, er omfattet, jf. EU-domstolens avgjørelse i C-388/17 SJ.23

I EU-domstolens avgjørelse i C-388/17 SJ er det uttalt at «drift» skal forstås som bruk av en gjenstand eller utøvelse av en rettighet for å oppnå en inntekt.24 Det er altså eieren eller forvalteren av nettverket, infrastrukturforvalteren, som leverer (stiller til rådighet) nettverket.25

Et rutenett foreligger i henhold til artikkel 11 andre ledd «dersom tjenesten ytes på driftsvilkår, for eksempel vedrørende ruter, kapasitet og betjeningshyppighet, som er fastsatt av en vedkommende myndighet i en medlemsstat»

Kjøp av transporttjenester vil omfattes av drift og er derfor i utgangspunktet omfattet av forsyningsdirektivet. Det er imidlertid flere andre reguleringer som det må tas hensyn til.For det første må det trekkes en grense mot tjenestekonsesjonskontraktsreglene. Hvis kontrakten inngås som en konsesjonskontrakt, gjelder reglene i lov om konsesjonskontrakter. Det må også trekkes en grense mot tjenestekontrakter om offentlig transport med jernbane eller t-bane, jf. forsyningsdirektivet artikkel 21 bokstav g som unntar disse kontraktene. Slik transport er regulert av forskrift 17. desember 2010 nr. 1673 om offentlig persontransport, som gjennomfører EUs kollektivtransportforordning.26

Transporttjenestene må ytes til offentligheten for å være omfattet av forsyningsreglene. I dette ligger det at bedriftsinterne transportordninger, for eksempel utelukkende til ansatte, ikke er omfattet. Det samme vil gjelde for eksempel skoleskyssruter og pasienttransport som ikke kan benyttes av ordinære passasjerer.

Det kreves ikke at rutenettet er knyttet til skinner eller annen særskilt infrastruktur, og også aktører som organiserer rutegående transport, for eksempel et selskap som setter opp bussruter eller jernbaneruter uten å selv eie infrastruktur, er omfattet.27

38.2.4.4 Øvrige forsyningsaktiviteter

De øvrige forsyningsaktivitetene er produksjon, transport, distribusjon og forsyning av henholdsvis elektrisitet og drikkevann, utnyttelse av et geografisk område for å stille til rådighet havner og lufthavner, posttjenester og utnyttelse av et geografisk område til utvinning av olje og gass samt leting etter eller utvinning av kull og andre typer fast brensel. Det vises til merknadene til de foreslåtte lovbestemmelsene i §§ 4-3 til 4-9.

38.2.5 Terskelverdier

Forsyningsdirektivet artikkel 15 angir tre ulike terskelverdier for kontrakter som er omfattet av direktivets bestemmelser. De ulike kategoriene av terskelverdier som er angitt, svarer i hovedsak til inndelingen i anskaffelsesdirektivet.

I artikkel 15 bokstav a er det fastsatt at terskelverdien for varekontrakter, tjenestekontrakter og plan- og designkonkurranser som er omfattet av direktivet utgjør 4,6 millioner kroner.28 Det følger videre av artikkel 15 bokstav b at terskelverdien for bygge- og anleggskontrakter er 57,8 millioner kroner.29 Avslutningsvis følger det av artikkel 15 bokstav c at terskelverdien for kontrakter som omhandler sosiale og andre særlige tjenesteytelser er 10,4 millioner kroner.30

Artikkel 16 gir konkrete føringer på hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes.

Artikkel 17 gir bestemmelser om justering av terskelverdiene. Det følger av bestemmelsen at terskelverdien i artikkel 15 bokstavene a og b skal justeres annet hvert år, opp mot de relevante terskelverdiene i GPA-avtalen om offentlige innkjøp. Terskelverdien for kontrakter om sosiale og andre særlige tjenesteytelser har stått uendret siden direktivet ble vedtatt i 2014, men i den norske forskriften er verdien nylig oppjustert fra 10 millioner kroner til 10,4 millioner kroner ved siste revidering.31

38.2.6 Kunngjøring av konkurransen

Reglene om kunngjøring er svært lik reglene i anskaffelsesdirektivet. En veiledende kunngjøring som eneste kunngjøring kan brukes av alle oppdragsgivere, det er ikke noe unntak for statlige oppdragsgivere slik som i anskaffelsesdirektivet. Det er gitt egne bestemmelser om kunngjøring av en kvalifikasjonsordning i forsyningsdirektivet artikkel 68.

På samme måte som i anskaffelsesdirektivet har forsyningsdirektivet bestemmelser om hvilke opplysninger som skal inngå i kunngjøringen, og dette er listet i forskjellige vedlegg til direktivet.

38.2.7 Tildeling av kontrakt

Oppdragsgiver plikter å kunngjøre hvilken leverandør som har fått tildelt kontrakt innen 30 dager etter tildeling, jf. forsyningsdirektivet artikkel 70. Dette gjelder også kontrakter som er inngått ved anskaffelse gjennom en kvalifikasjonsordning.32 Det er en egen bestemmelse i artikkel 70 nr. 3 andre avsnitt som gjelder kunngjøring av kontrakt om forsknings- og utviklingstjenester. Bestemmelsen gjelder kun i forsyningssektorene og innebærer at oppdragsgiver kan begrense hvilke opplysninger som gis om tjenesten i kunngjøringen av kontraktsinngåelsen.

38.2.8 Prosedyreregler

Oppdragsgivere i forsyningssektoren kan benytte alle de samme prosedyrereglene som i anskaffelsesdirektivet. Det er imidlertid større fleksibilitet ved at oppdragsgiver alltid kan velge å benytte konkurranse med forhandling eller konkurransepreget dialog. Etter anskaffelsesdirektivet må visse vilkår være oppfylt for å kunne bruke disse prosedyrene.

Et annet eksempel på større fleksibilitet er gjennomføring av konkurranser med forhandling. Her oppstilles i anskaffelsesdirektivet en rekke detaljerte regler og forpliktelser.33 Eksempelvis er oppdragsgivere etter anskaffelsesdirektivet forpliktet til å be om endelige tilbud, og det gjelder et forbud mot å forhandle om disse. I forsyningsdirektivet finnes det derimot ingen regler som regulerer forhandlingsfasen.

Også når det gjelder tidsfrister er det forskjeller mellom forsyningsdirektivet og anskaffelsesdirektivet. I forsyningsdirektivet er minimumsfristene i flere prosedyrer, både for å levere tilbud og søknad om å delta i konkurranser, betydelig kortere og oppdragsgivere har generelt et større handlingsrom til å avtale tidsfrister med leverandørene.

38.2.9 Kvalifikasjonskrav

Når det gjelder kvalifikasjonskrav, er systematikken noe annerledes i forsyningsdirektivet enn i anskaffelsesdirektivet.

I anskaffelsesdirektivet er det listet opp en rekke mulige kvalifikasjonskrav med tilhørende dokumentasjonskrav i artikkel 58 samt vedlegg XI og XII. Særlig når det gjelder kvalifikasjonskrav knyttet til leverandørenes tekniske og faglige kvalifikasjoner, medfører reglene om dokumentasjonskrav begrensninger for hvilke kvalifikasjonskrav som kan oppstilles.

Forsyningsdirektivet inneholder ikke en tilsvarende liste over mulige kvalifikasjonskrav og tilhørende dokumentasjonskrav. Det fremgår derimot at oppdragsgiver «kan fastsette objektive regler og kriterier for utvelging», jf. artikkel 78 nr. 1. Oppdragsgiver kan velge å oppstille andre objektive regler og kriterier for kvalifisering av leverandørene enn de som følger av anskaffelsesdirektivet. Det betyr at oppdragsgivere i forsyningssektorene har noe større fleksibilitet ved fastsettelse av kvalifikasjonskrav enn etter anskaffelsesloven. Det foreligger ikke rettspraksis som avklarer hvor stort handlingsrommet er, og hvilke regler og kriterier som kan oppstilles for kvalifisering.

Det følger videre av forsyningsdirektivet artikkel 80 at oppdragsgiver kan velge å benytte de kvalifikasjonskrav som er angitt i anskaffelsesdirektivets artikkel 58, på de vilkår som er fastsatt i anskaffelsesdirektivet. Det betyr at hvis oppdragsgiver for eksempel ønsker å oppstille et krav til leverandørenes årlige omsetning, så kan i utgangspunktet ikke kravet overstige to ganger den anslåtte verdien av kontrakten. Videre er det en plikt for offentlige oppdragsgivere å ta med avvisningsgrunnene i direktiv 2014/24/EU artikkel 57 nr. 1 og 2. Dette er avvisningsgrunner knyttet til blant annet deltakelse i en kriminell organisasjon, korrupsjon, terrorhandlinger med mer.

38.2.10 Avvisning

Kvalifikasjonskrav og avvisning behandles samlet i forsyningsdirektivet artikkel 78 og artikkel 80. Der oppdragsgiver har henvist til kvalifikasjonskravene etter anskaffelsesdirektivet, henvises det også til avvisningsreglene i anskaffelsesdirektivet 57, men med noe større grad av fleksibilitet. Det vises til kapittel 13.1.

38.2.11 Kvalifikasjonsordning

Etter forsyningsdirektivet har oppdragsgiver mulighet til å gjennomføre anskaffelser ved å bruke en såkalt kvalifikasjonsordning. En kvalifikasjonsordning er et register over kvalifiserte leverandører som er interesserte i bestemte typer kontrakter. Når oppdragsgiver skal inngå en konkret kontrakt, kan oppdragsgiver invitere de leverandørene som er tatt opp i ordningen direkte, uten å måtte kunngjøre den spesifikke kontrakten. Dette gir oppdragsgiver fleksibilitet både med tanke på kunngjøring og tidsfrister.

Etablering av en kvalifikasjonsordning skal kunngjøres, og kunngjøringen skal være aktiv i hele kvalifikasjonsordningens varighet. Leverandører skal kunne søke om opptak i kvalifikasjonsordningen i hele varigheten. Det skal føres en liste over leverandørene som er tatt opp i ordningen og listen kan deles inn i kategorier etter hvilke typer kontrakter de ulike kvalifikasjonskravene gjelder for.

Når oppdragsgiver skal gjennomføre en anskaffelse ved bruk av en kvalifikasjonsordning, skal kontrakten inngås etter reglene for begrenset anbudskonkurranse, konkurranse med forhandling etter forutgående kunngjøring, konkurransepreget dialog eller konkurranse om innovasjonspartnerskap. Dette er to-trinns prosedyrer, hvor prekvalifiseringen gjøres helt eller delvis ved bruk av kvalifikasjonsordningen. Med delvis menes at man kan stille ytterligere kvalifikasjonskrav utover det som kreves for å bli tatt opp i ordningen for den enkelte anskaffelse. Oppdragsgiver kan bare invitere de leverandørene som er tatt opp i ordningen til å delta i konkurransen.

Kvalifikasjonsordninger er mye benyttet blant oppdragsgivere i forsyningssektorene, og mange bruker kvalifikasjonsordninger som administreres av en ekstern leverandør. Det kan kreves gebyr for behandling av søknad om opptak i ordningen og i forbindelse med oppdatering eller opprettholdelse av en allerede oppnådd kvalifikasjon. Slike gebyrer skal i så fall stå i rimelig forhold til de faktiske kostnadene.

38.2.12 Endringer i kontrakt

Flere av bestemmelsene i anskaffelsesdirektivet inneholder vilkår og begrensninger som ikke er å finne i de tilsvarende bestemmelsene i forsyningsdirektivet. Et eksempel på dette er reglene om endring av en kontrakt. Etter begge direktiv er det mulig å foreta visse endringer som gjelder nødvendige tilleggsleveranser, eller som er nødvendige som følge av uforutsette omstendigheter. Etter anskaffelsesdirektivet gjelder det imidlertid den begrensning at slike endringer ikke må overstige 50 prosent av den opprinnelige kontraktsverdien.34 En tilsvarende begrensning gjelder ikke etter forsyningsdirektivet.35

38.3 Konsesjonskontraktdirektivet

38.3.1 Innledning

Prosedyren for tildeling av konsesjonskontrakter var i liten grad regulert frem til direktiv 2014/23/EU om tildeling av konsesjonskontrakter.36 Før dette var tildeling av konsesjonskontrakter for bygge- og anleggsarbeider delvis omfattet av anskaffelsesdirektivet av 2004 (2004/18/EF), mens tildeling av konsesjonskontrakter for tjenester med grensekryssende interesse var omfattet av EØS-avtalens prinsipper om likebehandling, gjennomsiktighet og ikke-diskriminering. Det fremgår av fortalen til konsesjonskontraktdirektivet at dette ledet til usikkerhet, og at konsesjonskontrakter i praksis var utilgjengelige for en rekke aktører, særlig små og mellomstore bedrifter.37

Konsesjonskontraktdirektivet fra 2014 omfatter både bygge- og anleggsarbeider og tjenester. I fortalen fremgår det at formålet med direktivet er å innføre balanserte og fleksible prosedyreregler for å styrke både oppdragsgivers og leverandørs rettssikkerhet og sikre effektiv og ikke-diskriminerende markedstilgang for alle aktører.38

Direktivet er gjennomført i Norge i anskaffelsesloven, konsesjonskontraktforskriften og forsyningsforskriften. En studie av gjennomføringen av konsesjonskontraktdirektivet i ulike europeiske land viser at det gjennomsnittlig inngås omtrent fire konsesjonskontrakter årlig i Norge, hvorav én av fire er en bygge- og anleggskontrakt.39 Tallmaterialet utvalget har innhentet tilsier at det inngås flere enn fire konsesjonskontrakter årlig, se nærmere redegjørelse i kapittel 38.4.

EU-kommisjonen har gjort en vurdering av konsesjonskontraktdirektivet i 2023, og publisert en rapport om tildelingen av konsesjonskontrakter, påvirkningen på det indre marked og unntakene i direktivet.40 Rapporten viser til at det er en økende grad av tildelinger av konsesjonskontrakter i EU. Antallet kontraktstildelinger av konsesjonskontrakter har omtrent doblet seg siden 2016, og fortsetter å øke.41

38.3.2 Forholdet mellom konsesjonskontraktdirektivet og de øvrige anskaffelsesdirektivene

En konsesjonskontrakt er en gjensidig bebyrdende kontrakt der en eller flere oppdragsgivere overdrar utførelsen av bygge- og anleggsarbeider eller yting og forvaltning av tjenester til en eller flere konsesjonsinnehavere, jf. direktivet artikkel 5. nr. 1 bokstav a og b. Vederlaget til konsesjonsinnehaveren består enten utelukkende av retten til å utnytte bygge- og anleggsarbeidene eller tjenestene, eller av en slik rett sammen med betaling. Driftsrisikoen må være overført fra oppdragsgiver til konsesjonsinnehaveren. Konsesjonskontrakter skiller seg fra andre kontrakter underlagt anskaffelsesregelverket ved at de, i tillegg til å gi konsesjonsinnehaveren rett og plikt til å levere kontraktens gjenstand, også gir rett til å utnytte denne. Hvilken type bygge- og anleggsarbeid eller hvilken type tjenester kontrakten regulerer, er uten betydning. Det er reguleringen av den økonomiske risikoen som er avgjørende for spørsmålet om det foreligger en konsesjonskontrakt.

Selv om flere av bestemmelsene i konsesjonskontraktdirektivet langt på vei er sammenfallende med bestemmelsene i anskaffelsesdirektivet og forsyningsdirektivet, er konsesjonskontraktdirektivet gjennomgående mer fleksibelt. Konsesjonskontrakter er ofte komplekse, innebærer langvarige økonomiske forpliktelser og krever betydelige investeringer for at konsesjonsinnehaver skal kunne hente ut en gevinst. Oppdragsgiver har følgelig også behov for en større grad av fleksibilitet i konkurransen.42

Gjennom kontraktsperioden kan det skje endringer i regler og øvrige rammebetingelser som påvirker utførelsen av konsesjonskontrakten og den økonomiske balalansen i kontrakten. I forkant av vedtakelsen av konsesjonskontraktdirektivet ble forslaget til nye regler diskutert i juridisk teori,43 og det ble stilt spørsmål om det først og fremst er endringer i selve kontraktsperioden som skiller seg fra anskaffelser som inngås etter anskaffelsesdirektivet og ikke behovet for spesielle regler ved tildeling av kontrakten.

Fleksibiliteten kommer til uttrykk flere steder i direktivet, som for eksempel ved at:

• oppdragsgiver kan fritt utforme prosedyren som fører til valget av konsesjonsinnehaver

• oppdragsgiver har alltid adgang til å forhandle med leverandører

• tildelingskriteriene må ikke vektes, kun prioriteres

Fleksibiliteten begrenses av at oppdragsgiver må følge prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering, gjennomsiktighet og forholdsmessighet. I det følgende vil det redegjøres nærmere for konsesjonskontraktdirektivet, med særlig fokus på særegenhetene sammenlignet med anskaffelsesdirektivet.

38.3.3 Virkeområde

Konsesjonskontraktdirektivet gjelder både for oppdragsgivere i klassisk sektor og oppdragsgivere i forsyningssektoren. Direktivet gjelder både for bygge- og anleggskonsesjoner og tjenestekonsesjoner.

En konsesjonskontrakt er en gjensidig bebyrdende kontrakt der én eller flere oppdragsgivere overdrar utførelsen av bygge- og anleggsarbeider eller yting og forvaltning av tjenester til én eller flere konsesjonsinnehavere. Konsesjonen består av retten til å utnytte bygge- og anleggsarbeidene eller tjenestene, eller av slik rett sammen med en betaling. For at det skal foreligge en konsesjonskontrakt skal driftsrisikoen overføres til konsesjonsinnehaver.

En tjenestekonsesjon kan for eksempel være tillatelse til å utplassere el-sparkesykler eller drift av et parkeringshus. En bygge- og anleggskonsesjon kan for eksempel foreligge når en entreprenør overtar den økonomiske risikoen ved at vederlaget for oppføringen av bygget eller anlegget vil skje, helt eller delvis, gjennom senere utnyttelse og bruk. I Europa er sektorene med størst andel konsesjonskontrakter angitt å være «1) tjenester i forbindelse med hotel, restaurant og detailhandel, 2) fritids- og sportsaktiviteter samt kulturelle aktiviteter og 3) bygge- og anlægsarbejder».44

Ved tildeling av en bygge- og anleggskonsesjon eller tjenestekonsesjon overføres driftsrisikoen til konsesjonsinnehaveren. Konsesjonsinnehaveren bærer da risikoen for å ikke få dekket sine investeringer eller driftskostnader. Risikoen må innebære en reell eksponering for svingninger i markedet.45 Det må være en mulighet for at konsesjonsinnehaveren ikke tjener inn igjen investeringene og kostnadene gjennom driften av bygget, anlegget eller tjenesten under normale driftsforhold.46 Dette kan for eksempel skyldes konkurranse fra andre virksomheter, at tilbudet av tjenester ikke oppfyller etterspørselen, at debitorene ikke vil være i stand til å betale for ytelsene eller at utgifter i forbindelse med driften ikke vil bli dekket ved inntektene. Driftsrisikoen anses ikke overført dersom oppdragsgiver kompenserer konsesjonsinnehaver for mulige tap ved å garantere inntekt som er minst like høy som konsesjonsinnehavers investeringer og kostnader i forbindelse med gjennomføring av kontrakten.47

Hva som utgjør en konsesjonskontrakt, har vært behandlet av EU-domstolen i flere saker. I sak C-486/21 Sharengo ble EU-domstolen bedt av den slovenske domstolen om å uttale seg om begrepene konsesjon og offentlig kontrakt.48 Domstolen slo fast at begrepene er selvstendige EU-rettslige begrep, som må fortolkes enhetlig innenfor EU. EU-domstolen uttalte følgende:

«… en koncession på tjenesteydelser adskiller sig fra en offentlig kontrakt ved at tildele koncessionshaveren retten til eventuelt sammen med betaling af en pris at udnytte de tjenesteydelser, der er genstand for koncessionen, idet koncessionshaveren inden for rammerne af den indgåede kontrakt råder over en vis økonomisk frihed til at fastsætte betingelserne for udnyttelsen af den ret, som koncessionshaveren har fået tildelt, og samtidig påtager sig den risiko, der er forbundet med udnyttelsen af de pågældende tjenesteydelser…».49

Det er tilstrekkelig for å utgjøre en tjenestekonsesjonskontrakt at risikoen forbundet med utnyttelsen av tjenesteytelsene er overført til konsesjonsinnehaveren. Domstolen slo for øvrig fast at CPV-kodifiseringen er uten betydning for klassifiseringen av om kontrakten er en tjenestekonsesjonstrakt.50

KOFA har behandlet flere saker som gjelder drosjetransport, hvor det har vært spørsmål om kontraktene var konsesjonskontrakter eller ordinære tjenestekontrakter. KOFA-2021-369 gjaldt en avtale om skoleskyss og bestillingstrafikk og en opsjon om enerett for drosjetransport.51 Klagenemnda konkluderte med at den delen av avtalen som omfattet skoleskyssen og bestillingstrafikk var en tjenesteavtale, men at opsjonen om tildeling av enerett for drosjetransport var en konsesjonskontrakt. I opsjonen om enerett var risikoen overført til leverandøren, og leverandøren ville ikke motta vederlag for disse tjenestene, og driftsrisikoen var «således reell». I sak KOFA-2022-1582 vurderte KOFA en annen avtalte om skoleskyss og understreket at selv om det er gitt uforpliktende estimat om behovet for transport, og at behovet varierer, er ikke det tilstrekkelig for at driftsrisikoen er overført slik konsesjonskontraktforskriften krever.52

I forberedelsen av konsesjonskontraktdirektivet ble det stilt spørsmål ved om kravet til overføring av risiko hindrer avtaler som begrenser hvor stort tapet til leverandøren kan være, eller som innebærer en deling av risiko.53 Videre ble det pekt på at oppdragsgiver i mange situasjoner kan treffe beslutninger som påvirker leverandørens risiko i negativ og positiv retning. Dette kan for eksempel være beslutninger som påvirker bruken av tjenesten som konsesjonen gjelder. I slike tilfeller virker det hensiktsmessig at oppdragsgiver garanterer for at leverandørens investering ikke vil bli skadelidende som følge av oppdragsgivers beslutninger, men dette kan reise spørsmål om det påvirker at kontrakten anses som en konsesjonskontrakt.54 Det er ikke funnet rettspraksis som nærmere belyser dette.

Unntaksbestemmelsene om hvilke konsesjonskontrakter som likevel ikke faller innenfor anvendelsesområde til direktivet, er langt på vei sammenfallende med unntaksbestemmelsene i anskaffelsesdirektivet. Det er likevel enkelte særbestemmelser. Konsesjonskontraktdirektivet unntar blant annet kontrakter som tildeles på grunnlag av en lisens etter lufttransportforordningen, kontrakter som er underlagt kollektivtransportforordningen, kontrakter som tildeles private virksomheter på grunnlag av en enerett i forbindelse med aktiviteter i forsyningssektorene, kontrakter om vannforsyningsvirksomhet, kontrakter om lotteritjenester og enkelte særlige kontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet.5556

Utenom unntaket for vannforsyningsvirksomhet, gjelder samtlige unntak aktivitet som er regulert av sektorspesifikt EØS-regelverk.

Direktivet oppstiller også en regulering av inngåelsen av kontrakter som gjelder sosiale og andre særlige tjenesteytelser. Direktivet pålegger oppdragsgiver i slike tilfeller å kunngjøre konkurransen og å kunngjøre konsesjonstildelingen. Reglene om håndheving får også anvendelse for slike konsesjoner.

38.3.4 Terskelverdier

Konsesjonskontraktdirektivet har én terskelverdi, som oppdateres annethvert år. Terskelverdien på 57,8 millioner kroner er lik terskelverdien for bygge- og anleggskontrakter i klassisk sektor og forsyningssektoren, men ligger betydelig høyere enn terskelverdiene som gjelder for tjenestekontrakter i disse direktivene. Dette skyldes at konsesjonskontrakter generelt er store og komplekse, og at medlemsstatene skal sikres fleksibilitet ved anvendelsen av regelverket.

Konsesjonskontraktdirektivet regulerer både tjenestekonsesjoner og bygge- og anleggskonsesjoner, men det er bare den terskelverdien som gjelder bygge- og anleggskonsesjoner som er knyttet opp mot en korresponderende terskelverdi i WTO-avtalen om offentlige innkjøp.57 Dette følger av konsesjonskontraktdirektivet artikkel 9, som viser til at EU-kommisjonen annet hvert år skal oppdatere terskelverdien for bygge- og anleggskonsesjoner slik at denne svarer til terskelverdien som fremgår av WTO-avtalen om offentlige innkjøp.

Anvendelsen av samme terskelverdi for både bygge- og anleggskontrakter og tjenestekontrakter medfører at det ikke er nødvendig å klassifisere en konsesjonskontrakt som enten en bygge- og anleggskontrakt eller en tjenestekontrakt. Konsesjoner kan ofte inneholde elementer av begge deler.58

Verdien av en konsesjon skal være konsesjonsinnehaverens samlede omsetning i kontraktens løpetid, uten merverdiavgift, slik det er anslått av oppdragsgiveren. Verdifastsettelse er ofte mer utfordrende for konsesjonskontrakter enn for andre kontrakter. Mens oppdragsgiver i andre tilfeller betaler for kontraktsgjenstanden slik den er definert i konkurransegrunnlaget, vil betalingen ved konsesjonskontrakter helt eller delvis komme fra tredjeparter, ligge (tidvis langt) frem i tid og være mer usikker. Det gir verdifastsettelsen en usikker karakter, noe som også er anerkjent i EU-domstolens praksis.59

Konsesjonskontraktdirektivet inneholder derfor mer detaljerte bestemmelser om verdifastsettelsen enn det som følger av de øvrige direktivene.60 Dersom kontraktens verdi på tidspunktet for tildeling er mer enn 20 prosent høyere enn den anslåtte verdien ved kunngjøringen, skal verdien på tildelingstidspunktet legges til grunn. Dette gir i praksis oppdragsgiver en feilmargin på 20 prosent ved estimering av kontraktsverdien. Samtidig må oppdragsgiver beregne verdien ved hjelp av en egen metode som er nedfelt i direktivet.61

38.3.5 Kunngjøring av konkurransen

Reglene om kunngjøring ligner på reglene i anskaffelsesdirektivet, men har en betydelig enklere utforming. Konsesjonskontraktdirektivet stiller krav om at oppdragsgiver skal kunngjøre konkurransen om en konsesjonskontrakt gjennom en konsesjonskunngjøring. Anskaffelsesdirektivet oppstiller to kunngjøringstyper, veiledende og alminnelig kunngjøring, og inneholder også nærmere reguleringer av hvilke oppdragsgivere som kan benytte de ulike kunngjøringene, og hvilken konkurranseform som benyttes. Konsesjonskontraktdirektivet har bare én kunngjøringstype.

På samme måte som i anskaffelsesdirektivet har konsesjonskontraktdirektivet bestemmelser om hvilke opplysninger som skal inngå i kunngjøringen, og dette er listet i forskjellige vedlegg til direktivet.

Konsesjonskontraktdirektivet oppstiller også enkelte unntak fra kunngjøringsplikten, og disse unntakene svarer til noen av unntakene som fremgår av anskaffelsesdirektivet.

38.3.6 Tildeling av kontrakt

Oppdragsgiver plikter å kunngjøre hvilken leverandør som har fått tildelt konsesjonskontrakten innen 48 dager etter tildeling, jf. artikkel 31 nr. 7. Tilsvarende frist i klassisk sektor og forsyningssektoren er 30 dager.

38.3.7 Prosedyreregler

På bakgrunn av konsesjonskontraktens karakter, fremgår det av direktivets fortale at oppdragsgiver har behov for betydelig fleksibilitet ved utformingen av konkurransegrunnlaget og gjennomføring av konkurransen.62 Behovet for fleksibilitet var også en av de sentrale problemstillingene som ble spilt inn av interessenter i forbindelse med arbeidet med direktivet.63

Bestemmelsene om gjennomføring av konkurransen er av denne grunn mindre omfattende i konsesjonskontraktdirektivet enn i anskaffelsesdirektivet. Mens anskaffelsesdirektivet har egne prosedyrer, med relativt høy grad av detaljregulering, har oppdragsgiver etter konsesjonskontraktdirektivet stor frihet til å bestemme hvordan konkurransen skal gjennomføres.

Det følger imidlertid av artikkel 37 nr. 4 at oppdragsgiver må forplikte seg til en nærmere organisering av konkurransen og kommunisere dette sammen med tidsfrister til deltakerne. Fleksibiliteten begrenses ytterligere av at oppdragsgiver må følge prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering, gjennomsiktighet og forholdsmessighet, som fastslått av EU-domstolen.64 Dette innebærer blant annet at oppdragsgiver er bundet av de reglene som er fastsatt for konkurransen, og at reglene som er fastsatt må anvendes likt overfor alle tilbydere.65

I prosedyrer med flere steg er det i juridisk teori stilt spørsmål ved om oppdragsgiver kan vente med å utforme og gi informasjon som ikke eksplisitt må være angitt i kunngjøringen eller konsesjonsdokumentene. Dette kan for eksempel være underkriterier som blir brukt i evalueringen. Det er ikke funnet avklarende rettspraksis om dette.

Oppdragsgiver kan etter konsesjonskontraktdirektivet forhandle med leverandørene, men må overholde de begrensningene som følger av prinsippene. Det følger av artikkel 37 nr. 6 at kontraktens gjenstand, tildelingskriteriene eller minstekravene ikke må endres gjennom forhandlingene.

Det er uklart om prinsippene skal anvendes ulikt i de ulike direktivene. I teorien er det vist til at den fleksibilitet som oppdragsgiver nyter ved inngåelsen av kontrakter etter konsesjonskontraktdirektivet også tilsier at det er handlingsrom ved anvendelsen av de generelle prinsippene.66

38.3.8 Kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier

Bestemmelsene om kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier er mindre omfattende i konsesjonskontraktdirektivet enn i anskaffelsesdirektivet. I tillegg inneholder konsesjonskontraktdirektivet enkelte særregler om kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier.

Det følger av artikkel 38 nr. 1 at oppdragsgiver kan stille krav til leverandørenes faglige og tekniske dyktighet og finansielle og økonomiske evne. Kvalifikasjonskravene skal være knyttet til og stå i forhold til behovet for å sikre at konsesjonsinnehaveren er i stand til å oppfylle kontrakten. Til forskjell fra anskaffelsesdirektivet oppstiller ikke konsesjonskontraktdirektivet detaljer om hvilke typer krav som kan fastsettes, eller hvilken dokumentasjon som kan etterspørres. Oppdragsgiver har dermed en videre skjønnsmargin både med hensyn til kvalifikasjonskravene og de tilhørende dokumentasjonskravene.

Reglene for tildelingskriterier er betydelig mindre omfattende enn i anskaffelsesdirektivet.67 Tildelingskriteriene skal brukes for å identifisere tilbudet som gir en «samlet økonomisk fordel», men det gis, i motsetning til anskaffelsesdirektivet, ingen eksempler. Det fremgår imidlertid av artikkel 41 nr. 2 at tildelingskriteriene kan være miljømessige, sosiale eller innovasjonsrelaterte. Oppdragsgiver trenger ikke å vekte tildelingskriteriene, men skal angi dem i prioritert rekkefølge, jf. artikkel 41 nr. 3. Rekkefølgen kan dessuten, riktignok bare i særlige tilfeller, justeres for å ta hensyn til innovative løsninger, jf. kapittel 38.3.9.

Også tildelingskriteriene må være i samsvar med kravene til likebehandling, ikke-diskriminering, gjennomsiktighet og forholdsmessighet.68 Det innebærer blant annet at tildelingskriteriene skal følges av dokumentasjonskrav som gjør det mulig å etterprøve leverandørenes opplysninger.

38.3.9 Valg av tilbud når det foreslås en innovativ løsning

Oppdragsgiver kan endre rekkefølgen på tildelingskriteriene i særskilte tilfeller, jf. artikkel 41 nr. 3. Dette gjelder dersom det mottas et tilbud som foreslår en innovativ løsning med funksjonsytelse på et ekstraordinært nivå, såfremt en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutsett en slik innovativ løsning. Unntaket gir oppdragsgiver anledning til å ta hensyn til de muligheter som den innovative løsningen gir.

Ved endringer av rekkefølgen på tildelingskriteriene skal oppdragsgiver underrette alle leverandører, og utstede ny invitasjon til å inngi tilbyd eller utlyse ny konkurranse. Endringen skal ikke føre til forskjellsbehandling.69

38.3.10 Konsesjonens varighet

Konsesjoner skal være tidsbegrenset, jf. artikkel 18 nr. 1. Varigheten fastsettes av oppdragsgiver på grunnlag av bygge- og anleggsarbeidene som skal utføres, eller tjenestene som skal ytes. Dersom en konsesjon har en varighet på mer enn fem år, skal varigheten ikke overstige den tiden det tar før konsesjonsinnehaver har mulighet til å tjene inn sine investeringer, samt få en avkastning på den investerte kapitalen. Ved vurderingen, skal det tas hensyn både til førsteinvesteringer og investeringer i konsesjonens løpetid.

Bestemmelsen har ingen direkte parallell i anskaffelsesdirektivet. Det kan imidlertid nevnes at for rammeavtaler inngått i medhold av anskaffelsesdirektivet gjelder det som hovedregel at en rammeavtale ikke kan vare mer enn fire år. For andre kontrakter er det ikke regulert i anskaffelsesdirektivet hvor lang kontraktsperioden kan være. Det må foretas en konkret vurdering av hvilken varighet som er egnet til å sikre best mulig tilbud fra det aktuelle leverandørmarkedet, best mulig behovsdekning for oppdragsgiver gjennom hele kontraktens varighet og en konkurransesituasjon i leverandørmarkedet som også sikrer gode tilbud for påfølgende kontraktsperioder.

Det følger av fortalen til konsesjonskontraktdirektivet premiss 52 at bakgrunnen for tidsbegrensningen er at svært langvarige kontrakter vil kunne ha utestengende effekt og dermed hindre fri bevegelse av tjenester og etableringsfrihet. I sak C-451/08 Helmut Müller viste EU-domstolen til at tungtveiende grunner, særlig hensynet til konkurranse, taler for at en konsesjonskontrakt uten en tidsbegrensning er i strid med EU-retten.70 Konsesjoner med lang varighet kan imidlertid rettferdiggjøres dersom det er nødvendig for å sikre at konsesjonsinnehaver har mulighet til å få avkastning på sine investeringer, jf. artikkel 18. nr. 2.

Reglene om varighet på en konsesjonskontrakt vil i praksis bero på en helhetlig vurdering, hvor oppdragsgiver må balansere hensynet mellom reell konkurranse om den aktuelle kontrakten, og konkurranse i markedet på lengre sikt.

38.3.11 Avvisning

Bestemmelsene om avvisning på grunn av forhold ved leverandøren er i stor grad sammenfallende med avvisningsbestemmelsene i anskaffelsesdirektivet, med unntak av en særregel som gjelder for konsesjonskontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet, der det kan dokumenteres at en sikkerhetsrisiko ikke kan utelukkes.

Konsesjonskontraktdirektivet inneholder ingen bestemmelser om avvisning på grunn av formalfeil og på grunn av forhold ved tilbudet.

38.3.12 Endringer i kontrakt

Konsesjonskontrakter omfatter vanligvis langsiktige og sammensatte tekniske og finansielle ordninger, og er utsatt for endrede omstendigheter. EU-lovgiver anså det derfor som nødvendig å avklare vilkårene for når endringer i en konsesjonskontrakt krever gjennomføring av ny konkurranse.71 Reglene om endring av kontrakt i konsesjonskontraktdirektivet kodifiserer relevant rettspraksis fra EU-domstolen.

Ifølge fortalen premiss 76 gir endringsadgangen oppdragsgiver en viss grad av fleksibilitet til å tilpasse konsesjonen til nye ytre omstendigheter, sett i lys av at gjennomføringen av konsesjonen kan strekke seg over lang tid. Det er i juridisk teori blitt stilt spørsmål ved om reglene om endring av kontrakt er tilstrekkelig fleksible i situasjoner hvor det skjer endringer i ytre omstendigheter.72 Konsesjonskontrakter er ofte langvarige, og det kan skje endringer i regulatoriske forhold. Dette medfører at reglene ikke bør tolkes så strengt at det hindrer at den økonomiske balansen i avtalen opprettholdes.73

38.4 Statistikk

Tallmateriale som utvalget har innhentet viser at de fleste kunngjøringene av konkurranser skjer i henhold til anskaffelsesforskriften, se nærmere i tabell 38.1. Antall kunngjøringer i henhold til forsyningsforskriften og konsesjonskontraktforskriften utgjør en liten andel. Samtidig er anskaffelser i forsyningssektorene og anskaffelser som skjer i form av konsesjonskontrakter generelt nokså store.

Tabell 38.1 illustrerer at de langt fleste anskaffelser, 92 prosent, reguleres av anskaffelsesforskriften, 7 prosent av forsyningsforskriften og under 1 prosent av konsesjonskontraktforskriften.

Oslo Economics har i rapport til anskaffelsesutvalget om offentlige anskaffelser i 2022 lagt til grunn at gjennomsnittlig verdi per kontrakt etter henholdsvis forsyningsforskriften og konsesjonskontraktforskriften er på om lag 115 millioner kroner og 489 millioner kroner. I rapporten er anslått samlet verdi for offentlige anskaffelser i henhold til forsyningsforskriften på 85,6 milliarder kroner og i henhold til konsesjonskontraktforskriften på 42 milliarder kroner, som vist i tabell 38.2. Det bemerkes at estimatene er svært usikre, og reelt sett trolig er større.

Estimert verdi av offentlige anskaffelser etter anskaffelsesforskriften er anslått til 370–450 milliarder kroner. Dette tilsier en gjennomsnittlig størrelse på rundt 20 millioner kroner på slike kontrakter. Det betyr at anskaffelser etter forsyningsforskriften og konsesjonskontrakt-forskriften i snitt er betydelig større enn anskaffelser etter anskaffelsesforskriften.

Tabell 38.3 viser at 58 prosent av kunngjøringene av vare- og tjenestekonkurranser i henhold til forsyningsforskriften i 2022 hadde verdier som lå over EØS-terskelverdi, mens 42 prosent lå under EØS-terskelverdi.

Tabell 38.4 viser at 76 prosent av kunngjøringene av bygg og anleggskonkurranser i henhold til forsyningsforskriften i 2022 hadde verdier over EØS-terskelverdi, mens 24 prosent hadde verdier under EØS-terskelverdi.

Tabell 38.5 viser at det i 2022 ble kunngjort 86 kontrakter som fulgte reglene i konsesjonskontraktforskriften. 59 prosent av kunngjøringene var under EØS-terskelverdi, mens 41 prosent var over EØS-terskelverdi.

38.5 Utvalgets vurdering

38.5.1 Overordnet om utvalgets forslag

Utvalget har i første delutredning redegjort for hvorfor forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet, på samme måte som anskaffelsesdirektivet, bør gjennomføres på lovs nivå.74 Samtidig konkluderte utvalget med at det ikke er hensiktsmessig å prøve og innarbeide direktivene i en felles lov for alle offentlige anskaffelser.75 Den mest brukervennlige løsningen, som samtidig også best får frem reglenes EØS-rettslige opphav, er at forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet gjennomføres i hver sin lov. Utvalgets utkast til lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter er inntatt i kapittel 1.

Utvalget vil samtidig bemerke at det innenfor den tid som utvalget har hatt til rådighet, ikke har vært anledning til å gjøre et dypdykk i reguleringen av forsyningsanskaffelser og konsesjonskontrakter. Siden langt de fleste anskaffelser reguleres av anskaffelsesdirektivet, har utvalget funnet det riktig å prioritere arbeidet med dette direktivet.

I arbeidet med utkastene til lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter har utvalget prioritert selve gjennomføringen av forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet. Enkelte øvrige bestemmelser i disse to lovene bør koordineres med den endelige utformingen av den nye anskaffelsesloven. Utvalget nøyer seg derfor i hovedsak med å vise til de forslag til de tilsvarende bestemmelsene i ny anskaffelseslov som fremkommer av utvalgets første delutredning.

Når det gjelder bestemmelser om håndheving, har utvalget drøftet strukturelle spørsmål i kapittel 38.5.5.

38.5.2 Formålsbestemmelser

Etter utvalget syn bør lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter innledes med en formålsbestemmelse som er sydd over samme lest som § 1-1 i forslaget til ny anskaffelseslov. Det er riktignok slik at den EØS-rettslige reguleringen i forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet er mer fleksibel og «lettere» enn reguleringen i anskaffelsesdirektivet, noe som isolert sett kanskje kan tilsi en tilsvarende «lett» formålsbestemmelse. Mot dette kan det imidlertid innvendes at mer fleksible regler øker viktigheten av en veiledende formålsbestemmelse, som angir hvilke hensyn lovgiver forventer at oppdragsgiver tar. Utvalget minner i denne sammenheng om at det ikke er slik at det kan utledes konkrete rettslige forpliktelser av formålsbestemmelsen i ny anskaffelseslov.76 Etter utvalgets syn vil det være unødig kompliserende med avvikende formålsbestemmelser i de tre lovene, jf. også mandatets overordnede mål om enklest mulig regelverk.

Utvalgets syn er at lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter innledes med en formålsbestemmelse som tilsvarer den som er foreslått i § 1-1 i forslaget til ny anskaffelseslov. I tråd med utvalgets drøftelser i kapittel 4, har utvalget inntatt ytterligere et strekpunkt om sikkerhets- og beredskapshensyn.

38.5.3 Samfunnshensyn

I utvalgets forslag til ny lov om offentlige anskaffelser, har utvalget foreslått å samle bestemmelsene om samfunnshensyn i et nytt kapittel 2 i loven. Utvalget mener at også ny lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter bør inneholde et dedikert kapittel om samfunnshensyn, sydd over samme lest som kapittel 2 i forslaget til ny anskaffelseslov.

På tilsvarende vis som for formålsbestemmelsene kan det anføres at den EØS-rettslige reguleringen i forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet er mer fleksibel og «lettere» enn reguleringen i anskaffelsesdirektivet, og at dette kan tilsi en tilsvarende «lett» regulering av samfunnshensyn. Samtidig lar det seg vanskelig hevde at samfunnshensyn er mindre viktige for anskaffelser i forsyningssektorene eller for anskaffelser som skjer i form av konsesjonskontrakter. At antall anskaffelser i disse kategoriene er relativt få, er ikke i seg selv noe argument for en lettelse i plikten til å ta samfunnshensyn. Anskaffelsene i forsyningssektorene og anskaffelser som skjer i form av konsesjonskontrakter er dessuten ofte større enn mange av anskaffelsene som vil bli regulert av ny anskaffelseslov. Også forholdsmessighetsbetraktninger taler derfor imot en lettere regulering av samfunnshensyn.

Hensynet til den forenkling som ligger i like regler er et ytterligere argument for at ny lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter bør regulere samfunnshensyn på samme måte som i ny anskaffelseslov. Dette hensynet gjør seg særlig gjeldende ved gjennomføringen av anskaffelser om blandede kontrakter som kan deles opp, hvor en oppdragsgiver deler opp en kontrakt, og kontrakten følger reglene i to eller flere av lovene på anskaffelsesområdet.

I noen tilfeller er det uten videre klart at bestemmelser i kapittel 2 i forslaget til ny anskaffelseslov må gjenfinnes i ny lov om anskaffelser i forsyningssektorene og/eller lov om konsesjonskontrakter. For eksempel er det i ny anskaffelseslov foreslått hjemmel til å gjennomføre standardiserte minimumskrav (§ 2-3), og de forslagene som per nå foreligger fra EU-kommisjonen retter seg mot anskaffelser som gjennomføres etter både anskaffelsesdirektivet og forsyningsdirektivet – noe som innebærer at lov om anskaffelser i forsyningssektorene må ha en tilsvarende bestemmelse. Et annet eksempel er utvalgets forslag til bestemmelse om grønn omstilling. Hele samfunnet skal gjennomføre en omstilling mot et lavutslippssamfunn innen 2050, og i dette perspektivet virker det unaturlig ikke å regulere klima- og miljøkrav i lov om anskaffelser i forsyningssektorene og lov om konsesjonskontrakter på samme vis som i anskaffelsesloven. Et tredje eksempel er enkelte av bestemmelsene om lønns- og arbeidsvilkår som er gjennomføring av konvensjonsforpliktelser som gjelder for alle anskaffelser.77

Samtidig erkjenner utvalget at det kan være særlige forhold knyttet til visse anskaffelser i forsyningssektorene og/eller anskaffelser som skjer i form av konsesjonskontrakter som tilsier at det er behov for tilpasninger i reguleringen av samfunnshensyn. Utvalget har hatt begrenset mulighet til å gå inn på dette, og ser seg derfor nødt til å overlate problemstillingen til høringsrunden og departementets oppfølgning av denne.

38.5.4 Anskaffelser under EØS-terskelverdi

Utvalget har i første delutredning foreslått tre lovbestemmelser i ny lov om offentlige anskaffelser som regulerer anskaffelser under EØS-terskelverdi. Det er foreslått én bestemmelse om vare- og tjenesteanskaffelser (§ 3-1), én bestemmelse om bygge- og anleggsanskaffelser (§ 3-2) og én bestemmelse om anskaffelser med klar grensekryssende interesse (§ 3-3).

Som omtalt i kapittel 38.2.5 og 38.3.4 er EØS-tersklene for forsyningssektorene og for konsesjonskontrakter vesentlig høyere enn for anskaffelser som følger anskaffelsesdirektivet – henholdsvis 4,6 millioner kroner eksklusive merverdiavgift for forsyningssektorene og 57,8 millioner for konsesjonskontrakter. Spørsmålet om hvilke regler som bør gjelde under EØS-terskelverdi kan derfor være praktisk viktig.

I dansk rett er direktivene om forsyningsanskaffelser og konsesjonskontrakter gjennomført med bekendtgørelser (forskrifter) med hjemmel i udbudsloven § 194. I de respektive bekendtgørelsene er det ikke gitt regler om anskaffelser under terskelverdiene. Udbudsloven stadfester i § 2 at prinsippene om likebehandling, gjennomsiktighet og proporsjonalitet gjelder ved gjennomføring av anskaffelser som følger reglene i loven del II til IV. Hjemmelsbestemmelsen for de to bekendtgørelsene er i loven del VI, og faller således utenfor denne henvisningen. I udbudsloven § 3 er prinsippet om ikke-diskriminering lovfestet, og dette prinsippet har ikke et avgrenset anvendelsesområde, og må derfor antas å komme til anvendelse ved bekendtgørelser gitt i medhold av § 194.

I svensk rett gjelder de direktivfestede prinsippene for anskaffelser under terskelverdi, og i tillegg er det gitt enkelte regler om direkteanskaffelser for anskaffelser som ikke er regulert av direktivene.

Sverige og Danmark er uansett, gjennom sine EU-medlemskap, forpliktet til å følge rettspraksis fra EU-domstolen, herunder de forpliktelsene som gjelder for anskaffelser under terskelverdi med klar grensekryssende interesse.

I norsk rett, i forsyningsforskriften og i konsesjonskontraktforskriften, er det ikke gitt egne nasjonale regler for anskaffelser under EØS-terskelverdi. For disse anskaffelsene gjelder i dag kun prinsippene i anskaffelsesloven § 4.

Utvalget foreslår å videreføre en relativt «lett» regulering av anskaffelser i forsyningssektorene og særlig anskaffelser som skjer i form av konsesjonskontrakter. Utvalget foreslår at det gis to lovbestemmelser som regulerer anskaffelser under EØS-terskelverdi.

For det første foreslår utvalget at det som i ny anskaffelseslov er foreslått som § 3-1, også tas inn i lov om forsyningsanskaffelser og konsesjonskontrakter. Etter utvalgets syn er det nødvendig med noen føringer på anskaffelser under EØS-terskelverdi som ikke er regulert av EØS-retten, og dette behovet synliggjøres ved at det jf. punkt 38.4 over er et ikke ubetydelig antall kontrakter som faller i denne kategorien. Basert på antall kunngjøringer som ble foretatt i 2022, kan det synes som at om lag 477 kontrakter vil reguleres av en slik bestemmelse.

Utvalgets forslag til § 3-1 i ny lov om anskaffelser i forsyningssektorene og konsesjonskontrakter stiller krav om at oppdragsgiver skal sikre at anskaffelsen skjer på markedsmessige vilkår, og offentliggjør at kontrakt er inngått. Bestemmelsen stiller også enkelte krav til oppdragsgivers fremgangsmåte i anskaffelsesprosessen, herunder at oppdragsgiver skal overholde forvaltningsrettslige prinsipper. Utvalget viser til første delutredning, for en nærmere redegjørelse av bestemmelsens innhold.78

Til forskjell fra utvalgets forslag til ny anskaffelseslov, fremstår det ikke som nødvendig eller hensiktsmessig å foreslå noen særegen regulering av bygge- og anleggsanskaffelser. Det vises til utvalgets forslag til § 3-2 i ny anskaffelseslov. Bakgrunnen er at det er et langt større antall anskaffelser som blir regulert av anskaffelsesloven, og det var der et behov for en mer nyansert regulering av bygge- og anleggskontrakter. Siden antallet av kontrakter under terskelverdi i forsyningssektorene og konsesjonskontrakter er langt lavere, jf. statistikken over kunngjøringer inntatt under punkt 38.4, foreslår utvalget ikke å regulere dette særskilt for disse to lovene.

I forlengelsen av utvalgets forslag til ny § 3-1, blir det også naturlig at lov om forsyningsanskaffelser og konsesjonskontrakter innehar en avgrensning mot anskaffelser av svært lav verdi, på samme måte som utvalgets forslag til anskaffelseslov. Utvalget foreslår således at alle tre lover på anskaffelsesområdet opererer med en nedre terskelverdi på 300 000 kroner. Utvalget viser til første delutredningen for en nærmere begrunnelse av denne terskelverdien, og hvordan den bør inflasjonsjusteres med jevne mellomrom for å unngå at terskelen reelt sett senkes for hvert år.79

For det andre foreslår utvalget at ny lov om anskaffelser i forsyningssektorene og konsesjonskontrakter har en lovbestemmelse som regulerer kontrakter med klar grensekryssende interesse, som følge av særegne forhold ved den aktuelle anskaffelsen. Dette er for å kodifisere EU-domstolens rettspraksis for anskaffelser under terskelverdi, som Norge uansett er forpliktet til å følge. Utvalget viser til første delutredning, der utvalget påpekte at bestemmelsen må ansees å ha et snevert anvendelsesområde og at det må antas at det skal en del til før en anskaffelse under terskelverdiene har klar grensekryssende interesse.80 Forslaget vil innebære en delvis videreføring av gjeldende rett, så langt prinsippene i § 4 i anskaffelsesloven fra 2016 gjennomfører EØS-rettslige prinsipper. De komponenter av § 4 som per i dag er av et rent nasjonalt innhold foreslås ikke videreført, uten at dette antas å medføre store materielle endringer.

38.5.5 Bestemmelser om håndheving

Utvalget har vurdert om lov om forsyningsanskaffelser og lov om konsesjonskontrakter bør inneholde egne bestemmelser om håndheving, eller om det kan være tilstrekkelig å vise til bestemmelsene om håndheving i ny anskaffelseslov. I Danmark er håndhevingsdirektivene i utgangspunktet gjennomført i lov om Klagenævnet for Udbud, men i Sverige inneholder alle de fire lovene på anskaffelsesområdet bestemmelser om håndheving.81 Utvalget har funnet fordeler og ulemper ved ulike tilnærminger.

På den ene siden kan det hevdes at det er hensiktsmessig at også lov om forsyningsanskaffelser og konsesjonskontrakter er «komplette», i den forstand at de inneholder alle relevante bestemmelser for å gjennomføre en anskaffelse, også i de tilfeller det oppstår uoverensstemmelser eller tvister knyttet til gjennomføringen av en anskaffelse. En slik tilnærming vil også kunne åpne for å hensynta særlige forhold ved håndheving knyttet til anvendelsesområdet for de ulike direktivene, for eksempel har EU valgt å gi et eget direktiv om håndheving av anskaffelser som foretas i forsyningssektorene. Dette kan tilsi, jf. også utvalgets drøftelser av strukturelle spørsmål i første delutredning, at Norge også følger EU når det gjelder håndheving. I så fall oppstår spørsmålet om hvordan dette skal håndteres for konsesjonskontrakter, som både kan falle inn under håndhevingsdirektivet for forsyningssektorene eller klassisk sektor, alt ettersom hva anskaffelsen gjelder.

På den andre siden kan det fremstå som uhensiktsmessig at det gis 20 til 30 lovbestemmelser i alle tre, og etter hvert fire, lover på anskaffelsesområdet, som i hovedsak vil være utformet på samme måte. For rettsanvendere vil det også kunne bli anstrengende å gjenfinne rettspraksis og lovkommentarer knyttet til et spesifikt tema, ettersom en slik løsning også vil kreve oppslag på Lovdata i flere lover som inneholder samme bestemmelse.

Utvalget har landet på at den mest hensiktsmessige fremgangsmåten vil være at ny lov om offentlige anskaffelser inneholder bestemmelser om håndheving, og at øvrige lover på området viser tilbake til anskaffelsesloven. Etter utvalgets syn vil en slik strukturell løsning være ryddig og oversiktlig samt være best egnet for å fremme en ensartet tolkning og praksis. I lov om forsyningsanskaffelser bør det gis enkelte tilleggsbestemmelser som er tilpasset forsyningssektorene. For det første bør særbestemmelsen om verneting for anskaffelser i oljesektoren videreføres, som i gjeldende forsyningsforskrift er angitt i § 28-1. Utvalget foreslår samtidig å oppdatere fra «Stavanger tingrett» til «Sør-Rogaland tingrett» i tråd med endringene som følge av domstolsreformen. Med utvalgets forslag til nye erstatningsregler, er det ikke nødvendig at lov om forsyningsanskaffelser inneholder en særskilt regulering av erstatning for negativ kontraktsinteresse jf. håndhevingsdirektivet for forsyningssektorene artikkel 2 nr. 7.82

38.5.6 Vurdering av om det kan oppstilles krav om vekting av tildelingskriterier etter konsesjonskontraktdirektivet

Utvalget har sett nærmere på spørsmålet om en ny lov om konsesjonskontrakter kan ha en regel om tretti prosent vekting av klima- og miljø som tildelingskriterium. Spørsmålet har særlig aktualitet jf. skjerpede krav til klima- og miljø som trådte i kraft 1. januar 2024.83 Vektingskravet ble da ikke innført for konsesjonskontrakter.

I anskaffelsesdirektivet og forsyningsdirektivet er det plikt til å oppgi tildelingskriterienes relative vekt. For konsesjonskontrakter har EU-lovgiver eksplisitt valgt å innføre mer fleksible regler for tildelingskriteriene, og tildelingskriteriene skal angis i prioritert rekkefølge. Spørsmålet er om direktivet gir handlingsrom på dette punkt, og om det kunne vært tillatt å oppstille en regel om vekting av klima- og miljøkrav i konsesjonskontrakter.

Det må vurderes om en vektingsregel vil begrense oppdragsgivers mulighet til å utnytte det handlingsrommet som direktivet for øvrig legger opp til, og om det vil være i tråd med det formål og de betingelser som følger av direktivet.

Det følger av fortalen til konsesjonskontraktdirektivet at det er hensiktsmessig å fastsette en minste grad av samordning av nasjonale framgangsmåter ved tildeling av konsesjonskontakter over en viss verdi, på grunnlag av prinsippene i TEUV for å sikre at konsesjonene åpnes for konkurranse og at rettssikkerheten er tilstrekkelig.84 Videre presiseres det at disse bestemmelsene om samordning ikke bør gå lenger enn det som er nødvendig for å nå overnevnte mål og for å sikre en viss fleksibilitet. Det vises også til at medlemsstatene bør ha mulighet til å utfylle og videreutvikle disse bestemmelsene dersom de mener det er hensiktsmessig, og særlig for bedre å sikre samsvar med de overnevnte prinsippene.

Selv om fortalen eksplisitt trekker frem muligheten medlemsstatene (herunder også EØS-statene) bør ha til å utfylle og videreutvikle bestemmelsene i direktivet, presiseres det at denne muligheten særlig bør foreligge for å bedre sikre reglenes samsvar med de overnevnte prinsippene. Det vil derfor være relevant å vurdere om eventuelle miljøregler som stiller krav til en bestemt prioritering eller vekting er i overenstemmelse med disse prinsippene, og i det aller minste må det vurderes om det vil være motstrid mellom en slik regel og disse prinsippene. Ved motstrid vil direktivet legge begrensing på nasjonale myndigheters mulighet til å innføre en slik regel.

Hensynet til å ha forenklede regler og større fleksibilitet for konsesjonskontrakter taler etter utvalgets syn for at lovgiver som et generelt utgangspunkt bør være tilbakeholden med å innføre strengere regler enn det direktivet legger opp til, og som følgelig begrenser valgfriheten som er tiltenkt på dette området. Dette har også vært lagt til grunn av nasjonal lovgiver tidligere.85 Som nevnt i kapittel 38.3.7 var behovet for fleksibilitet en av de sentrale innspillene som EU mottok i forbindelse med utarbeidelsen av direktivet. Oppdragsgivers behov for fleksibilitet ved utformingen av anskaffelsesdokumentene og gjennomføring av konkurransen er trukket frem flere steder.

Utvalget vil peke på at en eventuell vektingsregel vil kunne komme i konflikt med konsesjonskontraktdirektivet artikkel 41 nr. 3. Bestemmelsen åpner for at oppdragsgiver kan endre tildelingskriteriene hvis et tilbud foreslår en ekstraordinær innovativ løsning. En vektingsregel vil kunne gå utover denne type fleksibilitet i direktivet. Utvalget mener det er uheldig. Videre, i første delutredning viste utvalget til at den grønne omstillingen særlig forutsetter innovasjon, og etter utvalgets syn vil bestemmelsen i konsesjonskontraktdirektivet artikkel 41 nr. 3 åpne for at tilbud med innovative løsninger, herunder grønne innovative løsninger, vil få bedre anledning til å nå frem i en konkurranse.

Utvalget finner ikke grunn til endelig å konkludere på dette spørsmålet, men vil understreke at både EU-lovgiver og nasjonal lovgiver har hatt særlig oppmerksomhet rettet mot fleksibilitet når det gjelder konsesjonskontrakter. Samtidig er det vanskelig å se for seg at EU-lovgiver har tenkt at fleksibiliteten skal stenge for nasjonale initiativer, men likevel at eventuell utøving av nasjonalt handlingsrom ikke kan gå ut over andre bestemmelser i direktivet.

Utvalget vil uansett fremheve forslagene som ble fremsatt i første delutredning, og som hadde til formål å bidra til den grønne omstillingen.86 I utvalgets forslag til en ny klima- og miljøbestemmelse, tok utvalget til ordet for at klima- og miljøhensyn best kan ivaretas gjennom at oppdragsgiver stiller krav til ytelsen. En slik bestemmelse er etter utvalgets syn bedre i samsvar med fleksibiliteten i konsesjonskontraktdirektivet.