Del 4
Åpenhet om eierskap og skatt

6 Åpenhet om eierskap og skatt

6.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan regelverket for offentlige anskaffelser kan endres for å skjerpe kravene til åpenhet om eierskap og skatt i offentlige anskaffelser. Mandatet inneholder ingen nærmere redegjørelse for bakgrunnen for mandatpunktet, men det er generelt oppmerksomhet om temaet i ulike sammenhenger, og utvalget vil ta utgangspunkt i dette for den videre fremstillingen. Åpenhet om eierskap og skatt behandles som to separate tema i den videre fremstillingen, ettersom formålene med åpenhet om eierskap og skatt ikke er fullt ut sammenfallende.

Utvalget legger til grunn at mandatets ordlyd «åpenhet» i utgangspunktet skal forstås på samme måte som «transparency», blant annet basert på det politiske ordskiftet om økt åpenhet om eierskap og skatt. Innen offentlige anskaffelser kan det også være mulig å snakke om åpenhet mellom leverandør og oppdragsgiver. Denne åpenheten er annerledes, siden denne ikke er umiddelbart tilgjengelig for allmennheten. Allmennheten kan imidlertid kreve innsyn i opplysninger hos offentlige oppdragsgivere, og med unntak av informasjon som er taushetsbelagt, er oppdragsgiver forpliktet etter norsk rett til å gi innsyn. Begge former for åpenhet er derfor behandlet i denne fremstillingen.

6.2 Åpenhet om eierskap

6.2.1 Innledning

Åpenhet om eierskap er viktig. I Norge omfatter dette åpenhet om hvem som eier aksjer i norske aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper. Det er et bredt politisk ønske om økt åpenhet om hvem som er eiere i norske aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper.1

I et anmodningsvedtak fra 2014 ba Stortinget den daværende regjeringen om å etablere en offentlig løsning med informasjon om eiere av aksjeselskaper som sikrer større åpenhet.2

6.2.2 Større åpenhet om aksjeeiere

I dag er det lovpålagt for aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper å føre oversikter over sine aksjeeiere i enten en aksjeeierbok eller i et aksjeeierregister hos en verdipapirsentral.34 Enhver har rett til innsyn i hvem som er innført i aksjeeierboken eller aksjeeierregisteret. Opplysningene om hvem som er aksjeeiere, må etterspørres hos det enkelte selskap eller hos en verdipapirsentral, i enkelte tilfeller mot betaling.

Enhver kan også få tilgang til opplysninger om aksjeeiere i Skatteetatens oversikt over aksjeeiere (aksjonærregisteret).5 Det gis tilgang til opplysninger om hvem som er aksjeeiere i selskapene per 31. desember for hvert inntektsår, og opplysningene gjøres tilgjengelig for uttrekk i mai påfølgende år.

Nærings- og fiskeridepartementet nedsatte i 2024 en arbeidsgruppe som har fått i oppdrag å utrede mulige løsninger for større åpenhet om aksjeeiere.6 Arbeidsgruppen skal vurdere hvordan tilgang til eierskapsinformasjon i aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper og SE-selskaper kan reguleres.7 Mandatet til arbeidsgruppen inneholder en rekke hensyn og interesser som særlig skal tas i betraktning: åpenhet, tillit, nasjonal sikkerhet, informasjonssikkerhet, kontroll (for eksempel avdekke ulovlige forhold), hensynet til kapitaltilgang og ønsket om stabile finansmarkeder, personvern og privatliv, unngå misbruk av opplysninger og ressursbruk. Arbeidsgruppen skal levere sin anbefaling til departementet innen utgangen av juni 2024.

6.2.3 Lov om register over reelle rettighetshavere

Lov om register over reelle rettighetshavere har til formål å legge til rette for tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere.8 Reelle rettighetshavere er definert som «den eller de fysiske personene som i siste instans eier eller kontrollerer en juridisk person, arrangement, enhet eller annen sammenslutning».9 Bakgrunnen for loven fremgår av innledningen til lovproposisjonen, der Finansdepartementet har vist til økt oppmerksomhet internasjonalt knyttet til tilgang på opplysninger om juridiske og arrangementers reelle rettighetshavere. Finansdepartementet har også vist til at større åpenhet om reelle rettighetshavere er et vesentlig tiltak for å motvirke at juridiske personer misbrukes til hvitvasking, terrorfinansiering og annen kriminalitet.10 Stortinget har også tidligere bedt regjeringen om å opprette et register over reelle rettighetshavere.11

Bakgrunnen for lovforslaget var også anbefalinger fra Den internasjonale samarbeidsgruppen for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, Financial Action Task Force (FATF). Enkelte av anbefalingene fra FATF omhandler tilgangen på opplysninger om reelle rettighetshavere. EU har fulgt opp dette i fjerde hvitvaskingsdirektiv, herunder bestemt at alle land skal opprette registre over reelle rettighetshavere.12 Registrene skal være offentlig tilgjengelige for allmennheten.

EU-domstolen har i forente saker C-37/20 og C-601/20 Luxembourg Business Registrers kommet frem til at direktivets krav til at registeret skal være åpent for allmennheten er i strid med EU-pakten om grunnleggende rettigheter artikkel 7 og 8 om vern av privatliv og beskyttelse av personopplysninger.13 Som følge av EU-domstolens avgjørelse er den omtvistede direktivbestemmelsen ugyldig i EU, men det er ikke nærmere kjent hvilke konsekvenser dette vil få etter EØS-avtalen.

Finansdepartementet har som følge av den rettslige usikkerheten etter avgjørelsen fra EU-domstolen, sendt et forslag på offentlig høring som tilrettelegger for en trinnvis åpning av registeret over reelle rettighetshavere.14 Finansdepartementet viser i høringsnotatet til at det er usikkert hvilken grad av åpenhet som vil ligge i EU-regelverkene i fremtiden.15

Den offentlige høringen ble avsluttet 19. januar 2024. I en lovproposisjon fra Finansdepartementet av 5. april 2024 er det foreslått at offentlige myndigheter er blant kretsen av berettigede som skal få lovfestet tilgang til opplysningene i register for reelle rettighetshavere.16 Det er også foreslått en forskriftshjemmel, hvor Finansdepartementet foreslår at det kan åpnes for å gi innsyn til andre grupper enn de som gis tilgang i loven.17

6.2.4 Krav til å opplyse om eierskap i offentlige kontrakter

Anskaffelsesdirektivene inneholder i utgangspunktet ingen plikt om å opplyse om eierskap i offentlige anskaffelser. Gjennom å følge direktivets regler for å gjennomføre konkurranser, må virksomheter som innleverer tilbud navngi egen virksomhet, og eventuelle underleverandører de ønsker å støtte seg på. Leverandørene som deltar i konkurransen må være etablert i EØS, eller andre land som Norge har avtaler med.18 Oppdragsgiver må også kunngjøre at kontrakt er tildelt, og angi hvilken virksomhet som har vunnet konkurransen. Opplysningene gis i første omgang til oppdragsgiver, men oppdragsgiver er forpliktet til å kunngjøre for eksempel kontraktstildeling, noe som medfører at disse opplysningene også blir tilgjengelige for allmennheten. Selv om oppdragsgiver må kunngjøre hvilken leverandør som har vunnet konkurransen, innebærer det kun åpenhet om eierskap i den grad disse opplysningene finnes i registre som er allment tilgjengelige.

Direktivene åpner for at oppdragsgiver ved gjennomføring av en offentlig anskaffelse selv kan definere sitt behov, herunder å angi relevante krav for å ivareta eventuelle sikkerhets- og beredskapshensyn. For enkelte kontrakter kan det være aktuelt for oppdragsgiver å vite hvilke virksomheter og eventuelle underleverandører som skal bidra til kontraktsoppfyllelsen, herunder også registrerte og reelle eierinteresser.

Dersom det er en sikkerhetsgradert anskaffelse i henhold til sikkerhetsloven gjelder kapittel 9 i sikkerhetsloven. Forholdet mellom anskaffelsesreglene og sikkerhetsloven er redegjort for i kapittel 4. Av § 9-2 følger det at oppdragsgiver må inngå en sikkerhetsavtale med leverandøren før en sikkerhetsgradert anskaffelse iverksettes. Av § 9-3 følger det at dersom leverandøren får tilgang til informasjon minst gradert som konfidensielt må det inngås en leverandørerklæring. De nærmere rammene for vurderingen av om klarering kan gis er gitt i klareringsforskriften § 33. Her følger det at det blant annet skal legges vekt på organisasjonsform og eierstruktur.

I sikkerhetsloven § 9-3 fjerde ledd følger det at leverandøren snarest mulig skal orientere om blant annet endringer i eierstrukturen som kan påvirke vurderingen av om leverandøren er sikkerhetsmessig skikket.

Avvisningsreglene gir også foranledning til at oppdragsgiver etterspør informasjon om eierskap for å kunne ta stilling til om vilkårene for avvisning er oppfylt, ved at handlinger foretatt av et morselskap i visse tilfeller kan likestilles med handlinger foretatt av leverandøren. Identifikasjonsreglene er redegjort for i kapittel 9.3. I tillegg inneholder Sanksjonsforskrift Ukraina § 8n forbud mot å inngå kontrakter med leverandører som er 50 prosent eller mer eid av russiske statsborgere.19

Allmennheten kan også ha interesse i å følge med på hvilke virksomheter som tildeles offentlige kontrakter, og direktivene inneholder regler om oppbevaring av kontrakt og innsyn i kontrakt.20

6.2.5 Utvalgets vurdering

Utvalget vil vise til at åpenhet er en kjerneverdi i det norske demokratiet. Når det gjelder åpenhet i relasjon til offentlige anskaffelser, legger utvalget til grunn at det er ønskelig å ha en stor grad av åpenhet til allmennheten om hvilke aktører som er leverandører til det offentlige, og hvilke foretak eller eventuelt personer som er eiere, både formelt og reelt.

Offentlige anskaffelser er bruk av offentlige midler til å kjøpe varer og tjenester, og utvalget mener det er naturlig at det er åpenhet til allmennheten om hvem som tildeles kontrakter av det offentlige. Dette ivaretas av regelverket, som krever åpenhet om hvilke(n) leverandør(er) som er tildelt en kontrakt.21

Åpenhet om eierskap kan også bidra til å hindre at kontrakter tildeles leverandører som skulle vært avvist fra konkurransen, eller fra leverandører som kunne og burde vært avvist. Særlig i kontrakter knyttet til sikkerhet og beredskap er det viktig med åpenhet om involverte eierinteresser.

Utvalget mener samtidig at det ikke er behov for særregulering av åpenhet om eierskap for allmennheten innen offentlige anskaffelser. Åpenhet om eierskap er et formål som bør tilstrebes for alle virksomheter i Norge, ikke bare de som er leverandør til det offentlige. I ytterste konsekvens kan særkrav til åpenhet om eierskap i offentlige anskaffelser medføre at leverandører lar være å delta i konkurransen om offentlige kontrakter. Dette vil kunne medføre økte priser for det offentlige.

Utvalget har i den generelle fremstillingen i kapittel 6.2.2 og 6.2.3 redegjort for to pågående regelverksprosesser knyttet til økt grad av åpenhet. Begge prosessene illustrerer at økt åpenhet fordrer grundige vurderinger av komplekse problemstillinger og motstridende hensyn. Etter utvalgets syn vil det å gjøre endringer i anskaffelsesregelverket som fremmer økt åpenhet om eierskap, forutsette tilsvarende grundige vurderinger. Utvalget har ikke funnet det hensiktsmessig å behandle de problemstillingene som behandles av Finansdepartementet eller Arbeidsgruppen for større åpenhet om aksjeeiere. I stedet, og når det gjelder åpenhet om aksjeeiere, vil utvalget oppfordre departementet til å vurdere om det er behov for særlige tiltak på anskaffelsesområdet i lys arbeidsgruppens vurderinger.

Utvalget vil fremheve at et aksjeregister, og et register over reelle rettighetshavere vil kunne ha positive følger for åpenhet i offentlige anskaffelser. Direktivenes regler om oppbevaring av kontrakt og innsyn, kan gi leverandører og allmennheten informasjon om hvilke virksomheter som er leverandør til det offentlige, som igjen kan gjenfinnes i registre som viser formelle og reelle eiere av virksomheten. Dette vil etter utvalgets syn gi økt åpenhet om eierskap i offentlige anskaffelser, uten at det er behov for særregulering i anskaffelsesloven.

Et annet eksempel er i tilfeller en offentlig oppdragsgiver har stilt krav til å opplyse om eierskap i en anskaffelse, der det er relevant av hensyn til enten sikkerhet, sanksjonsregelverk eller beredskap. En oppdragsgiver kan i forbindelse med å verifisere informasjonen som er sendt inn av en leverandør, konsultere eventuelle registre som har tilsvarende informasjon. Alternativt kan også leverandører som er registrert i slike registre, vise til oppføringene i det. Utvalget vil vise til at nå som Finansdepartementet har foreslått at offentlige myndigheters rett til tilgang til opplysninger fra registeret fremgår direkte av loven, så vil det omfatte de fleste oppdragsgivere etter anskaffelsesregelverket. Utvalget vil anbefale at Finansdepartementet benytter forskriftshjemmelen til å sikre at alle oppdragsgivere etter anskaffelsesregelverket får tilgang til registeret.

I henhold til Sanksjonsforskriften Ukraina, er det i § 8n oppstilt et forbud mot å tildele eller fortsette gjennomføringen av kontrakter omfattet av anskaffelsesregelverket til eller med fysiske eller juridiske personer bosatt eller etablert i Russland.22 Forbudet gjelder også for virksomheter etablert innenfor EU, men med en viss andel av russiske eierinteresser. Det er vanskelig å si noe om hvilken aktualitet dette har for norske oppdragsgivere, men utvalget mener at et offentlig register over aksjeeiere og reelle rettighetshavere vil gjøre det lettere å dokumentere og ettergå eierskap og reelle rettighetshavere for å kunne overholde forbudet i forskriften.

6.3 Åpenhet om skatt

6.3.1 Innledning

OECD fremholder at «Tax transparency» handler om å sette en stopper for bankhemmelighold og skatteunndragelse gjennom globalt skattesamarbeid.23 Nåværende regjering har et punkt i sin regjeringsplattform om økt åpenhet om skatt i offentlige anskaffelser, og punktet er satt i sammenheng med målsetninger om å skjerpe kampen mot skatteunndragelser.24 Finansdepartementet har fremholdt at «Utfordringene med internasjonale skattetilpasninger og skadelig skattekonkurranse har lenge vært høyt på den politiske dagsorden i Norge og internasjonalt.»

Ulike politiske partier har oppmerksomhet rettet mot økt åpenhet om skatt, og temaet har vært diskutert på Stortinget ved flere anledninger. I diskusjonene på Stortinget har det særlig vært trukket frem som relevant å etablere en forsterket innsats mot skatteunndragelse, og redusere bruken av skatteparadiser for å unnslippe beskatning.25 Bakgrunnen for økt oppmerksomhet om skatteunndragelser, handler også om at åpenhet om store selskapers pengestrømmer er viktig for å understøtte demokrati, likeverd og arbeidstakeres sosiale og økonomiske rettigheter både nasjonalt og internasjonalt. Videre har Finanskomiteen på Stortinget uttalt at «… finansiell åpenhet er et viktig virkemiddel for å motvirke kapitalflukt, skatteunndragelse og aggressiv skatteplanlegging. Dette er også en forutsetning for å opprettholde legitimitet til og oppslutning om en markedsøkonomi og et skattesystem som bidrar til mest verdiskaping og velferd til alle. Hemmelighold av finansiell informasjon legger til rette for ulovlige pengestrømmer, undergraver skattegrunnlagene og bidrar til å gjøre korrupsjon, hvitvasking og terrorfinansiering mulig. I kjølvannet av Russlands invasjon av Ukraina har også åpenhet om reelle eiere fått fornyet oppmerksomhet.»26

6.3.2 Skattelovutvalget

Det norske skattesystemet bygger på prinsippene om brede skattegrunnlag og likbehandling av næringer, virksomhetsformer og investeringer.27

Skattelovutvalget har i sin utredning vist til at globalisering og digitalisering har medført at flernasjonale konsern gradvis har økt sin markedsmakt.28 Gjennom teknologisk utvikling har det oppstått nye forretningsmodeller, som for eksempel gjør det mulig å betjene et marked uten fysisk tilstedeværelse. Det eksisterende internasjonale skatterammeverket, som ble utarbeidet i en tid da selskapene hadde sterkere geografisk tilhørighet, er mindre tilpasset slike forretningsmodeller.

Skattelovutvalget peker på at flernasjonale konsern har mulighet til å utnytte forskjeller i skattereglene mellom land, og kan for eksempel flytte overskudd til land med lave skattesatser. Videre er det pekt på at skattekonkurranse mellom land kan ha andre uheldige effekter.29

Skattelovutvalget viser til at disse utfordringene skaper skattemessige problemstillinger som berører mange land, og som derfor krever globale løsninger.

OECD og G20-landene har gjennom prosjektet «Base Erosion and Profit Shifting Project» (BEPS-prosjektet) diskutert tiltak å kjempe mot overskuddsflytting. Prosjektet viste til behov for å reformere de internasjonale reglene for skattlegging av den digitaliserte økonomien. I oktober 2021 ble det oppnådd politisk enighet om en internasjonal reform for skattlegging av store flernasjonale konsern, og som består av to pilarer:

• «Den første delen (pilar 1) dreier seg om hvordan beskatningsretten til selskapsoverskudd skal fordeles mellom land. I hovedtrekk skal omfordelingen gjennomføres ved at de største og mest lønnsomme flernasjonale konsernene skal skattlegges for en del av sitt globale overskudd i de markedene hvor de har inntjening, uavhengig av fysisk tilstedeværelse.»30

• «Den andre delen (pilar 2) handler om minimumsbeskatning av store flernasjonale konsern, og skal begrense skattekonkurransen mellom stater og svekke insentivene til internasjonal skatteplanlegging og overskuddsflytting. Avtalen innebærer at det skal etableres et minimum effektivt globalt skattenivå på 15 pst. for store flernasjonale konsern.»31

BEPS-prosjektet følges opp av et samarbeidsorgan som består av mer enn 140 medlemsland, «OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS (Inclusive Framework)». Den 11. juli 2023 publiserte medlemmene av OECD/G20s Inclusive Framework on BEPS en uttalelse om resultatene fra arbeidet med å gjennomføre to-pilarløsningen, i form av en «Outcome Statement». Hovedbudskapet fra meldingen var å anerkjenne de viktige fremstegene som er gjort, og tilrettelegging for videre oppfølging i nasjonale jurisdiksjoner.

6.3.3 Skattemessige forhold i offentlige anskaffelser

Det danske konkurranse- og forbrukertilsynet har foretatt en nærmere vurdering av udbudslovens regler, med særlig henblikk på skattemessige forhold i offentlige anskaffelser.32 Rapporten inneholder flere vurderinger av adgangen til å hensynta skattemessige forhold ved gjennomføringen av offentlige anskaffelser, både over og under EØS-terskelverdiene. Bakgrunnen for veilederen var en politisk avtale om styrket innsats mot internasjonal skatteunndragelse.33

I Danmark er det obligatorisk å utelukke en virksomhet som er etablert i et land som er listeført på EUs liste over ikke-samarbeidsvillige skattejurisdiksjoner. EUs liste over ikke-samarbeidsvillige skattejurisdiksjoner er en del av EUs arbeid mot skatteunndragelse og skatteminimalisering.34 Listen offentliggjøres i EU-tidende, og siste liste som ble publisert var 20. februar 2024, og på dette tidspunktet inneholdt listen 12 land.35 Listen oppdateres jevnlig, og prosessen med å vurdere land inneholder flere ulike kriterier, herunder for eksempel «tax transparency», «fair taxation» og «measures against base erosion and profit shifting».

Når det gjelder skattemessige forhold som kvalifikasjonskrav, følger det av anskaffelsesdirektivet artikkel 58 nr. 1 at adgangen er begrenset til å gjelde leverandørens egnethet til å utøve yrkesvirksomhet, økonomisk og finansiell evne, og teknisk og faglig dyktighet. Ved valg av kvalifikasjonskrav må oppdragsgiver overholde prinsippene, og oppdragsgiver kan ikke velge kvalifikasjonskrav med formål om å begrense konkurransen eller favorisere bestemte leverandører.36 I den danske veilederen er det vurdert at skattemessige forhold ikke umiddelbart kan ha tilknytning til egnethet til å utøve yrkesvirksomhet, eller til virksomhetens tekniske eller faglige dyktighet.37 Videre fremgår det av veilederen, at hvis det skal oppstilles krav til økonomisk og finansiell evne, må kravet ha tilknytning til oppdragsgivers evne til å gjennomføre kontrakten.

I rapporten konkluderes det med at udbudsloven, som gjennomfører direktivets bestemmelser om kvalifikasjonskrav, ikke eksplisitt utelukker skattemessige forhold som kvalifikasjonskrav. Det fremgår imidlertid at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering er at en virksomhets skattemessige forhold som et utgangspunkt ikke kan formuleres som et kvalifikasjonskrav.38 Videre følger det at skattemessige forhold i enkelte tilfeller vil kunne påvirke virksomhetens regnskaper, og gjennom dette kan skattemessige forhold få betydning for vurderingen av en virksomhets økonomiske og finansielle evne.

Når det gjelder adgangen til å vektlegge skattemessige forhold som tildelingskriterium, oppstiller anskaffelsesdirektivet artikkel 67 nærmere regler om at kontrakter skal tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Tildelingskriteriene må ha tilknytning til ytelsen, jf. artikkel 67 nr. 3. Tildelingskriteriene kan ikke gi oppdragsgiver ubegrenset valgfrihet, jf. artikkel 67 nr. 4, og må være ledsaget av dokumentasjonskrav som muliggjør effektiv kontroll.39 Tildelingskriteriene skal gjøre det mulig å sammenligne tilbudene, og tildelingskriteriene må derfor utgjøre et konkurranseparameter. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens konklusjon er at det ikke er mulig å formulere skattemessige forhold som tildelingskriterier, fordi dette vil mangle tilknytning til kontraktsgjenstanden ettersom det gjelder virksomheten mer generelt.40 Videre viser bestyrelsen til at et tildelingskriterium om største skattebetalinger til Danmark, EU/EØS, eller GPA-landene, ville ikke ha tilstrekkelig tilknytning, og uansett være vanskelig å verifisere en virksomhets skattebetalinger.41

Når det gjelder adgangen til å stille skattemessige forhold som kontraktsvilkår, følger det av anskaffelsesdirektivet artikkel 70 at oppdragsgiver kan fastsette særlige vilkår for kontraktsgjennomføringen, så fremt de har tilknytning til kontraktsgjenstanden. Kontraktsvilkår fastlegger spesifikke krav til hvordan kontrakten skal gjennomføres, og har ikke betydning for vurdering av tilbudene i konkurransegjennomføringen.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering er at skattemessige vilkår ikke kan inngå som kontraktsvilkår, ettersom det mangler tilstrekkelig tilknytning til kontraktsgjenstanden fordi det knytter seg til virksomheten mer generelt.42 Videre viser styrelsen til at oppdragsgiver i enkelte tilfeller er forpliktet til å gjennomføre kontroll av hvorvidt en leverandør utfører en kontrakt i henhold til kontraktsvilkårene, og hvis det forutsetningsvis var stilt lovlige kontraktsvilkår om skattemessige forhold, så ville det vært vanskelig å kontrollere.

6.4 Land-for-land-rapportering

Land-for-land-rapportering har sitt utspring i ønsket om å forhindre skatteunndragelser, for eksempel ved hjelp av skatteparadiser. Multinasjonale selskaper kan utnytte sin tilknytning til flere land til å flytte overskudd til jurisdiksjoner med lav skatt, og på denne måten unndra seg beskatning. En stor mengde overskudd flyttes til skatteparadis, herunder har en global rapport om skatteunndragelse anslått at overskudd på 1000 milliarder amerikanske dollar flyttes til skatteparadis.4344 Ifølge rapporten er tapte inntekter fra selskapsskatt betydelige, tilsvarende nesten 10 prosent av selskapsskatteinntektene som samles inn globalt. Videre framgår det av rapporten at amerikanske multinasjonale selskaper er ansvarlige for omtrent 40 prosent av den globale profittflyttingen, og at kontinentaleuropeiske land ser ut til å være mest berørt av denne unndragelsen. Til tross for ambisiøse politiske initiativ viser overskuddsflytting ifølge rapporten få tegn til å avta. For Norge er det anslått at flyttet overskudd er 8 milliarder amerikanske dollar, og at tapte skatteinntekter er 1,3 milliarder amerikanske dollar.45

Ved å kreve at multinasjonale selskaper rapporterer «land-for-land», blir det enklere for skattemyndighetene å avdekke tilpasninger som ikke er i samsvar med skattelovgivningen. Land-for-land-rapportering kan også avdekke behov for endringer av skattelovgivningen for fremtiden.

Utvalget er bedt om å vurdere om offentlige oppdragsgivere bør stille land-for-land-rapportering som vilkår i større anskaffelsesprosesser. Mandatpunktet har sitt opphav i regjeringsplattformen.46 Siden det uttrykkelig bes om vurdering i «større anskaffelsesprosesser», vil den videre fremstillingen ta utgangspunkt i at større anskaffelsesprosesser er anskaffelser over EØS-terskelverdi.

6.4.1 Hva er land-for-land-rapportering?

Land-for-land-rapportering er en rapporteringsstandard for store multinasjonale selskaper. Med store multinasjonale selskap menes konsern som har en internasjonal omsetning av et visst omfang, vanligvis en omsetning som er større enn 750 millioner euro.47 Rapporteringsstandarden omfatter blant annet opplysninger om overskudd, kostnader, skatt, finansielle verdier og antall ansatte fordelt på hvert land som selskapet opererer i.

Det finnes forskjellige land-for-land-rapporteringer, der noen rapporter er offentlig tilgjengelige, mens andre er unntatt offentlighet. Land-for-land-rapportering for skatteformål er vanligvis ikke offentlig tilgjengelig. Hovedformålet med land-for-land-rapportene som leveres til skattemyndighetene, er at de skal danne grunnlag for overordnede risikoanalyser og statistikk. Rapportene inneholder opplysninger om inntekt og skatt fordelt på land, i tillegg til en beskrivelse av aktiviteten i hvert enkelt land og det enkelte foretaket i landene.48

6.4.2 Land-for-land-rapportering i OECD

OECD utarbeidet i 2013 en rapport om overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlag – såkalt «Base Erosion and Profit Shifting» (BEPS). Rapporten pekte på en rekke områder der det var behov for tiltak, både i form av å harmoniserte nasjonale regler, og oppdatert internasjonalt regelverk om fordeling av skattegrunnlag mellom land når en inntekt eller skatteyter har tilknytning til flere jurisdiksjoner.49 I rapporten ble det pekt på at tilgang til relevant informasjon om inntekter, skatt og virksomhet er helt sentralt for at skattemyndighetene i de ulike landene skulle kunne fastsette riktig skattegrunnlag for den enkelte skatteyter.

Rapporten ble fulgt opp med en 15-punkts handlingsplan i regi av OECD og G20-landene. I punkt 13 om internprisingsdokumentasjon, anbefales det at deltakerlandene innfører regler om at flernasjonale konsern skal ha plikt til å rapportere nøkkeldata om fordelingen av inntekt, skatt og den økonomiske aktiviteten i de landene konsernene har virksomhet (land-for-land-rapportering).50

6.4.3 Land-for-land-rapportering i Norge

I Norge er det innført land-for-land-rapportering for skatteformål. Land-for-land-rapportene som skal sendes til skattemyndighetene, er konfidensielle. Skatteforvaltningsloven § 8-12 regulerer hva de skal inneholde.51 Plikten til å sende rapport gjelder for foretak i flernasjonale konsern som har en samlet inntekt på 6,5 milliarder kroner eller mer i året før regnskapsåret.52

Norge har også vedtatt egne krav til land-for-land-rapportering for utvinnings- og skogdriftsselskaper. Disse rapportene er offentlige.53 Formålet er å «bidra til økt åpenhet om virksomheten til foretak som driver med uttak av ikke-fornybare naturressurser, for dermed å ansvarliggjøre myndighetene for forvaltningen av inntektene av landets naturressurser i land hvor slik virksomhet drives». Rapportering skal også bidra til økt åpenhet om foretakenes skatteposisjonering, jf. § 2. Se nærmere om kravene i forskriften i boks 6.2.

Det er videre krav om offentlig land-for-land-rapportering for finansforetak, foranlediget av EUs fjerde kapitalkravsdirektiv fra 2013, CRD IV.54 Dette er innført i Norge gjennom CCR/CRD IV-forskriften § 43.55

6.4.4 Land-for-land-rapportering i EU/EØS

EU vedtok regler om offentlig land-for-land-rapportering i 2021, i et endringsdirektiv til regnskapsdirektivet.56 Bakgrunnen er behovet for et verktøy for økt åpenhet og offentlig innsyn for å bekjempe skatteunndragelse. Endringsdirektivet innebærer at medlemsland skal kreve at store konsern skal offentliggjøre visse skattemessige opplysninger. Store konsern er i endringsdirektivet definert som konsern som har en samlet årlig omsetning på 750 millioner euro eller mer for hvert av de to siste regnskapsårene, jf. artikkel 48b. Konsern som møter disse kriteriene, må utarbeide og offentliggjøre en rapport med nøkkelinformasjon for sin virksomhet og skatteformål, jf. artikkel 48b og artikkel 48c.

Endringsdirektivet er ansett som EØS-relevant, men er så langt ikke tatt inn i EØS-avtalen.57 I EØS-notat fra juni 2017 fremgår det at en eventuell innlemmelse i EØS-avtalen av endringsdirektivet vil kreve endring i norsk rett «herunder trolig regnskapsloven og verdipapirhandelloven».58 Utvidet land-for-land-rapportering etter regnskapsloven omtales i Finansdepartementets Prop. 1 S for (2023–2024) i forbindelse med anmodningsvedtak fra Stortinget i 2021, der Stortinget ber regjeringen om at en forskrift om utvidet land-for-land-rapportering blir utformet slik at selskaper blir pliktige til å opplyse om regnskapsstørrelser for alle land, inkludert støtteland hvor skatt ikke betales. Det framgår av proposisjonen at Finansdepartementet tar sikte på å utarbeide og sende på høring forslag til lovendringer.59 Det er så langt ikke sendt forslag til lovendringer på høring.

6.5 Utvalgets vurdering

6.5.1 Åpenhet om skatt og skattemessige forhold

Utvalget er enig i at åpenhet om skatt er et viktig og svært dagsaktuelt tema, både i nasjonal politisk sammenheng og i flere internasjonale organisasjoner. Utvalget vil innledningsvis understreke at Norge har et godt etablert regelverk og system for innbetaling av skatt.

Når det gjelder åpenhet om skatt i offentlige anskaffelser vil utvalget vise til at leverandører, inkludert underleverandør, som vinner en offentlig kontrakt må levere en skatteattest til oppdragsgiver. Attest for skatt og merverdiavgift er en attest som dokumenterer om virksomheten skylder skatt, avgifter eller merverdiavgift, inkludert renter. Formålet med bestemmelsen er å hindre at virksomheter som mangler evne eller vilje til å betale skatt ikke får tildelt offentlige kontrakter. I gjeldende anskaffelsesregelverk er bestemmelsen som stiller krav til å innlevere skatteattest kun anvendbar i offentlige kontrakter som har en estimert verdi på mer enn 500 000 kroner. Etter utvalgets forslag i første delutredning, vil kravet gjelde for alle anskaffelser som er omfattet av loven, altså fra 300 000 kroner.60 Utvalget har på dette punkt utvidet antall anskaffelser som er omfattet av krav til skatteattest. Etter utvalgets vurdering var det naturlig å gi kravet anvendelse for alle anskaffelser omfattet av loven, ettersom det nå ble en mindre avstand mellom lovens innslagspunkt og terskelverdien for skatteattest. I tillegg ønsket ikke utvalget å videreføre en særskilt terskelverdi for kravet til skatteattest.

Utvalget vil også vise til at en leverandør som ikke har oppfylt sine forpliktelser til å betale skatter, avgifter og trygdeavgifter skal avvises, jf. anskaffelsesdirektivet artikkel 57 nr. 2.61

Utvalget har merket seg vurderingene som er gjort i Danmark av hvilke skattemessige forhold som det er lovlig å hensynta i en anskaffelsesprosess. Etter utvalgets syn vil flere av vurderingene i den danske veilederen være relevant etter norsk rett, så langt vurderingene er gjort opp mot bestemmelsene i anskaffelsesdirektivene. Veilederens konklusjoner er at skattemessige forhold ikke kan benyttes, verken som kvalifikasjonskrav, tildelingskriterium eller kontraktsvilkår i anskaffelser over terskelverdiene. Veilederen viser til at direktivet og praktiske forhold utgjør en skranke, og spesielt kravet om tilknytning til kontraktsgjenstanden og særlig muligheten for kontroll.

Utvalgets vurderinger er at adgangen til å hensynta skattemessige forhold som kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier og kontraktskrav ville utgjøre en krevende oppgave for offentlige oppdragsgivere. Slike krav eller kriterier ville i praksis medføre at oppdragsgiver måtte hatt kompetanse til å vurdere informasjonen som inngis, og dette er en krevende oppgave som best ivaretas av skattemyndighetene. I tillegg vil det å hensynta skattemessige forhold være begrenset av reglene i anskaffelsesdirektivet, og således tilsvarende etter norsk rett.62 Utvalget har redegjort nærmere for de praktiske utslagene dette har i den videre vurderingen av land-for-land-rapportering. Utvalget vil også nevne at norske oppdragsgivere vil kunne avvise leverandører som er etablert i de landene som er oppført på EUs liste over ikke-samarbeidsvillige jurisdiksjoner, ettersom disse landene, så langt utvalget kan se, ikke er rettighetshavere etter anskaffelsesregelverket.

Et konkret virkemiddel for å bidra til økt åpenhet om skatt er land-for-land-rapportering. Dette drøftes særskilt i det følgende.

6.5.2 Land-for-land-rapportering som en restriksjon som må kunne rettferdiggjøres

Et særskilt krav til land-for-land-rapportering for markedsaktører fra EØS som ønsker å levere varer eller tjenester til offentlige oppdragsgivere i Norge vil utgjøre en restriksjon på en eller flere av EØS-avtalens grunnfriheter – hovedreglene om fri bevegelighet av varer og tjenester og eventuelt også etableringsfriheten.63 Hvor ressurskrevende det er å utarbeide land-for-land-rapporter, avhenger av krav som stilles til rapportene. Det er imidlertid, uansett innretning, snakk om et krav som gjør forskjell på leverandører som bare opererer i Norge og leverandører som opererer i flere land, og da nær unntaksfritt også flere EØS-land. Internt i EØS vil den grensekryssende aktiviteten som vil kunne utløse rapporteringsplikten være et utslag av bruk av EU/EØS-rettens hovedregler om fri bevegelighet.

Restriksjoner på EØS-avtalens grunnfriheter er i mange tilfeller tillatt, men de må da være begrunnet i formål som EØS-retten anerkjenner. De må være egnet og nødvendige for å ivareta de angitte formål og de må være forholdsmessige.64

I vurderingen av om en restriksjon kan rettferdiggjøres, må det sees hen til vurderingene fra EU-lovgiver som kommer til uttrykk i sekundærretten. Selv om anskaffelsesdirektivene ikke uttrykkelig regulerer spørsmålet om land-for-land-rapportering, må det undersøkes om direktivenes generelle regler åpner for eller eventuelt stenger for et slikt krav. Dersom konklusjonen blir at direktivene stenger for land-for-land-rapportering, er det ikke egentlig behov for også å vurdere spørsmålet opp mot hovedreglene i EØS-avtalens hoveddel. Av hensyn til den offentlige diskusjonen omkring land-for-land-rapportering kan det likevel være på sin plass å vurdere hvilke hensyn som kan anføres til støtte for et slikt krav, og om det er slik at disse hensynene ikke kan ivaretas på andre måter enn gjennom en restriksjon på EØS-avtalens grunnfriheter.

6.5.3 Åpner anskaffelsesdirektivet for et krav til land-for-land-rapportering?

Anskaffelsesdirektivet artikkel 60 regulerer hvilke krav til dokumentasjon som kan stilles til et tilbud, men dette er spesifikt knyttet opp til oppfyllelse av kvalifikasjonskrav og som dokumentasjon for at det ikke foreligger grunner for avvisning etter artikkel 57.65 Kvalifikasjonskrav må ha tilknytning til den aktuelle anskaffelsen, jf. direktivets artikkel 58 nr. 1. Kvalifikasjonskrav kan gjelde leverandørenes økonomiske og finansielle kapasitet, men da knyttet til leverandørens evne til å gjennomføre den aktuelle kontrakten.

Informasjon om leverandørens skattebetaling i ulike land, utbytte, salgsinntekter, rentekostnader til selskaper i andre land mv. lar seg etter utvalgets syn vanskelig henføre til en vurdering av leverandørens evne til å oppfylle en konkret kontrakt.

Selv om man skulle strekke tilknytningskravet langt, og mene at det er tilstrekkelig at land-for-land-rapporter kan være et nyttig verktøy i risikovurderinger og oppfølging av en kontrakt, så krever anskaffelsesdirektivet artikkel 58 nr. 1 at kvalifikasjonskravene er forholdsmessige.I tilfeller hvor det er behov for å stille kvalifikasjonskrav om økonomiske og finansielle forhold for å sikre seg at leverandøren har evne til å oppfylle kontrakten, kan imidlertid dette sikres gjennom krav til leverandørens omsetning eller kredittrating eller krav om ulike former for garantier. Direktivet har utførlige regler for dette i artikkel 58 nr. 3, og utvalget kan da vanskelig se at en EØS-stat, eller en konkret oppdragsgiver, kan vinne frem med at land-for-land-rapportering er påkrevd for å kunne vurdere en leverandørs evne til å gjennomføre den aktuelle kontrakten.

Etter utvalgets syn må konklusjonen derfor bli at anskaffelsesdirektivet ikke åpner for land-for-land-rapportering som et kvalifikasjonskrav.

Alternative grunnlag for krav til land-for-land-rapportering kan tenkes å være direktivets bestemmelser om tildelingskriterier og kontraktsvilkår. Også her krever imidlertid direktivet at kriterier og vilkår har tilknytning til kontraktsgjenstanden, jf. anskaffelsesdirektivet artikkel 67 nr. 3 og 70.

At tildelingskriterier og kontraktsvilkår må ha tilknytning til anskaffelsen, begrenser muligheten for å stille krav som gjelder leverandørens generelle virksomhet. Dette fremgår også av anskaffelsesdirektivets fortale, premiss 97:

«Betingelsen for en forbindelse med kontraktens genstand udelukker dog kriterier og vilkår vedrørende en virksomheds generelle politik, som ikke kan betragtes som en faktor, der karakteriserer den specifikke proces med fremstilling eller levering af indkøbte bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser. […].»

Utvalget kan ikke se at direktivets regler om tildelingskriterier og kontraktsvilkår gir videre adgang til å kreve land-for-land-rapportering enn direktivets regler om hvilke kvalifikasjonskriterier som kan oppstilles. Etter utvalgets syn må konklusjonen derfor bli at anskaffelsesdirektivet heller ikke åpner for land-for-land-rapportering som tildelingskriterium eller kontraktsvilkår.

Når anskaffelsesdirektivet ikke åpner for land-for-land-rapportering verken som kvalifikasjonskrav, tildelingskriterium eller kontraktsvilkår, har utvalget vanskelig for å se at direktivet tillater noe slikt krav overhodet.

Samtidig følger det av direktivets fortale premiss 41 at direktivets bestemmelser ikke er til hinder for å pålegge eller gjennomføre tiltak som er nødvendige for, blant annet, å beskytte offentlig orden og moral, forutsatt at tiltakene er i samsvar med TEUV (i EØS-sammenheng: EØS-avtalens hoveddel). I sak C-63/18 Vitali viste EU-domstolen til dette og slo fast at italienske myndighets mål om å bekjempe mafiaens tilgang til offentlige kontrakter er at legitimt formål «som kan begrunde en restriktion af de af EUF-traktatens grundlæggende regler og generelle principper, som finder anvendelse i forbindelse med offentlige udbudsprocedurer».66 Den konkrete vurderingen av nødvendigheten av det aktuelle tiltaket, en lovbestemmelse om at maksimalt 30 prosent av kontraktsarbeidene kunne utføres av underleverandører, ble imidlertid knyttet opp mot anskaffelsesdirektivets regulering.67 EU-domstolen kom til at kravet ikke fremstod som nødvendig fordi formålet kunne ivaretas gjennom andre og mindre inngripende tiltak, og konkluderte med at det derfor var i strid med direktivet, men uten å knytte det til noen konkrete bestemmelser. I den konkrete vurderingen viste EU-domstolen til at italiensk lovgivning allerede hadde iverksatt flere andre tiltak, som uttrykkelig forbød virksomheter som var mistenkt for å ha tilknytning til mafiaen eller ha forbindelser til større kriminelle organisasjoner som opererer i Italia, å delta i offentlige anskaffelser.68

Etter utvalgets syn kan et krav til land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser vanskelig anses som noen nødvendig restriksjon, når det ikke har den tilknytning til kontrakten som direktivet krever for kvalifikasjonskriterier, tildelingskriterier og kontraktsvilkår. Av hensyn til den offentlige diskusjonen omkring land-for-land-rapportering har utvalget likevel funnet det riktig å foreta en nærmere vurdering av hvilke hensyn som eventuelt kan anføres til støtte for et slikt krav, og om det er slik at disse hensynene ikke kan ivaretas på andre måter enn gjennom en restriksjon på EØS-avtalens grunnfriheter.

6.5.4 Formålet med land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser

For vurderingen av om et krav om land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser kan forenes med TEUV/EØS-avtalens hoveddel er det påkrevd at formålet med et slikt krav klargjøres. Det fremgår ikke direkte av mandatet hva som er formålet med land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser, men utvalget legger til grunn at det i hvert fall er et mål å unngå at offentlige kontrakter tildeles leverandører som på rettsstridig vis unndrar seg beskatning, det være seg i Norge eller i andre land. Det er selvfølgelig svært uheldig om offentlige kontrakter går til leverandører som ikke overholder skattelovgivningen, ikke bare av hensyn til skatteinntektene, men også av hensyn til leverandører som betaler sin skatt som forutsatt. At dette er hensyn som EØS-retten anerkjenner, er ikke tvilsomt.69

Et annet og mer vidtrekkende formål med land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser kan være å unngå at offentlige kontrakter tildeles leverandører som gjennom aggressiv skatteplanlegging ikke betaler så mye i skatt som lovgiver (eller eventuelt den konkrete oppdragsgiver) mener at de helst burde. Problemet med et slikt formål ligger imidlertid i dagen: det vil ramme leverandører som rettslig sett ikke har gjort noe ulovlig. Utvalget kan ikke se at EØS-retten tillater at oppdragsgiver avviser eller på annet vis straffer en leverandør etablert i EØS ut fra betraktninger om at leverandøren har minimert egen skatteplikt gjennom lovlig (om enn politisk uønsket) skatteplanlegging.

Dette er særlig klart dersom skatteplanleggingen involverer bruk av EØS-avtalens grunnfriheter, som etableringsfriheten, grensekryssende tjenesteytelser eller kapitalbevegelser mellom EØS-stater, men vil nok gjelde også for leverandører som inkluderer land utenfor EU/EØS i skatteplanleggingen sin. Så lenge skatteplanleggingen er lovlig, kan den ikke sanksjoneres av offentlige oppdragsgivere. Uønsket skatteplanlegging kan for øvrig også skje internt i Norge, og regler som utelukkende retter seg mot grensekryssende skatteplanlegging vil være EØS-rettslig problematisk også av den grunn. En målsetting om å forhindre at offentlige kontrakter går til leverandører som på lovlig vis har redusert skatteplikten sin til Norge, kan ikke anses som et formål som kan begrunne en restriksjon på EØS-avtalens grunnfriheter.

Et tredje og mer generelt formål med land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser kan være et ønske om større offentlighet om multinasjonale selskapers skatteplanlegging. Et av målene med forskrift om land-for-land-rapportering er å «bidra til økt åpenhet om foretakenes skatteposisjoneringer», jf. § 2. En av interesseorganisasjonene som jobber for innføring av land-for-land-rapportering, Tax Justice Norge, trekker frem at land-for-land-rapportering skal synliggjøre overskuddsflytting og skatteomgåelser hos multinasjonale selskaper.70 Utvalget antar at et ønske om åpenhet omkring multinasjonale selskapers skatteplanlegging er et hensyn som kan rettferdiggjøre restriksjoner på EØS-avtalens grunnfriheter, og viser til de eksisterende kravene til land-for-land-rapportering i Norge og i EU som det er redegjort for i kapittel 6.4.

6.5.5 Er land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser egnet og nødvendig for å bekjempe skatteunndragelser?

Dersom man legger til grunn at formålet med et krav om land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser er å unngå at offentlige kontrakter går til leverandører som driver ulovlig skattetilpasning, er spørsmålet om kravet er egnet og nødvendig for å ivareta dette formålet.

Anskaffelsesregelverket inneholder allerede en plikt til å leverandører som ikke har oppfylt sine forpliktelser til å betale skatter, avgifter og trygdeavgifter, jf. kapittel 6.5.1 ovenfor. Anskaffelsesdirektivet artikkel 57 nr. 2 andre ledd åpner for avvisning også ut over tilfellene hvor det foreligger en dom eller et endelig forvaltningsvedtak, men forutsetningen er at oppdragsgiver er «kjent med» at leverandøren ikke har oppfylt sine forpliktelser til å betale skatter, avgifter og trygdeavgifter i den staten han er etablert, eller i Norge.71 Det er usikkert om denne bestemmelsen åpner for at oppdragsgiver kan foreta en egen skatterettslig vurdering av en leverandør. Dersom det antas at bestemmelsen åpner for dette, kan det hevdes at offentlig land-for-land-rapportering vil gi oppdragsgiver et bedre faktisk grunnlag for å foreta slike vurderinger.

I praksis vil det imidlertid være helt umulig for oppdragsgiver å vurdere om et multinasjonalt selskap har oppfylt sine forpliktelser til å betale skatter, avgifter og trygdeavgifter, det være seg i Norge eller i andre land. Dette er også påpekt i dansk veileder som behandler skattemessige opplysninger i anskaffelsesprosesser mer generelt.72 Selv for skattemyndighetene, med en helt annen tilgang på informasjon og helt andre ressurser, er det krevende å vurdere skatteplikten til multinasjonale selskaper. For utvalget er det klart at det ikke er hensiktsmessig å legge opp til en ordning hvor oppdragsgiver på egen hånd skal vurdere om en leverandør med aktivitet i flere land har oppfylt sine forpliktelser til å betale skatter, avgifter og trygdeavgifter. Det er langt bedre at ressursene som trengs for å sikre korrekt beskatning av multinasjonale selskaper konsentreres hos skattemyndighetene. Det er heller ikke rimelig å utsette oppdragsgiver for den risiko som ligger i eventuell avvisning av en leverandør ut fra oppdragsgivers egne vurderinger av leverandørens skatteplikt, som leverandøren forutsetningsvis vil bestride.

Dersom land-for-land-rapportering skal innføres med den begrunnelse at oppdragsgiver skal vurdere om en multinasjonal leverandør skal avvises fra konkurransen som følge av skatteunndragelse, må det følges opp med konkrete tiltak som setter oppdragsgivere i stand til å håndtere denne oppgaven. For eksempel kompetansehevende tiltak som gjelder økt forståelse av skattesystemer, skatterett og opplysningshåndtering. Uten slike tiltak kan utvalget vanskelig se at kravet kan anses egnet for det angitte formålet. Etter utvalgets syn vil slike tiltak medføre for store økonomiske og administrative kostnader og byrder for oppdragsgivere.

6.5.6 Er land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser egnet og nødvendig for å sikre åpenhet om multinasjonale selskapers skatteplanlegging?

Dersom det legges til grunn at formålet med et krav om land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser er å bidra til økt åpenhet om multinasjonale selskapers skatteplanlegging, er spørsmålet om kravet er egnet og nødvendig for å ivareta dette formålet.

Selv om en målsetting om åpenhet om multinasjonale selskapers skatteplanlegging er et hensyn som EU/EØS-retten anerkjenner som legitimt, er det vanskelig å se at regelverket for offentlige anskaffelser er et egnet, nødvendig eller tilstrekkelig virkemiddel for å oppnå dette. Staten har andre og langt mer virkningsfulle muligheter og tiltak for å sikre økt åpenhet om internasjonal skatteplanlegging, som illustrert med reglene om offentlig land-for-land-rapportering for utvinnings- og skogdriftsselskaper og finansforetak, omtalt i kapittel 6.4.3 ovenfor.

Gjennomføringen av det nye endringsdirektivet til regnskapsdirektivet vil gi et nytt eksempel på generelle krav til land-for-land-rapportering, se omtalen i kapittel 6.4.4. Direktivets rapporteringsplikt gjelder for konsern som har en samlet årlig omsetning på 750 millioner euro, men utvalget antar at staten har anledning til å gi kravet anvendelse også på mindre selskaper. Utvalget viser i denne sammenheng til EU-domstolens tilnærming i nevnte sak C-63/18 Vitali, hvor det ble fremhevet at italiensk lovgiver hadde andre muligheter til å bekjempe mafiaens tilgang til offentlige kontrakter enn en generell begrensning av hvor mye av kontraktsarbeidene som kunne utføres av underleverandører.73

I vurderingen av om anskaffelsesregelverket kan brukes for å ivareta et generelt ønske om åpenhet om multinasjonale selskapers skatteplanlegging, må det for øvrig veie tungt at anskaffelsesdirektivet ikke tillater at informasjonen som fremkommer i land-for-land-rapporter vektlegges av oppdragsgiver i den konkrete anskaffelsesprosessen. Unntaket er av tilfeller hvor oppdragsgiver mener å kunne dokumentere at det foreligger brudd på skattereglene, jf. kapittel 6.5.3. Som redegjort for i kapittel 6.5.3, krever direktivet at kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier og kontraktsvilkår har tilknytning til den aktuelle kontrakten. Generell informasjon om leverandørenes eventuelle skatteplanlegging oppfyller ikke dette vilkåret, og det er da vanskelig å se at nasjonale myndigheter, eller en konkret oppdragsgiver, kan rettferdiggjøre et krav om at slik informasjon skal fremlegges for oppdragsgiver. Informasjon som oppdragsgiver ikke kan bruke, kan ikke kreves fremlagt.

6.5.7 Samfunnsøkonomiske vurderinger

I en samfunnsøkonomisk vurdering vurderes nytten for samfunnet som helhet og de enkelte oppdragsgiverne opp mot kostnadene disse påføres. Land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser vil kunne bidra til mer åpenhet om leverandørers betaling av skatt og andre økonomiske opplysninger fordelt på ulike land der leverandøren har virksomhet. Det er imidlertid lite sannsynlig at denne informasjonen ville kunne brukes til noe nyttig i en anskaffelsesprosess. Det ville vært krevende for oppdragsgiver å avdekke eventuelle ulovlige forhold eller alvorlige feil som kunne gitt et godt nok grunnlag for å avvise leverandører. Nytten for samfunnet som helhet og de enkelte oppdragsgiverne ved at å innhente informasjon fra leverandører om skatt og andre opplysninger fordelt på ulike land er derfor trolig lav.

Land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser ville medført økt ressursbruk hos oppdragsgivere og leverandører, og enkelte leverandører ville valgt ikke å delta i anbudskonkurranser. Svekket konkurranse kan føre til høyere priser og dårligere kvalitet på anskaffelsene, og den negative effekten ville vært størst i markeder med få konkurrenter. For oppdragsgivere ville det kreve spesialisert økonomisk og skattemessig kompetanse for å vurdere opplysningene fra leverandører, og trekke konklusjoner ut fra disse. Slik kompetanse er det ikke hensiktsmessig at enhver offentlig oppdragsgiver besitter. Etter utvalgets vurdering ville derfor kostnadene for samfunnet ved land-for-land-rapportering i offentlige anskaffelser vært høyere enn nytten.

6.5.8 Avsluttende merknader

Utvalget vil understreke at åpenhet om skatt og skattemessige forhold er viktig for å sikre et velfungerende skattesystem i en globalisert verden. Utvalgets vurdering er imidlertid at regelverket om offentlige anskaffelser ikke er et egnet virkemiddel for økt åpenhet om multinasjonale selskapers skatteplanlegging, og at EØS-avtalen av nettopp denne grunn heller ikke tillater at det innføres et slikt krav. Ulovlig skatteplanlegging må etterforskes og sanksjoneres av skattemyndighetene, ikke av offentlige oppdragsgivere som mangler både ressurser og forutsetninger for å vurdere leverandørenes skatterettslige forhold. Lovlig, men politisk uønsket, skatteplanlegging må håndteres gjennom endringer av skattelovgivningen og internasjonalt samarbeid om bedre regulering av skatteparadiser.

Et generelt ønske om økt åpenhet om multinasjonale selskapers skatteplanlegging må ivaretas gjennom målrettede regler om offentlig land-for-land-rapportering, slik vi alt har for utvinnings- og skogdriftsselskaper og finansforetak og slik vi vil få også for andre store foretak når direktiv (EU) 2021/2101 blir gjennomført i norsk rett.

Utvalget mener at utfordringer relatert til internasjonale skattetilpasninger og skadelig skattekonkurranse bør løses gjennom andre mer effektive og egnede virkemidler enn offentlige anskaffelser. For eksempel har Stortinget nylig vedtatt en ny lov om suppleringsskatt på underbeskattet inntekt i konsern, med en bestemmelse om en effektiv global selskapsskattesats på minimum 15 prosent for konsern med en årlig samlet inntekt på minst 750 millioner euro.74 Bakgrunnen for forslaget er at globalisering og digitalisering har gitt nye utfordringer for landenes skattesystemer, og at utviklingen har økt problemene knyttet til internasjonale skattetilpasninger og skadelig skattekonkurranse.75 Å løse disse utfordringene krever omforente globale løsninger.