9 Hvilke regler gjelder når regjeringen kommuniserer med Stortinget?

9.1 Generelt om opplysningsplikten

De opplysningene regjeringen gir Stortinget skal være sanne og tilstrekkelige. Dette omtales som regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget. Opplysningsplikten har både en rettslig og en politisk side, og brudd på opplysningsplikten kan bli møtt med både rettslige og/eller politiske sanksjoner, se punkt 9.9.

Den rettslige plikten følger av Grunnloven § 82. Rekkevidden av den rettslige opplysningsplikten omtales nærmere i det følgende.

Termen «opplysningsplikt» brukes også av og til i politisk argumentasjon som uttrykk for hva en statsråd etter en politisk vurdering burde ha opplyst Stortinget om. Den politiske vurderingen av hva en statsråd burde opplyst Stortinget om kan, etter omstendighetene, rekke videre enn den rettslige opplysningsplikten. Slike politiske vurderinger kan ikke håndheves rettslig, men kan etter omstendighetene danne grunnlag for parlamentarisk ansvar, se punkt 15.2. Rekkevidden av den politiske opplysningsplikten omtales ikke nærmere her.

Spørsmålet om hvilke opplysninger Stortinget har rettslig krav på må ikke blandes sammen med spørsmålet om hvor mye informasjon regjeringen velger å gi Stortinget i den enkelte sak. I det norske parlamentariske systemet har regjeringen en sentral rolle som utredningsinstans og forslagsstiller i saker som Stortinget behandler, og regjeringen gir derfor gjennomgående Stortinget mye informasjon uavhengig av hva Stortinget rettslig sett kan kreve.

9.2 Opplysningspliktens rettslige grunnlag

Opplysningsplikten hvilte tidligere på tradisjon og sedvanerett, men ble i 2007 grunnlovsfestet i Grunnloven § 82:

Regjeringen skal meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Intet medlem av statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer.

Bestemmelsen inneholder to regler som henger sammen, men som har ulikt innhold og rekkevidde.

Det følger av første punktum at regjeringen, i de sakene den legger frem for Stortinget, skal meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for at Stortinget skal kunne foreta en forsvarlig vurdering, se punkt 9.3. Første punktum oppstiller en plikt til aktivt å gi informasjon, og gjelder i alle saker som regjeringen legger frem.

Annet punktum oppstiller et forbud mot at statsråder gir uriktige eller villedende opplysninger til Stortinget eller dets organer. Plikten gjelder uavhengig av om opplysningene knytter seg til en konkret sak som regjeringen legger frem for Stortinget eller ikke, og gjelder også uavhengig av foranledningen til at regjeringen eller en statsråd opptrer overfor Stortinget. Plikten kalles også statsrådens sannhetsplikt., se punkt 9.4.

Det rettslige grunnlaget for og rekkevidden av opplysningsplikten er nærmere omtalt i forarbeidene til Grunnloven § 82 – Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 39–51, Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 13–16 og Dok. nr. 19 (2003–2004) s. 14–16.

9.3 Nærmere om plikten til å gi nødvendige opplysninger

Når regjeringen inviterer Stortinget til å treffe et vedtak eller drøfte en sak gjennom å fremme en proposisjon eller stortingsmelding, skal den gi Stortinget et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag. Grunnloven § 82 første punktum oppstiller i disse tilfellene en aktiv opplysningsplikt.

Regjeringen skal gi de opplysninger som er «nødvendige» for Stortingets behandling av saken. Det er ikke et krav at Stortinget skal få alle opplysninger. Hva som er nødvendige opplysninger i den enkelte sak, må vurderes konkret. «Stortingets informasjonsbehov vil variere fra sak til sak, fra område til område, og vil i siste hånd måtte avgjøres etter en skjønnsmessig helhetsvurdering», jf. Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 42. Som en overordnet norm skal Stortinget få tilstrekkelig informasjon til å kunne foreta en forsvarlig vurdering av innholdet i og virkningene av de forslagene som regjeringen fremlegger, se Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 15.

I vurderingen av hvilke opplysninger som er nødvendige for å at Stortinget skal ha et forsvarlig beslutningsgrunnlag, har både sakens og opplysningens karakter betydning. Det kan etter omstendighetene stilles strengere krav til opplysningenes omfang i særlig kompliserte saker. Det må også vurderes hva slags type opplysninger det er snakk om. Stortinget har gjennomgående rett på å gjøres kjent med faktiske opplysninger av betydning for saken den skal avgjøre. Interne eller politiske overveielser innad i den utøvende makt faller utenfor opplysningsplikten. Faglige vurderinger står i en mellomstilling, og alvorlige faglige motforestillinger bør fremlegges selv om disse går imot regjeringens forslag, jf. Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 42-43 og Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 16.

Opplysningsplikten kan omfatte vurderinger av fremtidige virkninger av et forslaget. Slike vurderinger kan være beheftet med ulike grader av usikkerhet. Plikten til å gi nødvendige opplysninger innebærer at usikkerheten skal søkes redusert og regjeringens vurderinger skal være forsvarlige på det tidspunktet de gis Stortinget, jf. Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 43. Usikkerheten som gjenstår når forslaget blir lagt frem bør søkes beskrevet, jf. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 16. Ved prognoser om fremtidig utvikling skal regjeringen bygge på et forsvarlig faktisk grunnlag og anvende en forsvarlig beregningsmetodikk. Plikten til å gi nødvendige opplysninger rekker samtidig ikke så langt at regjeringen er forpliktet til å foreta eller fremlegge alternative beregninger, så fremt materialet som fremlegges gir et forsvarlig beslutningsgrunnlag.

Opplysningene skal være riktige på det tidspunktet de gis. I visse tilfeller vil det likevel komme ny informasjon etter at saken er lagt frem for Stortinget, men før Stortinget har fattet vedtak i saken. I slike tilfeller kan regjeringen ha en plikt til å gi supplerende opplysninger. Avgjørende for om regjeringen har en slik plikt er om opplysningene er nødvendige for at Stortinget skal ha et dekkende bilde av saken, jf. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 16. Den nærmere rekkevidden av dette kan være usikker. I alle tilfeller setter forbudet mot å gi villedende opplysninger i § 82 annet punktum en yttergrense. Se nærmere om hvordan Stortinget kan formidles supplerende opplysninger i punkt 10.3.

Opplysningsplikten gjelder kun for opplysninger statsråden får i egenskap av å være statsråd. En statsråd har for eksempel ikke har opplysningsplikt om forhold vedkommende er kjent med fra tidligere, som for eksempel fra tidligere stillinger eller som stortingsrepresentant.

9.4 Nærmere om forbudet mot å gi uriktig eller villedende opplysninger

Når regjeringen velger å gi Stortinget opplysninger, skal disse være korrekte. Dette gjelder uavhengig av om opplysningene gis i anledning en sak regjeringen har fremmet. Sannhetsplikten etter Grunnloven § 82 annet punktum gjelder når regjeringen:

• legger frem proposisjoner og stortingsmeldinger.
• svarer på saker som er fremmet av stortingsrepresentanter (representantforslag).
• deltar i stortingsdebatter, se punkt 3.
• gir muntlige redegjørelser til Stortinget, se punkt 4.
• svarer på spørsmål og interpellasjoner fra stortingsrepresentanter, se punkt 5.
• deltar i høringer i stortingskomiteer, se punkt 6.
• sender brev til stortingskomiteer.
• avgir meldingen om rikets tilstand og trontalen.
• konsulterer med den utvidete utenriks- og forsvarskomite og Europautvalget.

I saker som regjeringen legger frem vil plikten til å gi nødvendige opplysninger etter Grunnloven § 82 første punktum fange opp kravet til fullstendighet, se punkt 9.3. Forbudet mot «villedende opplysninger» har dermed først og fremst betydning for debatter, høringer, spørsmål mv. som Stortinget selv initierer, eller når regjeringen konsulterer Stortinget mer uformelt, se Dok. nr. 19 (2003–2004) s. 16.

At en opplysning er «uriktig» betyr at den ikke stemmer med den underliggende realitet. Forbudet mot å gi uriktige opplysninger innebærer at informasjon som gis Stortinget må være korrekt. Mindre feil, unøyaktigheter, forsnakkelser og lignende anses i denne sammenheng ikke som brudd på opplysningsplikten, jf. Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 41.

Ofte vil opplysninger regjeringen gir Stortinget inneholde prognoser. En prognose er en forutsigelse av hvordan et forhold vil utvikle seg i fremtiden. Prognoser er i varierende grad beheftet med usikkerhet, og en feilslått prognose vil ikke utgjøre en feilaktig eller villedende opplysning dersom prognosen bygget på et riktig faktisk grunnlag og en forsvarlig fremgangsmåte da den ble gitt, jf. Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 41.

At en opplysning er «villedende» betyr at opplysningen ikke er faktisk uriktig, men at den er egnet til å gi et misvisende eller skjevt bilde at faktum i saken. Det sentrale er at Stortinget ikke skal føres bak lyset, jf. Dok. nr. 14 (2002-2003) s. 47 og Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 16. Forbudet mot villedende opplysninger oppstiller således et visst krav til fullstendighet med hensyn til de opplysningene regjeringen velger å gi Stortinget. Kravet til fullstendighet må fastlegges konkret.

Hva som skal til for at en opplysning anses som «villedende» beror på skjønn og vil kunne variere med den sammenhengen opplysningen fremkommer i. Generelt stilles det mindre strenge krav til opplysninger som gis muntlig eller på annen måte i saker der statsråden har hatt mindre tid til å forberede svar, som for eksempel i spontanspørretimen, se Dok. nr. 14 (2002–2003) s. 43. Ved vurdering av når en opplysning er villedende i grunnlovens forstand må det også tas hensyn til at utvalget som var med å utforme Grunnloven § 82 uttrykte «tilbakeholdenhet» med å grunnlovfeste en plikt til å fremlegge nødvendige opplysninger i situasjoner der regjeringen ikke selv legger frem en sak. Utvalget viste til at det i slike tilfeller er andre mekanismer som kan ivareta Stortingets informasjonsbehov, se Dok. nr. 19 (2003–2004) s. 16.

Se nærmere om hvordan uriktige eller villedende opplysninger kan rettes i punkt 11.

9.5 Opplysningsplikten er ikke en orienteringsplikt

Grunnloven § 82 stiller kun krav til hvilke opplysninger regjeringen skal gi. Ut over de særreglene som følger av andre grunnlovsbestemmelser som §§ 19 og 26 annet ledd foreligger det ingen alminnelig plikt for regjeringen til å legge frem saker eller saksforhold av eget tiltak. Opplysningsplikten medfører heller ingen plikt for regjeringen til å løpende orientere Stortinget om utviklingen innenfor et saksområde, jf. Dok. nr. 19 (2003–2004) s. 44. Det utelukker samtidig ikke at det kan være politiske forventinger om at regjeringen orienterer Stortinget om ulike saksforhold, og brudd på slike forventninger kan etter omstendighetene medføre politisk ansvar, se punkt 15.2.

9.6 Særlig om taushetsbelagte opplysninger

At en opplysning er underlagt lovbestemt taushetsplikt, er ikke til hinder for at det kan være plikt til å gi Stortinget opplysningen. I praksis kan opplysningsplikten likevel ofte oppfylles uten at taushetsbelagt informasjon legges frem for Stortinget, typisk ved at de taushetsbelagte opplysningene anonymiseres. Regjeringen kan også i første omgang orientere Stortinget om at det finnes opplysninger som er taushetsbelagte, slik at Stortinget selv kan vurdere om det er nødvendig å anmode om at opplysningene legges frem. Se nærmere i punkt 7.7 om hva som er taushetsbelagt informasjon og hvordan slik informasjon håndteres overfor Stortinget.

Hvis taushetsbelagte opplysninger, for eksempel opplysninger som er gradert etter sikkerhetsloven, skal legges frem i en proposisjon eller melding, kan en praktisk fremgangsmåte være at de taushetsbelagte opplysningene skilles ut i et eget såkalt utrykt vedlegg. Uttrykket «utrykt vedlegg» brukes på dokumenter som oversendes Stortinget sammen med en proposisjon eller stortingsmelding, men som ikke inngår i den trykkede versjonen av proposisjonen eller meldingen, og som det heller ikke henvises til i proposisjonen/meldingen.

9.7 Hvem er ansvarlig for å oppfylle opplysningsplikten?

I saker som regjeringen legger frem for Stortinget påhviler plikten etter Grunnloven § 82 første punktum i prinsippet regjeringen som kollegium. Politisk påhviler det imidlertid den ansvarlige statsråden et særlig ansvar for å påse at plikten overholdes. Ved spørsmål om straffansvar bedømmes ansvaret individuelt for hver statsråd, jf. Dok. nr. 19 (2003–2004) s. 16.

Sannhetsplikten etter Grunnloven § 82 annet punktum påhviler den enkelte statsråd som har uttalt seg til eller oversendt informasjon til Stortinget.

9.8 Hvem gjelder opplysningsplikten overfor?

Opplysningsplikten etter Grunnloven § 82 første punktum gjelder overfor Stortinget. Selv om det meste av Stortingets arbeid med saker skjer i stortingskomiteene, skal samtlige stortingsrepresentanter ha anledning til å gjøre seg kjent med opplysningene som omfattes av opplysningsplikten i saker regjeringen legger frem. Opplysningsplikten oppfylles derfor som hovedregel ved at opplysningene fremlegges i selve proposisjonen eller meldingen, se punkt 10.1. Kommunikasjon med de parlamentariske lederne, stortingsfraksjoner, partigrupper eller enkeltrepresentanter regnes ikke formelt som avgitt Stortinget – regjeringen kan derfor i prinsippet ikke oppfylle sin opplysningsplikt etter Grunnloven § 82 første punktum gjennom slike kanaler. Se nærmere om hvordan opplysningsplikten kan oppfylles i kommunikasjon med stortingskomiteene i punkt 10.4.

Plikten etter Grunnloven § 82 annet punktum gjelder ikke bare overfor Stortinget, men også «dets organer». Det omfatter først og fremst stortingskomiteene, men inkluderer også presidentskapet, den utvidete utenriks- og forsvarskomite og Europautvalget. Plikten gjelder imidlertid ikke overfor enkeltrepresentanter, komitefraksjoner, partigrupper eller eksterne organer for Stortinget, for eksempel Sivilombudet, Riksrevisjonen, EOS-utvalget og parlamentariske granskingskommisjoner. Heller ikke Stortingets utredningsseksjon er omfattet av plikten.

9.9 Konsekvenser av brudd på opplysningsplikten

Manglende oppfyllelse av opplysningsplikten kan danne grunnlag for parlamentarisk ansvar i form av kritikk, og i ytterste fall vedtak om mistillit, på grunnlag av hva statsråden etter en politisk vurdering skulle ha brakt til Stortingets kunnskap. Feil som rettes foranlediger normalt ikke noen reaksjon i Stortinget, se punkt 11 om retting.

Brudd på opplysningsplikten etter Grunnloven § 82 kan også danne grunnlag for konstitusjonelt ansvar, og Riksretten kan ilegge ansvarlig statsråd straff, jf. ansvarlighetsloven § 9 annet ledd. Skyldkravet er uaktsomhet, og overtredelser kan straffes med bøter eller fengsel i inntil fem år. Straff er forbeholdt mer alvorlige brudd på opplysningsplikten, jf. Innst. S nr. 210 (2002-2003) s. 14 og Dokument nr. 14 (2002-2003) s. 49 og 106. Siste gang det ble innledet riksrettsprosess for mangelfull informasjon til Stortinget var i 1926, men det har også ved noen senere anledninger vært votert over om slik prosess skulle innledes.

Se nærmere om regjeringens ansvar overfor Stortinget i punkt 15.